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ESTRATEGIAS PARA LA ORGANIZACION PUBLICA

MESA: Estrategias organizacionales contemporneas
Ponentes:
Dra. FRIDZIA IZAGUIRRE DIAZ DE LEON
Uni versidad de Occidente, Unidad Guasave
Doctorado en Estudios Organizacionales (UAM-I)
Domicilio:
ngel Flores #679
Col. Centro C.P. 81000 Guasave, Sinaloa
Tel: 01-687-872-15-17
Correo electrnico: fizaguirre@guasave.udo.mx fridzia@hotmail.com

Dr. HELEODORO SOTELO SNCHEZ
Uni versidad de Occidente, Unidad Guasave
Doctorado en Estudios Organizacionales (UAM-I)
Domicilio:
Heriberto Valdes #679
Col. del Bosque C.P. 81000 Guasave, Sinaloa
Tel: 01-687-872-46-84
Correo electrnico:
heleodoro@guasave.udo.mx

M.C. MANUEL T. DEMIRDJIAN PERCHEMLIAN
Uni versidad de Occidente, Unidad Guasave
Pasante del doctorado en Administracin, IPN
Domicilio:
Degollado #376 esq. Zapata
Col. Centro C.P. 81000
Guasave, Sinaloa
Tel: 687-8723834
Correo electrnico:
demian_491@yahoo.com.mx

Guasave, Sin. A 24 de Septiembre de 2008.
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ESTRATEGIAS PARA LA ORGANIZACION PUBLICA
Resumen:
El propsito de este trabajo es hacer hincapi en las particularidades de la
organizacin pblica, lo que permita llevar a un anlisis de los diferentes
conceptos de la estrategia organizacional, y a su vez analizar estrategias
especificas para este tipo de organizacin, que se basen tanto en el tiempo y el
contextos, as como a las necesidades de respuesta, sin dejar de lado la
ambigedad e incertidumbre, ante lo cual es importante que se logre un trabajo en
equipo a travs de una flexibilidad y un aprendizaje continuo.

Contenido
I. De la organizacin y hacia la organizacin pblica.
II. La estrategia organizacional, conceptos e implicaciones.
III. La estrategia para la organizacin pblica.

Introduccin
Actualmente los razonamientos acadmicos, polticos y la vida diaria le dan
mayor importancia a las organizaciones; las cuales son parte esencial de la vida
en sociedad presente e incurren especialmente y de variadas formas en la
mayora de nuestras actividades; es por lo tanto importante hacer hincapi que
constantemente nos movemos entre complejas organizaciones sin saber
enteramente lo que son, es decir sus trascendencias, restricciones, metas y
posibilidades de cambio.
Aunado, a que las organizaciones buscan mejores estrategias, as como los
medios para alcanzarlos, que orientan las ideas de los administradores en la toma
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de decisiones y en la bsqueda de una estructura organizacional ms acorde con
ambientes cambiantes a travs de un constante y permanente aprendizaje.

Es por todo lo anterior, que la importancia de la estrategia en la
organizacin tanto pblica como privada denota que, sin estrategia a un directivo
le sera difcil dirigir a la organizacin con eficacia, sumado a la estrategia como
decisin que se sustenta, por lo tanto, en la existencia de mltiples actores,
pensantes e interrelacionados que construyen proyectos de insercin a la realidad
y luchan por hacerlos dominantes. De esta manera, la decisin no parece como un
simple reflejo que est condicionado por la realidad sobre la que se quiere influir,
pues reviste autonoma en tanto expresa la presencia de una voluntad de
construccin.

