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CORTE DEI CONTI

Sezione regionale di controllo


per l'Abruzzo





RENDICONTO GENERALE DELLA REGIONE ABRUZZO
ESERCIZIO FINANZIARIO 2012



RELAZIONE ORALE PER LUDIENZA DI PARIFICAZIONE










Introduzione del Presidente Maria Giovanna Giordano

Relatore Consigliere Lucilla Valente







LAquila, udienza del 10 luglio 2014
INTRODUZIONE DEL PRESIDENTE

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Sezione Regionale di controllo per lAbruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014


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Introduzione del Presidente
Desidero innanzitutto rivolgere un sentito ringraziamento a
tutti coloro che hanno voluto intervenire a questa cerimonia.
Nel celebrare questo rito solenne del giudizio di parificazione
del Rendiconto generale della Regione Abruzzo non si pu fare a
meno di ricordare che il decreto legge n. 174 del 2012, convertito,
con modificazioni, nella legge n. 213 del 2012, ha esteso alle Regioni
ad autonomia ordinaria un istituto gi previsto per il Rendiconto
generale dello Stato dal Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti,
di cui al regio decreto n. 1214 del 12 luglio 1934.
Il legislatore ha voluto consacrare questo giudizio secondo lo
schema procedimentale recato dallantica previsione normativa, con
le formalit della giurisdizione contenziosa e con la presenza del
Procuratore regionale nel ruolo di pubblico ministero.
E dobbligo sottolineare il significato di questappuntamento
istituzionale, deputato alla verifica della concordanza e veridicit delle
risultanze del rendiconto, e, quindi, della regolarit ed affidabilit
della gestione del bilancio e del patrimonio, in termini di rispetto dei
vincoli finanziari nazionali e comunitari, in tema di patto di stabilit e
di equilibrio complessivo dei bilanci.
Il giudizio inteso a dare certezza e credibilit ai dati finanziari
ed ai loro riflessi gestionali, economici e patrimoniali
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sullorganizzazione e sullattivit della pubblica amministrazione, con
riferimento sia allo specifico esercizio finanziario oggetto del giudizio
che alle prospettive di breve e medio periodo.
Il Procuratore regionale interviene, nel rispetto del principio del
contraddittorio, quale pubblico ministero contabile in funzione
requirente, per formulare specifiche richieste conclusive sulla base
delle risultanze del rendiconto e in sintonia con la tipica funzione di
promotore di giustizia, che lordinamento gli assegna a tutela degli
interessi finanziari e patrimoniali della pubblica amministrazione
nonch degli interessi generali della collettivit.
La pronuncia che ne segue, emessa in nome del popolo italiano,
risponde al disegno costituzionale che fonda la missione di garante
imparziale dellequilibrio economico-finanziario e della corretta
gestione delle pubbliche risorse, affidata alla Corte dei conti in
posizione dindipendenza e neutralit, sulla duplicit delle funzioni del
controllo e della giurisdizione contabile a essa intestate dagli articoli
100 e 103 della Costituzione.
Una decisione che attesta la corrispondenza tra i dati di entrata
e di spesa risultanti dal rendiconto e quelli previsti dai documenti di
bilancio preventivi e programmatici, lesattezza delle rilevazioni dei
residui attivi e passivi e delle poste del conto patrimoniale nonch il
rispetto dei vincoli posti da normative nazionali e europee.
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Alla decisione di parifica allegata, secondo le previsioni
normative, una relazione nella quale la Corte formula le sue
osservazioni in merito alla legittimit e alla regolarit della gestione e
propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene
necessari ad assicurare lequilibrio di bilancio e a migliorare lefficacia
e lefficienza della spesa.
***
Si perviene oggi alla conclusione di una lunga e complessa
attivit istruttoria, eseguita da questa Sezione di controllo nel rispetto
del principio del contraddittorio con lAmministrazione regionale su
tutti i profili sottoposti a verifica.
A fronte dellimpossibilit di controllare tutte le operazioni
appostate nelle scritture contabili della Regione, la Sezione ha
adottato una procedura di stima sullattendibilit e affidabilit degli
aggregati contabili attraverso un campionamento statistico
individuato sulla base di modelli gi sperimentati per il rendiconto
generale dello Stato e utilizzati da altre Sezioni regionali, modelli
peraltro adottati dalla Corte dei conti europea per effettuare, nel
contesto della Dichiarazione di Attendibilit delle Scritture (cosiddetta
DAS), i testi di convalida delle stesse. stato cos impiegato un
metodo di campionamento statistico numerico e monetario le cui
modalit sono state esternate allAmministrazione regionale con due
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deliberazioni (la n. 31/2013/FRG e la successiva n. 40/2013/FRG), i
cui allegati contengono sia la descrizione della metodologia utilizzata
in termini di campionamento numerico e monetario, sia lindicazione
dei capitoli risultanti estratti a seguito della sua applicazione, nonch
lelenco dei mandati e delle reversali (in conto competenza ed in
conto residui) da sottoporre al controllo.
