RESUMO O objetivo deste artigo analisar o tamanho da carga tributria brasileira no apenas em relao ao seu tamanho nominal como tambm em relao retribuio oferecida pelo poder pblico. Adota-se uma perspectiva comparada, na qual os dados brasileiros so cotejados com dados de cerca de 40 pases selecionados. Os resultados apontam para uma carga elevada no s em termos nominais, mas especialmente em relao qualidade do dispndio pblico. Por outro lado, a composio da carga tributria e a distribuio de receitas entre os entes federados parecem adequadas luz da experincia internacional.
Palavras-chave: Carga Tributria, Composio e Distribuio de Receitas.
ABSTRACT In this paper we analyze the size of Brazilian tax revenues, considering not only its nominal size but also the kind of public retribution. In a comparative perspective, Brazilian data is compared with data of 40 countries. The results suggest that our tax revenue is very high in nominal terms, but is even higher when we consider the quality of public expenditure. On the other side, the tax revenue composition and the distribution of revenues seems appropriate comparing to the international experience.
Keywords: Tax Revenues, Tax Composition, Distribution of Revenues.
Cdigos JEL: H11, H20, H73.
1. Introduo
A carga tributria um tema que desperta muito a ateno da sociedade brasileira. Invariavelmente so muitas as queixas da excessiva arrecadao do Estado brasileiro, mormente diante da insatisfao que todo o contribuinte sente ao ter que pagar tributos. Longe das discusses apaixonadas, importante refletir com base em dados e experincias de outros pases, se de fato estamos diante de um Estado que consome desarvoradamente os recursos da sociedade, ou se estamos diante de uma carga tributria dita civilizada. perfeitamente possvel que uma alta carga tributria seja razoavelmente bem aceita pela sociedade, e isto depende do que os governos fazem com os recursos que lhe so entregues. Exemplos notrios so os pases escandinavos, cuja carga nominal bastante elevada, mas cuja qualidade da retribuio pblica, torna esta relativamente mdica. Por outro lado, cargas baixas em termos nominais, podem se tornar elevadas diante da ausncia ou da baixa qualidade das despesas pblicas. Assim, a nossa anlise no se restringir somente a comparar cargas tributrias nominais entre os pases, mas tambm a analisar alguns dados referentes ao tamanho e qualidade da despesa pblica, com especial nfase em sade e educao. Tendo a perspectiva da eficincia do gasto em mente, poderemos enfim afirmar se a extrao de recursos privados por parte do setor pblico demasiadamente elevado ou no. Os resultados sugerem que, de fato, a carga tributria brasileira bastante elevada, principalmente por conta da baixssima qualidade da retribuio oferecida pelo Estado. Outras duas crticas bastante freqentes sero aqui analisadas. A primeira delas diz respeito composio da nossa carga, que seria excessivamente baseada no consumo, um tributo com grande potencial de regressividade. A outra se refere excessiva centralizao de receitas em poder da Unio, com prejuzos para Estados e Municpios. Os dados internacionais no do suporte a estes argumentos. Dado o nvel de desenvolvimento do Brasil, a composio da sua carga parece adequada, enquanto que a centralizao de receitas est dentro da mdia observada nos pases federados da OCDE. O trabalho est estruturado da seguinte maneira: na seo 2 so realizadas comparaes do tamanho da carga tributria brasileira com o de um conjunto de pases do qual se dispunha de dados de arrecadao, com nfase na qualidade da aplicao dos recursos pblicos, na seo 3 analisa-se a composio da carga no Brasil, enquanto que na seo 4 efetua-se comparao quanto a distribuio de receitas entre os entes federados. Por ltimo, na seo 5 so apresentados os comentrios finais.
2. Tamanho da Carga Tributria O principal foco das crticas direcionadas a tributao no Brasil refere-se ao tamanho da nossa carga tributria que seria excessiva para um pas em desenvolvimento. Nesta seo analisaremos esta crtica luz de comparaes internacionais. Inicialmente necessrio realar que a grande maioria dos pases vem experimentando aumento da sua carga tributria com o tempo e no Brasil esta afirmativa tambm verdadeira. A tabela a seguir mostra a evoluo da carga tributria em pases selecionados nos ltimos 35 anos.
