O contedo constitucional do princpio federativo

SUMRIO: 1 Introduo 2 O princpio federativo 3 Inalterabilidade da forma

bsica da federao 4 Irrestringibilidade da autonomia 5 istribuio subsidiria
de compet!ncias " Igualdade #urdica dos entes federativos $ %oncluso &
'efer!ncias(
RESUMO: )ste trabal*o discute o conte+do constitucional do princpio federativo(
,borda- em primeiro lugar- a defici!ncia da literatura #urdica sobre o tema( )m
seguida- sugere a e.ist!ncia de /uatro m.imas /ue informam o conte+do do citado
princpio0 a inalterabilidade da forma bsica da federao- a irrestringibilidade da
autonomia- a subsidiariedade na repartio das compet!ncias e a igualdade dos
entes federativos(
PALAVRAS!"AVE: 1ederao %onte+do ,utonomia 2ubsidiariedade
Igualdade(
#$e constitutional content of t$e federative principle
!O%#E%#S: 1 Introduction 3 2 4*e federal principle 3 3 Inalterabilit5 of t*e basic form
of t*e federation 4 Impossibilit5 to restrict t*e autonom5 3 5 2ubsidiar5 distribution
of t*e po6ers 3 " 7egal e/ualit5 of t*e federated entities 3 $ %onclusion &
'eferences(
A&S#RA!#: 4*is article discusses t*e constitutional content of t*e federative
principle( 1irstl5- it broac*es t*e deficienc5 of t*e legal literature about t*e sub#ect(
4*en it proposes t*e e.istence of four ma.ima t*at inform t*e content of t*at
principle0 t*e inalterabilit5 of t*e basic form of t*e federation- t*e impossibilit5 of
restriction of t*e autonom5- t*e subsidiarit5 in t*e division of po6ers and t*e e/ualit5
of t*e federated entities(
'E()OR*S: 1ederation 3 %ontent 3 ,utonom5 2ubsidiarit5 3 )/ualit5(

Le contenu constitutionnel du principe f+d+ratif
SOMMAIRE: 1 Introduction 2 7e principe f8d8ratif 3 3 79inalterabilit8 de la forme
basi/ue de la f8d8ration 4 79impossibilit8 de r8duire l9autonomie 5 7a subsidiarit8
dans la r8partition des comp8tences " 79egalit8 des !tres de la f8d8ration $
%onclusion & '8f8rences(
R,SUM,: %e travail discute le contenu constitutionnel du principe f8d8ratif( II parle-
initialement- la d8ficience de la litt8rature #uridi/ue sur le t*:me( ;uis il propose
l9e.istence de /uatre dictions /u9 informent le contenu du principe cit80 l9inalterabilit8
de la forme basi/ue de la f8d8ration- l9impossibilit8 de r8duire l9autonomie- la
subsidiarit8 dans la r8partition des comp8tences et l9egalit8 des !tres de la
f8d8ration(
MO#S!L,S: 18d8ration %ontenu ,utonomie 2ubsidiarit8 )galit8(
- Introdu./o
O princpio federativo 8 consagrado no primeiro artigo da %onstituio da
'ep+blica- #untamente com os princpios democrtico e republicano( O referido
princpio mereceu- ainda- da parte do constituinte- a sua incluso no rol das mat8rias
imodificveis pelo poder constituinte reformador( <o entanto- a literatura #urdica
brasileira sobre o tema restringe3se- no raro- a e.por aspectos *ist=ricos do
federalismo e a repetir no>es e.cessivamente vagas e ambguas- o /ue pouco
a#uda na anlise sobre a compatibilidade de certas normas com o princpio
federativo(
Os autores no respondem rigorosamente /uest>es como0 /uando se pode
considerar /ue uma emenda constitucional 8 tendente a abolir a forma federativa de
Estado? , simples alterao de pormenores constitucionais relativos @ federao-
como a distribuio de compet!ncias- viola essa clusula p8trea? A constitucional o
estabelecimento- por lei infraconstitucional- de privil8gios da Bnio em detrimento
dos demais entes federativos? A possvel delimitar ob#etivamente o conte+do do
princpio federativo ou este no passa de mera ret=rica #urdica?

,s respostas a essas indaga>es e.igem certa segurana na definio do
conte+do constitucional do princpio federativo- e ultrapassam o mero interesse
acad!mico- por/uanto o 2upremo 4ribunal 1ederal fre/uentemente se v! diante
casos /ue imp>es respostas a essas per/uiri>es(
<o se pode olvidar /ue a federao traduC uma ideia central da organiCao
poltica da 'ep+blica 1ederativa do Drasil( )ncontra3se em posio de desta/ue no
meio das normas constitucionais- pois- como # dito- al8m de se inserir entre os
princpios fundamentais do )stado- 8 tamb8m uma clusula p8trea( O constituinte
originrio admitiu a alterao de grande parte de sua obra por meio de emenda @
%onstituio- mas re#eitou a possibilidade de deliberao legislativa a respeito de
proposta de emenda constitucional tendente a abolir o princpio federativo(
O prestgio /ue o princpio federativo logrou encontrar na ,ssembleia
<acional %onstituinte- contudo- parece no ser partil*ado pelo c*amado constituinte
derivado e pelo legislador ordinrio( 4al afirmao 8 respaldada pela sucesso de
emendas constitucionais e de leis centraliCadoras /ue foram editadas desde a
promulgao da %onstituio da 'ep+blica de 1E&& /ue- de resto- t!m sido
interpretadas sob a influ!ncia do *ist=rico autoritrio e centraliCador dos regimes
constitucionais anteriores(
entre as vrias altera>es legislativas /ue evidenciam o e.posto esto0 a
)menda de 'eviso nF( 1G1EE4- /ue criou o fundo social de emerg!ncia- retirando
algumas parcelas de transfer!ncias intergovernamentais dos entes federadosH a
)menda %onstitucional nF( 3G1EE3- /ue possibilitou a reteno de transfer!ncia de
recursos- outrora transferidos compulsoriamenteH a )menda %onstitucional nF(
1EG1EE&- /ue previu a suspenso de repasse de verbas federais ou estaduais aos
)stados3membros- ao istrito 1ederal e aos Iunicpios /ue descumprirem as regras
limitadoras de despesa com pessoalH a 7ei %omplementar 1J1- de 4 de maio de
2JJJ K7ei de 'esponsabilidade 1iscalL- repleta de dispositivos centraliCadores-
inclusive autoriCadores de san>es institucionaisH a )menda %onstitucional nF(
42G2JJ3- /ue desonerou o I%I2 sobre a e.portaoH entre outras
1
(
1
<o #ulgamento da ,I n( 3"453EG;'- o Iinistro )nri/ue 'icardo 7e6ando6sM5 notou o referido
processo de concentrao do poder na Bnio faCendo a seguinte observao0 NDentro desse
movimento pendular que caracteriza o federalismo brasileiro, com momentos de grande concentrao
de poder ao nvel da Unio, e outros, de grande desconcentrao em favor dos demais entes
federativos, verifica-se que, paulatinamente, estamos caminhando, na verdade, para um Estado
unitrio descentralizado, haa vista as recentes reformas administrativa, previdenciria, udiciria,
tributria!"