I. De la organizacin y hacia la organizacin pblica.
Las organizaciones son sistemas vivientes, orientados hacia una tendencia de
patrones auto-organizados, estructuras y procesos que responden a demandas de
un cambiante, complejo y turbulento medio ambiente a travs de un constante y
permanente aprendizaje (Etzioni, 1979).
A su vez son el enlace de recursos, de ideas, de smbolos, de proyectos,
que impulsan la relacin recproca entre estructura e individuo; esto es, en muchos
casos la organizacin es la reproductora de ese sistema poltico/econmico y lo
difunde y promueve en la totalidad de la sociedad, mientras que el individuo a
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partir de su colaboracin y cooperacin lo impulsa y lo nutre, al tiempo que es el
receptor de las pautas y principios de dicho sistema (Weber, 1970).
Weber argumenta, segn Harmon y Mayer (1999), que organizacin es un
circulo de personas que estn habituadas a obedecer las rdenes de dirigentes y
que tienen un inters personal en la continuacin del dominio, en virtud de su
propia participacin y los resultados benficos, que se han dividido entre ellas al
ejercicio de aquellas funciones que servirn prontamente a su ejercicio.
Del mismo modo, para Silverman son instituciones sociales con ciertas
caractersticas especiales: son creadas de modo consciente en un momento
determinado; sobre todo como smbolos legitimadores; la relacin entre sus
miembros y la fuente de autoridad legtima est relativamente bien definida,
aunque a menudo esta ltima est sujeta a discusin y a un cambio planeado.
Aunado a lo que nos indica Selznick, que es la expresin estructural de la accin
racional (Harmon y Mayer, 1999).
Por su parte para Cohen, March y Olsen, es un conjunto de opciones en
espera de problemas, sucesos y percepciones que a su vez buscan situaciones
decisorias en las que puedan manifestarse; soluciones en busca de problemas
para los que podran ser la respuesta, y ejecutivos en busca de tareas (Harmon y
Mayer, 1999).
Por su parte Arrellano (2004), expone que las organizaciones son un
constructo social de la modernidad donde las acciones de los actores y grupos
adquieren sentido; donde los recursos se movilizan y se aplican; donde las
polticas se generan y luego se aplican; donde las reglas, leyes y normas
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operan en la prctica; donde los marcos de interaccin y de regulacin dan
sentido y cierto nivel de certidumbre para la interpretacin de las personas;
donde la sociedad se relaciona con sus representantes e instituciones, aunado
a lo anterior indica que, las organizaciones son constructos humanos creados
y estructurados intencionalmente con la idea de perseguir ciertos fines, pero
que estn compuestos por grupos e individuos que buscan objetivos ambiguos
y especficos, en estructuras mviles y heterogneas que permiten la
ampliacin del espacio de libertad de los actores organizacionales, y la
capacidad de interpretar y transformar las reglas y los smbolos.
Aunado Arellano (2001) afirma, que el estado se enfrenta a mltiples
actores complejos, con estructuras mentales e ideolgicas mviles y no
absolutamente racionales ni lineales, pero que en el interior del estado tambin
esta transformacin, esta visin de actores no racional-lineales es necesario, por
lo que reconocer al estado como una organizacin de organizaciones, es decir
formado por redes de organizaciones a varios niveles, que dirigen organizaciones
dentro de la complicada red de acciones y decisiones estatales, que pasan del
nivel poltico al nivel administrativo de mltiples decisiones, en situaciones amplias
y ambiguas, que no pueden controlarse de manera permanente.
Por su parte Crozier nos indica, que la autonoma del individuo existe,
siempre y cuando se entienda que esa autonoma est determinada, en principio,
por el hecho de que el individuo es un actor, y el actor es por su relacin con otros
actores y con su medio (1973). En un sistema, donde la accin est siempre
referida a la interconexin y vinculacin entre actores, a su libertad y su restriccin
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ntimamente enlazadas, destaca la imposibilidad de referirse a una accin
individual y colectiva en trminos racionales clsicos, es decir, en la que los
actores saben lo que hacen, y si no lo saben, es porque estn equivocados (la
idea de que forzosamente existe one best way). Las soluciones que los individuos
y las organizaciones generan son ampliamente determinadas y arbitrarias (Crozier
y Friedberg, 1989).
Desde luego las definiciones de organizacin no alcanzan a revelar todo lo
que es interesante y significativo, sin embargo las varias definiciones si muestran
la diversidad de opiniones de que son objeto y de cmo se les puede considerar
productivamente; sin embargo ninguna definicin niega la posible validez de
cualquier otra definicin, desde el momento de que podran ser acumulables, ya
que cada una de ellas nos dice un poco mas y algo distinto acerca de la
organizacin humana y del hecho de organizar.
Por lo tanto es importante hacer hincapi, en lo que indica Santos (2004),
que es necesario estudiar a la organizacin pblica bajo el marco conceptual de
un conjunto de agencias en interaccin; donde implica adoptar un enfoque que
abandone la idea de que la administracin pblica funciona por medio de
organizaciones aisladas, monolticas, racionales y homogneas (DiMaggio y
Powell, 2001); por el contrario, significa considerar que es un fenmeno social
complejo en constante interaccin y transformacin.
En el caso de las organizaciones pblicas, el inters en su estudio ha sido
generado por la implantacin en la administracin pblica de polticas
descentralizadoras; por la presencia de una sociedad civil ms informada y crtica,
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que ha propiciado un incremento en la demanda de ms y mejores servicios
pblicos, fenmeno que se ha presentado principalmente en los centros urbanos
de poblacin. Por lo tanto para analizar a la organizacin pblica hay que
considerar que su gestin se caracteriza por la duplicidad de funciones entre las
diversas agencias involucradas; los altos niveles de incertidumbre y ambigedad
en que se trabaja (DiMaggio y Powell, 2001); la centralizacin de la toma de
decisiones en las agencias federales y estatales; la escasez de recursos para
hacer frente al problema del suministro; alta rotacin de actores producto de la
dinmica poltica de los gobiernos locales; informacin imperfecta para la toma de
decisiones; falta de claridad de objetivos y metas; uso incierto de medios de traba-
jo; dinamismo del entorno social y existencia de un gran peso de la variable
poltica en la toma de decisiones.
Las caractersticas de la gestin hacen que lo planteado por las teoras
racionalistas de los estudios organizacionales no sean de utilidad para hacer una
anlisis de sus acciones, por lo que es necesario adoptar un conjunto de
conceptos que den cuenta del funcionamiento complejo del conjunto de agencias
gubernamentales (figura 1) que intervienen en la prestacin del servicio, es
necesario considerar en marco conceptual de los estudios organizacionales que
implique adoptar un enfoque que abandone la idea de que ste es producto de
acciones de agencias gubernamentales aisladas, monolticas, racionales y
homogneas; por el contrario, significa considerado como producto de la
interaccin de diversas agencias de los tres niveles de gobierno (Santos, 2004).