Tabela 1 Evoluo da Carga Tributria no Brasil e em Pases da OCDE (%) Pas 1970 1980 1990 2005 Pas 1970 1980 1990 2005 Alemanha 29,8 34,6 32,9 34,7 Holanda 35,8 43,6 43,0 37,5 Austrlia 22,2 27,4 29,3 30,8 Irlanda 28,8 31,4 33,5 30,5 ustria 34,6 39,8 40,4 41,9 Itlia 26,1 30,4 38,9 41,0 Brasil 26,0 24,5 28,8 32,9 Japo 20,0 25,1 30,0 26,4 Canad 30,8 30,9 35,9 33,5 Mdia OCDE 28,2 32,0 34,2 35,9 Coria - 17,7 19,1 25,6 Mxico - 16,2 17,3 19,8 Dinamarca 39,2 43,9 47,1 49,7 Nova Zelndia 26,3 31,8 37,6 36,6 Espanha 16,3 23,1 33,2 35,8 Noruega 34,4 42,5 41,5 45,0 Estados Unidos 27,7 27,0 26,7 26,8 Portugal 19,4 24,1 29,2 34,5 Finlndia 31,8 36,1 44,6 44,5 Reino Unido 37,0 35,2 36,8 37,2 Frana 34,1 40,6 43,0 44,3 Sucia 37,5 46,1 51,9 51,1 Grcia 22,4 24,2 29,3 35,0 Sua 22,5 28,9 26,9 30,0 Fonte: OCDE (2008), ONU (2007), IBGE (2007) e BNDES (2001).
Assim, o aumento dos impostos no exclusividade nacional, mas ao contrrio, uma forte tendncia nos sistemas tributrios de todo o mundo. interessante comparar as relaes entre a carga tributria e outras variveis fiscais e de desenvolvimento humano para que se tenham elementos para uma melhor qualificao da magnitude da tributao no Brasil. A questo que se examina, de fato, se a carga tributria brasileira compatvel com as condies econmicas da populao, comparativamente ao que ocorre em outros pases. Para tanto foram levantados dados de 39 pases e mais a mdia da OCDE para uma srie de variveis relevantes. Estes dados esto dispostos no anexo. Tomemos a relao entre a carga tributria e a educao. Os grficos a seguir comparam a carga com a despesa pblica em educao e com os resultados do exame The Programme for International Student Assesment PISA 2006 1 , cujos resultados foram publicados pela OCDE em 2007.
Grfico 1 Relao Carga Tributria e Despesa Pblica com Educao (% PIB)
Fonte: ONU (2007), OCDE (2008), FMI (2005)
1 PISA uma pesquisa trienal realizada com estudantes de 15 anos que visa avaliar suas habilidades e conhecimentos. Em 2006 o programa compreendeu testes de cincia, leitura e matemtica. Os resultados apresentados no grfico 2 representam a mdia das notas obtidas pelos estudantes nas trs provas. Uma primeira concluso que a despesa pblica com educao tende a ser mais alta para os pases com carga mais elevada. Outro ponto interessante que a despesa com educao como proporo do PIB parece ser adequada ao tamanho da carga tributria brasileira, ou seja, o gasto pblico com educao se revela compatvel com as receitas tributrias do Estado brasileiro em comparao com os pases que fazem parte da amostra.
Grfico 2 Relao Carga Tributria (% PIB) e Mdia PISA
Fonte: ONU (2007), OCDE (2008), FMI (2005)
Por outro lado, o desempenho dos estudantes brasileiro no PISA-2006 pfio como se percebe, ficando em penltimo lugar na amostra de pases selecionados neste trabalho. Apesar de o pas gastar um montante compatvel com o tamanho da sua carga tributria, os estudantes brasileiros apresentam um resultado sofrvel. No h, portanto, uma inadequao da do tamanho do dispndio, mas uma baixssima eficincia do gasto. Como ilustra os grficos 3 e 4 abaixo, situao anloga ocorre com as despesas pblicas com sade.
Grfico 3 Relao Carga Tributria e Despesa Pblica com Sade (%PIB)
Fonte: ONU (2007), OCDE (2008), FMI (2005)
Os pases com carga mais elevada tendem a gastar mais com sade. A despesa com sade pblica tambm est adequada com o tamanho da nossa carga tributria, sob a tica de comparaes internacionais. Mas, como o prximo grfico ilustra a eficincia tambm fica muito a desejar.