O m8todo adotado para e.trair o significado constitucional do princpio
federativo foi o de identificar e analisar as normas constitucionais /ue com ele
manten*am cone.o- bem como a interpretao dada a este princpio pelos
4ribunais- notadamente pelo 241( %om esse camin*o- pretende3se estabelecer a
abrang!ncia da referida norma(
Dusca3se- a/ui- demonstrar /ue o conte+do positivo do princpio federativo 8
composto pelas seguintes m.imas0 KaL inalterabilidade da forma bsica da
federao brasileira- segundo a /ual so intangveis os mecanismos /ue viabiliCam
a federao- como a indissolubilidade do pacto federativo- a repartio de
compet!ncias- a interveno federal e estadual- a organiCao bicameral do ;oder
7egislativo 1ederal- o controle de constitucionalidade- entre outrosH KbL
irrestringibilidade da autonomiaH KcL subsidiariedade na repartio de compet!nciasH
e KdL igualdade #urdica dos entes federativos(
%ada uma dessas m.imas- como se ver- serve como um filtro- pelo /ual
todas as emendas constitucionais e outros tipos legislativos /ue conten*am normas
relacionadas @ federao devem passar sucessivamente- a fim de se apreciar a sua
constitucionalidade(
0 O princpio federativo
<o 8 uma tarefa fcil definir o /ue 8 forma federativa de )stado( O
federalismo tem adotado- desde sua apario no ordenamento #urdico norte3
americano- diversos modelos( <a verdade- o /ue se entende por federalismo
encontra3se na #rbita subetiva de cada Estado KII',<,- 1E"$- p( 3JJL- pois cada
um se recon*ece unitrio ou federal de acordo com diversos fatores- como- por
e.emplo- sua e.peri!ncia *ist=rica(
<o obstante- o /ue se coloca como elemento caracteriCador indispensvel
da forma federativa 8 a atribuio de soberania ao )stado Kordem #urdica totalL e de
autonomia aos entes federados Kordens #urdicas parciaisL( 4odas as demais
caractersticas de um )stado federal decorrem principalmente do sentido /ue se d
@ autonomia dos entes federados( %omo se trata de aspecto importante para o
atingimento do ob#etivo deste estudo- mais @ frente o conceito de autonomia no
direito positivo brasileiro ser retomado(

<este momento- 8 oportuno registrar /ue- da e.presso $ep%blica &ederativa
do 'rasil- contida no art( 1F da %onstituio da 'ep+blica- e.trai3se mais /ue uma
mera promessa de organiCao da forma de )stado e da forma de governo- mas sim
o /ue Oos8 ,fonso da 2ilva- na esteira de Pomes %anotil*o- c*ama de norma3
sntese ou norma3matriC K1EE2- p( &5L( Isto 8- embora no *a#a- na esp8cie- uma
relao e.plcita de imputao- * um mandamento de grande relevQncia0 uma
norma3princpio da categoria dos princpios poltico3constitucionais(
%om efeito- dentre as vrias tipologias dos princpios constitucionais
encontradas na literatura #urdica- destaca3se a /ue os distingue em duas categorias0
KaL princpios poltico-constitucionais- /ue tamb8m so c*amados de constitucionais
fundamentais por 7us 'oberto Darroso K2JJ3- p( 154L- e de polticos
constitucionalmente conformadores- por Pomes %anotil*o K1EE3- p( 1$2L- /ue
representam as decis>es polticas fundamentais do )stadoH e KbL princpios urdico-
constitucionais- /ue por sua veC podem ser gerais Kos /ue traam uma lin*a
limitadora do poder do )stado- como os /ue definem os direitos fundamentaisL- ou
especiais Ka/ueles atinentes a um tema- captulo ou ttulo da %onstituio- como os
/ue informam a ordem tributriaL
2
(
A importante enfatiCar /ue os princpios poltico3constitucionais no possuem
f=rmula apriorstica- mas devem ser entendidos consoante a regulao /ue recebem
de cada ordenamento #urdico( )ste entendimento # foi respaldado pelo 2upremo
4ribunal 1ederal em diversas ocasi>es( <o #ulgamento da medida cautelar referente
@ ,I n( 1E"$- por e.emplo- o Iinistro 2ep+lveda ;ertence afirmou /ue tais
princpios constitucionais no so conceitos abstratos- mas seu conte+do positivo
deve ser e.trado da verso concreta acol*ida na %onstituio
3
(
2
%anotil*o assim disseca os princpios constitucionalmente conformadores0 Designam-se por
princpios politicamente conformadores os princpios constitucionais que e(plicitam as valora)es
polticas fundamentais do legislador constituinte! *estes princpios se condensam as op)es polticas
nucleares e se reflecte a ideologia inspiradora da constituio! E(pressando as concep)es polticas
triunfantes ou dominantes numa assembleia constituinte, os princpios poltico-constitucionais so o
cerne poltico de uma constituio poltica, no admirando que+ ,-. seam reconhecidos como limites
ao poder de reviso/ ,0. se revelem os princpios mais directamente visados no caso de alterao
profunda no regime poltico! *esta sede situar-se-o os princpios definidores da forma de Estado
1!!!2/ os princpios definidores da estrutura do Estado 1!!!2/ os princpios estruturantes do regime poltico
1!!!2/ e os princpios caracterizadores da forma de governo e da organizao poltica em geral K1EE3- p(
1$2L(
3
)m outra ocasio- no #ulgamento da ,;1 3335G;,- o Iinistro Pilmar Iendes asseverou0 3 que
significa, efetivamente, 4separao de 5oderes" ou 4forma federativa"6 3 que 7 um 4Estado de Direito
Democrtico"6 8ual o significado da 4proteo da dignidade humana"6 8ual a dimenso do 4princpio
federativo"6 Essas indaga)es somente podem ser respondidas, adequadamente, no conte(to de
determinado sistema constitucional! 9 o e(ame sistemtico das disposi)es constitucionais
integrantes do modelo constitucional que permitir e(plicitar o conte%do de determinado princpio(