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En consecuencia es importante hacer mencin, que las organizaciones
pblicas al estar insertas en una lgica no lineal o unificada, son en la practica un
conjunto de entes heterogneos, con un contexto propio, redes
interorganizacionales particulares, valores smbolos, normas y actores que
generan sentido y dan interpretacin de la accin, forman parte del gobierno como
una serie de estructuras organizacionales diferenciadas en medio de sociedades
cada da ms complejas y plurales, dentro de una red de organizaciones
gubernamentales en un condicionamiento formal-legal (Arellano, 2004).







Figura 1
Sistema de relaciones en las agencias gubernamentales
Adaptado de: Santos, 2004
Agencias gubernamentales federales

Agencias gubernamentales estatales
Agencias gubernamentales
municipales
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II. La estrategia organizacional, conceptos e implicaciones.
La estrategia
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tiene muchos usos, los expertos difieren en al menos un
aspecto primordial de la estrategia. Algunos autores consideran como parte de
ellas tanto los puntos terminales como son propsitos, misin, metas, objetivos, y
como los medios para alcanzarlos polticas y planes. Otros subrayan en el proceso
estratgico la importancia de los medios para obtener los fines, por encima de los
fines por si mismos (Koontz y Weihrich, 1998).
Hax y Majluf (1993), indican que el concepto de estrategia abarca el
propsito general de una organizacin. No resulta sorprendente, por lo tanto, que
se requiera de muchas dimensiones para lograr una definicin adecuada,
proponindose la combinacin de las siguientes para lograr una definicin global
de estrategia: 1) es un patrn de decisiones coherente, unificador e integrativo, 2)
determina y revela el propsito organizacional en trminos de objetivos a largo
plazo, programas de accin y prioridades en la asignacin de recursos, 3)
selecciona los negocios de la organizacin o aquellos en que va a estar; 4) intenta
lograr una ventaja sostenible a largo plazo en cada uno de sus negocios
respondiendo adecuadamente ante las amenazas y oportunidades en el medio
ambiente de la firma y las fortalezas y debilidades de la organizacin, 5) abarca
todos los niveles jerrquicos de la firma, corporativo, de negocios y funcional, y 6)

1
La palabra estrategia surge del vocablo griego estrategos, que significa general (Koontz y Weihrich, 1998), encontrndose
los primeros escritos sobre estrategia en Sun Tzu, libro de estrategia de guerra que fue escrito 400 a. c. y retomado por Von
Claisewitz en el libro Sun Tzu, el arte de la guerra publicado en 1971, en el cual delinea los tipos de estrategias militares y
las adapta a las circunstancias de las organizaciones, trata las mximas para dominar al enemigo dentro del combate, es el
apogeo de la habilidad (Mintzberg, Ahlstrand y Lampel , 1998)

