Polcas Pblicas e Gesto Pblica

A2-AA284
7/5/2013
2013 Vestcon Editora Ltda.
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Ttulo da obra: Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Cargo: Analista Administravo e Especialista em Regulao e Vigilncia Sanitria
Conhecimentos Bsicos Nvel Superior
Adendo: Polcas Pblicas e Gesto Pblica
(Conforme Edital n 1/2013 Cetro)
Autor:
Regina Luna
DIRETORIA EXECUTIVA
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PRODUO EDITORIAL
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EDIO DE TEXTO
Cludia Freires
Paulo Henrique Ferreira
CAPA
Ralfe Braga
ILUSTRAO
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PROJETO GRFICO
Ralfe Braga
ASSISTENTE EDITORIAL
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ASSISTENTE DE PRODUO
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REVISO
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TIPOS DE POLTICAS PBLICAS
O processo de formulao, implementao e de avaliao das polcas pblicas,
como se percebe do item anterior, sempre envolve disputas de interesses e ideias
em uma arena polca, na qual nem sempre os atores pblicos propriamente ditos
agem como mediadores neutros mas, muitas vezes, como defensores de um deter-
minado ponto de vista.
Por isso, uma das formas de compreender e classicar os pos de polcas pblicas
que podem ser produzidas diz respeito compreenso do grau dos conitos que se
desenvolvem antes, durante e depois do processo decisrio propriamente dito, indo
alm dos limites que cercam suas decises o aspecto da implementao da polca,
principalmente. Na literatura, possvel encontrar diversos pos de denies de
polcas pblicas, invariavelmente procurando concentrar-se no papel dos governos
na formulao e execuo das polcas e na sua ecincia para a soluo racional dos
problemas, ou na regulao das avidades e aes vigentes na sociedade.
fato que, quando as polcas pblicas ultrapassam as fases de elaborao,
formulao e desenho, sero desdobradas em programas, planos, projetos, base
de dados, facilitando, dessa forma, sua implementao. Na fase de implementao,
provocaro diferentes efeitos sobre o pblico-alvo da polca e os atores pblicos
por elas responsveis. A anlise desses diferentes efeitos constui uma interessante
maneira de picar as polcas pblicas, parndo do conceito de arenas de poder ou
arenas de deciso, as quais denem a maneira pela qual o processo decisrio. Para
Frey (2000), por exemplo, esse modelo, denomina-se como policy arena, e refere-
-se aos processos de conito e de consenso dentro das diversas reas da polca, as
quais podem ser disnguidas de acordo com o seu carter distribuvo, redistribuvo,
regulatrio ou constuvo.
O ponto de parda para compreender que po de polca pblica emerger de
um determinado po de arena de polca (ou arena decisria) a concepo de
Lowi (1972), que desenvolveu a conhecida pologia sobre polca pblica, fundada
no pressuposto de que a polca pblica faz a polca (1972, p. 299). O autor no
desconsidera a importncia da ao dos atores pblicos, mas considera fundamen-
tal que se compreenda essa atuao como formas pelas quais o governo procura
controlar a sociedade e a conduta dos indivduos em outras palavras, exercer seu
papel de Regulador. Dependendo dos propsitos especcos almejados pelo Gover-
no e seu grau de compromisso com a defesa de propostas dos grupos de interesse
engajados no processo, para o autor, seria possvel listar tcnicas de regulao que
melhor se adequariam e, a parr do que os registros das endades responsveis
pela regulao nos Estados Unidos da Amrica sugerem, ele aponta a existncia de
POLTICAS PBLICAS E GESTO PBLICA
Regina Luna
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um conjunto disnto de consequncias tanto no aspecto moral (conjunto de valores
sociais) quanto no processo polco.
Com essa premissa, Lowi quer dizer que cada po de polca pblica provoca,
entre os atores pblicos e privados envolvidos em sua deciso, desenho e imple-
mentao, diferentes reaes, que podem ser de apoio ou de rejeio (em diferentes
graus) e que de se esperar que haja disputas entre os atores (ou entre subgrupos
de atores) a respeito da mesma. A esse conjunto de conitos de interesses ou de
convergncia de opinies vericado, Lowi denominou policy arena. O conceito parte
da premissa de que as reaes e as expectavas das pessoas afetadas por medi-
das polcas tm um efeito antecipavo para o processo polco de deciso e de
implementao.
Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos
para a congurao do processo polco, assim como a forma e os efeitos dos
meios de implementao aplicados, os contedos das polcas e, nalmente, o modo
adotado pelos atores para a resoluo dos conitos. Deve-se ressaltar que nem mes-
mo o prprio Lowi chegou a aprofundar as implicaes da pologia por ele proposta,
de forma a gerar um conjunto de hipteses comprovveis e tampouco esclareceu,
de forma convincente, as denies essenciais que sua pologia prev. Essa aborda-
gem, ao ser apresentada por pelo autor, destacou-se por ser bem diferente da ideia
predominante na poca na Cincia Polca de que o processo polco determinaria
o po de polca pblica. Sua grande virtude a de ter conseguido dar o merecido
destaque a determinados detalhes do processo polco que at ento haviam passado
em branco para os estudiosos, principalmente o fato de que o governo, no apenas
durante o processo decisrio, mas na formulao e na implementao das polcas
pblicas, exerce a coero, em diversos graus e por diferentes formas.
Para exemplicar como e em que grau a coero governamental ocorre, Lowi
monta um quadro esquemco em que se tem, na dimenso vercal, uma gradao
da possibilidade de ocorrncia de coero, que poderia ser remota ou imediata
1

e, na dimenso horizontal, a aplicabilidade da coero (o comportamento que se
quer alterar), que poderia ocorrer de forma individualizada ou diluda no contexto
social. Esta lma dimenso mais dicil de ser caracterizada, j que nenhuma
polca pblica operacionalizada sem que haja, em algum grau, modicao de
comportamento das instuies sociais e do prprio indivduo. Ainda assim, seria
possvel disnguir polcas que no teriam como objevo precpuo a modicao de
determinados comportamentos ou atudes especcos, e, portanto, no implicariam
sanes, mas cariam no nvel do ambiente da conduta social.
Seguindo essa tentava de picao das polcas pblicas, o cenrio montado
por Lowi seria assim descrito:
1
No contexto governamental, a coero remota ocorreria se no houvesse sanes, ou se estas fossem indiretas
(diludas no sistema e no especicamente vinculadas a determinado programa ou meta). J a coero imediata
se faria senr com a pronta e individualizada sano.
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Quadro 6
Tipos e Coero, Tipos e Pol cas Pblicas d d
e d Tipos e Processos Polcos
Possibilidade de
ocorrncia da
Coero
Aplicabilidade da Coero
(onde atua:)
Cenrio Polco
subjacente
Conduta
Individual
Ambiente da
Conduta
Disputas Pardrias
versus
Disputas entre grupos de
interesses
Remota Polca Pblica
Distribuva (1)
Polca
Constuva (4)
Imediata Polca Pblica
Regulatria (3)
Polca Pblica
Redistribuva (2)
Caracterscas da
Polca
Descentralizada
Desagregada
Idencao do
interesse (local)
(pessoa)
Centralizada
Nvel sistmico
Status ideolgico
cosmopolitano
(po de pessoa)
Fonte: Traduzido e adaptado pela autora de Lowi, 1972, p. 300.
De acordo com Lowi, segundo o grau de hoslidade, confronto ou de consenso
e convergncia a respeito das decises que moldaro a polca pblica, conforme o
quadro acima demonstra, quatro pos bsicos de arenas e de polcas poderiam
ser idencadas.
1. Polcas distribuvas: caracterizadas por um relavamente baixo grau de con-
ito dos processos polcos, visto que distribuem vantagens e no acarretam
custos pelo menos diretamente percebveis para outros grupos, como em
polcas assistencialistas ou tarifrias, de iseno tributria ou de desnao
de subsdios. As arenas em que essas polcas ocorrem so caracterizadas pelo
consenso e/ou pela indiferena amigvel entre os atores. Em geral, polcas
distribuvas beneciam um grande nmero de desnatrios, todavia em escala
relavamente pequena; potenciais opositores, da dinmica pardria ou da
negociao entre os diferentes grupos de interesse, costumam ser includos na
distribuio de servios e benecios.
2. Polcas redistribuvas, ao contrrio das anteriores, detm alto potencial de
deagrao de conitos. Seu objevo precpuo a realocao, consciente, de
recursos nanceiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos
da sociedade, como controle de crdito, adoo de medidas de tributao pro-
gressiva da renda, concesso de benecios de seguridade social. O processo
polco que visa a uma redistribuio de recursos, benecios ou outros valores
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costuma ser polarizado e repleto de conitos, em que a negociao entre opo-
sitores e situao se torna a pea-chave para a operacionalizao da deciso
governamental.
3. Polticas regulatrias, por sua vez, lidam com a elaborao de normas, defini-
o de ordens e/ou proibies, elaborao de leis, decretos, portarias, orien-
taes normativas, instrues normativas ou quaisquer outros instrumentos
normativos que o Governo elabore no sentido de regulamentar as condutas
individuais e/ou de firmas, como na definio de padres de qualidade de
bens e servios, no estabelecimento de regras para eliminar injustias ou
situaes em que segmentos da sociedade sejam prejudicados, como ocorre
em propaganda enganosa, por exemplo. Os efeitos referentes aos custos e
benefcios no so determinveis de antemo, dependendo da forma pela
qual a poltica concretizada. Da mesma forma, os custos e benefcios po-
dem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores
da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender
a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso
e de coalizo podem se modificar, conforme a configurao especfica das
polticas.