esse modo- o sentido do princpio federativo deve ser col*ido a partir de
uma anlise das normas constitucionais /ue com ele ten*am algum ne.o( ,dota3se
a/ui o m8todo proposto por Rumberto Svila- /ue aponta um camin*o para
determinar os limites em /ue devem ser compreendidos os princpios- a fim de
superar a e.cessiva generalidade /ue resulta de sua simples associao a valores(
,s diretriCes para a investigao do verdadeiro sentido e alcance dos princpios so0
KaL especificao ao m.imo dos finsH KbL pes/uisa de casos paradigmticosH KcL
verificao das semel*anas- nesses casos- capaCes de possibilitar a constituio
de grupos de casos /ue girem em torno da soluo de um mesmo problemaH KdL
e.trao de crit8rios capaCes de possibilitar a delimitao de /uais so os bens
#urdicos /ue comp>em o estado ideal de coisas e de /uais so os comportamentos
considerados necessrios @ sua realiCaoH e KeL realiCao do percurso inverso0
ap=s descobertos o estado de coisas e os comportamentos necessrios @ sua
promoo- verifica3se a e.ist!ncia de outros casos /ue deveriam ter sido decididos
com base no princpio em anlise K2JJ"- pp( E13E4L(
;artindo3se- assim- da premissa de /ue os princpios sinaliCam para um
estado ideal de coisas- o primeiro passo ser o de delimitar /ual 8 este estado de
coisas( <o caso do princpio federativo- a partir das normas constitucionais /ue com
ele guardam relao- sero apontados /uais elementos comp>em o ob#etivo
dese#ado pela %onstituio da 'ep+blica de 1E&&( urante a e.posio destes
elementos- sero indicados os dispositivos /ue l*es do fundamento- bem como os
casos em /ue o princpio foi aplicado- ou no o foi- mas deveria(
1 Inaltera2ilidade da for3a 24sica da federa./o
,s limita>es materiais ao poder constituinte reformador constituem um tema
verdadeiramente tormentoso na ci!ncia do direito constitucional- mormente por/ue
se situa na tenso entre a necessidade de estabilidade constitucional e a dinQmica
da realidade- /ue est sempre a impor mudanas(
, maior dificuldade deve3se @ indefinio do conte+do das c*amadas
clusulas p8treas( ;or e.emplo- # foi ob#eto de debate no 2upremo 4ribunal 1ederal
a /uesto da imutabilidade do princpio da anterioridade geral tributria- /ue foi
considerado- no #ulgamento da ,I nF( E3E3$G1- uma garantia individual- e como tal-

uma clusula p8trea( e igual modo- discutiu3se a abrang!ncia do princpio da
separao dos poderes na apreciao da ,I nF( E&35GI4(
Tuanto @ apreenso dos limites de reforma do princpio federativo- e como
este deve ser compreendido- podem ser citados dois casos paradigmticos #ulgados
pela %orte I.ima(
O primeiro caso 8 o da )menda %onstitucional nF( 3G1EE3- /ue autoriCou a
Bnio a instituir o I;I1 e em seu art( 2F- U 2F- afastou a incid!ncia das regras da
anterioridade geral tributria e das imunidades( 1oi ento a#uiCada a ,I nF( E3E3
$G1 K# mencionada neste trabal*oL- em cu#o #ulgamento foram feitas muitas
considera>es sobre a abrang!ncia das clusulas p8treas- em especial a da forma
federativa e a dos direitos e garantias individuais
4
(
O 2upremo 4ribunal 1ederal declarou inconstitucional o art( 2F- U 2F- da
)menda %onstitucional nF( 3G1EE3( <a ocasio- a %orte entendeu /ue a imunidade
tributria recproca constitui uma pro#eo concretiCadora do princpio federativo- de
modo /ue no poderia ser derrogada sem /ue *ouvesse uma violao ao cerne
imodificvel da %onstituio(
O segundo caso 8 o da )menda %onstitucional nF( 14G1EE"- /ue alterou o
pargrafo primeiro do art( 211 da %onstituio da 'ep+blica- para dar @ Bnio a
atribuio de e.ercer- em mat8ria educacional- funo redistributiva e supletiva-
mediante assist!ncia t8cnica e financeira aos )stados- ao istrito 1ederal e aos
Iunicpios( ,lterou tamb8m o art( "J do ,%4 para determinar a aplicao mnima
de sessenta por cento da receita prevista no caput do art( 212 Kpara a Bnio-
deCoito- e para os )stados- istrito 1ederal e Iunicpios- vinte e cinco por cento da
receita resultante de impostosL na manuteno e no desenvolvimento do ensino
fundamental- com o ob#etivo de assegurar a universaliCao de seu atendimento e a
remunerao condigna do magist8rio( <o mesmo ano- foi editada a lei n( E(424- /ue
criou o 1B<)1- o 1undo de Ianuteno e esenvolvimento do )nsino
1undamental e de ValoriCao do Iagist8rio(
4
O ento 2ubprocurador3Peral da 'ep+blica ;aulo de 4arso DraC 7ucas colocou o problema dos
limites materiais @ reforma da %onstituio nos seguintes termos0 4:omo interpretar a norma do ; <=
do art! >? da :arta @agna em vigor6 8ual o sentido, alcance e e(tenso de cada um dos limites
materiais postos em seus quatro incisos6 :omo atingir o ponto de equilbrio no qual a :onstituio
nem fique to engessada, ao ponto de servir de argumento para rupturas to do agrado dos radicais,
nem fique A mercB de maioria ocasional ou sueita a pseudo-raz)es fundadas na suposta gravidade
de problemas meramente circunstanciais, que muitas vezes estimulam e provocam pruridos no
sentido de mudanas inustificadas e irrefletidas, que nem do oportunidade As normas
constitucionais modificadas de serem postas a prova6 Eis a questo fundamental!"

