La Constitucionalización Del Equilibrio Presupuestario : Entre Spending Review y Garantía Del Nivel Mínimo de Las Prestaciones Sociales

Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea
dellUniversit Kore di Enna

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LA CONSTITUCIONALIZACIN DEL EQUILIBRIO
PRESUPUESTARIO: ENTRE SPENDI NG REVI EW Y
GARANTA DEL NIVEL MNIMO DE LAS
PRESTACIONES SOCIALES
Valentina Faggiani
1

Dottoranda presso lUniversidad de Granada e lUniversit di Ferrara

ABSTRACT: Aunque es cierto que los Estados de la Unin Europea han procedido a reformar sus
Constituciones para cumplir con las indicaciones procedentes de la UE para contrarrestar la deuda
soberana, tales medidas y la rapidez con las que se han adoptado esconden algo ms, una crisis ms
profunda que no es slo de carcter econmico, una crisis compleja y multidimensional, que ha
determinado una alteracin de las relaciones entre Estado y Mercado, afectando a la estructura
constitucional del Estado Social y a la UE como organizacin poltica. Por todo ello, en este estudio,
se considera interesante analizar, desde un punto de vista comparado y asumiendo como punto de
referencia los ordenamientos de Francia, Alemania, Espaa e Italia, las causas de las recientes
reformas constitucionales para la introduccin del principio de equilibrio presupuestario, su
significado y la incidencia en la garanta de los derechos fundamentales, en particular de los
derechos sociales, cuyo ejercicio depende de la prestacin por parte del Estado de un servicio pblico

PAROLE CHI AVE: Reformas constitucionales, Equilibrio presupuestario, Crisis econmica, Crisis
constitucional, Unin europea, Estado social

1. Crisis econmica como crisis constitucional del Estado Social?

La progresiva incorporacin al marco constitucional de los Estados de la Unin Europea
del principio de estabilidad presupuestaria, a travs de la reforma de sus Constituciones, con
el objetivo del equilibrio de los presupuestos nacionales, considerada por muchos la respuesta
ms inmediata a la crisis econmica, requiere de una interpretacin ms amplia,
enmarcndose tales reformas en una crisis que ya no es slo econmica sino que se configura
como una crisis constitucional del Estado Social y de sus categoras y principios
fundamentales. De ah, se nos plantean algunos interrogantes e inquietudes, que constituirn
el punto de partida para el desarrollo de este trabajo, en el que se pretende analizar, desde un
punto de vista comparado y asumiendo como punto de referencia los ordenamientos de

1
Este trabajo est destinado, con algunas modificaciones, al Homenaje al Prof. Carlos de Cabo Martn, de
prxima publicacin.


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Francia, Alemania, Espaa e Italia, las causas de tales reformas, su significado y la incidencia
en la garanta de los derechos fundamentales, en particular de los derechos sociales, cuyo
ejercicio depende de la prestacin por parte del Estado de un servicio pblico.
El primer interrogante al respecto concierne a las razones que han inducido a tales
Estados a modificar sus textos constitucionales, cuyas reformas se llevan a cabo en la mayora
de los casos por procedimientos complejos y que requieren de un consenso amplio. La
segunda cuestin concierne a la oportunidad de tales reformas, con las que se ha
constitucionalizado un principio, como el de estabilidad presupuestaria, que antes no se
haba considerado necesario incluir entre los principios dignos de reconocimiento expreso en
la Ley superior del Estado. Y por ltimo, cabe plantearse si tales reformas constitucionales
sean de verdad la respuesta ms correcta y equilibrada para superar la crisis econmica y
constitucional del Estado Social y alcanzar una redistribucin equitativa de los recursos en el
respeto al principio de igualdad, o si dichas reformas han representado simplemente el medio
aparentemente ms simple y rpido a travs del cual se ha intentado dar la impresin a los
ciudadanos europeos de que los Estados estaban haciendo algo para superar esta difcil
situacin de impasse que est poniendo en peligro no slo el proceso de integracin europea
sino tambin las bases del Estado Social y Democrtico de Derecho
2
.

2
Sobre la crisis econmica como crisis constitucional del Estado Social: DE CABO MARTN. La crisis del Estado
Social, Promociones y Publicaciones Universitarias, PPU, 1986. DE CABO MARTN. Constitucionalismo del
Estado social y Unin Europea en el contexto globalizador, REDCE, nm. 11, 2009, pp. 17-48. DE CABO
MARTN. Propuesta para un constitucionalismo crtico, REDCE, nm. 19, 2013, pp. 387-399. BALAGUER
CALLEJN. Crisi econmica e crisi costituzionale in Europa, Rivista elettronica del Centro di Documentazione
Europea dellUniversit Kore di Enna, nm. 1, 2012, pp. 82-99. Y del mismo autor, vid. tambin: Crisis
econmica y crisis constitucional en Europa, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 98, 2013, pp.
91-107. LVAREZ CONDE. El derecho constitucional y la crisis, Revista de derecho poltico, nm. 88, 2013,
pp. 83-122. AMATO. Il costituzionalismo oltre i confini dello Stato, Rivista trimestrale di diritto pubblico,
nm. 1, 2013, pp. 1-8. SILVESTRI. Costituzionalismo e crisi dello Stato-nazione: Le garanzie possibili nello
spazio globalizzato, Rivista trimestrale di diritto pubblico, nm. 4, 2013, pp. 905-919. GRASSO. Il
costituzionalismo della crisi. Uno studio sui limiti del potere e sulla sua legittimazione al tempo della
globalizzazione, Npoles, 2012. MENNDEZ. De la crisis econmica a la crisis constitucional de la Unin
Europea, Len, 2012. RUGGERI. Crisi economica e crisi della Costituzione (Relazione conclusiva per lItalia
delle V Giornate italo-ispano-brasiliane di diritto costituzionale su La Costituzione alla prova della crisi
finanziaria mondiale, Lecce, 14-15.09.2012), www.giurcost.org, pp. 1-21. SALAZAR. Crisi economica e diritti
fondamentali Relazione al XXVIII Convegno Annuale dellAIC, Rivista AIC, nm. 4, 11.10.2013, pp. 1-39.


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Con respecto a la primera cuestin, aunque es cierto que los Estados de la UE han
procedido a reformar sus Constituciones para cumplir con las indicaciones procedentes de la
Unin para contrarrestar la deuda soberana, que estaba creciendo a un ritmo incontrolable,
tales medidas y la rapidez con las que se han adoptado esconden algo ms, una crisis ms
profunda que no es slo de carcter econmico. Estamos ante una crisis compleja y
multidimensional
3
que no ha determinado slo una alteracin de las relaciones entre Estado y
Mercado sino que ha afectado a la estructura constitucional del Estado Social y a la UE como
organizacin poltica.
En lo que concierne a su dimensin interna, estatal, se puede hablar de una crisis
constitucional del Estado Social, que ha determinado una alteracin de las tradicionales
relaciones entre Estado y Mercado y el sometimiento del primero a las decisiones impuestas
por el segundo, afectando a sus categoras y principios fundamentales y constitutivos: al
principio de normatividad y de supremaca de las Constituciones, a la categora de la
soberana estatal, ahora compartida, limitada y fragmentada porque cedida parcialmente a los
organismos supranacionales, como la UE, y a los organismos internacionales en materia
financiera, como el Banco Central Europeo (BCE) o el Fondo Monetario Internacional (FMI)
4
.
Sin olvidarnos su incidencia en la forma de Gobierno y en el principio de representacin
poltica
5
, que ha creado una fractura entre comunidad gobernada y aparato gobernante
6
y
en la efectividad y eficacia de los mecanismos para la garanta del contenido esencial de los

3
CHITI, MENNDEZ, TEIXEIRA. El rescate europeo de la Unin Europea, El Cronista del Estado Social y
Democrtico de Derecho, nm. 29, 2013, pp. 54-71. Sobre el punto, vid. p. 54.
4
Acerca de la soberana estatal en la poca de la globalizacin: CASSESE., Oltre lo Stato, Roma-Bari, 2006.
CASSESE. Il diritto globale. Giustizia e diritto oltre lo Stato, Turn, 2009. MORRONE. Teologia economica v.
Teologia politica?: Appunti su sovranit dello Stato e diritto costituzionale globale, Quaderni costituzionali,
nm. 4, 2012, pp. 829-853. SILVESTRI, La parabola della sovranit: Ascesa, declino e trasfigurazione di un
concetto, Rivista di diritto costituzionale, nm. 1, 1996, pp. 3-74. BIN, La sovranit nazionale e la sua erosione,
en PUGIOTTO (coord.), Per una consapevole cultura costituzionale. Lezioni Magistrali, Npoles, 2013, pp. 369-
382.
5
Con respecto a los efectos de la crisis en las relaciones entre Gobierno y Parlamento: BRANCASI, La nuova
regola costituzionale del pareggio di bilancio: effetti su rapporti Parlamento-Governo e sugli indirizzi delle
politiche sociali: il caso italiano, Rivista telematica dellAssociazione Gruppo di Pisa, 2012, pp. 1-8.
RIVOSECCHI, Il Parlamento di fronte alla crisi economico-finanziaria, Rivista AIC, nm. 3, 18.09.2012, pp. 1-
26.
6
RUGGERI, op. cit., pp. 5 y ss.


