FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS

CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE DOUTORADO EM ADMINITRAO





Tese de Doutorado Apresentada por

JANAINA DE MENDONA FERNANDES





Ttulo

O PLANEJAMENTO ESTRATGICO COMO INSTRUMENTO DE GESTO EM
CENRIOS COMPLEXOS: UM ESTUDO SOBRE OS PLANOS ESTRATGICOS
DO RIO DE JANEIRO E DE BARCELONA








Orientador Acadmico

Professor Doutor Marco Aurlio Ruediger














RIO DE JANEIRO
2008


O PLANEJAMENTO ESTRATGICO COMO INSTRUMENTO DE GESTO EM
CENRIOS COMPLEXOS: UM ESTUDO SOBRE OS PLANOS ESTRATGICOS
DO RIO DE JANEIRO E DE BARCELONA.













Tese apresentada Escola Brasileira de
Administrao Pblica e de Empresas
(EBAPE) da Fundao Getulio Vargas
(FGV), como requisito para obteno do
ttulo de Doutor em Administrao.

Orientador: Professor Doutor Marco
Aurlio Ruediger



Banca Examinadora:


_____________________________________________
Professor Doutor Marco Aurlio Ruediger

_____________________________________________
Professor Doutor Vicente Riccio Neto

_____________________________________________
Professora Doutora Ana Lcia Malheiros Guedes

_____________________________________________
Professora Doutora Marieta de Moraes Ferreira (Membro Externo)

_____________________________________________
Professor Doutor Luiz Flvio Autran Monteiro Gomes (Membro Externo)



RIO DE JANEIRO
2008











































Dedico aos meus irmos, Luana, Arthur e
Luiza, por vocs que desejo uma cidade
melhor, um pas melhor.
















Eparr
Aroeira beira de mar
Cana Salve Deus e Tiago e Humait
Eta, costo de pedra dos home brabo do mar
Eh, Xang, v se me ajuda a chegar

Minha alma canta
Vejo o Rio de Janeiro
Estou morrendo de saudades
Rio, seu mar
Praia sem fim
Rio, voc foi feito pr mim
Cristo Redentor
Braos abertos sobre a Guanabara
Este samba s porque
Rio, eu gosto de voc
A morena vai sambar
Seu corpo todo balanar
Rio de sol, de cu, de mar
Dentro de um minuto estaremos no Galeo
Copacabana, Copacabana

Cristo Redentor
Braos abertos sobre a Guanabara
Este samba s porque
Rio, eu gosto de voc
A morena vai sambar
Seu corpo todo balanar
Aperte o cinto, vamos chegar
gua brilhando, olha a pista chegando
E vamos ns
Pousar...
Samba do Avio
Antnio Carlos Jobim


AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos que contriburam, direta e indiretamente, para a realizao desta tese,
contudo, alguns desses agradecimentos gostaria de fazer nominalmente.

Primeiramente, agradeo ao meu marido, Marcelo Henrique Costa Pimenta, pela
cumplicidade e apoio nos momentos mais cruciais desta tese e da vida. Sei que muito difcil
ter uma esposa fazendo tese, enclausurada por horas, dias, meses e anos no escritrio, lendo e
estudando, deixando tudo e todos em segundo plano. Mesmo assim, voc sempre esteve
incondicionalmente ao meu lado. Eu te amo!

A minha me Ceclia Joveniana Ribeiro de Mendona, que me ensinou o valor da educao.

s cidades do Rio de Janeiro e de Barcelona, que serviram de inspirao para esta tese.

Fundao Getulio Vargas (FGV) e Escola Brasileira de Administrao Pblica e de
Empresas (EBAPE), que me apoiaram e me deram suporte institucional para que
desenvolvesse esta tese.

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), que, por meio do
Programa de Doutorado no Pas com Estgio no Exterior (PDEE), proporcionou a pesquisa de
campo realizada em Barcelona.

Escuela Superior de Administracin y Direccin de Empresas (ESADE) da Universitat
Ramon Llll, instituio que me recebeu no exterior.

Ao meu orientador Professor Doutor Marco Aurlio Ruediger, guia indispensvel nos
caminhos tortuosos que nos levam ao conhecimento. Apesar das brigas (constantes), sei que a
orientao um processo de amadurecimento e crescimento. Crescer doloroso, e sem seu
apoio teria sido muito mais difcil. Registro aqui a minha gratido.

Aos meus co-orientadores estrangeiros Professora Doutora Tamyko Ysa e Professor Albert
Serra.


Ao Professor Doutor Vicente Riccio e a todos os professores que me ajudaram
compartilhando conhecimento, em especial Professora Doutora Deborah Moares Zouain, ao
Professor Doutor Luis Csar Arajo e ao Professor Doutor Paulo Emlio Martins.

Aos membros da banca.

Aos entrevistados que contriburam cedendo um pouco de suas experincias para a construo
deste estudo.

Aos funcionrios da FGV, s secretrias, assistentes de pesquisa, bibliotecrias, apoio de
informtica, auxiliares administrativos e a muitos outros, que nos acompanham durante nossa
caminhada dentro da instituio. Em especial ao Joarez, a Vaninha, a Juliana, a Claudinha, a
Lenise, a Cordlia, a Danielle, a Renata (me da Giulia), ao Gustavo, a Evelyse, ao Joaquim e
ao Ronaldo.

Aos meus "companheiros de luta", os alunos e ex-alunos de mestrado e doutorado da FGV.
Ns sabemos o quanto difcil o caminho at o momento da defesa.

A Gabriela que revisou este trabalho em tempo recorde.

E, por fim, gostaria de agradecer a Deus, pelo simples fato de estar viva, de poder agradecer a
todos acima relacionados, e que me permitir, com certeza, fazer a seguinte afirmao: Deus
carioca!

RESUMO

O presente trabalho se configura como um estudo exploratrio sobre os condicionantes que
permitiram a adoo e a perpetuao do processo de planificao das cidades do Rio de
Janeiro e de Barcelona. Foram verificados os condicionantes polticos, histricos e sociais, e a
gesto de polticas pblica. Dentro desta anlise, procurou-se desvendar a viso dos agentes
envolvidos na concepo dos planos estratgicos institudos nas duas cidades, observando o
que sustentou ao longo do tempo os seus planejamentos e de que forma estes se configuraram.
Para tal, utilizaram-se pesquisa documental, bibliogrfica, conjuntamente com entrevistas em
profundidade semi-estrutradas com agentes envolvidos diretamente na concepo dos planos
estratgicos das duas cidades. A partir da, geraram-se as categorias para a anlise do material,
que foi analisado por meio da tcnica de anlise de contedo. Concluiu-se ao final que o
condicionante que mais influenciou na adoo e na perpetuao do mtodo de planificao em
Barcelona foi o condicionante institucional, e no Rio de Janeiro foi o condicionante poltico.



Palavras-chave: Plano Estratgico, participao pblica e administrao municipal.



RESUMEN

El presente trabajo se configura como una investigacin exploratoria sobre los condicionantes
que propiciaron la adopcin y la continuacin del proceso de planificacin de las ciudades de
Ro de Janeiro y de Barcelona. Se verificaron los condicionantes polticos, histricos y
sociales, y la gestin de las polticas pblicas en las dos ciudades. Dentro de este anlisis, se
procuro desvendar la visin de los agentes implicados en el desarrollo de los planes
estratgicos establecidos en las dos ciudades, observando o que sustento al largo del tiempo
sus planes y cmo estos planes se configuraron. Con esto fin, se utiliz la investigacin
documental, la literatura, junto con entrevistas en profundidad con los agentes directamente
implicados en el diseo de los planes estratgicos de las dos ciudades, generando a partir de
esto a las categoras para el anlisis del material recogido, que fue examinado a travs de la
tcnica del anlisis del contenido. Al final, en la conclusin, se observ que el condicionante
que ms influenci en la aprobacin y la perpetuacin del mtodo de planificacin en
Barcelona fue el condicionante institucional y en Ro de Janeiro fue el condicionante poltico.


Palabras Llaves: Plan Estratgico, participacin pblica y administracin de ciudades.
8

SUMRIO


Introduo 9
1. A Questo Urbana na Globalizao 13
1.1. A Globalizao e a Cidade: Novos Rumos e Novos Desafios 14
1.2 O Plano Estratgico como Instrumento de Gesto de Cidades no
Contexto da Globalizao

22
2. O Caso de Barcelona 31
2.1 O Contexto Histrico de Barcelona: O Nacionalismo Catalo 31
2.2. O Contexto Administrativo da Cidade de Barcelona 38
2.3. O Contexto Poltico da Cidade de Barcelona 52
2.4. O Processo Poltico e a Metodologia dos Planos Estratgicos de
Barcelona

60
2.4.1. O Primeiro Plano Estratgico de Barcelona 82
2.4.2. O Segundo Plano Estratgico de Barcelona 85
2.4.3. O Terceiro Plano Estratgico de Barcelona 86
2.4.4. O Quarto Plano Estratgico de Barcelona 87
2.5. Nem Tudo So Flores I: Crticas ao Uso do Plano Estratgico como
Instrumento de Gesto de Cidades

88
3. O Caso do Rio de Janeiro 99
3.1. O Contexto Histrico do Rio de Janeiro 100
3.1.1. Etapa 1 - O Rio de Janeiro Capital do Brasil 101
3.1.2. Etapa 2 - O Rio de Janeiro do Estado da Guanabara ao Estado
do Rio de Janeiro (A Viva da Capital)

112
3.1.3. Etapa 3 - O Rio de Janeiro de Hoje 122
3.2. A Carta de 1988 e Seus Reflexos na Administrao Municipal 129
3.3. O Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro 136
3.4. O Segundo Plano Estratgico do Rio de Janeiro 149
3.5. Nem Tudo So Flores II: Crticas aos Planos Estratgicos da Cidade
do Rio de Janeiro

162
4. Pesquisa de Campo e Anlise de Dados 168
4.1. Ponto Comum entre Barcelona e Rio de Janeiro: a Criao de uma
Entidade Metropolitana

196
4.2. Consolidao dos Dados 204
5. Concluso 215
6. Bibliografia 219
Anexos 231

9
Introduo


Cidad: Senhor Prefeito, muito louvvel sua atitude de
implementar o Oramento Participativo em nosso municpio. Mas,
tendo em vista a importncia de um processo como este, e que o
ltimo Prefeito sequer aparecia para inaugurar escola e posto de
sade, gostaramos de contar com sua presena. Pelo menos nas
primeiras discusses sobre um assunto, que como o senhor mesmo
ressaltou, de suma importncia para o futuro do municpio, acho
que o senhor deveria estar presente. E, alm do mais, de quanto
estamos falando? Sobre quanto da arrecadao municipal esta
plenria ter ingerncia?

Prefeito: Voc est querendo puxar a sardinha para sua
comunidade, a agenda de um Prefeito algo muito importante,
tenho milhes de compromissos aos quais voc no faz idia. Eu
no posso ficar aqui discutindo com vocs.

No final de maro de 2002, a Secretaria Municipal de Cultura procedeu divulgao da
convocao para a primeira plenria do oramento participativo do municpio de Niteri. O
referido debate foi vivenciado naquela ocasio pela autora e um dos motivos que instigou
parte desta pesquisa.

A referida plenria se realizou em um clube esportivo da cidade, no dia 13 de abril do ano de
2002. A maioria das associaes de moradores do municpio enviou representante, fato
observado com base na lista de assinaturas. Tambm estavam presentes alguns cidados que
desejavam participar do processo.

Na abertura do evento, soube-se que, alm da Secretria Especial de Oramento Participativo,
cargo criado especialmente para implementar e gerenciar todo o oramento participativo, o
Prefeito estaria presente.

Logo no incio da plenria, o ento Prefeito Godofredo Pinto fez um discurso em que defendia
a importncia da participao pblica em sua gesto. Ao fim do discurso, alegando outros
compromissos, o Prefeito levantou-se e comeou a se encaminhar para a sada do auditrio.

10
Antes do Prefeito sair, solicitou-se o microfone, e foi neste momento que o dilogo presente
no incio deste texto se deu. Aps o dilogo, o Prefeito retornou mesa permanecendo at o
primeiro intervalo das discusses.

No instante em que Prefeito respondia a indagao feita durante o debate, surgiu a seguinte
questo: Ser que h algo mais importante do que decidir o que ser feito com o dinheiro que
foi arrecadado pelo municpio? No entanto, at hoje, no se sabe sobre o quanto da
arrecadao municipal discutia-se na ocasio. A partir deste fato, surgiram diversos
questionamentos sobre gesto e continuidade de polticas pblicas e sobre os mecanismos de
participao pblica.

O presente trabalho inspira-se, em parte, nessas indagaes, expressando-as de forma mais
abrangente. Aqui, sero observados os dois Planos Estratgicos da cidade do Rio de Janeiro e
suas implicaes como estratgias de desenvolvimento e participao cvica, considerando
sempre a perspectiva de que os mtodos de planificao adotados pelos Planos Estratgicos
do Rio de Janeiro tiveram como base a metodologia dos Planos de Barcelona.

Logo, esta tese trata a questo urbana, sob a perspectiva da administrao pblica, utilizando-
se de elementos do urbanismo, da sociologia e da poltica. Configura-se como um estudo
exploratrio, no qual so verificados os condicionantes polticos, histricos e sociais; a gesto
de polticas pblicas e a continuidade dos Planos Estratgicos da cidade do Rio de Janeiro e
de Barcelona. Para tanto, buscou-se resposta seguinte pergunta:

Partindo da premissa de que a metodologia do planejamento estratgico adotada por
Barcelona similar adotada pelo Rio de Janeiro, quais os condicionantes que levam a
resultantes diferentes de planificao nas duas cidades?

Dessa forma, tem-se como objetivo principal: Analisar os mecanismos de gesto dos
planejamentos estratgicos das experincias de Barcelona e do Rio de Janeiro,
verificando quais os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do mtodo
de planificao das duas cidades, e de que forma esta planificao ocorreu.

Nesse sentido, observa-se que, na dcada de 90, o Rio de Janeiro deu incio ao seu processo
de planificao. Nesta poca, a cidade enfrentava uma fase difcil em sua administrao. A
11
globalizao e o advento de um mercado internacional de cidades passam a exigir um perfil
social, econmico e tecnolgico diferenciado das localidades, para a atrao de investimentos.
Com base nos resultados alcanados pela cidade de Barcelona, produzidos aps a adoo de
seu primeiro Plano Estratgico, o Rio de Janeiro, na poca administrado por Csar Maia e seu
secretrio de Urbanismo Luiz Paulo Conde, adota seu primeiro Plano Estratgico que segue
uma metodologia similar a do plano catalo (AMENDOLA, 2002).

O Plano foi elaborado por uma consultoria Espanhola e assessorado pelo Centro Ibero-
americano de Desenvolvimento Estratgico Urbano (CIDEU), instituio sediada em
Barcelona, sendo o municpio do Rio de Janeiro um dos seus fundadores. A metodologia
seguia as orientaes do centro e contava com a participao pblica por meio do Conselho da
Cidade (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).

Mais recentemente em 2001, a Prefeitura do Rio de Janeiro inicia o processo de elaborao do
segundo Plano Estratgico, que se configura como um desdobramento do primeiro e volta seu
foco para as 12 regies de planejamento municipais. O mecanismo de participao deixa de
ser um Conselho nico, e passa a ser constitudo por vrias Comisses Regionais (PLANO
ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004).

A relevncia deste estudo se impe face disseminao do Planejamento Estratgico como
instrumento de gesto de cidades, em diferentes partes do mundo, que conta com o incentivo e
difuso de diversas agncias multilaterais, como o Banco Internacional de Desenvolvimento
(BID). Contudo, para reproduzir uma metodologia de planejamento estratgico em contextos
diferentes, torna-se necessrio uma avaliao profunda dos condicionantes histricos e
polticos que propiciaram a sustentabilidade ao longo do tempo do processo de planificao e
se esses condicionantes, que propiciaram a sua adoo no municpio de origem, so
determinantes para a sua aplicao.

Com isso, foi necessrio um trabalho de campo aprofundado na cidade de Barcelona para a
identificao do contexto ao qual se insere originalmente o mtodo de planificao
desenvolvido pela administrao local, assim como as resultantes dessa aplicao. Essa
pesquisa viabilizou-se pela participao no Programa de Doutorado no Pas com Estgio no
Exterior (PDEE) da CAPES. O local do estgio foi a ESCUELA SUPERIOR DE
ADMINISTRACIN Y DIRECCIN DE EMPRESAS (ESADE), em Barcelona. A referida
12
escola deu suporte ao trabalho de campo, no perodo de setembro de 2006 at fevereiro de
2007.

Cabe reafirmar que essa perspectiva crtica em relao a modelos importados primordial
antes de sua adoo, sendo necessrio avaliar de maneira profunda o contexto ao qual este
modelo se insere, seus resultados e impactos de longo prazo na configurao da estrutura
urbana da cidade de origem.

O estudo divide-se em cinco captulos. No primeiro captulo, situa-se a discusso no contexto
da globalizao, abordando que o processo levou a uma nova forma de administrar as cidades
por meio de novos instrumentos de gesto, como o plano estratgico. No segundo captulo,
apresentam-se o caso paradigmtico de Barcelona, que influenciou o processo de planificao
no Rio de Janeiro, bem como as crticas referentes metodologia catal. O terceiro captulo
introduz o processo de planificao no Rio de Janeiro, seus contextos histrico, administrativo
e poltico. O quarto captulo rene o mtodo de pesquisa, a pesquisa de campo e a anlise das
entrevistas. Por fim, com base na anlise das entrevistas, dos contextos histricos,
administrativos e polticos das duas cidades, conclui-se a tese no quinto captulo respondendo
a pergunta delineada na introduo.
13
1. A Questo Urbana na Globalizao.


Toda metrpole um cenrio complexo. Cada uma possui sua dinmica prpria e particular,
que vai alm da interao das pessoas com o espao urbano. Essa dinmica marcada pelo
desenho de seus espaos, pela sua histria, pelas relaes econmicas, sociais e culturais nela
desenvolvidas. Os espaos moldam as relaes presentes neles da mesma forma que so
moldados por elas. Vista desta forma, a administrao de uma cidade ganha um papel
primordial neste cenrio complexo, o papel de planejar e intervir nestes espaos para que estas
interaes se dem da melhor forma possvel.

Em adio a esta complexidade j presente nessas grandes metrpoles, nas dcadas de 70 e
80, com a crise nas cidades industriais e o advento da globalizao, esses espaos passam a se
configurar como centro de negcios e lcus privilegiado do capital transnacional. Assim
sendo, a administrao dessas cidades, seus cenrios urbanos e conseqentemente seus
espaos, tornam-se cada vez mais complexos.

Esses centros urbanos foram designados por alguns autores como cidades globais e possuem
caractersticas similares. Algumas linhas de pesquisa acreditam que possvel reproduzir
estas experincias por meio do planejamento estratgico, que surge como resposta crise do
antigo padro de planejamento urbano.

Por isso, objetivando contextualizar a discusso desta tese, neste captulo, sero observados as
questes urbanas na globalizao, o advento das cidades globais e a constituio de um
mercado internacional de cidades. Ser analisado o contexto da globalizao e o processo que
levou a novas formas de administrar as cidades, por meio de novos instrumentos de gesto,
devido crise do planejamento tecnocrata e centralizado das dcadas de 70 e 80.

O plano estratgico ser apresentado como uma das respostas a esta crise. A partir da, o caso
paradigmtico de Barcelona, que influenciou o processo de planificao no Rio de Janeiro e
as crticas referentes metodologia catal, ser descrito.


14
1.1. A Globalizao e a Cidade: Novos Rumos e Novos Desafios.

Na era da informao, o processo de desenvolvimento das cidades no alheio s alteraes
estruturais provocadas pela globalizao. A gesto destas cidades, assim como a construo
do quotidiano de seus cidados, capaz de responder as novas formas produtivas, torna-se um
grande desafio para a administrao pblica local. Tudo isto torna indispensvel redefinio
de gesto urbana, que dever levar em conta os novos processos tecnolgicos, culturais e
institucionais. O cenrio ao qual esta gesto se insere passa a ser, portanto, cada vez mais
complexo.

O mais importante elemento atualmente associado com a globalizao a mudana da
economia, que passa a operar em uma escala global, funcionando como unidade de nvel
mundial e em tempo real, com carter de incluso e excluso. De incluso, no que se cr ter
valor em qualquer parte do mundo. De excluso, no sentido de que no valora, mas segrega e
exclui setores sociais e at mesmo pases de seu processo de desenvolvimento.

Essas mudanas no afetam somente a economia e a tecnologia, impactam tambm na cultura,
na comunicao, nas instituies polticas, na sociedade como um todo e em suas relaes.
Especialmente, a comunicao vem passando por profundas mudanas principalmente com o
advento da internet, que multiplica o intercmbio das fontes de informao, mas restringe seu
acesso a um grupo da sociedade. Como conseqncia, a sociedade se encontra cada vez mais
organizada em torno de smbolos e de sua produo e manipulao (BORJA e CASTELLS,
1999).

Como observado por Castells (1999), estamos assistindo o advento de uma nova sociedade, a
sociedade de fluxos. Uma sociedade que assenta sua base material nos fluxos e que o poder e
a riqueza se baseiam em redes globais, pelas quais se d a circulao dos fluxos de
informao.

Essa nova economia global est articulada em torno de redes de cidades, que, por sua vez,
dependem cada vez mais de sua articulao com esta economia global. Em vista disso, alguns
autores defendem que a gesto urbana tem uma nova fronteira: colocar a cidade em condies
de competir no mercado mundial de cidades. Segundo Borja e Castells (1999):
15

La competitividad bien entendida en la nueva economa informacional
global no pasa fundamentalmente por una reduccin de costos sino por un
incremento de productividad. Y esa productividad depende, en lo esencial,
de tres factores: conectividad, innovacin y flexibilidad institucional
(BORJA e CASTELLS, 1999:32).

Os mesmos autores definem conectividade como ligao das cidades via os sistemas de
informao e telecomunicao regional, nacional e global. Inovao, como a capacidade da
cidade de gerenciar e gerar novos conhecimentos. Flexibilidade institucional, como a
capacidade e autonomia das instituies locais para se articular e negociar com empresas e
outras instituies de carter supranacional (BORJA e CASTELLS, 1999).

Ao mesmo tempo em que as cidades devem se situar na economia global, alguns autores
defendem que as mesmas cidades devem tambm estruturar a sociedade local. Segundo essa
chave analtica, sem um apoio forte dos cidados os governos locais no tero fora para
inserir-se de forma equilibrada no mercado global.

Neste sentido, Borja e Castells (1999) defendem que essa integrao social requer
participao pblica na administrao local e investimentos em mecanismos de
descentralizao administrativa, alm de uma poltica econmica local para manuteno do
crescimento do mercado de trabalho. Neste ponto, o local e o global, em tese, se
complementariam fazendo com que a cidade se configurasse como uma cidade global.

A origem do conceito cidade global, que impacta esta forma de planejamento tradicional, data
da dcada de 70, quando diversas metrpoles mundiais, em sua maioria de primeiro mundo,
comeam a sofrer os reflexos da globalizao. Com a mudana da economia mundial e o
advento de novas tecnologias de informao e comunicao, as atividades industriais
comeam a sair dos grandes centros, acarretando assim crises em diferentes metrpoles ao
redor do mundo. H uma mudana de perfil nestas cidades e, aos poucos, centros urbanos que
concentravam atividades industriais passam a sediar empresas de servios, setor financeiro,
alm de empresas de tecnologia de ponta, todos ligados ao capital internacional. Essas cidades
passam a ser designadas como cidades globais e seus planejamentos comeam a ser
repensados (SASSEN, 1998).

16
Entre os anos 80 e 90, o conceito cidade global muda e passa a ser usado para descrever o
status de algumas cidades em relao economia global (CARVALHO, Mnica, 2000). Esses
centros urbanos passaram a concentrar um mercado de trabalho, no qual se encontravam ao
mesmo tempo profissionais altamente qualificados, que atendiam os servios avanados de
tecnologia, e profissionais no qualificados, que atendiam os servios de manuteno e os
trabalhadores qualificados. Esse panorama acaba causando uma polarizao no mercado de
trabalho e impactando diretamente a configurao urbana das cidades (SASSEN, 1998).
Segundo Ribeiro (2000):

A globalizao das economias urbanas levaria a uma estrutura social
bimodal, tanto em termos da estrutura socioprofissional quanto em termos da
distribuio da renda. O principal mecanismo dessa transformao seria
segmentao do mercado de trabalho produzida pela economia urbana
globalizada, que passa a caracterizar-se pela mistura de empregos altamente
qualificados e muito bem pagos e de empregos pouco qualificados e mal
remunerados. O primeiro segmento seria conseqncia do novo papel de
articulao das cidades na rede da economia global e o segundo, o resultado
do aumento da demanda por servios pessoais, com surgimento e expanso
das camadas sociais de alta renda e a da introduo de formas "degradadas"
de emprego no remanescente setor industrial. Essas mudanas resultariam
em uma "nova ordem espacial", cuja caracterstica central seria a dualizao
das estruturas urbanas (RIBEIRO, 2000:66).

Para sustentar a imagem de uma cidade globalizada dual, existiam dois argumentos. O
primeiro girava em torno da dimenso institucional e da crise governamental das cidades. O
segundo girava em torno da reestruturao produtiva da economia mundial. A descrio dos
ncleos urbanos, que surgiu a partir desta argumentao, de extrema polaridade entre ricos e
pobres, excludos e includos, em que a oposio de classes desaparece da centralidade da
segmentao social (RIBEIRO, 2000).

Na segunda metade dos anos 90, o conceito cidade global alterado novamente, deslocando
seu foco de um processo histrico constitudo em grandes metrpoles para um conceito que
designa um tipo ideal de cidade globalizada. A definio deste tipo ideal de cidade global gira
em torno de caractersticas similares que possuam as grandes metrpoles constituintes do
mercado mundial de cidades. Seria, portanto, considerada uma cidade global aquela que se
configurasse como um ponto nodal da economia transnacional. Para tanto, essa urbe teria que
concentrar sedes de empresas multinacionais, firmas de tecnologia de informao, setor de
servio qualificado e especializado, ter acesso s novas tecnologias de comunicao, dentre
outras caractersticas (CARVALHO, Mnica, 2000).
17

Nessa perspectiva, a cidade global deixa de ser um processo histrico e passa a ser um modelo
cujo conjunto de caractersticas so passveis de ser identificadas, alteradas e atingidas por
outras localidades, o que acaba gerando uma competio entre as cidades, a fim de
alcanarem o patamar e o reconhecimento como cidades globais (CARVALHO, Mnica,
2000).

Entretanto, no se pode negar as vrias crticas a esta nova perspectiva. Sassen (1998) afirma
que esse tipo de abordagem no satisfaz mais a quem deseja realizar um estudo profundo a
respeito dos efeitos da globalizao nas reas urbanas. Isso, porque no se pode negar a
histria das cidades e a cultura das pessoas que nela vivem (SASSEN, 1998; CASTELLS,
1999).

Foi tambm na dcada de 90 que a viso dual das cidades globais comea a ser questionada
por diferentes estudos. Essa nova perspectiva diz respeito fragmentao da ordem
socioespacial, na qual os espaos se organizam por meio de dinmicas particulares. Isto ,
quando os espaos urbanos so examinados na escala macro, eles se tornam mais
homogneos. Mas, quando os mesmos espaos so examinados na escala micro, eles se
tornam mais divididos (RIBEIRO, 2000). Segundo Ribeiro (2000):

As macrodiferenas que caracterizavam o territrio da cidade fordista, por
exemplo, ncleo X periferia, so substitudas por micros e constantes
diferenas que esto em todas as partes, transformando-o em espao fractal,
isto , em que as desigualdades e diferenas esto reproduzidas em todo
territrio da cidade. (RIBEIRO, 2000:68).

A partir desta constatao, ao se analisar o conjunto de uma cidade global, necessria a
observao de duas dimenses. Primeiro, deve-se olhar para a cidade como um todo,
analisando os impactos das mudanas econmicas em suas bases social e espacial urbana.
Depois, deve-se avaliar as diversas fragmentaes presentes no espao urbano, utilizar uma
escala micro, para entender o resultado das mudanas globais em cada parte em que a cidade
est dividida (RIBEIRO, 2000).

18
A partir destes novos desafios impostos s cidades pelo processo de globalizao, algumas
linhas tericas definem que o planejamento entra em cena para inserir as cidades dentro desta
rede mundial. Contudo, no se pode, em tese, utilizar a o planejamento tradicional, o
planejamento territorial urbano, que vem sendo continuamente criticado desde a dcada de 70.
Seu suposto esgotamento vem sendo anunciado por diferentes correntes tericas. No entanto,
estas correntes no levam em conta que a falta de planejamento, apesar de ter gerado diversas
distores, tenha causado desastres maiores que a adoo dele. Se existem resultados ruins
so devido a planos ruins, e no a utilizao do planejamento urbano em si (BORJA e
CASTELLS, 1999).

notvel tambm que, aps o advento da globalizao, as principais dimenses materiais da
vida humana, o espao e o tempo, mudaram suas dimenses. O espao organiza o tempo na
sociedade em rede, ao contrrio da maioria das teorias sociais clssicas que se supe o
domnio do espao pelo tempo (CASTELLS, 1999).

Ainda, segundo Castells (1999), tanto o espao quanto o tempo esto sendo transformados
pelo paradigma da tecnologia da informao e pelas formas dos processos sociais que so
induzidas pela atual transformao histrica, e nesse sentido que caminha a anlise do autor.
Com isto, Castells (1999) objetiva desenhar o perfil desse novo processo espacial,
denominado por ele espao de fluxos. Esse novo processo torna a manifestao espacial
predominante de poder e funo dentro de nossa sociedade, nas palavras do autor:

O espao de fluxos a organizao material das prticas sociais de tempo
compartilhado, que funcionam por meio de fluxos. Por fluxos, entendo as
seqncias intencionais, repetitivas e programveis de intercmbio e
interao entre posies fisicamente desarticuladas, mantidas por atores
sociais nas estruturas econmica, poltica e simblica da sociedade.
(CASTELLS, 1999:501).

A cidade passa a ter seu espao urbano configurado de forma diferente, isto , o espao fsico
no deixa de existir, mas este tem sua lgica e significados absorvidos pela rede, as distncias
se tornam relativas (RUEDIGER, 2000), e a chamada economia global informacional passa a
ser organizada em torno de centros de controle e de comando.

19
Estes centros so capazes de coordenar, de ensinar e de inovar as atividades interligadas das
redes das empresas, basicamente, os servios avanados que se encontram no cerne de todos
os processos econmicos (CASTELLS, 1999).

Todos esses servios avanados podem ser reduzidos gerao do conhecimento e a fluxos de
informao. Os sistemas avanados de telecomunicao poderiam, em tese, possibilitar sua
localizao em qualquer parte do globo. Contudo, um modelo espacial diferente, que se
caracteriza pela disperso e concentrao simultneas de servios avanados, se impe nesse
processo de mudana paradigmtica. De um lado, esses servios internacionais avanados so
abrangentes e esto localizados em toda a geografia do planeta. De outro, h uma
concentrao espacial da camada superior dessas atividades em poucos centros nodais de
alguns pases (CASTELLS, 1999). Segundo Castells (1999):

[...] as regies, sob o impulso dos governos e elites empresariais,
estruturaram-se para competir na economia global e estabeleceram redes de
cooperao entre as instituies regionais e entre as empresas localizadas na
rea. Dessa forma, as regies e as localidades no desapareceram, mas
ficaram integradas nas redes internacionais que ligam seus setores
dinmicos. (CASTELLS,1999:471).

Essa concentrao, que est localizada em algumas importantes reas metropolitanas, segue
uma hierarquia com funes de nveis mais altos e mais baixos, tanto em relao ao poder
quanto em relao qualificao. Isso se d porque, conforme a economia global vai se
expandindo, incorporando novos mercados, passa tambm a organizar a produo de servios
avanados de maneira hierrquica. Esses servios se tornam necessrios para gerenciar as
novas unidades que passam a aderir ao sistema e as suas conexes em mudana contnua
(CASTELLS, 1999). Segundo Ruediger (2000):

[...]o global implica a escolha do local e articula ao mesmo tempo sua
hegemonia em suas diversas dimenses, inclusive atravs da malha
tecnolgica que se expande e ao mesmo tempo segrega. Uma cidade pode se
tornar um ponto quente por vrios motivos, mas fundamentalmente dever
estar conectada rede[...] (RUEDIGER, 2000:33).

Como se pode notar, a globalizao tambm estimula regionalizao. Com o impulso dos
governos e elites empresariais, as regies passam a se estruturar para competir na economia
global de estabelecer redes de cooperao com as instituies regionais e as empresas
localizadas na rea, como j salientado anteriormente, de acordo com Castells (1999):
20

A cidade global no um lugar, mas um processo. Um processo por meio do
qual os centros produtivos de consumo de servios avanados e suas
sociedades auxiliares locais esto conectados em uma rede global [...]
(CASTELLS, 1999:476).

Ainda de acordo com Castells (1999), a lgica caracterstica da nova forma de localizao a
descontinuidade geogrfica, formada por complexos territoriais de produo. O novo espao
industrial est organizado em torno de fluxos de informao. Esses fluxos, ao mesmo tempo
em que renem, separam seus componentes territoriais. Essa separao ou reunio ir
depender dos ciclos das empresas e de sua conexo com a rede. Isto , medida que a lgica
de fabricao da tecnologia de informao passa dos produtores de equipamentos de
tecnologia da informao para seus usurios, essa nova lgica espacial de descontinuidade se
alastra e muda o prprio conceito de localizao industrial das fbricas para a lgica dos
fluxos industriais, e isso impacta diretamente as cidades.

Na perspectiva da mesma chave analtica, com implantao desta descontinuidade h uma
crescente dissociao entre proximidade espacial e o desempenho das funes rotineiras,
assim como: trabalho, compras, entretenimento, assistncia sade, educao, servios
pblicos, governo, e assim por diante. Um quadro similar de disperso e concentrao
espacial simultneas, via tecnologia da informao, ocorre no quotidiano das pessoas, visto
que cada vez mais se trabalha e administra servios de dentro de casa.

A centralidade da casa uma tendncia importante na nova sociedade, o que no significa o
fim da cidade. Mesmo porque, os locais de trabalho, escolas, complexos mdicos, postos de
atendimento ao consumidor, reas recreativas, shopping centers, ainda existem e continuaro
existindo (CASTELLS, 1999).

As pessoas iro deslocar-se entre todos esses lugares com mobilidade crescente. Isso porque
a flexibilizao recm conquistada, por meio de sistema e trabalho e integrao social em
rede, torna o tempo mais voltil e os lugares mais singulares, conforme as pessoas circulam
entre eles em um padro cada vez mais mvel. Logo, a cidade informacional no uma
forma, um processo caracterizado pelo predomnio estrutural do espao de fluxos, e so os
fluxos que tornam essas cidades globais. Torna-se necessrio uma nova forma de
21
planejamento, tanto para estruturar as cidades, visando inseri-las na escala global, como para
estrutur-las para suas mudanas urbanas causadas por esta insero (CASTELLS, 1999).

As cidades globais se articulam com a economia global, ligam as redes informacionais e
concentram poder mundial, alm de serem depositrias de todos segmentos da populao que
lutam para sobreviver, assim como grupos em situao de abandono. Essas cidades
concentram o que existe de melhor e de pior em termos de estrutura urbana. Isso faz com que,
mais uma vez, o planejamento se torne preponderante. Deve-se levar em conta que as cidades
globais so pontos nodais, conexes s redes globais, portanto, o futuro de alguns pases pode
depender fundamentalmente da evoluo e do gerenciamento dessas reas (CASTELLS,
1999).

Contudo, de acordo com o Castells (1999), o espao de fluxos no perpassa toda a esfera da
experincia humana dentro da sociedade em rede. A grande maioria das pessoas nas
sociedades percebe seu espao com base em um lugar. Um lugar em que a forma, a funo e o
significado so independentes dentro das fronteiras da descontinuidade fsica. Esse lugar
onde as pessoas vivem seu quotidiano. A vida das pessoas marcada pelas caractersticas
desses lugares, logo, segundo o autor, os lugares so bons ou ruins dependendo do julgamento
de valor do que seja uma boa vida, isso porque as pessoas ainda vivem em lugares.

Para que essa vivncia do lugar entre em acordo com a questo da globalizao, torna-se
necessrio planejar de forma estratgica. Entra em cena o planejamento estratgico, que
percebido por algumas linhas de pensamento como uma nova forma de empreendimento
urbano que nega a tradio do planejamento urbano moderno e a crtica que se seguiu aps
sua difuso (CARVALHO, Mnica, 2000).

Foi no ps-guerra que a tradio do planejamento urbano adquire fora. Acreditava-se que por
meio de grandes intervenes urbanas era possvel conter e reverter as desigualdades sociais
presentes nas grandes cidades. Essas intervenes eram subsidiadas por um forte crescimento
econmico que marcou a poca. Contudo, no fim da dcada de 60, percebeu-se que as
desigualdades sociais presentes nos grandes centros urbanos no diminuam, ao contrrio
disto, os grandes projetos de interveno se mostravam responsveis por novos e diferentes
tipos de segregao (CARVALHO, Mnica, 2000).

22
A principal crtica a esse tipo de interveno, feita por linhas de pensadores de esquerda, era o
fato das cidades terem se tornado um meio de reproduo e circulao do capital, impedindo
que as ditas classes subalternas tivessem acesso aos bens de consumo e uso coletivo. Visto
desta forma, o urbanismo acaba tendo uma leitura ideolgica, que acaba alijando a uma
parcela significativa da populao o direito cidade (CARVALHO, Mnica, 2000).

J, os pensadores de linhas mais conservadoras acusavam o urbanismo desta poca de no
permitir a localizao ideal de empresas e fbricas, colaborando para a degradao de
diferentes reas de diversas cidades. O controle do uso do solo urbano, caracterstica central
do planejamento urbano moderno, era tido como nocivo ao crescimento das reas urbanas,
interferindo no processo de acumulao de capital (CARVALHO, Mnica, 2000).

Estas crticas tiveram muita importncia, principalmente no que diz respeito tentativa de
mudana de um padro autoritrio, central e tecnocrata que dominava o pensamento
planificador da poca. Contudo, a partir do rompimento deste padro, o planejamento urbano
entra em crise e reduzido a intervenes pontuais. Toda uma tradio de pensar a cidade
entra em colapso, e em meio a tantas mudanas que surge o planejamento estratgico como
uma nova possibilidade de se pensar a cidade (CARVALHO, Mnica, 2000). sobre esta
nova forma de um planejamento urbano diferenciado que aparece o plano estratgico no
cenrio complexo da globalizao, a ser tratado no prximo segmento deste trabalho.

1.2. O Plano Estratgico Como Instrumento de Gesto de Cidade no
Contexto da Globalizao.

O plano estratgico entra em cena na dcada de 70 em algumas localidades americanas,
objetivando sua insero no mercado global de cidades e, com isso, atrair investimentos para
seus territrios. Contudo, o conceito de planejamento estratgico nasceu na iniciativa privada
e teve que sofrer inmeras adaptaes para ser adotado no setor pblico, em espacial no
mbito municipal. Estas adaptaes se deram em diversas esferas do mecanismo de
planificao e resultaram em uma nova forma de planejar as intervenes no territrio
municipal, o que discutiremos a seguir.

23
Foi na segunda metade do sculo XX, conforme Motta (2003), que o termo estratgia passou
a ser utilizado dentro da administrao privada. A utilizao deste conceito passou a ser mais
cientfica, e podemos definir a estratgia como:

[...] o conjunto de decises fixadas em um plano ou emergentes do processo
organizacional, que integra a misso, com objetivos e seqncias de aes
administrativas num todo interdependentes. Portanto, estratgia tanto pode
ser guia de aes definidas a priori quanto o conjunto de resultados
definidos a posteriori como produto de comportamentos organizacionais
especficos (MOTTA, 2003:82).

A necessidade de se aplicar o conceito de estratgia na administrao surgiu medida que
aumentou a velocidade das mudanas econmicas, sociais e polticas no ambiente ao qual as
empresas estavam inseridas. Conforme o ambiente passou a se modificar, tambm alteraram-
se tanto as condies para se alcanar resultados desejados como tambm para ser afetado por
resultados indesejveis. Com isso, surgiu a necessidade do desenvolvimento de alternativas
para o direcionamento das aes organizacionais (MOTTA, 2003).

Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) relatam que, a partir de algumas reas gerais de
concordncia, a estratgia diz respeito organizao, assim como diz respeito ao ambiente ao
qual esta organizao est inserida. A natureza da estratgia complexa e pode afetar o
desempenho de uma organizao. Alm disso, os mesmos autores descrevem que a estratgia,
alm de envolver questes de contedo, envolve tambm questes relativas ao processo. O
contedo diz respeito s aes que a organizao decide tomar e o processo diz respeito
forma com que essas aes sero implementadas. Os autores tambm notam que as estratgias
no so deliberadas de forma pura, tm influncia de quem as concebe e de quem as
implementam, alm de existirem em nveis diferentes e envolverem em seus processos
diferentes tipos de pensamento. J, no setor pblico, segundo Pfeiffer (2000):

Partindo da suposio que nunca ser possvel tratar todos os problemas
existentes ao mesmo tempo, e com a mesma intensidade, uma anlise pode
mostrar que medidas tm carter estratgico, ou seja, de questes
fundamentais afetam uma organizao ou um municpio [...] Isso significa
que estratgia sempre tem a ver com opes, selees e decises. Essas
decises so em favor de uma ou mais opes, e, com isso, necessariamente
contra outras. (PFEIFFER, 2000:12).

O conceito de estratgia no setor privado pode ter ajudado as grandes corporaes a lutarem
por vantagens estratgicas e por posies em seus mercados. No entanto, quando olhamos
24
para o setor pblico, constatamos que o conceito de estratgia est vinculado definio de
prioridades e diminuio de ameaas s quais o Estado pode estar exposto e, para isso, seria
necessrio planejar (PFEIFFER, 2000). Logo, um plano estratgico municipal seria:

[...] um instrumento de gerenciamento que, como qualquer outro, tem um
nico propsito: tornar o trabalho de uma organizao mais eficiente. Isso
pode significar que aquilo que se est fazendo atualmente, deve ser feito
diferente e melhor, ou que o trabalho deve ser feito de outra maneira. Em
todo caso, mudana faz parte do enfoque metodolgico, seja porque as
mudanas que ocorrem no ambiente obrigam a organizao a adaptar-se a
elas, seja porque a prpria organizao quer provocar tais mudanas.
(PFEIFFER, 2000: 06)

Contudo, a adoo de um plano estratgico no significa que o futuro de uma organizao
passvel de controle. Significa apenas que, analisando as mudanas e estudando as
possibilidades de adaptao, possvel auxiliar as organizaes, tanto pblicas como
privadas, a lidar de forma melhor com possveis conflitos e mudanas de ambiente que
possam surgir no futuro (RITTO, 2005).

Assim, o planejamento estratgico, tanto no setor pblico como no setor privado, passa a ser
contingencial, isto , passa a pregar a flexibilidade e as alteraes de acordo com as
mudanas ambientais, o que acaba dando maior agilidade ao processo. Isso porque, em tese, a
organizao passaria a responder mais rapidamente s mudanas em seu ambiente
(PFEIFFER 2000).

Logo, pode-se constatar que o planejamento estratgico no o plano estratgico em si, mas
sim o resultado que se pretende alcanar no futuro da organizao e que deve levar em conta
a misso organizacional. O conceito gira em torno de uma gerncia estratgica que pretende
construir um rumo para um futuro desejvel da organizao, seja ela pblica ou privada, mas
flexvel a ponto de poder ser alterado conforme as alteraes do ambiente organizacional
(MOTTA, 2003). Sendo que, no caso de um municpio, o futuro desejvel no apenas o
futuro das instituies pblicas e privadas presentes no cenrio complexo de uma cidade,
envolve, em tese, tambm o futuro de seus cidados.

Mas, a aplicao de uma metodologia empresarial na administrao pblica fortemente
questionada por diferentes autores, especificamente em relao gesto de cidades. Alguns
destes autores defendem que a relao da administrao de cidades com essas metodologias
25
no chega a se concretizar, a se traduzir, em polticas pblicas, devido flexibilidade e o
carter contingencial destas ferramentas, conforme defende Compans (2001):

[...] vitrias acumuladas no campo normativo revelam-se extremante frgeis
ao no traduzirem compromissos sociais amplos e duradouros, sendo, por
vezes, contornadas pela no regulamentao de dispositivos constitucionais
ao nvel federal, ou pela no implementao dos mecanismos regulatrios e
redistributivos previstos ao nvel local (COMPANS, 2001:12).

Nesta perspectiva, as diferentes tcnicas de gesto empresarial, que so aos poucos
incorporadas no setor pblico, como a adoo de um instrumento administrativo como o
planejamento estratgico, fazem com que a absoro da racionalidade concorrencial entre as
cidades conduza a administrao pblica municipal a se pautar como uma empresa e sua
mercadoria principal passa a ser o lcus urbano, a cidade.

Contudo, h de se levar em conta que no possvel transpor diretamente um instrumento de
gerenciamento do setor privado para o setor pblico, so necessrias diversas adaptaes. Isso
porque a misso do setor pblico diferente do setor privado. O setor pblico no visa o lucro
e sim o atendimento de questes ligadas aos direitos de cidadania e do bem-estar dos
cidados. Logo, o pblico-alvo deixa de ser o consumidor e passa a ser o cidado, que tem
direitos mais amplos que os direitos do consumidor. A lgica que move o setor pblico
diferente da lgica que move o setor privado (PFEIFFER, 2000). Mas, segundo alguns
autores, mesmos com essas adaptaes, a cidade vira mercadoria, assim como questiona
Compans (2001):

O discurso do empreendedorismo utiliza-se, portanto, desta linguagem
figurada, metafrica na qual a cidade torna-se empresa, equipamentos,
servios e trabalhadores tornam-se mercadorias, e a competitividade das
empresas torna-se competitividade da cidade - como um recurso
discursivo a partir do qual atribui-se novos papis e objetivos
administrao urbana. Este discurso justifica e viabiliza novas prticas
polticas e relaes sociais, bem como uma agenda de investimentos
predeterminadas pelo imperativo da competitividade interurbana
(COMPANS, 2001:20-21).

Alm disso, segundo Castells (2000), com a suposta crise dos estados nacionais, o espao dos
lugares estaria sendo sobreposto pelo espao dos fluxos, o que significa um embate das
estruturas econmicas e sociais das cidades com a instabilidade do capital transnacional.
Conforme Compans (2001), tal embate estaria gerando nas cidades dois tipos de aes, aes
26
de defesa e aes de resignao. As aes de defesa giram em torno de afirmaes
fundamentalistas de cdigos culturais especficos que acabam tornando a localidade
incompatvel com a globalizao. J as aes de resignao, ou aceitao resignada, lanam
os governos locais a empreendimentos e competio com o objetivo de atrao de capitais,
por meio de planos estratgicos. Considerando a regra geral para entrar nesta competio a
permeao da lgica privada no setor pblico, que passa a ser orientado a direcionar os
recursos para o desenvolvimento econmico da localidade, a referida permeao acaba
exacerbando a polarizao do novo modelo econmico globalizado (COMPANS, 2001).

Em outro sentido, caminha outra linha de anlise em relao aos planos estratgicos
municipais. Nesta outra matriz de anlise, alguns autores defendem o planejamento
estratgico municipal como uma proposta da sociedade para o futuro da cidade. Essa linha de
tericos acredita que o planejamento estratgico mais que um plano de governo, pois, seu
horizonte de tempo maior do que qualquer mandado, e que, em princpio, no se limitaria a
ser um plano de uma prefeitura para o municpio porque tem a pretenso de englobar a
sociedade como um todo (PFEIFFER, 2000).

Dentro desta outra perspectiva analtica, em muitas cidades da Amrica Latina, assim como
no Brasil, nos ltimos anos, houve um crescimento da produo de planos estratgicos
municipais. No entanto, analisando esses planos com maior detalhe, nota-se que a maioria
deles no corresponde ao que seria realmente um plano estratgico. Normalmente, esses
planos analisam a situao da cidade como um todo levando em conta aspectos sociais,
econmicos, ecolgicos, entre outros, e definem por meio dessas descries gerais o que
pretendem fazer. Contudo, os mesmos planos ignoram a viabilidade das aes neles
delineadas, no definindo e nem distinguindo se os temas levantados so estratgicos ou no,
ignorando o que transforma um plano em um plano estratgico: "a priorizao e a seleo de
determinadas opes para as aes a serem executadas" (PFEIFFER,2000:08).

Dentro desta lgica analtica, o planejamento estratgico municipal busca a valorizao, a
atrao e a localizao de diferentes investimentos no territrio municipal, principalmente os
ligados ao capital transnacional, com objetivo de inserir a cidade no mercado mundial de
cidades, que, como j salientado, surgiu aps o fenmeno da globalizao. Os governos locais
passam a operar nas cidades entre a lgica pblica e a privada. Alm disso, segundo Martins
(2004):
27

A integrao planetria de mercados em diferentes estgios de
desenvolvimento atravs de infovias com a velocidade da luz pode se
constituir em grande ameaa aos projetos de mudana local, pela introduo
de variveis fora da esfera de ao de seus gestores. Se, por um lado, este
fenmeno no completamente novo, por outro, a forma radical (global e
em tempo real) com que o mesmo ora se manifesta especialmente para as
economias perifricas e semiperifricas exige de seus estrategos muito
mais argcia na leitura e na modelagem crtica da dinmica de seu curso
(MARTINS, 2004:01).

Assim sendo, o suposto esgotamento do planejamento urbano clssico e o advento da
globalizao fizeram com que algumas administraes pblicas municipais buscassem
alternativas para propor um planejamento adequado que correspondesse aos novos espaos
metropolitanos, que se situam nas escalas das regies e das macrorregies. Uma das sadas
propostas por alguns autores o planejamento estratgico municipal, que possui semelhanas
e diferenas do planejamento territorial tradicional, o denominado plano diretor territorial.
Segundo Borja e Castells (1999), as semelhanas so:

_ Planificaciones de amplio horizonte temporal;
_ Encenario o modelo de ciudad como punto de partida;
_ Importancia similar de temas de desarrollo econmico, calidad ambiental y
equilibrio social;
_ Gran relevancia de estudios de diagnstico y pronstico;
_ Facilitan perspectiva y visn de futuro de la ciudad;
_ Redefinen el papel de la ciudad y sus relaciones con el entorno inmediato;
_ Rechazo de la improvisacin (BORJA e CASTELLS, 1999:241).

Contudo, no se deve confundir plano estratgico com plano diretor, ambos no so
excludentes, mas tm objetivos diferentes. O plano estratgico municipal visa estabelecer
estratgias para alcanar objetivos e tambm elaborar projetos estratgicos da sociedade para
a cidade. O plano estratgico municipal tambm visa garantir uma continuidade no
planejamento municipal, independente de quem esteja no poder. O plano busca espelhar uma
viso compartilhada de futuro de todos os agentes envolvidos no processo de sua elaborao e
implementao (PFEIFFER, 2000).

Diferente do plano diretor, o plano estratgico no uma lei, mas sim um contrato social e
poltico cuja execuo ir depender das partes competentes para a realizao. Contudo, o
plano pode funcionar como uma forma de presso da sociedade civil para que o governo
cumpra seus objetivos e implemente os projetos nele delineados (PFEIFFER, 2000).
28

Os elementos bsicos que distinguem o planejamento estratgico municipal do planejamento
convencional territorial, o plano diretor, segundo Borja e Castells (1999), esto definidos na
tabela abaixo.

Tabela 1 - Elementos bsicos que distinguem o planejamento estratgico municipal do
planejamento convencional territorial.

Plano Estratgico Municipal Plano Diretor
Plano integral com alguns objetivos territoriais. Ordenao do espao urbano.
Prioriza projetos, mas no os localiza
necessariamente no espao.
Determina os usos do solo em seu conjunto e
localiza com preciso os sistemas gerais e as
grandes atuaes pblicas.
Baseado em consenso e na participao na
maioria de suas fases.
Desenho de responsabilidades da
administrao e sua participao a posteriori.
Utilizao de anlises qualitativas e fatores
crticos.
Utilizao de estudos territoriais e de meios
fsicos.
Plano de compromissos e acordos entre
agentes para ao imediata em curto prazo.
Plano normativo para regular a ao privada
futura e possvel.
um plano de ao. um plano para regular a ao.
Fonte: Adaptao e livre traduo de Borja e Castells (1999:242).

Um dos pontos distintos dos planos estratgicos municipais mais modernos o fato de que
eles, em tese, estabelecem uma relao, segundo Borja e Castells (1999), dialtica entre os
elementos bsicos do diagnstico e os grandes objetivos traados na primeira fase de
elaborao do plano. Segundo os autores, isso se daria por meio da juno dos agentes
pblicos e privados que atuam em uma cidade para discutir em conjunto os grandes projetos
urbanos que podem desenvolv-la. Na medida em que o plano avana, tendo como base a
discusso destes agentes, se estabelecem as prioridades e as relaes entre os projetos. Isso
ocorre porque, segundo os mesmos autores, o plano estratgico municipal uma maneira de
se conduzir a uma mudana que fundamenta-se na anlise da situao de forma participativa,
focalizando-se nos escassos recursos para solucionar os pontos mais crticos.

O diagnstico da situao, em um plano estratgico, toma como base a globalizao, o
territrio, a administrao pblica e suas instituies. partindo deste diagnstico que se
determinam os possveis cenrios e a situao a qual se deseja alcanar, a partir da se
definem aes para se chegar ao cenrio desejvel. Contudo, segundo os mesmos autores, h
riscos em se adotar esta metodologia:
29

Los resgos del plan estratgico se derivan de la incorrecta definicin de
objetivos y seleccin de proyectos o de la incapacidad para impulsar un
seguimiento y una promocin eficaz de los mismos (BORJA e CASTELLS,
1999:241).

Corre-se o risco tambm da banalizao, isso porque a estrutura do plano estratgico uma
estrutura flexvel, com a forma de um acordo poltico e no de normas jurdicas, que requer,
portanto, uma vontade diretiva forte dos agentes envolvidos. Logo, a participao dos agentes
pblicos e privados uma condio indispensvel para a gerao de um consenso em torno de
um futuro desejvel para a cidade. Alm disso, os grandes projetos s teriam, em tese, real
valor estratgico, se tivessem a capacidade de promover transformaes no meio urbano, de
forma a aumentar sua atratividade e promover sua coeso social (BORJA e CASTELLS,
1999).

E foi para promover transformaes no meio urbano e gerar um consenso em torno de um
futuro desejvel para a cidade, inserindo-a no mercado mundial de cidades, que o primeiro
plano estratgico de Barcelona teve incio em 1990. Este primeiro plano tinha como objetivo
aproveitar os investimentos que j estavam garantidos pelo fato da cidade de Barcelona ter
sido escolhida como sede das Olimpadas de 1992, e tambm por gerar um ciclo virtuoso de
crescimento econmico, atraindo assim o capital transnacional (ASSOCIACI PLA
ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2003).

Destaca-se tambm o fato de que foi em Barcelona que essa nova forma de planificao se
tornou um cone do planejamento moderno, passando a ser exportada para diferentes partes do
mundo (BORJA e CASTELLS, 1996), inclusive para o Rio de Janeiro. Hoje, Barcelona est
em seu quarto plano estratgico, que deixou de ser apenas para a cidade, passando a englobar
toda sua regio metropolitana, envolvendo no total 36 municpios (ASSOCIACI PLA
ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2007).

E foi com base nos resultados alcanados por Barcelona, que, em 1993, a cidade do Rio de
Janeiro, sob o governo do Sr. Csar Maia, tendo como seu Secretrio de Urbanismo o Sr. Luiz
Paulo Conde, realizou um seminrio organizado pela prefeitura. Este seminrio visava a troca
de experincias entre as duas cidades e dele surgiu a idia de elaborar um plano estratgico
para cidade do Rio de Janeiro, com a mesma metodologia e equipe que organizara o primeiro
30
plano de Barcelona (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996). O plano
carioca tinha como intuito recuperar a imagem da cidade, que na poca se encontrava em
crise, e a atrao de investimentos para a cidade. O Rio de Janeiro hoje est em seu segundo
plano estratgico que se autodefine como uma continuao do primeiro plano (PLANO
ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2000). Assim sendo, neste trabalho, observam-se a
utilizao do planejamento estratgico no setor pblico por meio da metodologia
desenvolvida de Barcelona e sua aplicao no contexto carioca.

Tem-se conscincia das possveis disfunes e problemas da utilizao no setor pblico de
uma ferramenta de gesto nascida no interior da lgica empresarial. No entanto, esta
discusso no ser aprofundada no decorrer do trabalho, pois se pretende dar nfase anlise
do processo de planificao carioca e catalo e dos contextos aos quais esses processos se
inserem.

Dito isto, o prximo captulo desta tese ir tratar do caso de Barcelona, os contextos histrico,
poltico e administrativo que propiciaram a adoo dos planos estratgicos na cidade e
posteriormente em sua regio metropolitana. Alm disso, ser observado o processo de
planificao e ciclo de planificao implementado, e a forma com que estes planos se
desenvolveram. Isso ser feito para entender o caso paradigmtico que inspirou os planos do
Rio de Janeiro, compreendendo o cenrio complexo onde os planos de Barcelona estavam
inseridos e para o qual foram desenhados.
31
2. O Caso de Barcelona


Como j destacado na introduo da tese, o trabalho de campo, assim como a identificao
dos contextos em que se insere originalmente o mtodo de planificao que inspirou o Rio de
Janeiro, foi viabilizado pela participao no Programa de Doutorado no Pas com Estgio no
Exterior (PDEE) da CAPES. O local do estgio foi a ESCUELA SUPERIOR DE
ADMINISTRACIN Y DIRECCIN DE EMPRESAS (ESADE), em Barcelona.

Ao iniciar a pesquisa na cidade de Barcelona um cenrio complexo se apresentou. H uma
histria que se destaca pelo sentimento de nao presente na Catalunha, que pode ter
influenciado uma tradio de planificao continuada, uma estrutura administrativa municipal
e regional, como tambm por um cenrio poltico estvel. Tais fatores do suporte
metodologia de planejamento estratgico delineado nos planos estratgicos de Barcelona e
propiciaram o salto de escala dado do terceiro plano (municipal) para o quarto plano
(metropolitano). Alm disso, deve-se levar em conta a capacidade dos gestores em negociar e
a janela de oportunidade aberta pelas Olimpadas de 1992. Como se pde notar durante a
pesquisa, muitos fatores, alm da globalizao, influenciaram direta e indiretamente no
contexto onde os planos estratgicos de Barcelona esto inseridos, e so esses fatores que
foram apresentados no captulo seguir.

2.1. O Contexto Histrico de Barcelona: O Nacionalismo Catalo

Barcelona a capital da Catalunha e est situada entre as montanhas e o mar, com
aproximadamente 2.000 anos de histria, sendo impossvel separar essa histria da cidade da
histria da Catalunha (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).

A Catalunha se localiza a noroeste da Pennsula Ibrica, tem um territrio de 32.000 km2 e
populao de seis milhes de habitantes. Sua populao economicamente ativa equivale a
15,9% do total da Espanha, com renda por habitante 24% mais elevada que a mdia
espanhola, e representa 20% do Produto Nacional Bruto espanhol. As lnguas oficiais so o
espanhol e o catalo. Houve vrias tentativas, por parte do governo central da Espanha, de
32
proibir o uso do catalo que hoje motivo de orgulho e representante maior da identidade
catal (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).

Mas essa identidade comeou a ser forjada na idade mdia, quando a Catalunha se consolidou
como nao, dominando todo Mediterrneo, desenvolvendo um sistema de governo com leis
prprias. Suas razes e seu entendimento como povo e nao, com uma unidade territorial e
governamental, foram constitudas, desde ento, a partir da emancipao do territrio em
relao aos reis francos, nos governos dos condes catales dos sculos X e XI. As guerras e as
posteriores conquistas dos territrios dos sarracenos e a disseminao da lngua catal entre
estes povos, conjuntamente com a supremacia do condado de Barcelona, impactaram de
maneira decisiva o processo de unificao do territrio (GENERALITAT DE CATALUNHA,
2007).

