Instrumentos de Planejamento Do Turismo

Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 47(6):1401-427, nov./dez.
2013
Planejamento do turismo em mbito federal: uma anlise dos
instrumentos utilizados e dos investimentos no setor
Clara C. Lemos
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Com quase 10 anos de existncia, cabe atualmente ao Ministrio do Turismo um amplo espectro de
responsabilidades e papis no Sistema Nacional de Turismo, em especial o estabelecimento da Po-
ltica Nacional de Turismo e o planejamento, fomento, regulamentao, coordenao e scalizao
da atividade turstica. Este artigo se debrua sobre os instrumentos de planejamento que guiam e
estabelecem contexto para os investimentos do Ministrio do Turismo: o Plano Nacional de Turismo,
o Plano Plurianual e as leis oramentrias. Para tanto, apresenta uma discusso terica sobre os pa-
pis e as responsabilidades assumidos pelos governos nacionais no que diz respeito ao planejamento
do turismo. Essa discusso complementada com uma anlise qualitativa e quantitativa de alguns
aspectos que envolvem o planejamento turstico em mbito nacional. Os resultados aqui apresentados
trazem algumas consideraes e subsdios para o contexto analisado, em especial a necessidade de
maior articulao institucional e fortalecimento do Sistema Nacional de Turismo, principalmente da
atuao do Conselho Nacional de Turismo, com maior controle do desempenho das polticas pblicas
e qualicao do debate estratgico do setor de turismo no Brasil.
PALAVRAS- CHAVE: planejamento nacional; planejamento turstico; instrumento de planejamento;
investimento; Ministrio do Turismo.
La planicacin del turismo a nivel federal en Brasil: un anlisis de los instrumentos y las in-
versiones adoptada en este sector
Con casi 10 aos de existencia, en la actualidad compete al Ministerio del Turismo un amplio espectro
de responsabilidades y funciones en el Sistema Nacional de Turismo, en especial el establecimiento
de la Poltica Nacional de Turismo y la planicacin, el fomento, la regulacin, la coordinacin y la
scalizacin de la actividad turstica. Este artculo enfoca los instrumentos de planicacin que orientan
y establecen contexto para las inversiones del Ministerio del Turismo: el Plan Nacional de Turismo,
el Plan Plurianual y las leyes presupuestarias. Para eso, presenta una discusin terica acerca de las
funciones y las responsabilidades asumidas por los gobiernos nacionales con relacin a la planicaci-
n del turismo. Esta discusin se complementa con un anlisis cualitativo y cuantitativo de algunos
Artigo recebido em 22 fev. 2013 e aceito em 23 ago. 2013.
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aspectos que involucran la planicacin turstica a nivel nacional. Los resultados presentados aqu
traen algunas consideraciones y recursos para el contexto analizado, en especial, la necesidad de una
mayor articulacin institucional y el fortalecimiento del Sistema Nacional de Turismo, principalmente
de la actuacin del Consejo Nacional de Turismo, con un mayor control del desempeo de las polticas
pblicas y la calicacin del debate estratgico del sector de turismo en Brasil.
PALABRAS CLAVE: planicacin nacional; planicacin turstica; instrumento de planicacin; inver-
sin; Ministerio del Turismo.
Tourism planning at the federal level: an analysis of the instruments used and the investments
in this sector
With nearly 10 years of existence, it is currently up to the Ministry of Tourism taking a broad spectrum
of roles and responsibilities in the National Tourism System, especially the establishment of the Na-
tional Tourism Policy and the planning, promotion, regulation, coordination, and inspection of tourism.
This article focuses on the planning instruments that guide and set context for investments from the
Ministry of Tourism: the National Tourism Plan, the Pluriannual Plan, and the budget laws. For this, it
presents a theoretical discussion on the roles and responsibilities taken by national governments with
regard to tourism planning. This discussion is supplemented by a qualitative and quantitative analysis
of some aspects involving tourism planning at the national level. The results presented here bring
some considerations and resources for the context under analysis, especially the need for an increased
institutional coordination and the strengthening of the National Tourism System, especially the work
of the National Tourism Council, with greater control over the effectuation of the public policies and
qualication of the strategic debate of the tourism sector in Brazil.
KEYWORDS: national planning; tourism planning; planning instrument; investment; Ministry of Tourism.
1. Introduo
O Brasil vem passando por mudanas polticas, institucionais e econmicas signicativas na
ltima dcada. J se argumentou, inclusive, que, devido ao fato de o Estado e a democracia
no Brasil serem hoje mais fortes e alcanarem setores mais amplos da sociedade, a gama de
desaos aos quais as suas instituies tm de responder se tornou signicativamente maior e
mais complexa (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2010a).
Nos ltimos anos, a taxa de crescimento do PIB brasileiro se manteve superior mdia
mundial e o perodo recente tem sido marcado pelo aumento expressivo dos investimentos,
por parte do governo, da iniciativa privada e das instituies multilaterais. O pas cresceu e
os desaos e problemas tambm surgem e ganham grande proporo (Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada, 2010a).
Entre esses desaos est o da gesto do turismo, setor que apresentou nos ltimos anos
uma evoluo signicativa em seu status institucional junto administrao pblica, o que
decorre, segundo Solha (2004), de um gradativo processo de crescimento do turismo como
atividade econmica e das perspectivas otimistas de desenvolvimento do setor em mbito
internacional.
1403 Planejamento do turismo em mbito federal
Com quase 10 anos de existncia, cabe atualmente ao Ministrio do Turismo (MTur)
um amplo espectro de responsabilidades e papis dentro do Sistema Nacional de Turismo,
em especial, o estabelecimento da Poltica Nacional de Turismo e o planejamento, fomento,
regulamentao, coordenao e scalizao da atividade turstica. Desde o incio das suas
atividades, a atuao do Ministrio do Turismo vem sendo pautada pelo discurso da gesto
descentralizada.
Diz-se que, at o nal da dcada de 1980, o paradigma da gesto do turismo no Brasil
ainda era baseado na centralizao, o que foi substitudo por um discurso cada vez mais dis-
seminado de gesto descentralizada e mais participativa, tanto no mbito acadmico quanto
no mbito dos documentos ociais e da administrao pblica (Cruz, 2006).
Credita-se ao momento histrico do incio da dcada de 1990 esse fortalecimento do
discurso da descentralizao, que teve como pano de fundo o perodo de redemocratizao
do Estado brasileiro, e j foi considerada uma das mudanas mais profundas trazidas pela
Constituio de 1988 para a administrao pblica, especialmente pelo fato de oferecer maio-
res oportunidades para a participao cidad e para inovaes no campo da gesto pblica,
levando em conta a realidade e as potencialidades locais (Abrucio, 2007).
Para o turismo, uma das marcas desse perodo o Programa Nacional de Municipaliza-
o (PNMT), tido como um dos principais programas de turismo do governo Fernando Hen-
rique Cardoso (Cruz, 2006). Solha (2004) enfatiza que a Poltica Nacional de Turismo para o
perodo de 1996-99 j apresentava recomendaes no sentido de estimular a descentralizao
da gesto por meio do fortalecimento dos rgos estaduais, da municipalizao do turismo e
da terceirizao de atividades para o setor privado.
O Plano Nacional de Turismo para o perodo de 2003 a 2007, o primeiro lanado pelo
recm-criado Ministrio do Turismo, props um novo modelo de gesto descentralizada com
a reformulao do Conselho Nacional do Turismo e dos Fruns Estaduais (Brasil, 2003). A
atuao do Ministrio do Turismo tem sido, portanto, desde o seu incio, pautada pelo dis-
curso da gesto do turismo baseada no estmulo constituio de fruns estaduais, conselhos
municipais de turismo e consrcios regionais.