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derechos fundamentales, en particular de los derechos sociales, que se han visto fuertemente
comprimidos por las medidas de austeridad adoptadas y los recortes sistemticos que estas
han comportado. Tales polticas de spending review y sus discutibles medidas de austeridad
estn conduciendo a una progresiva deconstruccin del modelo de Estado Social
7
, reduciendo
su intervencin al mnimo y afectando a los aspectos fundamentales del sistema.
De ah, la necesidad de una respuesta a la crisis desde la Constitucin y desde el
Derecho Constitucional, que ha llevado a la recepcin en las Constituciones de los Estados
europeos del principio de estabilidad presupuestaria, considerado el primer paso para salir de
esta situacin de emergencia. La posibilidad para las Constituciones de innovarse ha sido
favorecida por su carcter dinmico, abierto
8
, estratgico
9
y en moto perpetuo
10
, que les
permite cristalizar, mediante su recepcin en un texto supra-legal con valor de intangibilidad,
los principios y valores considerados fundamentales para el Estado por su carcter estructural
en un determinado momento histrico, adaptndose al contexto, sin que a la vez se
determine una alteracin de los caracteres propios del modelo europeo de Estado Social
11
,
basado en el pluralismo. De tal forma, la Constitucin y el Derecho Constitucional pretenden
recuperar su fuerza y aptitud beligerante
12
, los valores originarios sobre los que se ha
construido y desarrollado el Estado Social y su funcin nuclear de mediacin, resolviendo

7
LVAREZ CONDE, op. cit., p. 102.
8
HBERLE, Derecho constitucional comn europeo, Revista de Estudios Polticos, nm. 79, 1993, pp. 7-46.
HBERLE, Europa como comunidad constitucional en desarrollo, ReDCE, nm. 1, 2004, pp. 11-24,
www.ugr.es/~redce/.
9
LUCIANI, Lequilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalit
(Relazione al Convegno: Il principio dellequilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012,
Corte Costituzionale, 22.11.2013), www.cortecostituzionale.it, pp. 1-36. Al respecto, en particular, vid. p. 11.
10
LUCIANI, Dottrina del moto delle costituzioni e vicende della Costituzione repubblicana, Rivista AIC, nm. 1,
01.03.2013, pp. 1-18.
11
LUPO, Costituzione europea, pareggio di bilancio ed equit tra le generazioni. Notazioni sparse,
Amministrazione in cammino, 25.10.2011, pp. 1-8. Segn el Autor: In questa chiave, la costituzionalizzazione
del principio del pareggio di bilancio non va vista, a mio avviso, come unalterazione dei caratteri propri del
modello europeo di Stato democratico-sociale, ma solo come un modo attraverso cui esplicitare e rendere pi
trasparenti i processi decisionali che vedono protagoniste le istituzioni, politiche e giurisdizionali, degli Stati
membri. Sobre el punto, vid. p. 4.
12
Al respecto, vid. DE CABO MARTN, La crisis del Estado Social, cit. DE CABO MARTN, Constitucionalismo
del Estado social y Unin Europea en el contexto globalizador, cit..


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los problemas fundamentales de la sociedad a travs del derecho
13
, con el fin de que el
Estado pueda volver a ser el garante y el motor propulsivo del desarrollo en el mbito de su
ordenamiento interno
14
.

2. La respuesta de la UE a la crisis econmica

La crisis econmica global de los ltimos aos, que se ha desarrollado tras la quiebra
en septiembre de 2008 del banco Lehman Brothers, afectando a la UE en su conjunto, ha
determinado una subida exponencial de la deuda pblica no proporcional a su crecimiento con
un incremento imprevisto del taso de desempleo y, por lo tanto, del nivel de pobreza. Tal
situacin ha producido efectos perjudiciales no slo para la economa sino que ha generado
una fuerte inestabilidad poltica en los gobiernos, que ha llevado, en algunos casos, como
Espaa y Portugal, a su cada anticipada, o a la formacin de gobiernos tcnicos, como en
Grecia e Italia.
Ante esta situacin de emergencia, la UE ha procedido a la adopcin de algunas
medidas, que han inducido a los Estados a una revisin profunda de la propia governance con
el objetivo de reforzar el pilar econmico de la unin econmica y monetaria, mediante la
adopcin de un conjunto de normas destinadas a promover la disciplina presupuestaria y
coordinar las polticas econmicas de la eurozona, respaldando as la consecucin de los
objetivos de la Unin Europea en materia de crecimiento sostenible, empleo, competitividad y
cohesin social
15
.

13
BALAGUER CALLEJN, Crisi economica e crisi costituzionale in Europa, cit., p. 82. El Prof. BALAGUER
CALLEJN al respecto afirma que: Pluralismo e normativit della Costituzione sono in rapporto di mutua
implicazione poich la democrazia pluralista esige, e al tempo stesso rende possibile, che la Costituzione risolva
i problemi fondamentali della societ attraverso il diritto.
14
LVAREZ CONDE, op. cit., pp. 92 y ss. Segn el Autor: el Derecho constitucional, la propia Constitucin, son
un Derecho y una norma de la crisis para restablecer el orden jurdico y garantizar la paz y el bienestar de la
colectividad.
15
AMATO, GUALTIERI. (coords.). Prove di Europa unita. Le istituzioni europee di fronte alla crisi, Florencia,
2013. DE GREGORIO MERINO. Legal developments in the Economic and Monetary Union during the debt crisis:
The mechanisms of financial assistance, Common Market Law Review, nm. 49, 2012, pp. 16131646. MARTN
y PREZ DE NANCLARES. El nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinacin y Gobernanza en la Unin Econmica
y Monetaria: reflexiones a propsito de una peculiar reforma realizada fuera de los Tratados constitutivos,
Revista de Derecho Comunitario Europeo, nm. 42, 2012, pp. 397-431. SCIORTINO, La nueva gobernanza


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No era la primera vez que la Unin Europea intervena en la poltica econmico-
financiera de sus Estados miembros, marcando las pautas de su desarrollo. Desde los
comienzos del proceso de integracin, la necesidad de imponer lmites y vnculos al gasto
pblico y a la gestin del presupuesto se haba considerado un elemento constitutivo de la
Unin Econmica y Monetaria y, de camino, para avanzar en el proceso de integracin
poltica
16
.
En el Tratado de Maastricht, con vistas a las futuras ampliaciones de la UE, se procedi
a la incorporacin de los parmetros del 3% del PIL para el dficit y del 60% del PIL para la
deuda, a cuyo respeto se pretenda subordinar la entrada de los Estados en el Euro. Por tanto,
ya en aquel momento una gestin equilibrada de las finanzas y de la economa de un Estado
miembro sin un dficit pblico excesivo
17
se consideraba un elemento indispensable para
avanzar en el Proyecto Europeo, puesto que, de lo contrario, se hubiera arriesgado perjudicar,
en virtud de un efecto dmino, la economa de los dems Estados y, por lo tanto, de la UE en
su conjunto.
Los denominados parmetros de Maastricht fueron poco despus desarrollados en el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), de 17 de junio de 1997, en el que ya se reconoce la
regla de la estabilidad presupuestaria, que ha sido reafirmada y formalizada en el acuerdo
hacia el Fiscal Compact o Pacto fiscal europeo, formalmente Tratado de Estabilidad,

econmica europea y el papel de los parlamentos nacionales, REDCE, nm. 18, 2012, pp. 131-163. TOSATO, I
vincoli europei sulle politiche di bilancio, Studi sullintegrazione europea, nm. 23, 2012, pp. 257262.
DONATI, Crisi delleuro, governance economica e democrazia nellUnione Europea, Rivista AIC, nm. 2,
31.05.2013, pp. 1-13. BESSELINK, REESTMAN, The Fiscal Compact and the European constitutions: Europe
speaking German, European Constitutional Law Review, vol. 8, nm. 1, 2012, pp. 1-7. Aunque [a] balanced
budget requirement was already contained in secondary Union law, segn los autores, de su incorporacin a
nivel constitucional derivan tres efectos: a) incorporation of the balanced budget rule in national constitutional
law makes the commitments more visible for both the national politicians and the national public than primary
and secondary Union law ever could; b) The second effect is that incorporation of the said rules in national
constitutional law might significantly enhance the legitimacy of the budgetary limitations by emphasising that
they are self-imposed (just as the treaty form of the inter-governmental Fiscal Compact emphasises the self-
imposition of the obligation). Y de los primeros dos efectos se deduce el tercero: if the balanced budget rule
is contained in national constitutional law, it will be harder for national politicians and the national public to
blame Brussels for the loss of budgetary self-determination and for the attending spending cuts and tax
increases necessary to balance the budget. Al respecto, vid. p. 7.
16
TOSATO, I vincoli europei sulle politiche di bilancio, cit., p. 257.
17
Art. 126 TFUE (antiguo artculo 104 TCE).


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Coordinacin y Gobernanza en la Unin Econmica y Monetaria (TSCG)
18
, firmado el 2 de
marzo de 2012 por 25 Estados miembros de la Unin Europea y en vigor desde el 1 de enero
de 2013.
Aunque adoptado al margen de los Tratados constitutivos y de los procedimientos de
revisin de los Tratados ex art. 48 TUE
19
lo cual denota su carcter intergubernamental,
formalmente extra UE
20
el Fiscal Compact no determina una fractura con el Derecho de
la UE, puesto que su aplicacin e interpretacin debern realizarse de conformidad con los
Tratados en los que se fundamenta la Unin, en particular con el principio de cooperacin leal
(art. 4, apartado 3 TUE), en el respeto a su reparto de competencias, y con el Derecho de la
Unin Europea, con la inclusin del Derecho procesal cuando sea necesaria la adopcin de
Derecho derivado (art. 2 TSCG).
El objetivo principal del denominado Pacto Presupuestario es que las
administraciones pblicas de cada Parte contratante lleguen a una situacin presupuestaria de
equilibrio o de supervit, en la que el saldo estructural anual de las administraciones pblicas
alcance el objetivo nacional especfico a medio plazo, definido en el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento revisado, con un lmite inferior de dficit estructural del 0,5 % del producto
interior bruto a precios de mercado. Un cierto margen de flexibilidad se podr conceder en el
caso de que se den circunstancias excepcionales, cuando un acontecimiento sea inusual, es
decir fuera del control de los Estados, y tenga una gran incidencia en la situacin financiera de
las administraciones pblicas, as como en aquellos periodos de grave recesin econmica, en
la medida en que la desviacin temporal del Estado afectado no ponga en peligro el objetivo

18
Firmaron el acuerdo 25 Estados miembros de la UE, no lo han firmado el Reino Unido, la Repblica Checa y la
Croacia, que entr en la UE el 1 de julio de 2013.
19
Se prescribe que en el plazo mximo de cinco aos a partir de la fecha de entrada en vigor del presente
Tratado, se adoptarn, sobre la base de una evaluacin de la experiencia en su aplicacin, las medidas necesarias,
de conformidad con lo dispuesto en el Tratado de la Unin Europea y en el Tratado de Funcionamiento de la
Unin Europea, a fin de incorporar el contenido del presente Tratado al marco jurdico de la Unin Europea (art.
16 TSCG).
20
TOSATO, La riforma costituzionale del 2012 alla luce della normativa dellUnione: linterazione fra i livelli
europeo e interno (Relazione al Seminario: Il principio dellequilibrio di bilancio secondo la riforma
costituzionale del 2012, Corte Costituzionale, Roma, 22.11.2013), www.cortecostituzionale.it, 2013, pp. 1-32.
Sobre el punto, vid. pp. 3 y ss.