Com a criao da capital de Barcelona, a unidade governamental territorial e a disseminao
da lngua, a Catalunha se consolida como nao. A Casa de Barcelona e seus mandatrios
governaram os catales durante cinco sculos; e ao longo destes sculos, a regio teve
instituies polticas e governo prprio (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).

No Renascimento, a Casa de Barcelona no tinha descendente e seu trono passa para as mos
da Casa Real de Castela, com sede em Madri. Contudo, a Catalunha mantm a independncia
poltica, mas no participa com a Casa de Castela das conquistas no Continente Americano.
Com isso, aos poucos, a importncia da Casa de Barcelona no Mediterrneo vai diminuindo
(GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).

Com o enfraquecimento da Casa de Barcelona e com a guerra entre a Casa de Castela e a
Frana, em 1640, a Catalunha foi dividida entre a Espanha e Frana. Inicia-se a decadncia da
Casa de Barcelona. O golpe final Casa de Barcelona veio na mesma poca da diviso de seu
territrio. Enquanto Portugal conseguia sua independncia da Espanha, a Casa de Castela se
torna mais centralista e aboli os direitos catales, proibindo sua lngua e forando a sua queda
nacional e cultural (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).

No que tange economia, neste perodo, a Espanha tirava proveito das rendas provindas das
colnias conquistadas. A Catalunha, alijada do processo de colonizao, v-se forada a
converter-se na regio mais industrializada e rica da Pennsula Ibrica com o intuito de
33
garantir sua sobrevivncia econmica (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007). Logo, a
Catalunha foi obrigada a se industrializar por conta de questes polticas, o que acabou
propiciando posteriormente a gerao de instituies governamentais mais estruturadas, por
conta da criao das bases para gerao de capital social. Essa industrializao forada feita
com base no forte associativismo entre seus cidados, esse associativismo vai impactar
positivamente no futuro da organizao do Estado e em seu bom desempenho, como veremos
mais adiante.

Assim sendo, por vrios sculos, a Catalunha passou por um processo de recuperao e de
valorizao de suas razes, tornando a regio diferente do restante da Espanha; e a partir da
metade do sculo XIX, a Catalunha se organiza em torno de um projeto poltico com objetivo
de solidificar sua identidade regional prpria. Esse processo foi acompanhando um crescente
desenvolvimento econmico, evidente desde o incio do sculo XX (GENERALITAT DE
CATALUNHA, 2007).

Este desenvolvimento se estende at a Guerra Civil de 1936, que instituiu 40 anos de ditadura.
Durante o perodo da ditadura, novamente, a Catalunha volta a ter sua autonomia reduzida,
sua lngua proibida e sua identidade cultural perseguida por Franco e seus seguidores. Isso s
foi mudar depois de 40 anos, quando a democracia restabelecida com a promulgao da
Constituio espanhola de 1978 (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).

Entretanto, um fato torna a regio da Catalunha diferente das demais, a configurao atual do
poder poltico na Catalunha no definida na constituio de 1978, mas sim no Estatuto da
Autonomia de 1977. Diferentemente das outras instituies autnomas do Estado espanhol, a
Generalitat da Catalunha foi restabelecida no ano de 1977, antes da promulgao da
Constituio de 1978. Isso porque a Generalitat da Catalunha j existia na Espanha, h
aproximadamente 700 anos, na figura do organismo executivo criado pelas Cortes Gerais da
Confederao da coroa catalano-aragonesa (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).

Contudo, a volta da democracia na Espanha vem acompanhada por uma crise econmica
gigantesca que teve incio nos primeiros anos da dcada de 70. Essa crise acaba fazendo com
que o poder pblico deste pas, forosamente, busque novas solues. Nessa busca, o governo
Espanhol, ao executar suas aes, focou reformas administrativas que incrementassem sua
eficcia, discutindo os critrios que definem problemas pblicos como prioritrio ou no. O
34
dinheiro era escasso e se fazia necessrio definir muito bem as prioridades (SUBIRATS,
1989).

Assim sendo, a administrao pblica na Espanha passou a analisar quais objetivos traar para
alcanar e os resultados previstos dentro de um governo com fortes restries oramentrias.
Essa reestruturao feita com o intuito de incrementar a capacidade de resposta aos anseios
de grupos de interesse, que pressionavam o governo em busca de polticas pblicas para
atender suas demandas (SUBIRATS, 1989).

Assim, aps a queda de Franco na Catalunha, os cidados passam a demandar respostas do
governo Espanhol. O fato de a Catalunha ser uma regio independente com instituies
autnomas, desde o sculo X, e de ter sempre lutado para manter sua autonomia, mesmo
durante a ditadura, faz com que, de alguma forma, seu processo histrico gere o que Peter
Evans (1997) define como dotes socioculturais. Esses dotes se constituem por meio do
exerccio democrtico e do associativismo ao longo do tempo, e contribuem para a formao
de um estoque de capital social acumulado durante o processo histrico. Contudo, segundo o
mesmo autor, no so apenas os dotes socioculturais que so capazes de formar a base para a
criao de capital social, a sinergia entre Estado e sociedade tambm forma estas bases.

Alm disso, segundo Subirats (1989), a incapacidade da administrao pblica em continuar a
assumir o crescimento da mquina Estatal, contribui para a necessidade de se redefinir o que
pblico e o que privado. Essa discusso teve como pano de fundo as restries financeiras
que se impunham em relao eficcia dos servios prestados em toda a Espanha, o que
levou a uma grande reforma administrativa no pas e claro na prefeitura de Barcelona
(SUBIRATS, 1989). Conforme define Moura (1998):

[...] um movimento de redefinio do papel e atuao dos Governos Locais,
com nfase dada ao desenvolvimento de vantagens comparativas e busca
de maior eficincia da gesto urbana, visando integrao competitiva no
mercado global. Nessa perspectiva, destacam-se outros elementos
caractersticos que aparecem como inovao: o Governo assume um papel
de catalisador/articulador de foras; privilegia-se a construo de espaos e
mecanismos de cooperao privada e pblica, assim como a formao de
consensos em torno de projetos estratgicos; ganha relevncia a utilizao de
prticas de gerenciamento empresarial na gesto local e do marketing urbano
(MOURA, 1998:68).

35
Assim, buscando essa redefinio do papel da administrao pblica de Barcelona, a cidade
comeou a ser modelada em 1979, quando a prefeitura da cidade, assim como toda a Espanha,
passava por uma crise profunda. A administrao local da capital da Catalunha buscou criar
consensos em torno de seus problemas e adotar uma postura mais voltada para elaborao de
planos e em busca de parcerias com a iniciativa privada, com o objetivo de atender as
demandas reprimidas dos cidados e de aumentar a eficcia e a eficincia dos servios
prestados a populao (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999), conforme aponta Moura
(1998):

Essa tendncia aparece como resposta s crises e reestruturaes que tm
ocorrido no campo do Estado e da economia, a partir dos anos 70, quando se
aprofunda a globalizao dos fluxos financeiros e da produo e um
incremento da competitividade interurbana. A referncia a esses fatores
macroestruturais, no entanto, no prescinde de considerarem-se as
particularidades que pode assumir cada pas e cidade (MOURA, 1998:68).

Os propsitos da reforma efetuada na administrao pblica da cidade de Barcelona giraram
em torno do quo estveis e eficientes so os governos, o quanto inovam em termo legislativo
e como so eficientes e eficazes na implementao de suas polticas. Foi em busca destes
objetivos que, na Catalunha, instituiu-se a Mancomunitat de Municipis del rea
Metropolitana de Barcelona, como veremos abaixo.

A rea Metropolitana de Barcelona, mais especificamente da Mancomunitat de Municipis del
rea Metropolitana de Barcelona, uma livre associao dos municpios da regio
metropolitana de Barcelona, no um partido poltico, tampouco um sindicato, e apesar de ser
uma livre associao, de alguma forma, expressa o associativismo da regio da Catalunha e os
dotes socioculturais da regio, que, segundo Evans (1997), podem criar bases para a
construo de capital social.

A histria da rea Metropolitana de Barcelona (AMB = MMAMB + EMMA + EMT), como
instituio de planejamento, comea bem antes de 1988, data da fundao da Mancomunitat
de Municipis del rea Metropolitana de Barcelona (MMAMB). Contudo, para se entender
todo o processo e tradio em planificao da regio metropolitana de Barcelona, tem-se de
voltar no tempo at 1953, ano em que se aprovou o Plan Comarcal de Ordenao Urbana de
Barcelona. A lei que aprovou este Plan Comarcal criou o primeiro organismo metropolitano
da regio de Barcelona, a Comisin de Urbanismo de Barcelona (CUB). Esta comisso foi a
36
primeira instituio administrativa supramunicipal da regio em questo e seu mbito de
atuao era 27 municpios (VENDRELL I AMAT, 2004).

O papel da CUB foi reforado em 1960 com a aprovao da lei especial de Barcelona que a
transformou na Comisin de Urbanismo y Servicios Comunes de Barcelona e otros
Municpios (CUSCBOM). A mesma lei ampliava suas competncias, e a nova comisso
passava a planejar urbanisticamente e a estabelecer direo, prestao e inspeo de servios
pblicos de interesse da comarca, como fomento de habitao, abastecimento de gua,
transporte pblico, e assim por diante. Tudo isso foi feito com intuito de dar uma resposta
rpida ao processo catico de metropolizao ao qual a regio estava passando (VENDRELL
I AMAT, 2004).

Em 1974, um decreto lei substitui a CUSCBOM pelo primeiro organismo metropolitano de
carter local da regio metropolitana de Barcelona, a Entidad Municipal Metropolitana de
Barcelona (EMMB), antecipando a Ley de Rgimen Local de 1975 que reconhece as regies
metropolitanas e seu tratamento diferenciado no que tange a seu planejamento (VENDRELL I
AMAT, 2004).

A EMMB era gerenciada pela Corporacin Metropolitana de Barcelona (CMB), um rgo
que impulsionava, coordenava e fiscalizava a execuo do processo de planificao e a
prestao de servios urbanos na regio metropolitana de Barcelona. A CMB entre os anos de
1979 e 1987 foi o rgo responsvel pelo planejamento da regio metropolitana de Barcelona
e desempenhava competncias na rea de transporte, abastecimento e tratamento de gua,
resduos, dentre outras funes (VENDRELL I AMAT, 2004).

Em 1980, este cenrio comea a se alterar com as primeiras eleies autonmicas, isto , as
eleies para o governo da Regio Autnoma da Catalunha, em conseqncia da formao da
Generalitat de Catalunya. O governo eleito promove uma reforma institucional e identifica a
CMB como um contra poder poltico dentro da Catalunha. Assim, em 1987, o parlamento
catalo aprova a lei n7/1987, dissolvendo a corporao e criando em seu lugar dois rgos: a
Entidad Metropolitana de Meio Ambiente (EMMA) e a Entidad Metropolitana de Transporte
(EMT). A reao dos municpios da regio metropolitana de Barcelona foi rpida; e no ano de
1988, vinte trs municpios voluntariamente criam a Mancomunitat del rea Metropilitana de
37
Barcelona (MMAMB) para exercer as competncias no contempladas pelas novas entidades
(REA METROPOLITANA DE BARCELONA, 2003i).

O governo da Generalitat tentou impugnar a criao da Mancomunitat, contudo, em 28 de
janeiro de 1992, o supremo Tribunal da Espanha julgou legtima a deciso dos municpios em
se associar na referida instituio (VENDRELL I AMAT, 2004). Posteriormente, os
municpios que fazem parte das trs entidades entraram em acordo e decidiram que deveriam
coloc-las sob a coordenao de um rgo da rea Metropolitana de Barcelona (AMB).
Ento, a soma das trs instituies passou a ser denominada como rea Metropolitana de
Barcelona (AMB), instituio que hoje engloba 36 municpios que fazem parte de uma ou
mais instituies (REA METROPOLITANA DE BARCELONA, 2003i), conforme a figura
1, coordenando o planejamento de um territrio de 628 km, com um total de 2.923.114
habitantes e 4.652 habitantes/km (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000,
2006).

Figura 1 - Configurao da AMB

Fonte: Feito com base em Vendrell i Amat (2004).

Em estudo, verifica-se que, h mais de 50 anos, existem instituies de carter metropolitano
na regio de Barcelona, o que demonstra uma tradio destes municpios em planificar
conjuntamente. Conclui-se que os agentes presentes nesta regio, de alguma forma, j
estavam concertados dentro destas entidades, o que pode ter facilitado o salto de escala do
terceiro plano estratgico de Barcelona, um plano municipal, para o quarto plano estratgico
de Barcelona, um plano metropolitano que engloba os 36 municpios da AMB. Esse forte
associativismo acaba tambm corroborando para a existncia dos dotes socioculturais
delineados dentro da teoria de Evans (1997). Isso porque, na Catalunha, o exerccio
democrtico e o associativismo, ao longo do tempo, constituram um estoque de capital social
acumulado durante o processo histrico. Essas bases para construo de capital social,
existentem devido a esses dotes socioculturais, que surgiram ao longo do tempo por meio do
AMB
(36
municpios)
=
EMMA (33 municpios) + EMT (18
municpios) + MMAB (31 municpios)
38
exerccio cvico e do forte associativismo, fazem com que os governos tenham um melhor
desempenho, segundo Evans (1997).

Mas, a histria por si s no pode explicar um cenrio complexo como o que se configurou na
capital da Catalunha. Mesmo porque, se a explicao s tiver um vis histrico, segundo
Evans (1997), grandes metrpoles em pases em desenvolvimento, sem tradio autonomista e
com baixo associativismo, estaro fadadas a prticas administrativas clientelistas e a uma
administrao pblica ineficiente e mal estruturada.

A histria pode ter facilitado a implementao da metodologia dos planos estratgicos de
Barcelona, mas ela por si s no explica todo processo ocorrido que culminou na
implementao e continuidade de seus planos estratgicos. Parte da explicao pode estar
contida tambm na reforma administrativa elaborada pela prefeitura e que teve incio em
1979. A referida reforma ser analisada mais detalhadamente no prximo segmento deste
captulo, assim como o cenrio poltico catalo, que propiciou a reforma e tambm pode ter
tido impacto na deciso de iniciar e perpetuar o processo de planificao da cidade.

Assim, se elencam mais dois condicionantes para a adoo e perpetuao do mtodo de
planificao na cidade de Barcelona: a reforma administrativa municipal e o cenrio poltico,
ao qual a prefeitura se inseria. Ambos, conjugados com a histria da cidade, podem ter dado
suporte para os mecanismos institucionais do plano estratgico municipal, fazendo com que
seus agentes se ajustassem, dando assim continuidade e capilaridade ao processo de
planificao da cidade. E sobre esses dois condicionantes, o administrativo e o poltico, que
se discutir adiante.

2.2. O Contexto Administrativo da Cidade de Barcelona

Subirats (1989) relata que os efeitos da crise dos anos 70 e os seus reflexos em todo mundo
fizeram com que muitos governos reestruturassem a administrao pblica, incrementando a
capacidade de resposta aos anseios de grupos de interesse que pressionavam o governo em
busca de polticas pblicas para atender suas demandas. Foi o que ocorreu na Espanha, na
dcada de 70, quando uma profunda crise acabou estimulando o governo deste pas a buscar
novas solues. Neste sentido, o governo espanhol, ao executar suas aes, focou reformas
39
administrativas que incrementassem sua eficcia, discutindo os critrios que tornam os
problemas prioritrios. Dessa forma, a administrao pblica do referido pas passou a
analisar quais objetivos traar para alcanar os resultados previstos dentro de um governo com
fortes restries oramentrias. Isso porque a incapacidade da administrao pblica em
continuar assumindo o crescimento da mquina estatal, contribuiu para a necessidade de se
redefinir o que pblico e privado. Essa discusso teve como pano de fundo as restries
financeiras que se impunham em relao eficcia dos servios prestados. Em relao s
cidades, segundo Troitio (2003):

Nuestras ciudades, enriquecidas por la herencias culturales del pasado y
sometidas a un importante proceso de reorganizacin funcional, social y
morfolgico, se tienen que enfrentar a los retos de un futuro incierto. Las
dificultades encontradas para dar respuestas a los problemas planteados
refleja, por un lado, la crisis del saber y del pensamiento urbano y, por otro,
la necesidad de una nueva cultura urbana. Esta nueva cultura urbana tiene
que superar el entendimiento de la ciudad como una mera yuxtaposicin de
fragmentos morfolgicos y, en el marco de una comprensin global de las
interdependencias, afrontar el reto de construir la ciudad de la edad
democrtica (TROITIO, 2003:04).

Assim, logo no incio dos anos 80, comeam a se postular adaptaes a essas mudanas e
busca-se incrementar a capacidade de inovao dos poderes pblicos, perante uma sociedade
que comea a se mover em direo a novos parmetros, visto que a democracia vai se
consolidando, inclusive dentro da administrao municipal da cidade de Barcelona. Isso
porque, com a consolidao da democracia, o funcionamento da administrao pblica torna-
se mais complexo. Mais agentes se apresentam na arena poltica em busca de seus espaos
nos mecanismos de deciso e no reflexo das aes do poder pblico. Alm disso, as
racionalidades desses novos agentes so distintas, assim como os recursos de que eles vo
dispor e os resultados de suas aes. A legitimidade do poder pblico passa pela capacidade
de resposta dos setores implicados. Neste sentido, segundo Subirats (1989):

A ese panorama le debemos yuxtaponer la difuminacin creciente entre
aquello que es privado do lo que es publico, provocada por factores tan
diversos como la prdida de valor del concepto de servicio publico, o por la
imposibilidad de continuar asumiendo el crecimiento del sector publico en
momentos de restricciones financieras (SUBIRATS, 1989:10).

Com base no que foi anteriormente descrito, e utilizando a mesma chave analtica, percebe-se
que os governos comearam a se interessar por tcnicas que lhes permitiam manter algum
controle sobre os resultados de aes concertadas com o setor privado. Para isto, os governos
40
devem se perguntar com que instrumentos, com que tcnicas pode-se realizar estudos para
verificar a escolha de um dado problema como prioritrio e plausvel.

Na Espanha, em especial, essas preocupaes impactaram a estrutura da administrao
pblica em seus diferentes nveis. Em primeiro lugar, a reestruturao passou a redirecionar o
enfoque dos estudos sobre administrao pblica, que deixaram de ser centrados na
legitimidade de suas aes, passando para uma perspectiva voltada aos resultados de suas
atuaes e das tcnicas de anlise que permitam melhor-las. No que a legitimidade deixa de
ser importante, apenas o foco dos estudos deslocado (SUBIRATS, 1989).

Este novo foco poderia tornar mais plausvel o trabalho descritivo da realidade poltica e
administrativa sobre o qual a poltica pblica ir ser elaborada, implementada e desenvolvida,
tornando mais fcil dar continuidade aos programas da administrao pblica. Mas,
sobretudo, com este processo descritivo, este novo foco pode tornar mais eficiente e eficaz as
referidas polticas pblicas. Contudo, o mesmo autor destaca que a natureza da administrao
pblica no permite a aplicao direta e generalizada de tcnicas provenientes do ambiente
privado, o mais correto seria combinao entre uma mentalidade de melhora da gesto e as
particularidades do setor pblico (SUBIRATS, 1989).

Para aplicao destas diretrizes propostas por Subirats (1989), o primeiro passo seria definir o
problema, de forma que se possa pr em marcha uma poltica pblica. Sem a definio clara
de um problema, no h como se postular solues. Acerca desse ponto, o autor destaca que:

Se hace alusin al complicado que puede transformar uma determinada
situacin problemtica e un tema de relevancia pblica y se enumeran los
factores que influyen en la posible inclusin del mismo en la agenda del
programa general de actuacin de los poderes pblicos [...] se proponen
diferentes cuestiones que pueden ser relevantes e el momento de planearse la
consideracin por parte de los poderes pblicos de un cierto tema y de la
solucin a tomar, en una perspectiva de soporte a los decisores pblicos
(SUBIRATS, 1989:14).

Em Barcelona no foi diferente. Em 1979, a prefeitura da cidade de Barcelona se encontrava
em uma profunda crise. O problema definido pela prefeitura para ser enfrentado foi o fato da
administrao pblica local no conseguir responder s demandas da cidade e de seus
cidados. Para tratar essa questo, iniciou-se uma reforma administrativa nos moldes
propostos por Subirats (1989). Esta reforma tinha o intuito de pr ordem mquina Estatal da
41
administrao municipal e impulsionar polticas que dessem respostas s mltiplas demandas
sociais, e foi realizada em dois movimentos de reestruturao. O rigor e a formalidade
administrativa marcaram esse primeiro movimento de reestruturao da prefeitura, quando a
base da administrao local foi organizada e assentada para posteriormente iniciar o segundo
movimento de mudana, o chamado movimento transformador. O segundo movimento de
mudana teve incio em um novo mandato municipal e voltou seu foco para a eficcia do
funcionamento da prefeitura (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).

Mediante esta nova perspectiva, a capacidade de inovao dos poderes pblicos para enfrentar
as novas necessidades passa a ser uma condio importante para se estruturar polticas
pblicas e desenvolver programas de atuao com continuidade. A sucesso e a finalizao de
polticas pblicas se tornam um ponto chave em momentos muito relevantes para a estrutura
da administrao pblica, por conta das questes ligadas ao conhecimento e resistncia a
mudanas de toda organizao burocrtica. Assim sendo, a agenda de mudanas na
administrao da cidade de Barcelona teve continuidade dando origem a umsegundo
movimento de mudanas, o movimento de transformao, que teve incio na dcada de 90,
tendo seu ponto mximo no ano de 1992, quando ocorreram os Jogos Olmpicos
(AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999). Segundo Moura (1998), este movimento
configura-se como uma tentativa de renovao da gesto local, conforme trecho destacado
abaixo:

[...] renovao da gesto local no sentido de projetar o desenvolvimento da
cidade num horizonte de futuro, adotando um caminho distinto dos
esquemas de planejamento de longo prazo, restritos ao mbito tcnico, bem
como da administrao setorial de servios articulados em torno do
oramento anual. Por um lado, procurou-se constituir redes pblicas e
plurais, como mecanismo bsico do processo de planejamento. Por outro,
buscou-se integrar agenda do debate pblico temas que vo alm das
demandas localizadas e imediatas, seja de um setor seja de partes do
territrio, traduzindo-se em termos de diretrizes e projetos estratgicos para a
cidade (MOURA, 1998:70)

Assim, o modelo de anlise de polticas pblicas na perspectiva de Subirats (1989), alm de se
encaixar nas medidas adotadas pelo municpio de Barcelona, com o objetivo de solucionar a
crise a qual a administrao pblica enfrentava, parece servir como base de anlise para a
estruturao da cidade responsvel por sediar os Jogos Olmpicos de 92 e, posteriormente,
para explicar a deciso da prefeitura em manter o nvel de investimentos elevados a fim de
que a cidade continuasse crescendo aps as Olimpadas.
42

Segundo Moncls (2003), um objetivo duplo est presente em todas essas mudanas: a
renovao da imagem da cidade e utilizao do mesmo catalisador em diferentes operaes
urbanas, no caso, os jogos olmpicos de 1992. Neste sentido, cabe ressaltar a diferena entre a
estruturao da cidade de Barcelona para os jogos olmpicos e a estruturao, por exemplo, da
cidade de Los Angeles, nos Estados Unidos, outro caso considerado de sucesso dentro da
literatura. No caso de Barcelona, houve o protagonismo da iniciativa pblica frente
liderana da estruturao da cidade em torno dos jogos. No caso de Los Angeles, a liderana
foi da iniciativa privada. Essa originalidade da capital catal residia no protagonismo e na
eficincia do setor pblico frente ao grande consenso social e poltico do momento
(MONCLS, 2003).

Ento, tendo como base esse protagonismo, como ressaltado anteriormente, a escolha correta
do problema pela administrao pblica da cidade um ponto chave para o desenvolvimento
de uma poltica pblica, e esta escolha tem relao direta com sua soluo, de acordo com a
teoria de Subirats (1989). Da depreende-se que a administrao pblica da capital da
Catalunha, tendo em mente que os investimentos para realizao dos Jogos Olmpicos de 92
estavam garantidos pelo governo central de Madri, define o seguinte problema a ser resolvido:
Como manter o nvel de investimentos elevados aps a realizao dos jogos e assim garantir o
crescimento da cidade de Barcelona?

Trata-se de uma atitude mais voltada para a perspectiva de que as intervenes urbansticas
devem ser mais seletivas e orientadas para a melhora da eficincia econmica e funcional da
cidade (MONCLS, 2003). Segundo Subirats (1989), produzem-se muito mais erros
escolhendo os problemas errados a serem atacados pela administrao pblica do que
delineando solues ruins para problemas bem escolhidos e definidos. As externalidades e os
efeitos no previstos no primeiro caso, a m definio do problema, so maiores do que no
segundo caso, uma soluo mal elaborada para um problema bem definido. Neste sentido, a
prefeitura de Barcelona traou um problema no mnimo interessante a ser resolvido. A
soluo para este problema foi a criao e implementao do primeiro Plano Estratgico da
cidade de Barcelona, como veremos mais adiante.

43
Contudo, os problemas dependem da subjetividade de quem os analisa. Isso porque um
problema uma construo analtica, e as diferentes partes afetadas defendem diferentes
posicionamentos em relao questo a ser resolvida. Segundo Subirats (1989):

En la dinmica de formacin de la agenda podemos considerar tres
caractersticas generales que permiten que un determinado tema o cuestin
reciba la atencin necesaria de los poderes pblicos para integrarse en le
programa de actuacin. En primer lugar, valorar el grado de apoyo que le
tema o cuestin puede recabar o, lo que es lo mismo, valorar el impacto
general de la cuestin. En segundo lugar, valorar su significacin, es decir,
su nivel de impacto sobre la realidad social. Y en tercer lugar, la viabilidad
de la solucin anticipada a previsible (SUBIRATS, 1989:56).

Logo, na formao da agenda poltica, diferentes fatores interferem desde a elaborao do
problema at a esfera decisria da poltica pblica elaborada para solucion-lo, perpetuando-
se em sua implementao. Assim, uma vez definido o problema e assumida a condio de
problema a ser resolvido pelo poder pblico, necessrio seguir adiante traando as diferentes
alternativas de ao (SUBIRATS, 1989).

Foi o que aconteceu na dcada de 90, em Barcelona, quando o modelo gerencial desenvolvido
pela prefeitura da cidade tomou impulso. Sendo que at o ano de 1992, perodo em que houve
os Jogos Olmpicos, o esforo de investimento foi muito grande. Era necessrio transformar
Barcelona no apenas para as Olimpadas, mas tambm para responder ao dficit histrico de
demandas de infra-estrutura e dos cidados (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Assim, para responder a este dficit, e ao mesmo tempo manter o nvel de crescimento na
cidade aps a realizao dos Jogos Olmpicos (problema elencado pelo primeiro plano
estratgico da cidade), a agenda da prefeitura foi alterada em torno de um processo de
planificao continuado, deciso que vai ao encontro da elaborao e implementao do
primeiro plano estratgico da cidade, conforme define Moura (1998):

Conjugam-se, nesse momento, dois processos que aparecem como
motivadores da iniciativa. De um lado, a preparao dos Jogos Olmpicos,
que se realizaria em 1992, e, de outro, a construo do Mercado nico
Europeu. A adoo do instrumental do planejamento estratgico, com um
tipo de abordagem que enfatiza a cooperao entre agentes pblicos e
privados, entre Governo e sociedade civil, vem responder s motivaes
iniciais, sejam elas de ordem econmica ou poltica. Nos dois casos, ganha
relevncia a postura de dilogo e de busca da participao, tanto que se
coloca a idia de construo de um Plan de la Ciudad [...] (MOURA,
1998:71).

44
Assim, os Jogos Olmpicos mudaram profundamente a cidade, foram produzidos incrementos
significativos atrelados deciso de se intensificar os ingressos fiscais. Era prioritrio
otimizar recursos, racionalizar a organizao governamental e sua gesto, alm de melhorar
os servios prestados aos cidados. O objetivo central era o de desenhar polticas que
permitiriam incrementar os investimentos na cidade (AJUNTAMENT DE BARCELONA,
1999).

Por isso, antes dos Jogos Olmpicos se realizarem, algumas diretrizes administravas foram
tomadas e, partir do ano de 1991, o governo municipal inicia uma poltica de conteno de
despesas e de modernizao administrativa. A partir deste ponto, apostou-se em aprofundar o
processo de gerenciamento, no sentido de enfatizar os critrios de gesto em todos os setores
e distritos da administrao municipal (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).

Em 1992, inicia-se uma fase de rigor econmico em que os gastos correntes so reduzidos ao
mximo por meio de uma importante modernizao contbil. Alm disso, implantada uma
nova poltica de financiamento baseada em uma planificao global da cidade atravs do
Programa de Atuao Municipal (PAM) e do controle de qualidade das aes da prefeitura
por meio da sociedade civil organizada, dos cidados e dos conselheiros municipais eleitos
(AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).

Assim, dando continuidade reforma administrativa municipal, no ano de 1993,
implementado o processo de diferenciao e separao entre a estrutura poltica e executiva
da prefeitura. No mesmo ano, se impulsionou a descentralizao funcional por meio de
unidades autnomas integradas, nas quais os gerentes adquiriram claras responsabilidades
executivas e maior liberdade de gesto, com isso os distritos ganham maior autonomia e tm
seu nvel poltico reforado. Dessa forma, pode-se afirmar que a estruturao administrativa
se assentou em duas estruturas burocrticas bsicas: de um lado, os rgos centrais com mais
autonomia estratgica e capacidade de integrao; e de outro, os distritos, mais ligados aos
bairros e com mais competncias, tudo com o objetivo de se alcanar uma maior eficcia
executiva (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999), conforme definido por Moura (1998):

Nessa perspectiva que se conjugou uma tcnica especfica de anlise e
projeo, com processos polticos de consulta e negociao, envolvendo
diversos atores locais. Desde a sua formatao, passando pelo processo de
elaborao e implementao do plano, considerou-se essencial a busca do
45
consenso e de compromissos entre os agentes pblicos e privados. Com base
nisso, constituiu-se um conjunto de espaos pblicos - o Comit Executivo,
o Conselho Geral, as Comisses Tcnicas e os Grupos de Impulso - que
conformam a estrutura organizativa PEC (Plano Estratgico de Barcelona).
Agrega-se, ainda, o instrumental do marketing, tendo em vista a mobilizao
interna e a atrao de investimentos, dentro do horizonte de futuro e dos
projetos delineados (MOURA, 1998:71).

No ano de 1996, a participao pblica adquire um papel fundamental na gesto da cidade,
sendo reforados os mecanismos participativos e os espaos de dilogo com a cidade. Com
isso, a prefeitura inicia um trabalho para melhorar substancialmente a ateno ao cidado, a
busca pela qualidade dos servios prestados ganha centralidade (AJUNTAMENT DE
BARCELONA, 1999).

Aps essas reformas, especialmente aps o ano de 1992, segundo Marshall (2000), a cidade
de Barcelona tornou-se conhecida na Europa por seus ambiciosos programas de planejamento
urbano, realizados sob a liderana do municpio. Alguns autores defendem que o "modelo
Barcelona" de planejamento emergiu desta experincia e, conjuntamente com esse modelo,
uma abordagem distinta para governana urbana, sendo que este princpio aplica-se
particularmente ao perodo posterior s olimpadas (MARSHALL, 2000), conforme declara
Troitio (2003):

De una forma muy rpida, se produce una verdadera "ruptura histrica" con
el modelo tradicional de ciudad compacta. Son los efectos de la nueva
revolucin tecnolgica y del consumo, y nuestras ciudades ms dinmicas
conocern procesos que las europeas haban tenido que afrontar en dcadas
anteriores. Hoy vivimos una coyuntura marcada por una profunda
reorganizacin del espacio interno de la ciudad, a nivel funcional, social y
morfolgico. El cambio funcional aporta un buen nmero de claves
explicativas [] han sido aos de rpidos e importantes cambios donde se
han planteado no pocas dificultades para adecuar la ciudad del pasado a las
necesidades del tiempo presente [...] En realidad, Espaa iba a entrar en una
nueva fase del proceso de urbanizacin, marcado por la difusin de la ciudad
en el territorio y el reforzamiento de los procesos de metropolitanizacin
(TROITIO, 2003:02-03).

Logo, este esforo da prefeitura de Barcelona pela adaptao da cidade a esta nova realidade
ligada globalizao e, paralelamente a isto, a busca pela qualidade dos servios, assim como
as reformas empreendidas em sua gesto e implementadas desde os anos 70, permitem traar
um paralelo destes processos com a metodologia de planificao de Barcelona, indo ao
encontro da teoria desenvolvida por Skocpol, Evans e Rueschmeyer (1985). Esses autores, por
meio de seu trabalho, repensam o papel do Estado em relao economia e sociedade,
46
considerando este Estado como um agente independente e autnomo. Para Sckocpol (1985),
um Estado autnomo e independente concebido como uma organizao que formula e busca
alcanar metas, que no apenas refletem os interesses da sociedade, de uma classe ou de um
grupo.

A perspectiva de Evans e de seus colaboradores (1995), tomando como base o estudo de
diversos pases em desenvolvimento, tem como eixo a idia de que as instituies exercem
um papel primordial na formao do capital social. Assim, segundo o referido autor, para que
as instituies do Estado funcionem bem, necessrio que haja uma sinergia entre o Estado e
sociedade civil na implantao de polticas para o desenvolvimento social. A abordagem
desenvolvida por Evans (1995) tem como eixo a autonomia do Estado que, neste caso,
exercida e construda pela prefeitura da capital catal.

Alm disso, conforme ressaltado anteriormente, de acordo com a mesma chave analtica,
alguns locais possuem os chamados dotes socioculturais que auxiliam na construo desta
sinergia. Mas, independente destes dotes, segundo o autor, possvel promover as bases para
construo de capital social, por meio da sinergia Estado e sociedade, propondo polticas
participativas.

Assim, Evans (1995) desenvolve o conceito de autonomia inserida (embedded autonomy), que
v o Estado como agente na elaborao e implementao de polticas pblicas, em uma
combinao da burocracia conectada fortemente estrutura social que a cerca. Com isso, o
Estado estar dotado de autonomia, pois, ir exercer sua autoridade por meio de um aparato
burocrtico slido (autonomy), ao mesmo tempo em que ser inserido (embeddedness) no
setor privado, estabelecendo laos de confiana que iro propiciar a cooperao para atingir
seus objetivos. Segundo a tese de Evans (1995), o governo tem uma importncia primordial
na induo do bom funcionamento das instituies do Estado, o que se d por meio da
elaborao de polticas pblicas com participao, interao entre o Estado e sociedade.
Tendo o Estado uma boa autonomia e agindo combinadamente com a sociedade civil
organizada, pode-se ampliar a democracia, tornar polticas pblicas mais eficientes e
responsveis, alm de reformar as instituies pblicas e aumentar as dotaes latentes
sociais.

47
Em suma, um Estado com instituies fortes um Estado autnomo, isto , um Estado que
tem um corpo burocrtico que no pode ser atingido, este corpo garante sua autonomia, que se
define pela capacidade do Estado em adotar polticas, mesmo que estas sejam contrrias a
certos grupos de interesse. No entanto, esse mesmo Estado deve aumentar a capacidade de
participao da sociedade civil, no devendo ver a sociedade como cliente, mas sim como
partcipe importante na formulao das agendas governamentais (EVANS, 1995).

Essa perspectiva adqua-se a Barcelona, pois a cidade passou a enfatizar o papel da prefeitura
no mais como um operador executivo, mas como um catalisador dos diferentes agentes
presentes na cidade, fortalecendo a administrao pblica e sua burocracia neste sentido
(AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999). Para alcanar tal objetivo, a Prefeitura de
Barcelona tentou aprofundar duas opes polticas e administrativas: 1) Diferenciar a
administrao pblica das decises governamentais e das funes de controle. 2) Desvincular
as decises polticas das tarefas administrativas, alm de desvincular as execues de
programas polticos da gesto de recursos (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).

Assim, em tese, o modelo criado dentro da administrao municipal de Barcelona buscou
evitar disfunes geradas pelas interferncias da poltica nas tarefas ligadas burocracia da
administrao municipal. Fato que fortaleceu a burocracia e as instituies municipais, como
defende a teoria de Evans (1995). Dentro desta estrutura, os Conselheiros Eleitos (Consejales
Electos), os vereadores, se tornariam o elo principal de interlocuo com a sociedade,
dependendo deles as decises polticas e o controle (fiscalizao) dos resultados da poltica
municipal. Desvinculando da funo dos vereadores da gesto e da burocracia municipal
(AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).

Paralelo a isto, a administrao da prefeitura, em sua parte burocrtica, necessitava se apoiar e
se adaptar dimenso poltica do governo da cidade, para que a burocracia ganhasse fora e
articulao com as decises de cunho poltico. Em tese, tratava-se de deixar as tarefas
administrativas quotidianas, a obteno de resultados que cumprissem as decises polticas e
o desenvolvimento de programas de atuao politicamente pactuados, a cargo dos burocratas
de carreira. Assim, as funes exercidas pelos representantes eleitos, teoricamente, no
entrariam em conflito com as dos burocratas de carreira (AJUNTAMENT DE BARCELONA,
1999). A burocracia e as instituies mais uma vez tiveram, em princpio, seus papis bem
definidos e saram reforadas.
48

Com isto, Barcelona estruturou a administrao do municpio sobre dois eixos. O eixo da
gesto, que envolve a execuo e a gesto das polticas pblicas, que ficou sob a
responsabilidade dos burocratas de carreira. E o eixo da poltica, que envolve as questes
ligadas ao governo e aos rgos de controle e que abrange as funes dos polticos eleitos,
conforme mostra a figura 2 (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Figura 2 - A Prefeitura de Barcelona: Poltica e Gesto



Fonte: Livre traduo e adaptao de quadro presente em AJUNTAMENT DE BARCELONA,
1999:07.
De acordo com o exposto, o governo municipal de Barcelona foi desenhado em dois nveis
correlacionados:
Nvel 01-Direo Poltica: composta pelos conselheiros eleitos e pela equipe
de governo, tem como funo a deciso e o impulso poltico, a alocao de
recursos em nvel macro, que deve ser resultado das prioridades
anteriormente estabelecidas. Alm disso, o governo municipal responsvel
por dar coerncia a todas as aes executadas pela prefeitura e potencializar
o contato e o dilogo com os agentes sociais e a cidadania.
Nvel 02-Direo Executiva: exercida pelos funcionrios de carreira, os
denominados gerente profissionais, que so distribudos por diferentes
setores e em todos os distritos, e estabelecem a alocao de recursos no nvel
micro. As funes destes gerentes so a de assegurar o xito das polticas
municipais e dirigir os servios prestados aos cidados (Livre traduo de
AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999:08).

A funo principal da administrao municipal da cidade de Barcelona passa a ser definida
como a de impulsionar, incentivar e liderar iniciativas para prestao de servios para a
cidade, o que exige desenhar estratgias e planos ao invs de atuar como prestadora de
servios bsicos. Em tese, a administrao municipal passaria apenas a garantir a adequada
prestao de alguns servios urbanos e buscar a almejada disciplina urbana. A prefeitura
Poltica
Gesto
Polticos
Eleitos
Funcionrios de
Carreira
Direo Executiva




Administrao

Governo Municipal



rgos Deliberativos e
de Controle
49
passa a realizar o que ela mesma denomina como construir a cidade sobre as bases e com a
colaborao dos agentes urbanos, que incluem uma gama ampla e plural de instituies
pbicas e privadas. O objetivo era o de definir denominaes comuns, reas de consenso, para
facilitar iniciativas supostamente em favor da cidade (AJUNTAMENT DE BARCELONA,
1999).

Retomando a opinio de Evans (2002), esse processo acima descrito poderia ser traduzido
como sinergia, defendido pelo autor como uma estratgia administrativa, segundo a qual o
Estado deve aumentar a capacidade de participao da sociedade civil, no devendo ver a
sociedade meramente como cliente, mas sim como partcipe importante na formulao das
agendas governamentais. uma combinao entre uma burocracia conectada com a estrutura
social que a circunda. Um Estado com autonomia, dotado com um forte aparato burocrtico
(definindo o que o autor chama de autonomy), estabelecendo conjuntamente laos de
confiana que iro assegurar a cooperao da sociedade na implementao de polticas
pblicas (embeddedness). O autor acredita que essa unio sinrgica entre Estado e sociedade
capaz de influenciar positivamente no desempenho das instituies do Estado. A partir da
juno do conceito de autonomia inserida, Evans (1997), por meio de estudos de casos,
desenvolve a idia que, ao estabelecer uma sinergia entre o Estado e a sociedade, pode-se
melhorar o funcionamento do Estado, conforme demonstra a figura 3, e isso se d pelo
associativismo induzido por polticas participativas que, teoricamente, alarga as bases para
criao de capital social.
Figura 3 - Esquema inspirado na teoria de Evans (1997)











Fonte: Feito com base na teoria de Evans (1997)



Estado

Sociedade

sinergia

Capital Social

Melhor

Funcionamento

Polticas
Participativas
50
Outras questes levantadas pelo autor so os chamados dotes socioculturais e a
construtibilidade de uma poltica pblica. A construtibilidade defendida por Evans (1997)
busca explicar que a sinergia no dependente apenas dos chamados dotes socioculturais, que
so formados ao longo do tempo por um processo histrico que formam capital social, como
j observamos anteriormente neste mesmo captulo. A construtibilidade pode tambm ser
induzida por arranjos institucionais, isto , pela construo e implementao de polticas
pblicas baseadas na participao. Essas polticas pblicas baseadas na participao geram,
assim, as bases para a construo de capital social, impactando positivamente o Estado. Dessa
forma, o Estado passaria a funcionar melhor por conta da sinergia Estado-Sociedade, induzida
por polticas participativas, conforme se v na figura 3.

No caso de Barcelona, a sinergia se d tanto pela existncia da chamada construtibilidade
como pelos dotes socioculturais, como observado no incio deste captulo. A
construtibilidade, que definida por Evans (1997) como um processo possvel na maior parte
dos contextos e que pode ser alcanado por meio de polticas pblicas baseadas na
participao, segundo o autor, ao longo do tempo, este processo geraria as bases para
construo de capital social. Essa construtibilidade se realizaria em Barcelona pelo esforo da
prefeitura em realizar o que ela mesma denomina como construir a cidade sobre as bases e
com a colaborao dos agentes urbanos, como j relatado anteriormente, assim como pelo
foco dado a polticas participativas, fato que pode ser observado dentro da reforma
administrativa da prefeitura quando, em 1996, a participao adquire um papel fundamental
na gesto da cidade e os mecanismos participativos e os espaos de dilogo com a cidade so
reforados. No entanto, sinergia, no caso da capital catal, se d tambm pelos dotes
socioculturais, conforme observou-se anteriormente pela descrio da Mancumunitat de
Municipis de Barcelona.

Dando continuidade ao que foi acima descrito, este novo direcionamento dentro da
administrao pblica municipal, de alguma forma, deu impulso implementao e
continuidade do processo de planificao da cidade. Isso porque paralelamente reforma
administrativa da prefeitura de Barcelona, em 1990, o Primeiro Plano Estratgico foi
delineado com objetivos muito prximos reforma em curso (ASSOCIACI PLA
ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2003). Alm disso, seguindo os moldes da sinergia que
se d por meio da construtibilidade (EVANS, 1997), como tambm a reforma administrativa,
51
a metodologia do plano estratgico tambm se configura como um processo participativo que
buscava criar consenso entre os diferentes agentes urbanos a respeito do futuro da cidade.

Seja qual for a perspectiva utilizada para a elaborao das polticas a serem implementadas,
toda poltica tem como objetivo entender e controlar o entorno humano e material,
estabelecendo, para isso, a melhor linha de ao entre as que so possveis de aplicao no
futuro. Contudo, para implement-la, necessrio estabelecer uma viso sobre os objetivos
que vo conduzir o futuro. A partir desta perspectiva, o primeiro ponto a ser levantado que
viso de futuro deve-se trabalhar e analisar para desenhar alternativas viveis para
implementao e deciso do gestor pblico. Mas, para tanto, necessrio proceder analise
prospectiva que dever se basear em um conjunto de pressupostos ou dados que permitam
avaliar as conseqncias de polticas que j existem ou esto por ser implementadas
(SUBIRATS, 1989:71). Assim foi desenhada toda metodologia do plano estratgico de
Barcelona e a reforma administrativa da prefeitura.

Diante disso, voltemos a um dos problemas traados pela administrao local de Barcelona:
Como manter o nvel de investimentos elevados aps a realizao dos jogos e assim garantir o
crescimento da cidade de Barcelona? O caminho para soluo deste problema vai ao encontro
da teoria desenvolvida por Subirats (1989). Isso porque a finalidade do primeiro Plano
Estratgico Econmico e Social, Barcelona 2000, era a de dar continuidade ao dinamismo e
ao impulso econmicos gerados pelos Jogos Olmpicos. Para tanto, foi produzido um marco
de reflexo, o diagnstico da cidade, pelo qual estabeleceu-se um programa de atuao e de
gerao de consenso a mdio e longo prazos em torno de um ideal de cidade a ser alcanado.
A prefeitura de Barcelona era a instituio promotora deste marco de reflexo. Contudo, um
dos objetivos a ser atingido era o denominado protagonismo da cidade no Plano, isto , a
participao dos diferentes agentes sociais e econmicos presentes em Barcelona. Em tese,
por meio desta participao, a gerao de consenso se tornaria mais fcil (AJUNTAMENT
DE BARCELONA, 1999).

Neste sentido, a metodologia dos planos estratgicos de Barcelona, como veremos mais
adiante, tenta corroborar esta articulao poltica e administrativa desenhada pela prefeitura
em sua reforma administrativa, assim como a tentativa de sinergia definida por Evans (1997).
Isso porque a referida metodologia definida como participativa, visto que nas diferentes
instncias do plano, como o Conselho Geral do Plano Estratgico (Consejo General del Plan
52
Estratgico) e o Comit Executivo do Plano (Comit Ejecutivo), h a participao dos
denominados agentes urbanos de Barcelona, assim como da Prefeitura da cidade. Contudo, o
contexto poltico tambm deve ser levado em conta, conforme defende Evans (1997).

Tendo em mente o ponto de vista defendido por Evans (1997), segundo o qual a sinergia no
depende apenas dos chamados dotes socioculturais, podendo ser construda por arranjos
institucionais entre o Estado e Sociedade por meio de polticas participativas, conclui-se que
as tentativas de sinergia podem ou no dar certo, sendo primordial neste processo o contexto
poltico como fator no sucesso das referidas tentativas. Logo, a premissa mnima para facilitar
a sinergia o contexto poltico, devendo o setor pblico incorporar a construo cvica como
parte de sua misso (EVANS, 1997).

Da mesma forma, dentro do planejamento estratgico de Barcelona, o futuro do estratgico
referente ao ordenamento do territrio discutido com a sociedade como ordem do dia, e o
modelo de Barcelona tem sido tratado por alguns como um modelo de boas prticas. Hoje, a
cidade talvez seja vista como um modelo para uma "modernizada" social democracia, bem
como uma lder na prtica de tentar adaptar-se s presses ou oportunidades da globalizao.
A realidade que o planejamento em Barcelona tem sido relacionado com a dinmica do
desenvolvimento das polticas na regenerao, promoo econmica e participao na gesto
da cidade (MARSHALL, 2000).

Tendo isto como base, nas prximas pginas ser discutido mais um condicionante para a
adoo e perpetuao do processo de planificao da cidade de Barcelona, inserido em seu
contexto poltico. Contexto este que pode ter influenciado a implementao e a sustentao ao
longo do tempo dos planos estratgicos da referida cidade.

2.3. O Contexto Poltico da Cidade de Barcelona

na primeira metade da dcada de 80 quando comeam a se esboar as mudanas
responsveis pelo surgimento do chamado mtodo de planificao de Barcelona, de acordo
com Botelho (2004):

Com o processo de relocalizao industrial e fechamento de importantes
empresas do setor secundrio em Barcelona a partir da dcada de 1980 [...],
53
o poder pblico local buscou [...] transformar a cidade em centro tercirio,
de direo, de pesquisa e desenvolvimento cientficos e de atrao turstica.
Para tanto, era necessrio adaptar a infra-estrutura local para as novas
exigncias do capital fluido e flexvel. Ao mesmo tempo, o poder poltico
local desenvolveu uma srie de aes em nvel urbanstico, com o objetivo
de valorizar a periferia atravs de sua monumentalizao (criao de espaos
pblicos com obras de arte e com alto nvel de desenho arquitetnico) e de
recuperar o centro histrico como local de atrao turstica, atividades
culturais e tercirias, melhorando a imagem da cidade no cenrio
internacional (BOTELHO, 2004:114).

importante entender essas mudanas dentro do paradigma do urbanismo em escala
internacional; as mudanas substanciais associadas desacelerao do crescimento
demogrfico e urbano que se observa nas cidades europias; a crise econmica dos anos 70 e
incio dos 80; e os movimentos que questionam o planejamento convencional e o urbanismo
funcionalista baseado na Carta de Atenas, iniciados no final dos anos 60, incio dos anos 70, e
que fazem com que haja uma revalorizao, tanto na Europa como na Amrica do Norte, das
estruturas das cidades tradicionais de seus elementos coletivos, como: as praas, as ruas, os
quarteires, e assim por diante. Mas, no caso de Barcelona especificamente, importante
entender tambm sua conjuntura histrica especial, considerando que fazem parte destas
conjunturas as alteraes polticas pelas quais passavam a Espanha, em especial a
redemocratizao do pas e a reestruturao do Estado em torno da eficcia de suas aes
(MOCLS, 2003).

Conforme Subirats (1989), para se alterar as agendas polticas em torno de projetos que
aumentem a eficcia do Estado, necessrio traar um caminho vivel para a melhora do
funcionamento da administrao pblica. A maior fora desta perspectiva, segundo o mesmo
autor, est na contextualizao dos objetivos a serem alcanados pelas polticas pblicas que,
porventura, venham a ser implementadas no decorrer deste processo. As referidas polticas
devem estar em concordncia com o contexto ao qual a administrao pblica est inserida,
assim como devem estar de acordo com os recursos disponveis para a sua implementao.
Este tipo de anlise, segundo Subirats (1989) possui capacidade prescritiva de seus impactos e
efeitos no processo de deciso do gestor (SUBIRATS, 1989).

Alm disso, a observao dos efeitos polticos que as polticas pblicas podem produzir, os
obstculos a serem vencidos e as facilidades durante a elaborao e implementao das
referidas polticas, podem tambm influenciar o processo decisrio do gestor. Contudo,
segundo o mesmo autor, no se pode supor que a implantao de qualquer tcnica de gesto
54
ir suplantar a capacidade de deciso das pessoas constitucionalmente eleitas para exercer
cargos pblicos:

No se trata de ver a polticos y analistas como elementos excluyentes, sino
como complementarios, entendiendo que de hecho el analista slo puede
intentar demostrar, segn sus capacidades, cules pueden ser o cules han
sido los efectos de tal o cual poltica (SUBIRATS, 1989:18).

Logo, a anlise do contexto poltico ao qual a administrao pblica da cidade de Barcelona
est inserido um fator primordial para compreenso de sua reforma gerencial. Assim como,
para se analisar a implementao e a continuidade de seus Planos Estratgicos. Isso porque,
este contexto, de certa forma, pode ter um impacto direto na sustentabilidade do processo de
planificao da capital da Catalunha.

A Espanha uma monarquia constitucional em que o Rei o Chefe de Estado, mas no o
soberano. Segundo a Constituio Espanhola de 1978, em seu artigo primeiro, a soberania
nacional reside no povo de onde emanam os poderes do Estado, e a forma poltica do Estado
espanhol a monarquia parlamentarista (ESPANHA, 1978).

Na Espanha, h o poder legislativo, o executivo e o judicirio. O legislativo, no mbito
nacional, est representado pelas Cortes Genarales que se dividem em Congreso de los
Diputados e Senado. O Congreso de los Diputados representa o povo, e o Senado representa
territorialmente as provncias e as comunidades autnomas. Os deputados so eleitos
diretamente, mas no se vota no candidato em si, se vota no partido. Partido este que
apresenta uma lista fechada de candidatos.

Os senadores, da mesma maneira que os deputados, em sua maioria, so eleitos por listas
fechadas no mbito das provncias. No mbito das comunidades autnomas, os senadores so
nomeados. O poder executivo exercido pelo presidente do governo (primeiro ministro, que
na Espanha chamado de presidente do governo), que escolhido entre os deputados eleitos,
conforme descreve o artigo 99 da constituio Espanhola
1
. O poder judicirio exercido pelo

1
Artculo 99: 1. Despus de cada renovacin del Congreso de los Diputados, y en los dems supuestos constitucionales en que as
proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos polticos con representacin parlamentaria, y a travs del
Presidente del Congreso, propondr un candidato a la Presidencia del Gobierno. 2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el
apartado anterior expondr ante el Congreso de los Diputados el programa poltico del Gobierno que pretenda formar y solicitar la
confianza de la Cmara. 3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayora absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a
dicho candidato, el Rey le nombrar Presidente. De no alcanzarse dicha mayora, se someter la misma propuesta a nueva votacin cuarenta
y ocho horas despus de la anterior, y la confianza se entender otorgada si obtuviere la mayora simple (ESPANHA, 1978).
55
sistema judicirio do pas (ESPANHA, 1978). Mais adiante, ser demonstrado que os partidos
so centrais dentro do processo poltico espanhol e sobre estes partidos a mesma constituio
em seu artigo sexto diz que:

Los partidos polticos expresan el pluralismo poltico, concurren a la
formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumento
fundamental para la participacin poltica. Su creacin y el ejercicio de su
actividad son libres dentro del respeto a la Constitucin y a la ley. Su
estructura interna y funcionamiento debern ser democrticos (ESPANHA,
1978).

Territorialmente, o Estado espanhol est dividido em comunidades autnomas, provncias e
municpios. As 17 comunidades autnomas tm suas prprias assemblias legislativas eleitas
que elegem os presidentes das comunidades autnomas (cargo similar ao dos governadores
dos estados no Brasil) entre seus membros. As comunidades autnomas esto divididas em
provncias, em um total de 52 provncias em todo pas. As provncias so governadas por seus
Consejos Proviciais, que so constitudos por conselheiros municipais eleitos e presididos por
um presidente eleito entre estes conselheiros (ESPANHA, 1978).

Os municpios, segundo o artigo 140 da constituio espanhola, tm a sua autonomia
garantida, gozam de personalidade jurdica plena e so governados e administrados pelos seus
Ayutamientos (Prefeituras) que so governados por seus Alcaldes (Prefeitos) e Consejales
(Vereadores). As eleies destes Consejales so feitas por meio de sufrgio universal, em
listas fechadas e apresentadas pelos partidos, isto , se vota no partido de preferncia
(ESPANHA, 1985).

J o prefeito, de acordo com o captulo IX, artigo 196 da lei orgnica n 5/1985, que
estabelece o regime eleitoral espanhol, eleito pelos Consejales. Podem ser candidatos todos
os Consejales que encabecem a lista das candidaturas dos partidos eleitos. Em se obtendo a
maioria absoluta dos votos do Consejo, o candidato eleito Alcalde. Caso isso no ocorra,
proclamado Alcalde aquele que encabea a lista do partido que obteve mais votos populares
em todo municpio (ESPANHA, 1985).

importante ressaltar que na Espanha escolhem-se nas eleies os partidos de preferncia e
no os candidatos deste partido. Os candidatos so apresentados em uma lista fechada
ordenada pelo partido. Aps a distribuio dos pontos por partidos, verifica-se a ordem da
56
lista de cada candidatura e as cadeiras so atribudas aos candidatos do partido de acordo com
esta ordem (ESPANHA, 1985).

Este sistema eleitoral teve um impacto na configurao do cenrio poltico da cidade de
Barcelona e, conseqentemente, na constituio de seus planos estratgicos. Graas a este
sistema, a elaborao de estratgias para a cidade poderia ser pensada dentro de um horizonte
de tempo maior que um mandato. Isso porque no h limite de perpetuao no poder e h uma
estabilidade poltica maior devido fidelidade partidria e ao sistema eleitoral
parlamentarista. Como podemos observar na figura 4, o PSC (Partit dels Socialistes de
Catalunya) est no poder desde 1979. Mesmo havendo eleies de quatro em quatro anos,
houve poucas trocas de prefeitos durante todo o perodo analisado (AJUNTAMENT DE
BARCELONA, 1999).

Figura 4 - Linha do tempo do cenrio poltico em relao aos planos estratgicos da
cidade de Barcelona.

Fonte: Feito com base em Ajuntament de Barcelona (1999).

Como no h limite de perpetuao de poder, significa dizer que o prefeito pode se candidatar
quantas vezes quiser ao cargo e ser reeleito consecutivamente. Enquanto o partido obtiver a
maioria no Consejo e o Consejar candidatado encabear a lista, ele se mantm no cargo de
Alcalde. Segundo Botelho (2004), essas poucas trocas de prefeito do PSC, de alguma forma,
impactaram fortemente o planejamento da cidade, conforme declara o autor:

1979 1982 1997 2006
Narcs Serra
- PSC
Pasqual
Maragall -
PSC
Joan Clos -
PSC
Jordi Hereu -
PSC
Jogos
Olmpicos
de
Barcelona
- 1992
Mancomunitat de Municipis
del rea Metropolitana de
Barcelona - 1988
Primeiro Plano de
Barcelona - 1990
Segundo Plano de
Barcelona -1994
Terceiro Plano
de Barcelona -
1999
Quarto Plano de
Barcelona (primeiro
metropolitano) - 2003
57
A experincia da administrao de Barcelona, a partir da vitria do Partido
dos Socialistas de Catalunha, nas eleies municipais de 1979, teve
gradualmente uma mudana de escala em sua evoluo histrica at o
momento: da pequena atuao grande interveno; e tambm ocorreu uma
evoluo do projeto simples monogrfico - uma praa, um parque, uma
escola -, ao projeto complexo - um conjunto de rua, edifcio e zona verde
com gesto integrada - e finalmente ao projeto pblico-privado,
assegurando o compromisso da iniciativa privada em operaes de alcance
pblico [...] As aes do urbanismo barcelons giraram em torno de dois
eixos principais: a criao de espaos pblicos e as grandes operaes
urbansticas relacionadas com grandes eventos (Jogos Olmpicos de 1992,
Frum das Culturas de 2004), que incluem uma nova infra-estrutura de
comunicaes, como cintures de vias expressas, aeroporto, torres de
telecomunicaes etc. [...] E, com relao ao planejamento, a idia de
abordar os problemas urbanos atravs de projetos especficos, especialmente
de recuperao do espao pblico e equipamentos, torna-se dominante
(BOTELHO, 2004:115).

Assim, o primeiro prefeito eleito, em 1979, foi Narcs Serra, que saiu do cargo em 1982 para
assumir o ministrio de Defesa no governo de Felipe Gonzles, na poca presidente da
Espanha. Narcs Serra apontou como seu sucessor Pasqual Maragall, que teve seu mandato
confirmado nas eleies municipais de 1983. Pasqual Maragall fica no cargo at 1997,
quando sai da prefeitura para se candidatar e se eleger a Presidente de la Generalitat
(governador da Catalunha), indicando para o seu lugar Joan Clos (AJUNTAMENT DE
BARCELONA, 2007).

Joan Clos assumiu em 1997, tendo seu mandato confirmado nas eleies de 1999, manteve-se
no cargo at setembro de 2006, quando deixou o posto para assumir o Ministrio de Indstria,
Comrcio e Turismo no governo de Jos Luis Rodrguez Zapatero, atual Presidente da
Espanha. Joan Clos indicou para assumir o seu lugar como Alcalde Jordi Hereu, tambm do
PSC, que teve seu mandato confirmado nas eleies de 2007 (AJUNTAMENT DE
BARCELONA, 2007).

