EVOLUCION DEL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO

El Sistema Tributario Nacional, por definicin, es el conjunto ordenado, racional y coherente de

normas, principios e instituciones que regula las relaciones que se originan por la aplicacin de
tributos en un pas. La aplicacin en el Per da como resultado el Sistema Tributario peruano,
formado por el conjunto de impuestos, contribuciones y tasas existentes en la actualidad.

A lo largo de la historia del Per, el Sistema Tributario peruano ha pasado por diferentes reformas,
siendo la ms importante la Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, vigente a partir desde 1994,
con el objetivo de: 1) Incrementar la recaudacin, 2) Hacer ms eficiente y simple el sistema tributario
y 3) Distribuir equitativamente los ingresos generados por tributacin. Una evaluacin general de
esta reforma y cmo el Sistema Tributario ha ido evolucionando hasta llegar lo que es hoy permitir
determinar el cumplimiento pleno de los objetivos trazados o, plantear una reforma complementaria.


MARCO GENERAL

El Sistema Tributario peruano vigente est constituido por:
- Poltica tributaria: Lineamientos en los que se basa el sistema tributario, diseados y
propuestos por el Ministerio de Economa y Finanzas.
- Norma Tributaria: Dispositivos legales a travs de los cuales se implementa la poltica
tributaria. En el Per lo constituye el Cdigo Tributario y una serie de normas
complementarias.
- Administracin Tributaria: Organos del Estado encargados de aplicar la poltica
tributaria. A nivel de Gobierno Central, es ejercida por la Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria (SUNAT). Los Gobiernos Locales recaudan sus tributos
directamente.

Los dos niveles mencionados en la Administracin Tributaria (Gobierno central y Gobierno Local)
hacen necesario la definicin del tributo. Este es definido como el conjunto de aportaciones, en
dinero o en especie, que el Estado, o entidades pblicas designadas por ley, exigen para obtener
recursos con que enfrentar sus gastos y satisfacer las necesidades pblicas. Existen diversos tipos
de tributos, siendo los principales:
- Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa en
favor del contribuyente por parte del Estado, sino a travs de los servicios estatales de
educacin, salud, administracin de justicia, etc. Por ejemplo, el Impuesto a la Renta (IR).
- Contribucin: Genera beneficios derivados de servicios colectivos especficos que realiza el
Estado. Por ejemplo, las aportaciones a ESSALUD.
- Tasa: Genera la prestacin efectiva por el Estado de un servicio pblico
Individualizado en la persona que paga por ese servicio. Por ejemplo, el pago del T.U.U.A.
que es el tributo o tasa que se paga cuando alguien desea embarcarse usando los servicios
del aeropuerto. De acuerdo a la naturaleza del servicio, las tasas pueden ser Arbitrios (por
prestacin de un Servicio Pblico a cargo de los Gobiernos Locales), Derechos (por la
prestacin de un servicio administrativo pblico o el uso o aprovechamiento de bienes
pblicos), y Licencias (Gravan la obtencin de autorizaciones especficas para la realizacin
de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalizacin).

Definido ampliamente el concepto de Tributo, su clasificacin bajo el Sistema Tributario peruano se
establece segn su administracin a dos niveles:
Tributos a cargo del Gobierno Central.
- Impuesto a la Renta (IR)
- Impuesto General a las Ventas (IGV)
- Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
- Derechos Arancelarios
Tributos a cargo de los Gobiernos Locales
- Impuesto Predial
- Impuesto de Alcabala
- Impuesto al Patrimonio Vehicular


REFERENCIA HISTORICA

El Cdigo Tributario vigente define la obligacin tributaria como el vnculo entre el acreedor y el
deudor tributario, establecido por ley, que tiene por objeto el cumplimiento de la prestacin tributaria,
siendo exigible coactivamente (artculo 1). Esta nace cuando se realiza el hecho imponible previsto
en la ley, como hecho generador de dicha obligacin (art.2), Esta definicin ha sido variable a lo
largo de la historia de la tributacin en el Per, la cual est marcada por dos momentos: antes y
despus de la llegada de los espaoles. Desde esta perspectiva hay que entender que la dinmica a
travs de la cual el Estado obtiene recursos para cumplir con las funciones que le son propias va a
ser distinta en ambos periodos. Mientras que en el mundo andino primaba la reciprocidad, entendida
como un intercambio de energa humana, fuerza de trabajo o de "favores"; en el mundo occidental, se
dio un proceso que produjo como resultado la entrega de dinero o productos a la autoridad, en la
mayora de casos mediante la imposicin de un castigo o pena.

