Mudanas Estruturais na Economia Brasileira (1988-2002): Abertura,

Estabilizao e Crescimento

Simo Davi Silber
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1. Introduo
O objetivo deste trabalho o de analisar as principais transformaes ocorridas na
economia brasileira durante os ltimos 15 anos. Comparadas com dcadas anteriores, trs
grandes mudanas alteraram o modelo econmico brasileiro:
Em primeiro lugar, houve uma transio do modelo fechado dos ltimos 40 anos,
para um regime mais aberto do ponto de vista comercial, financeiro e de investimento
direto. Foram reduzidas as barreiras s importaes, o mercado financeiro foi
desregulamentado e foram eliminadas restries institucionais a uma maior participao do
capital estrangeiro em investimentos em setores de infraestrutura. Uma discusso dos
resultados de tais mudanas essencial para uma anlise dos efeitos da globalizao na
economia brasileira.
Em segundo lugar, o governo conseguiu - depois de muitas tentativas - reduzir a
inflao para patamares de um dgito ao ano, tendo sido a abertura uma pr-condio para a
estabilizao. O pas estava caminhando inexoravelmente para a hiperinflao, mas
conseguiu implementar um programa coerente de combate a inflao, que trouxe a taxa de
inflao para patamares semelhante aos observados na mdia dos pases em
desenvolvimento.

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Professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo - FAU/USP - e; do PROLAM/USP - Programa de Ps-
graduao em Integrao da Amrica Latina da Universidade de So Paulo. E-mail: sdsilber@usp.br .

Em terceiro lugar, em um ambiente mais aberto e estvel, a economia passou a
experimentar um crescimento moderado, que foi gradualmente se reduzindo em funo de
turbulncias internacionais e internas dos ltimos cinco anos. Trata-se de um crescimento
modesto quando comparado com o padro histrico, onde o pas teve - no perodo 1900-
1980 - a segunda maior taxa de crescimento do PIB do mundo, s sendo suplantado pelo
Japo.
Estas mudanas foram acompanhadas de importantes desequilbrios nas contas
pblicas e no balano de pagamentos que se apresentam como os grandes desafios que o
pas tem pela frente para consolidar a transio e criar condies para a retomada do
crescimento econmico.

2. A Poltica Brasileira de Abertura da Economia ao Exterior
O pas ao optar por uma poltica de industrializao rpida, passou por diferentes
fases de poltica econmica, as quais condicionaram o perfil produtivo do pas. Na histria
recente, pode-se destacar dois perodos na poltica brasileira de insero internacional:
O primeiro (fechamento da economia), que se estende pelo perodo 1974 a 1988 -
caracterizada pelo aumento das tarifas de importao e das restries no tarifrias (RTN)
s importaes, o que transforma o pas em uma das economias mais fechadas do mundo.
Neste perodo houve uma verticalizao excessiva da economia, quer em
decorrncia dos choques externos, quer por deciso de poltica industrial de atingir
autonomia a qualquer custo; houve, adicionalmente, pouca nfase na formao de recursos
humanos, e em pesquisa bsica e aplicada essenciais para a criao e transferncia do
progresso tecnolgico. Houve, tambm, nfase em proteger setores de alta tecnologia,
setores que usam intensivamente mo de obra qualificada em pesquisa e desenvolvimento
(P&D), fator escasso na economia brasileira e de pequena prioridade nos investimentos
governamentais.
A concentrao dos incentivos para as vendas no mercado interno e externo em
poucas firmas de grande porte favoreceu a formao e preservao de uma estrutura
oligopolistica, pouco afeita concorrncia e mudana tecnolgica.
No se pode esquecer que, durante os anos 80, reduziu-se dramaticamente a
insero do Brasil no comrcio mundial, com importantes resultados sobre a
competitividade da economia brasileira e o papel a ser desempenhado pelo setor externo em
uma estratgia de retomada do desenvolvimento econmico. Basta indicar, que entre 1980 e
1987, o grau de abertura da economia brasileira ao comrcio mundial se reduziu em 42%
(de 9,4% do PIB em 1980 para 6,6% em 1987).
Para que isto se modificasse, foi necessrio que o pas liberalizasse seu comrcio
exterior com a eliminao da varincia da proteo e dos incentivos, diminusse a
verticalizao excessiva da economia, eliminando as barreiras competio e o sistema de
incentivos concentrados em empresas que tem poder de mercado. Com isto, est sendo
possvel obter os ganhos de produtividade necessrios ampliao do poder competitivo do
pas, em um mercado mundial cada vez mais determinado pelo ritmo do progresso
tecnolgico.