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de la sostenibilidad financiera a medio plazo. En tal caso, cuando la proporcin entre la deuda
pblica y el producto interior bruto a precios de mercado est muy por debajo del 60% y los
riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas pblicas sean bajos, el lmite del
dficit estructural podr alcanzar el 1% del producto interior bruto a precios de mercado.
En el Fiscal Compact se reconoce la denominada regla de oro del equilibrio
presupuestario y se insta a los Estados contratantes (Prembulo y art. 3.2 TSCG) a incorporar
al Derecho nacional dicho principio a ms tardar un ao despus de la fecha de entrada en
vigor del presente Tratado mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de
carcter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento
estn de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios
nacionales. La previsin de una obligacin para los Estados contratantes de proceder a la
incorporacin de dicho principio a sus ordenamientos internos y su sometimiento al control
del Tribunal de Justicia
21
, al que los Estados miembros podrn recurrir contra otros Estados
miembros en aquellos supuestos en los que dicha regla no se haya aplicado correctamente,
constituyen su aportacin ms relevante tanto desde el punto de vista jurdico como poltico.
Esta necesidad se haba puesto de relieve antes en la Declaracin de los Jefes de Estado y de
Gobierno en el Consejo Europeo de Bruselas de 8 y 9 de diciembre de 2011
22
y en el Pacto

21
Adems, es importante destacar que se prevn tambin mecanismos sancionadores en el caso de que los
Estados no respeten los lmites y parmetros contenidos en el Tratado de estabilidad para garantizar su
efectividad (ex art. 3.2 TSCG). En el supuesto de un incumplimiento por parte de un Estado, las partes
contratantes podrn acudir al Tribunal de Justicia, cuyas sentencias al respecto sern vinculantes para las partes
en el procedimiento, que debern adoptar todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia en el
plazo prescrito. En el caso de que el Estado en cuestin persistiera en el incumplimiento, se podr plantear un
nuevo recurso ante el Tribunal de Justicia a fin de acordar sanciones financieras contra el Estado en cuestin (art.
8 TSCG).
22
En el mismo sentido, ya en la Declaracin de los Jefes de Estado y de Gobierno, durante el Consejo Europeo
de Bruselas, de 8 y 9 de diciembre de 2011, se afirmaba la necesidad de que: Los presupuestos de las
administraciones pblicas estarn equilibrados o con supervit; este principio se considerar respetado si, por
norma general, el dficit estructural anual no excede del 0,5 % del producto interior bruto (PIB) nominal. Esta
norma se introducir adems en los ordenamientos jurdicos de los Estados miembros, integrndola en la
Constitucin o en una norma de nivel equivalente. La norma contendr un mecanismo de correccin automtico
que se activar en caso de desviacin. Ser definida por cada Estado miembro, sobre la base de los principios
propuestos por la Comisin. Reconocemos la competencia del Tribunal de Justicia para verificar la
incorporacin de esta norma al ordenamiento jurdico nacional.


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Europlus
23
, adoptado en el mbito del Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo de 2011, que
sin embargo son documentos programticos, y poco despus se ha formalizado, adquiriendo
valor jurdicamente vinculante en el Six Pack, en vigor desde el 13 de diciembre de 2011 e
integrado por 5 Reglamentos
24
y una Directiva
25
, que ha aportado modificaciones sustanciales

23
El Pacto por el Euro Plus, adoptado durante el Consejo europeo de 24 y 25 de marzo de 2011, es un acuerdo
intergubernamental, no vinculante, en el que se establecen las prioridades en materia de saneamiento
presupuestario y de reforma estructural para avanzar en la construccin de una poltica europea comn. Entre sus
prioridades se hace referencia a la necesidad de que los Estados se comprometan a transponer en sus
legislaciones nacionales las normas presupuestarias de la UE establecidas en el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, dejando a los Estados margen para seleccionar el instrumento jurdico nacional especfico que se
emplee, por ejemplo constitucional o de ley marco, aunque se hace hincapi en la necesidad de que tenga
carcter vinculante y duradero, y tambin con respecto a la formulacin de dicho acuerdo, dejando la opcin,
adoptada luego por Alemania, del freno al endeudamiento, una norma relacionada con el equilibrio primario o
una norma de gasto, si bien deber asegurar la disciplina presupuestaria tanto en el nivel nacional como en el
sub-nacional.
24
Integran el Six Pack 5 Reglamentos y una Directiva (DOUE L 306/1, 23.11.2011): el Reglamento (UE) n.
1173/2011, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecucin efectiva de la supervisin presupuestaria en la zona
del euro; el Reglamento (UE) n. 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011,
relativo a las medidas de ejecucin destinadas a corregir los desequilibrios macroeconmicos excesivos en la
zona del euro; el Reglamento (UE) n. 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de
2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n. 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisin de
las situaciones presupuestarias y a la supervisin y coordinacin de las polticas econmicas; el Reglamento
(UE) n. 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevencin
y correccin de los desequilibrios macroeconmicos; el Reglamento (UE) n. 1177/2011 del Consejo, de 8 de
noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n. 1467/97, relativo a la aceleracin y
clarificacin del procedimiento de dficit excesivo y la Directiva 2011/85/UE del Consejo de 8 de noviembre de
2011 sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros. Poco despus, esta
primera reforma fue integrada por el Two Pack, el paquete legislativo sobre supervisin presupuestaria, en
vigor desde el 30 de mayo de 2013 en todos los Estados miembros de la zona del euro, con el fin de reforzar an
ms la integracin econmica y la convergencia entre los Estados miembros de la zona del euro. El Two Pack se
compone de dos reglamentos: el Reglamento (UE) n. 472/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de
mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisin econmica y presupuestaria de los Estados miembros de
la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades, y
el Reglamento (UE) n. 473/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de la misma fecha, sobre disposiciones
comunes para el seguimiento y la evaluacin de los proyectos de planes presupuestarios y para la correccin del
dficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro.
25
Segn el Considerando 16 de la Directiva 2011/85/UE del Consejo de 8 de noviembre de 2011 sobre los
requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, una de las piedras angulares del
marco reforzado de supervisin presupuestaria de la Unin debe ser la existencia de reglas presupuestarias
numricas slidas que sean especficas para cada Estado miembro y conformes con los objetivos presupuestarios
a nivel de la Unin. Las reglas presupuestarias numricas slidas deben proporcionar definiciones de objetivos
bien precisas y prever mecanismos que permitan un seguimiento efectivo y oportuno. Dichas reglas deben
basarse en un anlisis fiable e independiente realizado por rganos independientes u rganos dotados de
autonoma funcional respecto de las autoridades presupuestarias de los Estados miembros. Adems, la
experiencia ha demostrado que, para que las reglas presupuestarias numricas sean eficaces, su incumplimiento


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al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, incorporando medidas preventivas mediante
mecanismos para el control de las polticas fiscales de los Estados Miembros y correctivas
frente al dficit excesivo.
En lo que concierne a la recepcin de la regla de oro en las Constituciones
nacionales, a pesar de su importancia, es oportuno hacer algunas precisiones. Ante todo, se
constata que el Fiscal Compact no ha creado una obligacin jurdicamente vinculante para los
Estados miembros de incorporar a nivel constitucional el principio del equilibrio
presupuestario, sino que ha dejado un margen quizs demasiado amplio a los Estados en la
eleccin de la forma mediante la que incorporar a sus ordenamientos internos dicho principio,
pudiendo estos elegir la forma que considerasen ms oportuna. Por tanto, su reconocimiento
por Ley hubiera sido suficiente.
Esto significa que la UE no ha impuesto, sino simplemente sugerido, una reforma
constitucional en dicho mbito, aunque los Estados europeos, ante la situacin de emergencia,
han decidido cumplir con los compromisos europeos, consagrando dicho principio en su
mximo nivel. Dicho eso, no hemos de olvidar que tal medida por s sola es insuficiente para
alcanzar el objetivo propuesto sino que constituye slo un primer paso y tendr que
acompaarse de medidas ulteriores que permitan dar concrecin y ejecucin a este principio.
Adems, el carcter no jurdicamente vinculante de tal obligacin ha sido reiterado tambin
en trminos muy claros por el Conseil constitutionnel en la Decisin sobre el Fiscal
compact
26
. Ahora bien, si por lo tanto desde el punto de vista jurdico la UE no impona la
obligacin de recoger dicho principio a nivel constitucional, sin embargo, desde el punto de
vista poltico, fuertes fueron las presiones desde Europa para que los Estados procedieran a
modificar sus textos constitucionales, como una especie de pago a la compra de deuda
pblica por parte del Banco Central Europeo
27
.

debe llevar aparejadas consecuencias, aunque ese coste sea de carcter meramente reputacional. Al respecto,
vid. tambin el art. 5 de la misma directiva.
26
Decisin n. 2012653 DC, de 9 de agosto de 2012, sobre el Tratado sobre la estabilidad, la coordinacin y la
gobernanza en el seno de la Unin econmica y monetaria.
27
LVAREZ CONDE, La reforma del artculo 135 CE, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 93,
2011, pp. 160-164. Sobre el punto, vid. p. 160.


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Una confirmacin de todo ello se encuentra en las cartas confidenciales, que el BCE
envi antes al Gobierno italiano y, poco despus, al Gobierno espaol. La carta enviada al
Presidente del Consejo de Ministros de Italia, el 5 de agosto de 2011, y publicada, el 29 de
septiembre, fue firmada por el Gobernador entrante del BCE, Mario Draghi, y el Gobernador
saliente, Claude Trichet. Y la segunda, enviada en el mismo periodo al Presidente del Consejo
de Ministros de Espaa, fue firmada por el Gobernador del Banco Central Espaol y Trichet.
Sin embargo, el contenido de esta ltima no se habra divulgado para evitar que se perjudicara
la eficacia de los mensajes del BCE a los gobiernos de los Estados miembros como
instrumento para promover un entorno favorable al restablecimiento de la confianza de los
inversores de los mercados financieros, perjudicando la poltica econmica en su conjunto
28
.
En la carta enviada al Gobierno italiano se instaba a la adopcin de medidas urgentes,
dictando un verdadero programa de Gobierno. Entre tales medidas se haca referencia a que
una constitutional reform tightening fiscal rules would also be appropriate. En cambio,
parece que en la carta dirigida a Zapatero no se instaba a Espaa a modificar su Constitucin
para fijar un lmite al endeudamiento pblico. Sin embargo, probablemente no ha sido una
mera casualidad que las reformas constitucionales para la introduccin de la clusula de la
estabilidad presupuestaria se llevaron a cabo despus de tales cartas en un tiempo record.
Es evidente que no se trataba de simples cartas confidenciales de recomendacin sino
que su valor tiene que ser contextualizado e interpretado a luz del nuevo papel asumido tanto
por las instituciones de la UE como por las instituciones financieras, como el Banco Central
Europeo, un rgano independiente, no legitimado democrticamente y que, por lo tanto, no
debera intervenir haciendo evaluaciones de carcter poltico, y por algunos lderes europeos,
en particular el eje franco-alemn, cuyas economas se imponan sobre las dems. Todo ello
plantea un interesante debate en torno a la erosin de la soberana estatal a favor de los
Mercados y a la necesidad de una reformulacin de los principios y categoras fundamentales

28
Al respecto, se reenva a la carta enviada por Mario Draghi al Defensor del Pueblo, Nikiforos Diamandouros,
de 28 de febrero de 2012, en relacin con la investigacin llevada a cabo por este ltimo, tras la solicitud de un
abogado espaol, al cual el BCE rechaz el acceso al contenido de la carta que la institucin financiera envi al
Presidente Zapatero.