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define la naturaleza de las contribuciones econmicas y no econmicas que se
propone hacer a sus grupos asociados.
Reafirmando lo anterior, Koontz y Weihrich (1998), argumentan que existen
varias definiciones de estrategia, una de ellas muy completa; en la cual la
estrategia consiste en la determinacin del propsito y los objetivos bsicos a
largo plazo de una empresa y en la adopcin de los cursos de accin y la
asignacin de recursos necesarios para el cumplimiento de esas metas, aunado a
las polticas que son enunciados o interpretaciones generales que orientan las
ideas de los administradores en la toma de decisiones, por lo tanto estrategias
como polticas sirven de guas a los planes, y constituyen la estructura de estos y
sientan las bases para el desarrollo de tcticas y otras actividades administrativas.
Del mismo modo Mintzberg, Quinn y Voyer (1997), definen estrategia como
el patrn o plan que integra las principales metas y polticas de una organizacin,
y a la vez establece la secuencia coherente de las acciones a realizar. A partir de
lo cual argumenta cinco puntos para la definicin de ella: Plan, gua o curso de
accin futura o bsqueda de un camino, Patrn, conducta en el tiempo o patrones
del pasado, Formulacin, seguimiento de detalles y rutas (cuando, donde y como),
Posicin, la gran visin de la empresa, Truco, maniobra para burlar a oponentes y
opositores. Asimismo, es importante sealar que todos los conceptos propuestos
por Mintzberg y colaboradores se pueden interrelacionarse complementndose.
Por otro lado, Porter (1987), seala que la estrategia competitiva, es como
la bsqueda de una posicin competitiva favorable en el sector industrial, la arena
fundamental en la que ocurre la competencia; es decir la estrategia competitiva
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trata de establecer una posicin provechosa y sostenible contra las fuerzas que
determinan la competencia en el sector industrial donde se encuentra la
organizacin.
Por lo tanto, la importancia de la estrategia en la organizacin denota en
que sin estrategia a un directivo le sera difcil dirigir a la organizacin con eficacia,
es decir, la estrategia indica el rumbo que los miembros de la organizacin deben
seguir, ejecutando las acciones, distribuyendo los recursos y utilizando la
informacin del medio ambiente para lograr los objetivos y metas trazadas (Hax y
Majluf, 1993).
Mintzberg, Ahlstrand y Lampel (1998), plantean que la formulacin de la
estrategia puede ser llevada a cabo de acuerdo a las distintas perspectivas que se
tengan en la organizacin, es por ello que sugieren las siguientes escuelas para
una formacin de la estrategia a travs de un proceso: a) diseo: concepcin, b)
planeacin: formal, c) posicionamiento: analtico, d) empresarial: visionario, e)
cognoscitiva: mental, f) aprendizaje: emergente, g) poder: de negociacin, h)
cultural: colectivo, i) ambiental: recreativo, j) configuracin: de transformacin; por
lo que se tratara cada una de las escuelas por separado, para determinar que
influencia tienen en el proceso de la estrategia.
La escuela del diseo
2
, en su modelo clsico hace nfasis en la evaluacin
de situaciones externas, amenazas y oportunidades e internas, fuerzas y
debilidades de la organizacin, por lo que es difcil anticiparse al futuro, pero a su

2
Los orgenes de la escuela del diseo se podran atribuir a Philip Selznick de la Universidad de California (Barkeley), con
sus escritos sobre liderazgo administrativo, Learned, Cristen, Andew y Outh de la Universidad de Harvard con su libro
Norma Comercial (Mintzberg, Ahlstrand y Lampel, 1998).
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vez es importante ir a lo desconocido y siempre buscar riesgos, aprender de
nuestras debilidades, anticipndonos a los sucesos, ya que esta es una era
cambiante y nada segura.
A su vez, la planeacin
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nos indican los autores, que se debe tener cuidado
al planear, ya que de un buen programa de estrategias depende el xito de la
organizacin, este modelo se basa en la elaboracin de objetivos, presupuestos y
planes de operacin, todo lo anterior a partir de las propuestas socioeconmicas,
la creacin de planes y estrategias, programas y programacin de rangos medios
y cortos en la organizacin, as como la implementacin, revisin y evaluacin de
planes (Mintzberg, Ahlstrand y Lampel, 1998).
Por consiguiente en relacin a la escuela del posicionamiento
4
, se
argumenta que la posicin de la economa en el mercado debe ser definida en el
momento actual o a futuro, por lo que las estrategias deben ser hechas a medida
para cada organizacin y no adaptarse a las ya existentes (Mintzberg, Ahlstrand y
Lampel, 1998).
Por otro lado la escuela empresarial, est orientada a la formacin de
estrategias como un proceso visionario, donde el proceso de formacin de
estrategias es exclusivo del lder, por medio de procesos mentales, intuicin,
juicio, inteligencia, experiencia y capacidad de darse cuenta; por medio del cual se

3
Ingor Ansoff con el libro Estrategia Corporativapublicado en 1965, es uno de los primeros exponentes (Mintzberg,
Ahlstrand y Lampel, 1998).
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surge en los 80s, no se encuentra separada totalmente de las escuelas de la planeacin y del diseo, pero hace la
distincin de que esta escuela pone limites en las estrategias sobre situaciones dadas. A pesar de que Porter trata el
contenido estratgico con su libro Estrategia Competitiva, no fue el nico ni el primero, los primeros estudios se realizaron
en Pardue University Krannert Business Scholl, por Dan Schendel y Kent Hatten (Mintzberg, Ahlstrand y Lampel, 1998).