Este segundo perodo iniciou-se em 1988 e dever se estender ainda por muitos
anos (abertura da economia)
Os benefcios de um programa de abertura da economia, baseado no sistema de
preos e com regras estveis e no discriminatrias de acesso aos agentes econmicos so:
a) Criar um ambiente competitivo que possibilite uma melhor alocao de recursos
entre setores, com um mnimo de distores. Em uma economia com nveis de
proteo elevada, as empresas tendem a ser menos eficientes, j que lhes so
impostas uma srie de restries na alocao de fatores de produo e na escolha da
composio do produto final. A inexistncia da concorrncia externa e as
imperfeies do mercado de capitais domstico possibilitam a manuteno de
estruturas de mercado oligopolisadas, com elevadas barreiras ao ingresso de novas
firmas;
b) Incentivar os aumentos de produtividade e possibilitar a especializao da
produo compatvel com escalas mnimas timas;
c) Acelerar o ritmo de criao, importao e difuso tecnolgica, compatvel com a
expanso da competitividade das empresas brasileiras, to comprometida nos anos
80;
d) Aumentar a taxa de crescimento do produto, quer atravs da diminuio da
restrio externa, quer pela ampliao do mercado interno e externo;
e) Favorecer uma diminuio da concentrao de renda, j que a estratgia de
maior abertura beneficia o fator abundante da economia (mo de obra, terra e
recursos naturais).
Com a entrada em vigor, em 15 de fevereiro de 1991, do cronograma de reduo
gradual das alquotas de importao, completou-se um conjunto de medidas iniciadas em
maro de 1990, visando liberalizao do comrcio exterior brasileiro. As principais
mudanas da poltica de importao ocorreram em maro de 1990, quando foram
eliminados os regimes especiais de importao ( exceo do drawback, acordos
internacionais e Zona Franca de Manaus) e os controles administrativos sobre as
importaes (restries no tarifrias). Alm disto, extinguiu-se a exigncia de
financiamento compulsrio das importaes e alterou-se o regime cambial do pas.
O objetivo bsico destas alteraes foi o de eliminar os critrios altamente
discricionrios, subjetivos e instveis da poltica de importao e atribuir ao sistema de
preos, via tarifas de importao e taxa de cmbio, o controle das importaes. Toda a
parafernlia de intervenes no setor externo atrapalhava o funcionamento dos mercados,
gerando ineficincias na produo interna, aumentava o custo da burocracia para o Estado e
levava a importantes transferncias de renda entre os segmentos da sociedade brasileira.
Alm disto, tal sistema desacreditava o pas como um parceiro comercial confivel e
transparente, gerando imprevisibilidades e inibindo os investimentos nacionais e
estrangeiros.
A reforma da tarifa aduaneira estabelecida para o perodo 1991-1994 teve como
objetivo atribuir ao sistema tarifrio o papel de principal instrumento de controle das
importaes. Ao se diminuir o nvel e a disperso da proteo nominal procurou-se
estimular a concorrncia e uma maior especializao internacional do pas no mdio e
longo prazo, compatvel com maior eficincia alocativa e retomada do crescimento
econmico.
A tarifa nominal tem um valor mais freqente de 20%, com um mnimo de 0% para
os seguintes casos: produtos em que o pas tem claras vantagens comparativas; para
produtos sem produo nacional e produtos com pequeno valor adicionado e elevados
custos de transporte internacional. As tarifas mais elevadas foram fixadas para bens de
consumo durvel, sendo que a proteo nominal mxima atualmente de 35%. Pelo
compromisso que o Brasil assumiu durante a Rodada do Uruguai, a alquota mxima
passou a ser de 35% a partir de 2000.
Na tabela, a seguir, so apresentados alguns parmetros bsicos da estrutura tarifria
brasileira.