Da mesma forma, o ltimo Plano Nacional de Turismo elaborado pelo MTur, que abran-
ge o perodo de 2007 a 2010, enfatizava a necessidade de fomentar a consolidao de uma
rede de entidades e instituies, em todo o territrio nacional, envolvendo o poder pblico
nas trs esferas de governo, a iniciativa privada e o terceiro setor, o que caracteriza uma es-
tratgia de descentralizao da sua gesto.
O prprio documento do PNT 2007-10 ressalta a quantidade de atores mobilizados em
todas as regies brasileiras e que vm participando do processo atual de gesto descentrali-
zada, por meio do Conselho Nacional de Turismo, do Frum Nacional de Secretrios e Diri-
gentes Estaduais de Turismo e dos Fruns e Conselhos Estaduais de Turismo nas 27 unidades
da federao. Essas instituies envolviam, segundo dados do MTur de 2007, 1.358 represen-
tantes diretos e 12 mil indiretos, vinculados s instituies pblicas e a entidades privadas
relacionadas ao turismo em todo o Pas (Brasil, 2007).
1404 Clara C. Lemos
Vrias so as possibilidades e estratgias possveis para se buscar uma maior descentra-
lizao e garantir, assim, maior representatividade e legitimidade s decises e aes polticas
e governamentais dos rgos centrais de planejamento. Este artigo, no entanto, pretende
analisar apenas alguns desses aspectos relacionados ao planejamento e gesto do turismo no
mbito federal. Apresenta-se aqui uma viso geral deste contexto, tendo como foco principal
o Ministrio do Turismo e alguns dos principais instrumentos de planejamento do Executivo
federal o Plano Nacional de Turismo, o Plano Plurianual e a Lei Oramentria Anual , e o
papel desses instrumentos na execuo dos investimentos federais em turismo e, consequen-
temente, nas aes de descentralizao.
O presente artigo, portanto, analisa os investimentos federais no setor do turismo tendo
como perspectiva alguns dos principais instrumentos de planejamento e investimentos no m-
bito federal e os rgos representativos da gesto descentralizada; identicando as relaes
que imprimem entre si e o possvel impacto que tm causado no fortalecimento da gesto e
do planejamento, e dos investimentos do setor.
Utiliza-se aqui como referencial a discusso terica que vem sendo desenvolvida nas
ltimas duas dcadas a respeito dos papis e responsabilidades assumidos pelos governos
nacionais no que diz respeito ao planejamento do turismo, tendo em vista as argumentaes
que surgem sobre o papel do Estado e das organizaes da sociedade em uma atividade
to multifacetada e um fenmeno to complexo como o turismo. Essa discusso terica
acompanhada pela apresentao do cenrio do sistema nacional de turismo do Brasil, em
especial, a identicao das instituies, os grupos de interesse e os instrumentos de planeja-
mento atualmente existentes. Este cenrio ilustra de maneira geral os papis assumidos pelas
instituies nacionais no planejamento turstico. Para consolidar e complementar a anlise
qualitativa, foi realizada tambm uma pesquisa quantitativa, a respeito dos investimentos
federais no setor do turismo no Brasil, destacando em especial os oramentos do Ministrio
do Turismo dos anos de 2011 e 2012.
2. O setor do turismo: o papel do planejamento e tendncias atuais
H muitos anos, pesquisadores, organizaes e instituies ligadas ao desenvolvimento e
pesquisa do turismo buscam uma conceituao que seja completa o bastante para abranger
toda a diversidade de atividades, atores e possibilidades que essa atividade permite, mas
sem inviabilizar sua distino de outros tipos de mobilidade e deslocamentos temporrios. A
necessidade de circunscrever a atividade do turismo dentro de um quadro bem denido est
diretamente relacionada ao seu planejamento e gesto, mas tambm pesquisa sobre o tema,
importncia de se permitir a comparao de dados e estudos, e manter as discusses dentro
de um espectro comum e bem delimitado.
A questo da delimitao, no sentido de denir e enquadrar o setor do turismo, tem se
mostrado uma tarefa difcil (Costa, 2001), pois uma atividade que j foi descrita como mul-
tifacetada, que toca um conjunto de indivduos, empresas, organizaes, lugares e atividades
econmicas diferentes, que se combinam de alguma forma para proporcionar uma experin-
cia de viagem (Cooper et al., 2005). Alm disso, a constatao a respeito da complexidade e
do grande alcance do setor de turismo se mostra relevante no s no mbito da discusso te-
rica acerca das fronteiras dessa atividade, mas tambm no que diz respeito ao planejamento,
gesto e aos processos econmicos, sociais e ambientais que ela envolve.
O turismo sobretudo um setor privado e de negcios, mas tambm um fenmeno
social. Ele est relacionado ao uxo de pessoas, mas tambm produo e ao consumo de
uma grande variedade de produtos e servios, tangveis e intangveis, e que, portanto, causam
uma srie de impactos econmicos, sociais e ambientais, tanto positivos como negativos. E
porque envolve e inuencia tantos setores e um grande conjunto de partes inter-relacionadas,
muitas vezes descrito como um sistema (Mill e Morrison, 1985; Gunn e Var, 2002; Cooper
et al., 2005; Hall, 2008), e controlar esta multiplicidade de atores um desao que exige pla-
nejamento, especialmente no que diz respeito articulao das muitas partes que compem
esse sistema (Gunn e Var, 2002).
Por essa razo, e pela diculdade do prprio setor empresarial em controlar de maneira
integrada todos os fatores que compem a atratividade de um destino e os impactos que o
desenvolvimento do turismo pode causar, entende-se como necessrio que as opes relati-
vas ao desenvolvimento do turismo devem ser consideradas no mbito de polticas pblicas.
Segundo Weaver (2008), a complexidade do sistema que compe o turismo traz inmeros
desaos para o planejamento e gesto dessa atividade, o que pode ser sintetizado nas seguin-
tes questes:
t fronteiras difusas;
t impactos indiretos e induzidos do turismo;
t inuncia de sistemas externos;
t efeitos e relaes imprevisveis; e
t necessidade de uma abordagem holstica.
Por outro lado, a tentativa de delimitar o mbito e o alcance da literatura acadmica
sobre o planejamento do turismo, no entanto, uma tarefa difcil, especialmente quando se
busca olhar alm dos aspectos tcnicos do gerenciamento (por exemplo, as ferramentas e ins-
trumentos de gesto de visitantes). No entanto, o que ganha destaque na reviso da literatura
sobre o planejamento do turismo nas ltimas dcadas um debate constante sobre o alcance,
a extenso e a responsabilidade pelo planejamento e gesto desse setor.
So questes que, apesar de discutidas h certo tempo, ainda impem desaos a pes-
quisadores e planejadores (Page, 2005). No h dvida de que estabelecer poltica e aes de
planejamento fundamental para garantir que o setor do turismo se desenvolva em bases sus-
tentveis (Edgell et al., 2008) e os governos tm um papel fundamental, pois possuem poder
para controlar e gerir o crescimento e desenvolvimento desse setor, bem como seus benefcios
e impactos diretos e indiretos (Mowforth e Munt, 2003). O papel do setor pblico na gesto
1406 Clara C. Lemos
e na regulao do setor do turismo, no entanto, no parece ser um consenso e uma antiga
questo controversa (Mill e Morrison, 1985).
Essa tendncia se mostra ainda mais forte em pases desenvolvidos, onde o capital
privado imprime grande fora nesse setor. Hall (2008) menciona o ceticismo cada vez maior
em torno da efetividade da atuao de governos, especialmente no mbito nacional, na rea
de turismo. No entanto, segundo o autor, mesmo com o aumento da demanda em favor de
menor atuao dos governos, especialmente em grande parte do mundo ocidental, as falhas
de mercado ainda fornecem uma srie de justicativas para a interveno do Estado.