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forma la visin estratgica, que da origen a una perspectiva de imagen y sentido
de direccin mejor conocida como visin.
A partir de lo cual la estrategia emprendedora puede ser deliberada y
emergente; la estrategia deliberada se divide en las planeadas, ideolgicas y las
desarticuladas, la primera formula y articula estrategias por medio de una
centralizacin de liderazgo, en un entorno controlable o predecible, en la segunda
la visin colectiva de todos los miembros de la organizacin, y se controlan a
travs de normas rgidas que todos deben cumplir y la ltima, los miembros de las
subunidades no mantienen una cohesin real con el resto de la organizacin,
mientras que la estrategia emergente y deliberadamente emergente es dividida en
empresarial, sombrilla y de proceso, en donde la primera, las intenciones existen
como una visin personal de un solo dirigente, adaptadas a nuevas oportunidades,
bajo el control personal del lder y se ubica en un nicho protegido por su entorno y
pueden surgir de manera espontnea, la segunda existe un control parcial de las
acciones de la organizacin y en la ltima, el jefe controla cada uno de los
aspectos del proceso estratgico es decir quin es o ser controlado (Mintzberg,
Ahlstrand y Lampel , 1998).
A su vez la escuela Cognoscitiva es conocida por la formacin de
estrategias como un modelo mental, que percibe el hombre, que lo rodea; es decir
lo que ocurre en la mente del estratega, se ve a la estrategia como resultado del
conocimiento humano y muy relacionado con la escuela del posicionamiento
(Mintzberg, Ahlstrand y Lampel , 1998).
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Continuando con escuela del aprendizaje, nos seala que el conocimiento
es algo que se adquiere en el transcurso del tiempo en la mayora de las veces
enseado por alguien, aunque la creatividad individual es muy importante dentro
de cualquier grupo de trabajo, por lo que el conocimiento lo definen como
informacin relevante, accionable y basada en experiencias particulares pasadas,
en un sentido subjetivo como un conocimiento tcito contra el conocimiento
explcito, donde el conocimiento tcito es basado en la intuicin y con decisiones
basadas en el sentir bsico, mientras que el conocimiento explicito, es codificado y
estructurado, y basado en un sentir racional. Por lo que se considera a los
directivos como artistas creativos, con conocimientos tcito y el reto es saber
utilizar (Mintzberg, Ahlstrand y Lampel, 1998).
Mientras que la escuela del Poder, considera a la estrategia como un
proceso de negociacin y su formacin como unos procesos abierto de
influencias, donde el poder va ms all de lo puramente econmico, es decir la
competencia del mercado sino la legitimidad en l. A partir de lo cual las
relaciones del poder se dan en dos ramas, micro y macro. En la cual la micro, es
el juego de la poltica, ilegitimo y el poder no legitimo, y en el macro, es el poder
de la organizacin, fuera del inters propio, sino la relacin con otras
organizaciones (Mintzberg, Ahlstrand y Lampel, 1998).
Por su parte la escuela de la cultura est compuesta esencialmente de las
interpretaciones de un mundo y las actividades y artefactos que estas refleja, Por
todo lo anterior Mintzberg, Ahlstrand y Lampel (1998), indican que las
organizaciones cuentan con culturas fuertes, sealan como las culturas nacionales
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influyen en como el medio es interpretado, creando diferentes respuestas
estratgicas por la misma compaa en diferentes pases y demostrando el
impacto de las culturas nacionales en las estructuras y el estilo de hacer
decisiones, y de qu forma los recursos con que cuenta la cultura se obtienen
como ventaja competitiva.
Del mismo modo que las anteriores escuelas la del ambiente tambin, es
expuesta por Mintzberg, Ahlstrand y Lampel (1998), en la cual argumentan que
surge de la teora contingencial, tomando en cuenta uno de sus factores de
estudio el ambiente o entorno. Por lo tanto algunos estudiosos del rea
consideran que el liderazgo y la organizacin se encuentran subordinadas al
medio ambiente, y que el ambiente es el que toma el control; identificando sus
dimensiones en cuatro puntos: 1) estabilidad, puede ser de estable a dinmico, 2)
complejidad, de sencillo a complejo, 3) diversidad, de integradas a diversificadas,
4) hostilidad, de munificentes a hostiles (Mintzberg, Ahlstrand y Lampel , 1998).
Por ltimo la escuela de la configuracin se basa en la organizacin y el
contexto circundante como configuracin, es decir, se basa en figuras o configura
dos aspectos, estados o modelos y tipos ideales, por medio de un diseo
conceptual o planeacin formal, la cual toman la forma de planes o modelos,
posiciones o perspectivas en su propia situacin (Mintzberg, Ahlstrand y Lampel ,
1998).
Derivado de lo anterior, se puede indicar que la configuracin del
managment estratgico, est en base a arquetipos como estructura, situacin,
proceso, transicin o cambio, los cuales pueden ser a nivel conceptual y concreto,
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en el nivel conceptual cambia las estrategias como la visin, las posiciones, los
productos o la organizacin y en el concreto la cambia la organizacin en la
cultura, la estructura y las personas, cualquier cambio que se realice en la
estrategia se encuentra ligado entre si, por lo que la contribucin principal de esta
escuela fue llevar un orden (Mintzberg, Ahlstrand y Lampel , 1998).
Por lo general la mayora de los estudios de la gestin estratgica se
interesan en su contenido, sin hacer mencin a las boutiques de consultora en
estrategia, que tienen sus propias listas de estrategias; por lo que el problema es
casi siempre que estas listas son muy limitadas y solo se enfocan a ciertos tipos
de estrategias o las mezclan de forma arbitraria sin un verdadero orden.
Es por ello, que Mintzberg, Quinn y Voyer (1997) argumenta, que en 1965
Igor Ansoff propuso una matriz de cuatro estrategias que se volvieron muy
populares: penetracin en el mercado, desarrollo del producto, desarrollo del
mercado, y diversificacin; sin embargo estas estrategias resultaron poco
comprensibles. Quince aos despus, Michael Porter, incluy la que fuera la lista
ms conocida de estrategias genricas: costo del liderazgo, diferenciacin, y un
punto central o foco. No obstante la lista de Porter tambin era incompleta: Ansoff
mientras tanto se enfocaba en la estrategia de ampliaciones del negocio, Porter se
centraba en primer lugar, en la estrategia de identificacin del negocio.
Por lo que Mintzberg, Quinn y Voyer (1997), propone reorganizarlos en
cinco grupos: ubicacin del negocio medular, la diferenciacin del negocio
medular, elaboracin de los negocios medulares, ampliacin de los negocios
medulares, y por ltimo la reconsideracin de los negocios medulares; a lo que el
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autor nos indica que las estrategias genricas se pueden clasificar en dos grandes
grupos; las que se dirigen a los clientes y las enfocadas a los competidores. Por
otro lado Porter (1987) seala que la estrategia ofrece a la empresa la oportunidad
de cambiar las reglas de competencia a favor de ella misma y que las fuerzas
competitivas estn en funcin de la estructura de la industria en la que se
encuentre la organizacin.
A lo que Arellano (2004), propone que el pensamiento estratgico separa la
planeacin clsica ya que esta busca una meta preconcebida por caminos
eficientes y ptimos, pero el autor indica que las realidades y sus estructuras son
creadas por agentes sociales, constituyen as diversos espacios-tiempo
socioculturales y polticos, donde la estrategia es una forma de racionalidad
instrumental que niega su fuente de medios a fines, en busca de un cambio de la
decisin racional a la racionalidad comunicativa y argumentativa; asimismo al
autor implica que la estrategia se est convirtiendo en un instrumento muy
importante para el cambio en diversas organizaciones, y el sector publico no es la
excepcin.