Logo, o sistema eleitoral e estabilidade poltica, por ele proporcionada, podem ter relao com
a constituio dos Planos Estratgico da cidade de Barcelona. Isso porque a estabilidade nas
resultantes do processo poltico pode ter facilitado a continuidade do processo de
desenvolvimento da planificao da cidade e na sua constituio como municpio central de
uma regio metropolitana integrada por um sistema regional metropolitano. Contudo, alm do
processo poltico estvel, esta troca de escala, segundo Borja (1995), influenciada por trs
processos urbanos estreitamente vinculados:
58

A) Las infraestructuras de comunicacin y los sistemas de transportes [...];
B) La construccin de elementos de centralizad en los lmites de la ciudad
central. Estos elementos de centralizad han ido unidos a la construccin de
infraestructuras y grandes equipamientos concebidos como elementos de
calificacin urbana del entorno [...];
C) La reconversin econmica de una vieja regin industrial en un territorio
con un rpido desarrollo de sectores industriales modernos y de reas de
servicios avanzados a las empresas [...]. (BORJA, 1995: 02-03)

Assim, a transformao da cidade teve seu pice em 1992, com a realizao dos Jogos
Olmpicos de Barcelona, e os fortes investimentos em infra-estrutura entre os anos de 1987 e
1992. O PSC j estava h treze anos no poder e, com isso, pde proceder reforma
administrativa da prefeitura, assim como dar incio e continuidade ao processo de planificao
da cidade, j que o Primeiro Plano Estratgico da cidade de Barcelona data de 1990,
alavancando assim a transformao urbana.

Entretanto, antes da referida transformao havia no governo a denominada conscincia de
crise, que, segundo Borja (1995), se refletia na degradao do centro histrico da cidade e
no crescimento desordenado do centro moderno, processos que impactavam de forma
negativa os cidados e os agentes urbanos. Nos bairros populares, era necessrio atender a
diferentes demandas sociais que surgiram com a longa falta de investimentos durante o
perodo ditatorial. Com o advento da democracia e as primeiras eleies locais livres, em
1979, era imprescindvel dar respostas s demandas reprimidas. Neste sentido, a perpetuao
no poder do PSC facilitou o desenvolvimento da reforma administrativa da prefeitura e da
estruturao dos planos estratgicos da cidade. Sendo assim, segundo Borja (1995), a
transformao se deu para responder a uma crise urbana crescente, que se acentuava com a
crise econmica que toda a Europa enfrentava:

[...] La crisis de la base econmica (industria de transformacin) acentu la
urgencia de respuestas urbanas que a corto plazo surtieran efectos socio
culturales y que, adems, contribuyeran a la reactivacin econmica y del
empleo (entre 1978 y 1983 se perdieron ms de 100.000 puestos de trabajo
en el municipio de Barcelona y 300.000 s se considera la aglomeracin,
municipio y primera corona, con tres millones de habitantes) (BORJA,
1995:08).

A velocidade da mudana, de acordo com Borja (1995), foi impulsionada pela crise em que a
cidade de Barcelona e sua regio metropolitana se encontravam. Um dos fatores que auxiliou
na mudana e na implementao do planejamento estratgico da cidade foi a transio da
59
ditadura para a democracia, entre os anos de 1975 e 1979, e os primeiros anos do governo
local eleito democraticamente em 1979. A continuidade do mesmo partido no poder nas
eleies posteriores de 1983, 1987, 1991, 1995, 1999, 2003 e 2007, tambm, possibilitou a
continuidade das mudanas implementadas. Logo, a velocidade com que as mudanas se
deram pode ser explicada por uma coincidncia de fatores estruturais e conjunturais, sendo a
estabilidade poltica um desses fatores conjunturais.

O primeiro fator estrutural, descrito por Borja (1995), o fato da economia industrial estar em
crise, embora Barcelona tivesse uma base diversificada de mo-de-obra qualificada. Outro
fator estrutural importante, destacado pelo autor, era a estrutura social, que apesar de desigual,
estava de alguma forma organizada e articulada. O ltimo fator estrutural eram as
possibilidades oferecidas em termos de estruturao de uma cultura urbana comum (BORJA,
1995).

Os fatores conjunturais relatados por Borja (1995) se dividem em trs. O primeiro era a
reao econmica Europia e conseqentemente a Espanhola, que se deu em parte por meio
da integrao da Espanha no mercado comum europeu na dcada de 80. O segundo fator
conjuntural foi eleio do Governo Socialista no mbito federal em 1982, que se mostrou
mais aberto a cooperar com o poder local e regional que os Governos Centralistas,
anteriormente no poder desde o fim da Guerra Civil Espanhola em 1939. O quarto fator
conjuntural foi o resultado eleitoral de 1979, confirmado em 1983, 1987 e 1991, com maioria
de esquerda e apoio do centro (BORJA, 1995). Segundo o autor:

El resultado de las elecciones de 1979, luego confirmado en 1983, 1987 y
1991, dio una clara mayora de las fuerzas de izquierda que adems contaron
con el apoyo inicial del centro. La oposicin derechista (Partido Popular, PP)
ha sido siempre una pequea minora en el Consejo Municipal. La mayora
ha tenido en todo momento un fuerte liderazgo de su Alcalde (BORJA,
1995: 10).

Assim sendo, a constituio e a manuteno de um governo municipal de esquerda, a fora
poltica de todos os prefeitos, que escolheram e apontaram seus sucessores e assim puderam
dar continuidade s polticas por eles iniciadas, em tese, podem ter, de alguma forma,
influenciado no processo de transformao da cidade e, conseqentemente, na implementao
e continuidade do processo de planificao de Barcelona.

60
De acordo com Marshall (2000), os polticos que governam a cidade acreditam no processo de
planificao de Barcelona, bem como tm a convico de que esse processo se tornou uma
parte essencial da governana mais ampla da cidade. Logo, com a continuao dos socialistas
no municpio, parece provvel que o planejamento estratgico permanecer como parte da
cidade de governana da mquina (MARSAHALL, 2000).

Essa estabilidade poltica pode ter tambm facilitado o denominado protagonismo da cidade e
a gerao de consenso, em torno de um projeto comum de cidade, e de uma viso de futuro
que envolvesse os agentes urbanos, tendo como base a participao, pontos chave na
metodologia de planificao desenvolvida em Barcelona e exportada para diferentes partes do
mundo. E sobre essa metodologia do processo de planificao da cidade de Barcelona que
trataremos adiante.

2.4. O Processo Poltico e a Metodologia dos Planos Estratgicos de
Barcelona

A metodologia de planificao estratgica de Barcelona se evidenciou como uma referncia
mundial, a ponto de haver consolidado um modelo especfico, participativo e claramente
diferenciado do modelo americano, business oriented. Barcelona conseguiu, em tese, uma
governabilidade urbana que caracterizada pela integrao entre os diferentes agentes que se
organizam em torno de uma estratgia coletiva para a cidade (SANTACANA, 1998).

Alm disso, como veremos mais adiante, ter sediado as Olimpadas de 1992 trouxe para a
cidade inmeros benefcios e investimentos que propiciaram diversas transformaes na
dinmica produtiva e tambm na infra-estrutura urbana. Com isto, a regio se afirmou como
destino turstico, alm de centro de atividades do setor tercirio superior (AMENDOLA,
2002).

Contudo, segundo Borja e Castells (1999), no processo de planificao de uma cidade h
sempre uma vontade poltica que expressa por ao ou omisso e, por isso, necessrio que
se defina, de acordo com Subirats (1989), em uma primeira fase de anlise, os problemas a
serem resolvidos, como j foi delineado anteriormente.

61
Os problemas traados por Barcelona foram o enfrentamento da crise da dcada de 70 e a
manuteno do nvel de investimento e crescimento aps os jogos olmpicos. Nesta
perspectiva, a definio destas questes, assim como seu processo de anlise e a criao de
polticas pblicas para enfrent-los, foram facilitados em tese, pela estabilidade poltica da
cidade. Isso porque, como descrito na seo anterior, era mais fcil se pensar em um
planejamento de longo prazo com a continuidade do mesmo partido poltico no poder, o PSC.

Entretanto, s a estabilidade e continuidade poltica por si s no alterariam o cenrio de crise
em que cidade se encontrava, era necessrio alterar a agenda poltica em torno de um
planejamento estruturado. Neste sentido, a reforma administrativa iniciada em 1979, na
prefeitura de Barcelona, criou as condies necessrias para que o processo de planificao da
cidade fosse implementado e tivesse continuidade. Isso porque a funo principal da
administrao municipal da cidade de Barcelona passou a ser a de desenhar estratgias e
planos, ao invs de atuar como prestadora de servios bsicos.

A agenda poltica da cidade de Barcelona foi alterada, conforme define Kingdon (2003) que
incorpora em sua anlise variveis adicionais, tais como agentes que participam direta ou
indiretamente na formulao das agendas governamentais. Alm disso, o mesmo autor
descreve como esses agentes, tanto intra quanto extra governamentais, influenciam na
formao das agendas pblicas, evidenciando, assim, como surge uma agenda alternativa a
partir da estruturao inicial, e de que maneira esta agenda constituda dentro de uma
sociedade complexa. Ao fazer isso, pode-se definir porque certas polticas pblicas so
adotadas e outras no, em termos mais amplos de que em uma estrutura seqencial simples
(KINGDON, 2003), de acordo com a figura 5 abaixo.










62
Figura 5 - Esquema representativo da teoria de Kingdon (2003)

Fonte: Adaptado da teoria de Kingdon (2003).

Foi exatamente isso o que ocorreu em Barcelona durante o processo de elaborao e
implementao dos planos estratgicos da cidade. Os projetos estruturados dentro dos Planos
Estratgicos de Barcelona possibilitaram investimentos em infra-estrutura urbana que
auxiliaram no surgimento de novas atividades competitivas para inserir a cidade nos mercados
internacionais (AMENDOLA, 2002).

Mas tudo isto s foi possvel com a instaurao de uma nova ordem institucional na Espanha,
que se deu com a queda do regime franquista e com a reestruturao administrativa e poltica
da Espanha, como foi visto nas sees anteriores deste trabalho. Foi a partir disto tudo que as
cidades espanholas passaram a ter autonomia poltica e econmica, assim como novas
competncias urbansticas e ampliao da participao nos gastos pblicos (COMPANS,
2004).

ADAPTAO
(no o equilbrio entre
as partes envolvidas na
construo das
polticas)

Alternativas desejveis e previstas.
Propostas do
governo
Elaborao de
propostas por
diversos agentes
Empreendedores
polticos
Contexto favorvel
de negociao

Problema

Janela de
oportunidade
Formao da
agenda poltica
63
Houve, portanto, uma disputa de recursos, de natureza poltica, e alguns atores tiveram mais e
outros menos influncia nessa disputa, sendo que o principal ator na constituio desta agenda
refere-se, nesse caso, cpula de governo dominante do processo, (KINGDON, 2003), isto
o PSC, que, no poder desde 1979, facilitou, por conseguinte, a constituio dos planos
estratgicos.

De acordo com Kingdon (2003), os eleitores isolados so importantes em uma certa medida,
mas face aos participantes centrais da arena poltica, essa importncia fica reduzida. Tendo o
PSC tanta fora, e h tanto tempo na prefeitura da cidade, ficou mais fcil levar a cabo as
alteraes propostas pela cpula do partido e assim alterar a agenda poltica da cidade de
Barcelona. Isso porque as alianas eram mais estveis e a maioria na Cmara (Cosejo)
facilitou a implementao de polticas pblicas que iam ao encontro do processo de
planificao proposto pelo partido.

Como os investimentos para os jogos j estavam garantidos, a questo era o que fazer aps os
jogos, como continuar tendo aporte financeiro, aproveitando o passo inicial j dado. Para
alcanar tais objetivos, a Prefeitura de Barcelona continuou alterando a agenda poltica em um
processo planejado e continuado, conforme defende Kingdon (2003). Mesmo assim, havia
uma demanda, por servios pblicos, reprimida desde a ditadura, e com a volta do regime
democrtico na Espanha, diferentes grupos de interesse, que antes se quer faziam parte da
arena poltica, surgem e passam a cobrar do governo aes para suprir estas demandas.

Segundo Kingdon (2003), os pesos relativos dos participantes da arena poltica e sua
capacidade de influncia so importantes para se saber como a agenda ser definida.
Basicamente, quem influencia, em importncia, as agendas so: os burocratas de carreira;
grupos de interesse, atravs de lobbies; a academia; a mdia; e a opinio pblica, que se
informa pela mdia (KINGDON, 2003).

Por isso, a busca do consenso anunciada no mtodo de planejamento estratgico desenvolvido
por Barcelona to importante. A metodologia, presente no Plano Estratgico catalo,
pretendia envolver os grupos considerados como os mais representativos da regio em seus
mecanismos institucionais. Assim, a elaborao do Plano Estratgico Econmico e Social de
Barcelona de forma participativa, teoricamente, fez com que a planificao da cidade
ganhasse flego, como destaca Compans (2004):
64

A elaborao do Plan Estratgic Economic i Social de Barcelona (PEESB),
entre 1988 e 1990, foi o elemento central da construo de um consenso em
torno das aes que pudessem assegurar a transformao econmica e
urbana coerente como desejo de internacionalizao da cidade, tambm
motivado pela necessidade de ampliar a base social do governo, como forma
de evitar as derrotas eleitorais do Partido Socialista, que j vinham
ocorrendo em outras partes da Espanha. (COMPANS, 2004: 43).

Alm disso, a gerao de consenso em torno desta viso de futuro, que passa a ser
compartilhada entre estes agentes, um dos objetivos centrais da metodologia de planificao
catal. Essa viso de futuro e essa criao de consenso em torno dela so promovidas pela
participao destes agentes nos mecanismos institucionais dos planos estratgicos de
Barcelona. Mecanismos estes que foram mantidos ao longo do tempo, como se ver adiante
na descrio detalhada do desenvolvimento dos quatro planos estratgico de Barcelona.

Kingdon (2003) constri em sua teoria um modelo de anlise que se aplica ao caso de
Barcelona, no qual h um problema a ser resolvido, por meio da poltica pblica, mas seu
entendimento e sua insero na agenda vo depender da poltica feita pelos diversos atores
que influenciam esta agenda. O peso dos agentes, como observamos, vai depender em parte
da quantidade de informao que cada agente possui (KINGDON, 2003). Neste caso, a
metodologia desenvolvida no processo de planificao de Barcelona, no qual a criao de
consenso em torno de futuro comum de cidade um dos elementos centrais e pode ter
auxiliado a implementao dos planos estratgicos catales.

Em suma, Kingdon (2003) descreve que as agendas mudam, como foi o caso de Barcelona,
mas os agentes gradualmente recombinam elementos de suas redes sociais, dentro de novos
propsitos. Foi o que ocorreu dentro do mtodo de planificao de Barcelona, no qual a
necessidade de mudana da agenda fez com que os dirigentes trabalhassem em suas
proposies por um longo perodo de tempo, e, no caso de Barcelona, os dirigentes do PSC
tiveram tempo suficiente para isto (KINGDON, 2003).

Outro ponto fundamental a ser destacado a de oportunidade poltica ou janela de
oportunidade que se abriu na cidade de Barcelona. Os cenrios poltico e administrativo
permitiram que Barcelona, a partir da metade dos anos 80, iniciasse um processo de
reestruturao econmica e urbana, em que a escolha da cidade para a realizao dos jogos
65
olmpicos de 1992 teve um papel preponderante. A escolha de Barcelona como sede dos
Jogos Olmpicos de 1992 foi grande janela de oportunidade da cidade, pois gerou um
contexto favorvel de negociao entre os agentes polticos urbanos.

Quando a janela de oportunidade se abre, ou seja, quando as negociaes se iniciam dentro de
um contexto favorvel, possvel alteraes na agenda inicial, ou a implementao de
alternativas inicialmente previstas desejveis, mas no exeqveis de imediato. As propostas
tm que ser elaboradas bem antes disso. necessrio, portanto, costurar acordos no decorrer
do processo. A adaptao a chave para se entender esse modelo e no o equilbrio entre as
partes da construo da poltica (KINGDON, 2003). Logo, a grande janela de oportunidade
dos planos de Barcelona foi os Jogos Olmpicos, que mudaram profundamente a cidade.

A partir da escolha de Barcelona como sede olmpica, foram produzidos incrementos
significativos, atrelados deciso de se intensificar os ingressos fiscais. Era prioritrio
otimizar recursos, racionalizar a organizao governamental e sua gesto, alm de melhorar
os servios prestados aos cidados. O objetivo central era o de desenhar polticas que
permitiriam incrementar os investimentos na cidade (AJUNTAMENT DE BARCELONA,
1999).

Assim, os investimentos para os jogos j estavam garantidos, o problema era o que fazer aps
os jogos, como continuar tendo aporte financeiro, aproveitando o passo inicial j dado. Para
alcanar tais objetivos a Prefeitura de Barcelona continuou alterando a agenda poltica em um
processo planejado e continuado, elaborando assim o primeiro plano estratgico da cidade de
Barcelona, conforme a teoria de Kingdon (2003) aplicada ao caso de Barcelona, como
demonstra a figura 6 abaixo.









66
Figura 6 - Esquema representativo da teoria de Kingdon (2003), adaptado ao cenrio do
Primeiro Plano Estratgico de Barcelona.

Fonte: Adaptado da teoria de Kingdon (2003).

A finalidade do primeiro Plano Estratgico Econmico e Social, Barcelona 2000, era o
mesmo da reforma administrativa anteriormente descrita nas sees anteriores, dar
continuidade ao dinamismo e ao impulso econmico gerados pelos Jogos Olmpicos. Para
tanto, foi produzido um marco de reflexo, o diagnstico da cidade, no qual foi estabelecido
um programa de atuao e de gerao de consenso a mdio e longo prazos, em torno de um
ideal de cidade a ser alcanado.

A prefeitura de Barcelona era a instituio promotora deste marco de reflexo, que tinha como
objetivo a busca do chamado protagonismo da cidade no Plano. Este protagonismo seria
alcanado, como descrito anteriormente, pela participao dos diferentes agentes sociais e
econmicos presentes em Barcelona. Acreditava-se que, por meio desta participao, a
gerao de consenso se tornaria mais fcil (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).

Alternativas desejveis e previstas.

Propostas
do PSC
Elaborao de
propostas por
diversos agentes
Empreendedores
polticos
Contexto favorvel
de negociao
Plano
Estratgico de
Barcelona
ADAPTAO
(Protagonismo da
cidade por meio da
participao)

Jogos
Olmpicos
de 1992.
Como manter
os
investimentos e
o crescimento
da cidade aps
os jogos
olmpicos?
67
Essa busca de consenso pode ser analisada por meio da teoria de Subirats (1989). O autor
defende que quando polticas pblicas so colocadas em prtica, acabam sendo influenciadas
por grupos de interesse. Logo, a participao pode facilitar a capacidade de resposta aos
anseios destes grupos em relao administrao pblica.

Esse diagnstico, segundo Borja e Castells (1995), leva em considerao o entorno, o
territrio e a administrao. Com base neste documento, seria possvel determinar a viso de
futuro desejada e, a partir da, se definirem as aes que sero empreendidas para se alcanar
o futuro desejado. A viso de futuro feita com base na criao de cenrios que so traados,
de acordo com Camprecis (1998), com o levantamento da situao inicial da cidade, de suas
potencialidades e franquezas, pontos fortes e pontos fracos, de acordo com a figura 7 abaixo.
Figura 7 - Bases da Viso de Futuro

Fonte: Desenvolvido com base em Camprecis (1998)

Paralelamente elaborao do diagnstico, h outra etapa do plano estratgico: a
implementao dos mecanismos institucionais do plano, que tem por objetivo fomentar a to
anunciada participao, assim como o protagonismo da cidade. So alguns destes
mecanismos, que, com base no diagnstico, elaboraram a referida viso de futuro.

Levantamento da Situao
Municipal
Pontos fortes Pontos fracos
Fraquezas
Potencialidades
Criao de Cenrios
Viso de
Futuro
68
As etapas da metodologia do plano de Barcelona relatadas at agora podem remontar a teoria
de Evans (1995), pois a participao nos mecanismos institucionais de agentes urbanos da
cidade de Barcelona em conjunto com agentes governamentais, de alguma forma, pode ter
criado sinergia entre Estado e sociedade, gerando assim um ciclo virtuoso, no qual a
sociedade influi no bom funcionamento do governo e o governo, por sua vez, induz a criao
de capital social. O espao de reflexo sobre a cidade, aberto pela metodologia do plano
estratgico, por meio da participao pblica nos diferentes mecanismos institucionais do
plano estratgico de Barcelona, pode ter induzido ao que Evans (1995) denomina de sinergia
entre o Estado e a sociedade.

Os mecanismos institucionais do plano estratgico de Barcelona so compostos por diferentes
instncias, sendo a primeira delas um escritrio autnomo de coordenao, no administrado
pela prefeitura de Barcelona e fora da administrao pblica, responsvel pela coordenao de
todo processo de planificao. Esse escritrio de coordenao do plano estratgico at hoje
financiado em parte pela iniciativa privada, e o plano feito com a participao e o
financiamento de uma rede de instituies pbicas e privadas (CAMPRECIS, 1998).

O rgo mximo de participao institucional do plano estratgico de Barcelona o Conselho
Geral do Plano Estratgico (Consejo General del Plan Estratgico), sua funo aprovar as
diretrizes do plano em todos os seus nveis: diagnstico, objetivos e estratgias. Este
Conselho, inicialmente no primeiro plano, era presidido pelo prefeito de Barcelona e formado
por 190 membros representantes institucionais e personalidades consideradas relevantes no
cenrio da cidade (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).

J o Comit Executivo do Plano (Comit Ejecutivo) diretamente o responsvel pela
elaborao do Plano. Alm disso, no primeiro plano, seis comisses tcnicas se encarregaram
de elaborar as propostas estratgicas que constituram posteriormente o contedo do plano.
Dando suporte ao conselho e ao comit, h o Escritrio de Coordenao (Oficina de
Cordinacin) e a Comisso Assessora (Comisin Asesora), que composta por seis
professores universitrios, ambos tm como objetivo orientar metodologicamente as
diferentes etapas do plano que podem ser visualizadas na figura 8 abaixo (AJUNTAMENT
DE BARCELONA, 1999).

69
Figura 8 - Etapas do Plano Estratgico de Barcelona.

Fonte: Desenvolvido com base em Camprecis, 1998.

Estes mecanismos institucionais, o Conselho Geral do Plano Estratgico, o Comit Executivo
do Plano, o Escritrio de Coordenao, a Comisso Assessora e as Comisses Tcnicas, eram
parte da Associao do Plano Estratgico de Barcelona 2000 (Associaci Pla Estratgic
Barcelona 2000), e se organizavam de acordo com a figura 9, abaixo. A Associao do Plano
Estratgico de Barcelona 2000 uma entidade privada, sem fins lucrativos e de associao
livre e voluntria. Atualmente, o Conselho Geral da Associao est constitudo por 300
membros, entre eles se encontram entidades privadas e instituies pblicas, os demais
mecanismos no quarto plano foram extintos e outros mecanismos foram criados, apesar do
processo de planificao, que se constitui como um ciclo, continuar o mesmo, como veremos
adiante.







O Diagnstico
A Formulao do
Planejamento Estratgico
Implementao Institucional do
Planejamento Estratgico
Execuo, Avaliao e Atualizao
do Plano Estratgico
70
Figura 9 - Organograma dos mecanismos Institucionais do Plano Estratgico de
Barcelona

Fonte: Livre traduo de Camprecis (1989).

Assim, a partir do diagnstico e da implementao institucional do planejamento estratgico,
inicia-se a formulao do plano em si, com a definio da viso de futuro baseada no
diagnstico. A elaborao desta viso era um processo de carter interno, em que o Comit
Executivo tinha um papel especial no que tange a sua identificao e compreenso da viso.
Era uma fase de debates internos no Comit Executivo do Plano, onde se explicitava o
modelo de cidade desejado e se delineavam os consensos e compromissos de cada instituio
em torno do chamado futuro da cidade (CAMPRECIS, 1998).

De acordo com o modelo de anlise de polticas pblicas, desenvolvido por Subirats (1989),
que se divide em dez perguntas a serem respondidas durante a elaborao e implementao de
polticas pblicas, no processo denominado pelo referido autor como labor e introspeccin
de consenso, neste ponto da metodologia do plano estratgico de Barcelona, j possvel
responder as duas primeiras questes: 1) Onde estamos? 2) Onde queremos chegar?

O labor e introspeccin de consenso se realiza com o intuito de se delinear diferentes
aproximaes do problema a ser resolvido e para fixar objetivos em relao poltica a ser
Conselho Geral
Comit
Executivo
Comisso Assessora
Comisso Assessora
e Comisses
Tcnicas
Escritrio de
Coordenao
Comisses Tcnicas
71
desenhada e implementada. O referido processo utilizado com o objetivo de auxiliar a
tomada de deciso do gestor e de melhorar a atuao de uma organizao (SUBIRATS,
1989:93).

As demais perguntas do mtodo so: 3) Quais as dificuldades que impedem a organizao de
chegar no objetivo desejado? 4) O que se necessita de outras instituies, instncias ou
organismos? 5) O que se requer de cada um dos rgos encarregados da ao administrativa?
6) Como abordar objetivos mltiplos? 7) Em que momento pode-se falar em xito da
organizao? 8) Se deveria quantificar o nvel de consecuo dos objetivos inicialmente
traados? 9) Em que condies pode-se assegurar a relevncia do xito? 10) O que fazer no
caso de no se cumprir os objetivos previstos? Ao longo da anlise da metodologia de
planificao de Barcelona, presente neste trabalho, todas estas questes levantadas por
Subirats (1989) sero explicitadas dentro da metodologia do plano estratgico de Barcelona.

Assim sendo, no caso do plano estratgico de Barcelona, a organizao que est sendo tratada
em seu contexto representada pelos seus mecanismos institucionais, isto , a Associao do
Plano Estratgico de Barcelona 2000 (Associaci Pla Estratgic Barcelona 2000). Alm
disso, a deciso tomada pelos gestores do primeiro plano, presentes nestes mecanismos
institucionais da Associao em questo, foi a de manter o mesmo nvel de investimentos na
cidade de Barcelona aps os Jogos Olmpicos de 1992.

Dando prosseguimento anlise, a primeira pergunta (Onde estamos?) visa uma aproximao
da realidade de atuao da organizao, e para responder a esta pergunta e proceder a uma
anlise que compare a realidade do uso de recursos disponveis com as finalidades da
organizao previamente definidas, s vezes, de acordo com Subirats (1989), necessria a
contratao de uma consultoria externa organizao, para garantir a transparncia e a
autonomia de processo (SUBIRATS, 1989).

No caso da metodologia do plano estratgico de Barcelona, a primeira questo foi respondida
por meio do diagnstico. Para realizar este diagnstico, em relao ao primeiro plano
estratgico da cidade de Barcelona, seus idealizadores tinham duas opes: A primeira era
contratar um escritrio autnomo e externo, que j tinha experincia e estrutura prpria. A
segunda era criar um escritrio novo, uma equipe escolhida por critrios tcnicos, que
72
assumiria a coordenao do processo. Optou-se por criar um escritrio, independente da
prefeitura, que atua at hoje, em tese, como uma consultoria externa (CAMPRECIS, 1998).

A segunda pergunta definida por Subirats (1989), (Onde queremos chegar?), tem como
objetivo apontar a distncia entre o ponto de partida da organizao e o objetivo estabelecido
pela mesma. Trata-se de vincular o objetivo concreto a ser examinado, as limitaes da
organizao e as possibilidades de melhora (SUBIRATS, 1989). No caso da metodologia
desenvolvida no plano estratgico de Barcelona, essa pergunta respondida pela viso de
futuro, que, de acordo com Camprecis (1998), corresponde ao desejo dos partcipes do
processo de planificao para o futuro da cidade.

O procedimento para se chegar a esta viso de futuro comeava pela realizao de longas
sesses, as quais, por meio do diagnstico, se selecionavam as variveis mais importantes
para uma projeo de cidade, com o intuito de gerar consenso entre as instituies promotoras
do plano. Isso era necessrio para se focar em aspectos mais relevantes do diagnstico, dando
nfase no que realmente era estratgico, abandonado os demais (CAMPRECIS, 1989).

Assim, o Comit Executivo, entrava em consenso e idealizava a viso de futuro e a
apresentava ao Conselho Geral, que a aprovava ou no. No caso de Barcelona, a viso de
futuro do primeiro plano era: Consolidar Barcelona como uma metrpole empreendedora
europia, socialmente equilibrada e fortemente enraizada na cultura mediterrnea
(livremente traduzido do catalo de Camprecis, 1998:55).

A busca pelo consenso dentro da metodologia de planificao desenvolvida em Barcelona
um ponto que merece destaque. Segundo Borja e Castells (1999), os riscos a serem
enfrentados pelo planejamento estratgico giram em torno da participao insuficiente e da
falta de consenso entre os partcipes do processo. Alm disso, a escolha incorreta na definio
dos objetivos, a seleo dos projetos e a impossibilidade de levar os projetos adiante dentro do
plano, se configuram tambm como fatores impeditivos do processo.

Neste ponto, podemos retomar a teoria de Subirats (1989) que afirma ser a escolha errada do
problema, ou a falta de uma definio clara do mesmo, o impedimento para se elaborar uma
viso de futuro coerente com os meios que a organizao possui para a soluo do problema.
Observando a Associao do Plano Estratgico de Barcelona 2000, sem uma boa definio do
73
problema a ser resolvido, no seria possvel se gerar um bom diagnstico. Sem uma anlise
coerente do referido diagnstico, no haveria como se criar uma viso de futuro condizente
com o problema definido a priori: Como manter o nvel de investimentos e o crescimento da
cidade de Barcelona aps os Jogos Olmpicos de 1992? Pode-se observar que a resposta a este
problema est desenhada na viso de futuro traada pelo Comit Executivo do Plano.

Alm disso, se aplicarmos a teoria desenvolvida por Kingdon (2003), tendo em vista o
problema traado inicialmente, pode-se observar que os Jogos Olmpicos de Barcelona
realmente se configuraram como uma janela de oportunidade para estruturao de uma
agenda em torno de um processo de planificao da cidade. O contexto favorvel de
negociaes induzido pela escolha de Barcelona, como sede das Olimpadas de 1992, pode de
alguma forma ter contribudo positivamente na criao de consenso em torno da viso de
futuro criada dentro do primeiro plano estratgico de Barcelona.

A partir da aprovao da viso de futuro, segundo Camprecis (1998), passava-se da etapa
seguinte da metodologia desenvolvida em Barcelona identificao dos caminhos a serem
seguidos para se alcanar a viso de futuro. Esta fase cabia novamente ao Comit Executivo,
que tinha como tarefa, nesta parte da metodologia, identificar o denominado primeiro marco
de estratgia. O primeiro marco de estratgia visava auxiliar na constituio das Comisses
Tcnicas, que tinham como objetivo chegar a um consenso sobre o conjunto de objetivos e
propostas de aes a serem incorporadas pelo Comit Executivo na redao do plano
estratgico e, posteriormente, apresentadas para a apreciao e aprovao pelo Conselho
Geral. No primeiro plano estratgico de Barcelona, foram institudas seis Comisses
Tcnicas, eram elas:
A) Reduo dos desequilbrios sociais;
B) Formao de recursos humanos;
C) Servios avanados a empresas;
D) Fatores de atrao cultural, comercial e turstica;
E) Promoo industrial;
F) Infra-estrutura de servios pblicos (livremente traduzido do catalo de
Camprecis, 1998:56).

Como j ressaltado anteriormente, o objetivo das Comisses Tcnicas era o de buscar
consenso sobre um conjunto de objetivos e propostas de aes delineadas pelo Comit
Executivo em relao ao plano estratgico. Este conjunto de objetivos e propostas de aes,
74
delineadas pelo Comit Executivo, eram elaboradas para facilitar o cumprimento das
estratgias estabelecidas dentro do marco estratgico inicial (CAMPRECIS, 1998).

Assim sendo, para otimizar a tarefa das diferentes Comisses, dentro da metodologia de
trabalho, foi estabelecido um calendrio. Alm disso, os documentos sob os quais as
comisses trabalharam, no denominado nvel avanado de anlise, pediam que as comisses
identificassem claramente os resultados a serem alcanados por cada conjunto de objetivos e
propostas de aes, esses resultados se dividiam em: identificao dos objetivos, compreenso
dos indicadores, identificao dos responsveis e estimao de verbas (CAMPRECIS,
1998).

A parte da metodologia desenvolvida para trabalhar com as Comisses Tcnicas se encaixa
nas perguntas nmero 3, 4, 5, 6, 7 e 8, das dez presentes no processo denominado por Subirats
(1989) como labor e introspeccin de consenso (SUBIRATS, 1989:93), so elas: 3) Quais
as dificuldades que impedem a organizao de chegar ao objetivo desejado? 4) O que se
necessita de outras instituies, instncias ou organismos? 5) O que se requer de cada um dos
rgos encarregados da ao administrativa? 6) Como abordar objetivos mltiplos? 7) Em
que momento pode-se falar em xito da organizao? 8) Se deveria quantificar o nvel de
consecuo dos objetivos inicialmente traados?

Quanto pergunta nmero trs (Quais as dificuldades que impedem a organizao de chegar
ao objetivo desejado?) justamente nela em que se identificam as limitaes internas e
externas para se alcanar os resultados desejados (SUBIRATS, 1989). No caso do plano
estratgico de Barcelona, a estimao pressupostria, presente no denominado nvel avanado
de anlise das Comisses Tcnicas, de alguma forma responde a esta pergunta.

Dando continuidade anlise da metodologia do plano estratgico de Barcelona, sob a tica
da teoria de Subirats (1989), a parte da identificao pela comisso tcnica dos responsveis
pelos objetivos que so traados responde as perguntas nmero 4 (O que se necessita de
outras instituies, instncias ou organismos?) 5 (O que se requer de cada um dos rgos
encarregados da ao administrativa?) elaboradas pelo referido autor. Essa parte da anlise se
torna importante porque, segundo Subirats (1989), ressalta aspectos interorganizacionais e
intergovernamentais. nesta fase que a organizao avalia, mediante os recursos que dispe,
se necessrio recorrer a outras instncias administrativas e at mesmo a outras organizaes,
75
para alcanar os objetivos previamente estipulados. Assim, possvel estabelecer de que
forma cada membro de cada setor da organizao ir contribuir e como sero orquestrados
dentro da poltica pblica em questo.

A pergunta de nmero 6 (Como abordar objetivos mltiplos?), a de nmero 7 (Em que
momento pode-se falar em xito da organizao?) e a de nmero 8 (Se deveria quantificar o
nvel de consecuo dos objetivos inicialmente traados?), questes levantadas por Subirats
(1989), so ligadas estipulao de indicadores e prazos para cada objetivo traado dentro do
plano estratgico. Segundo o referido autor, para se mostrar o grau do xito que se obteve
aps a implementao da poltica pblica, necessrio que tenha indicadores ou outros
mecanismos que possam aferir as aes postas em prtica. Isso porque toda poltica
implementada gera efeitos previstos e no previstos, para se avaliar estes efeitos preciso
parmetros.

Neste ponto, Subirats (1989) concorda com Kingdon (2003) que, em sua teoria, postula que
por meio da abertura da janela de oportunidade se forma uma agenda poltica para se alcanar
alternativas desejveis e previstas. Contudo, para avaliar se as referidas alternativas foram
alcanadas, so necessrios indicadores. Assim sendo, dentro da tarefa das comisses tcnicas
do plano estratgico de Barcelona, alguns pressupostos, tanto da teoria de Subirats (1989)
como da teoria de Kingdon (2003), so atendidos. importante destacar que quem
coordenava o trabalho das comisses tcnicas era a comisso assessora, que tinha por objetivo
auxiliar do ponto de vista metodolgico as pautas de trabalho e concretizar os objetivos de
cada fase (CAMPRECIS, 1998).

Aps o trabalho das comisses tcnicas, passava-se a fase de elaborao e redao do plano,
uma fase fechada onde o comit executivo, por meio das propostas apresentadas pelas
comisses tcnicas, fazia a redao do plano em si. O resultado final desta fase era
encaminhado para aprovao do conselho geral, por isto o documento final, segundo a
metodologia desenvolvida, deveria facilitar uma viso unitria, conter uma estratgia coerente
e ter uma fcil interpretao pelo pblico que ir l-lo (CAMPRECIS, 1998). Alm disso,
como ressaltado anteriormente, a criao de consenso em torno de uma viso nica de cidade
um dos pontos chaves da metodologia catal, logo, a chancela do conselho geral e a
linguagem utilizada no documento final eram importantes para a construo desta viso nica.

76
As prximas etapas do plano estratgico eram sua implantao e avaliao. A implantao
era uma fase em que a ao planificadora era a de um efeito multiplicador de propostas e
projetos diversos, presentes dentro do plano estratgico, desenvolvidos pelas instituies que
constituam a associao do plano. Se tratava de formar parcerias entre empresas e agentes da
cidade, para realizao de propostas delineadas dentro do plano em si (CAMPRECIS,
1998).

A partir da implementao das propostas dentro do tempo estipulado nas metas do plano,
passava-se a fase de avaliao, na qual eram constitudos diversos grupos e segmentos, mais
reduzidos que as comisses tcnicas, contudo, dando preferncia aos agentes implicados no
processo, com o intuito de analisar a implantao das propostas do plano de acordo com os
indicadores previamente estipulados e os horizontes de tempo delineados (CAMPRECIS,
1998).

Esta parte da metodologia pode ser enquadrada nas duas ltimas perguntas da teoria
desenvolvida por Subirats (1989), a pergunta nmero 9 (Em que condies pode-se assegurar
a relevncia do xito?) e a pergunta nmero 10 (O que fazer no caso de no se cumprir os
objetivos previstos?). Para tanto, so necessrios indicadores, isso porque a poltica aplicada
pode no produzir o efeito desejado. Neste caso, o problema est no desenho da poltica, que
necessita ser estruturada em torno de objetivos possveis de serem atingidos (SUBIRATS,
1989). Com objetivos claros, em tese fica mais fcil a instrumentao dos meios para se
alcanar os objetivos da poltica pblica delineada. Ao longo do processo, necessrio que
haja flexibilidade para se ajustar os rumos da poltica ao longo do tempo, o que dentro da
metodologia de um planejamento estratgico muito pertinente, pois o referido mecanismo
no possui a rigidez de um plano diretor, que tem a configurao de uma lei.

Foi por meio da metodologia acima descrita, possibilitada pelos contextos histrico,
administrativo e poltico da cidade de Barcelona, que outros planos estratgicos foram
elaborados e implementados, dando continuidade e sustentabilidade ao processo de
planificao da capital catal. Para facilitar a compreenso do ciclo de planificao, dividiu-se
em seis etapas, contudo, como o prprio nome do processo sugere, se trata de um ciclo em
que a ordem das etapas no importante, o que interessa o processo contnuo de
planificao.

77
Na primeira etapa do ciclo de planejamento, h a implementao dos mecanismos
institucionais. A partir da, passa-se segunda etapa: a elaborao do diagnstico, de onde se
destacaram as potencialidades e as fraquezas da regio metropolitana. A terceira etapa, a etapa
de estudos ou para atualizao ou elaborao do plano, iniciam-se as anlises do diagnstico
para elaborar a viso de futuro, os objetivos e projetos do plano. Depois, na quarta etapa
passa-se para a elaborao do documento do plano estratgico em si, com a definio de
projetos, objetivos e indicadores e metas temporais para cada objetivo e projeto, que sero
submetidos ao conselho geral que aprovar ou no o que foi redigido. Pula-se, ento, para a
quinta fase: a implementao do plano estratgico. Aps esta fase, chega-se etapa de
nmero 6, a avaliao das aes implementadas. A partir da sexta etapa, inicia-se novamente
o processo, gerando assim o que definimos nesta tese como ciclo da planificao que se
configura de acordo com a figura 10 abaixo.

Figura 10 Ciclo de Planificao Catalo.


Tendo este ciclo como base, observa-se que os quatro planos estratgicos de Barcelona, que
possuam uma viso competitiva da cidade, pretendiam uma insero no contexto regional, na



Diagnstico

Execuo e
implementao
do Plano
Estratgico


Implementao
Institucional

Estudos para
Atualizao
ou Elaborao
do Plano
Estratgico
Elaborao do
Documento e
Aprovao do
Planejamento
Estratgico

Avaliao
do Plano
Estratgico
78
Comunidade Econmica Europia e no mercado internacional globalizado, tendo para isto
uma lgica e uma continuidade, conforme se observa na tabela 2 abaixo:

Tabela 02 Cronograma do Planejamento de Barcelona
Ano Iniciativa
1988 Incio do Primeiro Plano
1990 Aprovao do I Plano Estratgico de Barcelona
1992 Jogos Olmpicos de Barcelona
1994 Aprovao do II Plano de Barcelona
1999 Aprovao do III Plano de Barcelona
2003 Incio do I Plano Metropolitano de Barcelona
2004 Foro Universal
2005/2006 Reviso do I Plano Metropolitano de Barcelona
2006/2010 Segunda Reviso do I Plano Metropolitano de Barcelona
Fonte: Plano Estratgico de Barcelona. (2006). http://www.bcn2000.es/es/default_es.aspx, acesso em janeiro de
2006.

Assim sendo, a metodologia acima descrita, assim como a estrutura dos mecanismos
institucionais, foi mantida do primeiro at o terceiro plano. E como, podemos observar na
tabela anterior, o quarto plano deixou de ser apenas para cidade e passou a englobar toda a
regio metropolitana de Barcelona, ou seja, 36 municpios (ASSOCIACI PLA
ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).

O quarto plano estratgico de Barcelona, primeiro plano estratgico metropolitano, foi
aprovado em 2003, aps um ano e meio de trabalho de diferentes comisses. Durante o
perodo de concepo e implementao do plano, as tarefas desempenhadas pela comisso de
estratgia tinham o objetivo de impulsionar e pr em prtica as medidas no plano propostas.
Alm disso, a comisso de prospectiva colocou em prtica sua tarefa de elaborar temas para
serem discutidos e incorporados ao plano (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC
BARCELONA 2000, 2006i).

Nesta fase do plano, conseguiu-se trabalhar em dois nveis diferenciados, o primeiro nvel de
pensamento e elaborao, exercido pela comisso de prospectiva, e o segundo nvel sendo o
de ao, exercido pela comisso de coordenao estratgica. Essa estrutura foi criada
pensando na mudana de escala do plano, que passa de um contexto municipal para um
contexto metropolitano, incorporando em seus mecanismos institucionais os 36 municpios da
79
regio metropolitana de Barcelona e seus representantes (mesmo escopo da AMB), e na
reestruturao da Associao do Plano Estratgico de Barcelona (rea Metropolitana de
Barcelona). De acordo com o prprio plano:

Pasar de un plan de mbito municpal a um plan metropolitano ha supuesto la
introduccn de una cierta identidad y una vinulacin supramunicipal como
elemento de base para la cofiguracin estratgica metropolitana. Este hecho
parece esencial para avanzar hacia la institucionalizacin del AMB
(ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i:42).

Assim sendo, a metodologia do plano, apesar da reestruturao dos mecanismos
institucionais, se apresenta muito similar do primeiro, do segundo e do terceiro plano de
mbito municipal. A viso de futuro continua sendo geral, compartilhada e advinda da anlise
de perspectivas de mltiplos apresentadas no diagnstico. Esta viso de futuro continua sendo
consensuada e aprovada pelo conselho geral (mecanismo mantido dentro da estrutura
institucional) (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).

A partir da, gera-se um conjunto coerente de objetivos e medidas para se atingir a viso de
futuro. Para cada um dos objetivos, continuam existindo parmetros, isto , indicadores e
horizontes temporais a serem atingidos. O ciclo de planificao apresentado anteriormente se
mantm o mesmo, apesar da reestruturao dos mecanismos institucionais da Associao do
Plano Estratgico (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).

As mudanas nos mecanismos institucionais se deram pelo fato de que com a troca de escala
do plano, que passou a ser metropolitano, outros agentes foram incorporados ao processo de
planificao e, com isso, contradies surgiram, sendo necessrio melhorar o modelo de
tomadas de decises coletivas. Afinal de contas, consenso a palavra-chave dentro da
metodologia criada em Barcelona. A soluo foi reorganizar o organograma do plano e
redistribuir as tarefas dentro deste novo desenho (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC
BARCELONA 2000, 2006i), mantendo-se apenas o conselho geral (Consejo General), que
continua com as mesmas funes, sendo, conforme definio do prprio plano, o rgo maior
de participao e deciso.

Criou-se o conselho de vice-presidentes (Consejo de Vicepresidentes), que mantm um
carter informal, realizando uma reunio por ano com os prefeitos da comisso delegada
(Comisin Delegada). Contudo, o prprio plano estratgico destaca que o conselho de vice-
80
presidentes deveria ter um carter formal. A partir desta formalizao, caberia ao conselho de
vice-presidentes participar de debates mais constantes com a comisso delegada e com o
conselho territorial dos prefeitos (Consejo Territorial de Alcades), buscando realizar as
seguintes tarefas: formulao e aprovao dos objetivos do plano e seus respectivos projetos;
entrar em acordo com os demais partcipes do processo sobre a liderana e a responsabilidade
da implantao de cada ao; assumir a apresentao das tarefas anteriormente delineadas
perante o conselho geral (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).

Foi criado tambm o conselho territorial de prefeitos (Consejo Territorial de Alcades), que
tem como finalidade estabelecer e garantir a participao de todos os prefeitos da regio
metropolitana de Barcelona, alm de formalizar a liderana dos prefeitos neste processo. As
funes do conselho territorial de prefeitos so: elaborar a viso estratgica do territrio
metropolitano e os projetos pertinentes a esta viso, como tambm apresentar esta viso ao
conselho de vice-presidentes. J, a comisso delegada (Comisin Delegada) rgo de
delegao executiva do conselho geral, sua funo aprovar as grandes linhas do plano
levando em conta as funes dirias da Associao do Plano Estratgico. Alm disso, cabe
comisso delegada a elaborao de propostas de atuao que sero apresentadas e aprovadas
ao conselho geral (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).

J, o comit de direo (Comit de Direccin), que formado pelo presidente da comisso
delegada, o presidente da comisso de prospectiva (Comisin de Prospectia) e da comisso de
coordenao de estratgica, alm do coordenador geral do plano, foi criado com as funes de
impulsionar os trabalhos e o andamento do plano, fiscalizando sua execuo; e tambm para
observar os trabalhos da comisso de prospectiva e da comisso de coordenao estratgica,
cuidando para que as funes destes rgos atinjam o nvel de formulao de projetos e
propostas concretas, para implementao e execuo dos mesmos. Alm disso, o comit de
direo tambm responsvel por observar a evoluo dos programas e projetos j aprovados
e incorporados ao plano; e para propor a constituio e a composio das comisses. Enfim, a
funo principal do comit de direo gira em torno da melhora e da coordenao do
funcionamento dos dois nveis diferenciados do plano estratgico metropolitano, o primeiro
nvel de pensamento e elaborao (exercido pela comisso de prospectiva) e o segundo nvel,
o nvel de ao (exercido pela comisso de coordenao estratgica), como j definido
anteriormente (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).

81
A comisso de coordenao estratgica (Comisin de Coordinacin Estratgica) tem por
funo discutir as estratgias; pr em prtica as recomendaes da comisso de prospectiva;
elaborar propostas e indicadores adequados e impulsionar a implementao dos objetivos do
plano; alm de aportar idias e propostas para o escritrio de coordenao. J, a comisso de
prospectiva (Comisin de Prospectiva) tem como funo refletir sobre os temas futuros,
dando insumos comisso de coordenao estratgica (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC
BARCELONA 2000, 2006i).

As comisses de enlace (Comisiones de Enlace) reforam a relao entre os agentes da rea
Metropolitana de Barcelona (AMB) com os agentes da Regio Metropolitana de Barcelona
(RMB). Por fim, o escritrio de coordenao continua com a mesma funo: coordenar o
processo de planificao como um todo. Assim sendo, os mecanismos institucionais do plano
foram adaptados, conforme figura 11 abaixo, se mantendo o ciclo de planificao
apresentado anteriormente (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).

Figura 11 - Novo Organograma do Plano Estratgico Metropolitano de Barcelona

Fonte: ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006:46.
Conselho Geral
Comisso
Delegada
Comit de Direo
Escritrio de
Coordenao
Comisso de
Coordenao
Estratgica
Comisso de
Prospectiva
Conselho de Vice-
presidentes
Conselho
Territorial de
Prefeitos
Comisses de
Enlace
82

Com a metodologia e as funes dos mecanismos institucionais da Associao do Plano
estratgico de Barcelona explicitados, na prxima parte sero apresentados os contedos de
cada um dos planos estratgicos delineados no contexto de Barcelona.

2.4.1. O Primeiro Plano Estratgico de Barcelona

O primeiro plano estratgico de Barcelona procurava em seu contedo firmar Barcelona como
uma cidade pertencente ao cenrio turstico e econmico europeu. Com a deciso a favor de
Barcelona para sediar as Olimpadas de 1992, a cidade tinha que planejar seriamente sua
integrao a um modelo urbano europeu, de uma Europa cada vez mais urbana que constatava
a importncia do crescimento das cidades como um ncleo bsico de desenvolvimento da vida
social e econmica (SANTACANA, 1988). Os investimentos para os jogos estavam
garantidos, a questo era o que fazer para manter o ingresso de investimentos aps os Jogos
Olmpicos, como manter o crescimento da cidade. Alm disso, de acordo com Compans
(2004):

A instaurao de uma nova ordem institucional na Espanha aps a queda do
regime franquista conferiu maior autonomia poltica e econmica s cidades
espanholas, atribuindo-lhes novas competncias em matria urbanstica e
ampliando substancialmente sua participao no gasto pblico total. Isso
permitiu ao Ayuntamiento de Barcelona protagonizar um processo de
reestruturao urbana e econmica que teve incio na segunda metade dos
anos 80, para o qual contribuiu decisivamente a realizao dos Jogos
Olmpicos de 1992. Desde o anncio da escolha da cidade para sediar este
grande evento, em 1986, o governo local decidira utiliz-lo para alavancar
um processo de desenvolvimento fundado na cooperao pblico-privado, na
melhoria dos servios e da infra-estrutura urbana e na modernizao e
insero competitiva da cidade no cenrio internacional. Entretanto, algumas
aes visando dinamizao da economia local j haviam sido iniciadas em
1985, com a criao de uma srie de empresas municipais de capital misto
voltadas ao fomento da atividade econmica e melhoria das infra-
estruturas de transportes e de telecomunicaes. A promoo econmica foi
ainda buscada por meio da gesto mista de grandes infra-estruturas de
acessibilidade [...] e da constituio de parcerias pblicoprivado na
promoo de atividades culturais, de turismo, de desenvolvimento urbano e
de limpeza de fachadas e de monumentos. A taxa de desemprego, que
chegara a 17,2% em 1986, recuou para 9,7% em 1989 (COMPANS, 2004:
42-43).

Assim a viso que Barcelona projetou para seu futuro foi a de uma metrpole europia
dinmica, solidamente assentada na macro-regio onde se situa geograficamente, com
qualidade de vida moderna, socialmente equilibrada e impregnada da cultura mediterrnea
83
(SANTACANA, 1988). Com isso, um elemento se transforma em primordial nas intervenes
urbanas promovidas na cidade de Barcelona e em um fator importante no discurso de
reconstruo da cidade europia: o interesse na formalizao dos espaos pblicos. Aps um
perodo de pouco interesse sobre o tema, a partir da metade da dcada de 70, comea a se
retomar o discurso sobre a necessidade de recuperao das ruas, das praas e dos espaos
pblicos em geral. Contribuem para o ressurgimento desta necessidade a degradao e a
desocupao de certas reas consideradas centrais nas cidades, assim como, reas industriais e
porturias que perdem funcionalidade. Trata-se de uma atitude diferenciada em relao ao
espao urbano, tendo como base a convico de que as intervenes no espao pblico devem
ser selecionadas e orientadas a serem economicamente eficientes e funcionais para a cidade
(MONCLS, 2003). Alm disso, de acordo com Moura (1998):

A nfase nessa perspectiva de desenvolvimento local traduziu-se, tambm,
na escolha inicial dos atores locais, os mais representativos, que integrariam
o processo de concertao pblica: as associaes empresariais e instituies
econmicas, pblicas e privadas. A incorporao posterior das centrais
sindicais veio responder a uma motivao poltica e agregou quela
orientao a problemtica das desigualdades sociais. Esta aparece no
objetivo do primeiro plano em termos de equilbrio social e, no segundo, de
integrao social, traduzindo-se em medidas voltadas para os segmentos
excludos ou pouco includos pelo progresso econmico, dentre os quais
esto os jovens, os idosos e os imigrantes (MOURA, 1998:72).

Assim, para concretizar esta viso, os gestores do plano poderiam em tese aproveitar a janela
de oportunidade aberta pela escolha de Barcelona como sede dos jogos olmpicos de 1992 e, a
partir deste ponto, ordenar a dinmica de Barcelona ps Olimpadas. A questo elaborada
pelos gestores era: Como manter o mesmo nvel de investimento na cidade, aps os Jogos
Olmpicos de Barcelona? Para tanto, era necessrio fortalecer a marca de uma regio europia
que poderia se configurar a partir da tradio e da realidade industrial como elemento de fora
da rea (SANTACANA, 1988), assim de acordo com Compans (2004):

As propostas resultantes do processo de negociao entre os grupos
considerados os mais representativos da cidade, que compunham o Comit
Executivo, os representantes de 193 instituies, que formavam o Conselho
Geral, e os 520 diretores de empresas privadas, pblicas de instituies
diversas, que constituam as Comisses Tcnicas, foram agrupadas em 6
grandes linhas estratgicas, com o objetivo maior de consolidar Barcelona
como metrpole empreendedora europia, com uma forte incidncia na
regio em que est situada, com qualidade de vida moderna, socialmente
equilibrada e fortemente arraigada na cultura mediterrnea (Plano
Estratgico Econmico e Social Barcelona 2000, citado por Forn, 1993)
(COMPANS, 2004:43).
84

Neste sentido, trs eram os eixos sobre os quais se poderia trabalhar: formao, uma boa base
de servios e infra-estrutura. Esses foram os trs pilares sob os quais se edificou o novo
modelo de competitividade do primeiro plano estratgico de Barcelona (SANTACANA,
1988). Aps alguns anos, como previsto no primeiro plano, Barcelona, segundo a avaliao da
prpria Associao do Plano Estratgico de Barcelona 2000, se converteu em uma metrpole
europia. Para facilitar a realizao da viso de futuro do primeiro plano estratgico de
Barcelona, se desenhou e organizou uma srie de objetivos em torno de trs linhas
estratgicas:

Linha 1 - Configurar Barcelona como um dos centros direcionais de sua
macrorregio;
Linha 2 - Melhorar a qualidade de vida e de progresso das pessoas;
Linha 3 - Potencializar a indstria de servios avanados e s empresas
(SANTACANA, 1988).

Os objetivos do I Plano Estratgico Barcelona 2000 haviam tomado o rumo certo, segundo a
avaliao da prpria Associao do Plano Estratgico de Barcelona 2000, e 70% do que havia
sido proposto estavam em fase de implementao e alcanavam as mdias desejadas. Segundo
a mesma avaliao da referida associao, s foi possvel alcanar os objetivos previstos no
plano com o esforo coletivo dos agentes econmicos e sociais presentes na cidade de
Barcelona, cada qual com seus objetivos concretos, mas em consenso no que diz respeito s
linhas estratgicas e viso de futuro elaboradas (SANTACANA, 1988).

Com isso, de acordo com a Associao do Plano Estratgico 2000, no era mais pertinente
discutir a posio de Barcelona no territrio europeu e sua integrao s cidades europias,
visto que esses objetivos j tinham sido alcanados. Com herana do I Plano Estratgico
Barcelona 2000, elaborado e implementado nos anos 80, surgia o momento oportuno de
iniciar o processo de elaborao do II Plano Estratgico Barcelona 2000, com base na
realidade do novo entorno econmico e social que estava surgindo (SANTACANA, 1988). O
ciclo de planificao teve continuidade.



85
2.4.2. O segundo plano estratgico de Barcelona

Se o I Plano Estratgico Barcelona 2000 focava uma integrao com a Europa, o II Plano
Estratgico Barcelona 2000 enfatizava uma nova ordem mundial que estava surgindo, a
globalizao. O papel das cidades dentro deste novo contexto mundial constituiu um dos
principais focos para a nova viso que guiou o processo de planificao da cidade de
Barcelona (SANTACANA, 1988), assim de acordo com Moura (1998):

A referncia ao processo de globalizao e ao papel que as cidades podem
cumprir, em matria de desenvolvimento econmico, aparece com mais
profundidade na anlise do entorno do II Plano. A, discute-se o
aprofundamento da competitividade interurbana, sendo afirmado que, nesse
contexto, poucas cidades ganham, adquirindo funes de comando na
organizao da economia mundial, e outras perdem ou, ainda, podem ficar
em situao intermediria. Adota-se esta ltima situao para o caso de
Barcelona, assumindo-se, ento, a perspectiva de una ciudad internacional
importante (MOURA, 1998:72).

Assim, no segundo plano estratgico de Barcelona, o ponto de vista do processo de
planificao se volta para um novo entorno globalizado que, em tese, poderia tornar possvel
uma nova viso de cidade, que aproveitava as oportunidades abertas pelo plano anterior e pela
nova configurao da economia global. Logo, a viso de Barcelona do segundo plano era de
uma cidade que aproveitaria as grandes mudanas fsicas ocorridas nos ltimos anos e, a partir
disto, aspiraria as oportunidades oferecidas s cidades por um mundo globalizado. Cabia,
neste sentido, ao plano estratgico da cidade de Barcelona centrar esforos para transpassar a
esta nova dimenso. No no mbito das caractersticas econmicas, mas no sentido de tentar
incentivar o processo econmico e social de seus habitantes (SANTACANA, 1988).

O segundo plano estratgico integra cinco linhas estratgicas. A primeira linha estratgica
focaliza uma srie de objetivos que teriam de facilitar o processo de adaptao dos setores
econmicos da rea de Barcelona a economia internacional. A segunda linha estratgica do
plano pretende dimensionar as reas de atuao dentro do marco territorial metropolitano de
Barcelona. A terceira linha estratgica se referia integrao social. A quarta linha estratgica
integrou os objetivos endereados a potencializar uma srie de atividades produtivas que
86
pudessem garantir o objetivo central do segundo plano. A ltima linha estratgica era o
posicionamento da rea metropolitana de Barcelona na economia internacional.
(SANTACANA, 1988).

Sendo assim, durante dez anos de experincia de planificao urbana, Barcelona elaborou
dois planos estratgicos, identificou e criou um consenso em torno de um modelo de cidade e
promoveu um modelo de metrpole inserido no fenmeno da globalizao. A cidade
realmente mudou de escala, passando de uma estratgia de cidade para uma estratgia
metropolitana. O plano havia se tornado uma referncia para outras cidades na Catalunha e na
Amrica Latina, com as quais se estabeleceu uma relao frutfera a partir de um objetivo do
segundo plano: a criao do CIDEU (Centro Iberoamenricano de Desarrollo Estratgico
Urbano), que at ento tem a adeso de cinqenta cidades, sendo a sua secretaria geral situada
em Barcelona (SANTACANA, 1988). O terceiro plano, por sua vez, teve que preparar a
mudana de escala, a passagem de um plano estratgico de mbito municipal para um plano
metropolitano.

2.4.3. O terceiro plano estratgico de Barcelona

Graas planificao estratgica que Barcelona mudou sua escala, colocando no papel um
marco, de tal maneira que as peas chave para o futuro da cidade foram orientadas em uma
dada direo. Conseguiu-se uma linguagem nica entre os agentes econmicos e sociais da
cidade, o que mais importante que o plano (SANTACANA, 1988). A gerao de consenso
um ponto chave na metodologia catal, e no terceiro plano no poderia ser diferente.

Outro ponto chave do terceiro plano era a cidade do conhecimento. O conhecimento se
converteu em criao de riqueza, de empresas e de lcus de trabalho. Cidades como
Barcelona deveriam fomentar seu processo em todas as atividades que giram em torno da
informao e do conhecimento. Sem esquecer o emprego, que permanece como tema chave
do terceiro plano (SANTACANA, 1988).

Em suma, o primeiro plano vai consolidar a metrpole europia, o segundo vai introduzir o
conceito de globalizao e o terceiro teria que partir de uma srie de premissas que pensasse
sobre a necessidade de aprofundar o tema da regio metropolitana de Barcelona como rea
produtora de riqueza e de bem-estar social, um marco de uma Europa unida que necessita
87
melhorar de posio (SANTACANA, 1988). O desenvolvimento destas etapas prepararia,
ento, o caminho para o quarto plano que seria o responsvel pelo salto de escala de um plano
municipal para um plano regional, englobando toda regio metropolitana de Barcelona, isto ,
36 municpios da AMB.