O turismo um setor bastante dinmico, que est em constante evoluo e mudanas,
o que ocasiona a necessidade de lidar com frequentes novos desaos e problemas (Elliot,
1997). Na ltima dcada, tem ocorrido um intenso debate acerca do mbito, da extenso e da
responsabilidade sobre o planejamento e a gesto do turismo.
Inevitavelmente, as responsabilidades compartilhadas e a sobreposio de agncias,
instituies e atores interessados no tema tm ocasionado uma srie de conitos e desaos na
prtica (Page, 2005) e essas questes acabam reetindo no desempenho do setor.
Alm disso, nos dias atuais, a iniciativa privada representa um papel central no s no
desenvolvimento, investimento e operao de servios tursticos. Cada vez mais, ela desem-
penha um papel ativo e relevante na concepo, planejamento e gesto de destinos tursticos,
de forma indireta e direta. Por essa razo, qualquer discusso acerca de modelos, abordagens
e procedimentos de planejamento do turismo no pode negligenciar o papel da iniciativa pri-
vada, em especial no mbito local, onde os investimentos realmente ocorrem.
Apesar de a maior parte do setor do turismo ser de fato controlada e operacionalizada
pelo setor privado, acredita-se que o setor pblico desempenhe um papel crucial, pois tem
o poder de garantir a estabilidade poltica, segurana e a estrutura legal e nanceira que o
turismo requer. So os governos que negociam e estabelecem acordos com outros governos
em assuntos como imigrao, permisso para aviao (transporte areo) etc. Alm disso, go-
vernos podem auxiliar o turismo de diversas formas, como na proviso de servios essenciais,
o controle do setor, no sentido de garantir padres de qualidade e segurana etc. Essas so
funes legtimas dos governos e muitas tero um impacto signicativo na qualidade e na
atratividade nal do produto consumido por turistas (Elliot, 1997).
Vale destacar tambm a existncia de um nmero signicativo de organizaes que
fazem parte da comunidade do turismo, mas no de uma maneira empresarial ou lucrativa.
Essas organizaes normalmente incluem grupos de presso e organizaes no gover-
namentais, internacionais, nacionais ou locais, que tm interesse na ampla gama de questes
e problemas sociais, econmicos, ambientais e morais que envolvem o desenvolvimento do
turismo. Por ser uma atividade baseada em pessoas, o turismo afeta no s turistas e empres-
rios, mas todos aqueles que vivem em destinos tursticos e que so afetados por essa atividade
de alguma forma ou de outra (Elliot, 1997).
Em uma nao democrtica acredita-se que h um papel vlido a ser desempenhado
no planejamento do turismo, tanto pelo setor pblico quanto pelo privado (Mill e Morrison,
1985) e pela prpria sociedade, na forma de organizaes e grupos de interesse, cada vez
mais comuns e relevantes nesse cenrio.
Muitos outros tipos de situaes intermedirias so possveis e, apesar das tendncias
na diminuio da interveno pblica na gesto do turismo, mais recentemente tm havido
apelos signicativos para a redenio de papis pblicos e privados no desenvolvimento do
turismo e planejamento. Nesse contexto, as aes de gesto compartilhada e descentralizada
so constantemente vistas como um requisito para o alcance de aes compromissadas com
a sustentabilidade, a qualidade e a eccia do planejamento do turismo (Fayos-Sol, 1996;
Weaver, 2008).
Assim, acredita-se que governos, setor privado e organizaes da sociedade devem tra-
balhar de forma coesa e integrada, atuando como lderes na criao, regulao e operaciona-
lizao das polticas de turismo, pensando alm dos benefcios econmicos e abrangendo os
interesses ambientais, sociais e culturais (Edgell et al., 2008).
Governos, iniciativa privada e sociedade, portanto, nem sempre desempenham, den-
tro do sistema do turismo, papis claramente demarcados. Todos compartilham uma grande
diversidade de funes no que diz respeito a operacionalizao, planejamento e gesto da
atividade; com diferentes graus de envolvimento. A natureza desse envolvimento e os papis
que eles assumem iro depender muito do contexto poltico, institucional e regulatrio em
que ocorrem.
Entender essas relaes, alm dos papis e das responsabilidades que essas esferas as-
sumem, algo extremamente relevante quando se discute planejamento do turismo. Este tra-
balho pretende oferecer uma contribuio a este tema ao tentar identicar as aes federais
de investimentos do turismo no Brasil, em especial, os instrumentos utilizados e as formas de
atuao dos rgos representativos da gesto descentralizada. Assim, acredita-se que as dis-
cusses aqui trazidas podem contribuir para a identicao de aes futuras de fortalecimento
do sistema nacional de turismo.
3. Viso geral do sistema nacional de turismo
Atualmente com a misso de desenvolver o turismo como uma atividade econmica sustent-
vel, com papel relevante na gerao de empregos e divisas, proporcionando a incluso social
(...), o Ministrio do Turismo adota o discurso de um modelo de gesto descentralizado,
orientado pelo pensamento estratgico (Ministrio do Turismo, 2011). Com quase 10 anos
de existncia e atuao, j possvel identicar alguns dos principais impactos que esse au-
mento no status institucional do setor causou na prtica.
Desde setembro de 2008 est em vigor no pas a Lei n
o
11.771, que trata da Poltica Na-
cional de Turismo (Brasil, 2008a), dene as atribuies do governo federal no planejamento,
desenvolvimento e estmulo ao setor e disciplina a prestao de servios, o cadastro, a classi-
cao e a scalizao dos prestadores de servios tursticos. A poltica estabelece tambm a
estrutura do Sistema Nacional de Turismo, composto pelos seguintes rgos e entidades:
1408 Clara C. Lemos
t Ministrio do Turismo;
t Embratur Instituto Brasileiro de Turismo;
t Conselho Nacional de Turismo; e o
t Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Turismo.
Essa estrutura atual aproxima, por meio do Conselho e do Frum Nacional, o Minis-
trio do Turismo a representantes dos estados, da sociedade e da iniciativa privada. Tanto
o Conselho Nacional de Turismo quanto o Frum Nacional de Secretrios so rgos que
expressam a descentralizao na gesto e os canais de participao da sociedade junto ao
Ministrio. Ambos tm como atribuio o assessoramento ao ministro de Estado na for-
mulao e aplicao da Poltica Nacional de Turismo e dos planos, programas, projetos e
atividades derivados.
O Frum um colegiado formado pelos secretrios de Estado de Turismo e/ou dirigen-
tes de rgos Estaduais de Turismo que se renem para deliberar sobre os temas relevantes
do turismo. Sua funo a de sistematizar e apresentar as demandas municipais e estaduais
junto ao Ministrio (Brasil, 2007).
J o Conselho Nacional de Turismo formado por representantes do governo federal e
dos diversos segmentos do turismo empresas privadas, entidades de classe, organizaes
da sociedade e atualmente integrado por 71 conselheiros de instituies pblicas e enti-
dades privadas do setor em mbito nacional (Ministrio do Turismo, 2011).
O Ministrio do Turismo o rgo central do Sistema Nacional de Turismo e, no mbito
de sua atuao, coordena os programas de desenvolvimento do turismo, em interao com os
demais integrantes. Atualmente, o MTur adota um modelo institucional de gesto comparti-
lhada entre o governo federal, os governos estaduais e municipais, setor privado e as organi-
zaes representativas da sociedade civil (Brasil, 2007). As polticas de municipalizao do
turismo, do incio da dcada de 1990, e de regionalizao do turismo, do comeo da dcada
de 2000, marcaram o incio dessas tentativas de parceria com as estncias locais e regionais e
com as entidades representativas da sociedade e da iniciativa privada.