1oram movidas duas a>es diretas K,I nF( 1E"$3&G1 e ,I nF( 1$4E- /ue
foram #ulgadas na mesma ocasioL- entretanto- o 4ribunal ;leno delas no con*eceu
por terem impugnado somente a alterao no art( "J do ,%4 e a lei /ue criou o
1B<)1- /uando deveriam- segundo a maioria dos ministros- combater a alterao
/ue l*es deu raCo de ser- a do art( 211- U 1F( 4odavia- pode3se e.trair do voto do
relator originrio K/ue #ulgava improcedente o pedido formulado na ,IL e de alguns
ministros /ue se manifestaram a respeito do m8rito- o entendimento de /ue nem a
emenda nem a lei impugnadas e.tinguiram a repartio de receitas- pilar bsico da
federao- e por isso- no eram *ostis ao princpio federativo(
Os dois precedentes citados traCem sub#acente a ideia de /ue o princpio
federativo resguarda algumas t8cnicas- mecanismos ou instrumentos /ue no
podem ser atingidos por altera>es legislativas- sob pena de afronta @ pr=pria norma
constitucional /ue os abriga KRO'4,- 1EE"- p( EL( A esta a ideia /ue ressai da
primeira m.ima do princpio federativo proposta0 inalterabilidade da forma bsica da
federao brasileira(
R- de fato- no sentido /ue o te.to constitucional d @ federao- a
impossibilidade de abolio dos traos bsicos dessa forma de )stado( <o
poderiam- portanto- ser simplesmente retirados do te.to constitucional- por e.emplo-
a imunidade tributria recproca ou a t8cnica de repartio de receitas- nem a
organiCao legislativa bicameral- ou os institutos da interveno federal e da
interveno estadual- pois constituem pilares do modelo de federao /ue a
%onstituio adotou(
esse modo- a primeira medida diante de uma norma /ue modifica algum
aspecto relativo @ federao 8 #ustamente verificar a presena de alguma violao
frontal a um elemento estrutural da forma de )stado( 2aliente3se- por8m- e com
vigor- /ue esta m.ima soCin*a 8 insuficiente para definir o princpio federativo- o
/ue se demonstrar mais adiante( O /ue importa ter claramente neste momento 8
/ue a forma bsica da federao no pode ser alterada por nen*uma emenda
constitucional- muito menos por algum diploma normativo de grau inferior(
5 Irrestrin6i2ilidade da autono3ia dos entes federados
<os prim=rdios da elaborao poltica do federalismo *ouve bastante

controv8rsia sobre /ual seria a natureCa #urdica dos )stados3membros- e.istindo-
inclusive- /uem defendesse a tese de /ue os entes da federao eram tamb8m
soberanos- e /ue- por isso- *avia um duplo grau de soberania( ;osteriormente-
firmou3se o entendimento de /ue os )stados3membros so dotados de autonomia- e
no de soberania(
O conceito de soberania no apresenta muitas dificuldades na sua
apreenso( , soberania 8 entendida tradicionalmente como o poder e.clusivo e
absoluto do )stado de se organiCar e se dirigir de acordo com sua vontade
KI)I')77)2- 2JJ1- p( EJL( A- ao lado das dimens>es pessoal e territorial- um dos
elementos configuradores do )stado( O governo do )stado no se subordina a
/ual/uer autoridade /ue l*e se#a superior- nem recon*ece nen*um poder maior de
/ue dependa K')W)X- 1EE4- p( 22EL( 'egistre3se- todavia- /ue este conceito
tradicional de soberania tem sido relativiCado ante a premissa de /ue o )stado de
ireito deve atuar dentro dos limites impostos pela sua ordem #urdica interna e pelo
ireito Internacional K;O'4)7,- 2J11- p( 1"$L(
, mesma clareCa- entretanto- no paira sobre a noo de autonomia- /ue
apresenta um grau de impreciso muito elevado( R de seguro no seu conceito
apenas a sua ntima ligao com a criao de normas- o /ue pode ser e.trado at8
mesmo de sua etimologia( ,tualmente- no * muita pol!mica na sua atribuio aos
)stados3membros e aos Iunicpios- o problema reside no seu significado e alcance(
A certo- tamb8m- /ue o conceito de autonomia 8 #urdico- sendo necessrio
busc3lo dentro do ordenamento positivo( Oos8 ,fonso da 2ilva denomina autonomia
o Ngoverno pr=prio dentro do crculo de compet!ncias traadas pela %onstituio
1ederalY K1EE2- p( E2L( %om efeito- autonomia 8 o poder e.ercido pelo ente nos
limites delineados pela %onstituio da 'ep+blica(
, autonomia 8- por assim diCer- formada por dois campos distintos0 um campo
inviolvel de autodeterminao- /ue e.prime verdadeiramente a autonomia- em
contraposio a um campo *eterZnomo- formado pelo con#unto de limita>es
advindas da %onstituio(
,inda- segundo a literatura #urdica nacional- a autonomia funda3se na trplice
capacidade de auto3organiCao e normatiCao pr=pria- autogoverno e
autoadministrao( , capacidade de auto3organiCao e normatiCao pr=pria
consiste na atribuio de compet!ncia aos entes federativos para e.ercitarem seu
poder constituinte decorrente e editar sua pr=pria legislao( , capacidade de