Sia nel corso dellistruttoria che al termine della stessa, le
valutazioni della Sezione sono state sottoposte al Presidente della
Giunta regionale.
Le risposte fornite dallAmministrazione al termine
dellistruttoria, in merito alle osservazioni ed ai rilievi formulati, hanno
costituito oggetto di esame da parte della Sezione.
Le risultanze complessive delle attivit di controllo svolte sono
contenute nella relazione annessa alla decisione di parifica.
La relazione si articola in tre parti: la prima concernente
lAnalisi finanziaria, con riguardo agli equilibri di bilancio,
allindebitamento e al rispetto del patto di stabilit, la seconda
dedicata allAttendibilit ed affidabilit dei dati contabili, la terza
contenente le Analisi su specifiche tematiche, ossia gli Enti
strumentali e gli Organismi partecipati, la spesa per il personale ed i
controlli interni.

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Al termine di questo breve excursus, nel far rinvio alla relazione
scritta per una dettagliata analisi e per lesame di ulteriori temi di
grande rilievo quali la gestione dei residui, il conto del patrimonio, la
gestione finanziaria del settore sanitario, concludo esprimendo un
sincero ringraziamento ai colleghi e al personale amministrativo tutto,
che con grande dedizione hanno voluto impegnarsi nello scrutinio
degli atti oggetto dellodierno giudizio.
Cedo ora la parola al relatore, Consigliere Lucilla Valente, che
illustrer le considerazioni oggetto della relazione allegata alla
decisione di parifica.
Seguir la requisitoria orale del pubblico ministero
rappresentato dal Procuratore regionale della Corte dei conti per
lAbruzzo.
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Sintesi e considerazioni conclusive

Premessa
La Sezione regionale di controllo stata chiamata, in questa
sede, alla prima applicazione della normativa di cui allarticolo 1,
comma 5, del decreto legge n. 174/2012, convertito con modificazioni
dalla legge n. 213/2012, che ha esteso al Rendiconto generale della
Regione, a partire dallesercizio 2012, listituto della parificazione, gi
previsto per il Rendiconto dello Stato, a norma del regio decreto
n. 1214 del 1934.
Al fine di adempiere al nuovo compito della parifica del
rendiconto regionale, laccertamento, assolto in costante
contraddittorio con lAmministrazione, stato indirizzato allanalisi ed
alla verifica della concordanza dei dati, sia per lentrata che per la
spesa, come risultanti dal disegno di legge sul rendiconto 2012, con
quelli presenti nelle scritture tenute dal Servizio Ragioneria della
Regione, nonch con quelli risultanti dalle registrazioni dei flussi di
cassa effettuate dal Tesoriere regionale, riversate nel sistema SIOPE
(Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti Pubblici).
Le procedure sottese a tali riscontri sono state attuate secondo
un approccio di tipo sperimentale che ha caratterizzato la complessiva
attuazione del D.L. n. 174/2012, nella piena considerazione delle
prime direttive impartite dalla Sezione delle Autonomie e dalle Sezioni
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Riunite di questa Corte (deliberazioni n. 9/SEZAUT/2013/INPR e
n. 7/SSRRCO/QMIG/2013).
La fase della programmazione nellesercizio finanziario
2012
Passando alla fase della programmazione, da sottolineare che
il rigore finanziario del quadro normativo e programmatico di
riferimento della gestione 2012 quadro influenzato da manovre
fiscali finalizzate ad assicurare lequilibrio dei conti , ha
indubbiamente pesato in maniera rilevante su un sistema regionale,
come quello abruzzese, ancora gravato dallattuazione del Piano
regionale di rientro dal debito sanitario, sottoscritto dalla Regione in
data 6 marzo 2007, e conseguenti Piani operativi, determinando
pesanti riflessi sullutilizzo delle risorse in bilancio.
La spesa sanitaria, infatti, non facilmente comprimibile, assorbe
per l86% le entrate regionali tributarie e per l80% le entrate
correnti.
La programmazione 2012
In tale contesto, la programmazione regionale dellesercizio
finanziario 2012 [DPEFR 2012-2014 (deliberazione di Consiglio
regionale n. 104/1 del 29.11.2011), legge finanziaria
(L.R. 10.01.2012, n. 2) e legge di bilancio preventivo annuale 2012 e
pluriennale 2012-2014 (L.R. 10.01.2012, n. 2)] a partire dal DPEFR,
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approvato in ritardo rispetto ai termini di legge, per proseguire con la
legge finanziaria pi assimilabile per tecnica redazionale ad un
provvedimento omnibus , ha presentato criticit nellarco completo
del ciclo stesso di bilancio: criticit formali, divenute sostanziali.
Difatti, sebbene non si sia fatto ricorso allesercizio provvisorio,
il bilancio di previsione 2012 approvato non rispecchia leffettiva
situazione finanziaria dellEnte, in contrasto con quanto disposto
dallarticolo 81 della Costituzione, che prevede un equilibrio effettivo.
Tale documento contabile, al contrario, stato chiuso in
equilibrio formale e non sostanziale, con la riconduzione a pareggio
attraverso la previsione, nel totale generale delle previsioni iniziali di
entrata (pari a 5.736 milioni di euro), della voce avanzo di
amministrazione presunto o saldo finanziario presunto positivo, per
1.563 milioni di euro.
