MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE PER LABRUZZO Fausta Di Grazia
NEL GIUDIZIO DI PARIFICA DEL RENDICONTO GENERALE DELLA REGIONE ABRUZZO PER LESERCIZIO FINANZIARIO 2012
LAquila, udienza della Sezione regionale di Controllo per lAbruzzo del 10 luglio 2014 MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 CORTE DEI CONTI Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 Procura regionale per lAbruzzo
1 I. PREMESSA Lart. 1, comma 5, del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito in legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha previsto che il rendiconto generale delle Regioni a statuto ordinario sia parificato dalla Sezione Regionale di controllo della Corte dei conti, ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del R.D. 22 luglio 1934, n. 1214. Si cos esteso alle Regioni a statuto ordinario un istituto precedentemente riservato esclusivamente al rendiconto generale dello Stato, secondo le richiamate norme del T.U. delle leggi sulla Corte dei conti del 1934 (su cui recentemente C. Cost., sent. n. 39/2014). Lintervento del Procuratore regionale in tale procedimento si fonda sullart. 18 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038 e sullart. 72 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, ai sensi dei quali nei giudizi innanzi alla Corte dei conti sempre sentito il Pubblico Ministero. Conseguentemente, il Pubblico Ministero interviene nellodierno giudizio di parifica nella sua veste di garante obiettivo e neutrale dellordinamento finanziario e degli interessi generali della collettivit. In proposito, in ossequio allindirizzo di coordinamento adottato da parte del Procuratore generale della Corte dei conti in data 29 maggio 2014, anche alla luce delle deliberazioni adottate nella MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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2 specifica materia dalla Sezione delle Autonomie e dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti, codesto Pubblico Ministero sottolinea che nellambito del giudizio di parifica: - occorre tener distinto il momento dellanalisi contabile del rendiconto, oggetto specifico del giudizio di parifica, dal momento valutativo della complessiva gestione regionale e propositivo con riguardo alle misure ritenute idonee ad assicurare lequilibrio di bilancio e migliorare lefficacia e lefficienza della spesa, che costituiscono, invece, oggetto della relazione allegata alla decisione di parifica; - gli eventuali motivi ostativi alla parifica possono riguardare solo loggetto proprio del giudizio e, quindi, lo specifico ambito contabile e non essere tratti dai parametri di legittimit, efficacia ed efficienza della gestione amministrativa delle entrate e delle spese da parte delle Regione che, invece, attengono al momento valutativo e propositivo; - occorre dare rilievo a eventuali patologie e criticit di sistema che traggono origine nella mancanza di conformit degli apparati alle regole di legalit, economicit ed efficienza, piuttosto che a singoli episodi di illeciti e sprechi che, invece, attengono pi propriamente allazione di responsabilit amministrativa. MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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3 Le osservazioni che vengono svolte riguardano la proposta di legge regionale concernente il Rendiconto generale della Regione Abruzzo relativo allesercizio 2012 (composto dal conto del bilancio, dal conto generale del patrimonio e relativi allegati) (approvata con delibera della Giunta regionale del 24 marzo 2014, n. 194/C e inviata alla Sezione regionale di controllo con nota del 2 maggio 2014 prot. n. RA/118335, unitamente al conto economico), trasmessa a codesta Procura da parte della Sezione regionale di controllo in date 7 aprile e 5 maggio 2014. Va aggiunto che la presente memoria basata sulle notizie, i dati e le informazioni che la Sezione regionale di Controllo ha acquisito nel corso dellistruttoria e che ha puntualmente e tempestivamente inoltrato a codesto Ufficio, ivi comprese le bozze di relazione ricevute in date 15 maggio e 13 giugno 2014 (nel prosieguo la Relazione), nonch sulle controdeduzioni rassegnate dalla Regione Abruzzo, in vista delladunanza pubblica tenutasi in data 21 maggio 2014 e allesito di questa. Si fa presente che codesta Procura ha presenziato alla predetta adunanza, nel corso della quale le controdeduzioni fornite da parte della Regione Abruzzo sono state esaminate e discusse in contraddittorio con i rappresentanti dellEnte. Si fa, infine, presente che lodierno giudizio di parifica si svolge a valle dellaccertamento, da parte della Sezione regionale di controllo MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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4 in data 18 dicembre 2013, della mancata predisposizione del rendiconto relativo allesercizio 2012 da parte della Regione Abruzzo. Tale Ente non ha approvato un rendiconto a far data dal 2009. II. RISULTATI DELLESERCIZIO I risultati dellesercizio finanziario 2012 della Regione Abruzzo, quali si evincono