Tarifas de Importao [em %]
ANO MDIA
1988 45,0
1989 41,0
1990 32,2
1991 25,3
1992 21,2
1993 17,1
1994 14,2
1996 13.6
1997 13.8
1998 16.7
2000 14,0
2001 13,8

Como se pode observar, houve uma significativa reduo da tarifa nominal entre
1988 (ano imediatamente anterior reforma) e 1994. A tarifa mdia era de
aproximadamente 1/3 da vigente em 1989, fazendo com que haja uma maior
homogeneidade na estrutura tarifria. Com o Plano Real, houve uma reverso parcial da
abertura comercial, com aumentos significativos nas tarifas de importao de autos,
eletroeletrnicos, calados, tecidos e brinquedos. Com a abertura comercial, as importaes
passaram de um patamar de US $ 20 bilhes ao ano, para 50 bilhes ao longo dos anos 90.
As mudanas efetuadas tiveram um impacto importante na insero internacional e
na estrutura produtiva do pas. As informaes estatsticas apresentadas a seguir procuram
destacar algumas destas mudanas. Em primeiro lugar, o grau de abertura comercial,
possibilitou reduzir o grande isolamento do pas do comrcio e da tecnologia mundial
disponvel. Em 1990, o Brasil era um dos pases com o mercado interno mais isolado do
planeta e conseguiu reverter tal resultado na ltima dcada.

Esta abertura comercial 0possibilitou uma parcial desverticalizao do processo
produtivo domstico, a descontinuidade de atividades produtivas incompatveis com
condies de custo de produo internacional, a modernizao do parque produtivo
domstico e ganhos de escala importantes para a ampliao do comrcio intra-indstria e
intrafirma, to importante no comrcio mundial contemporneo. Para se ter uma idia da
internacionalizao da produo brasileira, pode-se acompanhar as mudanas da estrutura
industrial brasileira apresentada na prxima tabela. De uma maneira abrangente, para todos
os setores industriais brasileiros, houve uma significativa reordenao da produo de um
caso de quase autarquia para uma maior insero no comrcio internacional.


Estas modificaes da estrutura industrial brasileira foram acompanhadas de
alterao da produtividade mdia da mo de obra. Aps uma dcada de isolamento do
mercado mundial, inflao e estagnao, a abertura ao exterior, a estabilizao e a
perspectiva de um crescimento mais consistente da renda per-capita, criaram condies
mais favorveis ao investimento direto. Neste novo ambiente, os ganhos de produtividade
foram maiores, embora ao final da dcada j davam sinais de esgotamento, em funo das
turbulncias domsticas e internacionais. A prxima tabela apresenta a evoluo da
produtividade mdia industrial no Estado de So Paulo neste perodo de transio.



Mesmo com ganhos importantes de produtividade, o desempenho exportador
brasileiro foi muito modesto e o pas no conseguiu recuperar a perda relativa no mercado
mundial observada a partir da segunda metade dos anos setenta. A forte valorizao
cambial da segunda metade da dcada de noventa, um sistema tributrio que penaliza a
atividade produtiva domstica, juros reais elevados e logstica deficiente explicam o
pequeno crescimento das exportaes e o aumento da vulnerabilidade externa do pas s
turbulncias econmicas domsticas e internacionais. A prxima tabela apresenta
informaes sobre o desempenho relativo das exportaes brasileiras frente a alguns pases
selecionados. Entre os pases em desenvolvimento, o crescimento das exportaes
brasileiras foi o menor durante os anos noventa.