2.4.4. O quarto plano estratgico de Barcelona

O diagnstico, primeira etapa do ciclo de planificao do quarto plano estratgico (primeiro
plano metropolitano), que ia do ano de 2003 ao ano de 2005, constata duas potencialidades da
regio metropolitana de Barcelona: a primeira, deve-se ao fato da referida regio ter
alcanado o posto de sexta regio europia para o desenvolvimento de atividades econmicas;
e a segunda, declara que a regio possua uma gama de importantes projetos de alcance
metropolitano. Alm disso, outras possibilidades se abriam com a consolidao e a ampliao
da Unio Europia, com o fortalecimento da globalizao e a conseqente expanso do
mercado mundial de cidades; e tambm pela configurao de um novo modelo social devido
ao aumento da imigrao (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).

Com estas novas perspectivas, na segunda etapa do clico de planificao, elaborou-se a
seguinte viso de futuro da primeira etapa do quarto plano, que foi corroborada na terceira
etapa de planificao:

- Renovacin de los sectores de actividad econmica;
- Garanta de accesibilidad, movilidad y calidad de vida;
- Gestin eficiente del territorio del AMB (ASSOCIACI PLA
ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i: 49).

Passa-se, ento, para a quinta fase: a implementao do plano estratgico. Aps a
implementao, chega-se sexta fase, a avaliao das aes implementadas. A partir da sexta
fase, inicia-se novamente o processo, seguindo o que definimos nesta tese como ciclo da
planificao.

Ento, um novo diagnstico feito com o intuito de atualizar o quarto plano estratgico. Esta
atualizao se refere ao perodo de tempo que vai de 2006 at 2010. Esse novo diagnstico,
feito de para atualizar o quarto plano, foi elaborado para atingir os novos parmetros
desejados para regio metropolitana. Isso ocorreu porque se constatou que existiam vrios
88
projetos urbansticos dentro da prpria AMB sem nenhuma conexo intermunicipal ou
metropolitana. Assim, a reviso do quarto plano pretendia uma viso mais integrada e coletiva
de projetos urbansticos metropolitanos. Para tanto, a partir do novo diagnstico, traou-se
uma nova viso de futuro:

A) Convertir la innovacin, la creatividad y el conocimiento en la base de la
competitividad y el proceso del AMB, valorando el potencial existente y
facilitando la aplicacin y la difusin de los nuevos conocimientos que se
vayan generando y captando.
B) Actuar sobre los elementos que intervienen en lo que llamamos la
productividad del territorio para garantizar el progreso de las personas en un
marco de sostenibilidad econmica, social y medioambiental.
C) Dotarse de los mecanismos necesarios para garantizar la gestin eficiente
del territorio al servicio de los ciudadanos, empresas, entidades, instituciones
y municipios del AMB (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA
2000, 2006i:47).

Tanto os objetivos como os projetos da segunda etapa do quarto plano estratgico de
Barcelona foram elaborados de acordo com esta viso de futuro. Toda reviso do plano que se
configurou em sua segunda etapa foi feita de acordo com o ciclo de planificao
anteriormente apresentado, corroborando, assim, o que j foi explicitado nesta tese, ou seja,
embora tenha mudado a estrutura dos mecanismos institucionais, o ciclo de planificao se
manteve. Mas, nem tudo so flores, tanto a metodologia dos planos estratgicos de Barcelona
quanto as implementaes dos referidos planos so criticadas por vrias linhas tericas, sendo
este tema tratado na seqncia.

2.5. Nem tudo so flores I: crticas ao uso do plano estratgico como
instrumento de gesto de cidades

O modelo desenvolvido para Barcelona inspirado no planejamento estratgico empresarial,
em que as empresas esto submetidas s condies e desafios do mercado. Dentro desta
concepo empresarial, os governos locais esto expostos a estas mesmas condies e
desafios. A cidade passa a ser uma mercadoria, e a administrao pblica passa a funcionar
com a lgica do mercado, a idia difundida por esse modelo de que: "a cidade uma
mercadoria ser vendidas, num mercado extremamente competitivo, em que outras cidades
esto venda" (VAINER, 2002:78).

89
A nova identidade da cidade seria similar a de uma empresa. Contudo, essa transio de
identidade pode causar distores profundas. Nesta perspectiva, h de se ponderar o fato da
cidade ser uma mercadoria complexa, considerando isto Vainer (2002) pergunta-se: Afinal de
contas, o que se vende quando coloca-se venda uma cidade?

A idia transformar a cidade em uma mercadoria de luxo, transfigurando a pobreza em
ambiente. Logo, os pobres so um entorno social, por no se constituir demanda solvvel, isto
, capazes de consumir a cidade. O pblico-alvo da cidade, na perspectiva de um plano
estratgico, constitudo por consumidores especficos, como define Vainer (2002):

Em sntese, pode-se afirmar que, transformada em coisa a ser vendida e
comprada, tal como constri o discurso do planejamento estratgico, a
cidade no apenas uma mercadoria, mas tambm e, sobretudo, uma
mercadoria de luxo, destinada a um grupo de elite de potenciais
compradores: o capital internacional, visitantes e o usurios solvveis
(VAINER, 2002:83).

Assim, a cidade assume a forma ativa do sujeito e este sujeito a empresa privada. Contudo,
essa transposio direta de um mecanismo da rea de gesto privada para a rea pblica tem a
necessidade de adaptaes profundas por conta da escolha dos instrumentos de gesto e da
natureza da ao do processo decisrio, diferenciados de uma empresa privada. Segundo
Vainer (2002), os catales no esto preocupados com essas questes referentes
transposio direta destes mecanismos. Hoje, segundo eles, a cidade deve ser encarada como
uma empresa.

H de se ter em mente tambm que no a primeira vez que a cidade se inspira na gesto
privada para se planejar. Lembremos que o urbanismo modernista tinha como base a fbrica
taylorista, com processos racionais, reguladores, tarefas divididas e especializadas, alm de
produtos feitos em srie e em larga escala. Contudo, segundo Vainer (2002), o modelo
modernista utilizava pressupostos inquestionveis dos modelos gerenciais privados. Na atual
perspectiva de utilizao de mecanismos da rea privada na administrao pblica, a cidade
v-se de forma indireta assimilada pela lgica da empresa, pela lgica do mercado. Logo, a
produo, a competio e a subordinao so assimiladas pela gesto pblica, h a
transposio da lgica que rege as empresas para a lgica que rege as prefeituras. A cidade
passa a ser uma unidade de gesto de negcios sem as devidas adaptaes natureza
diferenciada da administrao pblica municipal (VAINER, 2002).
90

Dentro desta lgica, o horizonte do planejamento passou a ser o mercado e os gestores das
cidades passaram a decidir com base no mercado. Por conseguinte, os empresrios passaram a
ser os principais atores do processo e a separao entre o pblico e privado no mais to
rgida. Privado no sentido capitalista da palavra. Assim sendo, o setor pblico incorpora a
lgica privada e seus instrumentos so apropriados por grupos empresariais privados.
Conforme Vainer (2002) relata:

Se se toma a experincia do Rio de Janeiro, em que um consrcio
empresarial e associaes patronais, em parcerias com a prefeitura,
conduziram o processo de maneira absolutamente autoritria e fechada
participao de segmentos de escassa relevncia estratgica, talvez se
devesse falar de democracia direta da burguesia (VAINER, 2002:90).

A cidade vista como empresa surge em detrimento da cidade vista como um espao poltico,
isso porque o plano estratgico pressupe uma cidade unificada, a cidade tratada como uma
unidade em torno de um projeto que possui um pensamento nico, sendo o consenso a pea
chave para esta viso unificada do espao urbano. Mas, como construir este consenso?

Vainer (2002) aponta dois elementos chaves para a construo do to importante consenso: a
conscincia de crise e o patriotismo de cidade. O primeiro elemento, a conscincia de crise,
definido como algo passageiro, e que para construir um consenso duradouro necessrio
transform-lo em um patriotismo de cidade. Essa transformao propicia a instaurao de um
discurso nico, de um projeto nico, de cidade. Sendo assim, o patriotismo de cidade
resultado do processo de planificao bem-sucedido:

Uma vez conquistada a trgua social pelo sentimento generalizado de crise, a
promoo sistemtica e planejada do patriotismo de cidade constitui vetor
estratgico da reproduo das condies da paz social no contexto da cidade
empresa, agora tambm, da cidade ptria (VAINER, 2002:95).

Alm disso, o fato dos consultores catales estarem preocupados com a continuidade da
gesto municipal, defendendo que os embates polticos so impedimentos boa gesto,
confronta os denominados citadinos com os cidados. Os primeiros estariam acima de
questes como vises ideolgicas, projetos de sociedade, questes nacionais, que fazem parte
do universo dos cidados. Contudo, essa diviso, segundo Vainer (2002), no faz sentido. Isso
porque a cidadania vivenciada de maneira mais prxima e intensa onde os indivduos
91
residem. So nas cidades onde moram que os cidados esto mais prximos do poder, neste
caso o poder local. H de se notar tambm a enftica preocupao com uma liderana forte,
personalizada no prefeito, sendo este fator preponderante para que a metodologia do plano
estratgico catalo se desenvolva:

O governo forte, personalizado, e estvel, apoltico, carismtico, expresso
da vontade unitria de toda uma cidade de manter a trgua e a coeso
interna, a fim de afrontar, com base num projeto competitivo e no
patriotismo cvico, as outras cidades (VAINER, 2002: 97).

Com esta liderana e com o denominado patriotismo de cidade, elimina-se a esfera poltica
local transformando-a em um projeto empresarial (VAINER, 2002). Estas so as maiores
crticas ao modelo desenvolvido na Catalunha, o deslocamento da esfera poltica local para
uma esfera empresarial e a incorporao apenas da populao capaz de consumir a cidade
em seu planejamento. Segundo Botelho (2004), essa questo toma corpo quando se analisa a
questo habitacional na cidade:

O problema habitacional um componente importante na realidade de
Barcelona, sendo considerado um dos pontos fracos do modelo [...] Isso se
passou com os Jogos Olmpicos de 1992: o Poder Municipal de Barcelona
prometeu um grande nmero de moradias de proteo social em decorrncia
da construo das vilas olmpicas. Assim sendo, o poder local realizou um
grande nmero de facilidades para a construo das moradias por parte dos
promotores privados. Porm, uma vez concludas, e tendo em vista sua
rpida valorizao, o interesse dos promotores imobilirios fez com que
apenas um nmero simblico de moradias fosse classificado como de
proteo social, ou seja, vendidas ou alugadas a preos baixos para a
populao de menores rendimentos [...] A grande parte das moradias foi
colocada no mercado, livres de qualquer regulamentao e sem a
concorrncia das moradias mais baratas prometidas pelo Poder Municipal, o
que poderia ter baixado o preo geral da habitao num contexto de forte
especulao (BOTELHO, 2004:117).

A questo da incorporao apenas da populao capaz de consumir a cidade, no
planejamento da cidade, leva a um ponto importante destacado por Bourdieu (1997): a
necessidade de anlise das relaes entre as estruturas do espao social e as estruturas do
espao fsico. Isso porque, segundo o autor, o espao torna a sociedade hierarquizada com
espao hierarquizado, isso porque o espao exprime hierarquias e distncias sociais
(BOURDIEU, 1997), assim como ocorre, de acordo com Botelho (2004), em relao regio
metropolitana de Barcelona, conforme trecho abaixo:

92
Outra contradio constatada no projeto de renovao de Barcelona e de sua
rea metropolitana, a de que, apesar da criao de espaos pblicos de
qualidade, h uma profuso de desinvestimentos e fechamentos de
indstrias, relocalizao das atividades econmicas no territrio e
deslocamento da populao de certas reas. A renovao estaria a servio
dos negcios, o que requer um incremento na dotao de recursos pblicos
diretamente produtivos (infra-estruturas, centros de pesquisa e
desenvolvimento) e um retrocesso da parte dedicada ao capital pblico social
(sade, educao, moradia) (BOTELHO, 2004: 116).

Logo, o espao social se retraduz no espao fsico, o espao social se torna reificado, isto ,
fisicamente realizado, se apresenta como a distribuio do espao fsico de diferentes bens e
servios. Alm de agentes individuais e de grupos fisicamente localizados, dotados de
oportunidades de apropriao destes bens e servios (BOURDIEU, 1997). Assim, essa
capacidade ir depender da trama dos diferentes capitais e da distncia fsica destes bens,
segundo Bourdieu (1997):

na relao entre a distribuio dos agentes e a distribuio dos bens no
espao que se define o valor das diferentes regies do espao social reificado
(BOURDIEU 1997:161).

Os diferentes espaos sociais fisicamente objetivados se sobrepem. O resultado disto a
concentrao dos bens mais raros e de seus proprietrios em lugares especficos, em
comparao com os lugares que so ocupados por grupos mais carentes (BOURDIEU, 1997).
Quando se leva em conta apenas a populao capaz de consumir a cidade, essa
concentrao pode aumentar, e a populao que tem maior necessidade de bens de consumo
coletivos fica, em tese, excluda do processo de planificao.

Com isso, os indivduos capazes de consumir a cidade acabam adquirindo os denominados
ganhos de localizao, que so definidos por rendas associadas ao fato de estarem situados
perto de agentes e de bens raros e cobiados (equipamentos de sade, culturais ou
educacionais). Esses ganhos de localizao se traduzem em ganhos de posio ou de classe,
que se definem por um poder sobre o tempo, que so assegurados por endereos de prestgio,
pela relao com o tempo de deslocamento, de acordo com a possibilidade de acesso a
transportes pblicos ou privados. Esse processo acaba gerando os ganhos de ocupao que se
do pela posse de um espao fsico, podendo excluir dele toda intruso indesejvel
(BOURDIEU, 1997). Assim, se o planejador em sua concepo, dentro do processo de
planificao, reitera a preferncia por investir em reas onde residem apenas os indivduos
capazes de consumir a cidade, este planejamento ir cada vez mais tornar os espaos
93
urbanos menos democrticos e exclusivos de uma classe mais abastada. Logo, ao planejar
tendo em conta apenas aqueles capazes de consumir a cidade, o planejamento deixa de lado
uma parcela significativa da populao que demanda direitos de cidadania, a cidade passa a
ter como eixo os direitos do consumidor, que so de outra ordem.

Alm disso, o planejamento tecnocrata e centralizado comea a entrar em decadncia
juntamente com a crise econmica dos anos 70, e incio dos 80. Segundo Moncls (2003),
tanto na Europa como na Amrica do Norte surgem movimentos que questionam o
planejamento convencional. Estes movimentos ganharam fora no final dos anos 60, incio
dos anos 70, como j relatado anteriormente no escopo deste captulo (MONCLS, 2003). Os
planos estratgicos municipais foram um dos mecanismos de gesto da cidade que surgiram
como alternativa a este tipo de planejamento em crise (BORJA, 1995), como aponta Botelho
(2004) em trecho destacado abaixo:

A crise da sociedade tambm uma crise da cidade [...] crise essa que se
expressou de distintas maneiras, a partir de meados dos anos 70, em distintas
cidades do mundo capitalista: crise financeira e econmica dos poderes
pblicos municipais, crise de funcionamento da cidade (transportes,
limpeza urbana, servios sanitrios etc.), crise da gesto poltica. Em
resposta a esse conjunto de crises, novas formas de gesto e planejamento
urbano foram colocadas em prtica, a partir da dcada de 1980, em algumas
cidades afetadas pela crise [...] transformando-se rapidamente em modelos
mundiais de boa gesto a serem adotados pelas demais cidades (como o
caso do chamado modelo Barcelona) (BOTELHO, 2004:113).

Alm disso, segundo Borja e Castells (1999), os planos estratgicos municipais mais
modernos, dentro deste patamar incluem-se os planos de Barcelona, criam fruns de discusso
entre os agentes pblicos e privados que atuam em uma cidade. Esses fruns so formados
para discutir em conjunto os grandes projetos urbanos que podem desenvolver o espao
urbano. Segundo os mesmos autores, o plano estratgico municipal uma forma de se
discutir, analisar, planejar e implementar mudanas e, para isso, a metodologia do plano toma
como base uma anlise da situao de forma participativa, focando os recursos escassos em
pontos mais crticos. Os mesmos autores tambm defendem que essa participao da
sociedade na administrao local promove uma poltica econmica local para manuteno do
crescimento.

Essa insistncia na participao pblica, que faz parte da metodologia utilizada pelos planos
catales, segundo a chave analtica de Evans (1997), auxilia na criao de sinergia entre a
94
sociedade e o Estado, gerando assim as bases para a construo de capital social e
influenciando positivamente no funcionamento do Estado. Segundo o mesmo autor, por meio
desta sinergia, a capacidade de participao da sociedade civil aumenta e a sociedade deixa de
ser vista como cliente, mas sim como partcipe importante no processo de planificao. Alm
disso, de acordo com Moura (1998), a natureza do plano estratgico faz com haja uma maior
participao do segmento empresarial, conforme trecho destacado abaixo:

Trata-se de uma rede plural, em termos do leque de foras sociais
mobilizadas, estando mais representado o segmento empresarial, entre outros
mais diretamente vinculados rea econmica. Isso por conta do que o
propsito central do PEC (Plano Estratgico de Barcelona), da direo dada
ao mesmo desde o seu incio. Sua funo bsica a formulao e
implementao de projetos estratgicos, tendo por base o compromisso e o
consenso dos atores integrantes. Mas esta funo desdobra-se em outras, em
face do carter no executivo do PEC, da pluralidade da rede e da
diferenciao das suas instncias organizativas. Por isso, constitui-se
tambm como um espao: para o exerccio do lobby, visando mobilizao
de recursos externos rede; de presso social, para que propostas
minoritrias sejam, de fato, integradas; de articulao e (re)conhecimento de
vises e interesses distintos; de informao e legitimao do processo de
planejamento e dos projetos considerados estratgicos (MOURA, 1998:73).

Por essa perspectiva, a cidade no passaria a ter como eixo os direitos do consumidor, isso
porque, no caso de Barcelona, ocorre o que Evans (1997) define como construtibilidade, que
se d por arranjos institucionais e pela construo e implementao de polticas pblicas
baseadas na participao, o que gera sinergia. Essa construtibilidade em Barcelona pode ser
observada dentro da reforma administrativa empreendida na prefeitura e dentro da
metodologia dos planos estratgicos da cidade e de sua regio metropolitana, que foram
edificados sobre as bases da participao de diferentes agentes urbanos, como j relatado
anteriormente. Dentro desta reforma e dos planos estratgicos, a participao adquire um
papel fundamental na gesto da cidade, sendo reforados os mecanismos participativos e os
espaos de dilogo com a cidade. Como resultado disso, a sociedade passa a ser partcipe do
processo de planejamento e no consumidora da cidade.

Com a sociedade como partcipe do processo de planejamento da cidade, fica difcil sustentar
que o horizonte do planejamento passou a ser apenas o mercado e que os gestores das cidades
passaram a decidir com base apenas no mercado. A sociedade por ser partcipe do processo de
planificao, e, de acordo com a teoria de Evans (1997), tem a capacidade de influenciar no
95
planejamento e fazer com que esse horizonte se alargue, sendo conduzido para alm do
mercado, como argumenta Fernndez (2005):

[] gobernar ciudades es cada vez ms dar algunos apoyos a los marginales
o excludos emergentes de aquella dinmica inexorable de la economa
reciente. Es as que algunas gestiones exitosas recientes en el campo de la
gobernabilidad urbana como los casos de Seattle (con la alcalda de
Schell, bajo la gobernacin de Oregon de Tom McCall), Barcelona (bajo el
gobierno Maragall), Roma (con la administracin Rutelli), Porto Alegre (en
la intendencia de Genro), Curitiba (en el municipio de Lerner) encuentran
oportunidades ya sea mejorando el financiamiento devenido de otros
gobiernos nacionales o federales, aprovechando nichos favorables en
coyunturas temporales y geogrficas concretas, rediseando el perfil de
participacin pblica y popular en la administracin local y reformulando la
gobernabilidad sectorial tradicional mediante el montaje de programas de
relaciones sinrgicas (FERNNDEZ, 2005:22, grifo nosso).

Planejar tendo em conta apenas aqueles capazes de consumir a cidade, deixando de lado
uma parcela significativa da populao que demanda direitos de cidadania, no se encaixa
com a teoria desenvolvida por Subirats (1989), que pode ser utilizada como base de anlise da
metodologia dos planos estratgico de Barcelona. Isso porque com a consolidao da
democracia na dcada de 80, h o aparecimento de mais agentes na arena poltica, agentes
esses que se encontravam alijados das esferas de representao durante o governo de Franco.
Esses agentes buscavam espao nas esferas decisrias e atendimento de suas demandas pelo
setor pblico. Contudo, havia restries financeiras que impediam com que o Estado
Espanhol respondesse a essas novas demandas, como j destacado no incio deste captulo
(SUBIRATS, 1989).

Foi no intuito de dar respostas a esses setores anteriormente alijados, e em meio a uma crise,
que os governos passam a utilizar tcnicas que os auxiliem a ter o controle sobre o resultado
de aes concertadas com o setor privado (SUBIRATS, 1989). Logo, claro que os planos
estratgicos de Barcelona so inspirados no planejamento estratgico empresarial, no qual as
empresas esto submetidas s condies e desafios do mercado e, dentro desta concepo
empresarial, os governos locais podem estar at expostos a estas mesmas condies e desafios
(VAINER, 2002). Mas, esses mesmos governos locais tm de dar resposta no apenas para
aqueles que so capazes de consumir a cidade, mas para os que no tm essa capacidade
tambm e que se apresentam na arena pblica demandando o reflexo das aes do setor
pblico (SUBIRATS, 1989).

96
Alm disso, no h a transposio direta de um mecanismo da rea de gesto privada para a
rea pblica. Adaptaes em relao metodologia de planejamento estratgico foram feitas,
fruns participativos foram criados, houve a necessidade de adaptaes profundas do
instrumento de gesto e da natureza da ao do processo decisrio, que passou a ser
participativo. Houve o que Subirats (1989) define como uma combinao entre uma
mentalidade de melhora de gesto e as particularidades do setor pblico. No houve, no
entanto, a transposio da lgica que rege as empresas para a lgica que rege as prefeituras,
ocorreu, sim, a adaptao de um mecanismo de gesto vindo do setor privado para a lgica do
setor pblico. Isso se deu de forma participativa e incorporando setores da sociedade que se
encontravam alijados do planejamento pblico, antes da volta da democracia na Espanha. Em
adio a tudo isso, a proposta de manuteno dos investimentos da cidade interessante,
principalmente diante um cenrio de falta de investimentos e crise econmica, apesar da
cidade ainda perder para Madri, em termos de investimentos, segundo Botelho (2004):

Com relao posio de Barcelona como metrpole polarizadora de uma
regio ou como cidade global, estudos realizados, ao longo da dcada de
1990, classificaram a cidade como pertencente terceira ordem no cenrio
europeu [...] Ou seja, em termos de atrao de sedes de empresas e de
investimentos, Barcelona estaria atrs de Madri em uma posio que no
corresponderia s intenes do poder poltico local (BOTELHO, 2004:116).

O modelo pode, em tese, no abarcar parcela considervel da populao ou, como at alguns
defendem, entregar a cidade ao capital, ou at mesmo ainda no ter classificado Barcelona
como uma cidade de primeira ordem no cenrio Europeu. Mas, teve como mrito a busca pela
participao pblica e implementao de um ciclo de planificao que se manteve ao longo de
mais de vinte anos, buscando investimentos e crescimento para Barcelona e sua regio
metropolitana, alm de consolidar um consenso de um projeto comum de cidade entre
diferentes setores da sociedade e insistir fortemente na participao pblica, tendo como base
a sociedade como partcipe do processo de planificao. Contudo, este no o foco desta tese
e, portanto, este vis de anlise no ser incorporado na discusso. Entretanto, importante
ter em mente que estas crticas existem, conforme aponta Botelho (2004):

[...] com relao ao xito da administrao da cidade como promotora do
crescimento econmico, da atrao de investimentos em servios e em
setores de alta tecnologia, bem como da resoluo de seus problemas sociais,
alguns problemas podem ser detectados. No se trata de desmerecer os
xitos da administrao local, mas sim mostrar que o modelo vendido no
est livre de contradies (BOTELHO, 2004:116).
97

Assim sendo, com a decadncia do padro tradicional de planejamento urbano, tecnocrata,
centralizado e autoritrio, diferentes modelos e ferramentas de planificao urbana concorrem
para ocupar seu lugar, e o modelo do plano estratgico de Barcelona, de acordo com Moura,
(1998) surge neste cenrio como uma das:

[...] tentativas de renovao da gesto local, no sentido de projetar o
desenvolvimento da cidade num horizonte de futuro, adotando um caminho
distinto dos esquemas de planejamento de longo prazo, restritos ao mbito
tcnico, bem como da administrao setorial de servios articulados em
torno do oramento anual. Por um lado, procurou-se constituir redes pblicas
e plurais, como mecanismo bsico do processo de planejamento. Por outro,
buscou-se integrar agenda do debate pblico temas que vo alm das
demandas localizadas e imediatas, seja de um setor seja de partes do
territrio, traduzindo-se em termos de diretrizes e projetos estratgicos para a
cidade (MOURA 1998:70).

Foi assim que o plano estratgico se apresentou como uma opo no cenrio complexo que se
configurou aps a globalizao, se tornando a ferramenta de planificao urbana mais
difundida no Brasil e em diferentes pases latino-americanos. Em especial, ganhou fora o
modelo que foi apresentado anteriormente, o modelo catalo, e que foi aplicado na cidade do
Rio de Janeiro. Modelo este que de acordo com Botelho, apesar das inmeras crticas
apresentadas pelo autor em questo, teve inmeros xitos, conforme trecho abaixo:

Em Barcelona, se levaram a cabo numerosas operaes de renovao e
melhoria urbana na rea central e em certas reas da periferia. Exemplo
dessas operaes seria a construo do Museu de Arte Contempornea
(MACBA) na rea central e a abertura de um amplo espao ao seu redor em
uma rea degradada do centro da cidade, revalorizando-a. Com relao ao
urbanismo estratgico impulsionado pelos grandes eventos, tambm se pode
dizer que Barcelona se situa em um dos postos mais altos do ranking
internacional [...] A revitalizao da cidade passou pela renovao social
de diversos setores da cidade pela melhora do meio construdo, pela
construo de novos espaos de consumo e de lazer, e, tambm, por uma
imagem capaz de incluir tudo isso [...] Reforar a capacidade de atrao da
cidade como centro cultural, comercial e turstico constitui precisamente
uma das principais linhas estratgicas de desenvolvimento da cidade [...] A
administrao de Barcelona teve xito em propagar uma imagem positiva de
suas polticas urbanas implementadas, que contou com amplo
reconhecimento internacional, como o prmio Prncipe de Gales de Desenho
Urbano outorgado pela Universidade de Harvard, em 1987, e a medalha de
ouro concedida pelo RIBA - a ordem britnica de arquitetos - aos polticos e
arquitetos da administrao barcelonesa, em 1999. Assim, a experincia de
Barcelona, a converteu em uma espcie de referencial e modelo, sobretudo,
para as administraes municipais e para os urbanistas de outras cidades
europias e latino-americanas (BOTELHO, 2004:115).

98
Assim, desde as perspectivas mais crticas at as mais oficiais, parece haver um acordo no
reconhecimento de que o modelo de planificao empreendido em Barcelona teve xitos.
Implementaram-se inmeras operaes de renovao e melhora urbana nas diferentes reas da
cidade, com o objetivo da manuteno e do incremento da vitalidade e da qualidade nos
diferentes centros urbanos de Barcelona. E com base nestas aes que o modelo de
planejamento empreendido em Barcelona vem se mostrando criativo e novo (MONCLS,
2003).

Com isso, no prximo captulo desta tese, passaremos a apresentar os dois Planos Estratgicos
da cidade do Rio de Janeiro que, em tese, foram inspirados no modelo catalo, e o cenrio
complexo no qual estes planos se inserem. Sero apresentados seus contextos histrico,
administrativo e poltico, procurando mostrar os diferentes fatores que influenciaram sua
adoo e sua perpetuao ao longo do tempo. Analisa-se tambm de que forma esta
metodologia de planificao catal foi implantada, por meio do primeiro plano carioca, e a
sua continuidade e o suposto desdobramento em um segundo plano.
99
3. O Caso do Rio de Janeiro.


O Rio de Janeiro tem uma tradio de planificao descontinuada. Ao longo do tempo, a
cidade passou por diferentes intervenes planejadas. Algumas destas intervenes se
tornaram estanques, isto , cumpridas at o fim, mas sem a implementao de um ciclo de
planificao aps a sua execuo, um exemplo disto a reforma Pereira Passos, o primeiro
plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro. Outras intervenes planificadoras foram
interrompidas, parcialmente implementadas, ou sequer chegaram a se tornar realidade, como
o Plano Agache, o Plano Doxiadis, o Plano Diretor Decenal; e o segundo plano estratgico,
que em tese deveria formar com o primeiro um ciclo de planificao, mas que se configurou
de outra forma, como veremos mais adiante neste captulo.

O primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro que, teve incio em 1993, e foi elaborado no
perodo de 1994 a 1995, faz uso da metodologia utilizada na cidade de Barcelona.
Metodologia esta que objetiva a resoluo de problemas econmicos e ambientais, alm de
conflitos sociais presentes nas grandes metrpoles de forma participativa, adotando para isto
um Conselho Diretor (AGUIAR, 1998), como veremos mais adiante.

J, o segundo Plano Estratgico carioca voltou seu foco para as regies da cidade, e ao invs
de um conselho representativo adotou como fundamento a busca de um dilogo mais direto
com os seus cidados. Segundo o prprio Plano, isso foi feito, para renovar de forma mais
ampla e democrtica o pacto anterior que envolvia apenas a sociedade civil organizada
(PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004).

No intervalo entre esses grandes movimentos de pensamento sobre os problemas urbanos da
cidade, que se configuraram em forma de plano, o Rio foi alvo de planos urbansticos
apequenados que, em sua maioria, viam os problemas urbanos da cidade sob apenas um ponto
de vista.

Sendo assim, neste captulo, sero descritos os contextos histrico, administrativo e poltico
que envolviam esses planos. Depois, se avanar nos condicionantes estruturais do primeiro
100
plano estratgico, que foi inspirado no de Barcelona, assim como na crtica ao seu
desenvolvimento. Em seguida, discutiremos o segundo plano estratgico do Rio de Janeiro.

3.1. O Contexto Histrico do Rio de Janeiro

A histria do Rio de Janeiro se confunde com a prpria histria poltica e administrativa do
Brasil, e tal fato, como veremos mais adiante, apresentar diversas e complexas implicaes
que, por um lado, auxiliam o desenvolvimento da cidade e, por outro, problematizam sua
constituio de identidade como ente federativo. A poltica da cidade do Rio de Janeiro foi
largamente influenciada pelo plano Federal. Assim, seria plausvel afirmar que o Rio foi palco
de diferentes etapas da trajetria do pas na sua constituio como nao, e isso ficou marcado
na conformao da cidade, seja na sua administrao, seja na sua identidade.

A fim de resumir melhor uma histria to imbricada com a trajetria nacional, para a
construo do contexto onde se insere o objeto desta anlise, dividiu-se a histria da cidade do
Rio de Janeiro em trs fases:

Fase 1 O Rio de Janeiro Capital do Brasil;
Fase 2 O Rio de Janeiro do Estado da Guanabara ao Estado do Rio (A viva da
Capital); e
Fase 3 O Rio de Janeiro de Hoje.

Na primeira fase, O Rio de Janeiro Capital do Brasil, foram discutidas questes sobre a
autonomia, que fomentava constantes embates entre as elites locais e as elites nacionais, e
como resultado interferiam diretamente na maneira como a cidade era administrada. Algumas
vezes, a cidade era autnoma em seus mecanismos de gesto e, outras vezes, sofria com a
interveno federal. Essa fase, em termos dos objetivos desta tese, discutida j a partir da
contemporaneidade, ou seja, sculo XX.

Na segunda fase, O Rio de Janeiro do Estado da Guanabara ao Estado do Rio, alcunhada,
nesta tese, como a etapa da viva da capital, foi a fase em que a cidade deixa de ser capital do
pas, vivenciando um perodo como cidade Estado e passando a ser capital do Estado do Rio
de Janeiro com a fuso.
101

Na terceira fase, O Rio de Janeiro de Hoje, a cidade com base na constituio de 1988, assim
como os demais municpios da federao, ganha status de ente federado e passa a ter
autonomia para gerir seu prprio territrio. Neste ltimo contexto, foram elaborados os dois
planos estratgicos cariocas, objetivo de nossa anlise.

3.1.1. Fase 1 O Rio de Janeiro Capital do Brasil

No incio do sculo XX, a poltica da cidade do Rio de Janeiro era muito difcil de ser
analisada separadamente da poltica nacional. O Rio de Janeiro era a expresso do pas, tanto
nos aspectos positivos como nos aspectos negativos da repblica que se constitua. Foi no
mbito desta configurao de uma poltica regional que refletia mais os anseios nacionais que
os locais, que emergiam trs foras polticas e sociais. Segundo Freire e Sarmento (2004),
essas foras eram:

- o nascimento de uma classe mdia com vocao cvica,
- a precoce incorporao de trabalhadores via poltica;
- a presena na cidade das escolas militares, que produziram uma mocidade
militar insatisfeita com seu afastamento dos centros de deciso e, por isso
mesmo, propensa interveno pela fora (FREIRE e SARMENTO,
2004:22).

Contudo, a primeira repblica se configurou com um carter autoritrio, o que provocou um
distanciamento entre as estruturas polticas e essas trs foras polticas e sociais emergentes,
que se viam impedidas de expressar-se no cenrio poltico local. Essa impossibilidade de
expresso poltica se dava por conta da contnua nomeao dos prefeitos pelo governo federal,
fato que s foi alterado com a mudana da capital para Braslia e a eleio de Carlos Lacerda
para o cargo de governador do estado do Rio de Janeiro. A falta de autonomia poltica e de
instituies estatais locais fortes e bem estruturadas fez com que a poltica local da cidade do
Rio de Janeiro se voltasse para prticas clientelistas e se configurasse pela descaracterizao
da representao poltica, como veremos mais adiante (FREIRE e SARMENTO, 2004).

Foi no governo do Presidente Campos Sales (1898-1902) que a questo da autonomia da
capital da federao volta a ser discutida. O ento Presidente assumiu o poder substituindo
Prudente de Morais, que sofrera uma tentativa de assassinato. Alm disso, o pas passava por
uma crise econmica e sofria o risco de fragmentao, segundo Motta (2001):
102

[...] Campos Sales resolveu interferir na cidade que, em vez de ser a capital
da ordem, era, ao seu ver, o lugar de anarquia, das manifestaes
espontneas de multides descontroladas, arredias ao controle do governo.
Era preciso a todo custo, abafar os ecos da rua do Ouvidor [...] (MOTTA,
2001:49).

Campos Sales possua a maioria no congresso e conseguiu aumentar a ingerncia do
executivo federal no municpio do Rio de Janeiro. Em sua gesto, o senado perdeu a
capacidade de sancionar o nome do prefeito da cidade. Assim, Campos Sales conseguiu
interferir diretamente na gesto da cidade, aliando-se imprensa para denunciar as fraudes
nas eleies cariocas, tentando at anular as eleies municipais de 1902 (FREIRE e
SARMENTO, 2004). Por isso, segundo Freire e Sarmento (2004):

Pela via da desconstruo, a orientao presidencial terminou por produzir
uma verdadeira saturao de atores sem mecanismos seguros de medio
poltica [...] No por acaso, nenhum prefeito do Distrito assentou lugar por
muito tempo: durante a gesto de Sales, foram quatro os prefeitos da capital
(FREIRE e SARMENTO, 2004:31).

Na gesto seguinte do Presidente Rodrigues Alves (1902-1906), o processo teve continuao
por meio da suspenso temporria por seis meses das eleies para prefeito da cidade. A
referida suspenso tambm significou o fechamento do conselho municipal e plenos poderes
para o Prefeito Pereira Passos (1902-1906) levar adiante seu projeto de reurbanizao total da
capital do pas. Segundo Motta (2001):

As indicaes de Campos Sales foram seguidas risca por Rodrigues Alves
[...] o novo presidente, em dezembro de 1902, apenas um ms depois de sua
posse, aprova a Lei 939, instituindo a ditadura do prefeito e o fechamento
temporrio da Cmara Municipal. Esse severo controle do jogo poltico
carioca era indispensvel para a implantao de uma reforma radical no
espao urbano da capital federal, que a transformasse, de fato, na vitrine
da nao republicana. No por acaso, aqui, se testara o projeto de uma
capital despolitizada, voltada para a administrao, com uma elite poltica
fragmentada e dependente, e um povo/plebes controlado nas suas formas de
atuao poltica (MOTTA, 2001: 52-53).

Foi neste cenrio que Francisco Pereira Passos assumiu a prefeitura do Rio de Janeiro. Ele
que se graduou em matemtica pela Escola Central, em 1856, perodo em que a cidade do Rio
de Janeiro foi assolada por diferentes epidemias como febre amarela, a varola e clera,
resultado da falta de infra-estrutura sanitria. Sua formao de engenheiro foi em Paris na
cole de Ponts et Chausses, na mesma poca em que Georges Haussman empreendia uma
103
grande reforma urbana na capital francesa, com o intuito de transformar Paris em uma cidade
moderna. Ao retornar ao Brasil, dentre outras coisas, trabalhou na construo da estrada de
ferro Santos Jundia; dirigiu o estaleiro da Ponta da Areia, pertencente ao Baro de Mau;
presidiu a Companhia de Carris de So Cristvo, que trabalhava com a implantao de infra-
estrutura urbana em todo pas, dentre outras atividades (MOTTA, 2004ii).

Em 1875, o ento jovem Pereira Passos fez parte da denominada Comisso de
Melhoramentos, que elaborou um plano urbanstico para a cidade do Rio de Janeiro. Esse
plano tinha como objetivo prover a cidade do Rio de Janeiro com infra-estrutura necessria
para acomodar os diferentes investimentos industriais ocorridos na poca. Contudo, parte do
plano no foi levada frente, e s veio a ser executada quando Pereira Passos, 27 anos depois,
assume a prefeitura do Rio (REZENDE, 2002).

Assim, devido, em parte, a sua longa experincia como engenheiro, Rodrigues Alves que na
poca era presidente da repblica, em 1902, nomeia o engenheiro Pereira Passos prefeito da
cidade do Rio de Janeiro. Assim que assume, o engenheiro inicia a maior reforma urbana pela
qual a cidade j houvera passado. Suas obras tinham como objetivo melhorar o trfego
crescente na cidade, substituir as ruelas, sujas e escuras, por largas avenidas arborizadas e
iluminadas, melhorar as condies higinicas e estticas das construes, melhorar a higiene
dos domiclios das cidades. Enfim, transformar a antiga capital colonial em uma moderna
cidade digna de ser a sede da repblica (FURTADO, 2006).

Aps quatro anos de governo, o Rio de Janeiro se encontrava totalmente remodelado. Pereira
Passos havia promovido um verdadeiro bota abaixo no centro do Rio, removido diversos
cortios, abrindo largas avenidas no estilo francs, arborizadas e iluminadas, lembrando os
Bulevares parisienses, facilitando a circulao urbana. O prefeito ainda modernizou o porto
do Rio, e implantou trs avenidas que davam acesso rpido ao novo porto, Avenida Central,
Francisco Bicalho e Rodrigues Alves. Alm disso, com a Avenida Beira-mar, Pereira
Passos conseguiu ligar o centro do Rio a zona sul. Ligou tambm a zona norte zona sul por
meio da construo da Avenida Central, atualmente conhecida como Avenida Rio Branco. O
prefeito implantou avenidas largas inspiradas nos bulevares de Paris (o Rio queria ser a Paris
dos trpicos), para tanto, derrubou vrios cortios e casarios que ocupavam os locais por onde
passavam as avenidas, desalojando os seus moradores (MOTTA, 2004 ii).

104
Pereira Passos alcana um enorme xito em seu plano de reurbanizao da cidade do Rio de
Janeiro e, a partir da, consegue reconduzir a poltica local no sentido da reabertura do
Conselho Municipal da cidade. Em troca desta reabertura, Pereira Passos consegue a
ampliao de suas atribuies como prefeito (FREIRE e SARMENTO, 2004). Alm disso,
Pereira Passos deixa sua marca na cidade que de uma velha capital colonial passa a ser
reconhecida como a cidade maravilhosa (MOTTA, 2004 ii).

Isso porque o Rio de Janeiro, durante o governo de Pereira Passos, passou por uma das
maiores reformas urbanas at ento presenciadas pela populao carioca. A cidade antes da
administrao Pereira Passos tinha uma condio quase colonial, onde as ruas possuam um
desenho no definido e no havia calamento, nem saneamento bsico (facilitando o
aparecimento e o crescimento rpido de epidemias). Alm disso, no havia padres
construtivos e arquitetnicos, os bondes eram movidos por cavalos e burros, e a iluminao
pblica era feita com lampies a gs. Com a reforma promovida pelo prefeito, a cidade se
modernizou e adequou-se s novas necessidades de uma economia exportadora que crescia
rapidamente, era a fase de ouro do caf e o Brasil se tornara seu maior exportador.

Contudo, algumas verses da histria urbana da cidade do Rio de Janeiro revelam que foi na
gesto de Pereira Passos que o processo de favelizao da cidade se acelerou, isso porque com
a derrubada dos cortios para a abertura das grandes avenidas acima citadas, no houve uma
poltica de realocao das famlias removidas. Assim, os residentes dos cortios viram-se
obrigados a se unir a algumas famlias que j favelizavam os morros no entorno do centro
antigo do Rio de Janeiro.

Durante a gesto de Pereira Passos, as foras polticas da cidade ganham um novo
ordenamento e os poderes federais mais uma vez so reforados em relao s foras locais,
apesar do esgotamento do ciclo intervencionista, assim como defendem Freire e Sarmento
(2004):

Em 1906, ao trmino da gesto Passos, esgotava-se o ciclo intervencionista.
Uma vez mais, a opo preferencial foi pela constituio de acordos e pela
existncia de um governo municipal ao mesmo tempo tutelado e partilhado
entre os diferentes rgos e foras polticas presentes no campo poltico
carioca (FREIRE e SARMENTO, 2004:32).

105
O Rio de Janeiro continua crescendo. Contudo, o processo de planificao da cidade no
acompanha seu crescimento e, aps a reforma Pereira Passos, somente em 1920, no mandato
do Prefeito Carlos Sampaio (1920-1922) e do Presidente Epitcio Pessoa (1919-1922) que a
cidade sofre uma nova reforma planificadora em sua geografia urbana, como veremos mais
adiante.

O ento Prefeito Carlos Sampaio, com o intuito de preparar a cidade para o primeiro
centenrio da independncia do pas e criar uma rea aterrada para a Exposio Internacional
de 1922, utiliza como desculpa a necessidade de higienizar parte da cidade e melhorar a
ligao do Centro com outras reas, manda pr abaixo o morro do Castelo. Para tanto, o
Prefeito Sampaio acaba removendo dois dos bairros mais antigos da cidade o bairro do
Castelo e o bairro da Misericrdia, desabrigando diversas famlias despossudas, que, sem
terem para onde ir, se unem aos ocupantes de diferentes morros da cidade (PAIXO, 2006 ;
REZENDE, 2002).

A partir deste primeiro movimento de demolio do morro do Castelo, vrios outros projetos
surgem. At que, em 1927, o ento Prefeito Prado Jnior (1926-1930), na gesto do
Presidente Washington Lus (1926-1930), com o objetivo de definir a ocupao da antiga rea
do morro do Castelo, chama Alfred Agache para desenvolver um plano de embelezamento
para a cidade do Rio de Janeiro (REZENDE, 2002).

Agache prepara seu plano de remodelao entre os anos de 1927 e 1930. O plano tem como
principal objetivo adequar a cidade do Rio de Janeiro expanso do setor industrial que
comea a se concretizar a partir da primeira guerra mundial. Havia a necessidade de
implantao de infra-estrutura, como tambm era preciso atender a ascendente burguesia
urbana. O plano compara a cidade a um organismo vivo, no qual o sistema virio seu
sistema circulatrio; a rede de esgoto, seu aparelho digestivo; o centro da cidade, seu corao;
os parques e jardins, seu aparelho respiratrio. Dessa forma, o plano desenvolvido por Agache
foca o que ele determina como as trs grandes funes vitais da cidade: respirao, circulao
e digesto. Focando essas trs grandes funes, Agache propunha a remodelao da cidade.
Quanto s favelas, Agache acreditava que, por meio desta remodelao, esse tipo de ocupao
desapareceria (BERDOULAY, 2003).

106
Nesta mesma poca, a populao passa de 1.158.000 habitantes, em 1920, para o incrvel
nmero de 2.380.000, em 1930. O crescimento foi fruto da intensa migrao entre o campo e
a cidade (REZENDE, 2002). Entretanto, boa parte do plano no executada, segundo
Rezende (2002):

O plano foi entregue em 1930, nos ltimos meses da administrao que o
havia encomendado. Naquele ano, eclode a revoluo e so depostos, entre
outros, o presidente da repblica e o prefeito do Distrito Federal.
Posteriormente, em 1932, instituda uma Comisso Municipal para avaliar
o plano. A Comisso recomenda a alterao de vrias de suas propostas, que
em sua maioria no chegam a ser implementadas. A grande contribuio do
plano encontra-se no nvel da produo do conhecimento urbanstico.
Durante sua elaborao e no perodo posterior a sua entrega, o foco das
discusses trazido para os problemas da cidade. A discusso sobre o
urbanismo se qualifica, e so buscados exemplos no exterior, no importa o
quo distantes se localizem (REZENDE, 2002:261).

Ainda na dcada de 30, com as duas visitas de Le Corbusier ao Rio de Janeiro, as idias de
Achage so contestadas. Mais que um embate entre Agache e Le Corbusier, a diferena na
concepo de cidade entre os dois o embate entre duas escolas, a escola modernista e a
escola tradicional. A escola modernista v a soluo dos problemas urbanos por meio da
criao de uma cidade nova e universal, negando a cidade existente e construindo um novo
tecido urbano sobre o tecido antigo. A escola tradicional aborda os problemas urbanos por
meio da remodelao do tecido antigo e, a partir desta remodelao, preparando a cidade para
o futuro (REZENDE, 2002).

Le Corbusier defende a continuao das intervenes no estilo Pereira Passos, isto , construir
a cidade sob o novo paradigma. Contudo, algumas das propostas urbansticas do arquiteto
francs eram muito difceis de serem implementadas, principalmente em uma cidade de
estruturao urbana constituda como a do Rio de Janeiro. Algumas de suas propostas eram:
[...] a ausncia de lotes e quadras, a separao da circulao de pedestres e veculos
(REZENDE, 2002:264).

Entretanto, os seus princpios arquitetnicos, como: [...] boa ventilao e iluminao
(REZENDE, 2002:264), eram mais facilmente concretizados e incorporados em construes
isoladas dentro de cidade do Rio de Janeiro. Um exemplo disso o Prdio do Ministrio da
Educao e Sade no Centro do Rio, uma construo totalmente modernista (REZENDE,
2002).
107

Aos poucos, ao longo da dcada de 30, enquanto os princpios modernistas so assimilados
em termos arquitetnicos, o plano Agache deixado de lado. Mas, os mesmos princpios
modernistas, que so assimilados pela arquitetura, no se traduzem em um plano urbanstico
para a cidade do Rio de Janeiro (REZENDE, 2002).

No campo poltico, o projeto despolitizador, empreendido inicialmente por Campos Sales,
sofreu resistncias, e setores da populao carioca conseguiram se inserir no cenrio poltico
da cidade, por meio de partidos, sindicatos e diferentes tipos de associaes. E as lideranas
locais insistiam na presena do povo nas ruas e dos eleitores nas urnas. E foi dentro deste
cenrio que Pedro Ernesto (1934-1936), pela segunda vez, assume a Prefeitura do Rio de
Janeiro, s que desta vez como o primeiro prefeito eleito pela Cmara Municipal, seu
primeiro mandato (1931-1934) foi como interventor nomeado por Getulio Vargas (MOTTA,
2001), conforme veremos adiante.

Com as eleies presidenciais de 1930, e a revoluo que conduziu Getulio Vargas (1930-
1945) ao poder, a autonomia da cidade do Rio de Janeiro volta a ser uma questo debatida, de
acordo com Freire e Sarmento (2004):

A autonomia da capital era um dos smbolos do compromisso com a reforma
dos padres polticos [...] visando incorporar base de apoio do governo
provisrio as principais lideranas cariocas (FREIRE e SARMENTO,
2004:33).

Getulio Vargas preocupava-se em indicar para prefeitura figuras diretamente ligadas poltica
carioca, tais como Adolfo Bergamini (1930-1931) e Pedro Ernesto (1931-1934). Contudo, o
presidente fazia questo de exercer o controle sobre o poder executivo da cidade e, no
governo de Pedro Ernesto, o Rio de Janeiro passa de uma situao de interveno federal para
uma de autonomia tutelada. Foi na era Vargas tambm que se assumiu o compromisso de
transferir a capital do Brasil para o interior do pas com garantias de autonomia para a futura
ex-capital federal (FREIRE e SARMENTO).

De acordo com Motta (2001), Pedro Ernesto era mdico e tinha participado do movimento
tenentista de 1922 at 1924, defensor da Revoluo de 30, possua laos de amizade com a
famlia Vargas. Assim, em 1931, foi nomeado interventor por Getulio, mas, junto com a sua
108
nomeao, o prefeito interventor voltou a defender a autonomia municipal, de acordo com a
mesma chave analtica:

Autonomia significa eleio, que significava partido, que significava voto.
De imediato, Pedro Ernesto apostou na poltica-partidria como a via mais
acabada de acesso ao poder [...] Atravs de uma poltica agressiva de
alistamento eleitoral, Pedro Ernesto conseguiu ampliar o contingente de
votantes do DF de 64.000, em 1930, para 110.000, quatro anos depois. Os
inscritos para votar cresceram cinco vezes mais que a populao [...] e o
prefeito queria ser, como realmente foi, o maior beneficiado dessa avalanche
de votos (MOTTA, 2001: 55).

Ento, em 1934, Pedro Ernesto se elege e assume a prefeitura da recm autnoma cidade do
Rio de Janeiro, e, no decorrer de sua administrao, ele alcana uma grande popularidade,
bem como uma maior independncia administrativa e poltica. Em especial, ressalta-se sua
reforma que gerou um sistema de educao e sade que ampliou o acesso da populao a
estes servios. Assim, Pedro Ernesto desejava se tornar o candidato com maior fora para
suceder Getulio Vargas.

Contudo, Getulio Vargas no via com bons olhos essa popularidade e essa maior desenvoltura
do prefeito, que iam de encontro ao modelo centralizado que estava sendo desenhado e que se
concretizou com o advento do Estado Novo. Assim, com a alterao da lei de segurana
nacional, que dava mais poderes ao cargo de presidente, em 1936, Vargas cassa Pedro
Ernesto, prendendo-o sob a acusao de colaborar com a tentativa de um golpe comunista.
Segundo Motta (2001):

A priso de Pedro Ernesto, em abril de 1936 [...] e o fim da autonomia do
Distrito Federal, foram talvez as primeiras demonstraes da profundidade
do projeto autoritrio varguista, finalmente consolidado com o golpe de 1937
e a implantao do Estado Novo. A capital volta a ser laboratrio poltico
presidencial o de Vargas , para quem o Rio de Janeiro deveria se tornar o
lugar de onde emanaria a centralizao poltico-administrativa e lugar de seu
poder pessoal. At mesmo a indicao da mudana da capital para o interior
desapareceu na Constituio de 1937 (MOTTA, 2001:58)

Em 1937, Getulio Vagas decreta a interveno no distrito Federal e a experincia autonomista
do carioca, sob a tutela federal, chega ao fim, como descrevem Freire e Sarmento (2004):

A percepo de Pedro Ernesto, de que o vigor e a fora latentes do campo
poltico carioca poderiam dar sustento a uma proposta renovadora que
apontava para o conjunto da nao, explicitou um dos paradoxos da poltica
109
da cidade: o de um campo poltico ativo e restringido que no conseguia
abrir mo de seus anseios cosmopolitas (FREIRE e SARMENTO, 2004:40).

Entretanto, apesar do projeto de autonomista de Pedro Ernesto ser deixado de lado, Getulio
no seguiu a idia de esvaziamento poltico de Campos Sales de impedir a participao social
dos setores populares da ento capital do pas. Getulio incorporou o povo carioca via direitos
sociais concedidos pelo Estado, segundo Motta (2001):

Em relao ao povo carioca, era prevista a sua incorporao, no pelas vias
da cidadania poltica, de partidos, eleies, votos fechadas, alis, a todo
povo brasileiro e sim atravs do direito social, generosamente concedido
pelo Estado. O Rio deveria ser o esboo por excelncia onde o povo
manifestaria seu apoio ao governo em cerimnias cvicas diversas [...] a
cabea do pas cumpriria assim sua misso civilizatria [...] (MOTTA, 2001:
58).

Em relao administrao da cidade, Getulio nomeia como prefeito interventor Henrique
Dodsworth (1937-1945), que empreende uma reforma urbana com intuito de transformar a
capital do pas na vitrine de um Brasil Novo (MOTTA, 2001). Nesta poca, o Rio de Janeiro,
sem a execuo do Plano Agache, fica sem plano algum e a ausncia de um planejamento
provoca reao entre os urbanistas que, a partir da dcada de 30, passam a atacar o no
cumprimento do Plano Agache pelo Prefeito Henrique Dodsworth.

Para se defender das acusaes de deixar de lado o Plano Agache, Henrique Dodsworth
afirmou que o referido plano no foi levado adiante porque os esboos dos planos de
urbanizao sistemtica, desenhados pelo arquiteto francs, no foram convertidos em plano
por ato oficial, razo pela qual no foram implementados ou seguidos (REZENDE, 2002).

Assim, Dodsworth se via livre para reestruturar a Comisso do Plano da Cidade,
encomendando mesma comisso um plano piloto, denominado Plano de Extenso e
Transformao da Cidade. O plano tinha o intuito de ligar a zona norte, predominantemente
industrial, com a zona sul, predominantemente residencial. Estas duas reas eram separadas
por morros e seriam ligadas por uma srie de tneis. O plano reduziria o problema urbano do
Rio de Janeiro meramente a um problema virio, dele derivaram a duplicao do tnel do
Leme, o corte do Cantagalo, o tnel que liga a Rua Barata Ribeiro Rua Raul Pompia.

Alm disso, em 1952, deu-se incio ao desmonte do morro Santo Antnio e a remoo da
favela ali existente, com a terra dali retirada duplicou-se a Avenida Beira Mar. Contudo, as
110
obras e o plano de Dodsworth no chegaram a se configurar como um planejamento urbano
estruturado, pois se resumiram a intervenes pontuais que s objetivavam um foco do
problema urbano, o trfego e a questo viria, deixando de lado diversos pontos importantes
dentro de um processo de planificao continuado (REZENDE, 2002).

Nas dcadas seguintes, de 40 e 50, a cidade do Rio de Janeiro, sem um planejamento urbano
estruturado e continuado, tem o contorno de sua rea definido, segundo Rezende (2002):

O contorno da cidade e de sua rea j se encontrava razoavelmente definido
no final da dcada de 40, e incio dos anos 50, quando se intensifica o
processo de adensamento dos espaos j ocupados. A legislao cabe
referendar tendncias j expressas no espao construdo, enquanto para
planejamento como projeto de mudana pouco resta. A cada mudana
econmica ou tecnolgica, ou simplesmente para acomodar uma tendncia
de crescimento j constatada, basta alterar a legislao (REZENDE,
2002:266).

Como se pde notar nesta primeira fase da histria, a cidade passou por diversas intervenes
urbanas estruturadas, mas no continuadas, por meio de diferentes planos. Contudo, somente
dois planos pensaram a cidade como um todo e abordaram diferentes problemas urbanos,
tentando de alguma forma solucion-los conjuntamente, so eles: a reforma Pereira Passos e o
Plano Agache. Entretanto, apenas a reforma Pereira Passos foi levada adiante. O plano
Agache permaneceu na esfera das idias, nem chegou a ser implementado, sendo substitudo
por planos apequenados que viam o planejamento urbano por apenas um prisma, como o
plano elaborado e levado a cabo na gesto de Henrique Dodsworth. Podemos observar a
seqncia dos planos na figura 12 abaixo.











111
Figura 12
C

Observa-se, ento, que a cidade viveu sob a lmina da autonomia e da interveno. Alm
disso, as instituies pblicas, como o Conselho da Cidade, toda vez que havia uma
interveno ou que novamente se concedia autonomia prefeitura (tutelada ou no), eram
desmanteladas ou reestruturadas. Este mesmo paradoxo aparece fortemente na segunda etapa
da histria da cidade do Rio de Janeiro, quando a cidade perde o status de capital do Brasil,
vira cidade Estado e, por fim, com a fuso, se torna capital do Estado do Rio de Janeiro.
Mesmo passando por todo este processo, o Rio de Janeiro ainda guarda seus anseios
cosmopolitas, e por muito tempo chorou a perda da capital para Braslia, por isso
denominou-se esta segunda fase da histria da cidade como: O Rio de Janeiro do Estado da
Guanabara ao Estado do Rio de Janeiro (A Viva da Capital). Alm disso, foi nesta fase da
histria que a cidade passou pelo prximo movimento planificador que pensou a cidade como
um todo, depois de Pereira Passos e do Plano Agache foi o Plano Doxiadis, como veremos
mais adiante.




Reforma
Pereira Passos
Projeto de
Remoo do
Morro do
Castelo
Plano
Agache
Plano de
Exteno e
Transformao
da Cidade
Rodrigues
Alves
Epitcio
Pessoa
Carlos
Sampaio
1922 Ano da Exposio
Internacional no Rio de
Janeiro
Washington
Lus
Prado
Jnior
Getulio Vargas
Henrique
Dodsworth
1902 1906 1919 1922 1926 1930
1945
1937
Governo
Federal
Prefeitura do
Rio de Janeiro
(ainda capital
do Brasil)
Pereira
Passos
112
3.1.2. Fase 2 - O Rio de Janeiro do Estado da Guanabara ao Estado do Rio de Janeiro (A
Viva da Capital).

A Constituio de 1946 traz no seu texto novamente a transferncia da capital do pas para o
interior, e dez anos depois, no governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), essa
transferncia comea a ganhar corpo com a construo de Braslia. Assim, enquanto Braslia
era construda, a cidade perguntava-se sobre a situao futura da antiga capital do pas: Qual
seria a nova configurao poltica e administrativa da cidade do Rio de Janeiro? De certa
maneira, a transferncia da capital poderia se configurar como uma oportunidade para se
alcanar a to almejada autonomia da cidade.

Alguns grupos polticos locais viam na transferncia, e no debate gerado em torno da nova
configurao poltica e administrativa da cidade, uma possibilidade de controlar a prefeitura.
Para tanto, era necessrio observar de perto o comportamento da esfera federal em relao
transferncia. Isso porque a Constituio em vigor apontava para a transformao da cidade
do Rio de Janeiro em um estado da federao, mas alternativas a esta determinao
constitucional j estavam sendo aventadas e alguns setores polticos apontavam para a fuso
com o Estado do Rio de Janeiro, transformando a antiga capital da repblica na capital de um
novo Estado.

O impasse em torno do novo desenho poltico administrativo poderia se prolongar, o que
aumentava as chances de Juscelino Kubitschek transferir a capital sem um acordo em torno
deste impasse, abrindo a possibilidade da nomeao de um interventor. Assim, segundo Freire
e Sarmento (2004):

[...] setores da UDN passaram a defender a fuso com o estado do Rio, o que
poderia resolver os impasses da seo fluminense do partido, ampliou sua
base representativa e tentou afast-la de uma possvel marginalizao
imposta pelo governo federal, ainda nas mos da coalizao PSD-PTB
(FREIRE e SARMENTO, 2004:41).