Contestualmente, stato ignorato, in quella sede, il risultato
negativo dellesercizio 2011, pari a -484 milioni di euro, peraltro,
risultato gi negativo su dati di preconsuntivo (-451 milioni di euro)
come accertato da questa Sezione con deliberazione
n. 18/2013/FRG.
Nelle previsioni definitive mai assestate alle quali si
perviene attraverso una serie di provvedimenti di variazione, sia
legislativi che amministrativi, anche fuori del termine ultimo del 30
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novembre stabilito dalla legge di contabilit regionale, la situazione
acclarata, di equilibrio, pi formale che sostanziale, non si modifica in
maniera rilevante.
In particolare, le previsioni definitive lasciano invariata la posta
dellavanzo di amministrazione presunto, pari a 1.563 milioni di
euro, e non riportano, nel bilancio di previsione non assestato, la
voce disavanzo di amministrazione.
Sul punto, la Sezione richiama i principi affermati nella
giurisprudenza del Giudice delle leggi (in particolare, e per tutte, la
sentenza n. 70/2012), il quale ha definito non conforme ai precetti
dellart. 81, 4 comma della Costituzione, realizzare il pareggio di
bilancio in sede preventiva attraverso la contabilizzazione di un
avanzo di amministrazione non accertato e non verificato a seguito
della procedura di approvazione del bilancio consuntivo dellesercizio
precedente; altres, proprio in occasione di un giudizio di legittimit
di una legge della Regione Abruzzo, la Consulta ha ribadito che il
risultato presunto consiste in una stima provvisoria priva di valore
giuridico ai fini delle corrispondenti autorizzazioni di spesa (sentenza
n. 192/2012).
Per la totalit dellesercizio 2012, non essendo intervenute n
lapprovazione del rendiconto 2011, n, di conseguenza, la necessaria
variazione del bilancio preventivo 2012, con copertura del disavanzo
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dellesercizio 2011, il risultato desercizio stato considerato come
risorsa positiva, anzich negativa (e cio disavanzo da finanziare),
con la conseguente violazione del principio dellequilibrio, sancito
dallarticolo 81 della Costituzione, e la mancata previsione di
adeguata copertura del disavanzo.
Detta modalit di predisposizione delle scritture contabili, e, in
particolare, del bilancio di previsione, non garantisce, gi in fase di
programmazione, il reperimento delle risorse necessarie per il
finanziamento del disavanzo e, soprattutto, ne autorizza la gestione
senza uneffettiva e concreta copertura di spesa per lesercizio al
quale si riferisce.
Tale procedura estranea il risultato negativo di gestione dal
contesto del rendiconto annuale, con una tecnica contabile che
pretende di ascrivere la sua giustificazione al motivo che tale
disavanzo, risalente nel tempo ad esercizi pregressi, non pu trovare,
nella gestione corrente, annuale, una copertura completa, non
essendo possibile reperire in tale contesto risorse disponibili.
Il reiterarsi di tale procedura imporrebbe, quanto meno,
allAmministrazione, di farsi carico di un piano di ammortamento
rateizzato di tale disavanzo, prefissandosi obiettivi concreti di ripiano
dello stesso.
Non conforme a legge appare, inoltre, la tecnica redazionale e
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procedimentale adottata, che vede disattesa, anche nel 2012, la
norma di contabilit regionale, la quale fissa al 30 giugno il termine
per lassestamento del bilancio, adempimento propedeutico alla
veritiera rappresentazione delle poste, mediante laggiornamento
dellammontare presunto dei residui attivi e passivi, delle previsioni di
entrata e di spesa, sia di competenza che di cassa, nonch
dellavanzo di amministrazione e del fondo di cassa.
Ci ha avuto quale conseguenza che, al 30 giugno 2012, non
risultava approvato il rendiconto 2011, n risultavano progetti di
legge di assestamento del bilancio di previsione 2012, risultando
soddisfatto lobbligo di rendicontazione, a quella data, solo per
lesercizio 2009. Il rendiconto dellesercizio 2011 stato adottato
dalla Giunta regionale a fine 2013 e approvato dal Consiglio regionale
a marzo 2014.
Il rendiconto 2012. I risultati dellesercizio finanziario
2012
Il rendiconto generale dellesercizio 2012 stato, dunque,
approvato dalla Giunta regionale con deliberazione n. 194/C del 24
marzo 2014, pubblicata sul BURA della Regione Abruzzo ed inviata a
questa Sezione in data 2 maggio 2014, corredata del parere del
Collegio dei revisori e comprensiva degli allegati al rendiconto.
Su tale grave ritardo, questa Sezione si espressa con la
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deliberazione n. 657/2013/FRG del 18 dicembre 2013, accertativa
delle inadempienze poste in essere dalla Regione, che hanno
determinato, tra laltro, lo slittamento, di un anno, del procedimento
di parifica medesimo.
Il disegno di legge di approvazione del rendiconto reca, quali
poste definitive: entrate accertate per la gestione di competenza per
3.909 milioni di euro; spese impegnate per 3.905 milioni di euro.