Alm da abertura comercial, o governo promoveu uma integrao maior do pas ao
mercado financeiro internacional e aos fluxos de investimento direto estrangeiro. Uma srie
de medidas foi tomada para reduzir o isolamento do pas aos principais movimentos de
capital financeiro e produtivo internacional. Com relao aos movimentos de capital
financeiro so relevantes as seguintes medidas: o trmino da renegociao da dvida externa
do governo em 1994, normalizando o relacionamento do pas com os credores
internacionais e a desregulamentao dos fluxos de capital financeiro internacional em
direo ao mercado brasileiro. Neste ltimo tpico deve-se destacar a simplificao da
legislao do Anexo IV (facilitando a entrada e sada de capitais de portflio nas Bolsas de
Valores brasileiras) e a liberdade para aplicao de recursos externos em ttulos de renda
fixa no mercado financeiro domstico. A desregulamentao tambm facilitou a bancos e
empresas instaladas no pas captar recursos no mercado internacional, atravs de notes e
bonds. A abertura financeira possibilitou que se triplicasse durante os anos 90 o ingresso
lquido de capital financeiro no pas. Com relao ao investimento direto estrangeiro, as
principais mudanas que ocorreram no pas durante os anos 90 e explicam o grande
crescimento dos investimentos diretos estrangeiros na economia brasileira: as mudanas na
Constituio de 1988 que passaram a permitir a presena do capital estrangeiro em setores
como e de infra-estrutura e bancrio; a acelerao do programa de privatizao e a prpria
estabilidade macroeconmica, que passou a sinalizar a importncia do mercado brasileiro
na estratgia de investimento das grandes corporaes transnacionais. O Brasil, que no
inicio dos anos 90, captava US $ 1 bilho de investimentos diretos, terminou a dcada com
captaes no nvel de US $ 30 bilhes e mesmo nos anos recentes, mais turbulentos,
manteve-se entre os principais hospedeiros de investimento direto estrangeiro entre os
pases emergentes. Os detalhes sobre os impactos da abertura ao exterior e da estabilizao
podem ser observados na tabela sobre a evoluo do Balano de Pagamentos do Brasil,
apresentada a seguir.

O balano de pagamentos do Brasil apresentou modificaes importantes durante os
anos 90. Com a abertura comercial, financeira e ao investimento direto, acompanhado e
aumento do nvel de atividade econmica interna decorrentes do Plano Real, deterioram-se
rapidamente as contas externas. O pas que apresentava supervits comerciais elevados,
suficientes para financiar os dficits na conta de servios, passa a apresentar dficits
crescentes, que passam a ser financiados pela entrada de investimentos diretos e
financiamentos/emprstimos internacionais, suficientes para manter elevado o estoque de
reservas necessrios para manter a credibilidade na ancora cambial. Este padro
mantido at o ano de 1996, porm a partir de 1997, com os impactos da crise asitica e
russa, o pas no conseguiu atrair capitais suficientes para financiar o balano de
pagamentos e passa a perder reservas que culminaram com o abandono do regime de
bandas cambiais em janeiro de 1999. A mudana do regime cambial e a forte
desvalorizao cambial que a segue, passam a sinalizar uma nova fase para as contas
externas. As perspectivas para o setor externo da economia brasileira para os prximos anos
so bem mais favorveis do que as observadas a partir de 1999. Em primeiro lugar, o
crescimento da economia mundial, que havia se reduzido em funo da crise que assolou os
mercados emergentes, dever voltar ao seu padro histrico, com uma previso de
crescimento de 3,5% para o ano 2003. Alm disto, o crescimento da economia mundial vai
ser menos dependente do crescimento de demanda nos USA, j que a desacelerao
esperada do crescimento na Amrica do Norte dever ser compensada por uma expanso da
economia europia e japonesa. Como as exportaes brasileiras so diversificadas
geograficamente, um crescimento mundial mais equilibrado favorvel ao desempenho das
exportaes brasileiras. Em segundo lugar, deve haver a desvalorizao do dlar frente s
outras moedas fortes, decorrncia dos elevados dficits comerciais dos USA e que no
podero permanecer indefinidamente neste patamar. Esta correo do desequilbrio do
balano de pagamentos dos USA, atravs do cmbio, favorvel ao desempenho de nossas
exportaes na Europa e sia. Em terceiro lugar, a recuperao moderada dos preos das
commodities, completam as perspectivas de uma economia mundial mais favorvel ao
ajuste externo da economia brasileira.
Para o balano comercial do Brasil, alm de um efeito renda mundial positivo, deve-
se adicionar o efeito preo relativo associado desvalorizao cambial, cujos resultados j
so expressivos na forma de supervits comerciais. Na conta de servios no se deve ter
alteraes to significativas, j que a maior parcela das despesas contratual. As maiores
redues de despesas ocorrero nos itens viagens internacionais e lucros e dividendos e o
dficit de servios devero tambm ter uma trajetria declinante. Adicionando-se as
transferncias unilaterais, o dficit em transaes correntes dever se situar em patamares
financiveis por investimentos diretos e financiamentos e emprstimos internacionais.