Apesar de o gasto ser relativamente adequado, o indicador de mortalidade infantil simplesmente inaceitvel. Como pode um pas que arrecada tanto em tributos, com gasto razovel em sade ter um desempenho to ruim? Mais uma vez fica patente a pssima eficincia do gasto brasileiro. Morrem mais crianas brasileiras do que em pases em estgio de desenvolvimento bem inferior ao nosso e com carga tributria muito mais baixa, como o caso do Vietn e do Peru por exemplo. Ainda dentro das variveis de poltica fiscal, interessante comparar a carga tributria com um importante indicador de violncia, que retrata a segurana oferecida aos cidados.
Grfico 5 Relao Carga Tributria e Nmero de Homicdios (a cada 100.000 habitantes)
Fonte: ONU (2007), OCDE (2008), FMI (2005) e IBGE (2008)
Mais um retrato da falncia do Estado brasileiro: o nmero de homicdios no Brasil s inferior ao da frica do Sul. Os grficos revelam que os tributos pagos no Brasil no se refletem em servios minimamente razoveis oferecidos ao contribuinte brasileiro. Os indicadores de educao, sade e segurana so sofrveis, com uma carga tributria de magnitude respeitvel, que apesar de no estar entre as mais elevadas da nossa amostra, certamente uma das maiores entre as economias emergentes. Uma das principais funes da tributao a de retirar recursos daqueles com maior capacidade contributiva, o que permitiria ao Estado agir no sentido de prover melhor condio de vida para aqueles com menor capacidade e maior nivelamento de oportunidades para todos os cidados. Assim, dada a magnitude da carga tributria no Brasil seria de se esperar indicadores de desigualdade de renda e de pobreza mais baixos. Entretanto, conforme se observa nos grficos a seguir, no o que se observa nos dados:
Grfico 6 Relao Carga Tributria e Pobreza 2
Fonte: ONU (2007), OCDE (2008), FMI (2005)
Os dados sugerem que a carga tributria tende a ser maior nos pases com menor proporo de pobres. um resultado natural, pois os governos estariam nesta situao mais bem aparelhados para enfrentar a carncia de recursos de uma parte de seus cidados. Entretanto, o Brasil apresenta um indicador de pobreza muito elevado para o tamanho da sua carga de tributos.
2 Definida como frao da populao que vive com menos de US$ 1 ao dia. Conforme consta do anexo, os dados da ONU sobre pobreza no contemplam os pases mais desenvolvidos. Quando olhamos para a desigualdade os resultados no so menos desanimadores.
Grfico 7 Relao Carga Tributria e ndice de Gini
Fonte: ONU (2007), OCDE (2008), FMI (2005)
Observa-se que pases com carga tributria mais elevada, tendem a ter menor desigualdade. Novamente, com mais recursos, os governos podem agir reduzindo as desigualdades e promovendo maior igualdade de oportunidades para seus cidados. Mais uma vez, o Brasil se destaca por ter uma desigualdade muito elevada para o tamanho da sua carga tributria, ou visto de outra forma, mesmo com muitos recursos disponveis, o Estado brasileiro incapaz de trazer a desigualdade para nveis mais apropriados ao grau de desenvolvimento do pas. Ainda dentro das condies de vida da populao interessante comparar a carga tributria com o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que sintetiza as condies bsicas de vida em cada pas. O grfico 8 a seguir apresenta os resultados:
Grfico 8 Relao Carga Tributria e ndice de Desenvolvimento Humano
Fonte: ONU (2007), OCDE (2008), FMI (2005)
Os dados sugerem a importncia de polticas governamentais apropriadas para a qualidade de vida da populao de cada pas. Para tanto necessrio uma carga tributria adequada para prover os recursos para tais polticas. Assim, no surpreende que a carga tributria e o IDH caminhem no mesmo sentido. O Brasil, mais uma vez, demonstra ter um ndice de desenvolvimento inferior ao que seria de se esperar de um pas com uma carga to elevada, ou so arrecadados tributos demais para o seu grau de desenvolvimento. Todos os resultados apresentados at o momento sugerem que no Brasil se paga tributos em excesso ao que se recebe em troca por meio de polticas pblicas em educao, sade, segurana, pobreza e desigualdade. A carga tributria brasileira seria muito elevada em comparao ao retorno que a populao recebe. Ainda possvel analisar a nossa carga de tributos em relao a renda mdia brasileira. Neste quesito, fica patente mais uma vez o descompasso do Brasil em relao aos demais pases:
Grfico 9 Relao Carga Tributria e PIB per capita (PPP)
Fonte: ONU (2007), OCDE (2008), FMI (2005)
De acordo com os dados internacionais, dada a renda per capita brasileira, era de se esperar uma carga tributria em torno de 25%, muito inferior a atual de cerca de 33%. Assim, quando se olha a capacidade contributiva dos brasileiros, em comparao com os cidados de outros pases percebe-se que a nossa carga tributria, tambm sob a tica da renda elevada.