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del Estado Social. Adems, fjense que los destinatarios de tales misivas fueron los Gobiernos
y no los Parlamentos. Esta es la seal evidente del rol de primer orden asumido por los
Ejecutivos y de la debilitacin de los Parlamentos, cuya funcin se est reduciendo a mera
ratificacin de las decisiones adoptadas por el primero.

3. El singular caso francs: historia de un proyecto inacabado

Francia fue el primer Estado europeo que emprendi la va de la reforma constitucional
para recoger el principio de estabilidad presupuestaria
29
, aunque dicho proyecto se qued
inacabado. Un primer paso se dio con la modificacin del art. 34 de la Constitucin
30
, que
introdujo, aunque sin desarrollarlo, el objetivo del equilibrio de las cuentas de las
administraciones pblicas, cuya concrecin se remita a la adopcin de una ley orgnica. Sin
embargo, pronto empezaron a observarse las aporas de esta solucin, puesto que el objetivo
del equilibrio de las cuentas pblicas se configuraba como una mera enunciacin de principio,
sin la fuerza y la eficacia jurdicas necesarias para vincular y condicionar la actividad de las
Administraciones.
Para obviar esta situacin, sobre la base de las indicaciones contenidas en el Rapport
Camdessus (de 21 de junio de 2010), se present un Proyecto de reforma constitucional sobre
el equilibrio de las finanzas pblicas, de 13 de julio de 2011
31
, que aunque aprobado por el

29
Sobre el singular caso de Francia, vid. los siguientes estudios: BOUVIER, La rgle dor: un concept
construire?, Revue franaise de finances publiques, 2011, nm. 113, 2011, pp. V-XII. BAUDU, La regla de
oro de las finanzas pblicas una tragicomedia a la francesa?, Cuadernos de derecho pblico, nm. 38, 2009,
pp. 177-200. MORRONE, Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, Rivista AIC, nm. 1, 24.01.2014, pp. 1-14.
RUZ RUZ, SNCHEZ NAVARRO. El debate sobre la consagracin constitucional de la estabilidad presupuestaria
en Francia, Teora y realidad constitucional, nm. 29, 2012, pp. 219-236.
30
Vid. Loi constitutionnelle n. 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vme
Rpublique. Segn lo dispuesto en el art. 34 C.: Las leyes de Presupuestos establecern los ingresos y los gastos
del Estado en las condiciones y con las reservas establecidas por una ley orgnica. Las leyes de financiacin de
la seguridad social determinarn las condiciones generales de su equilibrio financiero y, teniendo en cuenta sus
previsiones de ingresos, fijarn sus objetivos de gastos del modo y con los lmites previstos en una ley orgnica.
Mediante leyes de programacin se determinarn los objetivos de la accin del Estado. Las orientaciones
plurianuales de las finanzas pblicas sern definidas por leyes de programacin. Se inscribirn dentro del
objetivo de equilibrio de las cuentas de las administraciones pblicas. Lo dispuesto en el presente artculo podr
ser concretado y completado por una ley orgnica.
31
Projet de loi constitutionnelle relatif lquilibre des finances publiques, texte adopt n. 722, 13.07.2011.


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Parlamento, se qued pendiente de su adopcin definitiva
32
. El Proyecto de reforma prevea la
sustitucin de las lois de programmation des finances publiques (Ley de programacin de
las finanzas pblica), introducidas por la reforma constitucional de 2008, por las lois-cadres
dquilibre des finances publiques, a las que se atribuye el valor de fuente atpica
33
, con
carcter interpuesto
34
entre las lois organique y las leyes ordinarias, capacidad para innovar su
mbito material y estructura y el objetivo de fijar, por al menos tres aos, les orientations
pluriannuelles, les normes devolution et les regles de gestion des finances publiques,
necesarias para asegurar el equilibre des comptes des administrationes publiques. De tal
forma, por un lado, dicha fuente hubiera permitido fijar el desarrollo de su marco jurdico y de
la periodicidad dentro del marco establecido por una ley orgnica de ejecucin de las lois de
finances y de las lois de financement de la scurit sociale; y por otra parte, en virtud de
superioridad, hubiera vinculado la adopcin y el contenido de las anuales.
Este proyecto, sin embargo, fue abandonado definitivamente tras la sentencia del
Conseil constitutionnel sobre la conformidad a Constitucin del Tratado sobre la estabilidad,
la coordinacin y la gobernanza en el seno de la Unin econmica y monetaria (de 9 de
agosto de 2012)
35
. En dicho pronunciamiento, el Conseil constitutionnel afirma la no
obligatoriedad de una reforma constitucional en dicho mbito, puesto que el mismo art. 3.2
del Fiscal Compact no impone proceder a una revisin de la Constitucin, prefiriendo dejar a
los Estados el margen necesario para la eleccin de la forma considerada ms conveniente. Al
respecto, es importante observar que el Conseil constitutionnel, al no habilitar al Tribunal de
Justicia de la Unin Europea para apreciar la conformidad de las disposiciones de la
Constitucin a las disposiciones contenidas en dicho Tratado, acaba reduciendo su papel y
de-constitucionalizando tales disposiciones
36
.

32
Sobre el procedimiento de reforma constitucional, vid. art. 89 de la Constitucin francesa de 1958.
33
En tal sentido, vid. el Rapport Camdessus, p. 34.
34
Al respecto, vid. MORRONE, Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, cit., p. 4.
35
Decisin n. 2012653 DC, de 9 de agosto de 2012, sobre el Tratado sobre la estabilidad, la coordinacin y la
gobernanza en el seno de la Unin econmica y monetaria.
36
MORRONE. Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, cit., p. 5.


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Tras el pronunciamiento del Conseil constitutionnel y dejado a un lado el proyecto de
reforma constitucional, se aprob la Loi organique n. 2012-1403 du 17 dcembre 2012
relative la programmation et la gouvernance des finances publiques
37
. Dicha Ley
orgnica abandona la loi cadre y la sustituye por la loi de programmation des finances
publiques (Ley de programacin de las finanzas pblicas), la cual mediante la definicin del
esfuerzo estructural en cada uno de los aos del periodo de programacin se propone alcanzar
el objetivo del equilibrio presupuestario en el medio plazo.

4. Las reformas constitucionales en Alemania, Espaa e Italia

Alemania ha sido pionera en la introduccin de la regla de oro en la Ley
Fundamental. La reforma adoptada en 2009
38
, la primera llevada a cabo en la UE, con su
enfoque solidario e intergeneracional, preocupado no slo de proteger a las franjas ms
dbiles de la sociedad sino tambin a las generaciones futuras de los posibles
endeudamientos, ha representado el modelo y el principal punto de referencia para los dems
Estados de la UE
39
.

37
Loi organique n. 2012-1403 du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des
finances publiques. BAUDU, op. cit., p. 198. El Autor se muestra favorable a la intervencin del legislador
orgnico francs, puesto que [] permitira trasponer rpidamente al derecho interno francs esta nueva
exigencia europea y definir finalmente, sobre esta base, el contenido de la regla de oro. Y con respecto a la
categora de la ley-marco de las finanzas pblicas la define una repeticin jurdica, afirmando, a continuacin,
que: Tanto conservar las leyes programticas de las finanzas pblicas y no dar la sensacin de crear un
milhojas normativo en el plano financiero! A partir del momento en que la regla de oro se ha definido clara y
simplemente en el plano orgnico, conforme a las exigencias europeas, y que las leyes de finanzas y las de
financiaciones se han definido con las reservas previstas por una ley orgnica, lo que importa es el contenido
(y, por tanto, los lmites) y el medio jurdico de controlar la regla de oro.
38
Ley de modificacin de la Ley Fundamental, de 29 de julio de 2009, en vigor desde el 1 de agosto de 2009,
con la que se modificaron los artculos 91c, 91 d, 104 b, 109, 109 a, 115 y 143 d. Y a continuacin, en dicho
marco se adopt la denominada Ley de Acompaamiento de la Segunda Reforma del Federalismo de 10 de
agosto de 2009, la cual estaba integrada por varias leyes para dar concrecin a dicho mbito, entre las que es
importante mencionar la Ley sobre el Establecimiento de un Consejo de Estabilidad y la Prevencin de
Situaciones de Emergencia Presupuestaria Gesetz zur Errichtung eines Stabilittsrates und zur Vermeidung
von Haushaltsnotlagen.
39
Sobre la reforma alemana, se reenva a los siguientes estudios: KLLING, Los lmites de la deuda pblica
segn la reforma de la Ley Fundamental Alemana de 2009, Revista dEstudis Autonmics i Federals, nm. 16,
octubre de 2012. HDE, Sobre la reforma del federalismo en Alemania, Teora y realidad constitucional, nm.
24, 2009, pp. 479-489. ARROYO GIL, La reforma constitucional de 2009 de las relaciones financieras entre la
federacin y los lnder en la Repblica Federal de Alemania, Revista d'estudis autonmics i federals, nm. 10,


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Dicha reforma, aprobada por una mayora amplia, ms de los dos tercios de los
miembros de la cmara baja, se caracteriza por el uso de conceptos y categoras a primera
vista estrictas, rgidas y tcnicas, como la regla general del freno al endeudamiento
(Schuldenbremse), que introduce un lmite a la capacidad de endeudamiento de la Federacin
y de los Lnder
40
. De acuerdo con el objetivo del dficit cero sin recurso al prstamo, la Ley
Fundamental prev un lmite de dficit inicial, no superior al 0,35% del PIB en el Presupuesto
de la Federacin, y establece la prohibicin para los Lnder de contraer deuda, dejndoles,
por lo tanto, un margen de maniobra inferior a la hora de acudir al crdito. Esta diferencia de
trato es debida a que la Federacin ostenta competencias ms amplias en materia financiera y
tributaria que los Lnder y tambin mayores son las responsabilidades que esta asume en la
adopcin de las principales decisiones de poltica econmica.
Por lo dems, se puede entrever el intento de Alemania de realizar una reforma que
consiga coordinar las exigencias del Federalismo sin afectar al proceso de integracin
europea. En este sentido, la reforma alemana, tambin definida como la Segunda Reforma
del Federalismo (Fderalismusreform II)
41
, adopta una perspectiva postnacional
42
, plural,
consiguiendo conyugar la necesidad de proteger las economas internas de la Federacin y de
los Lnder, con las exigencias y los parmetros impuestos por la UE. Al respecto, el art. 109
de la Ley Fundamental, que se ocupa de la gestin presupuestaria de la Federacin y de los
Lnder, reconoce que: La Federacin y los Lnder son autnomos y recprocamente
independientes por lo que respecta a su gestin presupuestaria y cumplen conjuntamente las

2010, pp. 40-71. RUZ TARRAS, Cuando las finanzas mandan: a propsito de las ltimas reformas
constitucionales en Alemania y en Espaa, Estudios de Deusto: revista de la Universidad de Deusto, vol. 60,
nm. 2, 2012, pp. 353-384. BIFULCO, Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale
postnazionale?, Rivista AIC, nm. 3, 20.09.2011, pp. 1-6. DELLEDONNE, Le procedure di bilancio tra equilibri
delle forme di governo e ricerca della stabilit economica: una ricostruzione comparatistica delle esperienze
francese e tedesca, Diritto pubblico comparato ed europeo, 2011, pp. 469-493. MORRONE, Pareggio di
bilancio e Stato costituzionale, cit.. GMEZ ORFANEL, La reforma constitucional del federalismo financiero
alemn (Fderalismusreform 2009) y la reforma constitucional espaola de 2011, Cuadernos de derecho
pblico, nm. 38, 2009, pp. 233-242.
40
Al respecto, vid. los arts. 109, 115 y 143d de la Ley Fundamental.
41
GMEZ ORFANEL, La reforma constitucional del federalismo financiero alemn (Fderalismusreform 2009) y
la reforma constitucional espaola de 2011, cit., p. 234.
42
BIFULCO, op. cit..