Contudo, Kubitschek tinha interesse em fortalecer o PSD nas eleies de 1960, o que
possibilitaria seu retorno ao poder nas eleies de 1965. A linha adotada pela UDN (Unio
Democrtica Nacional), com base na popularizao do partido, e a oposio mais flexvel a
Juscelino, possibilitou a aproximao com o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro). Com isso,
aumentaram as alianas entre PTB-UDN, para as eleies aos governos dos Estados no pleito
113
de 1958, com o objetivo de conquistar o eleitorado do PSD (Partido Social Democrtico).
Assim, os atritos entre o PTB e o PSD foram inevitveis, destacando-se os embates das
eleies de 1958 e os que estavam ligados discusso sobre a fuso com o Estado do Rio de
Janeiro. A UDN entra em crise e segundo Motta (1994):

Apontada como a sada para a crise da UDN, a perspectiva de fuso do
Distrito Federal com o Estado do Rio colocou em foco o futuro da cidade do
Rio de Janeiro. E se essa conjuntura poltica teve peso expressivo no debate
que ocupou as pginas da impressa carioca, ao longo dos meses de julho e
agosto de 1958, uma primeira abordagem deste material revela, no entanto,
que o ponto central que comandou toda essa discusso foi a condio de
capital ostentada pela cidade h mais de um sculo [...] (MOTTA, 1994:05).

Alis, as discusses relativas ao futuro da cidade eram latentes aps a aprovao da
Constituio de 1946, que apontava para a criao do Estado da Guanabara com eleies
diretas para prefeitura em 1960. Tais embates eram muito genricos e no definiam com
clareza o caminho a ser seguido, abrindo, assim, a possibilidade para trs desenhos polticos e
administrativos diferentes: o primeiro, era a transformao da cidade em um territrio; o
segundo, era a criao do Estado da Guanabara; e o terceiro, a fuso com o Estado do Rio de
Janeiro (MOTTA, 1994).

O primeiro desenho visava transformar a cidade do Rio de Janeiro em um territrio, o
territrio da Guanabara, designava a cidade como um territrio especial no quadro da
federao brasileira (MOTTA, 1994:07). Este desenho favorecia cidade pelo fato de ser
uma soluo simples e de manter os gastos do judicirio e da polcia sob a tutela da Unio.
Contudo, a referida soluo cobria com a sombra intervencionista a autonomia da cidade, pois
mantinha o direito de interveno na cidade do governo federal (MOTTA, 1994).

O segundo desenho visava criao do Estado da Guanabara, possibilitando cidade do Rio
de Janeiro se tornar mais um estado da federao ou um estado diferenciado com status de
cidade-estado. Segundo Motta (1994):

[...] o ponto central da discusso foi a possibilidade da ex-capital vir a se
tornar mais um estado da federao, co-organizao jurdico-poltica
semelhante aos demais, ou, ao contrrio, ser um estado especial, uma cidade-
estado, tal como Mnaco. Se a pequena extenso territorial da Guanabara
[...] parecia ser um obstculo sua transformao em uma unidade
114
federativa [...] era, no entanto, o status espacial de capital, que desfrutava
por tanto tempo, o maior empecilho sua insero, como um membro
normal, no quadro federativo brasileiro (MOTTA, 1994:07).

A cidade do Rio de Janeiro se configurara por muito tempo como a caixa de ressonncia da
poltica nacional, como observamos anteriormente, guardando uma perspectiva muito mais
federal do que federativa em seu ethos. Por inmeras vezes, as instituies locais, como o
Conselho da Cidade e a Prefeitura, sofreram interveno, foram desmanteladas, perderam
autonomia, ou tiveram autonomia tutelada. E, por fim, a cidade perde o ttulo de capital da
repblica para Braslia. Contudo, a cidade do Rio no sabia, at ento, ser outra coisa alm de
capital em uma relao tutelada ao executivo federal.

Neste sentido, surge a idia de um terceiro desenho: aproveitar a marca da capital impressa ao
longo de sculos na cidade, fazer a fuso com o Estado do Rio de Janeiro, e, por fim,
transformar a cidade do Rio de Janeiro novamente em capital. Contudo, essa proposta no
agradava parte dos fluminenses que identificaram neste desenho a possibilidade da velha
provncia ser engolida pela capital, mas havia aqueles que consideravam o desenho positivo
para o Estado do Rio.

No meio disto tudo, em relao administrao da cidade, o prefeito Negro de Lima (1956-
1958), em 1957, cria a Superintendncia de Organizao e Saneamento (Sursan) e o Fundo
Especial de Obras Pblicas, da criao destes rgos surgem diferentes intervenes na
geografia urbana da cidade do Rio de Janeiro, como tneis e elevados, um exemplo disto a
Avenida Perimetral (REZENDE, 2002). Todas estas interferncias foram reunidas em um
plano de realizaes que no chegava a se configurar como um planejamento urbano
estruturado, isso porque novamente se concentrava em apenas alguns aspectos urbanos. Plano
estruturado s iria ser desenhado novamente com a criao do Estado da Guanabara, no
governo de Carlos Lacerda (1960-1965), como se ver adiante.

A discusso em relao ao desenho que se aplicaria cidade do Rio de Janeiro se prolongou
por dois anos quando, em abril de 1960, decidiu-se pela criao do Estado da Guanabara.
Alm disso, nomeou-se um governador provisrio e marcaram-se para o ms de outubro
eleies para o governo do novo Estado e sua Assemblia Constituinte (FREIRE e
SARMENTO, 2004). Contudo, aps a criao do Estado da Guanabara, o campo poltico
115
carioca continuava dividido em tenses locais e nacionais. Essas eleies se refletiram nas
eleies para o legislativo do Estado e para o Palcio Guanabara com as eleies de Carlos
Lacerda (1960-1965) para governador do Estado. Segundo Freire e Sarmento (2004):

O governo eleito alimentava o projeto de governar a Guanabara sobre um
palanque, fazendo de sua gesto um trampolim para as eleies presidenciais
de 1965. Para isso, necessitava alimentar a polarizao com as foras
petebistas e pessedistas, verdadeiro combustvel que impulsionava sua
carreira poltica e manter na cidade-estado a antiga aura de capital e
principal centro poltico brasileiro, constitudo para Guanabara a ambgua
condio de estado-capital (FREIRE e SAMENTO, 2004:45).

Lacerda se configurava como uma liderana carismtica, no sentido definido por Weber
(1922). Esse tipo de liderana gera uma interao entre os indivduos que se submetem ao
lderes carismticos fora das relaes normais de poder. O lder carismtico, portanto, no
visto como um indivduo comum, mas como um indivduo extraordinrio, e a obedincia dos
dominados devotada ao lder que porta esse carisma (WEBER, 1922). Incontestavelmente,
Lacerda possua o dom da seduo poltica e, por meio de seus discursos inflamados,
conquistava coraes e mentes, fazendo admiradores na mesma proporo que fazia
desafetos, desejando sempre alar vos maiores, seu objetivo era a presidncia.

Com o intuito de reforar ainda mais sua liderana, o ento governador encaminhou para a
Assemblia Legislativa do Estado o Ato Constitucional 01 que tirava os poderes da Cmara
de Vereadores da cidade, formada dois anos antes, passando-os para a Assemblia recm
formada. Lacerda consegue, assim, gerar um paradoxo, mantendo a cidade do Rio como
capital poltica do pas (FREIRE e SARMENTO, 2004).

A reboque do Ato Constitucional, Lacerda empreendeu o Plano Doxiadis. O plano foi
encomendado a uma empresa grega a Doxiadis Associates, e desenhado de acordo com as
caractersticas desenvolvimentista do seu governo. A justificativa utilizada por Carlos Lacerda
para contratao de uma firma estrangeira fundamentava-se no fato de que o modelo ideal
buscado pelo Plano Doxiadis no o mesmo modelo da cidade bela, desenvolvido dentro do
plano Agache, e j incorporado na formao dos tcnicos brasileiros. Lacerda buscava o
modelo da cidade eficiente, com qual os tcnicos brasileiros no estavam acostumados.
claro que a opo de Lacerda por contratar uma equipe estrangeira foi muito criticada por
diversos setores da sociedade.

116
Assim, com o intuito de promover uma interao entre os tcnicos brasileiros e os tcnicos
gregos, e amortecer um pouco das crticas recebidas pela contratao da empresa estrangeira,
em 1964, Carlos Lacerda cria a Cedug (Comisso Executiva de Desenvolvimento Urbano do
Estado da Guanabara), na qual aos tcnicos brasileiros caberia a coleta e interpretao dos
dados sobre a cidade, e aos tcnicos gregos caberia desenho do plano em si (REZENDE,
2002). Segundo Rezende (2002), os principais objetivos do Plano Doxiadis eram:

O planejamento fsico, segundo o Plano Doxiadis [...], tem por objetivo
regular uma srie de espaos de acordo com as necessidades dos indivduos:
espao para morar, para o trabalho, para atividades de recreao, com base
nas propostas dos CIAM
1
. Trata-se, mais uma vez, de comparar a cidade
com um modelo ideal, nesse caso, estruturado em comunidades integradas
hierarquicamente, e a seguir definir meios para se chegar at esse modelo. O
plano produz como proposta a quantificao das necessidades em termos
virios, sanitrios e habitacionais e instigar seus custos at o ano 2000 [...] O
plano obtm sobre seu objeto de estudo, o estado da Guanabara, grande
nmero de dados e informaes. E como conseqncia de seu alto nvel
tcnico, transforma-se no mais completo volume de dados sobre a cidade por
aproximadamente duas dcadas, a partir de sua entrega. Suas propostas
virias de integrao de partes da cidade [...] at hoje so colocadas em
prtica - o caso da Linha Amarela, recentemente implantada (REZENDE,
2002: 267-268).

Quanto s favelas, o Plano Doxiadis prope a reurbanizao de algumas, desde que isso no
v contra os objetivos inicialmente traados dentro do plano. Mas, o principal foco, neste
sentido, era a presena de uma poltica habitacional com a oferta de postos de trabalhos para a
populao carente, na construo civil, e a garantia da propriedade, que poderia gerar o que o
plano denomina como: responsabilidade social e estabilidade da comunidade (REZENDE,
2002:268).

Contudo, boa parte das intervenes previstas no plano de Lacerda no eram exeqveis
naquele momento, por exemplo, no havia como fazer compromissos oramentrios com os
custos previstos at o ano de 2000. Alm disso, no h obrigatoriedade de execuo do plano
entre uma administrao e outra, tendo em vista a alternncia no poder de quatro a quatro
anos. No desenho do plano, esses problemas so delegados futura Secretaria de
Desenvolvimento Urbano, a ser criada no futuro. Assim mesmo, o plano entregue em 1965,

1
Os Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM) tinham como objetivo discutir e divulgar os
princpios da arquitetura moderna, o primeiro data de 1928 e o ltimo de 1956. Seu produto mais influente foi a
Carta de Atenas, redigida por Le Corbusier, na qual foram definidos os princpios do urbanismo moderno, que
poderiam ser aplicados de forma universal, considerando sempre as necessidades bsicas do homem (trabalhar,
morar e se divertir), que deveriam estar presentes e planejadas dentro da cidade de forma integrada.
117
mas no segue adiante na gesto seguinte, pelo fato de ter sido oficializado, assim como o
plano Agache, e pelo fato do Rio de Janeiro ter passado por duas grandes enchentes que
demandavam do governo da cidade um grande esforo oramentrio na tentativa de ressarcir
os prejuzos sofridos pelo municpio (REZENDE, 2002). Apesar de ser inovador em muitos
aspectos, o plano Doxiadis incide na mesma falha do plano Agache, segundo Rezende (2002):

Sua utopia [...] fica clara: propem o desenho fsico como capaz de ordenar
padres de relaes sociais [...] o modelo da cidade j est previamente
determinado, e o autor, a exemplo do plano Agache, tenta vestir a cidade
usando ferramentas complicadas para justificar propostas j estabelecidas
(REZENDE, 2002:268).

Assim, em relao ao plano empreendido por Lacerda para o Estado da Guanabara, assim
como o Plano Agache, o Plano Doxiadis permaneceu na esfera das idias, mas anos depois de
sua concepo algumas de suas idias foram levadas adiante de forma isolada, como a Linha
Vermelha e a Linha Amarela. Contudo, o plano de Lacerda deixa como herana mais um
esforo de se pensar em longo prazo o futuro da cidade, assim como a forma tcnica que
tentou se abordar os diferentes problemas urbanos, mas, assim como seus antecessores, o
plano ficou apenas em uma inteno planificadora, no estabelecendo um ciclo de
planificao na cidade. J em relao ao Ato Constitucional 01, a manobra poltica de Lacerda
fez com que o Estado da Guanabara passasse a sofrer forte vigilncia do governo federal,
principalmente a partir de 1964, o que acabou culminando com a derrubada do governo eleito
do Presidente Joo Goulart (1961-1964) segundo Motta (2001):

Maro de 1964 se iniciou sob o signo da tenso entre os governos federal e
da Guanabara. No dia 9, sob a alegao de que o Banco do Brasil se recusara
a descontar para pagamento da polcia militar do Estado da Guanabara,
Lacerda entrou com um pedido de falncia do banco. No dia 13, a Central do
Brasil, no corao da Guanabara, foi palco do grande comcio das reformas
de base, onde esteve presente o prprio presidente da repblica. O ms
encerrou o dia 31 com as tropas do Exrcito, vindas de Juiz de Fora, sob o
comando do General Mouro Filho, marchando para derrubar o governo
eleito de Joo Goulart (MOTTA, 2001:220).

Lacerda negou ter participado de qualquer conspirao para derrubar Joo Goulart. Alm
disso, Lacerda esperava que os civis tivessem uma rpida volta ao poder e, em tese, era o que
parecia estar por vir com o General Castelo Branco (1964-1967) na Presidncia da Repblica,
que possua identificao com os ideais da UDN. Com os cofres da Unio mais abertos e com
um melhor relacionamento com a Assemblia, devido s cassaes empreendidas a alguns
deputados opositores com o advento do Ato Institucional n 2, tudo parecia estar a favor da
118
candidatura de Lacerda presidncia da repblica. Contudo, nenhuma destas expectativas se
concretizou. Lacerda rompeu com o governo federal devido suspenso das eleies de 1966,
teve o repasse de verbas restringido e voltou a sofrer oposio dentro do Legislativo Estadual
(MOTTA, 2001), segundo Motta (2001):

Atendendo s presses dos setores militares mais duros, na manh do dia 27
de outubro de 1965, Castelo anunciou a edio do Ato Institucional n 2 [...]
o AI-2 redefiniu de forma autoritria os termos do AI-1, estabelecendo, entre
outras, a eleio indireta Presidncia da Repblica e a dissoluo dos
partidos polticos ento existentes. Previa, ainda, que, ouvido o Conselho de
Segurana Nacional, o presidente poderia ordenar a interveno federal nos
estados e decretar o recesso do Congresso. No dia 5 de novembro, Lacerda
renunciou ao mandato (MOTTA, 2001:257).

Mesmo com o fim do mandato de Lacerda, a sombra intervencionista continuava pairando
sobre o Estado da Guanabara, isso porque o sucessor de Lacerda foi Negro de Lima (1965-
1970), da coalizo PTB-PSD, que acabou virando outro pretexto para o regime militar
decretar o Ato Institucional n 2 (AI2), que dissolvia todos os partidos. O fato acabou
obrigando Negro de Lima a administrar o Estado da Guanabara com muita cautela. Isso
porque a poltica carioca, ao final da dcada de 60, se tornou um dos principais alvos das
cassaes promovidas pelo regime militar, segundo Freire e Sarmento (2004):

Sobre a Guanabara autnoma pendia a lmina intervencionista. Mesmo aps
o fim do governo Lacerda e a deposio de Jango, tal padro no se alteraria
radicalmente. Ao derrotar a candidatura da UDN nas eleies para sucesso
de Lacerda, o moderado Negro de Lima, apoiado por uma coalizo que
reunia o PTB e o PDS, tornou-se um dos pretextos para a decretao do AI-2
pelo regime militar, acarretando a dissoluo dos antigos partidos. A
centralizao dos poderes no executivo federal, caracterstica de um regime
de exceo, foraria Negro a administrar a Guanabara de forma prudente e
discreta [...] Alvo prioritrio dos expurgos e cassaes promovidos pelos
atos institucionais, a poltica carioca chegou ao final dos anos 60, no limiar
da decomposio de sua face cosmopolita. O estatuto autnomo da
Guanabara, que fora fator catalisador do acirramento do tom radicalmente
nacionalizante dos debates, implicara a articulao de novas formas de
constrangimento e controle de suas principais lideranas e de seu eleitorado.
Em 3 de outubro de 1970, o emedebista Chagas Freitas seria eleito
indiretamente para o governo do estado (FREIRE e SARMENTO, 2004: 47).

Com as eleies indiretas de Chagas Freitas para governador em 1970, sucedendo Negro de
Lima, a idia de se manter a cidade do Rio de Janeiro como capital poltica do pas
enterrada. Chagas Freitas proporcionou o esvaziamento do desenho poltico e administrativo
da cidade-estado, adequando o Rio de Janeiro ao estatuto federativo, mais tradicional, como
119
desejava o governo federal, abrindo caminho para a fuso no ano de 1975, sem consulta
popular. Em 1975, o Presidente da Repblica General Ernesto Geisel (1974-1979) promove a
fuso entre o Estado da Guanabara e o Estado do Rio de Janeiro. Segundo Motta (2004):

[...] o incio dos anos 70 marcou a emergncia de um conjunto de fatores
favorveis transformao da Guanabara de estado-capital em mais um
estado na Federao, dos quais pode ser especialmente destacada a
concepo que o governo Chagas Freitas (1971-75) tinha da atividade
poltica (MOTTA, 2004:56).

Chagas Freitas, como j ressaltado anteriormente, abriu caminho para a fuso. Isso porque no
incio do governo do Presidente da Repblica General Ernesto Geisel, em 1974, foi desenhado
um plano de desenvolvimento para o pas denominado Brasil Grande, que dentre outras
coisas visava diminuio das tenses polticas nacionais e o desenvolvimento mais uniforme
dos entes federativos nacionais. Esse projeto tambm se moldava na forma como Chagas
Freitas (1970-1975) governava o Estado da Guanabara, procurando enquadr-lo no estatuto
federativo do pas.

Sendo assim, a fuso foi a primeira medida para interferir no equilbrio federativo. Segundo
Motta (2004), a fuso fazia parte do projeto de Geisel, e, em vista disso, o governador que
viria a suceder Chagas Freitas teria que promover a integrao do Estado da Guanabara com o
Estado do Rio de Janeiro, o escolhido para este intento foi Faria Lima (1975-1979). Segundo
DArajo e Castro (1998), que organizaram um depoimento do General Ernesto Geisel, nas
palavras do General:

No caso do Rio de Janeiro, quando a capital foi transferida para Braslia,
ficamos com a aberrao da Guanabara, que passou a ter o mesmo status, a
mesma posio poltica que os outros estados e, no fundo era apenas uma
grande cidade [...] O Congresso aprovou a fuso, e escolhi para primeiro
governador, a quem cabia fazer a fuso, o almirante Faria Lima. A operao
no foi fcil: imaginem fundir as polticas, a rea escolar, o professorado, a
justia... Mas, Faria Lima soube levar adiante [...] Com a fuso, perderam-se
trs senadores, um governador, um secretariado, um tribunal de justia, uma
assemblia estadual [...] Reagem at hoje. H jornais do antigo estado do Rio
que ainda falam mal da fuso e querem o retorno com o desmembramento
(DARAUJO e CASTRO, 1994:384).

Faria Lima procurou seguir a poltica de Geisel, afastando-se de polticos do passado e
tentando construir um novo Estado sobre novas bases, fazendo alianas com polticos eleitos a
partir de 1970, montando assim uma rede de suporte ao seu governo (MOTTA, 2004). Mas
120
muitos cariocas identificavam na indicao de Faria Lima um retorno poca intervencionista
na cidade, segundo Motta (2004):

Para muitos cariocas, a indicao de Faria Lima significaria a perda da
autonomia poltica do Rio de Janeiro, e at mesmo uma volta poca em
que a cidade era Distrito Federal, quando seus prefeitos eram nomeados pelo
presidente da repblica, e o eleitorado escolhia apenas a representao
federal senadores e deputados e os vereadores da cmara municipal. Ao
contrrio da eleio direta de Carlos Lacerda, em 1960; de Negro de Lima,
em 1965; e da indireta de Chagas Freitas, em 1970, o governador do novo
estado do Rio de Janeiro havia sido escolhido justamente porque no possua
vinculao com a poltica e os polticos de qualquer um dos lados da Baa de
Guanabara (MOTTA, 2004: 69).

Assim, seguindo a lgica intervencionista ao fim do mandato de Faria Lima, Chagas Freitas
(1979-1983) reconduzido ao cargo de governador, desta vez, do j consolidado Estado do
Rio de Janeiro, e com a fuso, um novo ciclo de planificao descontinuada iniciado. A
cidade do Rio de Janeiro deixa de ser o Estado da Guanabara, passando a ser a capital do
Estado Rio de Janeiro, e com 4.251.918 habitantes o Rio perde parte significativa de recursos
federais e estaduais, pelo fato de deixar de ser uma cidade-estado. Para recuperar parte destes
recursos, e estar apto a receber verbas do governo federal, o municpio do Rio de Janeiro, em
conjunto com o governo do Estado do Rio, elabora o Pub-Rio (Plano Urbanstico Bsico).

Alm disso, o governo federal j possua na poca uma poltica maior de planejamento que
em englobava as nove regies metropolitanas do pas criadas por ele. Com isso, os
municpios, de alguma forma, perderam a autonomia na gesto do seu prprio territrio. Esse
planejamento passa a constar no II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), e a
responsabilidade de sua execuo levada a recm-criada Comisso Nacional de Regies
Metropolitanas de Poltica Urbana. Para executar tal planejamento, so criados ainda o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU) e a Empresa Brasileira de Transportes
Urbanos (EBTU). Logo, a elaborao do Plano Urbanstico Bsico (Pub-Rio, entregue em
1977), realizado na mesma poca como resultado de um convnio entre o governo municipal
e o estadual, se insere na lgica do II PND, configurando-se o Pub-Rio como resultado das
diretrizes presentes no plano nacional.

Pode-se notar que o governo federal possua uma poltica urbana bem definida, que buscava o
fortalecimento das regies metropolitanas e o equilbrio nacional entre elas. Assim, ao Pub-
Rio restava apenas delinear diretrizes de ocupao territorial. Entretanto, ao contrrio de
121
outros planos j discutidos anteriormente, a execuo do Pub-Rio seria feita pelos tcnicos da
prefeitura. Outro fato inovador o reconhecimento da existncia de reas degradadas na
cidade, como as favelas, apesar do no aprofundamento da questo em si. Contudo, o plano
no chega a ser implementado, isso porque segundo Rezende (2002):

O Pub-Rio entregue em 1977, e a posterior mudana administrativa no
chega a apresentar ameaa de descontinuidade s suas proposies, em face
da permanncia do corpo tcnico responsvel por suas propostas. A no
implementao do plano se deve muito mais a sua caracterstica principal:
um plano de diretrizes indefinido quanto a vrias questes (REZENDE,
2002:270).

Ento, outro movimento planificador dentro da cidade do Rio de Janeiro sequer chega a ser
implantado, conforme figura 13 a seguir, na qual se encontra o resumo dos diferentes
movimentos planificadores desta fase da histria do Rio de Janeiro.

Figura 13


O processo de planificao, assim como a possibilidade de formao de novos grupos
polticos organizados em torno de interesses locais, s iria ressurgir aps o fim do regime
Governo
Federal
Governo do
Estado do
Rio de
Janeiro
1960 - Criao do
Estado da
Guanbara
1975 - Fuso
Juscelino
Kubitscheck
Joo
Goulart
Castelo
Branco
Ernesto
Geisel
Negro
de Lima
Carlos
Lacerda
Negro
de Lima
Plano
Doxiadis
Chagas
Freitas
Faria
Lima
Chagas
Freitas
1956 1961 1964 1967 1974 1979
1957
SURSAN
1960
Pub-Rio
1965 1970 1975
1983
II PND
Estado da
Guanabara
Prefeitura
do
Rio de
Janeiro
122
militar com a abertura poltica e a convocao da Assemblia Constituinte. Inicia-se, ento,
uma nova etapa na histria carioca, que ser apresentada e discutida a seguir.

3.1.3. Fase 3 O Rio de Janeiro de Hoje.

A abertura poltica comeou a ocorrer a partir dos meados da dcada de 70, e novas lideranas
comearam a despontar no cenrio poltico carioca, aps a morte de Carlos Lacerda em abril
de 1977, de Juscelino Kubitscheck e de Joo Goulart em 1976. Em 1980, ressurge Leonel
Brizola, que logo se firma como nome de peso no cenrio poltico carioca e nacional.

Brizola, assim como Lacerda, se configurava como uma liderana carismtica fazendo aliados
e admiradores na mesma proporo que fazia desafetos. Brizola possua uma oratria
cativante e uma imagem marcante, alm de idias endereadas diretamente s massas. Foi
eleito pela primeira vez em 1947, como deputado estadual no Rio Grande do Sul; em 1950,
foi reeleito, casou-se com Neuza Brizola, irm do Presidente da Repblica Joo Goulart, e
teve como padrinho de casamento Getulio Vargas, com quem estabeleceu laos polticos.
Como Lacerda, a vida familiar de Brizola se mesclava com a vida poltica, o pblico e o
privado caminhavam em paralelo.

No ano de 1955, foi eleito deputado federal e passou a se confrontar com Carlos Lacerda. No
ano seguinte, foi eleito prefeito de Porto Alegre e, em 1958, foi eleito governador do Rio
Grande do Sul, alavancando assim sua imagem poltica para todo pas. Lacerda e Brizola se
confrontariam de maneira mais forte durante a renncia de Jnio Quadros. Lacerda assumiu a
posio de tentar impedir que o vice de Jnio tomasse posse, enquanto Brizola lutava para
manter o marco institucional da sucesso. Uma prova da rivalidade dos dois lderes
carismticos foi a candidatura de Leonel para uma cadeira na Cmara dos Deputados
estaduais do Estado da Guanabara, em 1962. Tal estremecimento deveu-se ao fato de Brizola
ter em mente que Lacerda queria impulsionar sua candidatura presidncia da repblica por
meio de suas bases no Estado da Guanabara, no entanto sua presena na cmara poderia de
certa forma atrapalhar suas articulaes polticas.

A disputa entre Brizola e Lacerda mobilizou e dividiu o eleitorado carioca e polarizou o
cenrio poltico do Brasil (MOTTA, 2004i). Com o golpe militar de 1964, o abismo entre
Brizola e Lacerda foi alargado. Segundo Motta (2004i):
123

O golpe militar de 1964 abriria um fosso ainda maior entre os dois lderes
carismticos que polarizavam a Guanabara e o pas. Enquanto Lacerda foi
um de seus principais artfices, Brizola teve de fugir para o Uruguai para no
ser preso (MOTTA, 2004i:94).

As diferenas aumentaram quando tanto Lacerda como Brizola resolveram ir contra o
fechamento do regime. Lacerda liderou a denominada Frente Ampla que contava com o
engajamento de Juscelino Kubitscheck e Joo Goulart. J Brizola buscou apoio nos
movimentos que surgiram no Sul do pas, colocando-se contra a frente de Lacerda. Brizola
vai para o exlio e, antes da reabertura, um dos nomes que teve a volta questionada pelos
militares, retornando ao pas s aps 1979, ano da anistia. Com a reabertura poltica, as
pretenses de Lacerda para chegar presidncia da repblica puderam ser retomadas.
Contudo, essas pretenses so interrompidas, pois, em 27 de maio de 1977, Lacerda falece,
no concretizando sua volta.

Os caminhos de Brizola foram diferentes dos de Lacerda, apesar dos dois se configurarem
como lderes carismticos. Para retomar a vida pblica, aps a anistia, e se inserir novamente
na vida poltica do pas, Leonel Brizola buscou trazer para si o marco trabalhista e, mesmo
perdendo a legenda do PTB para Ivete Vargas, fundou o PDT (Partido Democrtico
Trabalhista), partido no qual permaneceu at o final de sua vida e pelo qual, em 1982, foi,
pela primeira vez, eleito governador do Estado do Rio de Janeiro (1983-1987). Durante o
mandato de Brizola, a prefeitura do Rio de Janeiro tambm era do PDT, partido que se
manteve no executivo municipal durante trs mandatos seguidos, o primeiro mandato foi
exercido por Marcelo Alencar (1983-1986); o segundo por Saturnino Braga (1986-1988); e o
terceiro, novamente, por Marcelo Alencar (1989-1993). Brizola ainda se elegeria governador
do Estado do Rio pela segunda vez, e exerceria seu segundo mandato entre os anos de 1991
at 1994.

Foi durante o segundo mandato do ento Prefeito Marcelo Alencar (1989-1993), que a forma
de se gerir os municpios foi impactada pela Constituio de 1988, que definiu, dentre outras
coisas, a competncia privativa dos municpios em gerir seu prprio territrio, e estabeleceu
para isto um instrumento legal: o Plano Diretor Decenal. Este plano seria obrigatrio para
municpios com mais de 20.000 habitantes. O Rio de Janeiro que, na poca, possua 5.474.000
habitantes, v-se obrigado a elaborar um Plano Diretor. Aps inmeras discusses com
124
diferentes setores da sociedade, j que a Constituio determina que as polticas urbanas
devem ser elaboradas de forma participativa, em 1991, o plano encaminhado para a Cmara
Municipal. Sendo aprovado em 1992, j que o presente instrumento, de acordo com a
Constituio, se apresenta como lei (Lei Complementar nmero 16/92).

O Plano Diretor um plano normativo que regula o uso do solo urbano e a ao de agentes
econmicos na cidade, ordenando o espao pblico. Alm disso, ele desenha
responsabilidades da administrao em relao ao uso do solo urbano, pois determinado
dentro da Carta Magna do pas e deve ganhar o formato de lei municipal quando
implementado. A participao pblica se d em como elaborar esta lei de acordo com o que
foi estabelecido dentro da Constituio, e esta participao se realiza a posteriori do que j
est determinado no mbito federal. um instrumento muito importante, principalmente no
que diz respeito ao acesso democrtico ao solo urbano e ao limite em relao ao direito
propriedade.

Assim, Marcelo Alencar, no exerccio de seu segundo mandato de prefeito pelo PDT,
seguindo os pressupostos do Estatuto da Cidade presente na Constituio de 1988, pe em
marcha a elaborao do Plano Diretor do Rio de Janeiro, que define dentro de seu escopo
diversos instrumentos para regular o uso e a ocupao do solo urbano, como o solo criado, o
IPTU (imposto predial territorial urbano) progressivo, dentre outros. Alm de instrumentos
institucionais e financeiros que iam facilitar sua implantao, como: o Conselho Municipal de
Poltica Urbana (Compur) e o Fundo de Desenvolvimento Urbano.

Nas eleies seguintes, o cenrio poltico do Rio de Janeiro comea a se alterar e introduz
Cidinha Campos como candidata de Brizola e possvel sucessora de Marcelo Alencar, na
prefeitura da cidade do Rio de Janeiro. A candidata no chega ao segundo turno das eleies
de 1992 para prefeito da cidade, sendo eleito Csar Maia pela primeira vez. As emendas ao
projeto de lei do Plano Diretor, que foram encaminhadas a Cmara por Marcelo Alencar,
foram retiradas no ano seguinte por Csar Maia, alterando profundamente o etos regulador do
plano, segundo Rezende (2002):

Para diversas questes so estabelecidas polticas e normas, ainda que
muitas delas sujeitas a detalhamento e regulao posterior, razo da no
aplicao do plano e, possivelmente, fato que permitiu que fosse aprovado.
Nesse caso, se encontram as polticas de habitao e os diversos
125
instrumentos de controle de apropriao do solo urbano, em especial o solo
criado, o imposto predial territorial progressivo, e o parcelamento e
edificao compulsrios [...] A regulamentao do solo criado e do IPTU
progressivo encaminhada Cmara municipal ainda em 1992, no final da
gesto do ento prefeito, sob a forma de projeto de lei. Em 1993, entretanto,
ao assumir o prefeito seguinte, uma de suas primeiras medidas retirar os
projetos de lei, alegando necessidade de aprofundar os estudos sobre a
questo. O Plano Diretor Decenal acaba por ficar relegado categoria de
plano de intenes ou de diretrizes (REZENDE, 2002: 274-275).

Csar estudou engenharia na Universidade Federal de Ouro Preto, Minas Gerais, fez parte do
movimento estudantil e integrou o Partido Comunista Brasileiro. Depois do golpe de 1964, foi
exilado no Chile onde se casou e teve seus filhos. Estudou Economia na Universidade do
Chile, e formou-se em 1972. Retornou ao Brasil em 1973, foi preso no aeroporto, pois havia
um processo pendente da poca antes do exlio. O processo foi arquivado por falta de provas,
e trs meses depois Csar Maia estava livre. Dentre outras atividades, Csar Maia lecionou na
Universidade Federal Fluminense, foi diretor do Sindicato dos Economistas e presidente do
Banco do Estado do Rio de Janeiro (Banerj).

Em 1981, Csar Maia se filia ao PDT, ajudando Brizola a se eleger governador, fato que lhe
rende um convite para integrar a equipe de governo de Leonel, em que assume a secretaria de
fazenda do Estado do Rio. Pelo PDT, nas eleies de 1986, foi eleito deputado federal
constituinte e reeleito para a Cmara Federal, em 1990. Em 1991, j filiado ao PMDB
(Partido do Movimento Democrtico Brasileiro), Csar Maia concorre ao cargo de prefeito do
Rio de Janeiro e, superando a candidata apoiada por Leonel Brizola, vai para o segundo turno
com a candidata do PT (Partido dos Trabalhadores), Benedita da Silva, elegendo-se prefeito
pela primeira vez. Para se eleger prefeito, como j ressaltado anteriormente, Csar invoca a
imagem de Lacerda, talvez (e no somente) para se diferenciar da matriz brizolista com a qual
iniciou sua carreira poltica, se caracterizando como um lder carismtico diferente da imagem
forte de Brizola, e com personalidade prpria. Recuperar a imagem do lder diametralmente
oposto a Leonel pode ter sido a forma encontrada por Csar Maia para se libertar da imagem
de Brizola, criando assim uma identidade prpria (MOTTA, 2004).

Em seu primeiro mandato, Csar Maia convida para a secretaria de urbanismo o arquiteto
Lus Paulo Conde. Juntos, eles empreendem o primeiro Plano Estratgico da cidade do Rio de
Janeiro. O Plano Estratgico um plano que desenha diferentes aes dentro do municpio,
possuindo alguns objetos territoriais que no devem ir contra o plano diretor. O Plano
126
Estratgico no se configura como lei, e pode ser alterado de acordo com as mudanas no
cenrio da cidade. Por sua natureza, o plano estratgico, prioriza aes em detrimento de
outras, mas no as localiza no espao. O plano baseado no consenso e na participao em
diferentes fases, as propostas so pactuadas desde o incio com a sociedade. um plano de
compromissos, no normativo e se configura como um plano de ao.

O primeiro plano estratgico, empreendido por Csar Maia e Lus Paulo Conde, teve incio
em 1993, sendo elaborado no perodo que vai de 1994 a 1995, utilizando para isso a
metodologia da cidade de Barcelona. Assim como Lacerda, em relao ao plano Doxiadis, o
ento prefeito contrata uma equipe estrangeira, no caso, uma equipe catal, para elaborar o
plano carioca, o que ser tratado mais detalhadamente adiante.

J, em relao ao cargo de prefeito, naquela poca, a reeleio no era permitida. Sendo
assim, em 1996, Lus Paulo Conde, com o apoio de Csar Maia, o seu padrinho poltico, se
elege prefeito da cidade do Rio de Janeiro. Tanto Csar como Conde eram membros do PFL
(Partido da Frente Liberal, direita do aspecto poltico) naquele momento. Contudo, Lus Paulo
Conde eleito como sucessor de Csar Maia no governo do Rio de Janeiro, utilizando
tambm Lacerda como modelo a ser seguido, segundo Motta (2004i):

[...] Lacerda tornou-se o grande patrono da eleio para prefeito cidade do
Rio de Janeiro [...] Se a campanha do candidato vitorioso, Lus Paulo Conde,
se sustentou, em larga medida, na tentativa de se identificar com o primeiro
governador da Guanabara, os outros candidatos, de um modo ou de outro,
prestaram reverncia quele que vem sendo considerado o melhor governado
que o Rio jamais teve (MOTTA, 2004i:100).

Diferente de Lacerda e de Csar Maia, Lus Paulo Conde, dentro da prefeitura do Rio de
Janeiro, se destacou mais por sua competncia e seus atributos tcnicos do que por sua
liderana carismtica. Ele no possua o carisma que rondavam as imagens de Brizola,
Lacerda e Csar Maia. O forte de Conde estava na sua formao slida de arquiteto urbanista
e na experincia adquirida como planejador urbano.

Conde havia trabalhado anteriormente como arquiteto na gesto de Carlos Lacerda quando
este foi governador do Estado da Guanabara. Foi duas vezes presidente do IAB (Instituto dos
Arquitetos do Brasil), presidiu o Conselho Executivo do primeiro Plano Estratgico da Cidade
do Rio de Janeiro, foi presidente do Centro Ibero-Americano de Desenvolvimento Estratgico
127
Urbano (CIDEU), instituto muito importante no desenrolar do processo de planificao
carioca, como veremos mais adiante. Alm disso, Lus Paulo Conde por muito tempo foi
diretor da Faculdade de Arquitetura da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro).

Posteriormente, a legislao muda. Essa mudana permite com que Lus Paulo Conde,
rompido e afastado, politicamente, de Csar Maia desde o ano de 1999, concorra pelo PFL
novamente ao cargo de prefeito em 2000. Desta vez, Conde enfrenta nas urnas Csar Maia,
Leonel Brizola e Benedita da Silva, dentre outros. Durante a campanha, tanto Conde como
Csar invocavam o legado lacerdista, e segundo Motta (2004i):

Esse lugar que Lacerda passou a ocupar na memria poltica carioca foi
confirmado nas eleies municipais de 2000, quando os dois candidatos que
tomaram seu legado como um modelo a seguir Csar Maia e Lus Paulo
Conde acabaram vencendo Brizola. E Brizola foi derrotado apesar de ter
tentado o discurso de poltico da capital: insistiu no papel do Rio de
Janeiro como farol do pas, e por conseqncia defendeu a idia de que o
prefeito da cidade no deveria ser um mero sndico, e sim uma figura de
estatura nacional. preciso que se diga, no entanto, que a derrota de Brizola
deve-se mais avaliao negativa de suas qualidades como administrador do
que uma rejeio do eleitorado carioca idia da preservao do tradicional
papel do Rio de Janeiro no imaginrio poltico nacional (MOTTA
2004i:100).

Assim, utilizando a figura de Lacerda, mais uma vez, Csar Maia ganha as eleies 2000 pelo
PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), derrotando Conde e Brizola, assumindo mais uma vez a
prefeitura do Rio de Janeiro em 2001 (MOTTA, 2004). Com a alterao na legislao
eleitoral, outra vez no PFL, Csar Maia reeleito em 2004 no primeiro turno, exercendo,
assim, a partir de 2005, seu terceiro mandato, e empreendendo o segundo Plano Estratgico da
cidade do Rio de Janeiro, que se configura de forma distinta do primeiro. Este segundo plano
foi realizado por uma equipe local, fazendo uso de uma metodologia distinta do empreendido
em seu primeiro mandato, conforme veremos mais adiante.

Um ponto importante que deve ser observado, so as constantes trocas partidrias. O atual
prefeito do Rio de Janeiro, antes de seu primeiro mandato, era membro do PDT (Partido
Democrtico Trabalhista). Foi eleito pela primeira vez prefeito, em 1992, pelo PMDB
(Partido do Movimento Democrtico Brasileiro). Em seu segundo mandato, em 2001, estava
no PTB (Partido Trabalhista Brasileiro) e, atualmente, membro do PFL (Partido da Frente
128
Liberal, recm batizado Democratas), conforme a figura 14 abaixo (TRIBUNAL SUPERIOR
ELEITORAL, 2007).
Figura 14



Como podemos perceber na figura 14, no houve fidelidade ao partido poltico, as trocas
partidrias pressupem alteraes nas alianas polticas e conseqentemente mudanas na
elite dirigente, apesar da perpetuao da liderana de Csar Maia no poder. Essas constantes
mudanas de alianas podem, em tese, dificultar o planejamento dentro de um horizonte de
tempo maior que um mandato, o que vai contra a lgica do planejamento estratgico.

Mas, mesmo com as constantes trocas, a liderana carismtica de Csar Maia foi construda e
permaneceu durante todos os seus mandatos. Alm disso, Csar Maia conseguiu impor um
estilo prprio na gesto da prefeitura do Rio de Janeiro, muito prximo matriz lacerdista.
Matriz esta que, como j citado, se caracteriza pela: [...] preservao da ordem urbana, a
realizao de um conjunto expressivo de obras e uma boa gerncia administrativa [...]
(MOTTA, 2004:99). Csar Maia, em tese, em seus trs mandatos buscou seguir, mesmo que
discursivamente, esta matriz.

Este estilo poltico carioca pode ter influenciado na constituio dos dois planos estratgicos
do Rio de Janeiro. Mas, a forma com que a administrao pblica municipal, no Brasil,
passou a se configurar, aps a Constituio de 1988, principalmente com o advento do
Estatuto da Cidade, pode tambm ter tido um impacto na constituio e na configurao dos
planos cariocas. Isso, porque foi a partir da aprovao do Estatuto da Cidade, presente na
Constituio de 1988, que os municpios passaram a ter o direito de legislarem e planejarem
seu prprio territrio, o que acaba abrindo a possibilidade para que a prefeitura do Rio de
Plano Diretor Decenal
1993 1997 2001 2005 2009
Marcelo
Alencar
(PDT)
Csar
Maia
(PMDB)
Conde
(PFL)
Csar
Maia
(PTB)
Csar
Maia
(PFL)
?
Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro
(1993)
Segundo Plano Estratgico do
Rio de Janeiro (2004)
129
Janeiro pudesse empreender os planos estratgicos da cidade de forma participativa, como se
autodefinem os documentos. o que veremos a seguir na prxima seo desta tese.

3.2. A Carta de 1988 e Seus Reflexos na Administrao Municipal

Na dcada de 70, a participao pblica se referia democratizao do pas por meio da
abertura de canais de representao popular e a centralizao das aes nas massas populares.
Na dcada de 80, houve nfase na consolidao e na conquista desses novos canais de
participao e representao na esfera pblica. Um bom exemplo disto foi o movimento de
participao popular na Constituinte, que permitiu a elaborao de emendas populares, o que
iniciou uma nova fase no planejamento de polticas pblicas no Brasil, em que as demandas
de cunho reivindicativo das fases anteriores se sistematizaram e se traduziram em propostas
polticas nos canais institucionais conquistados (GOHN, 2001).

Assim, aps vinte anos de ditadura, nos anos 80, o Brasil comeava a reconstruir suas
instituies polticas por meio da redemocratizao. Os movimentos sociais, antes reprimidos
ou cooptados pelo poder, foram atores importantes exercendo presso social, principalmente
no que tange questo urbana, organizando manifestaes e se mantendo vivos na poca da
represso. Diferentes resultados foram alcanados, fruns foram construdos, trabalhadores
passaram a ser representados, partidos polticos foram fundados, houve uma reconquista dos
direitos fundamentais, a imprensa voltou a ser livre e, o mais importante, voltou-se a votar
livremente, elegendo reais representantes nas diversas instncias de poder (GOHN, 1995;
DOIMO, 1995; CARVALHO, Maria, 2004; JACOBI, 1987).

A Constituio Brasileira de 1988, procurando democratizar e tornar transparentes os
processos decisrios de planejamento, a alocao de recursos e a execuo de polticas
pblicas, prope um modelo jurdico e de gesto em que os diversos setores sociais,
independentemente da posio na hierarquia social, possam manifestar seus interesses de
forma livre e transparente em instncias decisrias. No que diz respeito problemtica
urbana, a Carta Magna incorporou parte do postulado na Emenda Popular pela Reforma
Urbana, resultante de amplo movimento de mbito nacional: o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana, que foi constitudo durante o perodo em que funcionou a Assemblia
Nacional Constituinte (CARDOSO, 1997). Foram construdas outras dimenses de
130
participao. A busca da redemocratizao do Estado passava pela questo da participao em
conselhos, dando prioridade ao debate do carter consultivo ou normativo que os constitua
(GOHN, 2001).

Com a redemocratizao do pas e a participao pblica na Constituinte, tem incio uma nova
fase, na qual as demandas se sistematizam e se consubstanciam em propostas polticas nos
canais institucionais conquistados, em que as arenas passam a estar situadas dentro dos rgos
pblicos (TEODSIO, 2001). Alm disso, segundo Cardoso (1997), a Constituio de 1988
definiu claramente as competncias comuns e especficas das instncias federal, estadual e
municipal:

So estabelecidos como competncias comuns Unio, estados e
municpios: a proteo ao meio ambiente e o combate poluio em
qualquer uma de suas formas; a preservao de florestas fauna e flora; a
promoo de programas de construo de moradia e melhoria das condies
habitacionais e de saneamento bsico; e o combate s causas da pobreza e
aos fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores
desfavorecidos. So competncias privativas dos municpios: legislar sobre
assuntos de interesse local; suplementar a legislao federal e estadual no
que couber; organizar e prestar diretamente, sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o transporte
coletivo, que tem carter essencial; e promover o adequado ordenamento
territorial, mediante o planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano (CARDOSO, 1997: 92).

Atravs de conselhos setoriais, proliferam as experincias de participao no pas.
percebida tambm uma diferenciao das mobilizaes sociais anteriores, antes da dcada de
90, muito centradas em movimentos de massa e em presses contra o Estado (GOHN, 2001).
Mas, at que a administrao municipal ganhasse essa autonomia, a partir da Constituio de
1988, muitos aspectos dentro das cidades brasileiras foram se alterando com o passar do
tempo. O Brasil, desde a dcada de 80, j no era um pas rural, foi se urbanizando ao longo
do sculo XX, sendo que, a partir da dcada de 80, a maioria dos brasileiros passou a morar
nas cidades. Hoje, 81% da populao vivem em reas urbanas (OLIVEIRA, 2001).

A articulao do movimento pela reforma urbana, que apresenta reivindicaes populares a
respeito dos direitos de todos os cidados cidade, ganhou fora ao longo da elaborao da
Constituio Federal de 1988 e, pela primeira vez, a cidade foi incorporada em uma
131
Constituio Federal do Brasil. A incorporao dos artigos 182 e 183
2
, que fazem parte do
captulo da Poltica Urbana, foi alcanada com a ativa participao de entidades civis e de
movimentos sociais pela defesa do direito cidade (OLIVEIRA, 2001).

A participao popular nas decises de interesse pblico tambm foi incorporada ao texto da
Constituio de 1988, sendo esta participao um dos avanos desta Constituio
(OLIVEIRA, 2001). Este direito, aos poucos, est sendo incorporado pelo poder pblico para
elaborar e implementar suas aes, sendo o Captulo IV do Estatuto da Cidade dedicado
gesto democrtica da cidade, que assume um papel destacado elaborao e implementao
de polticas pblicas no meio urbano. A Constituio de 1988 estabelece a funo social da
propriedade, vinculando-a funo social da cidade que definida nos Planos Diretores
Municipais, conforme Oliveira (2001):

[...] a gesto da cidade ser democrtica a partir da constituio de rgos
colegiados de poltica urbana, debates, audincias, consultas pblicas,
conferncias, planos e projetos de lei de iniciativa popular, referendos e
plebiscitos, mas para chegar-se at esse ponto um longo caminho foi
percorrido. (OLIVEIRA, 2001:15).

A Constituio de 1988 estabelece a funo social da propriedade, vinculando-a funo
social da cidade que definida nos Planos Diretores Municipais. Contudo, para compreender-
se melhor o porqu da Constituio de 1988 ter incorporado em seu texto a questo urbana,
relevante a observao da histria do planejamento municipal anterior Constituio, uma
histria de descontinuidade na estruturao de polticas pblicas ligadas cidade.

Como ponto inicial, observou-se a criao do SERFHAU (Servio Federal de Habitao e
Urbanismo), em 1964, que, a partir de 1967, era o rgo responsvel pelo desenvolvimento de
polticas de incentivo s prefeituras, para elaborao de planos de desenvolvimento locais
integrados, que, dentre outras coisas tinha como diretriz a criao de rgos locais de
planejamento nas referidas prefeituras (CARDOSO, 1997).


2
A Lei n10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade vem regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio
Federal de 1988, que conformam o captulo relativo Poltica Urbana. O artigo 182 estabeleceu que a poltica de
desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, definindo que o
instrumento bsico desta poltica o Plano Diretor. O artigo 183, por sua vez, fixou que todo aquele que possuir, como sua,
rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a
para sua moradia ou de sua famlia, adquirir o seu domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
(OLIVEIRA, 2001:07).
132
A partir da extino do SERFHAU, em 1974, a interveno pblica no espao urbano passou
a ser desenhada em mbito federal por meio da elaborao da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano (PNDU). A PNDU buscava o equilbrio espacial da populao e da
economia, por meio da reduo do peso do eixo Rio So Paulo. Esses objetivos seriam
atingidos com a interferncia permanente do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
(CNDU). Foi formulada uma estratgia que se baseava na ao de rgos de planejamento
metropolitano, alm da busca pelo desenvolvimento de polticas que fortaleciam os centros
urbanos de mdio porte (CARDOSO, 1997).

O CNDU no consegue implementar as diretrizes que o orientavam, o que acaba por causar o
fracasso do sistema de gesto metropolitana. Este sistema tinha como principal entrave seu
formato administrativo, mesmo porque os rgos metropolitanos estavam subordinados aos
governos estaduais. Os governos estaduais conseguiram fazer o levantamento de dados e
elaborar planos. No entanto, a adoo desses planos por parte dos governos municipais era
problemtica. O programa de cidades de mdio porte tambm fracassa (CARDOSO, 1997).

Na Nova Repblica (1985-1989), perodo de transio do modelo autoritrio para o regime
democrtico, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU),
mais especificamente em 1985. Ficando o BNH (Banco Nacional da Habitao) responsvel
pelo referido ministrio, que tinha como proposta transformar o Banco Nacional da
Habitao em um banco de desenvolvimento urbano. O novo Ministrio d incio discusso
da poltica habitacional que tinha como objetivo reformular o sistema financeiro de habitao.
Esse processo foi coordenado em mbito nacional pelo IAB (Instituto de Arquitetos do
Brasil), que organizou um seminrio nacional com base em um documento elaborado por um
grupo de trabalho. Documento este que coloca a questo da moradia como um direito para as
populaes de baixa renda e um dever do Estado urbano (CARDOSO, 1997).

Depois da Constituinte, com a reorganizao poltica feita pelo grupo que apoiava o governo
Sarney, o MDU extinto como um dos reflexos da falncia SFH (Sistema de Financiamento
Habitacional), restando apenas a elaborao e implementao dos servios de saneamento
bsico, que alocado no Ministrio do Bem-Estar Social, que passa a gerenciar os recursos do
FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio).

133
Contudo, a primeira verso do projeto de lei de desenvolvimento urbano (LDU) tinha sido
formulada em 1977 pelo CNDU, e s, em 1981, o referido projeto chegou s mos do ento
Ministro Mrio Andreazza. Somente em 1982 que veio a pblico uma verso do projeto. Mas
foi em 9 de maro de 1983 que o Ministro do Interior enviou texto ao presidente da repblica.
E, em 3 de maio de 1983, o projeto chegou Cmara dos Deputados (PL 775/83). A
discusso do Projeto de Lei n775/83 prejudicada pelo incio dos debates da nova Carta
Constitucional, que, a partir de 1986, passou a centralizar todos os interesses urbanos
(CARDOSO, 1997).

necessrio lembrar que, na dcada de 80, o Estado se encontrava incapaz de dar respostas
aos setores mais afetados durante a represso, crise econmica e manifestaes que marcam a
poca, e o movimento de participao popular na Constituinte permitiu a elaborao de
emendas populares, o que iniciou uma nova fase dos movimentos sociais, nos quais as
demandas de cunho reivindicativo das fases anteriores se sistematizaram e se traduziram em
propostas polticas nos canais institucionais conquistados (CARDOSO, 1997). O Movimento
Nacional pela Reforma Urbana ganha fora.

Ser, ento, a Constituinte o grande elo de unio do Movimento Nacional pela Reforma
Urbana. A proposta final encaminhada pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, a
Emenda Popular pela Reforma Urbana, tinha como princpios gerais: a obrigao do Estado
de assegurar os direitos urbanos para todos os cidados; a funo social da propriedade; o
direito cidade e gesto democrtica da cidade. Diante da falta de propostas, elaboradas de
maneira clara pelos setores conservadores, as formulaes presentes na Emenda Popular pela
Reforma Urbana foram aprovadas (CARDOSO, 1997).

A implementao desses princpios garantida por uma srie de instrumentos jurdicos e
tributrios, alm de diretrizes para polticas de moradia, de transporte, de servios pblicos e a
participao popular na gesto da cidade. Contudo, em seus princpios gerais, a Emenda
Popular pela Reforma Urbana apresenta diversas inovaes, em relaes aos seus
instrumentos, alm de sofrer clara influncia da LDU. Sendo que a diferena entre as duas se
localiza na nfase diferenciada dos dois instrumentos, o planejamento urbano (mais forte na
LDU) e a participao popular (mais forte na Emenda Popular pela Reforma Urbana)
(CARDOSO, 1997 e OLIVEIRA, 2001).

134
O princpio da gesto democrtica da cidade, presente na Constituio de 1988, por meio da
aprovao da Emenda Popular pela Reforma Urbana, significa a ampliao do direito de
cidadania atravs da institucionalizao da participao direta da sociedade nos processos de
gesto, isso como forma complementar democracia representativa. A concretizao desse
princpio se traduz na proposio de leis e na implantao de polticas urbanas com a
representao de entidades comunitrias. Os municpios passam a ter o direito de elaborar
suas leis e a formular os princpios bsicos legais que orientam a sua Legislao Ordinria, e
isto deve ser feito, preferencialmente, pela Carta de maneira democrtica e participativa
(CARDOSO, 1997; OLIVEIRA, 2001). Segundo Maria Carvalho (2004):

[...] pela conquista do direito a ter direitos, do direito a participar da
redefinio dos direitos e da gesto da sociedade, culminou com o
reconhecimento, na Constituio de 1988, em seu artigo 1, de que Todo
poder emana do povo, que o exerce indiretamente, atravs de seus
representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituio. Esta
Constituio cidad prev a participao direta dos cidados atravs dos
chamados institutos de democracia direta ou semi-direta como o plebiscito, o
referendo, a iniciativa popular de lei, as tribunas populares, os conselhos e
outros canais institucionais de participao popular. (CARVALHO, Maria,
2004:03).

No obstante, nos anos 80, foram construdas outras dimenses de participao (GOHN,
2002), e, para consolidar a gesto democrtica nos menores entes federados, a Constituio
instituiu quatro mecanismos de participao pblica. Trs deles podem ser aplicados tambm
por outras esferas do Governo, e um especfico para os municpios (BRASIL, 1988).
Contudo, a aplicao destes mecanismos, evidentemente, no ocorre em todo pas de forma
uniforme e, mesmo quando implantados os experimentos participativos, variam em extenso e
funcionalidade.

Dando continuidade ao que foi acima delineado, o primeiro mecanismo presente na
Constituio de 1988 postula que a Lei Orgnica Municipal deve obrigatoriamente incluir,
entre outros princpios, "a cooperao das associaes representativas no planejamento
municipal" (BRASIL, 1988, art. 29, XII). O segundo mecanismo de participao pblica, que
se aplica em outros nveis de Governo, trata da "iniciativa popular de projetos de leis de
interesse especfico do Municpio, da cidade ou dos bairros, atravs de manifestao de, pelo
menos, cinco por cento do eleitorado" (BRASIL, 1988, art. 29, XIII). O terceiro mecanismo
e o quarto mecanismo so extensivos aos outros entes federados, so eles: o plebiscito e o
referendum de leis pelo eleitorado (BRASIL, 1988, art. 14, I e II).
135

Foi tambm na Constituinte de 1988 que os municpios passaram a ser considerados como
unidades polticas e ganharam a responsabilidade e o direito de elaborarem suas leis.
Anteriormente, quando eram considerados apenas unidades administrativas componentes dos
Estados da Federao, suas leis, por conseguinte, eram criadas pelo Poder Legislativo
Estadual. s Cmaras de Vereadores cabia apenas o papel de administradoras das
peculiaridades municipais. Depois de 1988, os municpios passaram a ter o direito de gerir seu
prprio territrio, por meio da elaborao de suas leis, da formulao dos princpios bsicos
que regem a alocao de recursos e a estratgia ocupacional de seus limites geogrficos
(CARDOSO, 1997; OLIVEIRA, 2001).

A esfera local, desse modo, ganhou uma dimenso estratgica na implementao da reforma
urbana. Logo, a cidade do Rio de Janeiro, assim como toda a cidade do pas, passou ser um
ente federado. Com isso, a Constituio de 1988 estabeleceu de que forma os municpios
deveriam ser administrados, e o planejamento, anteriormente em crise, ganhou novamente
fora (CARDOSO, 1997).

A participao pblica, a partir da dcada de 90, toma forma de parceria, uma
institucionalizao de processos mais ou menos avanados de gesto conjunta de diferentes
polticas pblicas, e nesse caminho que parecem se encontrar os planos estratgicos do Rio
de Janeiro como uma tentativa de parceria entre o setor pblico e o setor privado na gesto da
cidade, no caminho da sinergia de Evans (1997).

Neste sentido, as instituies tm um papel primordial na formao do capital social. Como j
ressaltado anteriormente, de acordo com Evans (1995), para que as instituies do Estado
funcionem bem necessrio sinergia entre o Estado e a sociedade civil na implantao de
polticas. Para tanto, esse mesmo Estado deve aumentar a capacidade de participao da
sociedade civil, no devendo ver a sociedade como cliente, mas sim como partcipe
importante na formulao das agendas governamentais.

Dentro deste contexto, no primeiro governo do Prefeito Csar Maia, no municpio do Rio de
Janeiro, a administrao pblica municipal v a possibilidade de delinear juntamente com a
participao da sociedade o primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro, Rio Sempre Rio
136
(AGUIAR, 1998), utilizando para isto a mesma metodologia dos planos estratgicos de
Barcelona.

Esse processo teve como fator crtico a escassez de recursos pblicos e a exigncia da
competitividade entre as cidades para atrao de investimentos que fizeram com que a
metodologia catal, por meio do reconhecimento internacional dos resultados obtidos aps as
olimpadas de 1992, fosse difundida para diferentes cidades, inclusive para o Rio de Janeiro
(AGUIAR, 1998). A metodologia catal adotada pelo Rio de Janeiro at mesmo em termos
do seu planejamento participativo (AGUIAR, 1998), como se ver adiante.

3.3. O Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro.

Foi dentro do contexto administrativo municipal da primeira gesto do prefeito Csar Maia
(1993-1997), delineado, portanto, aps a promulgao da Constituio de 1988, quando os
municpios passaram a ter direitos de gerir seus prprios territrios com a participao da
sociedade civil organizada, que o primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro, denominado
Rio Sempre Rio, foi desenhado e implementado.

Esse processo teve incio em 1993, primeiro ano do primeiro mandato de Csar Maia como
prefeito do Rio de Janeiro, quando Lus Paulo Conde era o seu Secretrio de Urbanismo.
Juntos, o prefeito e o secretrio organizam um seminrio na prefeitura do Rio de Janeiro com
a mesma equipe que fez o primeiro plano de Barcelona. Durante o seminrio, iniciou-se a
elaborao do primeiro plano estratgico para cidade do Rio de Janeiro, com o intuito de
resgatar a imagem da cidade e retir-la da crise em que se encontrava.

A questo que orientava o seminrio era: Como resolver a crise em que o Rio de Janeiro
estava imerso? A compreenso deste problema e a alterao da agenda poltica no sentido de
estruturar polticas, capazes de promover solues, dependeria da poltica feita pelos diversos
atores com o intuito de influenciar esta agenda (Kingdon, 2003). Neste sentido, a elaborao
do seminrio Rio Barcelona cumpriu seu papel, abrindo uma janela de oportunidade para
alterao da agenda poltica da cidade, pois gerou um contexto favorvel de negociao entre
os agentes polticos urbanos.