A estrutura atual da gesto nacional do turismo brasileiro demonstra, portanto, o au-
mento do status do setor nos ltimos anos, na medida em que a ele dedicado um minist-
rio exclusivo. Alm disso, destaca-se a existncia dos canais de participao e inuncia nas
polticas por parte de entidades privadas diretamente interessadas e dos demais rgos da
administrao pblica, inclusive de mbito local. O aumento do status do setor no governo
federal tambm se reete no crescimento do oramento do Ministrio do Turismo em relao
ao PIB. Conforme ilustra o grco 1, o oramento do MTur cresceu nos ltimos anos, saltando
de 0,01% e chegando a 0,1% do PIB em 2010, valor superior ao de pases desenvolvidos como
Inglaterra e Austrlia, que destinam em mdia 0,06% do seu PIB gesto nacional do turismo
(Brasil, 2006).
Gr f i c o 1
Evoluo do oramento do MTur em relao ao PIB (%), de 2006 a 2011
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (2012); Senado Federal (2012).
H que se destacar, porm, que esses valores reetem a dotao oramentria do Mi-
nistrio, o que no implica necessariamente execuo efetiva dos investimentos previstos. A
execuo do oramento depende de uma srie de fatores, que sero analisados neste trabalho,
tendo em vista os objetivos propostos.
Chama a ateno tambm o papel central do Ministrio do Turismo como articulador
e condutor da poltica de turismo no Brasil. Apesar dos recentes esforos de descentralizao
na concepo e execuo de estratgias, e da adoo de canais que possibilitem um dilogo
com esferas locais e regionais, pode-se armar que o MTur detm uma fora propulsora fun-
damental na gesto, promoo, articulao e nanciamento do setor no pas. Boa parte dos
estados, inclusive, ainda depende fortemente dos recursos (tcnicos, polticos e nanceiros)
do Ministrio do Turismo para viabilizar suas estratgias de gesto e planejamento e a execu-
o de projetos essenciais no setor.
Conforme destacou o estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2010b), esse
protagonismo do governo federal no planejamento e no nanciamento das polticas setoriais
no Brasil no poderia ser diferente, considerando o alto grau de concentrao scal 70%
da carga tributria brasileira arrecadada pelo governo federal. Isso faz do governo federal
um grande transferidor de recursos, boa parte dos quais esto atrelados s suas estratgias e
programas.
Esse fato, portanto, traz tona a necessidade de analisar os instrumentos de planeja-
mento que norteiam os investimentos do Ministrio do Turismo, notadamente o Plano Na-
1410 Clara C. Lemos
cional de Turismo, o Plano Plurianual e a Lei Oramentria Anual, e o real impacto que esses
instrumentos causam na prtica, em termos de subsdios e base para planejamento e descen-
tralizao de aes e investimentos.
4. A poltica e o plano nacional de turismo
Em um grande nmero de pases, em especial os pases desenvolvidos onde a iniciativa
privada possui uma fora propulsora signicativa , os planos e estratgias de turismo no
mbito nacional apresentam baixo ou nenhum tipo de formalidade legal, ou seja, no so
institudos por fora de lei e nem possuem obrigatoriedade de execuo. Em muitos casos,
representam uma carta de intenes sem valor legal, mas que estabelecem contexto e guiam
a ao do governo e da iniciativa privada no setor, envolvendo programas e projetos de est-
mulo, apoio e gesto da atividade.
Diz-se que a poltica de turismo pode ser denida como o conjunto de regulamentos,
normas, orientaes, diretivas, e objetivos de promoo dentro dos quais as decises coletivas
e individuais que afetam diretamente o desenvolvimento do turismo dentro de um destino so
tomadas (Goeldner e Ritchie, 2006).
A poltica de turismo, portanto, est relacionada ao uso do poder pelas organizaes
pblicas na gesto do turismo (Elliot, 1997), ou seja, o que o setor pblico realmente decide
fazer, ou no fazer, sobre o assunto, especialmente no que se refere ao enquadramento legis-
lativo, criao de agncias e rgos especializados, s regras gerais para o planejamento, s
responsabilidades e s formas faz-lo (Page, 2005).
Em se tratando de poltica de turismo, o contexto brasileiro dispe atualmente de uma
lei (Lei n
o
11.771, de 17 de setembro de 2008) que estabelece normas sobre a Poltica Nacio-
nal de Turismo, dene as atribuies do governo federal no planejamento, desenvolvimento
e estmulo ao setor turstico.
Segundo a Poltica Nacional de Turismo, cabe ao Ministrio do Turismo planejar, fo-
mentar, regulamentar, coordenar e scalizar a atividade turstica, bem como promover e
divulgar institucionalmente o turismo em mbito nacional e internacional (Brasil, 2008a).
A chamada Lei Geral do Turismo estabelece como um de seus objetivos a necessidade de
promover, descentralizar e regionalizar o turismo, estimulando Estados, Distrito Federal e Mu-
nicpios a planejar, em seus territrios, as atividades tursticas de forma sustentvel e segura,
inclusive entre si, com o envolvimento e a efetiva participao das comunidades receptoras nos
benefcios advindos da atividade econmica.
Alm disso, ca estabelecida a responsabilidade do MTur na elaborao do Plano Nacio-
nal de Turismo (PNT), reconhecendo tambm a necessidade de incluso dos segmentos pbli-
cos e privados interessados, inclusive o Conselho Nacional de Turismo, na sua elaborao. O
PNT, apesar de requerido por lei, no submetido apreciao do Legislativo, mas deve ser
aprovado pelo presidente da Repblica (Brasil, 2008a).
O PNT ter suas metas e programas revistos a cada quatro anos, em consonncia com
o plano plurianual, ou quando necessrio, observado o interesse pblico, tendo por objetivo
ordenar as aes do setor pblico, orientando o esforo do Estado e a utilizao dos recursos
pblicos para o desenvolvimento do turismo (Brasil, 2008a).
Desde a criao do MTur, dois planos de turismo foram formalmente elaborados:
t Plano Nacional do Turismo. Diretrizes, Metas e Programas. 2003-07;
t Plano Nacional de Turismo PNT 2007-10 uma viagem de incluso.
importante destacar tambm que, apesar de no ser submetido aprovao no Legis-
lativo, o PNT deve preferencialmente reetir e incorporar as contribuies do trabalho desen-
volvido pela Comisso de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR) do Senado Federal e
da Comisso de Turismo e Desporto da Cmara dos Deputados, as duas principais comisses
permanentes do Congresso Nacional que tratam do tema do turismo.
O ltimo plano elaborado pelo MTur, portanto, o Plano Nacional de Turismo 2007-
10: uma viagem de incluso. esse, atualmente, o principal documento de referncia que
sistematiza as proposies da poltica setorial nacional e norteia as aes do Ministrio do
Turismo. Passados mais de cinco anos desde a publicao do ltimo PNT, em outubro de 2012
o Ministrio do Turismo ainda no havia publicado um novo plano, com a reviso de metas e
programas requerida por lei.
As metas e os macroprogramas estabelecidos pelo Plano Nacional de Turismo 2007-10
estabelecem claramente a prioridade pelo crescimento econmico (aproveitar o contexto in-
terno favorvel e contribuir para o crescimento do PIB) e pela incluso social. H uma forte
nfase no estmulo ao mercado interno e acessibilidade a um maior nmero de brasileiros
ao mercado do turismo.