dal disegno di legge recante lapprovazione del rendiconto, deliberato dalla Giunta Regionale in data 24 marzo 2014, possono cos sinteticamente riassumersi: lesercizio si chiuso con il pareggio di bilancio quale inizialmente preventivato a fronte di uno stanziamento di entrate e spese pari a 4.643.119.533,39, che, tuttavia, comprendeva in entrata la voce avanzo di amministrazione presunto per un importo di 1.563.276.000,00, nonch limporto di 1.093.793.000,00 a titolo di partite di giro (contabilit speciali). Infatti, la posta iniziale complessiva si mantenuta tale sia a seguito del mancato assestamento delle previsioni sia a causa di numerosi provvedimenti di variazione intervenuti nel corso dellanno, anche oltre il termine del 30 novembre quale fissato dalla legge di contabilit; al netto delle partite di giro (contabilit speciali), alla fine dellesercizio sono state accertate entrate per MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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5 3.285.492.516,73 e impegnate spese per 3.281.512.218,68; nella gestione di competenza, le entrate accertate sono state pari a 3.908.529.246,42 mentre le spese impegnate ammontano a 3.904.548.948,37, con un saldo positivo di 3.980.298,05. In particolare, il saldo della gestione di competenza della parte corrente (totale entrate correnti - (totale spese correnti + totale spese per rimborso prestiti al netto dei rimborsi per anticipazioni di cassa)) negativo e pari a 35.611.632,26, mentre il saldo della gestione in conto capitale (totale entrate in conto capitale - totale spese in conto capitale) stato positivo, pari a 39.591.930,31; per quanto concerne la gestione dei residui, la Regione Abruzzo non ha svolto alcun riaccertamento dei residui attivi e passivi a partire addirittura dall'esercizio 2006 e per tutto lesercizio 2012. A fine esercizio 2012 i residui attivi, al netto delle contabilit speciali, sono iscritti per 3.282.054.952,80, di cui 823.971.502,73 dallesercizio di competenza ed 2.458.083.450,07 risalenti a esercizi precedenti. Le riscossioni in conto residui sono pari a 423.155.029,90. MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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6 I residui passivi, al netto delle contabilit speciali, sono annotati per 2.352.966.610,71 di cui 782.253.479,79 dallesercizio di competenza ed 1.570.713.130,92 risalenti a esercizi precedenti. Al termine dell'esercizio 2012, l'ammontare complessivo dei residui passivi perenti come risultante dal conto del patrimonio pari a 307.210.172,10 e il totale di tali residui perenti e delle economie vincolate risulta pari a 1.688.149.343,03. Come rilevato nella Relazione, la percentuale a copertura dei residui perenti, nel 2012, stata pari al solo 2,98% a fronte del margine di copertura in bilancio del 70% individuato come congruo dalla Corte dei conti (cfr. anche C. Cost. nn. 70/2012 e 250/2013); l'esame dei dati contabili relativi alla gestione di cassa, al netto delle contabilit speciali, evidenzia un ammontare di riscossioni (competenza + residui) pari a 2.931.215.222,79 (a fronte di stanziamenti finali pari a 5.008.125.939,53) e un ammontare di pagamenti totali pari a 3.174.026.355,57 (a fronte di stanziamenti finali pari a 5.008.125.939,53). La cassa relativa al 2012 presenta un saldo negativo di - 157.010.583,58. MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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7 Come emerge dalla Relazione, la Sezione regionale di controllo ha rilevato una non perfetta coincidenza per i totali dellentrata tra i dati contenuti nel sistema SIOPE e quelli riportati nel conto del Tesoriere. Al riguardo, in sede di contraddittorio sono stati chiariti i motivi di tale discrasia e la Regione si impegnata a correggere lerrore e assicurare il perfetto allineamento del conto del Tesoriere con il sistema SIOPE a partire dai prossimi esercizi. Infine, il fondo cassa finale risulta pari a 304.096.906,73, ma non coincide perfettamente con quello riportato nel conto giudiziale presentato da parte del Tesoriere a causa di alcuni pagamenti da regolarizzare (per un totale di 21.191,64); il conto generale del patrimonio per lesercizio 2012 evidenzia un saldo negativo di 1.833.102.753,01, quale risultante algebrica delle attivit, pari a 3.966.746.957,86, e delle passivit, pari a 5.799.849.710,87. Si registra un miglioramento patrimoniale di 196.434.260,41 rispetto all'esercizio precedente; il risultato finanziario 2012, risultante dal conto del bilancio, risulta essere negativo per 454.964.094,21; per quanto concerne il patto di stabilit interno, la Relazione ha rilevato che nel 2012 la Regione Abruzzo ha osservato i limiti MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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8 normativamente previsti. In particolare, la Regione ha applicato la disciplina del Patto regionalizzato verticale nonch del Patto regionalizzato orizzontale, realizzando una manovra complessiva di 30,124 mln a favore dei Comuni del proprio territorio; infine, con riguardo allindebitamento