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III. La estrategia para la organizacin pblica.
Arellano (2001), indica que la estrategia se construye en un mundo
conflictivo, complejo, dinmico, impredecible como piedra angular del
pensamiento, pero con el convencimiento de la construccin, de la lucha para
crear bajo un proyecto poltico o social, basado en la fuerza de los actores y
organismos que, al moverse en la complejidad es que tienen la libertad de accin,
de pensamiento, reconoce la posibilidad de actuar e influir sobre una realidad
compleja en trminos de la direccionalidad poltica de los proyectos
organizacionales. Lo que trae como resultado que la estrategia adquiera su
materialidad como decisin, como una decisin que parte de un principio
valorativo, la construccin del mundo deseado, y que provee intencionalidad y
direccionalidad a las acciones de los individuos, grupos u organizaciones que
intentan internarse en la realidad social, deviene un potencionador efectivo de la
direccin objetivamente posible.
Como consecuencia, la estrategia se sustenta como decisin, por lo tanto,
en la existencia de mltiples actores, pensantes e interrelacionados que
construyen proyectos de insercin a la realidad y luchan por hacerlos dominantes.
De esta manera, la decisin no parece como un simple reflejo que est
condicionado por la realidad sobre la que se quiere influir, pues reviste autonoma
en tanto expresa la presencia de una voluntad de construccin (March, 1994;
Simon, 1982). Pero tampoco aparece como la construccin misma, pues sta
depende de la lucha de la multiplicidad de proyectos y de los condicionantes de
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otros actores, prcticas y procesos. Esta visin de actores mltiples permite
encontrar una relacin ms estrecha entre sociedad-organizaciones-individuo.
Aunado a que el en pensamiento estratgico la decisin racional, la
decisin organizacional y la poltica burocrtica se complementan, forman un todo
integrado de niveles de anlisis que dan forma y sentido a la lgica compleja del
proceso decisorio, debido a que el pensamiento estratgico es una decisin
individual pero, en relacin con el contexto (Arellano, 2004), es la decisin de los
individuos que actan consciente o inconscientemente sobre la realidad e intentan
transformarla en funcin de las posibilidades existentes. La decisin para el
pensamiento estratgico, por lo tanto, intenta dar cierta direccionalidad a los
actores, grupos y organizaciones sobre la base de un proceso; As, la
administracin estratgica constara bsicamente de dos etapas: la formulacin y
la implantacin. La primera va desde la determinacin, la misin y el diagnstico
hasta la determinacin de la estrategia en s; y la segunda, desde la activacin de
la estrategia hasta la motivacin para la accin y el control (Arellano, 2001).
A partir de lo anterior, Poister y Streib (1999) plantean un modelo de
administracin estratgica, basado en una agencia pblica administrada
estratgicamente por un presupuesto, administracin por resultados, desarrollo de
recursos humanos y otros procesos administrativos que son regidos por una
agenda estratgica que ha sido desarrollada con y para los stakeholders
5
claves, y