Il fondo cassa, alla chiusura dellesercizio 2012, determinato
nellimporto di 304 milioni di euro.
Gli equilibri
Ricostruiti i principali saldi della gestione, sia in sede
previsionale che in sede di rendicontazione, suscita dubbi la tenuta in
equilibrio della gestione di competenza, sebbene essa chiuda con un
avanzo di quasi 4 milioni di euro.
Ed, infatti, tale saldo della gestione di competenza, appunto
analiticamente studiato per i comparti di bilancio, evidenzia risultati
contrastanti: negativo quello della gestione di competenza della
parte corrente (-36 milioni di euro), positivo quello della gestione
della parte in conto capitale (39 milioni di euro), in anomala
contrapposizione.
Lequilibrio messo in tensione, secondo lAmministrazione,
dalla reiscrizione, sulla competenza, degli importi relativi ad economie
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vincolate e a residui perenti, che accertati con vincolo di destinazione,
in esercizi precedenti, creano un miglioramento fittizio sullavanzo
di amministrazione, determinandone un peggioramento, nellesercizio
in cui vengono reiscritti.
Per quanto riguarda la gestione di cassa, lequilibrio, assicurato
in fase di previsione iniziale e definitiva perch le previsioni di
riscossioni eguagliano le previsioni di pagamenti , difetta, in fase di
rendicontazione, come risulta anche per gli esercizi precedenti. Nel
2012 i pagamenti sono superiori alle riscossioni per 157 milioni di
euro.
Al saldo negativo la Regione ha fatto fronte con liniziale fondo
di cassa pari, al 1 gennaio 2012, a 461 milioni di euro.
Si evidenzia, comunque, che la Regione Abruzzo non ha mai
fatto ricorso ad anticipazioni di cassa.
Le entrate regionali di competenza 2012
La gestione dellesercizio 2012 caratterizzata da una
preponderanza di risorse vincolate e da un lento ma progressivo
restringimento della manovrabilit del bilancio, anche per i sempre
pi pressanti limiti, in termini di spesa, previsti dal patto di stabilit.
Le entrate regionali abruzzesi complessive sono diminuite del
5,7% nel 2012 rispetto al 2011.
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A fronte di sovrastime sia delle previsioni che della cassa, tale
andamento in diminuzione delle entrate regionali, si accompagna ad
un rigido vincolo sulle entrate tributarie, che blocca l88,4% di esse,
residuando un margine assai limitato di entrate in libera disponibilit
della Regione, sulle quali la medesima pu esercitare la propria leva
fiscale.
Nel 2012, su un totale di 2.773 milioni di euro di entrate
tributarie accertate, di cui 2.342 milioni di euro per il finanziamento
dellassistenza sanitaria, solamente 316 milioni di euro, cio l11,6%,
sono stati disponibili per politiche regionali diverse dalla sanit e dagli
altri vincoli dettati dalla Regione.
Le spese regionali
Con le limitate risorse a disposizione, nellimpossibilit di
reperirne altre, la Regione ha fatto fronte a spese caratterizzate da
forte rigidit e che, comunque, hanno presentato positivamente (al
netto delle contabilit speciali) un trend in diminuzione (- 4,3%).
Nella ripartizione fra spesa corrente e spesa in conto capitale,
assorbente appare la prima pari al 78,4% del totale degli
stanziamenti, residuando il 21,6% per spesa in conto capitale.
Nellambito della spesa corrente priorit assoluta stata data al
soddisfacimento degli obblighi derivanti dal Piano di rientro dai deficit
sanitari pregressi e al perseguimento dellequilibrio economico del
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Sistema Sanitario Regionale (SSR).
Il raggiungimento dellequilibrio nel settore ha poi consentito
alla Regione di poter disporre di una quota della leva fiscale regionale
dellanno 2012, quota che il legislatore regionale ha stabilito di
utilizzare procedendo alla riduzione delle aliquote fiscali vigenti, per
circa 40 milioni di euro, alleggerendo, in parte, la pressione fiscale
(L.R. n. 70/2012).
La spesa corrente
La spesa corrente (pari in valore assoluto a 2.856 milioni di
euro) scende complessivamente del 2,8%.
Di immediata evidenza risulta la riduzione degli impegni per
Organi istituzionali (- 6,7%) e per Amministrazione generale (- 2%).
Tuttavia, nellambito di tali strategie, subiscono consistenti
aumenti alcuni capitoli specifici tra cui quelli inerenti alla voce
personale (+ 7,5%), che passa da 96 milioni di euro nel 2011 a 103
milioni di euro nel 2012, con un aumento dovuto alla riconduzione al
bilancio regionale delle spese di funzionamento (ivi comprese le spese
per il personale) degli Enti strumentali regionali soppressi, con
decorrenza dallesercizio finanziario 2012.
Si constatato, per quanto attiene alla Giunta regionale, che
essa ha rispettato tutti i limiti previsti dalla normativa vigente in
materia di personale.