autogoverno 8 o poder de escol*er diretamente seus governantes sem /ue *a#a
intromiss>es de outro ente( , capacidade de autoadministrao- por fim- 8 a previso
constitucional do e.erccio de suas compet!ncias materiais(
1irmadas essas premissas conceituais- pode3se avanar afirmando /ue a
clusula limitadora de emenda constitucional- al8m de vedar as altera>es drsticas
do modelo federativo- como as /ue atingem a forma bsica do modelo federativo da
%onstituio da 'ep+blica de 1E&&- pode obstar tamb8m algumas modifica>es
discretas e sutis( A o /ue se e.trai do te.to constitucional em seu art( "J- U 4F0 N<o
ser ob#eto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir0 I a forma
federativa de )stadoHY Kdesta/ue acrescidoL(
<o 8 necessrio- por conseguinte- /ue a emenda proclame solenemente /ue
est abolindo o princpio federativo ou outra clusula p8trea- mas basta /ue a
proposta de emenda camin*e na direo de sua abolio- ainda /ue remotamente
KI,'4I<2H D,24O2- 2JJ2- p( 4JJL
5
( %omo ensina 'aul Iac*ado Rorta- N8 proibida
a abolio direta e ostensiva- como a abolio dissimulada- indireta e disfaradaY
K1EE5- p( 12"L(
;ode3se- destarte- e.trair do vocbulo tendente, do pargrafo /uarto do art(
"J da %onstituio da 'ep+blica- /ue a emenda constitucional /ue ven*a a diminuir-
ainda /ue levemente- a autonomia do )stado3membro ou do Iunicpio- 8
inconstitucional( o ponto de vista prtico- na lin*a do /ue tem acontecido nas
recentes altera>es constitucionais- nas /uais se observa uma emenda ap=s outra
restringindo a autonomia dos entes federados- 8 bastante evidente /ue se est-
desta forma- abolindo a forma federativa de )stado( Ve#a3se a pertinente lio de
Oos8 ,fonso da 2ilva K1EE2- p( "1L0
,ssim- p( e.(- a autonomia dos )stados federados assenta na
capacidade de auto3organiCao- de autogoverno e de auto3
administrao( )menda /ue retire deles parcela dessas capacidades-
por mnima /ue se#a- indica tendBncia a abolir a forma federativa de
)stado( Kgrifo no originalL
;arte da literatura #urdica- por8m- legitima as leis e as emendas
5
<as palavras de Ives Pandra da 2ilva Iartins0 4Cenho para mim que a melhor interpretao 7
aquela pela qual qualquer 4alterao" implica abolio do 4dispositivo" alterando, o que vale dizer, no
s# cuidou o legislador supremo em 4abolio completa" de qualquer das clusulas, mas tamb7m da
abolio parcial por altera)es t#picas dos referidos privil7gios! Desta forma, qualquer alterao
implicaria uma abolio parcial!"

centraliCadoras com base numa interpretao mais fle.vel do princpio federativo( O
fato de *aver sempre um bom motivo fundamentando essas altera>es faC com /ue
se defenda sua constitucionalidade- como acontece com a 7ei %omplementar nF(
1J1G2JJ5 K7ei de 'esponsabilidade 1iscalL- /ue tem por fim a e.tino da corrupo
e da c*amada Nbaguna financeiraY dos )stados3membros e dos Iunicpios- mas
possui diversos dispositivos /ue violam claramente o princpio federativo( ,ndr8
)lali- por sua veC- busca no postulado da raCoabilidade e nos ob#etivos fundamentais
da 'ep+blica #ustificativa para a reduo da autonomia dos entes federados K2JJ5-
pp( 4E3""L(
Ora- nen*um fato econZmico ou social pode ser prioriCado /uando algum ato
normativo 8 /uestionado perante a %onstituio( , ideia de /ue esta deve ser
interpretada de acordo com as necessidades sociais e econZmicas pode resultar em
interpreta>es pautadas em interesses meramente ocasionais- resultando
conse/u!ncias nefastas para o regime democrtico e para a proteo dos direitos
fundamentais( , resoluo dos problemas sociais e econZmicos deve ser buscada
por meio de instrumentos compatveis com a %onstituio- sob pena de se subverter
o pr=prio )stado emocrtico de ireito(
O parQmetro /ue deve ser seguido para entender o modelo de federao
adotado pela %onstituio 8 o do constituinte originrio( )ste foi /uem delineou a
federao brasileira e instituiu as limita>es @ autonomia dos entes federados- de
modo /ue nen*uma outra pode ser criada pelo denominado poder constituinte
derivado /ue- para mel*or diCer- se/uer 8 constituinte- mas constitudo(
)m outras palavras- as restri>es @ autonomia dos entes federados so as
/ue # esto na %onstituio- e no 8 dado ao poder constitudo criar outras por dois
motivos0 o primeiro 8 a sensibilidade das clusulas p8treas- /ue- para serem
violadas- pode bastar uma mera alterao sutil- o segundo 8 /ue as restri>es @
autonomia federativa devem ser vistas como e.cepcionais diante da forma de
)stado adotada pela %onstituio da 'ep+blica de 1E&&(
%*ega3se- assim- @ segunda m.ima /ue comp>e o conte+do constitucional
do princpio federativo0 a irrestringibilidade da autonomia dos entes federados-
segundo a /ual a autonomia dos )stados3membros- do istrito 1ederal e dos
Iunicpios- corolrio do pr=prio princpio federativo- no pode ser diminuda via
emenda constitucional- por violar o disposto no pargrafo /uarto do art( "J da
%onstituio da 'ep+blica(