La economa andina prehispnica se caracteriz por no incluir el comercio, la moneda ni el mercado
tal como se conoce actualmente, pero s el intercambio. Esto se daba bajo la forma de reciprocidad y
redistribucin. La reciprocidad fue el medio o sistema de intercambio de mano de obra y servicios
sustentado en los vnculos de parentesco que se pudiera tener, es decir, era necesario multiplicar los
lazos familiares para sustentar la reciprocidad. La redistribucin era una funcin realizada por el jefe
de Ayllu, curaca o Inca, quienes concentraban parte de la produccin que posteriormente era
distribuida a la comunidad o diversas comunidades, en pocas de carencia o para complementar la
produccin de esos lugares.

Los niveles de reciprocidad y redistribucin en el Tahuantinsuyo fueron dos: a nivel ayllu (conocido
como ayni, forma de intercambio de productos y servicios entre ayllus emparentados, y minka,
trabajo comunitario que se realizaba en obras a favor del ayllu), y a nivel estatal (conocido como
mita, el trabajo colectivo que realizan los ayllus a favor de su curaca, quien realiza determinadas
funciones a favor de su comunidad y recibe a cambio bienes o fuerza de trabajo). El principio de
reciprocidad se cumple cuando el Estado Inca empieza a tener mayor parentesco con los jefes
locales, accediendo por lo tanto a mayores recursos y mano de obra, a cambio poder cumplir con las
exigencias de los curacas y jefes militares. Cuando el Imperio Inca empieza a expandirse, creci el
nmero de personas por agasajar, lo que dio lugar a la bsqueda de nuevas formas de acceder a la
mano de obra obviando los ritos de la reciprocidad, crendose centros administrativos y empezando a
tener personal exclusivo para las actividades productivas (mitimaes, yanas).

Con la llegada de los espaoles y el consecuente cambio en las relaciones productivas, se instituy la
obligacin de pagar tributos por parte de la poblacin nativa a los conquistadores. Se precisaron los
medios que se utilizaran para recaudar los tributos indgenas, adems se sealaron las obligaciones
tributarias existentes para las dems clases sociales presentes en el virreinato, y asimismo se form
la institucin que administr los tributos recaudados. La forma de tributar en el contexto occidental
tuvo caractersticas propias. El tributo consisti en la entrega de una parte de la produccin personal
o comunitaria al Estado, cuyo fundamento se sustentaba en un orden legal o jurdico, dejando de lado
los lazos de parentesco que fueron el fundamento de la reciprocidad en Tahuantinsuyo. La nueva
forma de tributacin se organiz en base a las ordenanzas y los mandatos del rey, de acuerdo a
tasas o regmenes establecidos, siendo la encomienda la primera institucin a travs de la cual se
cobr el tributo a los indgenas.

La primera reforma tributaria que se dio en el Per llega de la mano del virrey Francisco de Toledo,
quien reglament la recoleccin del tributo indgena, exigiendo que el pago fuera hecho en moneda.
Segn sus disposiciones, los corregidores se encargaran de cobrar el tributo, fijar las tasas del tributo
y controlar los fondos guardados en las Cajas de la Comunidad creadas en cada pueblo. El tributo
deba ser pagado en junio (da de San Juan) y diciembre (Navidad), de acuerdo al monto y especies
fijado por el corregidor, siendo el curaca quien lo reciba directamente para llevarlo a la capital de su
repartimiento. Para poder pagar el tributo, los indgenas tributarios deban trabajar en la mita colonial,
un sistema basado en la organizacin andina del trabajo colectivo, retribuido con dinero metlico
necesario para pagar el tributo que les corresponda

De modo similar al de la poca prehispnica, el Sistema Tributario peruano en la poca colonial se
administraba a dos niveles: los dirigidos a la corona espaola y los empleados en gastos de las
ciudades:
Los tributos dirigidos a la corona eran recaudados por la Real hacienda o Caja fiscal del Rey, siendo
los ms importantes el Quinto Real (la entrega de la quinta parte de todo mineral precioso extrado
del territorio colonial, al rey de Espaa), el Tributo personal indgena (obligaba al habitante andino,
entre los 18 y 50 aos, a pagar una suma anual), los Diezmos (pagado en favor de la Iglesia, el 10%
de lo producido en un negocio), la Alcabala (aplicaba a toda clase de transacciones, pagando quien
tuviese el efectivo despus de la operacin), el Almojarifazgo (por la entrada y salida de mercaderas,
hoy aranceles o derechos de aduana) y los Estancos (gravaban a ciertos productos como la sal,
pagados por los colonos). Los Arbitrios Municipales lo constituan la Sisa (pago de los negociantes
de carnes, el Mojonazgo (pago de comerciantes por el ingreso de productos a la ciudad) y las Lanzas
(pago por la posesin de ttulos de Castilla).