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Diversamente operando, il Consiglio regionale ha escluso (con
L.R. n. 48/2012) il costo per il personale a tempo determinato,
assegnato alle segreterie politiche e ai gruppi consiliari, dalla base di
calcolo per il computo della riduzione della spesa. La Corte
costituzionale, con sentenza n. 289/2013, ha dichiarato la illegittimit
costituzionale dellarticolo 3 della L.R. n. 48/2012 contenente tale
esclusione.
La spesa in conto capitale
In generale, la spesa in conto capitale mostra che, a fronte di
risorse che vengono stanziate con costanza, la Regione incontra
difficolt nellattivazione e realizzazione degli interventi. Se si
considera la velocit di pagamento, per il 2012, il dato relativo alla
spesa in conto capitale risulta essere pari al 15,1%, dunque assai
ridotto rispetto al 69,3% registrato per la spesa corrente (entrambe
le percentuali sono in calo rispetto ai due esercizi precedenti).
Analoghe considerazioni valgono per la capacit di impegno, molto
bassa per la spesa in conto capitale (29%) e pi elevata per la spesa
corrente (75,2%).
Ne discende che oggettivamente il settore registra criticit nella
programmazione finanziaria di questa tipologia di spesa, nella quale
molto contenuta la voce relativa agli investimenti diretti a carico
della Regione, mentre parte di rilievo occupano i trasferimenti a
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soggetti pubblici e privati (186 milioni di euro su 313 milioni di euro),
nellambito dei quali ulteriori vincoli si annotano a carico della
Regione, obbligata al pagamento delle rate di mutui autorizzati in
anni precedenti, presso la Cassa Depositi e Prestiti, a favore di Enti
locali per la realizzazione di opere pubbliche da parte di questi ultimi.
Le spese per programmi comunitari
Data tale condizione del bilancio regionale, dunque,
compresso da spese obbligatorie insopprimibili gli investimenti sono
stati coperti principalmente, oltre che da risorse connesse alle leggi
statali la cui gestione trasferita alla Regione dai Programmi
operativi comunitari e dagli interventi del Fondo Aree Sottoutilizzate
(FAS).
Di rilievo nella gestione della spesa 2012 lavvio della
programmazione PAR FAS 2007-2013 la cui prima annualit stata
iscritta in bilancio per un importo pari a 149,42 milioni di euro, su un
importo complessivo di spesa di 767,06 milioni di euro.
Il risultato finanziario dellesercizio 2012
La Sezione ha accertato che, al termine dellesercizio 2012, il
risultato finanziario positivo, pari a 1.233 milioni di euro. Tale dato
tiene conto delle risultanze della gestione di cassa al 31 dicembre
2012 (304 milioni di euro) e dellammontare complessivo dei residui
attivi e passivi (rispettivamente 3.282 milioni di euro e 2.353 milioni
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di euro).
Dalle verifiche effettuate non sono state riscontrate eccedenze
di spesa rispetto alle assegnazioni di bilancio.
Lesame sulla gestione dei residui ha evidenziato notevoli
criticit: contenuta risulta la capacit di smaltimento dei residui degli
esercizi precedenti, sia per i residui attivi (14,7%), che per i residui
passivi (24,3%).
In fase di verifiche di affidabilit e attendibilit del bilancio, i cui
risultati costituiscono oggetto della parte II della relazione che verr
allegata alla decisione di parifica, stato acclarato, che, in bilancio,
permangono crediti sui quali ragionevole nutrire dubbi sulla
effettiva totale esigibilit, in relazione allassenza di specifiche
dimostrazioni sulla esistenza del credito stesso e sulle ragioni della
sua mancata riscossione.
Considerata lincidenza che il mantenimento di residui riferiti a
crediti inesistenti, o comunque non pi esigibili, presenta in relazione
alleffettiva determinazione del risultato di amministrazione,
lAmministrazione regionale chiamata a valutare con rigore la
sussistenza degli stessi e il loro mantenimento in bilancio, procedendo
alla cancellazione di quelli insussistenti, di cui ha ammesso, in sede
istruttoria, di non avere contezza al 31 dicembre 2012, con ogni
conseguenza sulla determinazione del risultato finanziario di esercizio.
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Indubbiamente, allesito del procedimento di riaccertamento
straordinario avviato nel 2013 e ancora non concluso, il saldo
potrebbe subire notevoli variazioni.
A ci si aggiunga che, allo stato attuale, pesa sullavanzo di
amministrazione una rilevante quantit di economie vincolate e di
residui perenti.
Il saldo finanziario positivo, infatti, depurato dellimporto
impegnato nella reiscrizione in competenza per spese vincolate, cio
dei fondi a destinazione vincolata eliminati, quali economie e
residui perenti vincolati ammontanti, nel totale, a 1.688 milioni di
euro, porta ad un disavanzo effettivo di 455 milioni di euro,
contabilmente inferiore a quello dellesercizio precedente (484 milioni
di euro).
Ulteriore perplessit desta, nel bilancio, la considerazione
riservata ai residui perenti, che pari ad uno stock di 307 milioni di
euro, come annotati nel conto del patrimonio, sebbene eliminati dalle
scritture contabili, hanno bisogno di necessaria copertura a garanzia
delle richieste dei creditori.