la Regione Abruzzo ha rispettato i vincoli quantitativi e qualitativi stabiliti dall'articolo 10 della legge n. 281/70. Cos, alla fine dell'esercizio 2012 l'indebitamento della Regione risultato pari a 1.450.675.603,18 di cui 1.442.991.058,88 a carico della Regione stessa e 7.684.544,30 a carico dello Stato. , peraltro, da rilevare che a partire dal 2008, tenuto conto che la Regione non ha contratto nuovi debiti (mutui, prestiti o cartolarizzazioni), vi un trend decrescente del debito, anche grazie alla contrazione e allazzeramento dei disavanzi annuali del comparto sanit (da un anno in avanzo), accompagnato dalla volont dellEnte di procedere alla progressiva estinzione di tutti i debiti. III. CONCLUSIONI E RICHIESTE AI FINI DELLA DECISIONE SULLA PARIFICA E BREVI VALUTAZIONI E CONSIDERAZIONI SUI RISULTATI E SULLANDAMENTO DELLA GESTIONE MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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9 III.1. Sulla gestione finanziaria e sugli equilibri di bilancio Preliminarmente, va rilevato che: - lultimo rendiconto approvato con legge regionale risale allesercizio 2009; - lassestamento del bilancio di previsione 2012 non stato presentato entro la data del 30 giugno 2012; - le variazioni di bilancio sono arrivate anche oltre il termine ultimo del 30 novembre 2012; - le risultanze dellesercizio precedente non sono state prese in considerazione. Tutti tali elementi sono idonei gi di per s a minare il ciclo ordinario della programmazione e del bilancio della Regione. Inoltre, dallanalisi svolta da parte della Sezione regionale di controllo emerge con tutta evidenza come lequilibrio generale di bilancio, sia in termini di cassa sia in termini di competenza, sia rispettato soltanto in modo formale, attraverso un grave artifizio: lutilizzo dellavanzo presunto di amministrazione e la mancata iscrizione del disavanzo dellesercizio precedente. Come se non bastasse, tale artifizio contabile va ad inquadrarsi nella prassi anchessa censurabile di indicare una differenza pari a MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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10 zero tra i totali generali delle entrate e delle spese a preventivo, che ovviamente permane anche nelle previsioni definitive. Come ben evidenziato nella Relazione, la posta dellavanzo presunto di amministrazione (prima posta del quadro generale riassuntivo del conto del bilancio, pari a 1.563.276.000,00) addirittura utilizzata a copertura dei fondi di riserva per le spese di parte corrente e per le spese di investimento derivanti da economie su fondi statali. Si tratta chiaramente di una posta contabile che non idonea a garantire lequilibrio di bilancio e da cui discende il mancato rispetto del principio della copertura delle spese, declinato dallarticolo 81 della Costituzione. Tanto pi che essa frutto, per stessa ammissione della Regione Abruzzo, di residui attivi non riaccertati e caratterizzati da una situazione di dubbia esigibilit. In proposito, la Sezione regionale di controllo ha anche espresso la convinzione che il bilancio di previsione 2012, cos come approvato con L.R. n. 2/2012, contenesse indicazioni che non trovavano corrispondenza nella effettiva situazione finanziaria della Regione e che ci imponesse una gestione prudente fino a che, in sede di assestamento del bilancio, non fosse variato, prevedendo, tra laltro, leliminazione dellavanzo presunto e la copertura del disavanzo dellesercizio 2011, almeno nella componente stimata a MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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11 quella data ( 484.478.167), nonch che anche determinate entrate non [fossero] state adeguatamente ponderate. Non si pu che concordare, quindi, con la Relazione ove conclude che il predetto disavanzo non trovava giusta copertura gi in fase di programmazione e che la Regione ne ha implicitamente autorizzato la gestione senza uneffettiva e concreta copertura di spesa per lesercizio al quale si riferisce. In proposito, in sede di contraddittorio finale la stessa Regione Abruzzo ha confermato che il disegno di legge concernente il Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2012 stato redatto sulla base delle comunicazioni pervenute dalle varie Direzioni regionali, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili rispetto alle esigenze esposte e nel rispetto degli indirizzi impartiti. Il livello delle risorse disponibili risulta sensibilmente inferiore a quello delle esigenze finanziarie comunicate e la scarsit di risorse tale da determinare un ricorso alla riprogrammazione di economie vincolate, come gi avvenuto per i bilanci degli esercizi finanziari precedenti, per finanziare spese di natura inderogabile o per obbligazioni gi definite o comunque indicate dalla Giunta regionale. In definitiva, la Regione Abruzzo ha operato nel corso dellesercizio 2012 in forza di un equilibrio di bilancio soltanto nominale, che non ha tenuto conto delle risultanze dellesercizio MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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12 