La administracin tributaria estaba a cargo de las Cajas Recaudadoras, cuya estructura era vertical y
de sentido ascendente. En los poblados indgenas existieron Cajas de Comunidades a cargo del
corregidor y los curacas, mientras que las ciudades contaban con Cajas Locales. Los tributos
recaudados de ambos lugares pasaban a las Cajas Regionales en las provincias respectivas; y luego
a las Cajas Generales en las ciudades de mayor inters fiscal (Lima, Charcas y Quito), donde
finalmente se concentraban los tributos para ser enviados a Espaa. Como rganos de control y
supervisin existieron los Tribunales de Cuentas, para un control directo, y el Consejo de Indias,
encargado de disear la poltica a seguir en las colonias de Espaa.

La inestabilidad poltica y econmica presente en los primeros aos de vida independiente del Per
hizo que se mantuvieran leyes y prcticas de la Colonia, siendo principalmente beneficiados los
gobiernos locales, que tenan el encargo de recaudar, pero no daban cuenta de ello al gobierno
central, el cual no contaba con la suficiente capacidad de fiscalizacin requerida. Es recin en 1827
que se hace un intento por dar un orden al sistema tributario, resultando en la elaboracin del primer
Presupuesto General de la Repblica, sustentado en los ingresos de la tributacin por aduanas y en
el aporte indgena. Durante los dos gobiernos de Ramn Castilla se empez a disear un Sistema
Centralizado de Recaudacin, creando para ello la Direccin General de Hacienda, dejando al
Tribunal de Cuentas la labor fiscal y de juzgamiento.

Los tributos recaudados en la los primeros aos de la poca Republicana pueden ser divididos en
directos e indirectos. Los tributos directos afectaron a las personas, los predios, las industrias y las
patentes. Los tributos indirectos provenan en mayor parte de las aduanas, siendo el ms importante
porque constitua las tres cuartas partes de la recaudacin fiscal. Con el auge del guano y el salitre,
en 1855 se decreta la abolicin definitiva del Tributo Indgena, y tras la guerra con Chile, se desarrolla
un rgimen fiscal basado en recaudacin aduanera, debido a la situacin de pobreza en la que se
encontraba el erario nacional.

Durante los inicios del siglo XX se inicia un lento pero sostenido crecimiento de la economa mediante
la diversificacin de los sectores exportadores, pero a la vez este crecimiento es afectado por un
manejo familiar de la economa, sumamente dependiente del capital y mercado extranjero y,
finalmente, por estar toda la economa focalizada en las exportaciones, siendo una constante durante
los dems aos. El continuo incremento del presupuesto pblico, generado por el aumento de la
planilla estatal, obliga a elevar los impuestos indirectos y crear otros nuevos (como el impuesto al
alcohol, tabaco, azcar y fsforos). Con el auge de la primera Guerra Mundial, se impulsa una
reforma grav la exportacin del azcar, el algodn, las lanas y los cueros; el petrleo y sus
derivados; el oro, la plata, el cobre. Tambin afect toda transaccin, donacin o herencia de bienes
as como a los terrenos sin construir y a los boletos de pasajes.

El gobierno de Augusto Legua elabor el primer plan de reforma tributaria, el cual estuvo basado en
cuatro puntos: 1- Creacin del Banco de la Nacin, 2- Impuesto progresivo a la exportacin de
productos nacionales, 3- Impuesto a las sucesiones (por herencia o donacin), 4- Impuesto general a
las rentas (Ley N 5574). El ltimo punto del plan es el ms importante, especificando que el
Impuesto a la Renta afectaba a personas naturales o jurdicas residentes en el pas, habiendo
generado sus rentas dentro o fuera del territorio nacional. La ley definitiva sobre impuesto a la renta
se dio en el gobierno de Oscar Benavides (Ley No 7904), a la cual se modifica luego el monto
aplicable, los sistemas de acotacin y garantas de seguridad para evitar la evasin. Con el segundo
gobierno de Manuel Prado, se fijan mnimos para el impuesto a la renta y los impuestos a las
exportaciones son bien bajos con respecto a otros pases de la regin. A la vez, se empieza a debatir
sobre el rol del Estado en la distribucin equitativa de la riqueza y el desarrollo social.