3. A Estabilizao: O Plano Real
Antecedentes
O Plano Real apresentou uma inovao significativa na poltica de estabilizao, na
medida em que pode utilizar novos instrumentos macroeconmicos que no estavam
disponveis nos planos anteriores. Como se sabe, desde o Plano Cruzado, os elementos
utilizados para interromper a acelerao inflacionaria foram: reformas monetrias, a
desindexao dos contratos, o congelamento de preos e o seqestro de ativos financeiros.
Todos os planos (Cruzado, Bresser, Vero e Collor) tiveram durao efmera e o pas
conviveu durante quase uma dcada com o fenmeno da inflao extrema. Durante todos
estes episdios a economia brasileira estava extremamente isolada dos fluxos internacionais
de comrcio e de capitais, o que dificultava a utilizao da disciplina dos preos mundiais e
o impossibilitava de atrair poupana externa como instrumento coadjuvante de um
programa de estabilizao macroeconmica. O imposto inflacionrio era utilizado
intensamente para financiar o dficit pblico, contribuindo para a expanso acelerada do
crescimento dos preos.
O Plano Real representa um divisor de guas com relao a estes procedimentos
na medida em que passa a utilizar - alm dos expedientes utilizados nos planos anteriores -
a taxa de cmbio e a poupana externa como instrumentos chaves para a estabilizao. A
abertura comercial e financeira ao exterior, iniciada no final dos anos 80, j estava
suficientemente avanada em meados de 1994, viabilizando a utilizao de uma ncora
cambial na disciplina dos preos dos tradables, e a utilizao do ingresso de capital
externo para financiar o dficit pblico (em substituio ao imposto inflacionrio). So
estas inovaes que possibilitam a drstica reduo da inflao observada nos ltimos anos
e que consolidam a manuteno de uma inflao de 1 dgito/ano. Deve-se destacar,
adicionalmente, que o sucesso do plano de estabilizao esteve associado utilizao da
URV, no perodo anterior reforma monetria e a desindexao dos contratos a partir de
1996.