Come gi segnalato nei precedenti referti, poich tali residui
restano comunque collegati a obbligazioni giuridicamente
perfezionate, con lobbligo di gravare, in termini di garanzia per
lassolvimento, sulle disponibilit di bilancio, il margine di copertura
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va mantenuto nella percentuale individuata da questa Corte e
confermata dal Giudice delle leggi non inferiore al 70% dellimporto
complessivo.
La percentuale a copertura dei residui perenti nel 2012 risulta
essere pari al 2,98%, dunque assolutamente non adeguata a
garantire i terzi creditori.
Per quanto sopra, come gi affermato da questa Sezione, e
confermato, in occasione di giudizi di legittimit nei confronti di leggi
della Regione Abruzzo, dalla Corte costituzionale (sentenza
n. 241/2013), a causa delle economie che pesano sullavanzo, esso
non offre margini di risorse utilizzabili a copertura di ulteriori decisioni
di spesa oltre quelle indicate, non essendo consentito
allAmministrazione (sentenza n. 192/2012 Corte costituzionale) di
estrapolare dalle risultanze degli esercizi precedenti singole partite ai
fini della loro applicazione al bilancio successivo. Si tratta di una
regola posta a presidio della sana gestione finanziaria, dal momento
che la sottrazione di componenti attive quali le economie di spesa
dallaggregato complessivo (il quale determina il risultato di
amministrazione) rende incerto e mutevole il risultato stesso, con ci
pregiudicando intrinsecamente la stabilit del bilancio.
Lindebitamento
In relazione alla situazione di indebitamento della Regione, fatto
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riferimento ai vincoli esistenti, uno di carattere qualitativo, laltro di
tipo quantitativo, entrambi risultano rispettati da parte della Regione
Abruzzo.
Per di pi, la medesima individua correttamente il proprio limite
di indebitamento, cio la sua capacit teorica dindebitarsi.
La dimensione dellindebitamento regionale al 31 dicembre
2012 risulta di 1.451 milioni di euro, di cui 7,6 milioni di euro a carico
dello Stato e 1.423 milioni di euro a carico della Regione.
Di questi ultimi, 589 milioni di euro sono destinati alla sanit.
Si d atto della evidente diminuzione dellindebitamento,
dovuta, da un lato, alla contrazione di mutui e prestiti obbligazionari
antecedenti allanno 2008, di cui alcuni ormai prossimi alla scadenza,
dallaltro, alla mancata sottoscrizione di nuovi debiti a partire dallo
stesso anno.
Lunico aumento dello stock di debito, registrato nel 2012,
dovuto allonere che la Regione deve accollarsi per far fronte a debiti
sottoscritti con importi residui da pagare di 2,6 milioni di euro
dalla APTR (Azienda di Promozione Turistica della Regione Abruzzo),
soppressa con legge regionale 23 agosto 2011, n. 30.
Anche il costo del debito (quota capitale + quota interessi)
presenta un trend in diminuzione (184 milioni di euro nel 2012,
contro i 188 milioni di euro del 2011).
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Nello stock di debito figurano, oltre a mutui e prestiti
obbligazionari, anche le cartolarizzazioni per debiti sanitari pregressi,
sottoscritte dalla Regione a copertura di disavanzi pregressi 2001-
2005 la cui quota fissa, in conto capitale ed interessi, per 98 milioni di
euro trova copertura finanziaria nei proventi derivanti
dallapplicazione delle maggiorazioni delle imposte regionali (IRAP e
addizionale regionale allIRPEF).
Il debito residuo per tale voce, al 31 dicembre 2012, pari a
416 milioni di euro.
Il patto di stabilit
La Regione Abruzzo ha raggiunto anche per il 2012 gli obiettivi
programmatici del patto di stabilit interno.
Si evidenzia un margine relativamente ampio rispetto alla
gestione degli impegni (269,181 milioni di euro, rispetto allobiettivo
programmatico di 985,189 milioni di euro) e un margine molto
contenuto con riferimento alla gestione dei pagamenti (27,743 milioni
di euro, rispetto allobiettivo programmatico di 706,392 milioni di
euro).
I risultati sono stati raggiunti attuando tanto il patto di stabilit
territoriale regionalizzato di tipo verticale, quanto il patto di stabilit
regionalizzato orizzontale, realizzando, dunque, complessivamente
una manovra a favore dei propri comuni di 30,124 milioni di euro.
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Il conto del patrimonio
Quanto al conto del patrimonio, nelle more dellapprovazione
del regolamento di contabilit, cui affidare il compito di definire, tra
laltro, anche i modelli ed i prospetti di rendicontazione, appaiono
obsolete le procedure di rendicontazione generale, predisposte ai
sensi della legge di contabilit regionale risalente al 1997.
Non sussistendo una contabilit economica, la situazione
patrimoniale non offre un quadro attendibile dei valori patrimoniali
esposti, n consente valutazioni di ordine economico circa il reddito
patrimoniale prodotto, ovvero indicazioni esaustive circa la
destinazione dei beni, le forme di utilizzo di essi da parte dei terzi e la
loro suscettibilit di destinazione economica.
Il conto del patrimonio si limita ad esporre i meri valori
finanziari delle attivit e passivit dellente, e non indica la serie di
valori economici, di cui dovrebbe caratterizzarsi.