La estructura tributaria actual empieza a formarse a partir del gobierno de Augusto Legua, cuya
forma era la siguiente: a) Impuesto a la renta. b) Impuesto al capital movible. c) Impuesto a los
sueldos. d) Impuesto a las utilidades. Sin embargo, hasta 1939 la legislacin en la que se basaba
esta estructura no era clara en sus alcances, y los reglamentos y resoluciones supremas no eran
correctamente interpretados. Aun as, y a pesar de sus limitaciones, tiene el mrito de haberle dado
la importancia debida al impuesto directo en trminos de recaudacin, dejando en un segundo plano
los impuestos indirectos.

El Sistema Tributario peruano desde 1960 hasta inicios de los 80 se caracteriz por presentar los
siguientes tributos: Impuesto a la renta (grava las rentas que provienen del capital, trabajo o de
ambas, estableciendo las 5 categoras conocidas actualmente), Impuesto al patrimonio (afectan a la
compra-venta de inmuebles o cuando se heredan bienes), Impuesto a las ventas, los servicios, la
produccin y el consumo (cuando se efecta una compra-venta de bienes o servicios, pagando las
dos partes involucradas), Impuesto a las importaciones (pago de un arancel fijo para los productos
trados al pas), Impuesto a las exportaciones (grava a la exportacin de productos tradicionales y a
las ventas internas de productos, con exoneraciones puntuales). Una caracterstica resaltante es la
importancia que vuelven a recobrar los impuestos indirectos, tales como el Impuesto a las Ventas,
con mayor intensidad en la medida que la economa peruana es de carcter primaria y orientada a
servicios.
SISTEMA TRIBUTARIO ACTUAL

A inicios de 1994, durante el primer gobierno de Alberto Fujimori, mediante Decreto Legislativo 771,
se establece la Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, que busca lograr un sistema tributario
eficiente, permanente y simple.

La ley seala los tributos vigentes e indica quines son los acreedores tributarios: el Gobierno
Central, los Gobiernos Locales y algunas entidades con fines especficos. El artculo 2 de esta ley
indica los componentes del Sistema Tributario, que son el Cdigo Tributario y los Tributos divididos
por tres destinatarios: el Gobierno Central, los Gobiernos Locales y un grupo de otros destinatarios,
entre los que se encuentran la Seguridad Social y los Servicios de Capacitacin. Este artculo es muy
importante porque a lo largo de la historia los destinatarios de los tributos o estaban tcitamente
establecidos o se concentraban en la figura del Gobierno Central. El establecimiento de dos niveles
tributarios (Gobierno Central y gobiernos locales) vuelve a ser reafirmado, complementado con un
tercer nivel que busca reafirmar el compromiso del Estado con el desarrollo social.

Otro aspecto importante es el papel que le asigna a la SUNAT en la aplicacin de la poltica tributaria,
funcin reafirmada posteriormente con la fusin de la Superintendencia de Aduanas, concentrando en
una sola entidad la responsabilidad de la administracin de tributos internos y derechos arancelarios
del Gobierno Central. De hecho, de acuerdo a la informacin de su pgina web, sta se define como
un organismo tcnico especializado, adscrito al Ministerio de Economa y Finanzas, que cuenta con
personera jurdica de derecho pblico, con patrimonio propio y goza de autonoma funcional, tcnica,
econmica, financiera, presupuestal y administrativa. Anteriormente las entidades recaudadoras
estaban sujetas a la libre voluntad del Estado, lo que les impeda cumplir plenamente su labor y se
prestaban a actos polticos.

Con todo, es importante notar que a pesar de las mejoras y simplificaciones, el Sistema Tributario
Peruano vigente tiene varios puntos criticables:
- En primer lugar, se sigue manteniendo la preponderancia de los tributos indirectos. A pesar
del crecimiento econmico vigente, an no se le da la importancia debida a los tributos
directos. Si bien en pases en vas de desarrollo esta situacin es comn, en el caso peruano
los impuestos indirectos como el IGV y el ISC siguen siendo las principales fuentes de
recaudacin tributaria del Estado, a pesar de algunas acciones para incrementar la base
tributaria directa.
- Las normas y principios tributarios an siguen presentando inconsistencias legales, por
ejemplo en temas como la prescripcin, el fraccionamiento tributario y las presunciones
legales sobre el Impuesto a la Renta.
-


Definir tributos (impuestos, contribuciones y tasas)
Razones para pagar
Referencia histrica

Que se obtiene pagando tributos
Porcentaje del Presupuesto financiado por tributos

Principios tributarios

Niveles de gobierno

SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO

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