4. Polcas constuvas, por m, tambm chamadas de polcas estruturadoras
ou de polcas modicadoras de regras (Beck, 1993, p. 17 apud Frey, 2000) so
as que criam novos rgos governamentais ou redistribuem entre os rgos
e endades governamentais as competncias para a execuo das polcas
pblicas. Com isso, essa polca redeterminam as regras do jogo polco e a
estrutura dos processos e conitos polcos, ou seja, as condies gerais subja-
centes formulao dos outros trs pos de polcas pblicas. Alm da criao
ou redenio de papis de novas organizaes, podem tambm se desnar
a modicar o sistema de governo ou o sistema eleitoral, a determinar e (re)
congurar os processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os
atores polcos. A disno entre a polca estruturadora e a polca regulatria
se d na anlise dos seus efeitos nos processos de conito e de consenso, uma
vez que esta lma se dirige ao ambiente externo ao Governo e a primeira
modica o ambiente interno do Governo, o que, de forma geral, no suscita
tanto debate e controvrsia, exceto se onerar, de alguma forma, os diferentes
segmentos sociais.
Um resumo esquemco das caracterscas dessas polcas publicas exempli-
cada no Quadro 7.
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Quadro 7
Classicao das Polcas Pblicas
Tipo de
Polca
Pblica
Caracterscas
da Polca
Caracterscas da
Arena Polca
Exemplos Princpios
Basilares
Distribuva Oferta de bens
e/ou
servios cole-
vos.
Consensual.
Sem oposio ou
resistncia.
Concesso de
bolsas
e/ou auxlios
pontuais, bene-
cios especcos,
iseno tribu-
tria.
Incenvos.
Redistribuva bvia percep-
o
de custos e
benecios.
Conituosa.
Polarizao
inevitvel entre
perdedores e
ganhadores.
Contornos ideo-
lgicos.
Tributao.
Progressiva,
polcas sobre
o mercado de
trabalho, seguri-
dade social.
Imposio pelo
Estado.
Regulatria Denio de
quadro norma-
vo (em dife-
rentes nveis
de comple-
xidade) para
modicao
de compor-
tamento ou
conduta.
Modicao de
alianas, de acor-
do com a percep-
o da distribui-
o de custos e
benecios.
Proteo dos
direitos
do consumidor,
segurana no tra-
balho, proteo
do meio ambien-
te, regulao
econmica, de-
fesa da concor-
rncia.
Imposio pelo
Estado. Persua-
so. Denio
de padres de
benchmarking.
Autorregulao.
Constuva
ou
Estruturadora
Estruturao
do
jogo polco
(organizaes,
instuies,
processos).
Voltada ao am-
biente
estatal interno.
Distribuio de
competncias
entre os rgos
ociais.
Criao ou
reestruturao
de agncias go-
vernamentais,
(re)denio de
uxos de traba-
lho ou processos
administravos.
Imposio pelo
Estado. Denio
de padres de
benchmarking.
Fonte: Traduzido e adaptado pela autora a parr de Windho-Hrier, 1987, PP. 52-53.
H, ainda, outro elemento interessante a respeito do que se convencionou deno-
minar Polcas Pblicas: quase sempre se tenta compreender por Polcas Pblicas
tudo aquilo que produzido pelo Estado, em que pese no ser este o procedimento
metodolgico mais adequado. Para compreender a essncia da ao do Estado dentro
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do contexto das relaes sociais de produo e distribuio capitalistas que so es-
sencialmente descentralizadas e privadas , necessrio compreender tanto as razes
pelas quais o Estado capitalista obrigado a parcipar da produo social quanto
indagar da natureza pblica de tudo o que o Estado produz.
Para ns didcos e analcos, convenciona-se denominar a todo esse processo
Ciclo de Polcas Pblicas, que abordado a seguir. Alm disso, para dar conta das
etapas ou fases em que se desdobram os esforos estatais na resoluo de problemas
sociais e na mediao de conitos de interesses, elaboraram-se diversas construes
tericas e normavas, defendendo a existncia de subciclos de Polcas Pblicas, me-
lhor compreendidos como a denio de subetapas internas a cada grande etapa do
processo. Ao m deste captulo, objeva-se deixar bem esclarecida a importncia desse
tema, lembrando que um campo e m pleno desenvolvimento e, portanto, o assunto
aqui tratado vem sendo objeto de estudos, em busca de maior aprofundamento, tanto
no plano conceitual, como no plano emprico.