O governo, por meio do PNT, se coloca claramente como o indutor do desenvolvimento
do turismo nacional e principal provedor das polticas voltadas para a qualicao da mo
de obra, gerao de emprego e renda, sistematizao e disseminao da informao sobre o
setor, apoio comercializao e promoo do turismo interno e internacional, fortalecimento
da aviao nacional e a integrao dos diversos modais de transporte do pas, estruturao
de roteiros, segmentos e produtos tursticos, provimento de infraestrutura, atrao de inves-
timentos, fortalecimento e controle do sistema de normatizao, regulao e scalizao do
setor, nanciamento e fomento iniciativa privada.
O PNT, portanto, estabelece um campo de atuao e inuncia signicativamente am-
plo em diversas reas, incorporando papis e responsabilidades abrangentes ao Ministrio
do Turismo. Apesar de muitas dessas iniciativas serem executadas em mbito regional ou
local, as estratgias so articuladas no mbito nacional e de l que saem grande parte dos
recursos tcnicos e nanceiros para concretizao dessas aes. O plano para o perodo de
1412 Clara C. Lemos
2007-10 compreende quatro principais metas e oito macroprogramas, subdivididos ainda em
23 programas. Entre as metas esto a promoo da realizao de 217 milhes de viagens no
mercado interno e a gerao de 7,7 bilhes de dlares em divisas. Os grcos a seguir ilustram
a evoluo desses nmeros.
Gr f i c o 2
Evoluo das chegadas de turistas e da receita cambial turstica no Brasil
Fonte: Brasil (2010).
Os nmeros mostram que as chegadas de turistas internacionais no Brasil esto em cres-
cimento, mas ainda muito aqum do desejado. O Plano Nacional de Turismo para o perodo
de 2003 a 2007, por exemplo, estabelecia como uma de suas metas a entrada de 9 milhes
de turistas internacionais ao ano (Brasil, 2003). Esse cenrio mostra tambm um subaprovei-
tamento da demanda internacional por viagens, j que as chegadas de turistas internacionais
tm mostrado um crescimento praticamente ininterrupto de 277 milhes, em 1980, a
528 milhes, em 1995, e 983 milhes, em 2011. Alm disso, o Brasil recebe uma fatia quase
inexpressiva desse mercado, especialmente se comparado a alguns destinos como o Mxico,
que em 2010 recebeu 23,3 milhes de turistas internacionais, e a Tailndia, que recebeu no
mesmo perodo 15,9 milhes de turistas internacionais (UNWTO, 2012).
Gr f i c o 3
Evoluo das viagens domsticas no Brasil
Fonte: Brasil (2010).
Os dados apresentados no grco 3 ilustram o bom momento das viagens domsticas
no Brasil, com crescimento constante por pelo menos cinco anos. Apesar disso, ainda longe
da meta estabelecida pelo PNT para o perodo. J o cenrio do turismo internacional tem
apresentado nmeros pouco expressivos, conforme mostrado no grco 2, se comparado a
outros destinos internacionais. Se analisados da perspectiva do aumento signicativo dos
investimentos e do oramento do MTur, conforme ilustrado na gura 1, estes dados parecem
ainda mais preocupantes.
5. O plano plurianual e os investimentos no setor de turismo
Na dcada de 1980, devido grande instabilidade econmica, inao e elevado endivida-
mento externo, o planejamento no Brasil baseava-se essencialmente em decises reativas e de
curto prazo, e os problemas econmicos constituam as principais prioridades do governo.
Aps aprovao da Constituio de 1988, no incio da dcada de 1990, o pas deu um
passo signicativo no que diz respeito institucionalizao do planejamento nacional, com a
elaborao do primeiro Plano Plurianual (1991-95), concebido como um relatrio de acom-
panhamento para subsidiar o planejamento fsico e nanceiro a ser discutido e aprovado pelo
Congresso Nacional (Cargnin, 2007). O primeiro PPA teve um foco de curto prazo, sem objeti-
1414 Clara C. Lemos
vos globais e de longo prazo. Na viso de Cargnin (2007), era uma pea de co, destinada
a cumprir uma exigncia constitucional. Predominava a lgica oramentria e o plano estava
desconectado de um processo de planejamento integrado e permanente.
Durante a dcada de 1990, o governo federal ganhou experincia e reforou sua capa-
cidade de integrar planejamento, oramento e gesto dos recursos pblicos com uma viso de
mdio e longo prazo. O PPA 1996-99 inovou ao introduzir referncias espaciais para o desen-
volvimento e investimentos, os chamados Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento,
com uma nfase fundamentalmente voltada para o desenvolvimento econmico, a execuo
de projetos estruturantes e o programa Brasil em ao. Foram realizados investimentos sig-
nicativos em infraestrutura com o intuito de superar os obstculos ao crescimento do Pas
(Brasil, 2002).
As discusses que orientaram a elaborao do PPA 2000-03 foram marcadas pela bus-
ca por novas metodologias para elaborao do plano e muito se falava na necessidade de
priorizar o foco na gesto de resultados. Para isso, as aes foram organizadas sob a forma
de programas, com objetivos e metas claramente denidos e acompanhados da gura de um
gerente, responsvel pela execuo e resultados. Alm disso, estabeleceu-se a obrigatoriedade
da avaliao e de monitoramento das metas e resultados (Brasil, 2002).
Desde o PPA 2000-03 trabalha-se com a Orientao Estratgica como o mais alto n-
vel de viso estratgica governamental, aquela que d o tom e as diretrizes centrais a serem
seguidas pelos Ministrios, que por sua vez so responsveis pela identicao dos objetivos e
programas setoriais. Esta orientao estratgica, no entanto, acaba reetindo essencialmente
o programa de governo em curso.
O modelo do PPA 2008-11 foi orientado por dois nveis: um denominado dimenso
estratgica, que compreende basicamente os objetivos do programa de governo e aqueles se-
toriais, proveniente dos Ministrios; e o nvel ttico-operacional, que compreende o conjunto
de programas e aes.
O atual PPA (2012-15) apresenta seu modelo de planejamento baseado em Programas
Temticos, organizados em Objetivos que, por sua vez, so detalhados em Metas e Iniciativas.
Esse modelo atual foi fortemente inuenciado pela estrutura de gesto anteriormente aplicada
no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), com foco no monitoramento de metas.
O PPA estabelece as prioridades de investimentos, os programas, os objetivos e a
estimativa de gastos no perodo de quatro anos. A proposta do Executivo composta pelo
texto da lei e diversos anexos, e deve ser encaminhada ao Congresso Nacional at 31 de
agosto do primeiro ano de mandato presidencial, devendo vigorar por quatro anos (Senado
Federal, 2011).
Nas comisses do Congresso Nacional, abre-se prazo para a apresentao de emen-
das ao projeto do plano plurianual, com vistas a inserir, suprimir, substituir ou modicar
dispositivos constantes do projeto (Senado Federal, 2011). Dessa forma, alm da viso
estratgica do governo e dos objetivos setoriais dos ministrios, os parlamentares tambm
exercem fora e inuncia signicativa sobre os projetos e investimentos a serem includos
ou suprimidos do plano.
A gesto do PPA coordenada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
e ainda tem uma forte perspectiva econmica e de planejamento oramentrio, mas houve
tentativas recentes de inserir uma abordagem mais sistemtica, integrada e conectada a uma
lgica territorial de planejamento.
Apesar de ser considerado uma grande inovao no cenrio do planejamento governa-
mental dos ltimos anos, j se argumentou tambm que o PPA avanou muito mais em termos
de programao oramentria do que nos de programao das polticas pblicas (Abrucio,
2007).
O quadro 1 apresenta uma viso geral dos programas de turismo nos dois ltimos PPAs
(2008-11 e 2012-15). Foram identicados os Programas e os Objetivos associados, o que d
uma ideia das prioridades estabelecidas e das reas prioritrias para investimentos.