precedente. Ci fa s che le poste riassuntive della gestione, del risultato di amministrazione e del risultato di gestione siano del tutto inattendibili. Peraltro, da unanalisi delle gestioni di competenza e di cassa emerso come nel 2012 la Regione Abruzzo non sia riuscita a commisurare le risorse spendibili allentit delle entrate accertabili. Ebbene, la salvaguardia degli equilibri pareggio finanziario e ogni altro equilibrio stabilito per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti deve diventare il primo strumento della Regione Abruzzo per garantire la corretta gestione finanziaria dellEnte e prevenire eventuali situazioni di dissesto. Non va, comunque, taciuto che il bilancio della Regione Abruzzo chiude da diversi anni in disavanzo di amministrazione, il quale non trova copertura nel bilancio dellesercizio successivo per la eccessiva rigidit che contraddistingue il bilancio stesso, con erogazione di spesa superiore allentrata conseguita. Nellanalisi dei conti effettuata nei DPEFR, la chiusura dei rendiconti con disavanzo di amministrazione viene comunque ricondotta agli effetti di pregresse gestioni in particolare del SSR. , perci, evidente come la situazione di indebitamento storicizzata si accompagni a una forte sofferenza di bilancio, sintomatica delle difficolt strutturali della finanza regionale di MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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13 sostenere il livello di spesa prefissato o di comprimere la spesa al di sotto di un certo livello nelle politiche di risanamento. Ai fini di una sana gestione finanziaria, il disavanzo di amministrazione dovrebbe essere una posta eccezionale da riassorbire nel bilancio dellesercizio successivo. Viceversa, nel caso della Regione Abruzzo si ha la sistematica riproposizione di tale posta nel corso degli ultimi esercizi. III.2. Sulla gestione dei residui Preliminarmente, ritiene questo Pubblico Ministero, condividendo sul punto i rilievi formulati in sede istruttoria nella Relazione, che nel disegno di legge di approvazione del rendiconto non risultino correttamente quantificati il saldo finanziario al 31 dicembre 2012 pari a 1.233.185.248,82 (art. 10), nonch il quadro riassuntivo del disavanzo finanziario che accerta un disavanzo pari a 454.964.094,21, poich essi sono il frutto di poste chiaramente inattendibili quali: - i residui attivi 3.282.054.952,80, nella misura proveniente dagli esercizi precedenti pari a 2.458.083.450,07; - i residui passivi 2.352.966.610,71, nella misura proveniente dagli esercizi precedenti pari a 1.570.713.130,92. Ritiene, poi, il Pubblico Ministero che siano incerte nellammontare le voci dei residui passivi perenti pari a MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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14 307.210.172,10 (risultante dal conto del patrimonio), nonch dei residui passivi perenti vincolati ed economie vincolate pari a 1.688.149.343,03. Le problematiche accertate da parte della Sezione regionale di controllo sono tali da far s che la complessiva attendibilit delle scritture contabili di base della Regione Abruzzo sia compromessa. grave che a partire dal 2006 e per tutto il 2012 la Regione non abbia svolto alcuna procedura certa di riaccertamento dei residui attivi e passivi. In sede di contradditorio, la Regione ha ammesso lesistenza del problema dei residui insussistenti, di cui non si ha contezza anche per il 2012 (sul punto si espresso anche il Collegio dei revisori dei conti). Per cui, lavanzo indicato non offre margini di risorse utilizzabili a copertura di ulteriori decisioni di spesa oltre quelle indicate, tenuto anche conto della natura delle economie vincolate (ossia iscrizioni relative ad assegnazioni vincolate di fondi provenienti da altri enti) e del peso dei residui perenti (i quali, nonostante siano stati eliminati dalle scritture contabili, necessitano della necessaria copertura a garanzia dei creditori dato che essi sono collegati a obbligazioni perfezionate), il cui adeguato margine di copertura pari al 70%. Per la Regione Abruzzo tale margine si attestato neanche alla met di tale percentuale nel periodo 2007-2011 e al solo 2,98% nel 2012. MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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15 In pi, carente lanalitica esposizione delle voci iscritte. In particolare, deve essere fatta chiarezza sui contenuti tenuto anche conto delle notevoli dimensioni delle poste della voce residuale movimenti finanziari diversi e per quella sanit. Come anche segnalato nella Relazione e come confermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 138 del 2013, il riaccertamento (inteso quale verifica puntuale delle condizioni del permanere dellaccertamento da parte dei responsabili dei servizi competenti, da effettuarsi prima della deliberazione del rendiconto, ai fini del mantenimento, in tutto o in parte, dei crediti accertati) dei residui, soprattutto se riferibili ad annualit pregresse, integra un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica il cui rispetto appare imprescindibile. Orbene, alla luce di quanto rilevato dalla Sezione regionale di controllo, anche la risposta alle richieste istruttorie in materia di residui attivi e passivi fornita da parte della Regione Abruzzo non appare affatto soddisfacente. Pertanto, si auspica la tempestiva adozione di misure correttive, sollecitando, per il futuro, attente e puntuali verifiche da parte della Corte dei conti in ordine alleffettivo rispetto del predetto principio. E, comunque, a partire dallesercizio 2014 laccertamento delle partite attive provenienti da esercizi precedenti dovr essere MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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16 ancora pi limitato e rigoroso per effetto dellobbligatoria istituzione di una posta correttiva in diminuzione, il c.d. fondo svalutazione crediti. Inoltre, si rileva come sia quanto mai opportuno che la Regione Abruzzo intervenga anche al fine di velocizzare la riscossione, in modo tale da diminuire gli importi ascrivibili ai residui attivi e incrementare le probabilit di riscossione dei crediti. In definitiva, le poste riportate nel rendiconto e derivanti dallindicazione di residui non riaccertati dovranno essere correttamente riquantificate a fronte del riaccertamento dei residui attivi e passivi, cos come il disavanzo effettivo di gestione dovr essere il frutto di procedure certe e definitive e dovr trovare adeguata copertura. Allo stato attuale, alla luce dellassoluta mancanza di attendibilit di poste contabili di cos grande rilievo, il risultato finale di amministrazione ( 1.233.185.248,82) e il risultato finale di gestione ( -454.964.094,21) sono incerti nel loro ammontare. III.3. Sulla classificazione e sul conto del patrimonio Ritiene, poi, il Pubblico Ministero che anche per il conto del patrimonio siano da considerare inattendibili in quanto incerte MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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17 nellammontare, a seguito del mancato riaccertamento dei residui e al mancato assestamento del bilancio, le voci relative ai residui attivi e passivi, nella misure derivanti dagli esercizi precedenti, ai residui passivi perenti nonch ai residui passivi perenti vincolati ed economie vincolate. Linattendibilit di tali voci fa s che esse non possano formare oggetto del giudizio di regolarit contabile del Rendiconto della Regione Abruzzo. Inoltre, anche il mancato aggiornamento degli inventari e dei valori immobiliari nonch la mancanza di una contabilit economico patrimoniale che abbia concretamente accertato le voci del patrimonio (il conto del patrimonio attualmente raffigurato da un mero prospetto che indica, oltre al valore delle attivit patrimoniali, le sole attivit e passivit finanziarie e non contiene una lunga serie di valori economici, tra cui le immobilizzazioni, lattivo circolante, il patrimonio netto, gli accantonamenti, i debiti) contribuiscono allinattendibilit dellintero conto del patrimonio, che non pu formare oggetto dellanalisi economico-patrimoniale della gestione regionale. Comunque, per quanto riguarda la situazione patrimoniale generale si osserva che si registrata una riduzione delle passivit grazie: MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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18 (a) allacquisizione al patrimonio regionale dei patrimoni di enti strumentali soppressi nel corso dellesercizio, e (b) allapplicazione di coefficienti catastali maggiori rispetto a quelli applicati in precedenza. Per quanto riguarda, poi, la consistenza di beni mobili e immobili, si nota un incremento di questa (nella misura di 47.324.558,68 su un totale di 215.165.871,75). In particolare, notevole lincremento della consistenza dei beni immobili (che stata pari a 50.772.510,88, a fronte di un valore totale dei 190 cespiti della Regione Abruzzo di 184.296.223,09). Tale incremento deriva dalle acquisizioni conseguenti alle soppressioni di ARSSA e di APTR, nonch dallindividuazione dei beni appartenenti al demanio forestale, alle ex ferrovie in gestione governativa, al demanio armentizio e ai tratturi. Tuttavia, non va sottaciuto come per gli immobili danneggiati dal sisma non si sia provveduto a rivedere i valori di inventario, ma ci si sia limitati a riportare tali valori, con la mera annotazione della condizione di inagibilit. Lo stato di inagibilit di tali beni e la potenziale durata di essa avrebbe forse richiesto una maggiore prudenza nella loro valorizzazione. Anche questo elemento MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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19 sintomo dellattuale inattendibilit del conto del patrimonio della Regione Abruzzo. In conclusione, si ritiene assolutamente indifferibile che, per il conto del patrimonio, la Regione Abruzzo si doti quanto prima dei criteri di classificazione e valutazione dei cespiti patrimoniali previsti dal regolamento n. 2223/96 SEC (c.d. SEC 95). Lesigenza di introdurre tale sistema classificatorio e di valutazione del patrimonio