7 *istri2ui./o su2sidi4ria de co3pet8ncias
O federalismo apresenta- no plano geogrfico- o mesmo significado da
separao dos poderes no plano poltico( 4anto um /uanto outro segue a l=gica de
/ue um poder repartido 8 muito mais difcil de se tornar arbitrrio KD,24O2- 2JJ1- p(
2E3L( , descentraliCao favorece sobremaneira o regime democrtico- e 8 por isso
tamb8m /ue *o#e se en.erga o federalismo como a principal forma de organiCao
dos )stados democrticos( <o 8 por outro motivo tamb8m /ue os regimes
autoritrios tendem a tomar medidas centraliCadoras(
Tuanto mais pr=.imo estiver o cidado da esfera de poder- mais l*e ser
facilitado o e.erccio de seus direitos( Via de conse/u!ncia- *aver uma maior e
mais eficiente fiscaliCao da ,dministrao ;+blica pela sociedade civil( ,l8m disso-
8 certo /ue parte considervel dos problemas sociais desenvolve3se na comunidade
local( 4al fato indica /ue esta 8 /uem tem maiores condi>es de identificar e de criar
meios de resolver seus problemas(
4odos estes motivos apontam as vantagens de uma distribuio subsidiria
das compet!ncias- consubstanciada no postulado da subsidiariedade
"
- /ue 8
proposto por %elso 'ibeiro Dastos como sendo uma verdadeira regra de ouro-
segundo a /ual nen*uma tarefa deve ser e.ercida por uma esfera maior de poder
desde /ue possa ser cumprida pela menor( <esta l=gica- o Iunicpio prefere ao
)stado3membro e @ Bnio e o )stado3membro- por sua veC- prefere @ Bnio K2JJ1-
p( 2E3L(
, doutrina tem ensinado /ue a subsidiariedade pode ser compreendida de
duas formas0 na primeira- oferece um crit8rio de atuao da sociedade civil e do
)stado- sendo /ue este deve atuar somente /uando a atividade no estiver mais ao
alcance da/uela( <a segunda- a /ue interessa ao tema em estudo- 8 uma maneira
sofisticada de se repartir as compet!ncias dentro do )stado- ao dividir as atribui>es
numa escala de possibilidade de realiCao em cada esfera K4,<%')O- 2JJ$- p(
1$2L(
6
,pesar de toda a doutrina c*amar de princpio a subsidiariedade- esta en/uadra3se mais no
conceito de postulado normativo traCido por Rumberto Svila0 41!!!2 os postulados, de um lado, no
imp)em a promoo de um fim, mas, em vez disso, estruturam a aplicao do dever de promover um
fim/ de outro, no prescrevem indiretamente comportamentos, mas modos de raciocnio e de
argumentao relativamente a normas que indiretamente prescrevem comportamentos!" K2JJ"- p(
123L

)mbora no *a#a regra e.pressa na %onstituio da 'ep+blica consagrando o
postulado da subsidiariedade- este pode ser facilmente e.trado do sistema-
sobretudo a partir da anlise das normas constitucionais relativas @ organiCao do
)stado( )m verdade- trata3se de e.ig!ncia pr=pria do modelo de organiCao
federal( Observe3se /ue- na repartio constitucional de compet!ncias- cabe @ Bnio
e.ercer as prerrogativas de representao da 'ep+blica no plano internacional- bem
como de outros poderes /ue t!m um alcance nacional( ,os )stados compete
realiCar atribui>es /ue transcendem um pouco o interesse local- mas /ue no
c*ega a ser nacional0 o interesse regional( )- aos Iunicpios- o interesse local(
;ara Rel5 7opes Ieirelles- interesse local 8 conceito /ue abarca tudo /ue
repercuta direta e imediatamente na vida municipal- ainda /ue diga respeito indireta
e mediatamente ao )stado3membro ou @ Bnio K2JJ1- p( 11JL( <esse sentido-
/uando a %onstituio d ao legislador municipal compet!ncia para tratar dos
assuntos de interesse local- permite a concluso de /ue 8 o Iunicpio /ue deve
cuidar dos assuntos /ue podem ser por ele tratados( ,lis- a pr=pria ascenso do
Iunicpio ao status de ente federado pode ser entendida como refle.o do ob#etivo
constitucional de privilegiar as esferas menores de deciso poltica(
, discusso a respeito da compet!ncia para fi.ar *orrio para o
funcionamento do com8rcio- considerado o conceito de interesse local- levou o 241
a editar a s+mula nF( "45- cu#o teor 8 NA competente o municpio para fi.ar o *orrio
de funcionamento de estabelecimento comercialY( O 241 tamb8m decidiu /ue o
Iunicpio disp>e de compet!ncia e.igir- mediante lei formal- a instalao- em
estabelecimentos bancrios- de sanitrios ou a colocao de bebedouros- sem /ue
o e.erccio dessa atribuio institucional- fundada em ttulo constitucional especfico
Kart( 3J- I- da %onstituio da 'ep+blicaL- importe em conflito com as prerrogativas
fiscaliCadoras do Danco %entral do Drasil K,I "14(51J3,g'L(
Ias se por acaso c*egar3se @ concluso de /ue determinada compet!ncia
no pode ser includa no conceito de interesse local- ou- mais ainda- 8 impossvel
/ue tal compet!ncia se#a e.ercida pelo Iunicpio- deve3se buscar saber se o )stado
pode e.erc!3la( O fundamento positivo da subsidiariedade da Bnio em relao ao
)stado encontra3se e.atamente na regra segundo a /ual este det8m poderes
remanescentes- ou se#a- todos os /ue no l*e so vedados pela %onstituio Kart(
25- U1FL(
O postulado da subsidiariedade tamb8m possui ampla aplicao nos casos de