Qu a d r o 1
Viso geral do turismo nos dois ltimos planos plurianuais
PPA 2008-11 PPA 2012-15
Programas
*
Objetivos Programas Objetivos
**
Brasil: Destino
Turstico Internacional
Aumentar o uxo de turistas
estrangeiros, o gasto mdio e o
tempo mdio de permanncia no
pas.
Turismo
Promover a sustentabilidade e a
qualidade de forma a aumentar a
competitividade do turismo brasileiro.
Turismo Social no
Brasil: Uma Viagem
de Incluso
Aumentar os uxos tursticos e
promover a incluso social mediante
a estruturao e diversicao da
oferta e da demanda.
Estruturar, qualicar e promover os
destinos tursticos brasileiros para os
megaeventos esportivos.
Gesto da Poltica de
Turismo
Coordenar o planejamento e a
formulao de polticas setoriais e a
avaliao e controle dos programas
na rea do turismo.
Incentivar o brasileiro a viajar pelo Brasil.
Divulgar no exterior a imagem do
pas, seus produtos, destinos e
servios tursticos, bem como apoiar
a internacionalizao das empresas
brasileiras do segmento.
Consolidar a gesto compartilhada do
turismo no Brasil.
Fonte: Brasil (2008b; 2012).
* No PPA 2008-11 os programas se desdobram em Aes.
** No PPA 2012-15 os objetivos se desdobram em Metas e Iniciativas.
Esses dados, e uma anlise mais detalhada das aes e metas previstas em ambos os
PPAs, mostram que, apesar da diversidade de objetivos estabelecidos, boa parte dos projetos
diz respeito a investimentos em infraestrutura, promoo e apoio comercializao e aes
de apoio regionalizao do turismo.
1416 Clara C. Lemos
A relao entre PPA e objetivos setoriais bastante clara, de acordo com os dados levan-
tados no atual Plano Nacional de Turismo 2007-11 e no Plano Plurianual em vigor, 2008-11.
Para o setor do turismo, o PPA vigente apresenta dois programas nalsticos
1
e um programa
de apoio s polticas pblicas.
2
Os trs programas so de responsabilidade do Ministrio do
Turismo. So eles:
t Gesto da Poltica de Turismo (Programa de Apoio s Polticas Pblicas n
o
1.001)
t Brasil: Destino Turstico Internacional (Programa Finalstico n
o
1.163)
t Turismo social no Brasil: uma viagem de incluso (Programa Finalstico n
o
1.166)
Esses trs programas renem um total de 75 projetos, atividades e operaes espe-
ciais, e que representam uma previso de investimentos no setor de pouco mais de R$ 11
bilhes. Ambos os projetos e atividades so aes estabelecidas para alcanar o objetivo
do programa, mas o primeiro envolve um conjunto de operaes limitadas no tempo e
das quais resulta um produto, por exemplo, a Implantao de Centros de Informaes
Tursticas (projeto 5701) ou a Implantao de Terminal de Passageiros no Porto de Pa-
ranagu PR (projeto 7H62). As atividades envolvem um conjunto de operaes que se
realizam de modo contnuo e permanente; por exemplo, o Auxlio-Transporte aos Servi-
dores e Empregados, ou a Capacitao de Servidores Pblicos Federais em Processo de
Qualicao e Requalicao. J as operaes especiais no resultam em produto e no
geram a prestao direta de bens ou servios; por exemplo, a Contribuio da Unio,
de suas Autarquias e Fundaes para o Custeio do Regime de Previdncia dos Servidores
Pblicos Federais.
A anlise desses 75 projetos e atividades previstos no PPA 2008-11 em face do PNT
2007-10 permitiu localiz-los dentro dos oito macroprogramas do PNT, ou seja, conrmando
a consonncia do PPA com os objetivos setoriais do PNT. O grco 4 ilustra a distribuio dos
projetos e atividades do PPA dentro dos macroprogramas do PNT. Esse fato no se repete no
PPA 2012-15, j que um novo PNT para o perodo de quatro anos aps 2010 no foi apresen-
tado pelo MTur.
3
1
Programas nalsticos so aqueles que estabelecem bens e servios diretos sociedade e geram resultados passveis
de aferio por indicadores.
2
Programas de apoio s polticas so aqueles voltados para a oferta de servios ao Estado, para a gesto de polticas
e para o apoio administrativo. Fonte: Brasil (2008).
3
Na ata da 35
a
reunio do Conselho Nacional do Turismo, realizada em 21 de maio de 2012, consta a informao
de que o Plano Nacional de Turismo 2012-15 encontrava-se, naquela ocasio, para deciso nal da Presidncia da
Repblica. At o primeiro ms do ano de 2013 o plano ainda no havia sido aprovado.
Gr f i c o 4
Nmero de projetos e atividades de turismo previstos no PPA 2008-11 e no PNT
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Brasil (2007, 2008b).
O grco mostra que boa parte dos projetos previstos est alocada nos macroprogramas
Infraestrutura pblica (16 projetos e atividades), Promoo e apoio comercializao (12
projetos e atividades) e Regionalizao do turismo (10 projetos e atividades). Alm disso, um
total de 16 atividades e operaes especiais no se enquandrava diretamente no escopo dos
macroprogramas do PNT e 3 projetos foram includos nos programas de turismo do PPA, mas
esto sob responsabilidade de outros Ministrios (Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio
dos Transportes e Ministrio da Integrao Nacional), o que demonstra a convergncia de
aes entre esses rgos.
Esses dados demonstram claramente a consonncia e a relao de integrao entre
os dois planos (PNT-PPA), apesar da nfase signicativa dada a alguns macroprogramas em
1418 Clara C. Lemos
detrimento de outros, o que no explicitamente uma diretriz do PNT, mas que pode ser
resultado da inuncia da viso estratgica de governo e das foras polticas do Congresso
Nacional, por meio das emendas parlamentares. Os programas de turismo previstos no PPA,
portanto, apresentam um forte carter econmico e desenvolvimentista, especialmente no
que diz respeito aos investimentos em infraestrutura e promoo e apoio comercializao.
O PPA 2012-15 apresenta ainda mais nfase na qualicao, classicao e cadastro de pres-
tadores de servios e prossionais do setor, alm do foco na estruturao de destinos para os
eventos esportivos que iro ocorrer nos prximos anos.
6. O oramento anual e as emendas parlamentares para o setor de turismo
A Constituio Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de
planejamento e oramento. Cabe ao presidente da Repblica enviar ao Congresso Nacional as
trs principais peas de planejamento estratgico e oramentrio do mbito federal:
t o Plano Plurinanual (PPA);
t as Diretrizes Oramentrias;
t os Oramentos Anuais.
Alm do PPA, portanto, a lei de diretrizes oramentrias (LDO) e a lei oramentria
anual (LOA) tambm orientam, estabelecem limites e diretrizes para o planejamento e os
gastos governamentais.
A lei de diretrizes oramentrias (LDO) orienta a elaborao e a execuo do ora-
mento anual, ou seja, estabelece as prioridades para alocao de recursos e sintoniza o
oramento anual com o PPA. O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve ser
enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril de cada ano (Se-
nado Federal, 2012).
Uma vez aprovada pelo Legislativo, a LDO oferece diretrizes para elaborao da pro-
posta oramentria. O governo obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Oramento ao
Congresso Nacional at o dia 31 de agosto de cada ano. A lei oramentria disciplina todas
as aes do governo federal e nenhuma despesa pblica pode ser executada sem que esteja
prevista no oramento. No caso do oramento anual, emendas podem ser apresentadas pelos
parlamentares desde que sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias. Os trs instrumentos, portanto, so articulados e elaborados de maneira inte-
grada, estabelecendo contexto aos demais. A gura 1, apresentada a seguir, ilustra a relao
entre o PPA e as leis oramentrias.