regionale giustificata dalla necessit di aggiornare le valutazioni alla situazione post-sisma, ma ha anche lo scopo di consentire leventuale maggiore valorizzazione possibile dei beni pubblici e di consentire una corretta parametrazione e verifica dei bilanci degli Stati membri dellUnione europea secondo le linee guida fornite da parte di EUROSTAT. III.4. Sulle spese per servizi di consulenza e assistenza Allinterno del bilancio regionale non vi un capitolo specifico dedicato alle consulenze e, in generale, a incarichi esterni e collaborazioni di tipologia diversa dalle co.co.co. Altrettanto dicasi con riguardo agli incarichi dei dirigenti o del personale in servizio presso la Regione. Ne consegue che la Regione Abruzzo manifesta difficolt a fornire il definitivo e accertato dato contabile relativo alla spesa MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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20 complessiva per incarichi e consulenze. In proposito, la Sezione regionale di controllo ha rilevato di non aver ricevuto informazioni organiche derivanti da un monitoraggio unitario e da una rilevazione complessiva delle spese e ha anche richiamato la Regione ai propri obblighi di invio dei relativi provvedimenti (deliberazione n. 395/2013/PREV del 5 dicembre 2013). Ad oggi, la Regione si limitata a pubblicare sul proprio sito istituzionale gli elenchi suddivisi per Direzione degli incarichi di studio, di ricerca e di consulenza affidati a soggetti esterni, ma non sono fornite indicazioni di dettaglio sulle ragioni degli incarichi e buona parte degli elenchi non paiono del tutto aggiornati. Mancano, poi, informazioni intellegibili sugli incarichi conferiti ai dirigenti e al personale in servizio. Ne consegue, quindi, la necessit di un tempestivo adeguamento della Regione Abruzzo agli obblighi di pubblicit e di trasparenza normativamente disciplinati. Merita, poi, di essere rammentato come la Corte dei conti abbia in pi occasioni evidenziato, sia in sede di controllo che di responsabilit, come in materia di incarichi e consulenze debba farsi una rigorosa applicazione del principio di autosufficienza della pubblica amministrazione, nel senso che risulta lecito avvalersi di risorse esterne per lo svolgimento di proprie finalit istituzionali solo laddove ci risulti assolutamente necessario e non sia MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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21 altrimenti ovviabile attraverso il ricorso a personale o strutture gi a disposizione dellEnte pubblico. Infine, si rileva che dalla Relazione e nel corso delladunanza del 21 maggio 2014 sono emersi episodi di riformulazione di contratti co.co.co allo scopo di prorogarne la durata prescindendo dalleffettiva durata dei programmi di lavoro o dei progetti alla base di questi, da cui discende che tali contratti non avrebbero potuto determinare alcuna valida obbligazione di spesa (C. Cost., sent. n. 170 del 19 maggio 2011) (cfr. capitolo di spesa n. 21499). III.5. Sulla spesa per il personale La spesa per il personale, sulla scorta dei dati contenuti nella Relazione, risulta in aumento rispetto allesercizio 2011 e allesercizio 2010, attestandosi a 81.908.299,00. Laumento percentuale rispetto al 2011 risulta pari al 10,57% (ossia un aumento nominale di 7.829.765,00). Viceversa, laumento dei costi per il personale dovuto al transito nella Giunta regionale del personale di alcuni enti strumentali soppressi (ARSSA, APTR e Abruzzo Lavoro, per un totale di 245 unit) stato pari al 55,5% nel 2011 e a un ulteriore 5,5% nel corso del 2012, portando cos la spesa complessiva a 127.272.277 nel 2012. MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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22 Significativamente contenuto , inoltre, il rapporto fra spese di personale e spese di parte corrente (rapporto che, ai sensi dellart. 76, comma 7 del D.L. n. 112/2008, non deve essere superiore al 50%) essendosi esso attestato, al netto della spesa sanitaria, al 24,57%. Anche corretta risulta la struttura piramidale del personale, ove i dirigenti nellanno 2012 rappresentano solo il 5,54% rispetto al totale del personale (a tempo indeterminato). Lincidenza della spesa per il personale dirigenziale risulta pari al 14,89%. III.6. Sulla razionalizzazione della spesa La Relazione d conto dei numerosi interventi di razionalizzazione della spesa regionale che la Regione Abruzzo ha posto tra i suoi obiettivi allinterno del DPEFR 2013-2015. Tra le misure indicate vi sono gli interventi di riduzione dei costi della politica, il processo di riordino degli enti e delle aziende regionali, gli interventi strutturali per il contenimento dei costi del personale e del funzionamento dellente Regione. Orbene, a fronte di questi necessari e lodevoli obiettivi, si deve comunque rimarcare che le spese su cui si programmato di intervenire sono di difficile quantificazione in quanto per esse non esistono capitoli di bilancio con un grado sufficiente di dettaglio o queste sono spalmate su pi capitoli. Ad esempio, allinterno del MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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23 bilancio non esiste un unico capitolo di spesa per le sedi di rappresentanza della Regione Abruzzo in Italia e allEstero ed arduo comprendere quale siano stati gli effettivi costi sostenuti per queste. Per cui, a fronte della dichiarata riduzione dei costi di struttura della sede di Bruxelles e della riorganizzazione logistica del personale delle sedi di Pescara, con un risparmio complessivo che dovrebbe superare 1,2 milioni annui, non dato sapere quali siano le spese totali per singola sede ad esempio per la sede romana che ha ospitato anche il Commissario straordinario per la Ricostruzione , tenendo presente che la Regione Abruzzo risulta avere 34 sedi e i costi per il mantenimento di ciascuna di esse di sicuro rilievo (ad es. le spese obbligatorie, le spese di sicurezza, i canoni di locazione, ecc.). III.7. Sulla gestione finanziaria del settore sanitario Notoriamente caratterizzato da una forte criticit strutturale, il bilancio della Regione Abruzzo risente di una componente finalizzata alla sanit non facilmente comprimibile, che assorbe circa l86% delle entrate regionali tributarie (tabella n. 3E/1/2012) e allincirca l80% delle entrate correnti. Del resto, la Regione Abruzzo stata sottoposta al Piano di rientro dal debito sanitario, ai sensi dellarticolo 1, comma 180, della legge n. 311/2004: ci MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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24 costituisce un processo che ha condizionato, come noto, lintera politica di bilancio dellEnte. Vi , comunque, da rilevare che sono stati conseguiti significativi miglioramenti delle performance dellintero sistema, a cominciare dallattuazione del Piano di rientro, atteso che si passati da una situazione di disavanzo a un saldo attivo nellultimo anno e mezzo. Si ritiene, poi, alla luce dellincidenza della spesa sanitaria sul bilancio regionale, che sia da proseguire la continua azione di controllo principalmente rivolta, oltre allefficacia degli interventi e allefficienza delle strutture, anche alla trasparenza ed imparzialit dellazione amministrativa volta a garantire leffettivit del sistema dei controlli, a tutti i livelli, assicurando sicurezza e tutela al cittadino, al contempo fruitore e finanziatore con il sistema fiscale e con la partecipazione alle spese dei servizi sanitari. In questa sede, codesta Procura rileva che anche a tal fine sarebbe necessario rendere maggiormente intellegibile la perimetrazione della spesa, sia in fase di programmazione sia in fase di Rendiconto. Infatti, le poste in entrata e in usci ta, contenute negli accertamenti e negli impegni, non sono immediatamente confrontabili, tenuto anche conto della reiscrizione di economie vincolate nel corso del 2012. MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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25 Peraltro, attualmente con i capitoli del Fondo sanitario risultano finanziate voci di spesa che dovrebbero trovare una diversa allocazione. Questo , ad esempio, il caso rilevato nella Relazione del finanziamento dellAgenzia Sanitaria Regionale (nella misura di 1.750.000), nonch dellonere amministrativo relativo al funzionamento di tale Agenzia. III.8. I rilievi su singoli capitoli contenuti nella Relazione Infine, alla luce della Relazione e delle verifiche svolte in sede di contraddittorio, codesta Procura aderisce alla decisione di escludere dal giudizio di regolarit tutti i capitoli e i mandati irregolari indicati dalla Sezione regionale di controllo, per le stesse motivazioni da questa espresse. In particolare, si rammenta che (nei capitoli n. 12357/1, mandato n. 4624; n. 121301, mandati nn. 4692 e 6188; n. 21499; n. 61430; n. 102396; n. 102441; n. 102489; n. 232435; n. 36200) la Sezione ha evidenziato ipotesi di: - errori di calcolo nella individuazione del quantum ed errori materiali nella liquidazione della spesa; - inesistenza di documentazione comprovante la spesa e mancata produzione della documentazione stessa in sede di contraddittorio; MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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26 - impiego di prassi poco conformi alla normativa vigente; - residui passivi di dubbia esistenza per i quali le Direzioni interessate non hanno dato dimostrazione dell'avvenuta maturazione del residuo, della vetust dello stesso e del presupposto di conservazione in bilancio; - capitoli con allocazione di importi di modesta entit, dichiarati non eliminabili a causa della presenza di residui non disponibili da parte dell'Amministrazione; - capitoli cogestiti, caratterizzati da assoluta disorganicit della gestione; - capitoli caratterizzati da illegittimit sostanziale degli impegni di spesa. Di conseguenza, ad avviso della Procura regionale non sussistono le condizioni per parificare i pertinenti capitoli di spesa, atteso che, sotto tale profilo, devono considerarsi gravi le irregolarit che appaiono tali da incidere sulla rappresentazione veridica dei conti (9/SEZAUT/2013/INPR).