4. Retrospectiva e Perspectivas do Plano Real
Existem duas fases no Plano Real desde a sua inaugurao em meados de 1994: a
primeira fase, se estende at janeiro de 1999 e apresenta caractersticas bem definidas.
Inicialmente, h uma rpida expanso da demanda interna associada drstica reduo do
imposto inflacionrio e pela valorizao da taxa de cmbio. Observa-se um crescimento
rpido das importaes, fenmeno tpico de economias que tenham certa abertura s
importaes e experimentam rpida expanso de demanda. As restries iniciais ao crdito
e o crescimento da taxa de juros no foram suficientes para controlar a rpida expanso do
nvel de atividade da economia e no setor externo o que se observou foi transformao do
supervit em dficit comercial.
Esta situao no representava nenhuma ameaa ao plano real, na medida em que a
disponibilidade de recursos financeiros no mercado internacional viabilizou o
financiamento do dficit de transaes correntes. Desde a crise do Mxico, em dezembro de
1994, a brusca reverso do fluxo de capitais externos, colocou em xeque a estratgia inicial
de estabilizao do plano real, j que a rpida diminuio das reservas externas poderia
sinalizar para os agentes econmicos a eminncia de uma mudana da regra cambial
necessria para evitar o colapso das contas externas.
Assim, inicia-se j em 1995 alguns ajustes no Plano Real com a utilizao de uma
srie de instrumentos para o equilbrio externo e interno de curto prazo da economia: taxas
de juros reais elevadas, a utilizao da banda cambial deslizante (que nada mais do que
um sistema de minidesvalorizaes disfarado) e dos controles tarifrios e no tarifrios
sobre as importaes. Com estes expedientes, foi possvel administrar a restrio externa,
reduzir a demanda interna, porm poucos avanos foram feitos em direo ao equilbrio das
contas pblicas, passando este a ser o elemento chave da inconsistncia intertemporal do
Plano Real.
A partir do primeiro trimestre de 1996, com a forte reduo do nvel de atividade (o
PIB apresentava uma queda de 2,1% neste perodo), passa o governo a reduzir a restrio
ao crdito, e gradualmente h uma recuperao da taxa de crescimento, fazendo com que se
feche o ano com um crescimento positivo da ordem de 3%. Neste ano, houve, uma
deteriorao das contas externas, e as perspectivas de equilbrio ou pequeno supervit
comercial que o governo previa no incio do ano, foram substitudas por uma de dficit de
US $ 4,5 bilhes. Adicionando-se o dficit de servios e as transferncias unilaterais
atingiu-se - no ano de 1996 - um dficit em transaes correntes de US $ 24,3 bilhes
(3,5% do PIB). O movimento de capital manteve-se superavitrio, mantendo o nvel de
reservas externas prximos aos US $ 60 bilhes. Esta situao se altera em meados de
1997, quando a crise asitica se alastra para vrios pases, inclusive o Brasil, levando a uma
mudana brusca da poltica monetria para preservar o nvel de reservas internacionais e a
regra cambial vigente. As promessas no cumpridas de um ajuste fiscal anunciadas no
famoso Pacote 51 colocam a partir de 1998 o pas em uma posio externa cada vez mais
vulnervel a choques externos.
A regra cambial, inaugurada em maro de 1995, foi a de administrar uma
desvalorizao cambial que grosso modo, seguia a taxa de variao do ndice de preos por
atacado. Isto permitiu uma parcial recuperao da taxa de cmbio real, aps a enorme
valorizao que ocorreu logo no incio do plano, passando a sinalizar que o governo no
iria manter um regime cambial to rgido como o adotado pela Argentina. De qualquer
forma, taxas de juros reais elevadas, desvalorizaes cambiais homeopticas e utilizao de
poupana externa para financiar o dficit pblico foram elementos essenciais para os
resultados macroeconmicos de curto prazo: balano de pagamentos equilibrado (porm,
com forte dficit em transaes correntes financiado pela entrada de capitais externos),
nvel de atividade econmica com moderada expanso e taxas de inflao no patamar de
um dgito ao ano. O calcanhar de Aquiles de tal estratgia est claramente na
impossibilidade de eliminar o dficit pblico, o que colocava o Plano Real em uma
trajetria inconsistente a mdio prazo. A manuteno de uma inflao moderada na
ausncia do equilbrio das contas pblicas s foi possvel pela atrao de recursos externos,
que financiou o dficit das transaes correntes e as necessidades de financiamento do setor
pblico. A dificuldade de tal poltica era clara: existem limites expanso acelerada do
endividamento interno e externo. Os dados apresentados anteriormente sobre o balano de
pagamentos mostram este crescimento explosivo do dficit em transaes correntes, ao
passo que no prximo grfico tem se uma idia do rpido crescimento da dvida interna.