conflito de compet!ncia material entre os entes federativos( ,ssim- revela3se
e.tremamente +til para a soluo de problemas sobre a compet!ncia comum- como
no caso da compet!ncia municipal para delimitar rea de preservao permanente
em rea urbana K%,D',7- 2JJ$- p( 12L
$
(
, mesma l=gica pode ser verificada no pronunciamento do 241 sobre o
problema da compet!ncia estadual para legislar sobre normas de trQnsito e
transporte intermunicipal( O art( 3J- V- da %onstituio da 'ep+blica- d ao Iunicpio
compet!ncia para organiCar e prestar- diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso- os servios p+blicos de interesse local- includo o de transporte coletivo-
/ue tem carter essencial( ;or sua veC- o art( 21- [II- e- diC /ue competem @ Bnio
os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros-
bem como enuncia o art( 22- [I- /ue trQnsito e transporte faCem parte da
compet!ncia privativa da Bnio( O 241 assentou no #ulgamento da ,I3I% nF(11E13
JG;I /ue- com base na compet!ncia remanescente- no se pode negar ao )stado3
membro a compet!ncia para administrar e legislar sobre transporte coletivo
intermunicipal
(
)nfim- conforme a m.ima da repartio subsidiria das compet!ncias a/ui
sugerida- caso uma emenda constitucional altere a distribuio de poderes- ou ainda
se vier a atribuir uma compet!ncia a algum ente- dever observar o postulado do
subsidiariedade- sob pena de afronta ao princpio federativo( esse modo- somente
ser atribuda ao )stado3membro se o Iunicpio no puder e.erc!3la- e @ Bnio se o
)stado3membro no puder( a mesma maneira- a interpretao constitucionalmente
ade/uada das normas envolvidas na soluo de conflitos de compet!ncia material
entre as pessoas polticas dever ter presente o postulado da subsidiariedade(
9 I6ualdade :urdica dos entes federativos
, ideia de igualdade dos entes federativos pode parecer bastante =bvia( Ias
no 8( ;elo menos 8 o /ue evidencia a prtica do ;oder 7egislativo brasileiro( O fato
de /ue no e.iste *ierar/uia entre os entes /ue comp>em a federao 8
sistematicamente despreCado nas muitas emendas constitucionais e leis editadas no
Drasil( ;or isso- mesmo parecendo uma concepo muito clara- no custa falar
7
'egistre3se /ue a 7ei %omplementar n( 14J- de & de deCembro de 2J11- solucionou diversos
problemas relativos @ repartio da compet!ncia ambiental(

rapidamente sobre o seu fundamento te=rico(
;ois bem( 2ob uma =tica formal- a 'ep+blica 1ederativa do Drasil 8 o )stado
nacional e- como # se disse em outro lugar deste trabal*o- det8m o poder tido
tradicionalmente como incondicional e ilimitado /ue 8 a soberania( O )stado
<acional representa a ordem #urdica total- fundando3se no documento #urdico da
%onstituio( %omo esta desen*ou um )stado com forma federal- e.istem dentro
deste )stado outros entes /ue se submetem @ %onstituio e no so dotados de
soberania- e sim de autonomia( , Bnio 8 formada pela #uno dos )stados3
membros e no se confunde com a 'ep+blica 1ederativa do Drasil- pois 8
autZnoma- no soberana( 4amb8m no forma a ordem #urdica nacional- mas uma
ordem #urdica parcial0 a federal- ou central( 2o tamb8m componentes do )stado
1ederal os )stados3membros- autZnomos e formadores de uma ordem #urdica
parcial regional( Os Iunicpios- do mesmo modo- so autZnomos e t!m uma ordem
#urdica parcial local KX)72)<- 1EE&- p( 452L(
Ine.iste *ierar/uia entre a Bnio- os )stados- o istrito 1ederal e os
Iunicpios( R- na verdade- dentro de cada ordem #urdica um fei.e de
compet!ncias determinado pela %onstituio da 'ep+blica( , Bnio- os )stados3
membros- o istrito 1ederal e os Iunicpios so #uridicamente iguais- embora *a#a
na pr=pria %onstituio originria certa concentrao de poderes na Bnio( <o se
admite /ual/uer inger!ncia no Qmbito de compet!ncia das pessoas polticas de
ireito ;+blico interno- cu#a repartio foi rigidamente feita pela %onstituio( A por
isso /ue so inadmissveis emendas constitucionais e leis /ue estabeleam
tratamento #urdico desigual entre Bnio- )stados3membros- istrito 1ederal e
Iunicpios(
).emplo de tratamento desigual 8 o estabelecimento de san>es
institucionais( <o te.to originrio da %onstituio da 'ep+blica *avia alguns limites
percentuais de gastos das pessoas polticas com pessoal- mas no *avia- no
entanto- /ual/uer esp8cie de sano ao ente /ue descumprisse tal preceito(
;osteriormente- a )menda %onstitucional nF( 1EG1EE& modificou o te.to do art( 1"E
para impor uma sano institucional no caso de descumprimento das regras
limitadoras de despesa com pessoal0 a suspenso do repasse de verbas federais ou
estaduais aos )stados- ao istrito 1ederal e aos Iunicpios(
, 7ei %omplementar 1J1G2JJJ K7ei de 'esponsabilidade 1iscalL no apenas
confirmou a referida sano- como tamb8m ampliou as *ip=teses de sua aplicao

aos entes federados /ue descumprirem outras regras K)'WI- 2JJ2- p( 232L(
, )menda %onstitucional nF( 1EG1EE& 8 inconstitucional- pois reduCiu o Qmbito
constitucional de autonomia dos entes federados( Ias no s= por este motivo(
%omo a Bnio no recebe transfer!ncias voluntrias- a referida emenda
constitucional acabou por coloc3la numa posio *ierr/uica superior @ dos
)stados3membros e Iunicpios- tornando3a sancionadora dessas entidades
federadas mal-comportadas( O mesmo se aplica @ 7ei de 'esponsabilidade 1iscal-
/ue ampliou as possibilidades de aplicao da sano institucional(
<o caso /ue foi citado- mais conveniente seria se a emenda constitucional
estabelecesse uma sano sobre o agente poltico responsvel pela infrao Kcomo
# 8 cominada pela 7ei nF( &(42EG1EE2- pelo ecreto37ei nF 2J1G1E"$ e pela 7ei
1(J$EG5JL( <o molde da sano institucional estabelecida- /uem padece no final no
8 somente a pessoa poltica /ue fica privada das verbas- mas o cidado- /ue no
poder mais se beneficiar dos servios p+blicos /ue poderiam ser realiCados(
;unindo o agente poltico- alcanar3se3ia com mais preciso a mesma finalidade
sem /ue fosse ferido o princpio federativo(
;ode3se vislumbrar tamb8m uma violao e.plcita ao princpio federativo no
concurso de prefer!ncia do cr8dito tributrio entre as pessoas #urdicas de direito
p+blico- previsto nos incisos do pargrafo +nico do art( 1&$ do %=digo 4ributrio
<acional0 primeiro a Bnio- depois os )stados- istrito 1ederal e 4errit=rios- e por
fim- os Iunicpios( )sta ordem tamb8m 8 prevista na 7ei nF( "(&3JG&J 7ei de
).ecuo 1iscal Kart( 2E- pargrafo +nicoL(
<a d8cada de $J- o )stado de 2o ;aulo interpZs um 'ecurso ).traordinrio
num processo falimentar a fim ver declarada- incidenter tantum, a
inconstitucionalidade deste dispositivo( <a ocasio- o Iinistro 'elator ,liomar
Daleeiro votou pela inconstitucionalidade da prefer!ncia entre as pessoas polticas
de ireito ;+blico- por entender /ue violava o art( EF da ento vigente )menda
%onstitucional nF( 1G1E"E- cu#o teor era semel*ante ao do atual art( 1E( O relator foi
vencido- pelo /ue o 241 acol*eu a tese de /ue o concurso preferencial no viola o
princpio federativo K'). n( &JJ45G2;L(
,s constantes controv8rsias em torno do assunto levaram o ;ret=rio ).celso
a editar a s+mula nF( 5"3- com a seguinte redao0 NO concurso de prefer!ncia a /ue
se refere o pargrafo +nico art( 1&$ do %=digo 4ributrio <acional 8 compatvel com
o disposto no art( EF- I- da %onstituio 1ederalY(