3. Composio da Carga Tributria Quanto composio, ou seja, sobre quais bases tributrias so mais exploradas, uma crtica muito comum que o nosso sistema tributrio depende excessivamente de tributos sobre o consumo, que regressivo, e que explora pouco a tributao da renda, vista como mais justa. A anlise a seguir verificar a pertinncia desta crtica luz dos dados e da experincia internacional. De maneira geral, os pases com elevada renda per capita tendem a explorar mais a renda como base tributria, enquanto que os pases de mdio desenvolvimento tendem a explorar mais a base consumo e os menos desenvolvidos a base comrcio exterior. A tabela a seguir mostra a composio da carga tributria em pases da OCDE e no Brasil:
Tabela 2 Composio da Carga Tributria no Brasil e em Pases da OCDE (% da Carga Total) Pas Renda Seguridade Social Propriedade Consumo Outros Canad 50 15 10 25 0 Mxico 29 17 2 51 1 Estados Unidos 49 25 10 16 0 Austrlia 62 0 9 29 0 Japo 33 38 10 19 0 Coria do Sul 27 18 11 40 4 Nova Zelndia 59 0 5 36 0 ustria 38 33 1 27 1 Blgica 40 32 3 25 0 Dinamarca 60 4 3 33 0 Finlndia 41 27 3 29 0 Frana 28 36 7 25 4 Alemanha 29 40 2 29 0 Grcia 26 31 5 38 0 Irlanda 42 15 6 37 0 Itlia 34 29 5 26 6 Holanda 27 36 6 31 0 Mdia OCDE 37 25 6 31 1 Noruega 46 21 2 31 0 Portugal 29 27 3 40 1 Espanha 28 36 6 29 1 Sucia 42 30 3 25 0 Sua 42 26 9 23 0 Reino Unido 40 17 12 31 0 Brasil 19 28 3 47 3 Fonte: OCDE (2003) e elaborao do autor com dados da SRFB (2005).
A tabela mostra que dentre os pases da OCDE e mais o Brasil, aqueles de menor renda per capita (Brasil, Mxico, Portugal, Grcia e Coria do Sul) exploram mais a tributao do consumo. Os demais, pases desenvolvidos, possuem seu sistema tributrio mais voltado para a seguridade social ou a tributao da renda. Como se sabe, a tributao sobre o consumo tende a ser regressiva enquanto que a da renda, progressiva. Por esta razo, os sistemas tributrios dos pases mais desenvolvidos tendem a ser mais progressivos enquanto que o do Brasil, por exemplo, caminha mais prximo da neutralidade. Outro ponto que chama a ateno da tabela 2 o peso das receitas da seguridade social para fazer frente s crescentes despesas principalmente com aposentadorias nos pases desenvolvidos. Japo, ustria, Frana. Alemanha, Holanda e Espanha j tm a seguridade social como principal item da sua composio tributria. Os grficos a seguir mostram a evoluo da composio da carga tributria de quatro pases: Mxico e Brasil, com renda per capita similar, Coria do Sul, pas de rpido crescimento que saiu de um nvel de renda inferior ao do Brasil e hoje possui uma renda per capita mais do que o dobro da brasileira, e os Estados Unidos, pas desenvolvido.
Grfico 10 Evoluo da Composio da Carga Tributria Mxico
Fonte: OCDE (2003).
Grfico 11 Evoluo da Composio da Carga Tributria Brasil
Fonte: Afonso e Arajo (2004).
Grfico 12 Evoluo da Composio da Carga Tributria Coria do Sul
Fonte: OCDE (2003).
Grfico 13 Evoluo da Composio da Carga Tributria Estados Unidos
Fonte: OCDE (2003).