137
Logo, este seminrio, alterou a agenda poltica em torno de um projeto de planificao
continuada, conforme figura 15 abaixo, tentando com isto romper a tradio de
planejamentos descontinuados e no implementados. A implantao deste ciclo de
planificao, possibilitaria, em tese, o enfrentamento da crise em que se encontrava o
municpio. Logo, o plano se caracterizou como um plano defensivo, que tinha como um de
seus objetivos a atrao de investimentos para a cidade, buscando responder a uma crise, por
meio da estruturao de uma poltica pblica.

Figura 15 Esquema representativo da teoria de Kingdon (2003), adaptado ao cenrio
do Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro.

Fonte: adaptado da teoria de Kingdon (2003).

Naquele momento, era necessrio criar consenso em torno da nova agenda, e neste ponto a
metodologia escolhida para elaborar o primeiro plano carioca, a metodologia de planificao
de Barcelona, girava em torno da gerao de consenso. Isso porque, dentro do mtodo catalo,
a criao de consenso fundamentada na viso de futuro comum de cidade um dos elementos
centrais para a elaborao do plano nos moldes catals.

Kingdon (2003) descreve sobre o processo de mudana de agenda, denotando que se percebe
que os agentes gradualmente recombinam elementos de suas redes sociais, dentro de novos
Alternativas desejveis e previstas.
Elaborao de
propostas por
diversos agentes
Empreendedores
polticos
Contexto favorvel
de negociao
Primeiro
Plano Estratgico
Da cidade do
Rio de Janeiro
Propostas do
governo de
Csar Maia
Adaptao
(no o equilbrio
entre as partes na
construo das
polticas pblicas)
Como retirar
o Rio de
Janeiro da
crise a qual
estava
imerso?

Seminrio
Rio de Janeiro
Barcelona
138
propsitos. Foi o que ocorreu na aplicao do mtodo de planejamento estratgico de
Barcelona na constituio do primeiro plano do Rio de Janeiro. Neste caso, a necessidade de
mudana da agenda fez com que Csar Maia e Conde trabalhassem em suas proposies, no
por um longo perodo, como se deu em Barcelona, mas por tempo suficiente para incorpor-
las dentro do primeiro plano estratgico.

Assim, o Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996) teve incio em 22 de novembro
de 1993, com a assinatura de um acordo de cooperao entre a Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro, a Associao Comercial do Rio de Janeiro e a Federao da Indstria do Rio de
Janeiro. No documento constavam os procedimentos necessrios para a constituio de um
consrcio de empresas e entidades com o objetivo de custear e supervisionar a contratao da
equipe tcnica para elaborao do primeiro Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro
(PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).

Segundo o texto descrito no Plano, optou-se pela criao de um consrcio mantenedor, que
buscaria a adeso de empresas sensveis e preocupadas com o futuro da cidade do Rio de
Janeiro, representativas de seus setores econmicos ou sociais e que entenderiam a
necessidade desse esforo para o bem da cidade e de seus cidados (PLANO ESTRATGICO
DO RIO DE JANEIRO, 1996).

A partir da assinatura do acordo, iniciou-se a busca dos membros do consrcio. A
institucionalizao da cooperao pblica e privada foi efetivada em 3 de fevereiro de 1994,
oficializando-se o consrcio mantenedor que contou com a adeso inicial de 40 empresas,
entre pblicas e privadas. Nessa ocasio, efetuou-se a contratao dos servios de uma
consultoria. Os trabalhos preliminares do Plano Estratgico do Rio de Janeiro tiveram incio
antes da formalizao do consrcio mantenedor e to logo os executivos foram definidos
(PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996).

Algumas decises iniciais nortearam o andamento do processo. A primeira deciso relaciona-
se abrangncia do plano, que foi definida como municpio do Rio de Janeiro; a segunda
refere-se ao financiamento do plano, que desde o incio foi definido que seria feito pelo setor
privado; e, por fim, a terceira que diz respeito s responsabilidades, cabendo prefeitura a
tarefa de ceder tcnicos e instalaes (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE
JANEIRO,1996).
139

Alm disso, o Plano no seria um plano de governo, mas sim plano participativo da cidadania
carioca, envolvendo todos os que quisessem colaborar como: especialistas, tcnicos,
organizaes da sociedade civil, entidades governamentais, ou qualquer outro segmento da
sociedade. A estrutura organizacional do Plano se configura a partir de 2 rgos bsicos: o
Conselho da Cidade e o Conselho Diretor. Esses rgos se articulam com o Comit
Executivo, cuja atuao apoiada pela equipe tcnica (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE
JANEIRO, 1996).

Alm dessas instncias fixas, no desenvolvimento dos trabalhos so organizados grupos
multifacetados para a elaborao do diagnstico, que se propunha ser um marco de reflexo
sobre a cidade conjuntamente com a posterior anlise de propostas que derivariam deste
diagnstico. A elaborao deste diagnstico se deu de forma similar ao plano de Barcelona.
Assim como no plano de Barcelona, inicialmente, fez-se um trabalho prospectivo com vrias
entrevistas com diferentes agentes pblicos e privados, atravs das quais pde-se fazer o
levantamento da situao inicial do municpio. Dentro deste levantamento, identificaram-se os
pontos fracos e fortes da cidade, assim como suas potencialidades e fraquezas. A partir da,
foram destacados os temas crticos da cidade, que seriam os aspectos abordados pelo
diagnstico que serviria de base para elaborao do plano estratgico da cidade. De acordo
com Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1995), esses temas so:

Atratividade e competitividade,
Emprego,
Qualidade de vida,
Dinmica urbana,
Imagem e cidadania (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,
1995:122).

Depois da definio dos temas crticos para a elaborao do diagnstico, cinco grupos de
trabalho foram criados para aprofundar os temas crticos previamente delineados. Os grupos
de trabalho contavam com a participao da sociedade, e os relatrios que resultaram da
dinmica dos grupos foram consolidados no diagnstico que auxiliou a construo do
primeiro plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE
JANEIRO, 1995).

140
Assim, como em Barcelona, a prefeitura do Rio de Janeiro era a instituio promotora deste
marco de reflexo, que tinha como objetivo, conforme ocorreu na cidade catal, a busca do
chamado protagonismo da cidade no Plano. Este protagonismo seria alcanado pela
participao dos diferentes agentes sociais e econmicos presentes no Rio de Janeiro. Para
tanto, participaram diretamente do processo de planificao carioca: 305 membros no
Conselho da Cidade e no Conselho Diretor. Alm destes 305 participaram tambm 109
pessoas envolvidas na elaborao do diagnstico da cidade, 323 dedicadas anlise de
propostas para a cidade e, ainda, 25 especialistas elaborando estudos de apoio. (PLANO
ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996). Acreditava-se, assim como ocorreu na
cidade de origem da metodologia, que, por meio desta participao, a gerao de consensos
em torno de uma viso de futuro para o Rio de Janeiro se tornaria mais fcil. Em constante
dilogo com a teoria e buscando interpretar esse processo, as polticas pblicas quando
colocadas em prtica acabam sendo influenciadas por grupos de interesses. Assim, a
participao, dependendo da forma como se configura, pode facilitar a capacidade de resposta
aos anseios destes grupos em relao administrao pblica (SUBIRATS, 1989). Logo, a
possibilidade de participao no Plano Estratgico do Rio de Janeiro, se bem estruturada
poderia suprir o dficit de capital social gerado ao longo do tempo pelas inmeras
intervenes sofridas na arena poltica e administrativa do Rio de Janeiro.

Assim, a possibilidade de gerar as bases para a construo do capital social, interferindo
positivamente no funcionamento do Estado, no caso carioca, no viria por um processo
histrico e sim pelo que Evans (1997) define como sinergia. Como j mencionado acima,
sinergia, segundo Evans (1997), um Estado autnomo que estabelece laos de confiana por
meio de polticas participativas com a sociedade. Esses laos iro assegurar a cooperao da
sociedade na implementao de polticas pblicas. Essa unio sinrgica entre Estado e
sociedade, de acordo com Evans (1997), seria capaz de influenciar positivamente no
desempenho das instituies do Estado, gerando com isso as bases para criao de capital
social. Logo, a possibilidade de fazer deste o diagnstico uma poltica participativa abre, em
tese, um precedente para se estabelecer uma maior interpenetrao entre as vises da
prefeitura do Rio de Janeiro e dos partcipes do processo de planificao.

Alm disso, a chave analtica de Subirats (1989), referente anlise de polticas pblicas que
divida em dez perguntas, como j visto no captulo 2, a serem respondidas durante a
elaborao e implementao de polticas pblicas no processo denominado pelo referido autor
141
como labor e introspeccin de consenso, tambm pode auxiliar a anlise da metodologia
utilizada no primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro, da mesma forma que ocorre com os
planos de Barcelona. As perguntas lato sensu so as seguintes:

1) Onde estamos?
2) Onde queremos chegar?
3) Quais as dificuldades que impedem a organizao de chegar ao objetivo desejado?
4) O que se necessita de outras instituies, instncias ou organismos?
5) O que se requer de cada um dos rgos encarregados da ao administrativa?
6) Como abordar objetivos mltiplos?
7) Em que momento pode-se falar em xito da organizao?
8) Se deveria quantificar o nvel de consecuo dos objetivos inicialmente traados?
9) Em que condies pode-se assegurar a relevncia do xito?
10) O que fazer no caso de no se cumprir os objetivos previstos?

A elaborao do plano est dividida em quatro fases, mais a implantao do plano. A primeira
fase refere-se organizao da cooperao pblico-privada, em que foram compostos o
Conselho Diretor e o Conselho da Cidade. Iniciou-se tambm a busca de informaes sobre a
cidade, utilizando diferentes bases de dados e entrevistas com diferentes agentes da iniciativa
pblica e privada, alm de fruns de debates promovidos pelo Plano Estratgico e por
organizaes da sociedade civil, e de seminrios gerais e setoriais sobre temas selecionados.

A segunda fase foi a elaborao do diagnstico que leva em considerao os mesmos pontos
levantados a respeito da cidade de Barcelona: o entorno, o territrio e a administrao. Com o
diagnstico e o levantamento da situao inicial da cidade, promovido pelo plano, possvel
traar de suas potencialidades e franquezas, pontos fortes e pontos fracos, desenhando, ento,
a viso de futuro, assim como foi feito para a capital catal. Como j descrito no captulo 2
desta tese, a partir desta viso de futuro que se definem as aes que sero empreendidas
para se alcanar o futuro desejado, tendo em conta os meios para se alcan-los, quais rgos
ou instituio estariam implicados em cada ao e de que forma estariam implicados. Assim
como no plano estratgico de Barcelona, paralelamente elaborao do diagnstico, h a
implementao dos mecanismos institucionais do plano. Estes mecanismos possuam os
mesmos objetivos dos mecanismos catales, fomentar a to anunciada participao assim
142
como o protagonismo da cidade, so eles: o Conselho da Cidade, o Conselho Diretor e o
Comit Executivo.

O Conselho da Cidade foi, em tese, o rgo mximo de participao institucional cidad, e
teve a funo de supervisionar e aprovar as diretrizes do Plano, em todos os seus nveis:
diagnstico, estratgias e objetivos. O Conselho da Cidade era composto por 305
representantes institucionais e personalidades relevantes do Rio de Janeiro, e presidido pelo
prefeito da cidade (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).

O Conselho Diretor foi o responsvel direto pelo processo de elaborao do plano, orientando
e acompanhando as decises do Comit Executivo. Era presidido pelo Secretrio de
urbanismo. O Conselho Diretor era composto por 25 membros representativos da pluralidade
econmica e social da cidade (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).

O Comit Executivo respondeu pela execuo do processo de elaborao do Plano,
coordenando os trabalhos das diversas pessoas e grupos envolvidos em todas as etapas, e
esteve sediado em uma sala cedida pelo Iplanrio, Empresa Municipal de Planejamento e
Informtica do Municpio S.A. (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996),
onde tambm se localizava o escritrio autnomo. O escritrio autnomo de coordenao, no
administrado pela prefeitura do Rio de Janeiro e fora da administrao pblica, era
responsvel pela coordenao de todo processo de planificao. Esse escritrio do plano
estratgico era financiado em parte pela iniciativa privada e dava suporte e autonomia ao
andamento do processo.

Alm disso, uma equipe tcnica trabalhou na preparao dos estudos e documentao do
Plano e secretariou e assessorou os grupos de trabalho. A secretaria dos grupos de anlise de
propostas contou com a colaborao de tcnicos de outras organizaes pblicas e privadas.
Sem esquecer da consultoria externa da TUBSA (Tecnologas Urbanas Barcelona S.A.),
empresa catal contratada para orientar todo processo com o apoio do Centro Iberoamericano
de Desenvolvimento Estratgico Urbano (CIDEU) (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE
JANEIRO, 1996). Assim, os mecanismos institucionais do primeiro plano estratgico do Rio
de Janeiro se configuraram de maneira muito similar aos do primeiro plano de Barcelona, fato
que podemos observar por meio da figura 16, a seguir.

143
Figura 16 - Configurao dos Mecanismos Institucionais do Primeiro Plano Estratgico
do Rio de Janeiro e do Primeiro, Segundo e Terceiro Planos de Barcelona

Fonte: Plano Estratgico do Rio de Janeiro, 1996:58.

A partir do diagnstico e da implementao institucional do planejamento estratgico, iniciou-
se a fase 3 do plano estratgico, denominada anlise de propostas, que abrangia a formulao
do plano em si. Para tanto, foram institudos 14 grupos de trabalho para realizar a anlise de
propostas e desenhar o plano em si. Os grupos foram divididos em 14 temas chave e contaram
com a participao de 322 pessoas. Assim, por meio da definio da viso de futuro baseada
no diagnstico, deu-se incio ao desenvolvimento das estratgias ligadas a esta viso de futuro
e das aes ligadas a cada estratgia, alm da definio dos projetos a serem implementados
dentro de cada ao. A quarta fase foi a aprovao do plano, que foi feita pelo Conselho da
Cidade em 11 de setembro de 1995, e a partir da iniciou-se a implementao e o processo de
acompanhamento dos projetos (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).
Assim, as fases do primeiro plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro se estruturava de
acordo com a figura 17.






Conselho
da Cidade
Conselho
Diretor
Comit Executivo
Equipe Tcnica e
Comit Executivo
Consultores
Externos
Grupos de Trabalho de diagnstico e
anlise de propostas.
Equipe de consolidao dos trabalhos.
Processo decisrio Produo de Subsdios
144
Figura 17

Fonte: http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico/old/plano93_96/, acesso em janeiro de 2008.

Com isso, o Plano Estratgico do Rio de Janeiro foi composto por 1 objetivo central, 7
estratgias, 21 objetivos, 61 aes e 159 projetos, que se configuram de acordo com a figura
6. O objetivo central o que se pretendia alcanar com a implementao do Plano, que
formalmente foi definido como:

Tornar o Rio de Janeiro uma metrpole com crescente qualidade de vida,
socialmente integrada, respeitosa da coisa pblica e que confirme sua
vocao para cultura e a alegria de viver. Uma metrpole empreendedora e
competitiva, com capacidade para ser um centro de pensamento, de gerao
de negcios para o pas e sua conexo privilegiada com o exterior (PLANO
ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996:23).

As sete estratgias que sustentavam essa misso constituam os temas chave da cidade. Essas
sete estratgias compem-se de 21 objetivos. As 61 aes so agrupamentos dos 159
projetos, medidas ou instrumentos que devem ser incrementados para alcanar os objetivos de
cada uma das estratgias e, portanto, garantir a realizao do plano, como demonstra a figura
18 (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996).



145
Figura 18 Configurao da Estrutura do Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro

Fonte: Plano Estratgico do Rio de Janeiro, 1996:22.

A primeira estratgia era denominada: O carioca do sculo XXI, que pretendia, de acordo
com o plano: Oferecer s pessoas oportunidades de facilidades para acesso ao emprego e aos
bens sociais e culturais em seu sentido mais amplo (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE
JANEIRO,1996:27), se dividia em 4 objetivos, 8 aes e 24 projetos, de acordo com o
quadro 1:

Quadro 1
Estratgia Objetivos Aes Projetos
Incorporao e insero
do carioca no mercado
de trabalho formal
2 aes estruturadas 6 projetos vinculados
Qualificao do sistema
educativo
2 aes estruturadas 4 projetos vinculados
Facilitao do acesso e
melhoria da qualidade
dos servios de sade
2 aes estruturadas 5 projetos vinculados
Carioca do sculo XXI
Incorporao da
diversidade pessoal na
vida cotidiana
2 aes estruturadas 9 projetos vinculados
Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:28-29).

A segunda estratgia, denominada Rio Acolhedor, era definida da seguinte forma: Melhorar a
relao da cidade com seu entorno uma exigncia de qualidade do ambiente urbano
146
necessria para conseguir que o Rio de Janeiro seja identificado como uma cidade receptiva,
funcional e capaz de promover e ampliar a convivncia e a vizinhana (PLANO
ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996:31), e se dividia em 2 objetivos, 9 aes e 25
projetos, de acordo com o quadro 2:

Quadro 2
Estratgia Objetivos Aes Projetos
Meio ambiente 5 aes estruturadas 14 projetos vinculados Rio acolhedor
Qualificar e fortalecer a
vida nos bairros e
melhorar a qualidade de
vida nos espaos
pblicos
4 aes estruturadas 11 projetos vinculados
Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:32-33).

A terceira estratgia, Rio participativo, se configurava da seguinte forma: As profundas
transformaes da vida urbana obrigam mudana na estrutura de governo local,
reorganizao da vida comunitria, ao incremento da participao coletiva na construo da
cidade, a novas formas de cidadania e convivncia, e a uma administrao pblica eficaz e
eficiente, que estabelea novas formas de relao e comunicao com o cidado (PLANO
ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996:35), e se estruturava de acordo com o quadro
3:
Quadro 3
Estratgia Objetivos Aes Projetos
Administrao
descentralizada e
participativa
3 aes estruturadas 4 projetos vinculados
Desenvolvimento da
cidadania
2 aes estruturadas 6 projetos vinculados
Rio participativo
Segurana para o
cidado carioca
5 aes estruturadas 15 projetos vinculados
Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:28-29).

A quarta estratgia era o Rio integrado que se delineava da seguinte forma: O processo de
integrao crescente ser alcanado atravs da melhor vertebrao da cidade, do equilbrio
territorial e de novas centralidades que facilitem a difuso da qualidade urbana por toda
cidade, a modernizao da habitao, o fortalecimento do centro e a melhor mobilidade dos
cidados (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996:39), se estruturando de
acordo com o quadro 4 a seguir:

147
Quadro 4
Estratgia Objetivos Aes Projetos
Novas centralidades e
revitalizao do centro
3 aes estruturadas 8 projetos vinculados
Normalizao
urbanstica
3 aes estruturadas 5 projetos vinculados
Rio integrado
Mobilidade interna 4 aes estruturadas 11 projetos vinculados
Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:28-29).

A quinta estratgia tratava dos acessos cidade e era denominada Portas do Rio, se
configurando da seguinte forma: A cidade do Rio de Janeiro se configure como um centro
articulador da regio metropolitana e, ao mesmo tempo, como xito vertebrador da mais
importante regio econmica do pas. Sua situao privilegiada exige que suas portas de
entrada e suas infra-estruturas de acesso sejam adequadas para os importantes fluxos
econmicos. A qualificao das portas internas, articulando as zonas sul, norte e oeste com o
centro um pr-requisito para que o Rio seja um plo integrador da regio metropolitana
(PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996:43). A referida estratgia se
configurava de acordo com o quadro 5:

Quadro 5
Estratgia Objetivos Aes Projetos
Acessibilidade 3 aes estruturadas 8 projetos vinculados
Mercadorias 4 aes estruturadas 11 projetos vinculados
Portas do Rio
Telecomunicaes 2 aes estruturadas 6 projetos vinculados
Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:44-45).

J, a sexta estratgia tratava da competitividade da cidade do Rio de Janeiro na economia
mundial, de sua insero no mercado mundial de cidades, e era denominada Rio competitivo,
sendo delineada da seguinte forma: Recuperar a competitividade do Rio, no contexto da
economia globalizada, enfrentando os desafios para a modernizao dos processos
produtivos, tais como: o fortalecimento dos setores econmicos tradicionais, o suporte para o
desenvolvimento dos setores emergentes, a implantao de servios avanados e a
potencializao de tecnologias de inovao (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE
JANEIRO, 1996:47). A sexta estratgia se configurava de acordo com o quadro 6 abaixo:




148
Quadro 6
Estratgia Objetivos Aes Projetos
Melhoria das infra-
estruturas de servios
4 aes estruturadas 9 projetos vinculados Rio competitivo
Melhoria e
desenvolvimento do
tecido produtivo
3 aes estruturadas 8 projetos vinculados
Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:32-33).

A stima e ltima estratgia era Rio 2004, plo regional, nacional e internacional; e mais uma
vez tratava da insero da cidade no mercado internacional de cidades, e configurada da
seguinte forma: O Rio desenvolver uma srie de projetos com prazos definidos e efeitos
sobre sua imagem interna e externa, de modo a se tornar um plo de atratividade regional. O
plano estabelece como marco o ano de 2004 quando sero colhidos resultados expressivos
nos campos da atratividade cultural, do esporte e de eventos (PLANO ESTRATGICO DO
RIO DE JANEIRO, 1996:51). A ltima estratgia se delineava conforme o quadro 7:

Quadro 7
Estratgia Objetivos Aes Projetos
Centro do Rio como
mercado cultural
1 ao estruturada 4 projetos vinculados
Cidade esportiva 2 aes estruturadas 5 projetos vinculados
Marketing da cidade 2 aes estruturadas 3 projetos vinculados
Rio 2004, plo regional,
nacional e internacional.
Turismo e eventos 3 aes estruturadas 7 projetos vinculados
Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:52-53).

As estratgias do plano esto acompanhadas de fichas com contedos genricos. Estes
contedos so os indicadores de impacto por ao e organizam-se em fichas por projeto. Alm
disso, as fichas de cada projeto contm: a descrio do projeto, os responsveis por sua
implantao, a existncia de recursos financeiros e o estgio de desenvolvimento. O
documento prev tambm uma fase de avaliao, com reunies trimestrais e informes
semestrais das atividades (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996). Assim,
aps trs anos do incio da implantao do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro, do
total de 161 projetos, que faziam parte do Plano Estratgico, cerca de 3/4 encontravam-se em
execuo, isso 70% das aes chegaram a ser implementadas
(http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico/old/plano93_96/, acesso em janeiro de 2008),
conforme figura 19 a seguir:


149
Figura 19

Fonte: http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico/old/plano93_96/, acesso em janeiro de 2008.

O segundo Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro, denominado As cidades da Cidade,
teve incio em 2004 e era definido como um desdobramento do primeiro Plano. A segunda
gerao do Plano Estratgico tem seu foco direcionado para as 12 regies em que se divide a
cidade, conforme figura 16 a seguir, e procura delinear um futuro desejvel e possvel para
cada uma das regies, focando assim o que definido como viso endgena. A idia de
insero da cidade em um mercado internacional de cidades some dentro do segundo plano o
que rompe a lgica de continuidade do primeiro plano, o foco muda, conforme veremos
adiante.

3.4. O Segundo Plano Estratgico do Rio de Janeiro

O segundo Plano Estratgico da cidade do Rio de Janeiro um conjunto de 12 planos
regionais que, em tese, se configuram como um desdobramento do primeiro Plano da Cidade,
conforme as primeiras frases presentes no referido documento: A presente publicao
apresenta o Plano Estratgico II da cidade do Rio de Janeiro As Cidades da Cidade
um desdobramento inovador do Plano Estratgico anterior (PLANO ESTRATGICO DO
RIO DE JANEIRO, 2004:08). Os mecanismos institucionais de planificao so 12 comisses
regionais que correspondem a cada uma das regies em que a cidade foi dividida, conforme
figura 20. Essas comisses contavam com a participao direta de qualquer cidado que se
apresentasse para discutir as propostas delineadas para regio a qual reside. A idia era
trabalhar com o que o plano define como desenvolvimento endgeno, que de acordo com o
plano a:
150

[...] execuo de polticas de fortalecimento e qualificao de estruturas
internas, visando consolidao de um desenvolvimento originalmente
local, a partir da criao de condies econmicas para a gerao e atrao
de novas atividades produtivas. Estimulando-se as potencialidades
endgenas, ou fatores internos, os efeitos perniciosos da globalizao
tendem a ser minimizados (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE
JANEIRO, 2004:22).

Figura 20 Regies nas quais se divide a cidade do Rio de Janeiro

Fonte: Plano Estratgico do Rio de Janeiro (2003:37)

O plano deixou de ter um escritrio autnomo de coordenao, no administrado pela
prefeitura do Rio de Janeiro, passando a ser coordenado e administrado pelo IPP (Instituto
Municipal de Urbanismo Pereira Passos), este instituto uma autarquia vinculada Secretaria
Municipal de Urbanismo, criada pela Lei n 2689 de 01/12/98. O plano tambm passa a ser
financiado totalmente pela prefeitura. Alm disso, a metodologia utilizada para elaborao
dos 12 planos foi diferente da usada no primeiro, segundo descrito no prprio plano, houve
uma adaptao do mtodo de planejamento estratgico ao de Plataformas Tecnolgicas
adotado pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia. Com a fuso das duas metodologias, surgiu,
segundo delineado no plano, um terceiro mtodo, cuja primeira aplicao foi no segundo
plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro e tinha como objetivo estimular a emulao do
ambiente de comunicao (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:25),
envolvendo nas discusses dos planos a sociedade civil, a administrao municipal e seus
diferentes rgos.

151
Assim, por meio da compilao de dados de diferentes rgos internacionais, rgos oficiais
de diferentes esferas governamentais e de um questionrio aplicado em moradores das
diferentes regies da cidade do Rio de Janeiro. A partir da, elaborou-se um modelo estatstico
organizado em tabelas, grficos e mapas temticos, o que possibilitou estabelecer um ranking
dos bairros do Rio, de acordo com as condies de vida na cidade, estabelecendo as faixas
favorveis (pontos fortes) e as faixas desfavorveis (pontos fracos) de cada bairro. Com essa
gama de informaes, so organizados quadros conceituais para projees com diferentes
equipamentos, durante as reunies das 12 Comisses que participaram da organizao dos 12
planos regionais que compem o segundo plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro. De
acordo com o texto do plano, as projees auxiliavam a participao da audincia para a
obteno de resultados consensuais que eram aprovados na mesma reunio (PLANO
ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004). Nas palavras da atual gestora, Ceclia Maria
Neder Castro, durante a pesquisa de campo realizada para realizao deste trabalho:

[...] a metodologia foi outra, a metodologia que usamos para fazer esse
movimento de trabalhar com o endgeno, com o que vem de dentro das
bases da sociedade, voc sabe que ns dividimos a cidade em 12 regies e
fomos trabalhando cada uma delas com esse conceito de desenvolvimento
endgeno. Ento, esse mtodo foi um pouco modificado, visto que tnhamos
que fazer 12 planos simultneos, tendo que fazer uma metodologia mais
resumida, mais condensada, mas, ao mesmo tempo, utilizamos tecnologias
mais modernas. Trabalhvamos com 12 computadores, 12 teles, vnhamos
para as reunies com muita informao. e ento, mudou um pouco a
metodologia. Quem nos deu o apoio, quem montou essa metodologia
conosco foi o Ministrio da Cincia e Tecnologia, ela foi, realmente, um
pouco modificada [...]

Alm disso, a metodologia para implementao do plano envolveu a criao de 87 grupos de
trabalho em diferentes rodadas de negociao, que se desenvolveram em seis etapas. A
primeira etapa era a de sensibilizao, que consistia na apresentao da metodologia de
trabalho do segundo plano. A segunda etapa era a de pr-diagnstico, que consistia no
levantamento dos problemas e fraquezas de cada uma das 12 regies da cidade e a definio
de propostas para enfrentar tais debilidades. A terceira etapa era destinada ao diagnstico, no
qual se identificou as potencialidades e os pontos fortes de cada uma das 12 regies, alm da
definio preliminar dos objetivos centrais a serem alcanados em cada regio e das linhas
estratgicas para alcanar tais objetivos. Na quarta etapa foram redigidas as verses finais de
cada objetivo central de cada regio, assim como os objetivos especficos e a proposio de
programas e projetos vinculados a cada objetivo especfico. A quinta etapa era a destinada aos
152
projetos e complementao das propostas. Nesta fase ocorria a escolha de trs propostas ou
projetos por cada tema, priorizado por regio, para compor os trabalhos do oramento do
participativo municipal. A sexta etapa consistia na homologao do plano em si, e um dos
produtos desta etapa era: Relao de projetos selecionados na elaborao do oramento
participativo organizados por tema, regio, competncia, nmero do programa de trabalho
e valores aprovados pela Cmara de Vereadores para o oramento de 2003 (PLANO
ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:33). Assim, de acordo com o mesmo plano:

[...] foram selecionados projetos e temas que pudessem ser executados com
recursos municipais que foram encaminhados Comisso do Oramento
Participativo, constitudas por representantes da sociedade civil, eleitos durante as
reunies de homologao dos planos estratgicos regionais [...] As sesses
plenrias escolheram 3 projetos, por 7 temas, totalizando 252 para as 12 regies.
Aps a aplicao de critrios tcnicos, foram priorizados 55 projetos e includos no
oramento municipal de 2003. Para o oramento de 2004, utilizaram-se os mesmos
critrios (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:20).

Contudo, os objetivos que movem um oramento participativo municipal so diferentes dos
que movem um planejamento estratgico, so ferramentas que no so excludentes, mas que
tm objetivos distintos e incidem em escalas diferentes. De acordo com Pfeiffer (2000), um
plano estratgico municipal tem como objetivo principal estabelecer estratgias para alcanar
objetivos, elaborando projetos estratgicos em conjunto com a sociedade para a cidade,
visando garantir a continuidade no planejamento municipal, independente de quem esteja no
poder. O plano busca refletir uma viso de futuro de todos os agentes envolvidos no processo
de sua elaborao e implementao por meio da criao de consenso a respeito desta viso,
conforme j ressaltado no captulo 1 deste trabalho. Alm disso, de acordo com Borja e
Castells (1999), os planos estratgicos propem um planejamento que corresponde aos novos
espaos metropolitanos, que se situam nas escalas das regies e das macrorregies dos
municpios sobre os quais incide. Isso se daria por meio da abertura de um frum de discusso
entre os agentes pblicos e privados que atuam em uma cidade, com o objetivo de discutir
conjuntamente grandes projetos urbanos que podem desenvolv-la.

O oramento participativo municipal foi criado na gesto de Olvio Dutra pelo PT, em 1989,
em Porto Alegre, onde se dividiu a cidade em questo em cinco regies. Dentro destas
regies, houve uma srie de discusses que envolviam os cidados e os representantes da
prefeitura em torno de propostas de investimentos para serem includas no oramento do ano
seguinte. O oramento participativo municipal, de acordo com Silva e Carvalho (2006), tem
153
como objetivo ampliar a democracia e reiterar o controle dos cidados sobre a administrao
pblica, privilegiando a discusso dos gastos estatais dentro de um espao pblico de mbito
local, formando assim um novo centro decisrio. O oramento participativo municipal visa
tambm democratizar a ao poltica e integrar o cidado no processo de elaborao
oramentria, potencializando o exerccio dos seus direitos. J segundo Goulart (2006), o
oramento participativo municipal aprimora o exerccio democrtico incluindo novos atores
no debate oramentrio e aumenta a compreenso destes atores a respeito da complexidade de
se governar, isso porque o mecanismo permite a partilha de informaes sobre o errio.
Contudo, no ir se discutir dentro do escopo deste trabalho se foi isso que se promoveu ao se
vincular o oramento participativo municipal ao segundo plano estratgico do Rio de Janeiro.
O que estamos argumentando que os objetivos dos dois mecanismos so distintos, assim
como as escalas sobre as quais eles incidem. O oramento participativo incide sobre uma
escala local, como definido acima. J o planejamento estratgico, alm de incidir sobre a
escala local, na sua concepo, vislumbra a escala da regio e da macrorsegio na qual se
insere a cidade.

Assim, de acordo com o que foi descrito acima, pode-se notar que ocorre uma mudana na
metodologia aplicada ao plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro, em sua segunda
verso. Esta mudana acaba gerando diversas alteraes na estrutura do plano em si, a
comear pela viso de futuro. Em vez de uma viso de futuro para toda a cidade, na segunda
gerao do Plano Estratgico, h a escolha de um modelo para cada uma das 12 regies em
que a cidade do Rio de Janeiro se encontra dividida, segundo o prprio plano:

Nesta nova fase, o foco deixou de ser a busca de uma nova identidade para
fortalecer a cidade e inseri-la de forma competitiva no cenrio mundial, mas
encontrar meios que pudessem indicar caminhos em direo ao futuro
desejvel para cada regio [...] No Plano Estratgico II, a cidade foi dividida
em 12 regies e em cada uma delas foi formulado um objetivo central e
elaborado um plano estratgico especfico [...] ficou retratado, de forma mais
ntida e expressiva, o cenrio diversificado que a cidade do Rio de Janeiro
possui, As Cidades da Cidade, construindo, de forma mais abrangente e
democrtica um novo Plano Estratgico (PLANO ESTRATGICO DO RIO
DE JANEIRO, 2004:09).

Com isso, para cada uma das 12 regies estabeleceram-se um objetivo central, diversas
estratgias, objetivos especficos e propostas, que se distribuem de acordo com o quadro 8
abaixo, referente ao segundo plano.

154
Quadro 8
Regio Objetivo Central Estratgias Objetivos
Especficos
Propostas
Desenvolver aes inerentes ao eco-
turismo na regio
2 33
Revitalizar o setor de cultura e lazer 2 19
Revitalizar o setor industrial 1 6
Revitalizar o comrcio e servios 1 5
Promover a qualificao dos setores
da economia local
2 10
Regio 1 -
Bang
Ser um plo de
ecoturismo e lazer,
resgatando suas
tradies histrico-
culturais e
desenvolvendo seu
potencial industrial.
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida na regio
5 65
Desenvolver aes que fortaleam o
setor turstico
2 7
Desenvolver o setor de negcios
voltado para as atividades de lazer
2 5
Desenvolver aes, visando
revitalizar o setor de servios
2 5
Desenvolver aes de preservao,
recuperao, manejo e educao
ambiental
2 23
Regio 2
Barra da
Tijuca
Ser um plo de
negcios focado no
turismo, lazer,
servios e um
modelo de
preservao
ambiental
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
4 43
Desenvolver aes inerentes ao
ecoturismo na regio
1 18
Promover o setor de gastronomia na
regio
1 7
Desenvolver a economia produtiva da
regio nos setores botnico,
pesqueiro e agrcola
1 14
Definir um novo plano de uso e
ocupao do solo, privilegiando o
meio ambiente
4 15
Promover o desenvolvimento
tecnolgico e a expanso dos
negcios para os setores industrial,
comercial, de servios e turstico
2 9
Incentivar e consolidar as diferentes
expresses histrico-culturais da
Regio
2 25
Regio 3
Campo Grande
Ser o centro de
referncia para o
ecoturismo, com
enfoque nas
vocaes
gastronmica,
botnica, pesqueira e
agrcola,
consolidando as
diferentes expresses
histrico-culturais da
Regio
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
2 23
Desenvolver aes, visando tornar a
regio no centro de referncia
histrico-cultural do pas
2 14
Desenvolver aes, visando
fortalecer a vocao de centro de
negcios
2 18
Desenvolver aes que consolidem a
vocao para centro de
desenvolvimento e difuso
tecnolgica
2 2
Regio 4 -
Centro
Ser o centro de
referncia histrico-
cultural do pas,
consolidando as
vocaes de centro
de negcios, centro
de desenvolvimento
de tecnologia e
principal centro de
telecomunicaes da
Amrica Latina
Desenvolver aes que consolidem a
regio como centro de
1 2
155
telecomunicaes da Amrica Latina
Desenvolver aes, visando
implantao de uma poltica
habitacional no Centro
3 10
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
6 23
Desenvolver aes que revitalizem o
comrcio varejista
2 10
Promover aes, visando revitalizar o
setor de servios
2 4
Desenvolver as atividades de cultura
e de lazer, a fim de promover a
convivncia e a integrao cidad
2 18
Promover o incremento da
mobilidade urbana
1 7
Regio 5
Grande Mier
Voltar a ser a
capital dos
subrbios cariocas,
como centro de
comrcio varejista e
plo prestador de
servios, com relevo
na cultura e lazer
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
5 24
Consolidar a base principal de
chegada do turismo cidade
5 22
Preservar a qualidade do setor
residencial
2 4
Fortalecer as atividades esportivas da
regio, envolvendo a comunidade
2 10
Fortalecer as atividades culturais e
artsticas, envolvendo a comunidade
2 12
Preservar e recuperar o meio
ambiente construdo e natural
4 20
Regio 6
Ilha do
Governador
Ser a principal base
de chegada do turista
cidade,
preservando a
qualidade da rea
residencial e
incrementando as
atividades
esportivas, culturais
e artsticas
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
5 22
Revitalizar o setor de abastecimento 3 19
Promover a formao de atletas em
diferentes modalidades
2 13
Fortalecer a tradio residencial,
garantindo infra-estruturas e
equipamentos necessrios
4 21
Regio 7 -
Iraj
Ser o principal
centro de
abastecimento da
cidade e um plo
formador de atletas,
garantindo a tradio
residencial e a
qualidade de vida
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
5 26
Ser o grande centro de eventos
nacionais e internacionais
1 8
Desenvolver aes inerentes ao
ecoturismo
3 10
Fortalecer o setor industrial de alta
tecnologia
1 1
Resgatar a tradio da histria local 3 13
Revitalizar o setor de servios 1 5
Promover o desenvolvimento
tecnolgico e a expanso dos
negcios
2 9
Implantar um sistema de transporte
de massa e melhorar o sistema virio
3 18
Regio 8 -
Jacarepagu
Ser o grande centro
de eventos nacionais
e internacionais,
tendo como foco do
desenvolvimento
econmico o
ecoturismo e a
indstria de alta
tecnologia,
garantindo a tradio
histrico-geogrfica
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
5 32
156
Desenvolver aes que promovam
integrao entre os bairros da regio
2 24
Desenvolver aes, visando
incrementar o desenvolvimento do
setor industrial de base tecnolgica
no poluente
3 9
Fortalecer o comrcio 3 6
Regio 9 -
Leopoldina
Ser uma regio de
bairros integrados,
resgatando a relao
de vizinhana,
desenvolvendo-se a
partir de indstrias
de base tecnolgica
no poluentes
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
4 46
Revitalizar o setor de lazer cultural
na regio
2 9
Desenvolver as aes relativas ao
ecoturismo na Regio
2 5
Fortalecer e recuperar o setor de
comrcio e turismo
1 2
Promover o desenvolvimento
tecnolgico e a expanso dos
negcios
2 6
Regio 10
Tijuca / Vila
Isabel
Ser um grande plo
de lazer e cultura, de
ecoturismo, de
desenvolvimento
econmico focado
no setor de servios
e comrcio,
garantindo a
qualidade de vida
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
4 56
Fortalecer o setor de comrcio
atacadista e varejista
3 14
Revitalizar o setor industrial com
indstrias de base no poluente e
controlar a poluio causada pelas
indstrias existentes
3 8
Resgatar a histria e a cultura locais 3 13
Criar condies, visando revitalizar o
setor residencial
2 6
Ser um plo formador de mo-de-
obra
1 5
Regio 11
Zona Norte
Ser o grande plo de
comrcio e centro
industrial no
poluente,
preservando e
incrementando suas
tradies histrico-
culturais e
caractersticas
residenciais
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
6 46
Revitalizar o setor de turismo como
vitrine do Brasil
2 12
Revitalizar o setor de cultura 3 10
Revitalizar o setor de lazer 1 4
Valorizar a imagem da maneira de
ser carioca
2 4
Promover o desenvolvimento
tecnolgico e a expanso dos
negcios
2 5
Regio 12
Zona Sul
Ser a vitrine nacional
e internacional do
turismo, da cultura e
do lazer, reforando
a imagem da
maneira de ser
carioca
Desenvolver programas
complementares, visando melhoria
das condies de vida da regio
6 70

A articulao entre esses 12 planos feita pela anlise e incluso de sete temas chave na
elaborao dos planos: ecoturismo; turismo; cultura e histria; produo e indstria; comrcio
e servios; ambiente residencial e esporte. De acordo com o plano estratgico, os temas
aparecem, de maneira alternada, em todos os planos regionais e a partir desta alternncia
que se identifica os temas mais importantes a serem impulsionados em cada regio e a
157
articulao com as demais regies e com cidade como um todo. Alm disso, para cada uma
das 12 regies, conforme j ressaltado anteriormente, foi estabelecida uma comisso regional,
em um total de 12 comisses regionais que propem conceitualmente adotar como
fundamento um suposto dilogo mais direto com os seus cidados, com o objetivo de renovar
o pacto anterior entre prefeitura e sociedade em uma suposta forma mais ampla e democrtica,
em torno de um futuro delineado para cada regio da cidade. O plano prope isso tentando
envolver em sua concepo a sociedade civil (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE
JANEIRO, 2004). O que, em tese, pode ser um ponto positivo no processo de construo de
sinergia (EVANS, 1997), mas rompe o processo anterior que no retomado na segunda
verso do plano.

Os laos estabelecidos com diferentes setores da sociedade, representados no Conselho Geral
do plano anterior, perdem sua posio hegemnica para se estabelecer um novo padro de
participao, fato que no ocorre no processo em Barcelona. Apesar da troca dos mecanismos
de participao no quarto plano de Barcelona, o padro de participao mantido e os
representantes da sociedade que estavam presentes nos planos anteriores, so realocados nos
novos mecanismos institucionais, mantendo assim o processo de sinergia com estes agentes.
Ampliam-se os partcipes porque h um salto de escala, mas se mantm os agentes envolvidos
no processo anteriormente, criando assim confiana e fortalecendo as bases para criao de
capital social (EVANS, 1997). Fato que no ocorre no segundo plano carioca, no qual os
representantes so inseridos em uma lgica de participao distinta da anterior.

Como vimos em Barcelona, h uma adaptao dos mecanismos institucionais na passagem
dos primeiros planos para o quarto plano. Contudo, a lgica planificadora que perpassa os
diferentes planos catales, e que faz com que eles formem um ciclo de planificao
continuado, independente da adaptao dos mecanismos institucionais no quarto plano,
continua existindo. A viso de futuro ainda geral, compartilhada e advinda da anlise de
perspectivas mltiplas apresentadas dentro diagnstico. Esta viso de futuro continua sendo
consensuada e aprovada por um Conselho Geral que continua com as mesmas funes e segue
sendo o rgo maior de participao e deciso do plano. O Conselho Geral dos planos de
Barcelona, mesmo o plano dando um salto de escala e passando abranger toda regio
metropolitana, no teve sua estrutura nem funes alteradas. Ele no foi substitudo por um
mecanismo diferente de representao com uma lgica de participao diferente, como
ocorreu nos planos estratgicos cariocas em que o Conselho Geral foi desarticulado. Em seu
158
lugar, surgem comisses regionais de participao. Nas palavras do Prefeito Csar Maia, em
entrevista realizada durante a pesquisa de campo deste trabalho, avaliando a participao
pblica por meio das comisses regionais:

[...] deu certo do ponto de vista dos diagnsticos localizados regionais. No
deu certo no ponto de vista daquele diagnstico ter influenciado as
prioridades localizadas na administrao. Eu chamei a Ceclia que trabalha
no PT para que ela fosse dar continuidade. Com esse foco, criamos,
dividimos as cidades em regies, mais ou menos iguais as subprefeituras e
essas regies produziam, primeiro, um levantamento detalhado dos nmeros
e dos dados de cada regio, tudo isso foi publicado, inclusive no dirio
oficial, com encarte, estudos, e em seguida vinha uma segunda etapa, que era
uma etapa participativa na base. A etapa participativa na base catica
porque na hora que voc chega no nvel de rua as pessoas vo discutir sobre
iluminao, asfalto, sobre coleta de lixo, sobre poda de rvore, ento voc
passa a trabalhar em um nvel que ele no orientador, ele no pode se dizer
planejamento estratgico, estratgico diferente de futuro, estratgico o
que h de presente no futuro, estratgico o incerto, estratgico o
especulativo [...]

Alm disso, o conjunto dos 12 planos estratgicos regionais descrito como um
desdobramento do Plano Geral da Cidade (o Primeiro Plano Estratgico da Cidade do Rio de
Janeiro, Rio Sempre Rio): O segundo plano estratgico As Cidades da Cidade um
desdobramento inovador do Plano anterior (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE
JANEIRO, 2004:19). Contudo, o segundo plano rompe a lgica do primeiro, mais integrada e
de insero da cidade do Rio de Janeiro no mercado mundial de cidades. A relao com
global aparece como uma das recomendaes na parte do plano relativa articulao dos 12
planos regionais. Chama ateno tambm, no mesmo trecho, o fato do texto do segundo plano
destacar a necessidade de atualizao do plano anterior. Essa necessidade tambm aparece na
proposta de agenda de trabalho. Contudo, o segundo plano, como destacado anteriormente,
definido como um desdobramento do primeiro. Segue abaixo o trecho em questo:

A elaborao dos Planos Estratgicos Regionais suscitou a necessidade da
atualizao do Plano Estratgico Geral da Cidade, considerando os seguintes
itens:
[...] importante lembrar que a cidade no uma mera soma de suas
regies; neste caso, o Plano Estratgico Geral da Cidade deve refletir o
conjunto das regies dentro de uma viso totalizadora para o municpio, bem
como sua insero em outros contextos regional e mundial.
[...] A elaborao dos Planos Estratgicos Regionais, com o especial foco no
potencial de desenvolvimento endgeno, conceito que dever nortear a
atualizao do Plano Geral (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE
JANEIRO, 2004:219).

159
A justificativa para essa alterao metodologia que o segundo plano busca implementar um
processo de monitoramento pela sociedade, promovendo e buscando seu envolvimento na
chamada impulso dos projetos e dos planos, assim como na posterior avaliao de suas
propostas. Desta forma, em tese, Governo e sociedade estariam trabalhando juntos, aliados em
busca da construo de um futuro. Assim, o segundo plano considera separadamente as
caractersticas de cada regio. Cada qual com identidade prpria, seus objetivos centrais
especficos e estratgias diferenciadas para alcan-los (PLANO ESTRATGICO DO RIO
DE JANEIRO, 2004). Nas palavras do Prefeito Csar Maia, em entrevista realizada para este
trabalho, avaliando o segundo plano como desdobramento do primeiro:

No teve segundo plano estratgico. Teve um primeiro plano estratgico at
metade do governo Conde. A partir da, ele entra em uma linha de
permanncia do poder [...] E se tem uma ruptura inevitvel, porque mesmo
que o Manoel Forn
3
tenha vindo aqui e conversado comigo nulamente,
dizendo que estava pronto para eles fazerem as adaptaes necessrias etc.
Eu perdi a confiana poltica. Ao perder a confiana poltica, voc produz
uma natural descontinuidade, no descontinuidade em relao ao que estava
sendo feito, que tinha que ser produzido mesmo, mas em relao prpria
origem. Eu procurei retomar isso, a partir, de como eu j disse, de centralizar
o plano, s que ele se tornou um plano do cotidiano, intervenes cotidianas
e, ento, tem esse espalhamento. Partimos para essa outra etapa que estamos
construindo tijolo a tijolo e que passa a ser uma viso basicamente de
Estado, sobre o que deve se intervir. Essa viso de Estado, assim como
nenhuma viso de Estado, engloba somente o Estado em si porque as
pessoas tm seus locais de referncia, tm a sua literatura, tm os seus
contatos, as pessoas que interagem com ela, as pessoas que vm de fora que
reclamam, protestam, pressionam, mas voc tem o eixo da organizao
estatal, obviamente [...]

Relembrando Barcelona, os quatro planos estratgicos da capital da Catalunha possuam uma
viso competitiva da cidade e pretendiam uma insero no contexto regional, na Comunidade
Econmica Europia e no mercado internacional globalizado gradualmente, tendo para isto
uma lgica e uma continuidade. Os objetivos dos planos cariocas rompem com a lgica de
continuidade planificadora. Alm disso, como j citado, no primeiro plano estratgico do Rio
de Janeiro criou-se um escritrio autnomo, no administrado pela prefeitura e financiado em
parte pela iniciativa privada, seguindo a mesma metodologia dos planos catales. Entretanto,
o plano, como entidade autnoma, no foi mantido ao longo do tempo. Este segundo plano
deixa de ser uma entidade parte da prefeitura e passa a ser um departamento dentro da
administrao pblica do Rio de Janeiro, mais especificamente dentro do IPP (Instituto de

3
Manuel Forn foi o consultor catalo que orientou a elaborao do primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro.
160
Planejamento Municipal Pereira Passos) (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,
2003). Como j descrito no captulo referente Barcelona, um dos mecanismos institucionais
da metodologia de planificao catal um escritrio autnomo de coordenao, no
administrado pela prefeitura de Barcelona e fora da administrao pblica, responsvel pela
coordenao de todo processo de planificao. Esse escritrio de coordenao do plano
estratgico continua a existir e a ser financiado em parte pela iniciativa privada, e o plano
continua sendo feito e administrado com a participao e o financiamento de uma rede de
instituies pbicas e privadas, o que em tese garante a autonomia do plano em relao
prefeitura e garante com que o plano continue sendo um frum de reflexo autnomo sobre a
cidade e sobre a regio metropolitana (CAMPRECIS, 1998). A colocao do plano
estratgico dentro de um rgo da prefeitura blinda o gestor do plano que fica sem autonomia
e, em vez de se reportar a um Conselho, representativo da sociedade carioca, passa a reportar
ao prefeito. Nas palavras da prpria gestora Ceclia Maria Neder Castro, durante a pesquisa de
campo realizada para realizao deste trabalho, quando perguntada a respeito da falta de
autonomia e do plano estar sob a estrutura do IPP:

Nisso, eu acho que voc tem razo. Eu tive que me submeter s orientaes
do prefeito. Acho que no momento para a situao poltica, na ocasio, acho
que isso est correto. Acho que a gente pecou um pouco em manter a
sociedade informada [...] Acho que poderia ter sido maior se a minha equipe
tivesse sido mantida do jeito que estava, em termos de monitoramento, mas
acho que em termos de prximo passo, aqui melhor. um momento de
transio.

Logo, de acordo com o que foi discutido acima, o segundo plano no constitui o que
identificamos na anlise empreendida nesta tese como ciclo de planificao, pois, h uma
interrupo no processo, conforme a figura 21 a seguir.









161
Figura 21 Ciclo de Planificao Carioca


De acordo com o que foi descrito ao longo deste captulo, os planos estratgicos que foram
elaborados e implementados na cidade do Rio de Janeiro tiveram um caminho distinto dos
planos catales. Apesar do primeiro utilizar uma metodologia muito similar de Barcelona, e
o segundo se autodefinir como desdobramento do primeiro, a segunda gerao do plano
estratgico carioca se configura como uma continuidade apequenada do processo de
planificao. Isso se d porque, seja por condicionantes histricos, polticos ou
administrativos, o processo contnuo de planificao no se estabeleceu.

Assim, no sentido de mapear tais condicionantes e responder pergunta da tese traada na
introduo deste trabalho, realizamos uma extensa pesquisa de campo no Rio de Janeiro e em
Barcelona. Tendo como objetivo principal analisar os mecanismos de gesto dos
planejamentos estratgicos das experincias de Barcelona e do Rio de Janeiro, verificando
quais os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do mtodo de planificao
das duas cidades e de que forma esta planificao ocorreu. Logo, no prximo captulo desta
Interrupo no
Ciclo de
Planificao



Diagnstico

Execuo e
Implementao
do Plano
Estratgico


Implementao
Institucional

Estudos para
Atualizao
ou Elaborao
do Plano
Estratgico
Elaborao do
Documento e
Aprovao do
Planejamento
Estratgico

Avaliao
do Plano
Estratgico
162
tese, ser apresentada a metodologia utilizada para esta anlise e os resultados da pesquisa de
campo empreendida.

3.5. Nem tudo so flores II: crticas aos planos estratgicos da cidade do Rio
de Janeiro

Vrias crticas ao processo de planificao do Rio de Janeiro foram feitas. Houve
questionamentos referentes estrutura e orientao da documentao que, segundo Vainer
(2008i), no podiam ser feitos. As sugestes s poderiam girar em torno da classificao
proposta dentro do documento. A estrutura e o formato de apresentao, em que se sucedem
tendncias, pontos fortes e fracos da cidade e a metodologia imposta aos grupos de trabalho,
no podiam ser questionados. O diagnstico no qual se baseou o plano era um documento
generalista que, segundo o autor, agregava percepes acerca da cidade e no construa uma
viso global e aprofundada sobre pontos importantes, como, por exemplo, a populao de rua,
que era tratada no documento como um problema paisagstico:

A preocupao com a imagem atinge seu paroxismo entre os estrategistas
carioca - catales quando o diagnstico aponta como dos problemas a "forte
visibilidade da populao de rua" (Plano Estratgico do Rio de Janeiro,
p.50): a misria estrategicamente definida como problema paisagstico (ou
ambiental) (VAINER, 2002i:82).

O diagnstico do plano estratgico do Rio de Janeiro, segundo Vainer (2002i), uma espcie
de preparao para a criao de um consenso final que gira em torno dos projetos prioritrios
para a cidade, na viso da prefeitura e do empresariado. No documento em questo, no h
elaborao das estratgias, mas sim a corroborao delas, isso porque as estratgias j
estavam delineadas dentro da metodologia aplicada.

Contudo, Borja e Castells (1999) defendem a integrao social entre o poder pblico e a
sociedade na metodologia do plano estratgico, e isso requer participao pblica na
administrao local e uma poltica econmica local para manuteno do crescimento do
mercado de trabalho. Para tanto, necessria a participao do empresariado que, no intuito
de manter os investimentos, torna-se muito importante no processo. O mesmo sucede na
metodologia delineada em Barcelona, na qual primordial a atuao dos agentes econmicos
potentes da cidade, que so chamados a participar do processo, isso porque, segundo o mesmo
autor, com o dinheiro escasso se faz necessrio definir muito bem as prioridades. Assim,
163
torna-se necessrio a administrao pblica analisar quais objetivos a traar a fim de alcan-
los, e os resultados desejados e, assim, incrementar a capacidade de resposta aos anseios de
grupos de interesse, que pressionam o governo para atender suas demandas. Logo, a definio
exata das estratgias, criticada por Vainer (2002i), faz parte da metodologia adotada,
conforme delineado anteriormente.

A questo da incorporao apenas da populao capaz de consumir a cidade, de acordo com
Vainer (2002i), destaca o grande peso dos empresrios no primeiro plano carioca. Assim
como o destaque dado a projetos prioritrios para a cidade, na viso da prefeitura e do
empresariado, leva a um ponto importante destacado por Bourdieu (1997): as relaes entre as
estruturas do espao social e as estruturas do espao fsico. Na teoria de Bourdieu (1997), o
espao torna a sociedade hierarquizada, o espao exprime hierarquias e distncias sociais.
Logo, o espao social se retraduz no espao fsico, se apresentando como a distribuio de
espaos fsicos diferentes e bens e servios distribudos de forma distinta. Alm de agentes
individuais e de grupos localizados em reas distintas e dotados de oportunidades de
apropriao destes bens e servios distintos. Com isso, tem-se a concentrao dos bens mais
raros e de seus proprietrios em lugares especficos, e de grupos mais carentes em lugares
pouco providos destes bens. Assim, como j discutido em relao cidade de Barcelona,
quando se leva apenas em conta a populao capaz de consumir a cidade, em tese, h o
aumento desta concentrao, e a populao que tem maior necessidade de bens de consumo
coletivos pode ficar excluda do processo de planificao. Com isso, os indivduos capazes de
consumir a cidade acabam adquirindo os denominados ganhos de localizao, que se
traduzem em ganhos de posio ou de classe, e se definem por um poder sobre o tempo, que
so assegurados por endereos de prestgio, excluindo deste espao toda intruso indesejvel
(BOURDIEU, 1997).

Logo, se o planejador no processo de planificao passa a investir em reas onde residem
apenas os indivduos capazes de consumir a cidade, esse processo acaba por tornar os
espaos urbanos menos democrticos e exclusivos de uma classe com maior poder aquisitivo,
deixando de lado uma parcela significativa da populao e o planejamento da cidade passa a
ter como eixo os direitos do consumidor, que so de outra ordem em relao aos direitos de
cidadania. Alm disso, a organizao e o entendimento entre os setores que no estavam de
acordo com a estrutura metodolgica do plano estratgico do Rio de Janeiro era uma tarefa
difcil, no se sabia bem o que fazer para interferir no processo:
164

As divergncias so muitas. H os que consideram tratar-se de uma
iniciativa espria com a qual [...] no se deve comprometer [...] H os que,
embora concordando com o carter esprio do processo, julgam que
constitui um espao de discusso e enfrentamento poltico, portanto, deve-se
participar [...] H aqueles para quem o plano estratgico da cidade do Rio de
Janeiro deve ser utilizado para ampliar o debate [...] (VAINER, 2002i:114).

Alm disso, segundo o mesmo autor, o processo de questionamento do plano tinha outra
barreira a ser vencida. Alm da falta de entendimento entre os setores que o questionavam, os
prazos do plano eram inquestionveis. O ritmo das reunies para discusso das diferentes
etapas do plano no poderia ser alterado, pois, estava firmado por contrato, o que dificultava a
articulao dos grupos interessados em questionar o processo de planificao. Mesmo assim,
conseguiu-se elaborar um documento para ser encaminhado ao comit executivo do plano
estratgico do Rio de Janeiro, no qual se propem alteraes nas linhas estratgicas e nos
objetivos traados dentro do plano. A proposta rejeitada sob o argumento de que no haveria
tempo para fazer as devidas alteraes e que as reivindicaes no passavam de diferenas
formais. Aps esta resposta, o movimento de questionamento, por parte dos grupos
insatisfeitos, enfraquece e esvazia (VAINER, 2002i). Assim, Vainer (2002i) avalia o plano
estratgico da cidade do Rio de Janeiro da seguinte forma:

Poder-se-ia, sem grande dificuldade, qualificar o Plano Estratgico da
Cidade do Rio de Janeiro de bem orquestrada farsa, cujo objetivo tem sido o
de legitimar orientaes e projetos caros aos grupos dominantes da cidade.
Sem dvida, esta avaliao contempla dimenses da iniciativa. Mas, ela
insuficiente, pois escapa-lhe aquilo que o Plano Estratgico da Cidade do
Rio de Janeiro tem de inovador. Sua insistncia na participao, seu forte
investimento nos rituais da participao e da unificao da cidade em torno
de objetivos comuns, uma expressiva retrica associando desenvolvimento
econmico a desenvolvimento e integrao sociais, que so novidades no
discurso das entidades empresariais cariocas, cuja tradio fortemente
corporativa. H inovaes, e elas no so meramente discursivas (VAINER,
2002i: 115-116).

Como pode-se notar no trecho destacado acima, at um dos principais crticos do primeiro
plano estratgico do Rio de Janeiro destaca um ponto positivo em sua metodologia: [...] Sua
insistncia na participao, seu forte investimento nos rituais da participao e da unificao
da cidade em torno de objetivos comuns [...] (VAINER, 2002i: 116). O mesmo ponto que
destaca Moura (1998), como uma das principais inovaes na metodologia de planificao
estratgica de Barcelona utilizada no Rio de Janeiro, conforme trecho abaixo:

165
[...] um dos aspectos que aparece como inovao diz respeito s formas
como interagem o Governo e a sociedade civil, tendo em vista a cooperao
pblica- privada e/ou o alargamento da democracia e da cidadania, entre
outros objetivos. Os arranjos inter-organizacionais da emergentes podem ser
tomados enquanto Rede, medida que apresentem alguns dos traos
caractersticos do que vem sendo identificado como as novas redes [...]
Expressam um tipo de articulao que envolve uma pluralidade de atores,
sejam eles da mesma ou de distintas esferas de Governo, empresas de porte e
atividades diversas, ONGs, organizaes populares, de categorias
profissionais e/ou de outra natureza. Essa articulao menos hierrquica e
estruturada, tendo em vista problemas/projetos delimitados, com base em
relaes mais ou menos formais e regulares. Destacam-se, ainda, as idias de
cooperao: mobilizao de recursos, de solidariedade, de confiana; em se
tratando do campo da ao pblica, distinguem-se outros sentidos: o
processamento de conflitos e divergncias, a negociao e a democratizao
dos processos decisrios [...] (MOURA, 69-70).