III.9. Sugli enti strumentali e gli organismi partecipati Come ben evidenziato nella Relazione, dallanalisi dei dati economici, patrimoniali e finanziari del complesso degli enti MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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27 partecipati da parte della Regione Abruzzo emergono forti criticit. In generale, va sottolineato che: - il rendiconto regionale non riflette i risultati di conto economico negativi, che accomunano la maggior parte delle societ (in applicazione di recenti discipline, il bilancio della Regione dovr viceversa addivenire ad accantonamenti per le perdite di tutte le societ partecipate e al consolidamento delle societ controllate); - nel conto del patrimonio della Regione il costo delle partecipazioni non stato aggiornato ed rimasto ancorato al valore nominale di sottoscrizione delle quote di partecipazione; - in caso di difficolt gestionali delle societ partecipate, vi il rischio che la Regione debba intervenire con sostegni finanziari (nei confronti della quale dovrebbe per estendersi il divieto di effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, nonch di rilasciare garanzie a favore delle societ partecipate non quotate); - i risultati desercizio di alcune societ sono sostenuti da componenti positive cui corrispondono esposizioni creditorie nei confronti della Regione Abruzzo. Al riguardo, la Relazione evidenzia la necessit che tali posizioni trovino pieno riscontro nelle passivit della Regione; MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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28 - sebbene sia stato avviato un processo di progressiva razionalizzazione degli enti partecipati, le procedure di liquidazione appaiono spesso lunghe e dispendiose; - lazione di controllo e vigilanza da parte della Regione sulle societ controllate o collegate sembra essere limitata allacquisizione del bilancio al termine della gestione annuale. Va anche rilevato che nel corso del 2012 proseguito liter di soppressione di alcuni enti, iniziato negli anni 2010 e 2011: sono cos stati soppressi per legge ARSSA, APTR, Ente Abruzzo Lavoro e ARET. Inoltre, la Regione Abruzzo ha disposto il riordino delle proprie partecipazioni in materia di trasporto pubblico, attraverso la fusione di ARPA S.p.A. e GTM S.p.A., nonch il conferimento, al nuovo soggetto costituito, di una parte del patrimonio di Ferrovia Adriatico Sangritana S.p.A., a seguito di scissione parziale. *** P.Q.M. riservate alle conclusioni orali ulteriori eventuali precisazioni ed osservazioni, il Procuratore Regionale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti
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29 CHIEDE alla Sezione regionale di controllo per lAbruzzo della Corte dei conti di voler parificare il rendiconto generale della Regione Abruzzo per lesercizio finanziario 2012, nelle due sue componenti del conto del bilancio e del conto del patrimonio ad eccezione, per i motivi esposti in narrativa: a) del quadro riassuntivo del disavanzo finanziario, risultante dal prospetto dellarticolo della proposta di legge di approvazione del rendiconto stesso, che accerta un disavanzo finanziario pari a 454.964.094,21, limitatamente alla voce: - residui attivi provenienti da esercizi precedenti pari a 2.458.083.450,07; - residui passivi provenienti da esercizi precedenti pari a 1.570.713.130,92; e di conseguenza, del saldo finanziario positivo al 31 dicembre 2012 di 1.233.185.248,82, incerto nella componente dei residui attivi e passivi, limitatamente ai predetti importi: - residui attivi 3.282.054.952,80, nella componente ivi esposta; - residui passivi 2.352.966.610,71, nella componente ivi esposta; MEMORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
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30 b) di tutti i capitoli di spesa indicati come irregolari da parte della Sezione regionale di controllo e di cui si d conto nella Relazione da questa prodotta (capitoli n. 12357/1, mandato n. 4624; n. 121301, mandati nn. 4692 e 6188; n. 21499; n. 61430; n. 102396; n. 102441; n. 102489; n. 232435; n. 36200); c) delle voci del conto del patrimonio: - residui passivi perenti per 307.210.172,10; - residui passivi perenti vincolati ed economie vincolate per 1.688.149.343,03.
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