5
Visin de la planeacin estratgica que no slo tomara en cuenta a los miembros organizativos, sino incluso a todo aquel que
afectara o fuera afectado por la estrategia de la organizacin. En ingls a estos personajes se les denominaba stakeholders (que podra
traducirse como apostadores/agentes de influencia). De esta forma, deba buscarse el compromiso de la organizacin para responder a
las necesidades de los stakeholders, con el fin de cumplir con la estrategia. Por lo menos, con este enfoque quedaba claro el objetivo de
la administracin estratgica: satisfacer a los stakeholders.

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ampliamente comunicada dentro y fuera de la organizacin, por lo que la
administracin estratgica comenzar a sentirse obligada a ver la organizacin
come un todo racional, inclinndose a realizar modelos de la organizacin como
un todo.
La estrategia viene a ser, por ende, un esfuerzo de reflexin y construccin
humanas, y no, hasta ahora, un proceso mecanizable, donde los grupos sociales
formarn parte esencial del proceso en una compleja dinmica de dilogo, aunado
a que es un instrumento bsico para que la sociedad pueda discutirse a s misma
y en s misma, por lo que puede ser considerada como un principio consustancial
a la sociedad, que permite a los grupos tomar decisiones considerando siempre lo
que otros grupos desean e intentan construir. Por ello, la estrategia no es sino el
intento por confrontar, hacia la bsqueda de una armonizacin, las distintas y
variadas visiones y concepciones del mundo que poseen los diferentes grupos que
conforman una sociedad.
Desde otra perspectiva Rubin (1988) propone, una tipologa de estrategias
en el sector pblico, en la cual son consideradas tanto el tiempo como el contexto
(factor clave en el estudio de la organizacin pblica (Arellano, 2004; North, 2001))
(fig. 2), en el primer cuadrante se tienen las estrategias de riesgo, que se
caracterizan por afrontar problemticas que nacen en la organizacin en un
contexto anticipado y adems con un horizonte de tiempo corto; este tipo de
estrategias se dirigen a una mayora de las iniciativas en el sector pblico, donde
se distinguen tres estrategias: objetivos, pruebas y convenios. En el segundo
cuadrante se encuentran las de bsqueda, las cuales se identifican por un
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panorama de largo plazo y la visin de un futuro nuevo y diferente, entre las que
se consideran la nueva agenda, la gran visin y el curso alternativo.
Por otro lado en el tercer cuadrante estn las estrategias saga, a largo
plazo y restablecen un conjunto de valores, objetivos y principios que se han
perdido o estn en peligro de perderse por cambios en el contexto o por la
capacidad organizacional, entre las que se considera a estrategias fortificantes,
reformativas y conservadoras y por ltimo las estrategias proli, consistentes en
esfuerzos deliberados para mantenerse en una posicin preferente aun con
riesgos, entre las que se encuentran las inversiones defensivas, el
apalancamiento y el avance.


Tipologa de estrategias para el sector pblico
Corto
Largo
Anticipado
Estrategias de riesgo
1. Objetivo
2. Pruebas
3. Convenios