Ora- diante do /ue # foi a/ui e.posto sobre a igualdade #urdica dos entes
federados- no devem pairar d+vidas sobre a inconstitucionalidade destas
disposi>es(
, soluo ade/uada para o caso seria a concorr!ncia paritria entre as
pessoas polticas- mas se *ouvesse /ue se estabelecer alguma prefer!ncia deveria
se seguir a l=gica contrria- isto 8- /ue os Iunicpios ocupassem a primeira classe-
os )stados3membros a segunda e a Bnio a terceira( )ssa concluso pode ser
c*egada por meio do argumento da # e.cessiva concentrao de rendas e de
compet!ncias tributrias na Bnio(
;or fim- como mais um e.emplo do despreCo sofrido pelo princpio federativo
no ordenamento #urdico brasileiro- destaca3se o instituto da morat=ria *eterZnoma(
,dmite o %4< /ue a Bnio- desde /ue tamb8m conceda morat=ria /uanto aos
tributos federais e @s obriga>es de direito privado- estabelea morat=ria sobre
tributos da compet!ncia tributria dos outros entes federados- em dispositivo /ue se
c*oca frontalmente com o /ue est traado na %onstituio da 'ep+blica( 4rata3se-
evidentemente- de violao ao princpio da isonomia entre as entidades da
federao(
Visto /ue a federao 8 princpio fundamental da 'ep+blica 1ederativa do
Drasil- somente podem ser aceitas as e.ce>es @ autonomia dos entes federados
/ue # esto previstas na %onstituio da 'ep+blica- no se admitindo a criao de
outras( <o pode faC!3lo nem o c*amado constituinte derivado- e muito menos o
legislador infraconstitucional- como 8 o caso do legislador do %4< /ue criou o
instituto da morat=ria *eterZnoma(
estarte- como se tentou demonstrar- dentro do conte+do constitucional do
princpio federativo- encontra3se a m.ima da igualdade #urdica das entidades da
federao( 2endo assim- a clusula p8trea da forma federativa de )stado impede
/ue emendas constitucionais estabeleam tratamento discriminat=rio entre a Bnio-
os )stados3membros- o istrito 1ederal e os Iunicpios(
; !onclus/o
)ste trabal*o partiu da constatao de uma defici!ncia na doutrina
publicstica- /ual se#a- a da impreciso na delimitao dos limites p8treos do

princpio federativo( ) esta impreciso no marca somente o trabal*o dos #uristas-
mas tamb8m dos #uCes- pois estes- muitas veCes ao serem c*amados a estabelecer
um crit8rio ob#etivo- relegam a soluo a cada caso concreto( Ora- diCer /ue a
resposta deve ser buscada em cada caso concreto 8 o mesmo /ue nada diCer(
4oda esta indefinio feC com /ue o princpio federativo passasse da alta
conta /ue o constituinte l*e teve @ dimenso meramente ret=rica( 'esultou disso
uma sucesso de emendas constitucionais e de leis /ue tornaram a clusula p8trea
da forma federativa de )stado totalmente in=cua- desprovida de /ual/uer imposio
sobre o legislador(
,s argumenta>es desenvolvidas neste trabal*o resultam na concluso de
/ue- diante de /ual/uer norma /ue verse sobre a federao- devero ser feitas
/uatro verifica>es sucessivas( ;rimeiramente- cabe investigar a presena de
violao frontal a algum elemento da forma bsica da federao( 2e ocorrer tal
violao- a norma 8 indubitavelmente inconstitucional( %aso no ten*a ocorrido essa
afronta- deve3se verificar se * restrio @ autonomia dos )stados3membros ou dos
Iunicpios( 2uperada esta fase- o terceiro passo 8 avaliar se a norma obedeceu ao
postulado da subsidiariedade( )- por fim- se a citada norma sobreviveu @s tr!s
provas anteriores- dever ser feita a +ltima filtragem0 a da submisso @ m.ima da
igualdade dos entes federativos(
;ara concluir- 8 importante ter em mente /ue o federalismo deve ser
defendido principalmente por sua capacidade de realar a democracia( ,ssim- a
concluso inevitvel 8 /ue um processo de centraliCao s= pode resultar no total
esvaCiamento da autonomia dos entes federados e- via de conse/\!ncia- a
concentrao de poderes na Bnio s= pode conformar um )stado totalitrio(
Ias esse argumento- o da preservao da democracia- apesar de sua
grandeCa- no 8 mais importante /ue o outro argumento- o de /ue a %onstituio-
dentre os vrios camin*os /ue poderia tril*ar- escol*eu o federalismo( ) no s= isso-
o cercou de todos os cuidados- incluindo3o em seu n+cleo imodificvel- como se
previsse o /ue *o#e est a acontecer(
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