Sendo assim, por meio da participao, de acordo com Evans (1997), a sociedade tida como
partcipe do processo de planejamento da cidade, ficando difcil sustentar que dentro do
processo de planificao os gestores s tm em conta a parcela da populao capaz de
consumir a cidade ou o mercado. A sociedade, de acordo com a teoria de Evans (1997), sendo
partcipe do processo, tem a capacidade de influenciar no planejamento e fazer com que suas
demandas sejam includas dentro do processo de planejamento, e isso faz com que o processo
decisrio torne-se mais democrtico, como destaca o trecho acima. Essa participao auxilia
na criao de sinergia entre a sociedade e o Estado, o que acaba gerando as bases para
construo de capital social que vo, no futuro, influenciar positivamente no funcionamento
do Estado, se o ciclo de planificao mantido.

Alm disso, com a consolidao da democracia na dcada de 80, mais especificamente a
partir da Constituio de 1988, mais agentes se apresentam na arena poltica. Esses agentes
buscavam espao nas esferas decisrias e atendimento de suas demandas pelo setor pblico.
Contudo, havia restries financeiras que impediam com que o Estado respondesse a essas
novas demandas, pois, como j destacado neste captulo, a cidade do Rio de Janeiro passava
por uma crise. Logo, a proposta de conseguir investimentos para a cidade, presente na
metodologia escolhida, interessante, principalmente diante de um cenrio de falta de
investimentos e crise econmica, e isso faz parte da metodologia escolhida para ser
implementada no Rio de Janeiro, conforme descreve Botelho (2004):

Frente crise econmica, o planejamento urbano e o urbanismo adquirem
uma nova funo, diferente da mera regulamentao do setor privado. Trata-
se da promoo do crescimento econmico, de uma ao empresarial para a
166
atrao de investimentos que dinamizem a economia local, como os de
setores de alta tecnologia e de servios, dado que as cidades de forte tradio
industrial sofreram um relativo processo de desindustrializao, e forte
enxugamento dos postos de trabalho industriais em decorrncia dos
processos de reestruturao produtiva, tendo, assim, que redefinir seu papel
econmico. Essas cidades buscaram, ento, produzir uma imagem renovada
de si mesmas, dentro da lgica de competio interurbana para atrair
investimentos (BOTELHO, 2004:113).

Alm disso, segundo Subirats (1989), os governos passam a utilizar tcnicas que os auxiliem
a ter o controle sobre o resultado de aes concertadas com o setor privado, com o intuito de
dar respostas a esses setores anteriormente alijados. Logo, assim como em Barcelona, o
primeiro plano carioca inspirado no planejamento estratgico empresarial, no qual as
empresas esto submetidas s condies e desafios do mercado, conforme afirma Vainer
(2002). Nesta perspectiva, os governos locais podem estar expostos a estas mesmas condies
e desafios das empresas, contudo esses mesmos governos locais tm de dar resposta aos
anseios, no apenas para aqueles que so capazes de consumir a cidade, mas para os que
no tm essa capacidade, pois, a partir da consolidao da democracia, todos esses grupos
apresentam-se na arena pblica demandando o reflexo das aes do setor pblico, conforme
relata Subirats (1989).

Talvez, o primeiro plano estratgico carioca no incorporasse parcela da populao, como
muitos de seus crticos defendem. Mas, teve como mrito a busca pela participao pblica,
como destaca o prprio Vainer (2002i), e a tentativa de implementao de um ciclo de
planificao que foi interrompido no segundo plano, como delineado na anlise empreendida
neste captulo. Mas, como j demonstramos, essa interrupo j faz parte da tradio de
planificao do Rio de Janeiro, e essa tradio se manteve em relao aos planos estratgicos.

Como relatado no incio deste captulo, ao longo do tempo, a cidade passou por diferentes
intervenes planejadas, algumas se tornaram estanques, isto , cumpridas at o fim, mas sem
a implementao de um ciclo de planificao aps a sua execuo, como a reforma Pereira
Passos. Outras foram interrompidas, parcialmente implementadas como o Plano Diretor
Decenal. H algumas que sequer chegaram a se tornar realidade, como o Plano Agache, o
Plano Doxiadis. Entre esses grandes movimentos de pensamento sobre os problemas urbanos
da cidade, o Rio foi alvo de planos urbansticos no estruturantes em sua concepo e que
observavam os problemas urbanos da cidade sob apenas uma perspectiva.

167
O primeiro plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro foi uma tentativa de se quebrar com
essa tradio de descontinuidade por meio de uma metodologia participativa, a idia era
estabelecer um processo de planejamento continuado com a participao da sociedade e, de
acordo com a metodologia catal, esse primeiro plano deveria formar com o segundo plano
um ciclo de planificao. Mas, os planos se configuraram de outra forma, como foi observado
no decorrer deste captulo, e a tradio de planificao descontinuada mais uma vez se
perpetuou, mesmo se utilizando de uma metodologia que tenha propiciado a implementao
de um ciclo de planificao, que j perdura por vinte anos em Barcelona.

Assim, partindo da premissa de que a metodologia do planejamento estratgico adotada por
Barcelona similar adotada pelo Rio de Janeiro, quais os condicionantes que levam a
resultantes diferentes de planificao nas duas cidades? Foi no intuito de responder essa
pergunta apresentada na introduo desta tese, que foram realizadas 24 entrevistas em
profundidade com diferentes agentes envolvidos diretamente no processo de planificao
estratgica das duas cidades. A apresentao e anlise prvia destas entrevistas so
apresentadas no captulo seguinte.
168
4. Pesquisa de Campo e Anlise de Dados.

Esta pesquisa uma anlise exploratria dos contextos polticos, sociais e histricos
que impulsionaram planos institudos nas cidades de Barcelona e do Rio de Janeiro e
os seus respectivos mecanismos institucionais. Dentro desta anlise, procurou-se
desvendar a viso dos agentes envolvidos na concepo dos planos institudos nestas
duas cidades, para observar o que sustentou ao longo do tempo os seus planejamentos
e de que forma estes se configuraram. Para tal, utilizaram-se a pesquisa documental,
bibliogrfica, conjuntamente com entrevistas em profundidade semi-estruturadas com
24 agentes envolvidos diretamente na concepo dos planos estratgicos das duas
cidades, a partir da gerou-se as categorias para a anlise do material.

Em relao aos agentes do processo de planificao de Barcelona, optou-se para
escolha dos entrevistados pelo critrio de acessibilidade. Os agentes ligados aos
planos de Barcelona foram entrevistados dentro do prazo de seis meses em que foi
realizada a pesquisa de campo na Espanha, foram feitas doze entrevistas presenciais
durante a participao no Programa de Doutorado no Pas com Estgio no Exterior
(PDEE) da CAPES. Em relao aos entrevistados no Rio de Janeiro, optou-se
tambm pelo critrio de acessibilidade, ao final da pesquisa de campo igualou-se ao
nmero de entrevistados de Barcelona. Todos os entrevistados, tanto no Rio de
Janeiro como em Barcelona, participaram diretamente ou indiretamente do plano
estratgico, sejam como elaboradores da metodologia, como gestores do plano ou
como partcipes do processo de planificao, conforme descrito abaixo.

O primeiro entrevistado em Barcelona foi o Senhor Juan Camprecis, coordenador do
Plano Estratgico de Barcelona. A entrevista auxiliou na construo de uma viso
geral dos planos estratgicos de Barcelona, histria dos planos, metodologia,
funcionamento, estrutura administrativa e executiva das atividades desenvolvidas pelo
plano e os resultados alcanados no decorrer de todo processo.

A segunda entrevistada foi a Professora Doutora Mireia Belil, professora universitria
e pesquisadora, que desenvolve estudos sobre a rea metropolitana de Barcelona na
Fundaci Frun Universal de les Cultures, j participou do plano estratgico de
169
Barcelona em suas primeiras verses. A entrevista contribuiu com uma viso geral
dos planos estratgicos de Barcelona, histria dos planos, metodologia,
funcionamento. Contudo, a Professora possui uma viso crtica dos planos e dos
resultados alcanados por ele.

O terceiro entrevistado foi o Senhor Joan Play, prefeito de Castellbisbal, municpio
da regio metropolitana de Barcelona que faz parte do Plano Estratgico. O
entrevistado contribuiu com uma viso de um agente diretamente envolvido no
processo, avaliou de pontos positivos e negativos dos planos e de seus mecanismos de
gesto e de concertao, alm de sua ligao com entidades como a Mancomunitat de
Municipis de lrea Metropolitana de Barcelona. A viso de um municpio pequeno,
como Castellbisbal, a respeito do plano, mostra como funciona o processo de
concertao dos agentes e o que leva os prefeitos a participarem de todo processo. O
entrevistado mostrou o que move os prefeitos a participarem de um processo liderado
por Barcelona.

O quarto entrevistado na etapa de Barcelona foi o Professor Doutor Manuel de Forn,
professor universitrio e consultor, participou da elaborao dos planos estratgicos
de Barcelona e do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro, onde liderou a equipe
de consultores contratada pela prefeitura do Rio de Janeiro. A entrevista auxiliou na
construo de uma viso geral dos planos estratgicos de Barcelona e do Rio de
Janeiro, alm da histria, metodologia, funcionamento, estrutura administrativa e
executiva das atividades desenvolvidas dos planos, tanto do Rio de Janeiro como os
de Barcelona.

O Senhor Josep Carreras, Chefe del Servei dInformaci i Estudis Territorials de la
Mancomunitat de Municipis de lrea Metropolitana de Barcelona, instituio que
possui ligao e caminha paralelamente ao Plano Estratgico de Barcelona, foi o
quinto entrevistado em Barcelona. A entrevista mostrou a viso tcnica do processo
de planejamento da regio metropolitana e serviu como base para entrevista posterior
com o Senhor Jaume Vendrell.

O Senhor Jaume Vendrell, Gerente da Mancomunitat de Municipis de lrea
Metropolitana de Barcelona, instituio que possui ligao e caminha paralelamente
170
ao Plano Estratgico de Barcelona, mostrou a ligao do plano estratgico de
Barcelona com entidades como a Mancomunitat de Municipis de lrea
Metropolitana de Barcelona, a tradio histrica de planejamento da regio e cultura
dos municpios em se unirem para realizar o planejamento territorial conjuntamente.
Durante a entrevista, foi possvel mapear como se realiza a implementao de
polticas pblicas que agrupam diferentes municpios e agentes na regio
metropolitana de Barcelona.

A stima entevista foi com o Senhor Jose Manuel Jurado, responsvel de Medi
Ambient de la Comissi Obrera Nacional de Catalunya, sindicato que participa dos
grupos de trabalho do Plano Estratgico de Barcelona. O entrevistado mostrou como
algumas instituies presentes na metropolitana de Barcelona participam do plano
estratgico por meio de grupos de trabalho, dando uma viso sindical sobre o plano.
Assim como, descreveu o que leva a associaes como a Comissi Obrera Nacional
de Catalunya (CCOO) a participarem do plano, que interesses tm, a quem
representam e o que ganham com esta participao. Destacou a parte do plano que se
relaciona ao meio ambiente, as estratgias que esto ligadas a este tema e sua conexo
com o mundo sindical.

A oitava entrevista foi com o Senhor Jordi Lpez, Diretor Geral da LocalRet,
instituio que participa dos grupos de trabalho do Plano Estratgico de Barcelona. O
entrevistado mostrou, mais uma vez, como algumas instituies presentes na
metropolitana de Barcelona participam do plano estratgico por meio de grupos de
trabalho. Destacou estratgias ligadas a telecomunicaes e a importncia do setor
para o desenvolvimento das grandes metrpoles. Corroborou alguns pontos da
entrevista anterior com o Senhor Jose Manuel Jurado da CCOO.

A nona entrevista foi com o Senhor Carlos Martinez, responsvel, dentre outras
atribuies, por acompanhar o Plano Estratgico Metropolitano de Barcelona na
Comissi Obrera Nacional de Catalunya, instituio que participa dos grupos de
trabalho do referido plano. O Entrevistado mostrou especificamente como a CCOO
participa do plano estratgico por meio de grupos de trabalho, complementou a viso
sindical sobre o plano, conferida pela entrevista realizada com Senhor Manuel Jurado
da mesma instituio. Descreveu mais detalhadamente, e com exemplos prticos, o
171
que leva uma associao como a Comissi Obrera Nacional de Catalunya (CCOO) a
participar do plano e o que ganha com esta participao. Destacou a parte do plano
que se relaciona ao transporte pblico e negociao com a patronal, s estratgias
que esto ligadas a este tema e sua conexo com o mundo sindical.

A dcima entrevista em Barcelona foi com o Professor Doutor Juli Ponce Sole,
professor titular de direito administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de
Barcelona, especialista em Direito Urbanstico e diretor da Escola de Governo da
Catalunha. O professor elucidou especificamente como funcionam os grupos de
trabalho do Plano Estratgico, como so feitos os convites pelo escritrio do plano
estratgico metropolitano de Barcelona para realizao de estudos, e o que feito com
esses estudos aps suas publicaes. Detalhou o dia-a-dia da coordenao de um
grupo de trabalho. Alm disso, apontou as questes jurdicas que envolvem a regio
metropolitana de Barcelona do ponto de vista histrico e administrativo.

A penltima entrevista realizada em Barcelona foi com o Senhor Juan Martinez,
Presidente da CONFAV (Confederacin de Asociaciones de Vecinos). O entrevistado
tambm destacou especificamente como funcionam os grupos de trabalho do Plano
Estratgico, como so feitos os convites pelo escritrio do plano estratgico
metropolitano de Barcelona. Detalhou como se d a participao pblica no plano de
Barcelona. Alm disso, apontou as questes relevantes sobre como so organizadas as
reunies dos planos e como so discutidas questes ligadas implementao das
polticas pblicas aps as estratgias a serem delineadas.

A ltima entrevista em Barcelona foi com o Professor Doutor Juan Subirats, que fez
parte de um grupo de intelectuais responsvel pela anlise da reforma do Estado
Espanhol e que fazia parte dos precursores da metodologia utilizada no plano catalo.
O mesmo Professor faz parte do marco terico desta tese. A entrevista elucidou
alguns aspectos da teoria do autor, assim como mostrou as similaridades da teoria
com a metodologia de planificao catal. Apontou uma alternativa para construo
de uma rede para estabelecer a governana metropolitana na regio metropolitana de
Barcelona.

172
No caso do Rio de Janeiro, a pesquisa de campo foi entre os meses de junho e
novembro de 2007, totalizando onze entrevistas. Devido limitao de tempo e
dificuldade de acesso aos agentes envolvidos no processo de planificao carioca,
decidiu-se interromper a coleta de dados e dar prosseguimento anlise das
entrevistas realizadas. Assim como em Barcelona, todos os entrevistados participaram
diretamente do plano estratgico, conforme descrito abaixo.

A primeira entrevistada foi a Professora Hlia Nacif, secretria de urbanismo na
gesto do Lus Paulo Conde, prefeito da cidade do Rio de Janeiro de 1997 a 2000. A
entrevistada acompanhou parte da implementao e do desenvolvimento do plano, e
relatou sua experincia. A entrevista auxiliou na constituio da histria dos planos
estratgicos, assim como mostrou as dificuldades de se realizar um planejamento
continuado na cidade do Rio de Janeiro.

A segunda entrevista no Rio de Janeiro foi com o Senhor Bernardo Horta, terceiro
diretor executivo do primeiro plano carioca. A entrevista mostrou como funcionava o
primeiro plano do Rio de Janeiro, de que forma os conselhos presentes nele se
estruturavam, qual a funo de cada conselho, como surgiu a idia de fazer o plano e
as dificuldades e os xitos alcanados. Alm disso, foi possvel identificar as
motivaes que levaram a iniciativa privada a participar do primeiro plano carioca.

A terceira entrevista foi com o Professor Doutor Carlos Vainer, professor do IPPUR
(Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional) da UFRJ (Universidade
Federal do Rio de Janeiro). O referido professor participou de alguns grupos de
trabalho do primeiro plano do Rio de Janeiro e passou a ter a viso crtica de todo
processo. Sua experincia resultou em um livro
1
(A Cidade do Pensamento nico)
que critica a aplicao do mtodo catalo na cidade capital carioca. A entrevista
possibilitou a reconstruo histrica de parte do plano, assim como do processo de
crtica ao modelo aplicado.

A quarta entrevista foi com o Senhor Rodrigo Lopes, segundo gestor do primeiro
plano estratgico do Rio de Janeiro. Mais uma vez, foi possvel recuperar o processo

1
ARANTES, O; VAINER, C. e MARIATO, E (org.). (2002). A Cidade do Pensamento nico.
Petrpolis: Editora Vozes, 2002.
173
histrico do primeiro plano, de que forma ele foi constitudo e de que maneira se
davam as relaes entre os diferentes conselhos e os agentes envolvidos no processo.

A quinta entrevista foi com a Professora Doutora Maria Alice Rezende de Carvalho,
professora do IUPERJ (Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro). A
entrevistada apontou vrios aspectos interessantes da constituio da identidade da
cidade do Rio de Janeiro, das elites cariocas e de que forma isto pode ter contribudo
nos desenvolvimentos dos planos estratgicos da cidade. Alm disso, a entrevistada
participou de grupos de trabalho do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro.

A sexta entrevista foi com a Senhora Ceclia Maria Neder Castro, atual gestora do
segundo plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro. Por meio desta entrevista, foi
possvel verificar como o plano funciona hoje em dia, de que forma a gesto feita e
mapear porque o ciclo de planificao foi alterado.

A stima entrevista foi com o Professor Doutor Carlos Lessa, primeiro gestor do
primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro. A entrevista possibilitou um diagnstico
do primeiro plano como um todo e a forma como a cpula do governo Csar Maia e o,
na poca, secretrio de urbanismo Lus Paulo Conde, conceberam junto com a
consultoria catal a estruturao do processo de planificao. Alm disso, foi possvel
fazer um resgate histrico da cidade do Rio de Janeiro, da construo de sua
identidade, da transferncia da capital para Braslia e das conseqncias desta
transferncia na malha urbana e na estruturao das elites dirigentes do municpio.

A oitava foi com a Vereadora e Professora Doutora Aspsia Camargo. A entrevista
critica muito o processo de planificao do Rio de Janeiro e a forma com que as elites
dirigentes gerem a cidade por meio de um resgate da histria poltica do municpio,
desde que era capital do pas at os dias atuais, pontuando suas principais lideranas
em cada etapa.

A nona com o Senhor Srgio Guilherme Lyra de Aguiar, na poca presidente da
Associao Comercial do Rio de Janeiro, coordenador da entidade mantenedora do
primeiro plano estratgico carioca. A entrevista elucidou como se dava a parceira
pblico-privada e como funcionava o consrcio mantenedor do primeiro plano do
174
Rio. Mostrou tambm o que fez com que os empresrios cariocas participassem do
processo e como esta parceria se deteriorou ao longo do tempo, no se mantendo no
segundo plano.

A dcima entrevista foi com o Deputado Estadual Lus Paulo da Rocha. A entrevista
auxiliou no entendimento do processo de transio do governo Marcelo Alencar para
o primeiro governo Csar Maia, a alterao no foco de planificao da cidade, a
ascenso do planejamento estratgico e a dificuldade de se concertar as lideranas
polticas da capital do Rio de Janeiro com as demais lideranas do estado.

A penltima entrevista foi com o Prefeito Csar Maia. A entrevista foi importante
para entender de que forma um gestor pblico no Rio de Janeiro implementa e leva
adiante um processo de planificao vindo de outro pas; o porque do ciclo de
planificao, inicialmente delineado no primeiro plano, no ter se mantido no
segundo. As dificuldades de concertao poltica dentro e fora do municpio foram
postas durante a entrevista, assim como a relao e a gesto dos dois planos cariocas.

A ltima entrevista foi com o Senhor Sergio Magalhes, Secretrio de Habitao, que
integrou o primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro e que tambm fez parte do
Conselho Executivo do plano. A entrevista corroborou algumas vises de diferentes
agentes e, mais uma vez, apontou para a dificuldade de concertao poltica dentro da
prefeitura do Rio de Janeiro.

Com base nas entrevistas feitas com os agentes acima relacionados, foram criadas as
categorias utilizadas para proceder anlise de contedo. Optou-se por trabalhar com
uma grade aberta, na qual, aps a realizao das entrevistas semi-estruturadas, para
analis-las por meio da tcnica de anlise de contedo, as categorias no so definidas
preliminarmente, elas surgem conforme o pesquisador l o material recolhido e
observa, por meio de sua interpretao, a recorrncia de elementos que podem ser
agrupados em categorias. Assim, a partir destes elementos que as categorias e
subcategorias so criadas e agrupadas em uma rede lgica, como veremos mais
adiante. Ao fim da pesquisa, estabelece-se a grade categrica final, levando-se em
considerao os arranjos feitos no decorrer do trabalho (VERGARA, 2005). Aps a
anlise das entrevistas, as categorias so criadas e relacionadas ao marco terico e, a
175
partir da relao entre elas, responde-se ao problema de tese apresentado na
introduo deste trabalho.

Para organizar e facilitar a anlise e a interpretao das falas dos referidos agentes,
fez-se o uso do software de anlise de contedo, Atlas ti. Inicialmente, introduziram-
se as transcries das entrevistas no software, realizou-se uma leitura inicial, em que
foram identificados os trechos presentes nas transcries das entrevistas, alguns destes
destacados a seguir, elementos recorrentes em todas as entrevistas. Esses trechos
foram utilizados como unidades de anlise. A partir desta identificao, agruparam-se
esses elementos em categorias e subcategorias que foram criadas no decorrer da
leitura das entrevistas e da recorrncia de determinados elementos presentes em suas
unidades de anlise. Aps essa leitura inicial, voltou-se ao marco terico da tese para
verificar se as categorias criadas estavam de acordo com as teorias utilizadas, em
seguida, procedeu-se leitura final da consolidao dos dados.

Assim, observando a fala do primeiro entrevistado, Carlos Martinez, dentro do
cenrio complexo do plano estratgico de Barcelona surgem elementos para criao
da categoria dotes socioculturais, o que pode ser verificado em sua fala quando ele
perguntado o que leva as pessoas a participarem do plano estratgico de Barcelona:

Digo-lhe que interessante, que tem que participar etc. Mas,
no tenho uma chave que desperta isso, o que faz com que
nossas pessoas tenham vontade de participar disso. O
sindicato tem claramente seus objetivos que so de carter
sindical, desde reivindicaes econmicas at reivindicaes
sociais. Transcender o debate do plano estratgico para um
espao onde podemos solucionar nossos problemas difcil
para falar para o trabalhador por meio de uma entidade
sindical [...] em uma empresa, ou para bancrios, portanto,
nesse sentido, nenhuma h resposta certa, mesmo porque no
as tenho. Mas me parece muito importante que as
organizaes no mbito, dentro do possvel, tenham uma
estrutura que nos permita manter o contato e discutir com
opinies sobre questes que tm conseqncias para todos os
trabalhadores.

O mesmo entrevistado, durante a sua fala, destaca elementos que acabam por apontar
a criao da categoria porosidade institucional, isso pode ser notado quando o
176
entrevistado se refere forma como o plano estratgico metropolitano de Barcelona
gerido:

[...] o plano estratgico funciona fundamentalmente com um
conselho de prefeitos, e depois tem outro mbito de direo
que de alguma forma o que faz agrupar os setores
econmicos, os distintos setores sociais conjuntamente com
representao deste conselho de prefeitos. Basicamente, esta
a estrutura do plano estratgico. Na fase de criao das linhas
estratgicas se criam as comisses de trabalho com
participao social [...] que vo discutir os produtos, desenhos
distintos projetos sociais, urbansticos, de moradia.

Na anlise da entrevista, essas duas categorias esto associadas criao de outra
categoria que emerge na fala do entrevistado, a categoria agenda poltica, fato que
aparece em sua fala da seguinte forma:

[...] a administrao em 2004, creio que foi, se reuniu para
promover um acordo estratgico em diferentes temas que
pareciam entraves para que os investimentos que vinham das
Generalitat se alinhassem assim nesse sentido. Mas esse foi
um macro acordo estratgico, esses acordos estratgicos so
teis, mas no poderiam se desenvolver seguramente e de
forma suficiente se no viram marco de discusso de carter
local, o que entendo isso.

Sendo assim, dentro da entrevista de Carlos Martinez, destacam-se elementos para
criao de trs categorias, a porosidade institucional, os dotes socioculturais e a
agenda poltica que pela anlise empreendida se encontra associada s duas primeiras
categorias destacadas. J de acordo com a anlise da entrevista de Jaume Vendrell,
dentro do cenrio complexo do plano estratgico de Barcelona, surgem elementos
para criao de, dentre outras categorias, de forma mais evidente da categoria
responsividade institucional, fato que se observa quando o entrevistado relata a forma
com que as verbas so divididas entre os municpios que participam da rea
Metropolitana de Barcelona e da Mancomunitat de Municicpis de Barcelona,
entidades que seguem as linhas estratgicas definidas dentro do plano catalo:

Sim, quanto mais pobre o municpio mais recursos [...] O
grosso, desde o ponto de vista aritmtico do plano de
investimentos, tem trs partes [...]: uma que reparte pela
populao, outra que se pondera e se reparte por universo
177
econmico, isto , populao mais universo econmico, e a
ltima parte de obra metropolitana generalista, o que
chamamos de investimentos estratgicos.

O entrevistado tambm destaca em sua fala os dotes socioculturais presentes em
Barcelona, principalmente no trecho da entrevista onde descreve a criao voluntria
da rea Metropolitana de Barcelona e da Mancomunitat de Muinicipis de Barcelona,
como j observado em um captulo anterior desta tese, instituio de livre associao
onde os municpios compartem servios e fazem conjuntamente a gesto territorial da
regio metropolitana de Barcelona:

Por isso, creio que ns somos a nica rea metropolitana
criada voluntariamente, de carter voluntrio, do mundo, pelo
menos da Europa, com certeza, criada voluntariamente pelos
municpios. Uma coisa so elementos de coordenao sim que
h no mundo, mas com vocao finalista, sim de execuo de
servios e obras. Devemos ser a nica da Europa seguramente.

De acordo com a leitura e a interpretao da fala do entrevistado, essas so as
principais categorias que emergem, e ambas esto associadas agenda poltica,
estruturando um ciclo de planificao continuado desenhado dentro do plano
estratgico de Barcelona, e, para caracterizar tal relao, o entrevistado destaca a
influncia mtua que ocorre entre o plano estratgico e as aes empreendidas pela
Mancomunitat:

Neste sentido, eu penso que h uma influncia mtua. No? O
trabalho reverte. Quando ns nos aplicamos no que seja
urbanizar um polgono industrial, que tem uma especial
dedicao ao assunto de conhecimento e novas tecnologias, e,
talvez, algo que captado pelo plano estratgico e vice e
versa. E, s vezes, ns aplicamos a nossa verba em espaos
fsicos ou lugares que so prioritrios tambm para o plano,
para o plano estratgico, h uma influncia mtua, mas no
uma dependncia.

Na anlise da fala de Juan Camprecis, surgem elementos que constituem a categoria
porosidade institucional, alm de elementos da categoria adaptabilidade institucional,
que para o entrevistado so os que esto associados com maior peso categoria
agenda poltica, estruturando um ciclo de planificao continuado, desenhado dentro
do plano estratgico de Barcelona. Sobre os elementos que, de acordo com a anlise
178
empreendida, esto associadas categoria porosidade, o entrevistado destaca que o
fato do escritrio no ser da prefeitura, mas ser uma associao autnoma, facilita a
participao de outras instituies, e torna o plano mais poroso:

O presidente do plano o prefeito, mas este escritrio no da
prefeitura, ns no somos funcionrios da prefeitura, um
escritrio parte e o plano estratgico tem seu estatuto, sua
ordenao jurdica parte da prefeitura, e temos uma forma
jurdica que temos na Espanha que se chama associao e
assim funcionamos, digamos. Eu creio que isso um dos
xitos do plano, ter externalizado, trazendo para fora da
prefeitura o processo, porque facilita muito mais a
cumplicidade e o consenso com outras instituies. Se isso
fosse feito dentro, e partindo da prefeitura, mais fcil cair
em suscetibilidades ou freios [...].

Em relao aos elementos que passam a constituir a categoria adaptabilidade, o
entrevistado destaca o fato do plano estratgico de Barcelona deixar de ser um plano
apenas para a cidade e passar a ser um plano metropolitano. Essa deciso foi tomada
com base em uma estrutura urbana que foi se configurando ao longo do tempo.
Assim, para o plano deixar de ser municipal e passar a ser metropolitano fez-se a
adaptao de uma instituio a uma realidade que j existia:

Primeiro, uma observao, fizemos trs planos estratgicos de
Barcelona, existem trs verses do plano estratgico de
Barcelona, 1990, 1995, 1999. E o quarto plano do ano de
2003, e o primeiro plano estratgico metropolitano.
Nascemos o plano estratgico metropolitano, j tnhamos a
experincia de trs planos anteriores. As razes por que
chegamos a esta concluso, porque a realidade estava nos
indicando. Ns temos a realidade de uma cidade central,
radiante, pequena, 97 km2, um milho e meio de habitantes.
Mas temos, ao redor da cidade, um conjunto de cidades que na
lgica do domiclio, da atividade econmica, do cio etc., cada
vez mais, a populao, digamos, vive em um lugar, trabalha
no outro, compra em outro lugar. A mobilidade tem este
entorno metropolitano, faz que quando quisermos dizer coisas
de promoo econmica, coisas de polticas de habitao,
coisas de polticas de estruturas de mobilidade etc. muito
difcil diz-lo exclusivamente para uma cidade central. Porque
ademais, a cidade de Barcelona uma cidade muito
construda, no h espaos livres para se construir, j esta
muito urbanizada, e se eu quero planejar novos elementos de
urbanizao, desde centros de negcios etc. tenho que pensar
sempre neste cenrio metropolitano; impossvel pens-lo
179
estritamente para o cenrio de Barcelona. Ento, digamos, era
evidente que o que a cidade real, onde vive, onde trabalha,
onde se move a gente, no a cidade de Barcelona se no o
entorno metropolitano. Entorno metropolitano, que em alguns
casos um contnuo urbano, porque no h separao, uma
rua de um lado um municpio, de outro outro
municpio[...].

Joan Play, prefeito de Castellbisbal, em sua fala, destaca elementos que constituram
duas categorias, a primeira so os dotes socioculturais e a segunda, a porosidade
institucional. De acordo com a interpretao da fala do entrevistado, so os elementos
destas as duas categorias que esto associadas com maior peso categoria agenda
poltica. Em relao aos dotes socioculturais, ao ser perguntado o que leva um prefeito
a participar do plano estratgico de Barcelona, o entrevistado destaca a importncia de
trabalhar junto com outros municpios e que deste trabalho conjunto depende o futuro
de todas as cidades que fazem parte da regio metropolitana de Barcelona, conforme
trecho retirado de sua entrevista e que segue abaixo:

Estamos inter-relacionados, no podemos evitar. Ento, o
pacto que vai ter no plano estratgico, por um lado, vai ser a
luz de todos esses projetos para existir e dar uma imagem a
eles. Sobretudo, transladar a cidadania, uma mensagem no
sentido de que o crescimento no individual, de que isso
coletivo e que os problemas, mas tambm os benefcios do
futuro, ns temos de compartilhar entre todos.

Em relao aos elementos que compem a categoria porosidade institucional, de
acordo com a anlise empreendida neste trabalho, o prefeito destaca a importncia da
presena de diferentes setores da sociedade no plano estratgico de Barcelona:

Eu penso que uma parte importante, eu penso que o bom
deste plano que no um plano s da parte pblica, pois
desde o princpio participa a parte privada tambm. Desde o
princpio, a parte privada est representada. Eu penso que isso
muito bom [...] no plano estratgico h uma
representatividade do mundo industrial, empresarial, poltico,
importante [...].

Por meio da anlise da fala de Jordi Lopz, emergem com maior destaque elementos
que compem as categorias dotes socioculturais e a adaptabilidade institucional,
estando, na interpretao empreendida de sua entrevista, as referidas categorias como
180
fatores mais associados categoria agenda poltica. Em relao aos dotes
socioculturais, o entrevistado destaca a importncia dos municpios trabalharem em
conjunto para alcanarem objetivos comuns e a tradio dos municpios catales em
realizar planejamento conjunto:

[...] eu creio que ao final chega um momento de maturidade,
seja necessrio dizer isso, como uma comunidade de
vizinhos, se os vizinhos no se falam nem colaboram, claro
que h como sobreviver, mas existem coisas que no se
consegue fazer bem. Ento, sei que h cidades que comea a
colaborar e h uma que no colabora normalmente, a que no
colabora perde, perde capacidade de deciso, perde terreno,
perde mercado de trabalho, perde. Quando isso comea a
funcionar vira uma necessidade para os municpios.

Quanto adaptabilidade institucional, pode-se destacar na fala do entrevistado a
importncia da necessidade de se pensar a regio metropolitana como um todo,
justificando assim o porqu o plano de Barcelona deixou de ser municipal passando a
ser um plano metropolitano:

Creio que os marcos de fronteira fsica ou jurdico legal so
marcos que no se ajustam com a realidade atual. dizer que
uma fronteira de um municpio h alguns anos se sabia onde
estava, agora no se sabe mais onde fica a mesma fronteira.
Existe um contnuo de edificao das mais diversas
variedades. Cada vez mais, no podemos pensar somente em
cidades ou povos como ilhas, se no como redes que inter
atuam. impossvel poder desenhar uma poltica, digamos,
urbana sem ter em conta esta nova realidade. Os municpios,
os espaos so os mesmos, e ns temos que pensar no entorno.
O entorno normalmente quer desfrutar das mesmas vantagens.

Alm disso, a fala do mesmo entrevistado pontua a presena de elementos que
apontam para criao de mais uma categoria, a categoria personalismo poltico. Esse
personalismo acaba se consolidando como uma das categorias de anlise, como
veremos mais adiante. Esses elementos que emergem da fala do entrevistado podem
ser observados quando o referido agente questionado a respeito de como so
convidados para realizarem estudos tcnicos ou pareceres no mbito do plano
estratgico de Barcelona, conforme trecho abaixo destacado:

Normalmente, as pessoas se conhecem, como no Rio de
181
Janeiro, mas conhecemos as pessoas do plano estratgico, o
Santacana, [...] j faz alguns anos temos contatos de tempo em
tempo e, normalmente, quando h necessidade de se convidar
algum para o tema de telecomunicaes naturalmente
chamam a nossa instituio.

Da anlise da fala do entrevistado Jose Manuel Jurado, emergem com maior destaque
elementos das categorias porosidade e responsividade institucional. E, segundo a
interpretao empreendida nesta tese, na entrevista do referido agente estes elementos
so os mais associados agenda poltica. Quanto porosidade institucional, a
categoria pode ser observada quando o entrevistado destaca a importncia da
possibilidade de diferentes agentes estarem discutindo questes diversas dentro do
plano estratgico, fato que destacado no trecho que segue:

[...] estamos falando de temas que afetam a realidade social,
ou seja, atividade econmica de trabalhadores, e tambm a
qualidade de vida dos cidados [...], mas os sindicatos tambm
se preocupam tambm com os processos da sociedade como
um todo. Ns somos um sindicato de uma parcela, mas no
cuidamos somente da fronteira com as empresas.
Preocupamos-nos em troca social e normas mais justas e
solidrias. Se queres, aqui, temos um frum, porque estamos
em contato com a patronal, com empresas, com setores
pblicos, cmaras de comrcio, gestores imobilirios, gestores
de meio ambiente, empresas de servio, ou seja, onde esto
muitos dos interlocutores necessrios para fazer de verdade
interlocues no campo e, a partir da, tirar concluses
necessrias para corrigir as deficincias.

Em relao responsividade, segundo Jose Manuel Jurado, o plano estratgico reage
a estmulos e s necessidades dos agentes envolvidos no processo, o que pode ser
detectado quando se perguntou ao entrevistado como se desenvolviam os estudos
presentes dentro plano:

[...] s haver propostas de estudos por parte de qualquer
instituio que participe do plano, ou seja, h um problema
como passou com a mobilidade [...] houve uma proposta
relativa aos planos industriais [...] a partir da o plano
encomenda um estudo a uma entidade, um grupo tcnico, para
fazer um estudo com resultados em termos de mobilidade.

Analisando a fala de Josep Carreras, por meio da interpretao de sua entrevista,
182
emergem elementos da categoria dotes socioculturais como a principal categoria
associada agenda poltica, o que pode ser observado em sua fala a respeito da
cooperao entre diversos agentes dentro do plano estratgico em busca de um futuro
comum:

[...] este um bom ponto de partida para entender que o plano
estratgico tambm uma associao voluntria de
municpios, empresas e instituies de diversas naturezas que
tenta pensar o que necessrio fazer ou planificar agora para
que o futuro... O futuro competitivo, desde o ponto de vista
econmico, e de qualidade, desde o ponto de vista cvico, que
se pode fazer que se possa produzir. Ento, o plano estratgico
de fato no tem nenhuma competncia que lhe permita obrigar
a fazer nada. Simplesmente um acordo. um acordo entre
distintos operadores da poltica, do territrio, que chegam a
um acordo para desenvolver este futuro prximo.

Emergiram tambm na anlise da fala do entrevistado elementos das categorias
porosidade, adaptabilidade e a responsividade institucional associadas agenda
poltica. Assim, dentro da anlise da fala de Josep Carreras, destacam-se categorias
ligadas s instituies de Barcelona e aos dotes socioculturais.

Da anlise da entrevista de Juan Martinez emerge com maior destaque elementos da
categoria dotes socioculturais. Na anlise da fala do entrevistado, essa foi categoria
mais associada categoria agenda poltica, conforme trecho abaixo no qual ele avalia
a importncia da participao da instituio a qual representa dentro do plano
estratgico de Barcelona:

[...] existem temas que cremos ser muito importante participar,
entre outras coisas. Por que temos de ir? Porque se no
falarmos de infra-estrutura, se no falarmos de servios, o
contexto nos leva abaixo [...] O que no podemos deixar de
fazer disseminar a idia, porque se no disseminamos a idia
o deixaremos que s um fale [...] Se ficarmos separados,
alguma coisa no funcionar bem.

Apesar de o entrevistado apontar pontos negativos no processo de participao dentro
do plano de Barcelona, por acreditar que existem muitas instituies sendo
consultadas com pouco tempo para se expressar, ele acredita ser relevante e
importante a participao no referido mecanismo de planificao da cidade e da
183
regio metropolitana. O entrevistado destaca que essa participao se configura como
um processo democrtico, pois passvel de mudana e, por isso, a instituio que ele
representa participa e, nesse ponto, dentro da anlise desenvolvida nesta tese, so
destacados mais uma vez elementos para a constituio da categoria dotes
socioculturais:

No incio, chamaram e se apresentaram para trabalhar 750
entidades, [...] se pretendia que de cinco em cinco reunies,
essas 750 entidades pudessem desenvolver suas idias e seus
projetos. Como te disse, foram cinco comisses e 150 pessoas
por comisses, se as 150 pessoas por comisso tivessem que
intervir nas reunies por pelo menos 5 minutos isso superava
completamente todo o tempo que havia para se desenvolver a
discusso. O que se viu desde um primeiro momento foi que
havia um planejamento com o qual as pessoas s aportavam
coisas em que o conceito de participao era muito reduzido.
[...] Qualquer plano estratgico a coisa mais de uma conta de
que tem a participao, se no as pessoas no seguem. Se no,
no um plano estratgico sem participao. O que foi feito,
que ao por em marcha a participao, o prprio tempo e a
forma de planejamento do plano faz com que essa participao
seja limitada. [...] Se for democrtico pode mudar, se voc
entende que democrtico aquilo que lhe permita participar,
que lhe permita mudar democrtico. Mas, para ser
democrtico necessrio que se mude e que se veja o
resultado [...] Mas, se o resultado dessa participao for
simplesmente consultiva, o conceito de democrtico acaba
caindo no escutar e tambm implicando em que voc escute.
Mas, creio que participar gerar resultados mais positivos, e
creio que a administrao tem que abaixar um pouco mais de
de dar mais participao ativa para as pessoas que esto
vivendo nessas cidades [...], apesar de avaliar mal,
importante que entendamos que temos muito tempo daqui para
frente, no podemos querer que um ano consigamos fazer
melhorar toda a parte de participao que no a nica.
Temos que pr em marcha muitas outras coisas e outras que
esperamos que coloquem, esperamos dentro de 3 ou 4 anos
que se normalize a situao.

De acordo com a anlise desenvolvida da fala de Juli Ponce Sole, destacam elementos
da categoria porosidade institucional como a mais associada aos elementos da
categoria agenda poltica, conforme trecho abaixo, em que o entrevistado destaca a
rede de agentes que o plano tenta acionar para criar consenso com intuito de gerar
polticas pblicas:

184
Eu creio que o plano estratgico metropolitano e todas as suas
formas de trabalho avanam um pouco na idia que est um
pouco em voga na cincia e poltica e noutras cincias, que a
idia de governana. Portanto, o plano estratgico
metropolitano em todos os seus trabalhos tenta acionar uma
rede de atores pblicos e privados pensando conjuntamente
sobre problemas que afetam a rea metropolitana. Eu creio
que esse um grande mrito. Eu creio tambm que se faz um
esforo para obter efetivamente a um consenso mnimo em
algumas questes sobre as quais todo mundo pode estar de
acordo. O mdico seria estabelecer um standard mnimo de
consenso, isso positivo, e logo depois se tem o mrito de
difundir os trabalhos e de tentar chegar a responsveis, neste
caso pblicos, com resultados dos trabalhos, para que estes
possam adot-los como polticas pblicas.

Na anlise da entrevista de Manuel Forn, destacam-se os elementos das categorias
responsividade e adaptabilidade institucional, sendo que esses elementos so os que
esto mais associados aos elementos da categoria agenda poltica, influenciando a
estruturao de um ciclo de planificao continuado em Barcelona. Em relao aos
elementos que se enquadram e do suporte criao da categoria responsividade
institucional, destacou-se da fala do entrevistado o trecho onde comenta sobre a
elaborao do plano estratgico em resposta a uma crise anunciada, tirando proveito
de uma janela de oportunidade que foi aberta, conforme destacado em um captulo
anterior desta tese, os jogos olmpicos:

As razes mais claras que havia neste momento que a cidade
estava em uma crise econmica importantssima, um ndice de
desemprego muito alto, mas muito alto quer dizer de 20 e
pouco %. Com uma crise industrial muito importante, ento
tnhamos que buscar alternativas econmicas a tudo que
estava se realizando naquele momento. Feito, o plano iniciou
como quase um plano de marketing urbano, de atrair
investimentos, de buscar aquelas coisas que necessitava
Barcelonam para converter-se de uma cidade industrial em
uma cidade de servios, sobretudo, tendo em conta se havia
dado os jogos olmpicos e que a transformao urbana fsica j
estava assegurada.

Quanto aos elementos associados categoria adaptabilidade, o entrevistado destaca
que foi necessrio, para criar uma estrutura participativa, que proporcionasse
credibilidade ao plano. Era necessrio que o processo de planificao no fosse
dirigido pela prefeitura. Assim, adaptou-se a estrutura institucional do plano, criando
185
um escritrio autnomo, conforme trecho destacado da fala do agente abaixo:

Ento, rapidamente se viu que o plano estratgico, se
queramos que fosse um elemento participativo srio, no
podia ser dirigido fisicamente pela prefeitura.

De acordo com a anlise da entrevista com a realizada com Mireia Belil, apesar de a
entrevistada ter diversas crticas ao processo de planificao de Barcelona, surgem
elementos relacionados categoria porosidade institucional. Alm disso, conforme
interpretao da fala da agente em questo, a categoria porosidade a que mais est
associada aos elementos da categoria agenda poltica, influenciando a estruturao de
um ciclo de planificao continuado. A entrevistada relata que, no incio, o plano
estratgico teve sua importncia, mas que depois o plano perdeu fora, conforme
trecho abaixo:

No incio, eu creio que foi uma boa maneira de aglutinar
distintas entidades, distintas personalidades, em tentar definir
o que teria de ser Barcelona, a nvel econmico, a nvel
poltico, a nvel social, especialmente a nvel econmico. O
plano estratgico comeou como um plano de melhorar a
competitividade econmica. Vinte anos depois, a verdade
que tem um papel pouco relevante na evoluo de Barcelona.
Ou seja, segue havendo um escritrio, segue produzindo
coisas, fazendo reunies, mas no uma referncia para as
polticas que se desenvolvem no pas.

Em relao aos elementos ligados criao da categoria porosidade, ainda, a
entrevistada destaca que o plano teve uma proposta interessante quanto participao,
unindo na mesma mesa de discusso pessoas distintas:

Que o prefeito de Barcelona fale com o chefe da patronal, eu
creio que um processo natural, que no se necessita de
nenhum plano. Agora, sentar os sindicatos, a patronal, o
prefeito, todos em uma mesma mesa, pois seguramente isso
foi feito no plano.

Contudo, na viso da referida agente, a respeito desta participao, remonta ao fato j
destacado por ela em trecho anterior, a perda da fora. Atualmente, Mireia Belil
muito crtica em relao a esta participao:

186
[...] h um compromisso social ao qual sou muito crtica.
Bom, h um compromisso social, e no sentido de que se te
convocam, voc necessita de uma srie de proposies
metropolitanas e que todo mundo est de acordo. Pois estas
proposies so reunies [...], s reunies do plano e
aprovao do plano vo quem quer, no obrigatrio e no
vo todos. Que quer dizer, que firmem que esto de acordo em
participar, no quer dizer que logo isto se transforma nas
polticas de seus municpios.

Com base na anlise e na interpretao da fala de Juan Subitarts, surgem elementos
relacionados categoria adaptabilidade institucional. Alm disso, conforme
interpretao da fala do agente em questo, a referida categoria a que mais est
associada aos elementos da categoria agenda poltica, estabelecendo um processo de
articulao de agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica
estruturada. O entrevistado relata que, na mesma poca da alterao do regime
poltico, mais especificamente com a queda de Franco, a cidade de Barcelona
necessitava de uma reformulao e revitalizao e, com isso, as instituies tiveram
que se adaptar nova realidade poltica e s novas necessidades que surgiram com
ela. Assim, o projeto olmpico se apresentou como alternativa de atrair investimentos
para a cidade e disseminar uma viso estratgica sobre o planejamento territorial. As
instituies se adaptaram e alteraram a agenda poltica, de acordo com a percepo do
entrevistado, conforme se pode notar em trecho abaixo destacado da transcrio da
entrevista do referido agente:

Ento, quando muda o regime poltico, h uma oportunidade
de se fazer coisas, de mudar a cidade, e de alguma maneira
aplicar a agenda de intervenes que havia sido acumulada
durante muitos anos. O que se passa que no havia dinheiro,
no havia muitos recursos, ento vs quando... Estou falando
do ano de 79 j se passaram 30 anos, quando foi eleito o
primeiro governo democrtico local com o Narsi Serra como
prefeito, quando surgiu a idia dos jogos olmpicos. A idia
dos jogos olmpicos era uma idia que reunia muitas
caractersticas interessantes. Por um lado, era um projeto
internacional, logo, muito atrelado idia de mudar a cidade
atravs de grandes acontecimentos internacionais, os dois
outros eventos anteriores foram exposio de 29, logo a
exposio universal do princpio do sculo XX, e os jogos
olmpicos se apresentaram como uma terceira grande
oportunidade. Portanto, era preciso aproveitar essas
oportunidades, j que Barcelona no capital Estado no
187
acumula recursos como Madrid. Ento, no momento em que
se conseguiu de alguma maneira ver esse projeto como um
projeto a ser compartilhado, inclusive antes de haver a
concesso dos jogos olmpicos, se criou uma plataforma de
interesses pblicos e privados para defender a candidatura
olmpica. Criou-se uma espcie de comisso de comit
olmpico, onde cada uma das grandes empresas catals
colocou dinheiro para ajudar na gerao desta... E isto, j foi o
embrio, o incio do plano estratgico. Porque essa gente,
empresas, sindicatos, universidades, junto com o municpio se
colocaram de acordo em pensar como impulsionar os jogos
olmpicos, mas, mais alm dos jogos olmpicos, em como
impulsionar uma reflexo sobre a cidade, como teramos que
mudar essa cidade. O mais interessante do processo [...], e isso
eu destacaria e contrasta com o que passa agora em Barcelona,
que a liderana do projeto uma liderana pblica. O
municpio e a prefeitura tinham um papel muito importante, a
prefeitura foi quem criou o plano estratgico, foi quem
organizou o plano estratgico, foi quem implicou os
empresrios, os sindicatos, as universidades, e convocou os
profissionais para que: tinham muitos projetos j preparados
para a cidade para implicar-se nesta reflexo.

Com isso, pode-se preliminarmente definir, de acordo com a anlise das falas dos
agentes entrevistados em Barcelona, o surgimento e a consolidao de trs categorias
que fazem parte de fatores institucionais e esto ligadas a condicionantes
institucionais: porosidade institucional, adaptabilidade institucional e responsividade
institucional. Assim como outras duas categorias: dotes socioculturais, ligada a
condicionantes histricos e personalismo poltico, ligadas a condicionantes polticos.
Alm disso, surgiu tambm a categoria agenda poltica que est associada a todas as
demais categorias encontradas. Assim sendo, na prxima etapa da anlise de dados,
passaremos a observar e interpretar as falas dos entrevistados do Rio de Janeiro, da
mesma forma que se procedeu com os entrevistados de Barcelona, buscando
consolidar as categorias j estabelecidas nas entrevistas de Barcelona e alguma
categoria nova que, porventura, possa surgir durante a anlise.

Foram entrevistados no Rio de Janeiro, assim como em Barcelona, doze agentes
envolvidos diretamente e indiretamente na constituio dos planos estratgicos da
cidade. O primeiro perfil discursivo a ser analisado o de Aspsia Camargo, que
identifica em sua fala elementos associados categoria personalismo poltico. Esse
personalismo, de acordo com interpretao empreendida na fala da entrevistada, est
188
associado categoria agenda poltica. Assim, Aspsia Camargo destaca em sua
entrevista o personalismo que existe dentro da prefeitura do Rio de Janeiro
influenciando a constituio da agenda polticas pblicas, conforme trecho destacado
abaixo:

um total personalismo, e eu acho que isso no era assim no
primeiro mandato. No era assim no primeiro mandato. Se
agravou no segundo e se agravou mais ainda no terceiro
mandato. Neste terceiro mandato, talvez at por conta do Pan,
que foi uma deciso ousada dele, e positiva para a cidade, mas
que ele tomou como uma proposta exclusivamente sua, ele
no quis partilhar com o governo federal nem como o governo
estadual, ele quis assumir a liderana e a identificao total do
projeto.

Em relao interferncia dos elementos da categoria personalismo poltico e sua
associao com os elementos da categoria agenda poltica, na composio da agenda
poltica, a entrevistada destaca:

uma concepo de administrao, , ao mesmo tempo, um
loteamento muito grande poltico da mquina administrativa,
porque isso no aconteceu no primeiro governo do Csar, mas
foi pirando medida que as administraes se sucederam, e
hoje ns temos realmente um governo loteado por foras
polticas e por protegidos polticos dele. Ento, isso tambm
fragiliza muito qualquer planejamento, porque o objetivo
principal o voto na prxima eleio. E quando o objetivo o
voto na prxima eleio no a ao estruturadora de um
plano estratgico. Isso a no resta a menor dvida.

O segundo entrevistado do Rio de Janeiro a ter sua fala analisada e interpretada no
mbito deste trabalho foi Bernardo Horta que, aps a anlise dos dados, verificou-se
em sua fala um destaque para a presena de elementos ligados categoria porosidade
institucional. Fato que pode ser corroborado por meio do trecho da fala do
entrevistado abaixo destacado, em que o entrevistado observa a metodologia utilizada
no primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro, e o fato desta metodologia ser
participativa ter propiciado a mobilizao de diferentes agentes:

Se a gente falar sobre a metodologia de plano estratgico, a
sim a experincia vivida l em Barcelona, de certa forma, foi
colocada aqui disposio do programa de planejamento
189
estratgico aqui no Rio. Especialmente, a forma como foi
realizada, no esquema de grande participao das camadas
sociais, econmicas, que esto presentes l em Barcelona e
aqui no prprio Rio de Janeiro. Houve uma forte mobilizao,
o plano foi construdo com base nessa mobilizao. Eu me
recordo na poca que eu dirigia as reunies semestrais de
prestaes de contas, essas reunies contavam sempre com
quatrocentas, quinhentas, seiscentas pessoas. Isso prova de
que havia um interesse pelo tema e pelas questes que eram ali
tratadas.

A prxima entrevista analisada foi a de Carlos Lessa e, de acordo com a anlise neste
trabalho, empreendida a fala do entrevistado, em alguns trechos apresenta, dentre
outros elementos, fatores que podem ser ligados categoria personalismo poltico.
Estando a categoria personalismo poltico dentro da interpretao realizada da fala do
referido agente, associada com a categoria agenda poltica. Esse personalismo pode
ser destacado dentro do trecho abaixo retirado de sua entrevista quando analisa o
esvaziamento do plano estratgico do Rio de Janeiro:

Agora, a estrutura do plano no foi consolidada, ele foi
descontinuado como esforo. Essa cooperao entre a
prefeitura e as trs outras entidades se completou neste
primeiro plano, mas no houve continuidade. O prprio
Conde, que vem a ser prefeito da associao do Csar Maia,
ele tinha sido o proponente e, de certa maneira, esvaziou o
plano estratgico. E houve muitas querelas tambm entre as
comisses que deviam fazer os planos de bairro, se bem que
so coisas de natureza muito diferente. O Csar Maia
encaixou, digamos assim, algumas das principais redes de (...)
popular. Para a minha surpresa, depois que ele se reelegeu, ele
abandonou... muito surpreendente isso.

Dentro da fala do entrevistado Carlos Vainer, aps a anlise e interpretao
empreendida, tambm se identificam elementos referentes categoria personalismo
poltico. Alm disso, a mesma categoria no decorrer da leitura da transcrio a
categoria que mais se associa agenda poltica, o que pode ser observado por meio do
trecho abaixo destacado, em que o agente entrevistado ressalta que dentro de sua
concepo no houve articulao dentro do processo de planificao e da
incapacidade de conduo do processo por conta de fatores polticos:

190
No Rio de Janeiro, nunca foi, mesmo naquele primeiro
momento, numa pequena elite, foi uma tentativa de articulao
fracassada, porque as elites que encabeavam no so capazes
de conduzir um processo hegemnico na cidade do Rio de
Janeiro. Uma anlise da cidade do Rio de Janeiro no tem um
grupo dominante capaz de estruturar uma coalizo poltica na
cidade. A cidade lida com fragmentaes, negociaes
segmentadas entre poder pblico, e voc v, porque o Csar
Maia e o Conde romperam? Expressam vises diferentes de
cidade? Parece que no. O que me explica isso? Eu s posso
pensar em interesses segmentados, no h projeto, ou
alguma coisa de estado. Mas se voc perguntar o que eles
pensam em desenvolvimento da cidade, eles vo falar a
mesma coisa. No entanto, so de partidos diferentes, tambm
no ideologia, porque j trabalharam juntos, no questo
ideolgica.

A anlise da entrevista de Ceclia Maria Neder Castro identifica dentre outras coisas a
forte presena de elementos ligados categoria personalismo poltico, e aponta a
associao destes elementos com os elementos da categoria agenda poltica. Fato que
pode ser corroborado por meio do trecho abaixo, retirado da entrevista do referido
agente, quando a atual gestora do plano estratgico do Rio de Janeiro questionada a
respeito do fato do segundo plano estratgico do Rio de Janeiro estar dentro da
estrutura da prefeitura, e no ter um escritrio autnomo, e se este fato no tiraria a
autonomia dela como gestora:

[...] Eu tive que me submeter s orientaes do prefeito. Acho
que no momento para a situao poltica, na ocasio, acho que
isso est correto. Acho que a gente pecou um pouco em
manter a sociedade informada o tempo todo. Nesses dois anos
de pan-americano, a prefeitura inteira voltada para outros
assuntos, e a gente deixou um pouco de lado. Estamos
retomando agora com o oramento participativo, estamos
fazendo um levantamento de tudo o que conseguimos fazer,
dos projetos que foram para frente e os que no foram e
fazemos agora um monitoramento desse processo para depois
poder voltar questo da regio metropolitana. Acho que
poderia ter sido maior se a minha equipe tivesse sido mantida,
do jeito que estava, em termos de monitoramento, mas acho
que em termos de prximo passo, aqui melhor. um
momento de transio.

Na anlise da fala de Csar Maia, de acordo com a interpretao feita na anlise de
dados desta tese, h tambm a presena de elementos ligados categoria personalismo
191
poltico, categoria esta que tem seus elementos associados aos elementos da categoria
agenda poltica. Para observao do que foi descrito, destacou-se da transcrio
integral o trecho a seguir, no qual o Prefeito avalia o governo do seu sucessor Lus
Paulo Conde e sua relao com o processo de planificao carioca:

O planejamento estratgico o incerto, o que h de futuro no
presente, voc est tentando descobrir o futuro e voc tem
(problema na gravao), voc vai apostar nelas, portanto, voc
tem elementos de riscos altos na sua prpria escolha, por isso
que voc precisa de uma densidade de participao muito
grande para voc reduzir os elementos de risco nas suas
decises. A partir do final do terceiro governo nosso, o Conde
uma seqncia do nosso governo, depois vem o terceiro
governo, esse o quarto, j no final do terceiro governo eu
mudo esse carter e a partir, junto com o PT, ns comeamos
a fazer focalizaes regionais e trabalhar com os grupos da
prefeitura nessas focalizaes.

De acordo com a anlise empreendida, os elementos ligados categoria personalismo
interferem na constituio do segundo plano estratgico, como podemos observar no
trecho destacado da fala do entrevistado, em que ele aponta a no existncia de um
segundo plano, ou seja, a adoo do mtodo de planificao estratgica no primeiro
plano e a no estruturao de um ciclo de planificao continuado, a interrupo no
chamado ciclo de planificao carioca. Assim, pode-se dizer que, de acordo com a
anlise realizada, a categoria personalismo poltico est associada categoria agenda
poltica, abaixo segue o trecho da entrevista supracitada:

No teve segundo plano estratgico. Teve um primeiro plano
estratgico at metade do governo Conde. A partir da, ele
entra em uma linha de permanncia do poder, se afasta da
gente e passa a manipular aqueles elementos para respaldarem
o governo que ele fez. Se pegar o documento, e ver os
nmeros de hoje, ver que no tem nada a ver, so nmeros
bbados. E se tem uma ruptura inevitvel, porque mesmo que
o Manuel Forn tenha vindo aqui e conversado comigo
nulamente, dizendo que estava pronto para eles fazerem as
adaptaes necessrias etc., eu perdi a confiana poltica. Ao
perder a confiana poltica, voc produz uma natural
descontinuidade, no descontinuidade em relao ao que
estava sendo feito, que tinha que ser produzido mesmo, mas
em relao prpria origem. Eu procurei retomar isso, a
partir, de como eu j disse, de centralizar o plano, s que ele
192
se tornou um plano do cotidiano, intervenes cotidianas e,
ento, tem esse espalhamento.

De acordo com a anlise da fala de Hlia Nacif, os elementos que mais se destacam
so os ligados categoria adaptabilidade institucional. Essa adaptabilidade estaria
associada categoria agenda poltica. Conforme o trecho que se destacou abaixo, no
qual a entrevista aponta a articulao que havia entre os rgos da prefeitura para dar
agilidade ao processo de planificao, e adaptao das funes da secretaria de
urbanismo, para promover essa articulao:

Eu me lembro que era o conselho estratgico da cidade e
aonde se discutiam os projetos que apareciam, qual era o
encaminhamento que ele ia ter dentro da estrutura
administrativa da prefeitura. Porque, alm do licenciamento do
urbanismo, ele tinha que passar por outros rgos, pela
questo ambiental, pela secretaria de meio ambiente, muitas
vezes, envolvia questo com a cultura. Sempre o
licenciamento do urbanismo vai olhar a questo de circulao
do trnsito, mobilidade. Ento, envolvia muita articulao
dentro da mquina. Ento, o urbanismo muitas vezes podia
fazer o papel de agente de articulao dessas aes, mas,
normalmente, a prpria agncia assumia essa coordenao,
embora o licenciamento e toda a autorizao tivesse que ser
dada para qualquer atividade.