Estrategias de bsqueda
4. Nueva agenda
5. Gran visin
6. Curso alternativo


Estrategias saga
7. Fortificantes
8. Reformistas
9. Conservadoras

Estrategias proli
10. Defensivas
11. Apalancamiento
12. Avance
Fig. 2
Turbulento
Fuente: Rubin (1988)
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Por su parte, Nutt y Backoff (1995) establecen otro tipo de estrategias para
organizaciones pblicas (basadas en el modelo desarrollado por Miles y Snow
(1978) enfocado al sector privado). Los cuales determinan dos dimensiones: la
sensibilidad y la necesidad de respuesta; a lo que nos dicen que la sensibilidad
ocurre cuando el lder decide cambiar la estrategia de la organizacin en
respuesta a las necesidades emergentes (o variedad de situaciones, (Weick
(1976) que se vislumbran como importantes, las cuales pueden tener orgenes
tanto internos como externos, mientras que la necesidad de respuesta sugiere el
tipo de estrategia y una estrategia exitosa se mueve sobre y hacia arriba de la
diagonal (figura 3 y 4) igualando la percepcin de las necesidades de los
demandantes con la sensibilidad de los lderes organizacionales, mientras que
una estrategia lejos de la diagonal resulta menos efectiva, ya que no existe el
equilibrio necesario entre la sensibilidad y la necesidad de respuesta. A lo que los
autores reconocen ocho tipos de estrategias: dominantes, directoras, adaptables,
posturas, sin rumbo, burocrticas, compromisos y mutualistas, cada una con
caractersticas propias.
Las estrategias reflejan el balance existente entre las fuerzas interna y
externa; la direccin busca modificar ese contexto al establecer mejores
relaciones con stakeholders
6
claves (Arellano, 2001), asegurar fondos
adicionales, lograr cambios en los estatutos legislativos o judiciales (North, 2001),

6
Visin de la planeacin estratgica que no slo tomara en cuenta a los miembros organizativos, sino incluso a todo
aquel que afectara o fuera afectado por la estrategia de la organizacin. En ingls a estos personajes se les denominaba
stakeholders (que podra traducirse como apostadores/agentes de influencia). De esta forma, deba buscarse el
compromiso de la organizacin para responder a las necesidades de los stakeholders, con el fin de cumplir con la
estrategia. Por lo menos, con este enfoque quedaba claro el objetivo de la administracin estratgica: satisfacer a los
stakeholders.

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entre otros. En cualquier momento el balance predominante de fuerzas internas y
externas influye en la estrategia que adopte la organizacin. Se subraya que los
elementos del contexto poltico, econmico y legal son factores significativos en
una estrategia de la organizacin pblica, en consecuencia las estrategias
muestran el balance entre fuerzas externas e internas; los cambios se deben
dirigir para lograr de manera efectiva tal balance.




Figura 2




























Alta
(colaboracin)
Baja
(evasin)
Alta
Baja
Cambiante Turbulento
Periodos
de estabilidad
Estable
Tipos de contexto
Estrategias para el contexto del sector pblico
Sensibilidad
Fuente: Nutt y Backoff (1995)


24


Figura 3



























Dominantes (-)


(+) Directoras


(+) Burcratas


Sin rumbo (-)

Adaptables (+)


Posturas (-)
Mutualistas (+)


Compromisos (+)

Necesidad de respuesta
Baja Alta
Alta
Baja
(colaboracin)
Sensibilidad
Fuente: Nutt y Backoff (1995)
Tipos de estrategias
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Conclusiones
En resumen, las organizaciones como sistemas vivientes, se encuentran
orientados hacia estructuras y procesos que responden a demandas de un
cambiante, complejo y turbulento medio y ms aun si nos encontramos en una
organizacin pblica, pero los individuo que estn inmersos en ella buscan
colaborar y cooperar, es por ello que descubren que la forma de lograr los
objetivos es a travs de la formulacin y seguimiento de estrategias, pero el diferir
entre los diferentes tipos de estrategias, depende del contexto en que se
encuentren o lo que se busca; es decir el disear, planear o configurar la
estrategia de acuerdo al medio ambiente, emergente o deliberado, o con la
influencia de la cultura y el poder intraorganizacional.
Aunado a que en las organizaciones pblicas existen seres individuales
enlazados en instituciones, que crean redes interorganizacionales particulares, los
cuales forman parte del gobierno como una serie de estructuras organizacionales
diferenciadas en medio de sociedades cada da ms complejas y plurales, dentro
de una red de organizaciones gubernamentales en un condicionamiento formal-
legal, lo que genera una compleja red de interaccin de decisiones y acciones; es
por ello que la estrategia se construye en un mundo conflictivo, complejo,
dinmico, impredecible, pero con el convencimiento de la construccin de un
proyecto poltico o social, basado en la fuerza de los actores y organismos que
reconocen la posibilidad de actuar e influir sobre una realidad compleja en
trminos de la direccionalidad poltica de los proyectos organizacionales.
26

Lo que trae como resultado que la estrategia adquiera su materialidad como
decisin, construccin del mundo deseado, y que provee intencionalidad y
direccionalidad a las acciones de los individuos, grupos u organizaciones que
intentan internarse en la realidad social, por lo tanto la decisin no parece como un
simple reflejo que est condicionado por la realidad sobre la que se quiere influir,
pues reviste autonoma en tanto expresa la presencia de una voluntad de
construccin, donde mltiples actores permiten encontrar una relacin ms
estrecha entre sociedad-organizaciones-individuo, por lo tanto la estrategia viene a
ser, un esfuerzo de reflexin y construccin humanas, y no un proceso
mecanizable, donde los grupos sociales formarn parte esencial del proceso en
una compleja dinmica de dilogo, sin dejar de lado el tiempo el contexto como
factor de decisin.











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