Si dubita, di conseguenza, della attendibilit delle poste allocate
alla voce beni immobili poich la Regione non dotata di inventario
aggiornato.
Nei valori di sintesi, comunque, la gestione patrimoniale per
lesercizio 2012 presenta uneccedenza delle passivit rispetto alle
attivit di 1.883 milioni di euro ed un miglioramento patrimoniale di
196 milioni di euro, rispetto allesercizio precedente che chiudeva con
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un saldo pari a -2.030 milioni di euro.
Gli enti strumentali e gli organismi partecipati
Nellambito delle attivit di controllo, svolte dalla Sezione,
specifici approfondimenti sono stati rivolti agli aspetti gestionali degli
enti strumentali e degli organismi partecipati con particolare
attenzione al modello di governance adottato dalla Regione e ai
rapporti finanziari.
In merito al primo aspetto, si avuto modo di sottolineare
come il quadro normativo e organizzativo di riferimento prevede il
coinvolgimento sia delle strutture della Giunta regionale (Direzioni e
Strutture speciali di supporto) sia del Consiglio regionale, spesso con
ruoli e funzioni dai confini non delineati in modo chiaro.
La sovrapposizione di responsabilit tra strutture della Giunta e
del Consiglio regionale rischia di minare lefficacia dellattivit di
indirizzo e i controlli effettivamente esercitati sui singoli enti o
organismi. Inoltre, occorre sottolineare che il sistema di governance
adottato, fondato su una ripartizione per competenze tra le Direzioni
regionali, se, da un lato, favorisce la specializzazione per materia,
dallaltro, renderebbe necessaria la previsione di momenti di
confronto e forme di coordinamento delle politiche di vigilanza.
In riferimento ai rapporti finanziari, oltre allanalisi dei dati di
bilancio e di quelli sul personale degli enti strumentali e di derivazione
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regionale, lattivit di controllo stata focalizzata sugli organismi
partecipati.
Come desumibile dal conto del patrimonio, la Regione Abruzzo
detiene partecipazioni dirette in quattordici organismi, aventi forma
giuridica societaria o consortile, per un valore complessivo, al 31
dicembre 2012, di circa 33,291 milioni di euro pari al 20,12% del
totale dellattivo, con un incremento di circa 13,237 milioni di euro
rispetto al valore di inizio 2012 (circa 20,054 milioni di euro).
La disamina dei dati contabili 2012 desta preoccupazioni in
quanto la maggior parte dei soggetti partecipati presenta risultati di
conto economico negativi, non riflessi nel rendiconto regionale. Tale
condizione di perdita desercizio, nei casi pi gravi, appare ripetuta
nel tempo ed ha portato progressivamente alla completa erosione del
patrimonio sociale, con conseguenti oneri futuri di ricapitalizzazione
da parte della Regione ovvero obbligo di aggiornamento del valore di
bilancio delle partecipazioni.
In alcuni casi, inoltre, i risultati desercizio degli enti partecipati
sono sostenuti da componenti positive cui corrispondono esposizioni
creditorie nei confronti della Regione Abruzzo; al riguardo, appare
necessario un periodico monitoraggio di tali posizioni da parte della
Regione, verificando che le stesse trovino pieno riscontro nelle
passivit di questultima.
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In conclusione, al fine di garantire il rispetto dei principi di
efficienza ed efficacia della gestione, la Regione chiamata a
rafforzare gli strumenti di vigilanza sugli enti dalla stessa partecipati o
finanziati, implementando lazione di indirizzo e coordinamento,
nonch lattivit di controllo sia in corso di gestione che successivo.
La gestione finanziaria del settore sanitario
Posta lincidenza del settore sanitario sulla finanza regionale,
appare opportuno, infine, accennare alle verifiche effettuate sullo
stesso, ricordando che il settore dellassistenza sanitaria costituisce
materia di un referto annuale dedicato al tema.
La tempistica differente della redazione dei bilanci desercizio
delle Aziende sanitarie locali rispetto a quella del rendiconto
regionale, in attesa della piena e completa attuazione del D.Lgs.
n. 118/2011, non permette, per il momento, la contestualizzazione
dei due referti (quello sulla sanit pubblica e quello sulla finanza
regionale).
La Regione Abruzzo ha dato piena attuazione alle disposizioni
del D.Lgs. n. 118/2011, deliberando di gestire in proprio una quota di
fondo sanitario regionale, e, dunque, individuando il centro di
responsabilit denominato "Gestione Sanitaria Accentrata presso la
Regione, ed il relativo Certificatore responsabile. Ha effettuato, a
seguito di variazione del bilancio di previsione 2012, la
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perimetrazione delle entrate e delle spese relative al finanziamento
del SSR; ha diviso larticolazione dei capitoli di entrata, correlandoli ai
capitoli di spesa, come da norma; ha acceso i conti di tesoreria
intestati alla sanit.
Lattivazione del sistema economico-patrimoniale stata
realizzata con il recepimento dei nuovi modelli ministeriali di conto
economico (CE) e stato patrimoniale (SP); con lapprovazione del
piano dei conti del SSR, come previsto nel D.Lgs. n. 118/2011; con la
predisposizione dei libri contabili obbligatori.