As duas primeiras figuras mostram o quadro tpico de pas em desenvolvimento, com cerca de 50% das receitas tributrias do Brasil e do Mxico advindo da tributao do consumo. J a figura da Coria retrata o crescimento econmico do pas: ele comea como qualquer pas em desenvolvimento com mais de 60% da tributao sobre o consumo e termina com a reduo acentuada de explorao da base consumo que cai para cerca de 35% da arrecadao total. Em compensao, percebe-se o incremento da base renda e seguridade social, que passam de 28% para 46% da arrecadao total. Finalmente, a ltima figura traz a evoluo da composio da carga tributria norte-americana, que se manteve estvel durante todo o perodo e com forte preponderncia da tributao sobre a renda. Concluindo, apesar das diversas crticas que o sistema tributrio brasileiro recebe por ser, segundo seus crticos, excessivamente baseado na tributao do consumo e por explorar pouco a base renda, na verdade ele reflete to somente a baixa renda per capita do pas. Os pases com nvel de desenvolvimento prximo ao do Brasil exploram muito mais fortemente o consumo na obteno de receitas tributrias, no sendo esta uma particularidade nacional. O consumo para estes pases uma base muito mais ampla e capaz de gerar estabilidade no fluxo de receitas. Portanto, as crticas a respeito da composio da nossa carga tributria, quando cotejada com dados internacionais, aparentam ser improcedentes.
4. Distribuio da Arrecadao Outra fonte de crticas diz respeito distribuio das receitas tributrias entre os entes federativos. O argumento que no nosso pas a Unio concentra excessivamente as receitas em suas mos deixando pouca margem fiscal para Estados e Municpios. Para analisar a distribuio da arrecadao em termos internacionais novamente usaremos dados da OCDE (2003). A tabela a seguir mostra a receita disponvel, ou seja, aps transferncias verticais e horizontais, por nvel de governo em pases federados da OCDE:
Tabela 3 Receita Disponvel por Ente Federativo no Brasil e em Pases da OCDE (% da Carga Total) Pas Federal Estadual Municipal Seguridade Social Brasil 33 24 15 28 Austrlia 83 14 3 0 ustria 55 9 10 26 Blgica 36 24 5 35 Canad 41 36 9 15 Alemanha 31 22 7 40 Mxico 80 2 1 17 Sua 34 24 17 25 Estados Unidos 44 20 12 24 Mdia OCDE 50 18 8 24 Fonte: OCDE (2003) e SRFB (2005) Os dados apresentados sugerem a improcedncia da crtica ao sistema de repartio de receitas no Brasil. A Unio na verdade concentra menos recursos do que a mdia dos pases federativos da OCDE, enquanto Estados e principalmente Municpios recebem mais recursos do que a mdia dos entes sub-nacionais dos pases da OCDE. Por outro lado, a seguridade social recebe relativamente mais recursos. Os nmeros devem ser analisados com ressalvas, j que as receitas so em geral proporcionais s competncias de cada ente federativo, e assim na estrutura da federao de cada pas podem caber mais ou menos atribuies para os governos locais ou regionais, o que levaria a uma distoro no tipo de comparao que se pretende efetuar aqui. Ainda assim, a tabela 3 nos fornece um forte indicativo de que a crtica de concentrao de recursos na Unio no Brasil no parece encontrar amparo na experincia internacional.
5. Concluses Este artigo procurou mostrar que o tamanho da carga tributria brasileira excessivo e que no cumpre com sua principal finalidade que a melhoria das condies de vida da populao. A carga nominal elevada em relao ao PIB per capita e o IDH baixo para o tamanho da carga. Apesar do tamanho do gasto com sade e educao parecerem adequados os resultados so pfios, o que se traduz numa carga tributria ainda mais elevada quando confrontada com os servios pblicos oferecidos. Por outro lado, a sua composio mostra-se compatvel com outros pases de mesmo nvel de desenvolvimento, com maior concentrao da arrecadao no consumo. Espera-se que com o desenvolvimento do pas, a carga tributria deixe de se apoiar primordialmente no consumo e passe a explorar mais a renda, o que tende a tornar o sistema de tributos mais equitativo. Quanto distribuio da receita entre os entes federativos, parece no haver concentrao excessiva de recursos em poder da Unio, j que no se verificou grandes diferenas entre o que ocorre no Brasil e nos pases federados da OCDE.
6. Bibliografia
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ANEXOS DADOS DE PASES SELECIONADOS Pas Carga Tributria (2006) 3
Agenda 2030 - senhores e escravos?: A verdade sobre The Great Reset, e a influência do WEF, Blackrock, e das elites globalistas - Crise Econômica - Escassez de Alimentos - Hiperinflação Global