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obligaciones que deriven en dicho mbito de los actos jurdicos de la Unin Europea,
teniendo en cuenta las exigencias del equilibrio global de la economa. Y a continuacin, se
reitera que Los presupuestos de la Federacin y de los Lnder deben ser equilibrados, sin
ingresos provenientes de crditos.
Dicho objetivo puede ser sometido a excepciones, cuando la Federacin o los Lnder
necesiten adoptar mecanismos de correccin de los efectos de un desarrollo coyuntural
divergente de la situacin normal, como en el supuesto de situaciones de expansin o
recesin, o cuando se requiere la adopcin de una regulacin de excepcin para casos de
catstrofes naturales o de situaciones extraordinarias de emergencia, que se sustraen al control
del Estado y graven considerablemente la situacin financiera estatal, mediante acuerdo de la
mayora de los miembros del Bundestag. Para la regulacin de excepcin debe preverse una
regulacin correspondiente de amortizacin
43
.
Adems, para evitar situaciones de crisis presupuestarias, el art. 109a de la Ley
Fundamental prev que una ley federal, que necesitar la aprobacin del Consejo Federal,
determinar los supuestos y el procedimiento para la determinacin de una emergencia
presupuestaria, los principios comunes en materia de derecho presupuestario para la
Federacin y los Lnder, con el fin de desarrollar, mediante la elaboracin y ejecucin de
programas de saneamiento para prevenir situaciones de emergencia, una economa
presupuestaria, que tenga en cuenta las exigencias coyunturales, y una planificacin financiera
de varios aos. Y por ltimo, se prev la institucin de un rgano comn, el Consejo de
Estabilidad (Stabilittsrat), compuesto por los Ministros de Finanzas de la Federacin y de los
Lnder, as como por los Ministros federales de Economa y Tecnologa, al cual le
corresponde asegurar La vigilancia continua de la economa presupuestaria de la Federacin
y de los Lnder.

43
Arts. 109.3 y 115.2 LF.


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Despus de Alemania, Espaa tambin procedi a la reforma de su Constitucin
44
, la
segunda en su historia constitucional
45
. La denominada reforma exprs
46
del art. 135 C.,
porque llevada a cabo en un tiempo record, durante el mes de agosto y, por lo tanto, sin la
participacin de la opinin pblica ni el desarrollo del debate poltico y jurdico, que una
decisin de tal envergadura hubiera merecido, ha sido definida el contraejemplo de cmo no
hay que reformar una constitucin, puesto que, de tal forma, tras cerca de 30 aos de
sacralizacin de la constitucin se ha procedido de golpe a desmontar la teora de la
intangibilidad conexa a la fragilidad del pacto constituyente y en definitiva de su prctica
irreformabilidad
47
.
El nuevo art. 135 C., cuya modificacin se ha llevado a cabo mediante el procedimiento
de reforma ordinario ex art. 167 C.
48
, constitucionaliza el principio de la estabilidad
presupuestaria (art. 135.1 C.), el cual en virtud de su reconocimiento en el texto
constitucional pasa a integrar el bloque de constitucionalidad, asumiendo un valor
estructural y condicionante de la actuacin financiera y presupuestaria de todas las
Administraciones Pblicas y convirtindose en parmetro de validez constitucional.

44
Reforma del artculo 135 de la Constitucin Espaola, de 27 de septiembre de 2011, BOE, n. 233, 27.09.2011.
El Tribunal constitucional se haba pronunciado poco antes sobre este tema en la STC 134/2011, de 20 de julio de
2011.
45
Reforma del artculo 13.2 de la Constitucin Espaola, de 27 de agosto de 1992, BOE, n. 207, 28.08.1992. La
reforma constitucional introducida para adaptar el ordenamiento espaol al Tratado de Maastricht reconoci el
ejercicio para el extranjero del sufragio pasivo en las elecciones municipales.
46
LPEZ AGUILAR, De la constitucin irreformable a la reforma constitucional exprs, Teora y realidad
constitucional, nm. 29, 2012, pp. 199-218. Segn el Autor, existira el riesgo de que este ejercicio de reforma
constitucional, no ya acelerada (fast track), sino ms bien a la carrera, al paso de la presin compulsiva de los
llamados mercados (erigidos as en virtual becerro de oro de un fantasmal poder constituyente fctico)
proyecte un perdurable efecto deslegitimador sobre la capacidad integradora y con vocacin de futuro del propio
pacto constitucional (sobre el punto, se reenva a p. 216).
47
Ibdem, p. 213. Al respecto, LPEZ AGUILAR utiliza la frase utilizada por BISCARETTI DI RUFFIA,
Sullagganciamento ad altri ordinamenti giuridici di taluni limiti della revisione costituzionale, en Studi
di diritto costituzionale in memoria di Luigi Rossi, Miln, 1952.
48
La reforma constitucional se ha tramitado en el Congreso de los Diputados siguiendo, a la vez, dos
procedimientos especiales: el de lectura nica y el de urgencia. Por su parte, en el Senado nicamente se utiliz
este ltimo procedimiento. Sobre el procedimiento adoptado se lleg a plantear tambin un recurso de amparo.
Vid. Recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (recurso n. 5241-2011), con base en la vulneracin por
la Mesa del Congreso del derecho de participacin de los diputados al acordar la tramitacin en lectura nica
(nuevamente, artculo 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados), finalmente inadmitido por el
Tribunal Constitucional (Pleno) en su Auto 9/2012, de 13 de enero (en especial, FJ n. 3).


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Para alcanzar dicho objetivo se prev que el Estado y las Comunidades Autnomas no
podrn incurrir en un dficit estructural, que supere los mrgenes establecidos, en su caso, por
la UE para sus Estados miembros, y cuya determinacin de su tope mximo se remite a una
ley orgnica, teniendo en cuenta su producto interior bruto
49
. En cambio, para las Entidades
locales se prescribe el objetivo del equilibrio presupuestario (art. 135.2 C.).
Tambin se prev que el Estado y las Comunidades Autnomas habrn de estar
autorizados por ley para emitir deuda pblica o contraer crdito y que Los crditos para
satisfacer los intereses y el capital de la deuda pblica de las Administraciones se entendern
siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozar de prioridad
absoluta. Estos crditos no podrn ser objeto de enmienda o modificacin, mientras se ajusten
a las condiciones de la ley de emisin. Adems, El volumen de deuda pblica del conjunto
de las Administraciones Pblicas en relacin con el producto interior bruto del Estado no
podr superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unin
Europea (art. 135.3 C.).
El modelo espaol, ms flexible respecto al modelo alemn, no impone, por lo tanto,
un lmite expreso al dficit. Los lmites de dficit estructural y de volumen de deuda pblica,
que para el conjunto de las Administraciones Pblicas en relacin con el producto interior
bruto del Estado no podr exceder el valor de referencia establecido en el TFUE, slo podrn
superarse en caso de catstrofes naturales, recesin econmica o situaciones de emergencia
extraordinaria, que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la

49
Sobre la reforma del art. 135 C., vid. los siguientes estudios: PREZ ROYO, La reforma constitucional en
perspectiva, El Pas, 5.09.2011. RUZ ROBLEDO, Por qu lo llaman Estado en vez de Espaa?, El Pas,
6.09.2011. SNCHEZ BARRILAO, La crisis de la deuda soberana y la reforma del artculo 135 de la constitucin
espaola, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, vol. XLVI, nm. 137, mayo-agosto, 2013, pp. 679-712.
VARIOS, La reforma del artculo 135 CE, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 93, 2011, pp.
159-210. BLANCO VALDS, La reforma de 2011 de las musas al teatro, Claves de razn prctica, nm. 216,
2011, pp. 8-18. LVAREZ CONDE, La reforma constitucional de 2011, en Constitucin y democracia: ayer y
hoy: libro homenaje a Antonio Torres del Moral, vol. 1, Universitas (UNED), 2012, pp. 239-256. GORDILLO
PREZ, A propsito de la reforma constitucional de 2011, El Cronista del Estado Social y Democrtico de
Derecho, nm. 25, 2012, pp. 31-37. JIMENA QUESADA, La reforma del artculo 135 de la carta magna espaola
(La superacin de los clichs del tab y de la rigidez constitucionales), Teora y realidad constitucional, nm.
30, 2012, pp. 335-356. ESTEVE PARDO, La evolucin del garantismo: de las garantas personales a la garanta
del Estado. La reforma constitucional para la estabilidad presupuestaria y contencin del dficit, Revista
catalana de dret pblic, nm. 46, 2013, pp.1-13.