Sui capitoli di entrata, le cui risorse sono destinate al
finanziamento del SSR per lanno 2012, sono stati stanziati in via
definitiva 2.322 milioni di euro, accertati 2.207 milioni di euro,
riscossi 1.868 milioni di euro.
Sui capitoli di spesa sono stati impegnati 2.205 milioni di euro,
con un disallineamento rispetto agli accertamenti (2.207 milioni di
euro), chiarito in sede di contraddittorio.
Le quote di finanziamento sanitario, vincolate o finalizzate per
lanno 2012, sono state accertate ed impegnate per cassa e non per
competenza del contributo. Nel 2013 la Regione si allineata alle
disposizioni vigenti.
La complessa situazione evolutiva del Piano di rientro e
successivi Programmi operativi, che questa Sezione ha avuto modo di
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monitorare con referti annuali al Consiglio regionale, sfocia
nellequilibrio economico realizzato, dal 2010 al 2012, per tre esercizi
consecutivi, ai quali va ad aggiungersi anche il 2013, secondo i dati di
preconsuntivo.
Tale situazione di equilibrio ha permesso lo sblocco degli importi
delle premialit pregresse (2007, 2008, 2010, 2011, 2012), che
figurano tra i residui attivi del titolo I delle entrate nel rendiconto
2012, per pi di 258 milioni di euro, riscossi nel 2013.
Completa la ricostruzione contabile la considerazione che nel
2012, come nel 2011, particolarmente significativi, nella valutazione
del processo di risanamento e riqualificazione dellassetto strutturale
del SSR, si sono rivelati numerosi provvedimenti commissariali che
hanno interessato il settore attraverso procedure di riordino
strutturale del medesimo, confluite nei programmi operativi adottati
dopo il piano di rientro.
Tali provvedimenti di riordino dei costi, attraverso
rimodulazione della struttura del sistema, sono stati valutati
positivamente da questa Sezione.
Fino al 2009 la Sezione aveva pi volte contestato sia la
mancanza di incisive azioni sul tessuto organizzativo, che sottendeva
alla realizzazione del Piano medesimo, sia il susseguirsi, nel passato,
di provvedimenti costituenti frammentari e scollegati interventi
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programmatici, che, seppure riorganizzativi delle condizioni che
determinavano gli andamenti dei costi, molto spesso intervenivano in
ritardo rispetto allandamento della gestione delle Aziende stesse, non
sortendo gli effetti sperati o sortendoli solo dopo molto tempo.
Lesercizio 2012, come i due precedenti, chiude in positivo
(38,024 milioni di euro).
I risultati di esercizio, valutati dal Tavolo tecnico per la verifica
degli adempimenti regionali con il Comitato permanente per la
verifica dei livelli essenziali di assistenza (23 novembre 2013),
confermano un andamento positivo, sia nellesercizio 2010 (+1,701
milioni di euro), che nellesercizio 2011 (+52,809 milioni di euro).
Il Tavolo e il Comitato hanno accertato un avanzo prima delle
coperture, per il 2012, pari a 5,001 milioni di euro, rideterminato, nel
verbale del 17-22 aprile 2014, in 38,024 milioni di euro.
La pregressa situazione sanitaria 2001-2011
Pesa, invece, sulla situazione finanziaria regionale, la pregressa
situazione sanitaria, sostanzialmente riconducibile al periodo 2001-
2005, oggetto del Piano di rientro, periodo per il quale lo stesso Piano
ha bloccato i trasferimenti a favore delle Aziende regionali fino al
2006, subordinandone lerogazione alla riconciliazione e alla
certificazione dei titoli del debito pregresso. Tale processo non risulta
ancora concluso al 31 dicembre 2012.
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Avuto riguardo al periodo 2006-2008, in cui si sono avute
rilevanti distrazioni di fondi dal settore con ripercussioni su tutto il
sistema regionale, le ultime ricostruzioni delle coperture offerte dalla
Regione, successivamente al 2008, e per il complessivo periodo
2001-2011, hanno condotto allevidenziazione dellavvenuta copertura
di quasi tutto il disavanzo pregresso (nellordine di 2 miliardi circa)
mediante lutilizzo degli utili maturati dal sistema sia nel 2011
(58,271 milioni di euro) che nel 2012 (38,024 milioni di euro).
Lutile dellesercizio 2012, rideterminato in 38,024 milioni di
euro dallultimo Tavolo e Comitato, stato destinato in parte a
coprire la quota residua di disavanzo di 3,023 milioni di euro non
coperta, residuandone un differenziale di 35 milioni di euro circa,
rientrato nella disponibilit regionale ai sensi dellarticolo 30 del
D.Lgs. n. 118/2011.
La Regione ha di nuovo inteso utilizzare tali utili a copertura
delle perdite pregresse, adoperando la facolt di rideterminare le
aliquote fiscali in diminuzione; da ultimo con L.R. 13 gennaio 2014,
n. 8, che ha escluso la destinazione al SSR della leva fiscale derivante
dalle massimizzazioni delle aliquote.
Questo lo stato degli atti.