F i g u r a 1
Representao do atual modelo do Plano Plurianual e sua relao
com as leis oramentrias
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Brasil (2002; 2012).
A representao do modelo do Plano Plurianual traz tona trs questes que merecem
destaque. A primeira delas o peso da dimenso estratgica do planejamento e da orientao
do governo na congurao dessa pea de planejamento. A segunda a incorporao dos
objetivos setoriais, desenvolvidos no mbito das instituies setoriais (ex.: Ministrio do Tu-
rismo) por parte dos programas e objetivos do Plano Plurianual. Esse fato conrma o que j
foi discutido aqui, ou seja, a importncia de instrumentos de planejamento setoriais como o
Plano Nacional de Turismo. Um plano atualizado, participativo e efetivamente comprometido
com um horizonte de planejamento estratgico essencial para garantir que os investimentos
previstos no PPA sejam planejados e executados de acordo com uma estratgia gestada e ar-
1420 Clara C. Lemos
ticulada no mbito do MTur e das instituies e canais de participao descentralizados (ex.:
Frum de Secretrios, Conselho Nacional de Turismo).
O terceiro ponto diz respeito participao legislativa no processo, notadamente por
meio da insero das emendas parlamentares na Lei Oramentria Anual. Esse mecanismo
utilizado para garantir representatividade legislativa no processo de planejamento oramen-
trio, alm de oferecer oportunidade de insero de projetos e investimentos de interesse
local que no possuem voz ou representatividade nos ministrios e demais rgos da admi-
nistrao federal. Dessa forma, caracteriza-se como um instrumento de representatividade do
local ou regional no mbito do planejamento federal.
As emendas parlamentares atualmente podem ser de carter individual cada par-
lamentar apresenta a sua, ou coletiva , apresentadas pela bancada de cada estado. Alm
disso, pequenos municpios podem apresentar emendas de iniciativa popular para garantir
sua representatividade no processo. necessrio destacar, no entanto, que as emendas parla-
mentares Lei Oramentria devem ser compatveis com os programas e os objetivos estabe-
lecidos no plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias.
No faz parte do escopo deste trabalho discutir as vantagens, problemas e limitaes do
atual modelo de participao e representao legislativa no oramento federal. Esse assunto
vem sendo amplamente discutido por outros autores (Pereira e Mueller, 2002), especialmen-
te no que diz respeito sua funo de garantir a governabilidade por meio da liberao de
emendas parlamentares.
Pretende-se aqui analisar a natureza e as caractersticas dessas emendas e a sua propor-
o e representatividade em face do oramento geral do MTur.
Atualmente, para cada parlamentar xado um limite mximo de R$ 15 milhes para
apresentao e aprovao de emendas individuais, no nmero mximo de 25 emendas, por
mandato parlamentar. O grco 5 apresenta os dados relativos ao total de emendas parlamen-
tares apresentadas nos anos de 2011 e 2012 no mbito da LOA e que tratam do oramento do
Ministrio do Turismo. Pode-se observar tambm a relao entre as emendas parlamentares e
o oramento total do Ministrio.
Para 2011, a Lei Oramentria Anual destinava R$ 3.715.361.199,00 ao Ministrio do
Turismo e as emendas parlamentares destinavam recursos que representavam cerca de 73,21%
desse total. Em 2012, a dotao oramentria do MTur diminuiu para R$ 2.674.514.247,00,
mas a proporo de emendas parlamentares sobre o total permaneceu constante, em torno
de 71,5%.
Esses nmeros do uma mostra da atuao do Congresso Nacional na rea do turismo e
da alta proporo que as emendas parlamentares representam dentro do oramento total do
ministrio. No entanto, preciso destacar que o fato de constarem no Oramento Anual no
garante a execuo das emendas. Isso depender do jogo poltico dos parlamentares com o
Executivo, que quem efetivamente pode autorizar a liberao de verbas para execuo das
emendas. De qualquer forma, chama a ateno a atuao parlamentar nessa rea e a propor-
o das emendas parlamentares diante do oramento total do MTur.
Gr f i c o 5
Proporo das emendas parlamentares propostas em relao ao oramento total do
Ministrio do Turismo
Fonte: Senado Federal (2012).
A signicativa participao do Legislativo na alocao dos recursos do MTur tambm
deve ser analisada da perspectiva da natureza e das caractersticas dessas emendas. Apesar
da necessidade de estarem em consonncia com os programas e metas setoriais do PPA, os
parlamentares gozam de relativa liberdade no sentido de denirem a regio contemplada e
os projetos prioritrios.
O grco 6 apresenta a distribuio dos recursos das emendas parlamentares, cons-
tantes no Programa de Turismo da LOA de 2012, em grupos temticos organizados pelo
autor. Nota-se um peso signicativo dado ao item de infraestrutura, responsvel pelo total de
73,44% dos recursos das emendas parlamentares. Esse item engloba emendas do tipo Cons-
truo de Centros de Convenes, Adequao de infraestrutura para eventos esportivos,
Pavimentao de estradas, Construo de pontes, Construo de rota turstica, Cons-
truo de praa pblica etc.
O segundo item, Marketing, Promoo e Comercializao, representa pouco mais de
10% dos recursos das emendas e inclui gastos do tipo Aes de marketing no mercado exter-
no, Campanhas de promoo no mercado nacional etc.
1422 Clara C. Lemos
O grande peso do item infraestrutura na destinao de recursos pode estar relaciona-
do ao fato de que as grandes obras de infraestrutura efetivamente demandam um alto volume
de investimentos quando comparado aos demais itens. Uma outra possvel causa dessa grande
desigualdade na destinao de recursos pode estar relacionada proximidade dos grandes
eventos esportivos que algumas cidades brasileiras devero sediar nos prximos anos. Os
parlamentares podem estar concentrando esforos em garantir a aprovao de emendas rela-
cionadas aos projetos e investimentos desses megaeventos.
Gr f i c o 6
Gastos previstos na Lei Oramentria Anual de 2012 para o
Programa de Turismo (n
o
2.076)
Fonte: Senado Federal (2012).
necessrio destacar, no entanto, que essa destinao de recursos representa a contri-
buio do Congresso no oramento federal. Cabe ao Executivo determinar quais deles sero
executados (Pereira e Mueller, 2002), caracterizando assim o poder discricionrio do Execu-
tivo nesse aspecto.
7. Discusso e recomendaes
O Sistema Nacional de Turismo apresenta, atualmente, uma estrutura de planejamento sig-
nicativamente ampla, com o Ministrio do Turismo assumindo uma grande variedade de
responsabilidades e papis. Alm disso, o sistema possui grande potencial de descentralizao
e controle por parte das instituies representativas da sociedade, em especial o Conselho
Nacional de Turismo e o Frum Nacional de Secretrios.
No que diz respeito aos investimentos do setor, o Plano Nacional de Turismo uma das
principais peas de planejamento, pois sistematiza as aes de programas de longo prazo do
setor, que posteriormente so incorporadas ao Plano Plurianual. O cenrio atual, apesar das
perspectivas de forte crescimento do setor com a captao de grandes eventos, de falta de
metas e prioridades claras, j que, no nal de 2012, o Ministrio do Turismo ainda no havia
apresentado o PNT para o perodo de 2011 a 2015.
Alm disso, esta pesquisa destacou e analisou a importncia e o peso das emendas
parlamentares nos investimentos do setor de turismo. De acordo com os dados levantados,
h um grande interesse por parte do Legislativo em aprovar emendas para este setor, o que
representa tambm uma forma de atendimento de demandas locais e regionais para investi-
mentos no setor.