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situacin financiera o la sostenibilidad econmica o social del Estado, apreciadas por la
mayora absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados (art. 135.4 C.).
Los principios establecidos en dicho artculo, as como la participacin, en los
procedimientos respectivos, de los rganos de coordinacin institucional entre las
Administraciones Pblicas en materia de poltica fiscal y financiera y dems aspectos
fundamentales, sern objeto de desarrollo y especificacin en una Ley orgnica (art. 135.5
C.)
50
. Tambin las Comunidades Autnomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y
dentro de los lmites a que se refiere el art. 135 C., adoptarn las disposiciones que procedan
para la aplicacin efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones
presupuestarias (135.6 C.). La Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, de 27 de abril de 2012
51
, criticada ampliamente por los recortes previstos,
constituye uno de los primeros desarrollos e instrumentos de concrecin de la reforma
constitucional.
Entre los aspectos de la reforma, que merecen una evaluacin positiva, aunque con
algunas precisiones, hemos de mencionar la doble referencia a la UE
52
, que
constitucionaliza los lmites comunitarios del dficit y de la deuda pblicos, convirtindolos

50
De acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5 del art. 135 C., sern desarrollados por ley orgnica: [] los
principios a que se refiere este artculo, as como la participacin, en los procedimientos respectivos, de los
rganos de coordinacin institucional entre las Administraciones Pblicas en materia de poltica fiscal y
financiera. En todo caso, regular: a) La distribucin de los lmites de dficit y de deuda entre las distintas
Administraciones Pblicas, los supuestos excepcionales de superacin de los mismos y la forma y plazo de
correccin de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodologa y el procedimiento
para el clculo del dficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administracin Pblica en caso de
incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
51
Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, BOE, n. 103,
30.04.2012.
52
Segn el Prof. BALAGUER CALLEJN, mediante dicha reforma: lUE entra dalla finestra nella
Costituzione (la UE entra de la ventana en la Constitucin). Al respecto, vid. el siguiente estudio:
BALAGUER CALLEJN, Crisi econmica e crisi costituzionale in Europa, cit., p. 93. Y sobre esta cuestin se
reenva tambin a: RUZ ROBLEDO, Por qu lo llaman Estado en vez de Espaa?, cit., y ms recientemente ID:
Lifting constitucional, El Pas, 14.01.2014. Segn el Autor: es triste que la primera mencin que se hace a
la Unin Europea en nuestro texto constitucional sea de esta forma, y en el segundo artculo reitera: Por
ejemplo, habra que hacer una referencia a la Unin Europea en un lugar de honor y no de refiln como est
ahora en el artculo 135.


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tambin en parmetros de constitucionalidad
53
y consagra la integracin de Espaa en la
Unin Europea, y la referencia a las Comunidades Autnomas
54
(art. 135.6 C.), con respecto
a la aplicacin efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones
presupuestarias, limitando su capacidad de endeudamiento
55
.
Tambin Italia
56
emprendi pronto el camino de la reforma constitucional, que se llev
a cabo el 20 de abril de 2012, mediante la adopcin de la Legge costituzionale n. 1/2012
57
,

53
ALBERT ROVIRA, La reforma del art. 135 CE, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 93,
septiembre-diciembre, 2011, pp. 164-169. Sobre este punto, vid. p. 166.
54
JIMENA QUESADA, op. cit. El Autor es bastante crtico sobre la reforma del art. 135. Al respecto, afirma que se
ha pretendido, sin duda, introducir una reforma constitucional europeizante de naturaleza meramente simblica y
carcter innecesario en comparacin con otras reformas pendientes ms apremiantes (p. 354). En sntesis,
puede decirse que el nuevo texto del artculo 135 no aade nada a la Ley Orgnica 2/2012 o a la legislacin
anterior en la materia, ms all de un trasfondo simblico (con el precio de la reforma constitucional) en el que el
Estado espaol ha sobreactuado con respecto al poder de Europa y con relacin al poder de las Comunidades
Autnomas (p. 344)A decir verdad, el aparente xito de la consensuada reforma exprs del artculo 135
CE esconde el fracaso de las insuperables asimetras a escala europea y a nivel territorial interno. Esas asimetras
son lgicamente germen de desigualdades y de inseguridad jurdica (p. 345). En definitiva, se ha introducido
una innecesaria nueva clusula constitucional cuya finalidad bien poda satisfacerse a travs de una disposicin
legislativa (si se quiere, la propia Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera), puesto que el problema de fondo ha residido en una prctica ausencia de articulacin
de mecanismos de exigencia de responsabilidad de los agentes polticos, econmicos y financieros implicados. Y
cualquier pretexto en este terreno se torna peregrino, desde el momento en que la factibilidad general de las leyes
implica el anlisis de su impacto econmico a priori y la verificacin a posteriori (p. 346).
55
SNCHEZ BARRILAO, op. cit., pp. 707-709. El Autor utiliza al respecto la sugestiva imagen del Mito. En su
opinin: [] se vuelve a una concepcin jurdica del Mito, al buscar aplacar, que no regular, el mercado, en
tanto que resurgido y caprichoso Titn que nicamente responde a la lgica nsita del beneficio econmico. Sin
duda, ninguna de ambas perspectivas es aceptable. Y es que, a la postre, los mensajes son slo mensajes, y los
Titanes, en tanto que verdaderos mitos griegos, no responden sino al capricho, como ha sucedido con la deuda
soberana espaola tras la reforma y durante el mes de noviembre de 2011. El derecho, la Constitucin, ha de
recuperar su revolucionario carcter racional, dado que dirigido a ordenar, conformando, el poder y las
relaciones segn un modelo en el que la persona, que no el mercado, es la base, centro y fin.
56
Sobre la reforma constitucional para la introduccin del equilibrio presupuestario en Italia, vid.: MORRONE.
Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, cit.. GRASSO, op. cit. BRANCASI, Il principio del pareggio di
bilancio in Costituzione, Osservatoriosullefonti.it, nm. 2, 2012, pp. 1-14. BILANCIA, Note critiche sul c.d.
pareggio di bilancio, Rivista AIC, nm. 2, 17.04.2012, pp. 1-6. BOGNETTI, Il pareggio di bilancio nella carta
costituzionale, Rivista AIC, nm. 4, 15.11.2011, pp. 1-10. N. Lupo, op. cit.. BIFULCO. Jefferson, Madison e il
momento costituzionale dellUnione. A proposito della riforma costituzionale sullequilibrio di bilancio, Rivista
AIC, nm. 2, 05.06.2012, pp. 1-9. LUCIANI, Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini, www.astrid-
online.it, nm. 3, 2013, pp. 1-47. LUCIANI, Lequilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del
controllo di costituzionalit.., cit.. TOSATO, La riforma costituzionale del 2012 alla luce della normativa
dellUnione: linterazione fra i livelli europeo e interno.., cit.. PIROZZOLI, Il vincolo costituzionale del
pareggio di bilancio, Rivista AIC, nm. 4, 11.10.2011, pp. 1-7.
57
Legge costituzionale, n. 1, 20 aprile 2012, introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale, Gazzetta Ufficiale, n. 95, 23.04.2012.


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sobre la introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale, con
la que se ha procedido a la modificacin de cuatro artculos: los arts. 81, 97, 117 y 119. Poco
despus, atendiendo a lo dispuesto en el art. 81.6 C.
58
, se adopt tambin la correspondiente
Legge 24 dicembre 2012, n. 243, Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di
bilancio
59
. La Ley de actuacin, cuya aprobacin ha requerido el voto favorable de la
mayora absoluta de los componentes de las Cmaras, tiene un carcter reforzado y el valor
de norma interpuesta, configurndose como parmetro en los juicios de legitimidad
constitucional por vulneracin del art. 81 C.
60
. Dicha ley se configura, por tanto, como una
fuente jerrquicamente prevalente desde el punto de vista sustancial y de contenido respecto a
la Ley de Presupuestos y con reserva de competencia en todos los mbitos indicados en el art.
5 de la Ley constitucional n. 1/2012.
El pretexto
61
, que impuls Italia a dar los primeros pasos hacia la reforma de su
Constitucin, tiene un carcter europeo y una relevancia ms bien poltica que jurdica. En
este sentido, Italia tuvo que ceder a las presiones de algunos lderes europeos y a las
indicaciones recibidas por partes de las instituciones financieras, en particular el BCE, con
el fin de mejorar su posicin en el escenario europeo e internacional, reforzando la confianza
de los mercados y dndoles un mensaje de estabilidad.
El art. 81 C., el primero de los artculos reformados, introduce tambin en el
ordenamiento italiano la denominada regla de oro, afirmando el principio general segn el
cual todas las Administraciones Pblicas tienen el deber de garantizar el equilibrio entre los
ingresos y los gastos presupuestarios, teniendo en cuenta las fases adversas y las fases

58
El art. 81.6 C. dispone que: Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad
assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilit del debito del complesso delle
pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di
ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.
59
Legge 24 dicembre 2012, n. 243, Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione (GU n.12 del 15-1-2013).
60
DICKMANN, Brevi considerazioni sulla natura rinforzata della legge 24 dicembre 2012 n. 243, di attuazione
del principio costituzionale del pareggio dei bilanci pubblici, Federalismi.it, n. 6, 2013, pp. 1-6.
61
LUCIANI, Lequilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalit..,
cit., pp. 11 y ss.


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favorables del ciclo econmico
62
(art. 81.1 C.). Y aunque como regla general se prohba el
endeudamiento, tales lmites podrn ser derogados, como ocurre en el modelo alemn y en el
espaol, en virtud de la excepcin constitucionalmente condicionada prevista en el art. 81.2
C.
63
, en presencia del componente coyuntural, teniendo en cuenta los efectos del ciclo
econmico, y previa autorizacin de las Cmaras, adoptada por mayora absoluta de los
respectivos componentes, cuando se verifiquen eventos excepcionales
64
, como en el caso de
graves recesiones econmicas, crisis financieras y graves calamidades naturales (art.
5.1.d Ley constitucional n. 1/2012)
65
. En este sentido, la transposicin en trminos restrictivos
de los parmetros fijados por la UE manifiesta una cierta deferencia de Italia hacia Europa
66
.
Tambin merece una evaluacin positiva la previsin segn la cual: Toda ley que
comporte nuevos o mayores gastos tendr que indicar los medios para sufragarlos (art. 81.3

62
Al respecto, dispone en su primer apartado el art. 81.1 C.: Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le
spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
63
MORRONE. Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, cit., p. 6.
64
Vid. art. 81.2 C. segn el cual: Il ricorso all'indebitamento consentito solo al fine di considerare gli effetti
del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi
componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Y en su tercer apartado el art. 81 C. dispone que: Ogni legge
che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
65
El art. 5.1.d) de la Ley constitucional n. 1/2012 establece que: la definizione delle gravi recessioni
economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamit naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dellarticolo
81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge costituzionale, al
verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo
economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del presente comma sulla base di un piano
di rientro.
66
Al respecto, sobre la introduccin de la prohibicin de endeudamiento, vid. BILANCIA, op. cit., pp. 2 y 3. El
Autor, que es bastante critico sobre esta cuestin, se pregunta: Dobbiamo ritenere che, a regime, la
Costituzione italiana vieti il ricorso a soglie anche minime di deficit pubblico se non ai limitati fini e con le
procedure di cui al nuovo secondo comma dellart. 81?. En su opinin, Il necessario ricorso alla
maggioranza assoluta affinch, al fine di considerare gli effetti del ciclo economico o al verificarsi di eventi
eccezionali, si possa procedere alla elaborazione di politiche di spesa pubblica anche se minimamente idonee a
determinare un deficit di bilancio, inoltre, sottrae la disponibilit di questo fondamentale strumento di politica
economica a qualunque maggioranza politica, a qualunque governo salvi i benefici di un occasionale sistema
elettorale ad ampio effetto maggioritario implicando il necessario coinvolgimento di parte delle opposizioni
anche solo per sfruttare gli effetti di una congiuntura economica particolarmente favorevole. A meno di non
ritenere di voler riservare lutilizzo di questo strumento a soli governi tecnici, o comunque sostenuti da
maggioranze parlamentari bipartisan. Per tacere dei drammatici effetti che la riforma produrr sullautonomia
finanziaria di Regioni ed enti locali, sembra quindi consolidarsi nel testo della Costituzione la scelta (di politica
contingente) di eliminare dallorizzonte del possibile la elaborazione di politiche espansionistiche anche in fasi
congiunturali positive.