Neste trecho, ela descreve como os encaminhamentos dos projetos presentes no
primeiro plano estratgico dentro da prefeitura foram elaborados de forma com que
esse processo fosse mais rpido, dentro dos parmetros legais. Assim, Hlia Nacif
destaca os elementos ligados criao e consolidao da categoria adaptabilidade.

Na anlise da entrevista de Lus Paulo da Rocha, assim como a maioria das anlises
das entrevistas do Rio de Janeiro, de acordo com a interpretao dos dados, os
elementos que tm maior incidncia so os ligados categoria personalismo poltico.
Estes elementos, mais uma vez, se encontram associados aos elementos da categoria
agenda poltica, conforme trecho destacado abaixo, no qual o entrevistado compara o
primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro com o segundo:

O prprio Csar, quando volta ao governo no ano 2001, ele
quer reviver e atualizar o plano estratgico, mas j o faz sem
dar coordenao do plano estratgico a fora que devia dar.
193
Ento, a reviso do plano estratgico que acontece uns seis
anos depois j uma reviso de carter absolutamente tmido
em relao ao primeiro.

Da anlise da entrevista de Maria Alice Rezende de Carvalho so destacados
elementos referentes categoria dotes socioculturais e categoria porosidade
institucional, estando estes elementos associados aos elementos da categoria agenda
poltica. O trecho destacado abaixo aponta para elementos da categoria dotes
socioculturais, no qual a entrevistada destaca que a prpria histria da cidade fez com
que esses dotes fossem latentes e no evidentes, e se configurassem de forma distinta,
em um sentido de uma no institucionalizao, de uma organizao inorgnica:

Aqui, no Rio de Janeiro, voc no tem elites desse porte, elites
econmicas muito fortes. O que voc vai ter uma economia,
inclusive a economia industrial que respondia s demandas do
estado. Ento, quais eram as grandes indstrias que a gente
tinha no Rio de Janeiro? A gente tinha a indstria porturia,
as ferrovias. Ento, era uma classe trabalhadora articulada,
digamos, ao estado. Tinha como patro no o empresariado
econmico. Ento, acho que essa uma marca forte da cidade
do Rio de Janeiro, elites absintestas, elites econmicas
absintestas, com raras excees. Evidente que eu estou
falando de um modo geral. Voc tem alguns atores
importantes, os Guinle, a prpria construo de uma
instituio ligada pesquisa em sade que tambm aqui no
Rio obedeceu a um investimento, digamos de um segmento da
elite. Mas, de qualquer maneira, voc pode dizer que o Rio de
Janeiro tem uma vida popular que no foi modernizada no
caminho da institucionalidade, no caminho da articulao do
estado, a partir de uma interveno, a partir de um trabalho de
direo, de lideranas das elites, isso d uma diferena. Ento,
por muito tempo ao longo do sculo XX voc observava a
cidade de So Paulo mais estruturada, mais vertebrada. E a
cidade do Rio de Janeiro mais inorgnica. Evidentemente que
a gente pode dizer, uma criatividade popular mais intensa,
uma cultura mais rica, mais diferenciada no Rio de Janeiro,
verdade, mas em compensao um descolamento em relao
ao mundo pblico poltico muito maior. Isso uma marca da
cidade. Isso fez com que ela apresentasse algumas debilidades
em passagens importantes da modernizao do pas.
Debilidades eu diria no sentido de ter a construo de um
plano coletivo, de um projeto de cidade, de uma forma mais
orgnica de crescimento. Ento, voc tem uma dificuldade no
Rio de Janeiro, que acho que deriva da histria da cidade.

194
Quanto aos elementos relacionados categoria porosidade institucional, a entrevistada
destaca que durante a sua elaborao o primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro
teve o mrito de tentar estabelecer um pacto com essas elites descritas acima no
trecho anterior:

Independente dos resultados do plano estratgico, eu acho que
o mrito de voc ter uma iniciativa que forava uma reflexo
conjunta sobre o Rio de Janeiro, me parece indiscutvel, esse
um mrito. Eu no sei se ns conseguimos corresponder s
expectativas metodolgicas, e eu no sei tambm se os
resultados foram compatveis com o desejo. Mas era uma
iniciativa importante, porque chamou as elites a um pacto com
a cidade. E evidentemente tentou articular atores, o que havia
tambm de organizado na sociedade civil, as organizaes
no-governamentais, o associativismo de moradores; um
grande chamamento responsabilidade pblica dos atores
organizados na cidade do Rio de Janeiro. Acho que esse
mrito indiscutvel.

O entrevistado Rodrigo Lopes, dentro da anlise empreendida de sua fala, nesta tese,
de acordo com a interpretao realizada, destaca, dentre outros aspectos, elementos
relacionados categoria personalismo poltico e s categorias porosidade e
responsividade institucional. Quanto categoria personalismo poltico, destacou-se o
seguinte trecho da entrevista de Rodrigo Lopes:

O Csar Maia o plano estratgico que ele fez no incio, h
catorze anos atrs. Ento, eu acredito que a base est feita. Foi
feito um plano local, que um plano simples, no tem nada
espetacular, mas aquela viso local dos problemas do Rio de
Janeiro, que podem ser consolidados como o incio de um
diagnstico para fazer um segundo plano estratgico.

O penltimo entrevistado no Rio de Janeiro foi Srgio Guilherme Lyra de Aguiar.
Dentro da interpretao da anlise empreendida de sua fala, os elementos referentes
categoria personalismo poltico mais uma vez se destacam. Parte destes elementos
ligados categoria personalismo poltico, que, por sua vez, se encontra associada
categoria agenda poltica, pode ser observada dentro do trecho destacado abaixo, no
qual o entrevistado ressalta a importncia das figuras de Csar Maia e de Lus Paulo
Conde, o desentendimento poltico entre os dois, nas palavras do agente entrevistado,
fez com que o processo de planificao perdesse fora:
195

Eu tenho a impresso de que uma das coisas que atrapalhou o
plano foi a briga entre Csar Maia e Lus Paulo Conde, porque
um era o pai do plano, que era o Conde quando era secretrio
de urbanismo. Quando os dois brigaram politicamente, o
Conde passou a no ter mais nenhuma ingerncia, e o Csar
Maia levou para a prefeitura, alis o Humberto Mota j tinha
levado para a prefeitura, eu tenho a impresso que houve uma
politizao gradativa do plano. E acabou em esvaziamento
dele. Sem dvida nenhuma, porque, inclusive, nenhuma
empresa que se preze vai querer participar de nada que seja
poltico-partidrio. Porque o cara no louco, no caso de uma
multinacional. Vrias multinacionais participaram do plano e
me perguntaram: "Voc garante que isso no tem nada a ver
com poltica?" Eu garanto. O plano, o consrcio nada tem a
ver com poltica.

O ltimo entrevistado no Rio de Janeiro foi Srgio Magalhes, com base na anlise
empreendida de sua fala, mais uma vez, se destacam os elementos referentes
categoria personalismo poltico, que, por sua vez, se encontram associados aos
elementos da categoria agenda poltica, o que pode ser observado dentro do trecho
destacado abaixo, no qual o entrevistado comenta que os planos cariocas foram
impactados pela dissenso entre Csar Maia e de Lus Paulo Conde, nas palavras do
agente entrevistado:

Agora, depois que o plano estratgico de modo geral cumpriu
seus objetivos mais claros, os primeiros objetivos, no meu
entendimento, foi justamente uma certa mobilizao ampla
para a recuperao da cidade. E depois que, no mbito da
prefeitura, houve uma dissenso importante, dissenso no
meio do governo do Conde, dissenso entre ele e Csar Maia,
eu acho que a o plano se tornou mais paulatinamente da
prefeitura, mais do governo, e a sua tendncia foi de se tornar
mais burocrtico [...] Porque de fato o plano estratgico, no
caso do Rio de Janeiro, eu no posso te dizer sobre o de
Barcelona, nem o de Madrid, nem outros planos estratgicos,
mas, o plano estratgico aqui foi fortemente decorrente da
vontade poltica do prefeito, no caso do Csar Maia prefeito e
do Conde secretrio de desenvolvimento urbano, que foi quem
fez as pontes com o planejamento estratgico.

Com isso, pde-se definir, de acordo com a anlise das falas dos agentes entrevistados
do Rio de Janeiro, em conjunto com a anlise das falas dos agentes de Barcelona, a
consolidao das trs categorias que fazem parte de fatores institucionais e esto
196
ligadas a condicionantes institucionais: porosidade institucional, adaptabilidade
institucional e responsividade institucional. Assim como, outras duas categorias: dotes
socioculturais, ligada a condicionantes histricos; personalismo poltico, ligada a
condicionantes polticos. Alm disso, consolidou-se a categoria agenda poltica que
est associada a todas as demais categorias encontradas.

Contudo, estes entrevistados apontaram necessidades comuns s duas cidades e
indicaram uma soluo semelhante para a questo em comum: a criao de uma
entidade metropolitana com competncias legais, executivas e impositivas. Por se
tratar de um ponto interessante dentro da coleta de dados, e por esta tese ser uma
pesquisa exploratria, em que se pode dar foco a certos aspectos considerados mais
importantes no decorrer do trabalho, decidiu-se, ento, dedicar um pequeno espao
dentro da anlise de dados para esta discusso, apesar de no se tratar de um
condicionante que auxilie a resposta da pergunta de tese.

4.1. Ponto comum entre Barcelona e Rio de Janeiro: a necessidade de uma
entidade metropolitana.

Tanto Barcelona como o Rio de Janeiro, de acordo com alguns entrevistados, tm
necessidade de uma instituio de carter metropolitano com competncias reais e
legais para implementao de polticas de cunho metropolitano presentes em seus
planos estratgicos. Alm disso, os mesmos entrevistados, alm de apontarem esta
necessidade das duas cidades, indicaram uma soluo semelhante para este impasse: a
criao de uma entidade metropolitana com competncias legais, executivas e
impositivas.

No caso especfico de Barcelona, j existe uma entidade de livre associao entre os
36 municpios que pertencem regio metropolitana da cidade a Mancomintat de
Municipis de Barcelona. Entretanto, essa entidade de livre associao, que inclusive
faz parte e segue o plano estratgico, no tem suporte legal para ser uma entidade
impositiva com competncias reais, o que segundo alguns entrevistados, como Juli
Ponce Sole, dificulta a gesto do territrio metropolitano, conforme trecho abaixo
retirado de sua entrevista:

197
[...] um problema de fundo que ocorre na rea metropolitana
de Barcelona, e esse um ponto dbil de toda a rea
metropolitana de Barcelona, que, hoje em dia, no existe
uma autoridade metropolitana com competncias em muitos
setores, de um deles h o do humanismo e da moradia que foi
objeto do estudo que coordenei. Isso sim um ponto dbil,
mas isso outra coisa, faz tempo que se fala na criao de
uma nova autoridade metropolitana, novamente, que existiu
aqui at 1987. Sabe todo esse processo? [...] Ento, creio que
seja muito dbil a inexistncia de uma autoridade
metropolitana supra municipal que tenha competncia em
determinados campos. Agora, quando existe essa autoridade e
as autoridades obtm funes com valor jurdico, para elaborar
planos urbansticos com relao do territrio, e existindo essa
autoridade metropolitana e ela elaborando planos, as coisas
podem seguir tendo sentido, inclusive sentido em continuar
existindo um plano estratgico metropolitano e provavelmente
em um escritrio dedicado a elaborar estudos, informes, e
recomendaes. um ponto dbil a falta de peso do plano
estratgico metropolitano, no podemos pedir ao plano
estratgico e o escritrio do plano estratgico coisas que no
lhe tocam, espero que lhe toquem algum dia, quando existir
autoridade metropolitana. E esse governo metropolitano
seguir necessitando da criao de fruns de encontro de
pessoas de precedncia distintas, para fazer informes sobre
pontos e projetos que podem inspirar polticas pblicas [...] a
Mancomunitat de Muinicpios da rea Metropolitana que
agora existe o resultado do que comentavam de quando, em
1987, por um gesto legal, o governo da Generalitat elimina a
corporao metropolitana que, para uma autoridade
metropolitana que existia desde 1974, se produz um vazio e
esse vazio se preenche porque as prefeituras do mesmo vis
poltico devem entender um pouco disso, um pouco da histria
poltica da Catalunha. Em 1987, se elimina a corporao
metropolitana porque existe um governo, Covergencia e
Unin, um governo nacionalista conservador, na Generalitat,
um governo catalo autonmico. Entretanto, a regio
metropolitana estava formada por prefeituras governadas pela
esquerda, com a maioria dos prefeitos do partido socialista, o
governo autonmico v a corporao comum contra o poder
poltico, e a elimina. Contudo, os problemas supra municipais
persistem e os municpios tornam a se unir de maneira
voluntria no organismo que agora est funcionando e que se
chama Mancomunitat de Muinicpis da rea Metropolitana.
Portanto, sei que existe essa tradio, fruto desses ltimos
problemas polticos que lhe relatei. Mas, a falta de uma
autoridade metropolitana com valor legal persiste.

Assim, a Mancomunitat de Municpis da rea Metropolitana seria uma resposta
necessidade j detectada historicamente. Alm disso, Jaume Vendrell destaca que o
198
plano estratgico deveria estar ligado a essa instituio, de forma a ter mais
capacidade impositiva em torno de projetos estratgicos para a regio metropolitana
de Barcelona:

[...] Eu penso que o plano estratgico teria que estar dotado de
mais recursos para ser capaz que essa funo aglutinadora ou
coordenadora tivesse maior intensidade. Eu destinaria mais
recursos e lhe daria mais algumas capacidades operativas
adicionais, as prescries do plano estratgico, as funes da
administrao, premiaria a vinculao, o trabalho pblico e o
trabalho prognstico do plano estratgico [...]

Contudo, de acordo com Juan Subirats, essa entidade metropolitana no pode ser uma
entidade engessada, um governo metropolitano, a idia, na percepo do agente,
mais de uma governana metropolitana, de uma forma mais horizontal, de
compartilhar solues para problemas comuns:

Voc pode criar uma dinmica de governana que parte da
hiptese de que temos problemas comuns, interesses comuns e
que se nos colocarmos de acordo, seguramente funcionariam
as coisas melhor. Quero dizer, de uma posio horizontal, de
rede, porque a viso de rede uma viso horizontal, de ns da
rede, que todos so interdependentes, dependem uns dos
outros, mas no tm uma posio hierrquica. Porque se no
estaramos em uma relao mais de governo, mais de
hierarquia de verticalidade. Estamos falando que Hospitalet,
Cordela, La Coloma ou Badalona, sabem que sua vida est
muito vinculada a Barcelona. Mas, depois de tantos anos de se
buscar por sua vida e trabalhar por sua conta, e fazer suas
coisas, no tm nenhum interesse em que Barcelona, como
antes ocorria, lhes repasse os problemas e no comparta com
elas as vantagens e solues. Portanto, eu creio que
impossvel que funcione a idia de um governo agora. O que
no dizer que seja importante que essa capacidade de
Mancomunitat que temos em transporte, em resduos, no se
possa ir ampliando, por uma lgica mais de output que input,
ou seja, por uma viso de como se construiu a Unio Europia
[...] de gerar, digamos, um entorno de produtos aos pases, que
no sobre a base de criar uma idia compartilhada de Europa.
As pessoas no sabem muito bem o que seja a Europa, s
sabem que melhor estar na Europa que estar fora, tem os
benefcios de uma comunidade comum, de elementos comuns,
e isso vai bem, beneficia. Mas, se temos que discutir se somos
catlicos ou cristos, protestantes ou muulmanos, teremos
que discutir se somos europeus e teremos que discutir sobre
199
um governo europeu, e sobre isso no nos colocaremos de
acordo, mas, pelos menos estamos de acordo nos outputs.
Porque isso uma viso de construo de uma realidade mais
desde debaixo, mais de compartilhar problemas, que no
desde cima de uma estrutura a mais que ningum saberia para
que serve e a quem serve. Logo, acredito que necessitamos de
governana metropolitana, mas no estou seguro se
necessitamos de governo metropolitano. Necessitamos de uma
Mancomunitat de educao, de sade, uma de impostos para
evitar que haja uma lgica, digamos, de free hider, em que os
municpios abaixem os impostos para atrair investimentos,
isso seguramente ns necessitamos, ou seja, uma lgica de
respeito e de nvel de hierarquia similar de todas as partes que
compem essa unidade. Por exemplo, pode ser que Barcelona
queira fechar sua cadeia que est aqui na [...] e mover para
fora da rea metropolitana, porque ningum aceitar isso.
Barcelona tem que ter sua prpria cadeia, qui [...] ou em
outro lugar. E no pode ser que exporte problemas e somente
importe benefcios. O nvel de centralidade de Barcelona
tambm muito grande, e isso importante termos em conta.
Logo, outro problema de que metrpole falamos da pequena,
da mediana ou da grande. Falamos de 37 municpios, de 42
municpios ou de 300 municpios. Se olhar Madrid, ali temos
um governo metropolitano que a comunidade de Madrid.
Eles geraram seu governo metropolitano que a comunidade
autnoma de Madrid. Ento, poderamos pensar que nosso
governo metropolitano poderia ser a Diputacin de Barcelona
(comentrio nosso: a Diputacin de Barcelona uma rede de
311 municpios que se uniram para impulsionar polticas de
interesse comum, trabalha auxiliando os prefeitos a orquestrar
polticas pblicas) porque j existe, so 311 municpios com o
qual [...] Por que 27 e no 42, por exemplo. No? Sabadel e
Terrasas que no esto na rea metropolitana deveriam estar,
porque visvel que compartilham muitos problemas com
Barcelona. Ento, a temos outro problema que a escala. A
existem quatro temas vinculados que so escala, espao e
identidade de poder. Escala, qual a escala adequada para se
implantar um sistema de mobilidade. Seguramente so
distintas. A escala de resduos uma, a escala de mobilidade
outra, a escala de transporte outra, em troca o espao quais
os espaos que compartilhamos comum e que... Por que
importante o espao? Pelo tema da identidade, porque
queremos governana, quer dizer que queremos mecanismos
participativos, temos que ter gente se sentindo formando parte
disso que chamamos de metrpole Barcelonesa, mas, isso
requer uma identidade que toda gente compartilhe. E logo, tem
de haver poder, poder para mudar as coisas. Aqui h muita
gente que fala em governo metropolitano, mas no est
disposta a compartilhar o poder. muito fcil falar que
necessrio um governo metropolitano, logo no soltar verba e
200
nenhuma capacidade de... Ento, h tambm esse outro tema.
Temos um governo de Catalunha que aparentemente se diz
muito municipalista, mas vivemos 5 anos de governo de
esquerda na Generalitat, e no nvel local no se notou.

A mesma necessidade foi relatada em relao ao Rio de Janeiro, que possui mais um
dado: o plano estratgico no deu um salto de escala e continua de maneira isolada a
tratar apenas da cidade do Rio de Janeiro. Maria Alice Rezende de Carvalho destaca
em sua entrevista esta falta de uma entidade que articule o Rio de Janeiro com sua
regio metropolitana, e da falta de organizao de uma agenda para a rea em questo,
organizao que poderia ser feita dentro de um plano estratgico regional:

Mas, de qualquer maneira, voc tem uma sucesso de
membros de um mesmo partido. Isso aqui, voc sabe que seria
impossvel. Mas se o desenho de uma estrutura, de um comit
supra partidrio, tivesse sido constitudo, voc talvez tivesse
mais chance de constituir uma poltica para a cidade e, a essa
altura, dependendo do sucesso, ns poderamos ter tambm
uma organizao que previsse as articulaes do Rio de
Janeiro com sua regio metropolitana. Parece que ns estamos
sempre correndo atrs das coisas. Quando a gente comea a
desenhar uma estratgia para atacar alguns problemas da
cidade, como se o mundo e a dinmica social brasileira j
tivesse superado aquele desenho, j tivesse exigindo uma outra
coisa, como o caso da regio metropolitana. Voc tem que
pensar nisso, como organizar uma agenda que inclua a regio
metropolitana tambm. Que muitos dos nossos problemas de
educao, sade, transporte, etc, perpassam essas fronteiras.
Ento, no faz sentido hoje voc pensar um plano estratgico
para a cidade do Rio de Janeiro que no contemplasse a regio
metropolitana. Ento, eu acho que se a gente no conseguiu
primeiro, vamos ver como a gente se sai diante desse grande
desafio agora que pensar uma integrao metropolitana [...]
ns temos que comear a trabalhar com a idia de
administradores coletivos, criar um instrumento institucional
que d conta dessa articulao entre Rio, Baixada. Saber como
que vai ser dirigido isso, do ponto de vista de transporte, por
exemplo, isso crucial. Do ponto de vista de gua, isso
crucial, do ponto de vista de lixo, isso crucial. H uma srie
de questes no mundo contemporneo que so questes que
vo comear a forar esse ponto intermunicipal. E a gente
ainda no tem muita clareza como vai funcionar essa
administrao conjunta.

201
Carlos Vainer vai alm e critica duramente o fato do Rio de Janeiro ter um plano
estratgico isolado do restante da regio metropolitana, e aponta isso como uma falta
de projeto para a rea como um todo, afirmando que esse projeto existia no regime
militar, pontuando a criao de um rgo metropolitano na poca e sinalizando mais
uma vez o personalismo como um dos fatores que impede essa estruturao seguir
adiante:

A ditadura militar teve. Voc pode discordar. Ela pensou a
fuso, pensou a cidade passando a ocupar, fez a ponte Rio-
Niteri, ela estruturou a Barra da tijuca tambm, so dois
grandes espaos de articulao global, durante a ditadura
militar, ela pensou a regio metropolitana. Pode dizer que no
foi o suficiente, mas que criou um rgo metropolitano. Eu
posso discordar do projeto por ser autoritrio. Eu quero dizer
que havia um projeto, era autoritrio, convivia com (...) as
redes de clientela, e atravs disso reproduziu uma certa
reproduo em baixo da estrutura de poder autoritria,
tecnocrtica. A gente pode fazer uma anlise. O que se v hoje
uma absoluta fragmentao e incapacidade das prprias
elites dominantes apresentarem cidade um projeto. O Csar
Maia, aparentemente eleito e votado. O projeto Guggenheim,
ele no foi capaz de lev-lo adiante, ele apostou muito, que
seria um novo cone dentro da cidade, nessa mentalidade. [...]
Tem um plano para levar a srio, muito mais operao de
marketing do que um projeto srio, e para dar validade, ou
legitimidade, ou credibilidade se paga no sei quanto a um
consultor internacional de renome vindo da Catalunha para
colocar um carimbo. To irresponsveis, que o mesmo grupo
da consultoria do Rio o da consultoria de Nova Iguau para
fazer plano estratgico para l, agora fala srio. O plano
estratgico da cidade do Rio de Janeiro que no fala da regio
metropolitana e um plano estratgico de Nova Iguau. Os
catales eram consultores de Nova Iguau [...] Se voc quer
pensar a cidade do Rio de Janeiro, voc tem que pensar a
regio metropolitana, que o municpio no uma cidade,
parte de uma cidade. Ento, a cidade do Rio de Janeiro existe,
se voc quer pensar a cidade do Rio de Janeiro, no pensa a
cidade, isso significa Nova Iguau, Caxias, So Gonalo...
mas no, eles fazem um projeto da cidade do Rio de Janeiro e
depois vo vender consultoria para Nova Iguau, para fazer
consultoria para plano estratgico. Voc pode pensar o que o
pessoal de l est pensando [...] um debate com uma pessoa
que era o planejador desse projeto, dava pena porque ele no
conseguia articular trs palavras que no fosse uma repetio
do bl, bl, bl dos consultores. brincadeira que Nova
Iguau tenha um plano estratgico e o Rio de Janeiro tenha
outro.
202

O discurso de Carlos Vainer vai ao encontro do discurso de Lus Paulo da Rocha, e
mais uma vez o personalismo aparece de forma forte, impedindo as relaes no
mbito metropolitano:

E antes da fuso havia uma lei complementar federal que
criava as regies metropolitanas. Com o advento da fuso, foi
criada uma instituio chamada Fundrem, Fundao para o
Desenvolvimento da Regio Metropolitana. E o governador na
poca, Faria Lima, convidou o arquiteto Jaime Lerner para ser
o presidente da fundao. Exatamente, por qu? Porque tinha
que ter... Naquela poca, no se falava de plano estratgico, ou
Masterplan geral, na regio metropolitana. Mas, cada
municpio ao fazer o seu plano tivesse casado com o
Masterplan. No diferente, nem pode ser, de pas nenhum do
mundo, nem da Espanha. Isso que chama-se de articulao.
Mas a comea aqui a poltica e a guerra das vaidades. A,
precisava fazer levantamento[...]. Era prefeito nomeado
Marcos Tito Tamoio, ento foram contratados
levantamento[...] da regio metropolitana, na casa dos dez mil,
na cidade um por dois mil. Isso muito investimento. O da
cidade, o Tamoio usou para corrigir o v-zero do IPTU, para
dizer que no estava aumentando o IPTU, e corrigiu o v-zero
do IPTU, porque v-zero est na frmula do IPTU. Ento,
comeou-se bem, depois o Lerner brigou com o secretrio de
planejamento lcio Costa Couto se exonerou. Ento, a
Fundrem j deu uma balanada. A, o lcio assumiu e nomeou
outro presidente, Paulo de Melo, a Fundrem continuou a
existir porque tinha muito dinheiro, mas j entrou no to
vigorosa como estava. Paulo de Melo j vem no governo do
Chagas que sucedeu Faria Lima. Mas j no ficou to vigorosa
como era em seu incio. Porque um rgo desse
planejamento, ele fica forte quando tem o dinheiro e tinha no
governo Faria Lima. No governo Chagas, ela j comeou a
coordenar obras, que no era funo, porque a funo era
planejamento. Ento, ao longo do tempo, ela foi perdendo
vigor, at que no governo Brizola, na primeira greve que a
Fundrem fez, o Brizola extinguiu. J ficou ausente a poltica
de planejamento na regio metropolitana. Eu sou s regio
metropolitana, porque tem 80% da nossa populao. Quando
feito o plano diretor, foi muito importante conversar com os
municpios lindeiros, plano diretor da cidade do Rio de
Janeiro. E como eu no tenho o macroplano, mas eu no posso
dissociar a poltica de transportes, a de meio ambiente. E diria
que hoje, a de sade, de educao, a de segurana pblica,
para nenhuma. Ento, teve-se que pelo menos conversar,
porque no tinha um rgo coordenador mais. J no
funcionava como tal. A cidade do Rio de Janeiro deveria ser,
203
pela atividade poltica dela, como capital do estado e deter
aqui praticamente 48% da populao do estado, ela devia
exercer uma coordenao poltica com as prefeituras lindeiras.
Mas coisa que o profissional apenas no fazia. Ento, o que
ficou faltando nisso tudo? Coordenao geral. No tem um
macroplano. E as brigas entre prefeito e governador, em
diversos governos, foram cada vez mais promovendo polticas
mais apartadas [...] A Constituio de 88 a constituio
cidad. A constituio cidad, de eu at...No fui deputado
federal, mas...acompanhava de perto. Ela quis enterrar o lixo
autoritrio. O que o lixo autoritrio? o rano de toda a
legislao da ditadura que foi instalada em 64, no qual parcela
significativa das pessoas que esto na poltica na minha faixa
etria, lutaram contra. E na nsia de enterrar o lixo autoritrio,
enterraram a questo metropolitana. Se voc olhar, no tem
uma linha na Constituio Federal sobre a questo
metropolitana. Por qu? Porque a lei complementar que criou
as regies metropolitanas, era uma lei da ditadura. Foram nos
anais do Congresso as discusses sobre as questes
metropolitanas, foram tmidas[...] essa a linha de defesa. Eu
por acaso, eu sou...A minha formao... E ter vivido a criao
da Fundrem e ter feito o meu mestrado em transporte na
COPPE, todos os anos que eu trabalho no poder executivo, eu
sou um defensor intransigente da existncia do homem
metropolitano. Seno um desperdcio de dinheiro
violentssimo. Voc pega no transporte, cidade do Rio de
Janeiro tarifa nica, com algumas poucas excees. Cidado
pega um nibus na Pavuna, imagine, vai aqui no Centro, um
real e cinqenta. Em So Joo de Meriti, perto da divisa com a
Pavuna, voc atravessou a ponte, vai ter um monte de nibus
que a tarifa diferenciada, ele paga o dobro. Ele no faz o
menor sentido. Porque as divisas entre os municpios no so
verdadeiras, so divisas geogrficas, mas para a
populao...Ento, enquanto no tiver poltica...Todo
municpio quer ter seu hospital, mas no tem como manter.
Por que no pode ter hospitais administrados por
consrcios?[...] Mas, essa liderana poltica, ela no poderia
de alguma forma entrar em atrito com uma entidade
metropolitana que viesse acima disso. No, se a cabea desse
prefeito tivesse essa viso institucional. Em geral, quando o
estado comea a querer isso, em alguns poucos movimentos,
quem mais boicota a capital. Quando no governo do
Marcelo, governador, 95 a 98, (no prefeito, governador). Se
criou uma agncia metropolitana de transportes, sabe quem
no quis aderir? O Rio. Os outros municpios de outros
partidos polticos aderiram. O municpio no quis. Era prefeito
o Conde, esqueceu que era urbanista, que era um homem de
Barcelona, por causa das divergncias polticas.

204
Como destaca Srgio Magalhes em sua entrevista, h a necessidade de uma viso
metropolitana no planejamento do Rio de Janeiro. O agente por meio de sua fala
destaca, dentro de sua percepo em relao ao processo de planificao da cidade, a
necessidade de articulao do Rio de Janeiro com sua regio metropolitana, e da falta
de organizao de uma agenda para a rea em questo, conforme trecho destacado
abaixo:

[...] acho que no caso do Rio ns temos que caminhar para
compreender que a cidade uma s. Mas, Barcelona, eu no
sei te dizer qual a matriz atualmente, mas Barcelona mais
forte em relao regio metropolitana que o Rio de Janeiro
na minha avaliao [...]

Assim sendo, coloca-se ento a necessidade das duas cidades em terem entidades
metropolitanas, sejam estas entidades um governo ou uma governana, a forma desta
entidade no faz parte do escopo desta tese. Esta entidade, em tese, de acordo com a
percepo dos agentes entrevistados, facilitaria a articulao e interao dos territrios
destas cidades e suas respectivas regies metropolitanas, possibilitando a
implementao de polticas pblicas de carter metropolitano de maneira mais gil e
produzindo resultados que venham favorecer a rea planejada. Tendo sempre em
mente que a entidade metropolitana de Barcelona e a do Rio de Janeiro devem se
adaptar aos seus cenrios complexos, o que exige desenhos distintos, e esses desenhos
no so objetos desta tese. Colocados estes pontos em comum em evidncia, alm de
toda anlise preliminar dos dados acima delineada, na prxima etapa desta tese, so
apresentas a definio das categorias encontradas, delineadas e corroboradas por meio
da interpretao das falas dos entrevistados, cujos trechos foram anteriormente
explicitados, alm da consolidao dos resultados que essas categorias apontam.

4.2. Consolidao dos Dados:

Conforme j ressaltado no incio deste captulo, a anlise de contedo se presta tanto
anlise de documentos como anlise de entrevistas, pois se configura como um
instrumento de anlise das comunicaes, isto do que est sendo comunicado por
meio de diferentes suportes (BARDIN, 1977). Segundo Bardin (1977): A anlise de
contedo procura conhecer aquilo que est por trs das palavras sobre as quais se
debrua (BARDIN, 1977:44).
205

Objetiva-se realizar por meio deste mtodo de anlise a correspondncia entre as
estruturas semnticas, lingsticas ou sociolgicas dos enunciados analisados, se
configurando, assim, como um conjunto de tcnicas com procedimentos
sistematizados e objetivados, estruturados para descrever os contedos das mensagens
analisadas (BARDIN, 1977).

Dentro desta tese, conforme demonstrado no decorrer da anlise do material coletado,
aps a leitura e interpretao das transcries das entrevistas realizadas em campo
diferentes elementos emergiram e se repetiram. Estes elementos apontaram para a
criao de diferentes categorias. Tendo como base o desenho prvio das categorias e
os elementos que apontaram para sua criao, retomou-se a teoria utilizada para
anlise dos processos de planificao das duas cidades, a fim de verificar se a
interpretao dos dados estava de acordo com o marco terico utilizado. Aps a
verificao, agruparam-se os elementos observados em quatro grandes categorias,
sendo que a categoria instituies foi dividida em trs subcategorias, que juntas
definem a categoria mais geral que as deriva, conforme pode-se observar abaixo:

Categoria 1 - Personalismo Poltico: definido como as relaes pessoais que se
sobrepem s relaes institucionais.

Categoria 2 - Instituies: se subdivide em trs categorias.
Categoria 2.1 - Porosidade das instituies: definida como a sinergia,
presena de laos entre o Estado e a sociedade. Esta porosidade pode criar as
bases para a constituio de capital social, influenciando positivamente o
desempenho institucional.
Categoria 2.2. Responsividade: definida como a capacidade das instituies
em responderem demandas advindas da sociedade.
Categoria 2.3. Adaptabilidade: definida como a capacidade das instituies
em se adaptarem s mudanas dos cenrios no qual elas se inserem.

Categoria 3 - Agenda Poltica: processo de articulao de agentes com objetivos
comuns em torno de uma poltica pblica estruturada.

206
Categoria 4 Dotes socioculturais: definida como o capital social acumulado ao
longo do tempo por meio do exerccio cvico.

Aps verificao das categorias, que auxiliaram a anlise do material coletado com a
ajuda do software de anlise de contedo ATLAS ti, com o objetivo de consolidar as
categorias principais que foram extradas da leitura e da interpretao das entrevistas,
e que correspondero espinha dorsal da concluso da tese, foi possvel estabelecer a
relao entre as categorias da anlise de contedo, conforme figura 22 abaixo.

Figura 22 - Relaes Entre Categorias da Anlise de Contedo


parte de
parte de
est associado
est associado
est associado
parte de
personalismo poltico {79-1}~
adaptabilidade insitucional {44-1}~
responsividade insitucional {56-1}~
dotes scio-culturais {67-1}~
instituies {0-4}
agenda poltica {58-3}~
porosidade institucional {78-1}~


Por meio da anlise das relaes estabelecidas entre as categorias e subcategorias,
observou-se que no h citaes diretas para a categoria instituies, mas que as
subcategorias responsividade, porosidade e adaptabilidade fazem parte da categoria.
Em conjunto, essas trs subcategorias puderam ser utilizadas para analisar de que
forma tais caractersticas institucionais contriburam para a perpetuao dos processos
de planificao nas duas cidades. A categoria instituies, em conjunto com as outras
duas categorias, dotes socioculturais e personalismo poltico, est associada
categoria agenda poltica. Assim, pde-se observar qual categoria influenciou mais
fortemente na agenda poltica, mantendo, ou no, um processo de articulao de
agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica estruturada.

207
Estruturada esta rede de relacionamento entre as categorias e subcategorias, foi
possvel saber quais foram os condicionantes que permitiram a adoo e a
perpetuao do mtodo de planificao das duas cidades, segundo a percepo dos
entrevistados. Deve-se ressaltar que as categorias e subcategorias que emergiram da
coleta de dados realizada por meio de entrevistas, com agentes envolvidos direta e
indiretamente no processo de planificao das duas cidades, se referem a
condicionantes histricos (percebidos pela categoria dotes socioculturais);
condicionantes polticos (captados pela categoria personalismo poltico) e a
condicionantes institucionais (coletados por meio da categoria instituies e suas
subcategorias). Todos esses condicionantes estavam associados agenda poltica,
estruturando ou no um ciclo de planificao continuado (percebido por meio da
presena da categoria agenda poltica). Pode-se verificar a estrutura de anlise na
figura 23 abaixo.

Figura 23 Estrutura da Anlise dos Dados



Tanto o condicionante poltico como o condicionante institucional sofrem influncias
de fatores histricos. No entanto, para efeito de anlise e para que a observao dos
Dotes
scio-
culturais
Porosidade
Adaptabilidade
Responsividade
Personalismo
poltico
Instituies
Agenda
Poltica
Influenciam
Condicionante
histrico
Condicionante
institucional
Condicionante
poltico
208
dados coletados ficasse mais clara, metodologicamente, optou-se por observar apenas
um fator histrico, os dotes socioculturais, e separar este condicionante histrico em
uma categoria especfica. A referida opo possibilitou que as concluses finais desta
tese tivessem uma maior objetividade.

Contudo, aps toda a pesquisa de campo realizada e o levantamento de dados feito por
meio do estudo dos contextos histricos, polticos e administrativos das duas cidades,
verificou-se que o Rio de Janeiro e Barcelona so muito diferentes e que se inseriam
em contextos e realidades muito distintas. Portanto, apesar de utilizarem o mesmo
mtodo de planificao, o mtodo catalo, seus condicionantes no poderiam ser
analisados em conjunto. Esta constatao evidenciou a necessidade de separar estes
contextos e proceder a uma anlise individual de cada cidade, pois a anlise conjunta
poderia induzir ao erro.

Assim sendo, para facilitar a anlise dividiram-se as entrevistas em duas famlias, com
o auxlio do software Atlas ti. A primeira famlia de entrevistas concentra os
entrevistados de Barcelona e a segunda famlia concentra os entrevistados do Rio de
Janeiro. Lembrando que a diviso das famlias foi feita de modo arbitrrio pelo
pesquisador para poder observar separadamente os cenrios complexos onde se
inseriam os planos estratgicos de Barcelona e do Rio de Janeiro e, assim, poder
extrair de uma maneira mais precisa os condicionantes que permitiram a adoo e a
perpetuao do mtodo de planificao das duas cidades, conforme justificado
anteriormente. Assim, nas tabelas 3 e 4 abaixo pode-se analisar separadamente os
cenrios complexos das duas cidades.










209
Tabela 3 Cenrio Complexo de Barcelona

Entrevistados
Adaptabilidade
institucional
Agenda
poltica
Dotes
scio-
culturais
Personalismo
poltico
Porosidade
institucional
Responsividade
institucional
TOTAIS:
B1 5 6 11 0 8 13 43
B2 1 3 0 0 7 4 15
B3 6 6 4 0 8 2 26
B4 1 8 11 0 6 2 28
B5 2 8 4 0 2 2 18
B6 6 0 1 3 1 7 18
B7 2 5 0 1 6 2 16
B8 2 2 2 0 4 0 10
B9 2 2 4 2 1 1 12
B10 3 1 7 0 4 2 17
B11 3 0 6 0 1 1 11
B12 4 4 3 1 1 0 13
SUBTOTAL 37 45 53 7 49 36 227


Por meio da anlise das freqncias das categorias no cenrio complexo de Barcelona
pode-se observar que, de acordo com a Figura 22 (Relaes Entre Categorias da
Anlise de Contedo), a agenda poltica pode ter estruturado um ciclo de planificao
continuado o que, em tese, pode ser observado pelo nmero de citaes a esta
categoria, 45 no total. Percebe-se tambm que h um certo equilbrio entre as
subcategorias da categoria instituies. Isso porque, ao mesmo tempo em que as
instituies so muito porosas (49 citaes), elas so responsivas (36 citaes) e
adaptveis (37 citaes). Alm disso, na soma do nmero de citaes destas
subcategorias, que compem a categoria instituies, se concretizam um total de 112
citaes, o que faz com que a categoria instituies seja a mais associada categoria
agenda poltica.

Em tese, esta constatao pode levar a crer que as instituies catals so estruturadas
de uma maneira em que conseguem levar adiante polticas pblicas, de forma a dar
continuidade agenda poltica, articulando agentes com objetivos comuns em torno
de uma poltica pblica estruturada e, conseqentemente, mantendo o ciclo de
planificao, independentemente de quem esteja no poder, tendo em vista tambm que
o personalismo poltico mnimo com apenas 7 citaes.

210
Alm disso, a categoria dotes socioculturais influencia positivamente para que as
mesmas instituies funcionem bem, de acordo com o marco terico desta tese, o que
pode ser observado na figura 24 a seguir, gerada dentro do Atlas ti, no qual o nmero
de citao a categoria dotes socioculturais chega a 53. Entretanto, o peso das
instituies maior que o da categoria dotes socioculturais (se somados ao nmero de
citaes das subcategorias que compem a categoria instituies).


Figura 24 - Relaes Entre Categorias da Anlise de Contedo de Barcelona

est associado
est associado
parte de
parte de
est associado
parte de
personalismo poltico {7-1}~
adaptabilidade insitucional {37-1}~
responsividade insitucional {36-1}~
dotes scio-culturais {53-1}~
instituies {0-4}
agenda poltica {45-3}~
porosidade institucional {49-1}~


Tudo isso pode ser melhor entendido por meio do grfico 1 abaixo, onde se
encontram as distribuies proporcionais das categorias e subcategorias de Barcelona.
Neste grfico, possvel notar que apesar da categoria dotes socioculturais ter um
peso maior em relao s outras categorias, h um certo equilbrio entre a categoria
dotes socioculturais e as caractersticas institucionais presentes em Barcelona.
Contudo, a categoria instituies (com todas as suas subcategorias somadas) detm
maior influncia na agenda poltica.







211
Grfico 1 - Distribuies Proporcionais das Categorias e Subcategorias de
Barcelona
16%
20%
23%
3%
22%
16%
Adaptabilidade institucional
Agenda poltica
Dotes scio-culturais
Personalismo poltico
Porosidade institucional
Responsividade institucional


No Rio de Janeiro, o cenrio complexo em que se inserem os dois planos estratgicos
da cidade se configura de uma maneira bem diferente, como podemos notar na tabela
4 a seguir.
Tabela 4 Cenrio Complexo do Rio de Janeiro

Entrevistados
Adaptabilidade
institucional
Agenda
poltica
Dotes scio-
culturais
Personalismo
poltico
Porosidade
institucional
Responsividade
institucional
TOTAIS:
RJ1 2 1 0 4 3 1 11
RJ2 0 0 0 12 1 0 13
RJ3 0 2 1 8 2 0 13
RJ4 0 3 1 4 8 1 17
RJ5 0 0 4 8 2 5 19
RJ6 0 0 1 16 0 2 19
RJ7 4 1 2 2 1 3 13
RJ8 0 0 0 8 2 1 11
RJ9 0 1 5 0 5 3 14
RJ10 0 1 0 3 3 3 10
RJ11 0 1 0 3 1 1 6
RJ12 1 3 0 4 1 0 9
SUBTOTAL 7 13 14 72 29 20 155

Por meio da anlise das freqncias das categorias no cenrio complexo do Rio de
Janeiro, podemos observar que, de acordo com a Figura 22 (Relaes Entre
Categorias da Anlise de Contedo), a agenda poltica da cidade, em tese, no
212
estrutura um ciclo de planificao continuado, o que pode ser observado pelo nmero
baixo de citaes ligadas categoria agenda poltica, apenas 13 citaes. Esta
constatao corrobora o que j foi delineado dentro do captulo referente ao Rio de
Janeiro nesta tese, em que observa-se (Figura 21, pgina 162) que h uma
interrupo no chamado ciclo de planificao carioca.

Esta possvel no estruturao de um ciclo de planificao continuado pode ter
ocorrido por conta da forte presena de elementos ligados categoria personalismo
poltico detectado nos dados analisados, em um total de 72 citaes. Contudo, este
mesmo forte personalismo, que pode ter impedido a constituio de um ciclo de
planificao, pode ter colaborado para a implementao e elaborao do primeiro
plano estratgico carioca, corroborando a tradio de planejamento descontinuado
destacado em captulo anterior desta tese.

Alm disso, a no constituio deste ciclo de planificao pela interrupo do
processo no segundo plano (Figura 21, pgina 162 desta tese) pode ter sido
influenciada no s pelos elementos da categoria personalismo poltico, mas tambm
pela possvel falta de elementos da categoria dotes socioculturais, com apenas 14
citaes, e pela, em tese, debilidade das instituies cariocas. Esta possvel debilidade
pode ser observada pela baixa presena de elementos ligados s subcategorias
responsividade institucional (apenas 20 citaes), porosidade institucional (apenas 27
citaes), mas principalmente pela baixssima presena de elementos ligados
adaptabilidade institucional (apenas 07 citaes) captadas na anlise dos dados deste
trabalho.

Os elementos das subcategorias institucionais, mesmo se somados entre si (o que
daria um total de 56 citaes) e somados aos elementos da categoria dotes
socioculturais (o que daria um total de 70 citaes), no suplantariam os elementos
ligados categoria personalismo poltico, como se pode observar na figura 25 a
seguir, gerada dentro do Atlas ti.




213
Figura 25 - Relaes Entre Categorias da Anlise de Contedo do Rio de Janeiro

est associado
parte de
est associado
est associado
parte de
parte de
personalismo poltico {72-1}~
adaptabilidade insitucional {7-1}~
responsividade insitucional {20-1}~
dotes scio-culturais {14-1}~
instituies {0-4}
agenda poltica {13-3}~
porosidade institucional {29-1}~


Alm disso, em captulo anterior, j havia sido destacada a suposta debilidade
institucional, por conta dos diferentes perodos de autonomia e interveno nas
instituies cariocas. Destacou-se tambm, no mesmo captulo, a suposta falta ou a
debilidade da categoria dotes socioculturais, por conta das diversas intervenes, da
falta de exerccio cvico da populao carioca e da presena de uma elite poltica e
econmica, que mais vocaliza questes nacionais do que questes regionais da cidade,
e que no se integra com as elites da regio metropolitana.

Outro possvel vis de anlise que o grande peso do personalismo poltico pode ter
influenciado a pouca capacidade adaptao das instituies a uma nova metodologia
de planificao, a metodologia catal. No grfico 2 abaixo, se encontram as
distribuies proporcionais das categorias do Rio de Janeiro. Neste grfico, possvel
notar a presena marcante deste personalismo poltico carioca em detrimento das
demais categorias e subcategorias.








214
Grfico 2 - Distribuies Proporcionais das Categorias e Subcategorias do Rio de
Janeiro
5%
8%
9%
46%
19%
13%
Adaptabilidade institucional
Agenda poltica
Dotes scio-culturais
Personalismo poltico
Porosidade institucional
Responsividade institucional


H um certo desequilbrio, na percepo dos entrevistados, entre a categoria dotes
socioculturais, as caractersticas instrucionais e o personalismo poltico, presentes no
cenrio carioca. Esse desequilbrio pode ter impedido o estabelecimento de uma
agenda poltica, categoria com apenas 8% do percentual de citaes, estruturada em
torno de um ciclo de planificao continuado. Alm disso, nota-se que a mesma
categoria agenda poltica pode ter sido impactada pelo personalismo que, em
princpio, pode ter impedido a estruturao de um ciclo de planificao continuado.
Assim, tendo em vista os cenrios complexos apresentados acima e as concluses
preliminares que puderam ser extradas dos contextos das duas cidades, na prxima
etapa delinearam-se as concluses do estudo empreendido.

215
5. Concluso.


Nesta tese, verificou-se que o Rio de Janeiro e Barcelona so muito diferentes e que se
inseriam em cenrios complexos muito distintos. Portanto, apesar de utilizarem o
mesmo mtodo de planificao, os condicionantes que permitiram a adoo e a
perpetuao do mtodo de planificao das duas cidades no poderiam ser analisados
em conjunto. Esta constatao fez com que se procedesse a uma anlise individual de
cada cidade, isso porque a anlise conjunta poderia induzir ao erro. Logo, tendo em
mente a necessidade de se proceder a uma anlise dissociada das duas cidades, e
partindo da premissa de que a metodologia do planejamento estratgico adotada por
Barcelona similar adotada pelo Rio de Janeiro, por meio da pesquisa empreendida,
verificou-se que os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do mtodo
de planificao das duas cidades foram distintos.

Respondendo pergunta de tese, no caso de Barcelona, o condicionante que mais
influenciou na adoo e na perpetuao do mtodo de planificao em Barcelona foi o
condicionante institucional, mantendo um certo equilbrio entre os elementos
relacionados porosidade, adaptabilidade e responsividade das instituies catales.
Assim, com base na preponderncia deste condicionante, pode-se supostamente concluir
que as instituies catals so estruturadas de uma maneira em que se conseguem levar
adiante polticas pblicas, dando continuidade agenda poltica. Assim, alcanando o
objetivo central desta tese, conclui-se que os mecanismos de gesto dos planejamentos
estratgicos de Barcelona, por conta do condicionante institucional, permitem levar
adiante o mtodo de planificao, estabelecendo, ento, o ciclo de planificao
continuado e uma agenda poltica, isto , permitindo a criao e a manuteno de um
processo de articulao de agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica
pblica estruturada.

Em relao ao Rio de Janeiro, e tambm respondendo pergunta da tese, o
condicionante que mais influenciou na adoo do mtodo de planificao carioca foi o
condicionante poltico. Entretanto, este mesmo condicionante pode ter impedido que se
estruturasse um ciclo de planificao continuado. Isso porque a agenda poltica da
cidade, em tese, no estrutura um ciclo de planificao continuado, h uma interrupo
216
e at mesmo a no constituio do chamado ciclo de planificao carioca. Esta possvel
no estruturao de um ciclo de planificao continuado pode ter ocorrido por conta do
forte personalismo poltico. Contudo, este mesmo condicionante pode ter colaborado
para a implementao e elaborao do primeiro plano estratgico carioca, corroborando
a tradio de planejamento descontinuado destacado em captulo desta tese. Alm disso,
a interrupo ou no constituio deste ciclo de planificao, por meio da elaborao do
segundo plano, pode ter sido influenciado no s pelo personalismo poltico, mas
tambm pela possvel falta de dotes socioculturais.

Dessa forma, alcanando objetivo central desta tese em relao ao Rio de Janeiro,
conclui-se que os mecanismos de gesto dos planejamentos estratgicos cariocas so
fortemente impactados pela debilidade das instituies cariocas, que possuem baixa
responsividade, baixa porosidade e principalmente baixssima adaptabilidade. Mesmo
unindo o condicionante histrico ao condicionante institucional, eles no suplantariam o
condicionante poltico que impacta diretamente na constituio da agenda poltica do
Rio de Janeiro, em torno de um processo de articulao de agentes com objetivos
comuns que envolve uma poltica pblica estruturada.

Alm disso, no caso carioca, a baixssima adaptabilidade institucional dificulta a
alterao das instituies no sentido de implementar um processo baseado em uma
metodologia estrangeira, feita em um cenrio complexo distinto. O personalismo
poltico domina as relaes institucionais, o que impede a alterao das mesmas. Logo,
h um grande peso do personalismo poltico que pode ter influenciado a pouca
capacidade adaptao das instituies a uma nova metodologia de planificao, a
metodologia catal. Unindo esses fatores ao desequilbrio entre os dotes socioculturais,
as caractersticas institucionais e o personalismo poltico, presentes no cenrio carioca,
conclui-se que essa instabilidade pode ter impedido o estabelecimento de uma agenda
poltica, estruturada em torno de um ciclo de planificao continuado e de um processo
de articulao de agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica
estruturada. Alm disso, a falta de dotes socioculturais e de tradio em se estabelecer
um processo de planificao continuado, faz com que o condicionante histrico carioca
abra espao para o condicionante poltico, dentro de uma perspectiva de anlise desta
tese. Com isso, pode-se depreender que o mesmo condicionante que possibilitou o incio
do processo de planificao carioca, por meio do primeiro plano estratgico da cidade,
217
foi o que impediu que esse processo se constitusse como um ciclo de planificao
continuado no segundo plano.

Esta concluso nos permite observar que a metodologia catal to embasada em um
cenrio complexo ao qual o principal condicionante o institucional, deveria ter sido
adaptada ao cenrio carioca, fortemente marcado pelo condicionante poltico. Essa
adaptao poderia em tese permitir o estabelecimento de uma agenda poltica
estruturada em torno de um ciclo de planificao continuado, no apenas para a cidade
do Rio de Janeiro, mas para toda a sua regio metropolitana. O mtodo de planificao
catalo, apesar das diversas crticas que sofre, funciona no cenrio complexo de
Barcelona. Para o cenrio complexo do Rio de Janeiro, necessrio se delinear uma
metodologia carioca. Contudo, as adaptaes referentes a esta metodologia ou criao
de uma nova metodologia, criando assim um mtodo de planificao carioca, no fazem
parte do escopo desta tese, ficando como sugesto para pesquisas futuras.

Alm disso, assim como Barcelona, impossvel pensar o Rio de Janeiro sem ter em
conta sua regio metropolitana. Logo, o Rio de Janeiro, assim como a capital catal,
possui a necessidade de implementar polticas pblicas de carter metropolitano, mas
dentro de um cenrio complexo completamente diferente do cenrio catalo.

No caso de Barcelona, o plano estratgico j metropolitano, e o fato do plano ser uma
entidade autnoma, no gerida pelas prefeituras e com a participao dos diferentes
agentes das cidades, faz com que ele se configure como frum de reflexo em relao
cidade e sua regio metropolitana. Mas, em sua fase de implementao e excusso, h a
necessidade do apoio de uma entidade metropolitana com competncias legais,
superando a dificuldade de se passar do discurso para a prtica, conforme relatado pelos
diferentes agentes entrevistados.

No caso carioca, o Rio de Janeiro necessita retomar a discusso de um planejamento
estratgico real e fazer essa discusso no mbito metropolitano. A partir desta retomada,
necessrio tentar suplantar as dificuldades impostas pelo personalismo poltico
estruturando uma metodologia de planificao prpria que ao mesmo tempo fortalea as
instituies envolvidas no processo, tornando-as mais porosas, responsivas e adaptveis,
e que consiga levar adiante uma agenda poltica que gere um ciclo de planificao
218
continuado. Assim como Barcelona, aps esta retomada, torna-se necessria a
estruturao de uma entidade metropolitana com competncias legais que d suporte
implementao e execuo deste novo plano.

Tendo em vista a necessidade que ambas as cidades tm de implementar polticas
pblicas de carter metropolitano, seria necessria a criao de entidades metropolitanas
com competncias reais, tanto em Barcelona como no Rio de Janeiro, com o objetivo de
implementar polticas pblicas de carter metropolitano com mais facilidade. Tendo
sempre em mente que a entidade metropolitana de Barcelona e a do Rio de Janeiro
devem se adaptar aos seus cenrios complexos e, portanto, devem ter desenhos
institucionais apropriadas a estes cenrios, isto , desenhos distintos. Contudo, se essas
entidades se configuraro como governos ou governanas metropolitanas, assim como
os desenhos institucionais destas entidades, tal discusso e seus desdobramentos no
fazem parte do escopo desta tese, ficam, portanto, como sugestes para pesquisas
futuras.


219
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231























ANEXOS


232

ESADE
Alumna: Janaina de Mendona Fernandes

Barcelona

Estructura de las entrevistas:

1. La Historia del Plan Estratgico de Barcelona:

1.2. Cmo he visto la evolucin del plan estratgico de Barcelona, cmo aparece la idea
de hacer el plan, sus antecedentes histricos.

1.3. Cules son las razones de que hicieran el plan estratgico de Barcelona, en su
primer versin de 1988; de cambiar a un plan metropolitano, a partir de su segunda
versin?

1.4. Cul es hecho en especial que indujo a los municipios de la regin metropolitana
de Barcelona a participar en plan?

1.5. Estas relaciones entre los municipios de la regin metropolitana de Barcelona
existieron ya histricamente o haban sido inducidas por el proceso de planificacin?
Describe el proceso.

1.6. Como funciona el plan.

1.7. Cuales son los mayores desafos de las ciudades en la globalizacin?

2. La concertacin poltica y administrativa del Plan Estratgico:

2.1. Cules son los mecanismos institucionales del plan estratgico, como estos
mecanismos se articulan y si funcionan de la misma forma desde el primer plan?

2.2. Cmo el Plan es administrado en su esfera poltica y ejecutiva?

2.3. Cules son sus principies mecanismos de gestin y como han funcionando? Estos
mecanismos se han cambiado a lo largo del tiempo?

2.4. Qu mecanismos son responsables de hacer que los alcaldes de las ciudades que
participan del plan estratgico metropolitano de Barcelona cumplan lo que se decide
dentro de los Consejos y de las Comisiones?

2.5. Cmo son distribuidas los puestos en los Consejos y las Comisiones? Son en su
mayora del gobierno o de la iniciativa privada?

2.6. Quin indica a los miembros de los Consejos y las Comisiones, cules se criterios
y por cunto tiempo?

233
2.7. Siendo el Plan Estratgico de Barcelona una asociacin privada sin fins
lucrativos, quines los mantienen? Cul era la legitimidad de esta asociacin fines ante
de las agencias del gobierno y de las ciudades implicadas en el plan? Cmo legitimase?

2.8. Cmo la iniciativa privada entra en el plan?

2.9. Cmo entra en el plan la comunidad de la regin metropolitana de Barcelona?

3. Evaluacin del Impacto del Plan en el Desarrollo de la Regin Metropolitana de
Barcelona:

3.1. Cmo evala el impacto del Plan Estratgico de Barcelona en el desarrollo de la
Regin Metropolitana?

3.2. Anote los puntos positivos y negativos del modelo de gestin del Plan y su
funcionamiento.

234
FGV-EBAPE
Doutoranda: Janaina de Mendona Fernandes

Estrutura das entrevistas:

1. Globalizao:

1.1. Em sua opinio qual o impacto da globalizao no desenvolvimento, no
planejamento e na administrao das cidades?

1.2. Como voc analisa o plano estratgico como ferramenta de gesto de cidades no
contexto da globalizao?

1.3. Como voc v o caso paradigmtico do plano estratgico de Barcelona?

1.4. Como voc avalia a aplicao do modelo catalo de planificao na cidade do rio
de Janeiro?

2. A histria dos planos estratgicos do Rio de Janeiro:

2.1. Qual sua ligao com os planos estratgicos do Rio de Janeiro.

2.2. Como voc observa a evoluo do plano estratgico do Rio de Janeiro, como surge
idia de fazer o plano, quais so seus antecedentes histricos.

2.3. Pedir ao entrevistado que descreva como funcionava o primeiro plano estratgico e
como funciona atualmente o segundo plano.

2.4. Em sua opinio quais foram s razes que fizeram com que os mecanismos de
gesto do primeiro plano estratgico fossem totalmente alterados no segundo plano?

2.5. O que foi feito de especial para induzir os agentes do primeiro e do segundo plano a
participarem do processo de planificao carioca?

2.5. Estas relaes entre esses agentes j existiam anteriormente ou foram induzidas
durante o processo de planificao? Pedir ao entrevistado que descreva o processo nos
dois planos.

3. A concertao poltica e administrativa dos Planos Estratgicos:

3.1. Quais eram os mecanismos institucionais do primeiro plano estratgico e como
esses mecanismos se articulavam? No caso do segundo plano como isto ocorre?

3.2. Como o primeiro plano era administrado em suas esferas poltica e executiva? E
hoje em dia, no segundo plano, como essas esferas so administradas?

3.3. Quais eram os principais mecanismos de gesto do primeiro plano e quais so os
dos segundo? Por que esses mecanismos se alteraram ao longo do tempo?

235
3.4. No primeiro plano quais mecanismos eram responsveis por fazer com que as
linhas estratgicas definidas dentro do plano fossem cumpridas? Como isso ocorre entro
do segundo plano?

3.5. Como eram distribudas as cadeiras dentro dos Conselhos e das comisses no
primeiro plano? Como isso ocorre hoje em dia no segundo plano?

3.6. Sendo o primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro uma estrutura fora da
prefeitura, um escritrio autnomo, quem o mantinha? Qual era a legitimidade do
primeiro plano perante o governo da cidade Rio de Janeiro e perante os agentes
implicados no processo de planificao?

3.7. Sendo o segundo Plano Estratgico do Rio de Janeiro uma estrutura dentro da
prefeitura, um departamento dentro a administrao municipal, quem o mantm? Qual
a legitimidade do segundo plano perante o governo da cidade Rio de Janeiro e perante
os agentes implicados no processo de planificao?

3.8. Como a iniciativa privada entrava no primeiro plano e como entra no segundo?

4. Avaliao do impacto dos Planos no Desenvolvimento da cidade do Rio de
Janeiro:

4.1. Como avalia o impacto do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro para o
desenvolvimento da cidade? E como avalia o impacto do segundo plano?

4.2. Aponte os pontos positivos e negativos do modelo de gesto dos dois planos
cariocas e de seus respectivos funcionamentos.