Apesar disso, os dados a respeito das emendas apresentadas na LOA de 2012 demons-
tram a fragilidade dessa pea oramentria em termos de aderncia ao planejamento estrat-
gico setorial. Apesar da necessidade de respeitarem as diretrizes setoriais expressas no plano
plurinanual e no planejamento setorial do MTur, as emendas aparecem como demandas pon-
tuais, fragmentadas e pouco comprometidas com o planejamento de longo prazo.
Em nome das supostas aspiraes locais, o Legislativo apresenta demandas pontuais
que podem descaracterizar o planejamento de longo prazo do setor. Por outro lado, o Poder
Executivo apresenta um poder discricionrio signicativo, no sentido de decidir os inves-
timentos e a execuo das emendas parlamentares. Este fato coloca o Plano Nacional de
Turismo e suas aes e metas como essenciais para orientar os investimentos. Alm disso, os
conselhos participativos representam peas fundamentais de controle da sociedade no acom-
panhamento da execuo do oramento e da destinao de verbas, o que no setor de turismo
parece nem sempre acontecer.
No caso do Conselho Nacional de Turismo, esse rgo colegiado tem como uma de suas
principais funes propor diretrizes, subsdios e contribuir para a formulao, implementao
e avaliao da Poltica Nacional de Turismo. Alm disso, o CNT deve emitir pareceres e reco-
mendaes sobre questes do turismo nacional, buscar a melhoria da qualidade e produtivi-
dade do setor, manifestar-se sobre questes relacionadas ao turismo etc. (Brasil, 2008a).
So 26 as entidades que devem indicar representantes e suplentes junto ao CNT. Alm
destes, devem integrar o conselho trs representantes de notrio saber na rea de turismo
e representantes de entidades da sociedade civil indicados pelo Conselho e designados pelo
ministro de Estado do Turismo. O nmero necessrio de representantes da sociedade civil, no
entanto, no expresso na norma que trata do assunto (Brasil, 2008a).
1424 Clara C. Lemos
Pode-se armar, portanto, que o CNT possui signicativa representatividade, alm de
um amplo espectro de funes dentro do Sistema Nacional de Turismo. Essa variedade de
funes, no entanto, no representa nenhum peso deliberativo, j que suas atribuies esto
mais voltadas para o assessoramento, na forma de recomendaes e contribuies. Apesar
disso, essa ausncia de deliberao no impede que o conselho seja um rgo de controle, no
sentido de acompanhar a elaborao e a execuo do PNT, mas tambm a execuo do ora-
mento e o alcance das metas setoriais.
Com uma agenda diversicada e muitas vezes pulverizada, o CNT incorre no risco de,
a exemplo do que Abrucio (2007) descreveu a respeito do Conselho de Desenvolvimento Eco-
nmico e Social (CDES), no ter prioridades claras e possuir pouca ou nenhuma capacidade
de inuenciar a formulao de polticas pblicas.
Os conselhos possuem uma importante funo de levar demandas da sociedade, mas
tambm devem cobrar o cumprimento de metas e execuo de aes. Para isso, eles precisam
estar informados acerca do desempenho do Ministrio do Turismo no alcance de seus objetivos
programticos. preciso estimular o controle e o acompanhamento de indicadores de desempe-
nho e metas. Assim, os conselhos correm menos o risco de ser apenas um canal depositrio de
demandas, algumas legtimas, algumas talvez desconectadas das polticas pblicas em curso.
Vrias so as possibilidades para busca e efetiva concretizao da gesto descentra-
lizada e do maior controle da sociedade no que diz respeito aos investimentos setoriais do
turismo. O cenrio apresentado e discutido aqui permite identicar algumas consideraes
importantes a esse respeito. So elas:
t O Plano Nacional de Turismo representa institucionalmente a principal pea de planeja-
mento no mbito do Ministrio do Turismo. Est previsto por lei a sua elaborao e atuali-
zao em consonncia com o Plano Plurianual.
t O estabelecimento de programas, objetivos e metas setoriais por parte do MTur dever
subsidiar a elaborao do Plano Plurianual, o principal instrumento de planejamento no
mbito federal. Esse fato traz tona a necessidade de fomentar o planejamento transparen-
te, estratgico, contnuo e efetivamente participativo no MTur, com vistas a garantir maior
representatividade ao planejamento de longo prazo.
t A participao do Congresso Nacional na identicao de oportunidades e alocao de
investimentos caracteriza-se como um importante instrumento de representao do local
e regional da deciso dos investimentos, o que pode garantir a concretizao das aes de
descentralizao de polticas pblicas e, mais ainda, a distribuio de recursos e investi-
mentos. Na prtica, no entanto, isso pode trazer algumas distores, o que implica a neces-
sidade de maior controle social da atuao parlamentar no setor do turismo.
t As emendas parlamentares para o setor de turismo tm representado, nos ltimos anos,
uma alta proporo em relao ao oramento total do MTur. preciso mais pesquisa no
sentido de identicar a real execuo e atendimento dessas emendas e como elas esto
impactando as polticas, os programas e os projetos de turismo.
t Recomenda-se tambm uma anlise crtica dos investimentos por parte do Ministrio do
Turismo, no sentido de identicar a aderncia dessas aes e investimentos aos objetivos
estabelecidos no PNT e seu real impacto nas regies receptoras desses investimentos.
t Fazem-se necessrios, portanto, uma anlise e um controle permanentes tanto da atua-
o do Ministrio do Turismo, em termos de planejamento estratgico de longo prazo por
meio do Plano Nacional de Turismo, como pelas formas de incorporao dessas questes
no mais importante instrumento de planejamento no mbito federal, o Plano Plurianual,
assim como a inuncia do Congresso Nacional, por meio das emendas parlamentares, no
oramento e efetivo investimento no setor do turismo.
8. Consideraes nais
As evolues recentes da poltica nacional de turismo resultaram em um maior fortalecimento
institucional do setor, em especial quando se considera o sistema nacional de turismo, com as
suas instituies de planejamento e controle social, e a chamada Lei Geral do Turismo (Brasil,
2008a), com importantes subsdios para o desenvolvimento e estmulo ao setor turstico. O
crescimento da dotao oramentria do MTur tambm refora esse cenrio de consolidao
do turismo na administrao pblica federal.
Por outro lado, os dados e as informaes aqui apresentados e discutidos demonstram que
ainda resta um longo caminho em termos de maior articulao institucional, em especial entre os
instrumentos de planejamento adotados pelo MTur e o Plano Plurianual. O que se v atualmente
uma descontinuidade na elaborao e na atualizao do Plano Nacional de Turismo. Por outro
lado, a participao do Congresso Nacional, por meio da criao de emendas parlamentares,
tambm parece distorcer o processo de planejamento e nanciamento pblico do setor.
Nesse sentido, esta pesquisa traz recomendaes para o fortalecimento do Sistema Na-
cional de Turismo, principalmente no que diz respeito atuao do Conselho Nacional de
Turismo, um canal de participao e discusso de demandas do setor, locais e regionais.
Entende-se que sua atuao tambm deve objetivar o maior controle do desempenho das po-
lticas pblicas e o acompanhamento sistemtico de objetivos e metas, com real capacidade de
inuenciar aes e qualicar o debate estratgico do setor de turismo no Brasil.
Referncias
ABRUCIO, Fernando L. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renova-
o da agenda de reformas. Rev. Adm. Pblica, Rio de Janeiro, v. 41, n. especial, p. 67-86, 2007.
BRASIL. Lei n
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Clara C. Lemos bacharel em turismo, mestre e doutora em cincias da engenharia ambiental pela Es-
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de Janeiro (Uerj). E-mail: clara.lemos@uerj.br.

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