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C.). Dicha disposicin contribuye a asegurar una mayor transparencia y publicidad de los
procedimientos y la unificacin de todas las normas en materia presupuestaria y financiera
67
.
Otro aspecto de gran inters concierne a la ley por la que se aprueban los presupuestos
y las cuentas presentados anualmente por el Gobierno, que ahora adquiere valor de ley en
sentido sustancial. El contenido de la Ley de Presupuestos, de las normas fundamentales y de
los criterios dirigidos a asegurar el equilibrio entre los ingresos y los gastos y la sostenibilidad
de la deuda de las Administraciones Pblicas en su conjunto ser especificado por una ley
aprobada por mayora absoluta de los componentes de cada una de las Cmaras, en el respeto
a los principios definidos por ley constitucional y a lo dispuesto en la ley reforzada de
actuacin
68
.
En virtud de su adquirido carcter material, la Ley de Presupuestos se podr someter al
control de constitucionalidad, constituyendo en tal sentido el equilibrio presupuestario y la
sostenibilidad financiera los dos parmetros expresos a tener en cuenta en el juicio de
legitimidad constitucionalidad. A la Corte Costituzionale le corresponder, por lo tanto,
evaluar la responsabilidad jurdica de las decisiones adoptadas por el legislador italiano en tal
mbito, bajo el perfil de la congruencia-razonabilidad del endeudamiento en relacin con el
ciclo econmico, del carcter excepcional de los eventos que han llevado a tal decisin y en
relacin con la existencia y los contenidos de la autorizacin de la Cmara, que constituye su
fundamento de legitimidad, verificando su regularidad formal
69
.
Tambin la Constitucin italiana, como la alemana y la espaola, adopta una
perspectiva pluridimensional, considerando los vnculos europeos de carcter econmico-
financiero en dos ocasiones: la primera en el art. 117 C. con respecto a la potestad legislativa
del Estado y de las Regiones y la segunda en el art. 119 C., que se ocupa de la autonoma
financiera de los entes territoriales. El art. 117 C., tras afirmar que: La potestad legislativa se

67
Con respecto al contenido de la Ley de Presupuestos, vid. art. 15 de la Ley n. 243/2012.
68
Segn los apartados 4 y 5 del art. 81 C.: Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il
rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non pu essere concesso se
non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
69
SCACCIA, La giustiziabilit della regola del pareggio di bilancio, Rivista AIC, nm. 3, : 25.09.2012, pp. 1-20.
SALAZAR., op. cit., pp. 7 y ss. LUCIANI, Lequilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del
controllo di costituzionalit.., cit., pp. 18 y ss.


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ejerce por el Estado y las Regiones en el respeto a la Constitucin y a los vnculos que derivan
del ordenamiento comunitario y de las obligaciones internacionales, ahora incluye,
rediseando as el marco de las competencias, entre las materias sobre las que el Estado tiene
legislacin exclusiva, la armonizacin de los presupuestos pblicos, materia antes de carcter
concurrente entre el Estado y las Regiones. Y el segundo, el art. 119 C., tras afirmar el
principio de autonoma financiera con respecto a los ingresos y a los gastos de los entes
territoriales (Municipios, Provincias, Ciudades Metropolitanas y Regiones) lo condiciona bien
al respeto del equilibrio de los presupuestos correspondientes, bien a la observancia de los
vnculos econmicos y financieros que derivan del ordenamiento de la Unin Europea.

5. Los efectos de la crisis econmica en la proteccin de los derechos
fundamentales: entre spending review y garanta del nivel mnimo de las
prestaciones sociales

Una vez analizados el singular caso francs y las reformas constitucionales llevadas a
cabo por Alemania, Espaa e Italia, a las que siguieron las reformas en los dems Estados
europeos, que son parte del Fiscal Compact, el contexto en el que se han desarrollado, su
contenido, alcance y los procedimientos, en este epgrafe, se pretende examinar las
consecuencias que dichas reformas han tenido en el nivel de proteccin de los derechos
fundamentales, en particular de los derechos sociales, que son quiz los ms afectados por las
polticas de spending review adoptadas por los Estados para contrarrestar la crisis econmica.
Al respecto, ante todo, hemos de observar que los efectos de las reformas
constitucionales para la introduccin del equilibrio presupuestario se proyectan sobre dos
dimensiones en constante interaccin: la dimensin europea, desde la que dicho proceso ha
sido impulsado, y la dimensin nacional
70
. En lo que concierne a la dimensin europea, la
recepcin del principio del equilibrio presupuestario en las Constituciones nacionales
representa la manifestacin expresa de los Estados de la voluntad de ceder su soberana sobre
dicho mbito, considerndola la nica solucin posible para salir de la crisis y avanzar en el

70
BALAGUER CALLEJN, Crisis econmica y crisis constitucional en Europa, cit.


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proyecto de construccin de un Estado Federal Europeo. Y para alcanzar tales fines, como
afirma Prez Royo, puesto que no es posible todava una Constitucin Europea, es
necesario homogeneizar al menos las Constituciones de los distintos pases
71
.
Sin embargo, es preciso considerar, como hace notar BALAGUER CALLEJN, que dichas
reformas constitucionales han producido importantes efectos formales as como materiales.
Desde un punto de vista formal, la recepcin del principio de estabilidad presupuestaria y el
correlativo establecimiento de lmites al endeudamiento para las Administraciones Pblicas
en su conjunto representara la consecuencia de una decisin constituyente soberana de cada
uno de los Estados Miembros de la UE de someter sus decisiones de poltica econmica y
financiera a los parmetros y a los mecanismos de control impuestos desde Europa
72
, con el
fin de reforzar la unin monetaria y fiscal, concebida como la premisa, el presupuesto
condicionante para avanzar en la construccin de una unin poltica
73
. Y desde un punto de
vista material, todo esto se traduce en la formalizacin del poder de la UE, un poder externo
a los Estados miembros, que acaba desarrollando una funcin constituyente
74
en el orden
estatal, imponiendo su criterio para garantizar su supervivencia
75
.

71
PEREZ ROYO, op. cit.
72
HOLMES, SUNSTEIN. The cost of rights. Why Liberty Depends on Taxes, W.W. Norton, 2000.
73
BIFULCO, Jefferson, Madison e il momento costituzionale dellUnione. A proposito della riforma
costituzionale sullequilibrio di bilancio, cit., p. 9. El Prof. BIFULCO evala la reforma en trminos positivos,
considerando necesario ante todo esperar el xito de su aplicacin efectiva por la complejidad de la materia y sus
implicaciones sociales, econmicas y jurdicas. La imbricacin entre la dimensin inter-generacional y la intra-
generacional, la relacin entre derecho constitucional europeo y derechos constitucionales internos, las
dificultades que derivan del cumplimiento del paso definitivo e indispensable hacia una Unin Europea de
naturaleza federal constituyen los puntos de lectura clave de la reforma. Ms all de las lecturas sobre el fondo
de la decisin constitucional, la reforma representa un desafo para quien se ocupa del derecho constitucional y
de las nuevas fronteras del constitucionalismo.
74
Al respecto, es muy crtico el Prof. DE CABO MARTN, segn el cual: La ltima Reforma de la Constitucin
espaola significa exactamente eso: la destruccin del Estado Social tambin en la Constitucin y como la
Constitucin tena ese elemento como definitorio, central, articulador, no hay Reforma sino ruptura,
quebrantamiento, destruccin de la Constitucin del Estado Social. Se trata de un ilegtimo aunque real proceso
desconstituyente-constituyente a travs del poder formal de Reforma como vehculo de un Poder Constituyente
material ajeno al Soberano constitucional y procedente del exterior, de fuera de su mbito de vigencia territorial,
en una desvirtuacin de la estructura y conceptos constitucionales bsicos. Es esa Reforma de la Constitucin la
que ha posibilitado en el nivel subconstitucional, las medidas destructoras de la base real del Estado Social que, a
su vez, se ha hecho violentando de nuevo el orden jurdico y democrtico, comprobndose las tesis de que la
crisis del Estado Social conlleva la del Estado Democrtico y la del Estado de Derecho y de que los reales


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Por otra parte, es necesario considerar que, mediante su constitucionalizacin, el
principio de estabilidad presupuestaria y de contencin del gasto pblico se convierte a todos
los efectos en criterio y parmetro que deber ser tenido en debida consideracin tanto por el
legislador en sede de adopcin de decisiones que afectan a la poltica econmica y social as
como por los jueces en sede aplicativa. A ambos les corresponde realizar aunque en
momentos distintos una ponderacin adecuada, racional y respetuosa con el principio de
proporcionalidad de los distintos intereses en juego, una interpretacin constitucional de la
crisis econmica
76
, que permita alcanzar el equilibrio entre la necesidad de garantizar el
contenido esencial de los derechos sociales, en cuanto derechos financieramente
condicionados
77
, asegurando el nivel mnimo de prestaciones, y la necesidad de contener el
gasto pblico. Por eso, a pesar de la difcil situacin en la que versan las finanzas pblicas, la
clusula del equilibrio presupuestario no se puede considerar como el presupuesto
habilitante, que legitima a los Estados a adoptar decisiones que acaban afectando a la
normatividad de los derechos fundamentales, principios y valores del Estado Social,
perjudicando su contenido esencial y llegando a su deconstitucionalizacin.
En este contexto, en el que se puede hablar de una crisis de los derechos
78
y de sus
mecanismos de tutela, estn volviendo a asumir gran importancia en el dialogo judicial
europeo los Tribunales constitucionales nacionales, los cuales estn intentando recuperar el
papel de garantes de los derechos fundamentales. Las recientes sentencias pronunciadas por
el Tribunal constitucional portugus sobre las duras polticas de austerity adoptadas por el
Estado en el marco del Plan de PAEF (Asistencia Econmica y Financiera) para rescatar a
Portugal, firmado entre el Gobierno portugus y la troika (FMI, BCE y CE), representan un

enemigos de la Constitucin no estn extra o anti sino intrasistema. Sobre el punto, vid. DE CABO MARTN,
Propuesta para un constitucionalismo crtico, cit., p. 390.
75
BALAGUER CALLEJN, Crisis econmica y crisis constitucional en Europa, cit., nm. 98, Mayo/Agosto
2013, pp. 99-100.
76
BALAGUER CALLEJN, Una interpretacin constitucional de la crisis econmica, REDCE, nm. 19, 2013, pp.
449-454.
77
MERUSI, Servizi pubblici instabili, Bolonia, 1990, p. 28.
78
TEGA, I diritti in crisi. Tra Corti nazionali e Corte europea di Strasburgo, Miln, 2012.


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ejemplo en este sentido, sentando un precedente importante para el dialogo judicial europeo
en tiempos de crisis.
El caso portugus se abre con un reenvo prejudicial, interpuesto por el Tribunal do
trabalho de Porto, al Tribunal de Justicia de la UE, el 6 de enero de 2012, acerca de la
conformidad de las reducciones salariales impuestas a determinados trabajadores del sector
pblico al derecho a condiciones de trabajo justas y equitativas, reconocido en el art. 31 de la
Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. Sin embargo, el Tribunal de Justicia, en el
Auto de 7 de marzo de 2013, apuesta por los intereses econmicos de la UE en perjuicio de
los derechos de los ciudadanos, declarndose manifiestamente incompetente por la ausencia,
en su opinin, de un inters euro-relevante y considerando el asunto a tratar de competencia
nacional
79
. En este supuesto el Tribunal de Justicia prefiere probablemente adoptar una
posicin de judicial restraint, consciente de que si hubiera considerado el asunto de su
competencia, hubiera arriesgado, por una parte, que Portugal reconsiderara su poltica
econmica de austeridad, amenazando de tal forma el cumplimiento de los parmetros
impuestos por la UE, y por otra parte que se produjera un efecto contagio entre los dems
Estados de la UE.
A la negativa del Tribunal de Justicia de la UE se contrapuso la actitud ms proclive a
intervenir a favor de los derechos de los ciudadanos mostrada por el Tribunal constitucional
portugus
80
, que lleg a declarar la inconstitucionalidad, en el Acrdo n. 353/2012, de 5 de

79
Auto del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 7 de marzo de 2013, Sindicato dos Bancrios do Norte y otros,
asunto C-128/12. En dicho Auto el Tribunal de Justicia se declara manifiestamente incompetente para conocer
de la peticin de decisin prejudicial planteada por el tribunal do trabalho do Porto mediante resolucin de 6 de
enero de 2012.
80
Sobre las sentencias del Tribunal constitucional portugus, vid.: AFONSO PEREIRA, Igualdade e
proporcionalidade: un comentrio s decises do Tribunal Constitucional de Portugal sobre cortes salariais no
sector pblico, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 98, 2013, pp. 317-370. GUILLEM CARRAU,
El Constitucional Portugus ante a las medidas de ajuste: la Sentencia de 5 de abril de 2013, Revista
Cuadernos Manuel Gimnez Abad, nm. 5, 2013, pp. 69-77. SALVINO, I controlimiti ai tempi della crisi
finanziaria: note a margine della sentenza portoghese relativa alle misure di austerit imposte dallUE,
www.diritticomparati.it, 12.09.2013. SALAZAR, op. cit.. ABBIATE, Le Corti costituzionali dinnanzi alla crisi
finanziaria: una soluzione di compromesso del Tribunale costituzionale portoghese, Quaderni Costituzionali,
nm. 1, 2013, pp. 146-148. BUTTURINI, Portogallo: le norme nazionali imposte dallausterit europea di fronte
al giudizio di costituzionalit, www.forumcostituzionale.it, 30.05.2013, pp. 1-14.


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julio de 2012, de la suspensin de las pagas extras de verano y de navidad
81
, y despus en el
Acrdo n. 187/2013, de 5 de abril de 2013, de la suspensin de las pagas extras de verano y
equivalentes, introducidas por la Lei do Oramento do Estado n. 66-B/2012 (Ley de
Presupuestos)
82
. El Tribunal constitucional portugus llega a esta solucin a travs de una
interesante ponderacin de los intereses en juego, poniendo en la balanza el diktat de la
Troika y los principios supremos del propio ordenamiento constitucional: los contra-limites al
tiempo de la crisis
83
. Aunque el Tribunal constitucional portugus empiece su razonamiento,
afirmando la necesidad de proteger los intereses econmicos-financieros de la UE y de cumplir
con los compromisos adoptados por Portugal para sanear su economa; a continuacin, hace
hincapi en la necesidad de comprobar que las medidas internas de actuacin (en el caso
concreto se trataba de una reduccin de los salarios de los dependientes pblicos), adoptadas
para cumplir con tales compromisos y contribuir a la reduccin del dficit pblico,
considerado un inters constitucionalmente protegido, sean respetuosas con el principio de
proporcionalidad en cuanto elemento constitutivo del principio de igualdad. Los factores
macroeconmicos, que han llevado a la recesin de la economa y al aumento del desempleo,
segn el TC portugus, no justifican los sacrificios impuestos a los trabajadores por el
legislador, los cuales exceden de los lmites de la prohibicin de exceso en trminos de
igualdad proporcional.
Esta sentencia, que constituir sin duda un precedente para los dems Tribunales
constitucionales europeos, ha sido interpretada por parte de la doctrina como una denuncia
de la incisin del ncleo duro de los Estados, de sus contra-lmites
84
. Sin embargo, creo
que sea ms correcto interpretar la solucin ofrecida, como el intento del TC portugus, en su
calidad de rgano de justicia constitucional, de reapropiarse de su papel tradicional de garante

81
TC portugus, Acrdo n. 353/2012 sobre Suspenso do pagamento de subsdios de frias e de Natal (Lei do
Oramento de Estado para 2012).
82
TC portugus, Acrdo n. 187/2013 sobre Oramento do Estado para 2013. Lei n. 66-B/2012. Se declararon
inconstitucionales las siguientes normas: art. 29 y 31 (suspenso do pagamento de subsdio de frias ou
equivalente aos funcionrios pblicos); art. 77 (suspenso do pagamento de subsdio de frias ou equivalente a
aposentados e reformados), art. 117 (contribuio sobre prestaes de doena (6%), contribuio sobre
prestaes de desemprego (5%)).
83
Vid. SALVINO, op. cit..
84
Sobre el punto: SALVINO, op. cit.; SALAZAR, op. cit., p. 26.


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de los derechos fundamentales, correspondindole la ltima palabra sobre aquellas medidas
que pueden afectar dentro de su proprio ordenamiento al ncleo esencial de los derechos
fundamentales, reducindolo desproporcionadamente hasta anularlo y vulnerando a la vez la
legalidad constitucional.
No se trata de un choque frontal contra la UE
85
. Portugal no se encuentra en las
condiciones poltico-econmicas de abrir una batalla contra la Unin, su posicin es
demasiado dbil en este sentido. Ms bien se puede interpretar como una indicacin dirigida
hacia el legislador nacional para encontrar soluciones alternativas a la crisis, que est llevando
a una deconstruccin del Estado Social, reduciendo su intervencin al mnimo, con el objeto
de que se consiga reactivar la economa del Pas sin afectar a la vez a los derechos inviolables
y a los principios supremos del ordenamiento, salvaguardando su ncleo mnimo esencial.
Slo de tal forma, se podr resolver el conflicto entre el carcter limitado de los recursos
econmicos y la necesidad de su redistribucin equitativa, garantizando un ejercicio universal
y efectivo de los derechos sociales.
En definitiva, la constitucionalizacin de la crisis econmica, mediante la recepcin en
las Constituciones de los Estados europeos de la clusula del equilibrio presupuestario
representa slo la primera respuesta a la emergencia econmica, que est amenazando las
estructuras fundamentales del Estado Social, en el marco de una estrategia para su defensa.
Mediante su reconocimiento a nivel constitucional, el principio de estabilidad presupuestaria
ha asumido un valor estructural y condicionante de la actuacin financiera y presupuestaria de
las Administraciones Pblicas, convirtindolo en una frmula de garanta de la propia
sostenibilidad del Estado frente a posibles amenazas provenientes de la sociedad, de los
poderes privados y en general del Mercado, cuya dimensiones globales son susceptibles de
poner en peligro su supervivencia
86
. Sin embargo, a pesar de la oportunidad de la recepcin
de este principio en las Constituciones de los Estados de la UE, es evidente que las reformas
constitucionales son por s solas insuficientes, requirindose la adopcin de medidas ulteriores

85
SALAZAR, op. cit., p. 26.
86
ESTEVE PARDO, op. cit..


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que permitan dar concrecin y efectividad a este principio y que sean el producto del dilogo
econmico europeo entre las instituciones de la UE, las instituciones de sus Estados
nacionales y, por supuesto, las organizaciones en materia econmico-financiera, que parece
que en estos ltimos aos han ido determinando el destino de la economa mundial. Todo esto
representa la base de una nueva concepcin del constitucionalismo de los Estados integrados
de Europa
87
, en el que mediante la corresponsabilidad presupuestaria, los Estados debern
conyugar sus polticas econmicas-financieras con aquellas de los dems Estados de la UE,
intentando a la vez encontrar un equilibrio entre el modelo de Estado Social al que se
encomienda la garanta del nivel esencial de las prestaciones sociales con las exigencias
impuestas por los mecanismos de multilevel governance y la gestin del nuevo sistema
econmico-financiero.

87
La expresin constitucionalismo de los Estados integrados de Europa ha sido utilizada por el Prof. RUBIO
LLORENTE, en el siguiente estudio: El constitucionalismo de los Estados integrados de Europa, Revista
Espaola de Derecho Constitucional, nm. 48, 1996, pp. 9-33. Al respecto, vid. tambin del mismo Autor: La
reforma del art. 135 CE, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 93, septiembre-diciembre, 2011,
pp. 203-210. Sobre el punto, vid. p. 207.

La Constitucionalización Del Equilibrio Presupuestario : Entre Spending Review y Garantía Del Nivel Mínimo de Las Prestaciones Sociales

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La Constitucionalización Del Equilibrio Presupuestario : Entre Spending Review y Garantía Del Nivel Mínimo de Las Prestaciones Sociales

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Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea

dellUniversit Kore di Enna

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