A segunda fase inaugurada em janeiro de 1999, quando as autoridades monetrias
no conseguiram controlar um ataque especulativo fulminante moeda brasileira e foram
obrigadas a mudar o regime cambial em direo a taxas flutuantes. A partir da, acaba a
ncora cambial e o pas passa a contar com a consistncia da poltica fiscal e monetria
para garantir uma inflao de um dgito no pas e reduzir as turbulncias da rea externa.
As mudanas que ocorreram a partir de 1999, procuraram alterar a trajetria da
economia e recuperar a capacidade de financiamento externo e do governo. As trs grandes
alteraes de poltica econmica, que passaram a condicionar os cenrios futuros da
economia brasileira, foram:
1. Modificao do regime cambial, que culminou com uma desvalorizao cambial real
da ordem de 30% em meados de 2002, passando a sinalizar que a magnitude do dficit
externo seria de magnitude inferior ao observado antes do abandono da ncora cambial.
De fato, em 1998, o dficit do balano de pagamentos em transaes correntes atingiu US $
35 bilhes e para o presente exerccio dever se situar em US $ 15 bilhes. As perspectivas
para os anos seguintes so de uma reduo ainda maior no dficit externo, em funo da
prpria mudana de preos relativos, como tambm por uma recuperao do crescimento
da economia mundial, reduzido pela reduo da expanso da economia mundial em
2001/2002 , mas que poder se concretizar a partir do ano 2003. O prximo grfico
apresenta o comportamento da taxa de cmbio real desde os anos oitenta, destacando a
forte desvalorizao do perodo recente, com uma desvalorizao real de 40%.


2. Programa de metas inflacionarias, inaugurado em meados de 1999, aps a mudana do
regime cambial, onde o poder discricionrio do Banco Central passa a ser direcionado para
coordenar as expectativas dos agentes econmicos atravs de metas inflacionarias
declinantes, que apontam uma meta bsica de 4% ao ano, com um limite de tolerncia at
6,5%, para o ano de 2003. O programa implementado conseguiu manter a inflao dentro
dos limites da meta somente nos dois primeiros anos. A partir de 2001, a inflao tem
ultrapassado o limite superior da meta, colocando em cheque a credibilidade do programa.
Os grandes choques de oferta: cmbio, racionamento de energia e preos administrados tem
levado a inflao a patamares elevados e dada a grande desvalorizao cambial de 2002, h
o risco no desprezvel da inflao sair do nvel de um dgito, aumentando muito a
demanda por indexao de contratos. Os detalhes podem ser acompanhados pelo prximo
grfico.





3. Programa de ajuste fiscal, destinado a reverter trajetria explosiva do dficit e da
dvida pblica interna. Trata-se de um dos programas mais ambiciosos de reduo de dficit
fiscal j acordados com o FMI por pases com crise de balano de pagamentos, envolvendo
um ajuste fiscal da ordem de 4% do PIB e com horizonte de planejamento definido at o
ano 2003. Com este programa, pretende-se estabilizar a relao dvida/PIB e manter um
supervit primrio acima de 3% do PIB. Alm disto, as reformas na rea fiscal podero
garantir - a longo prazo - a capacidade de financiamento do governo. A implementao da
reforma da previdncia, federativa, administrativa, tributria e o programa de privatizao
possibilitaro uma recuperao das contas pblicas, compatveis com o aumento da taxa de
poupana domstica necessrio para acelerar a taxa de crescimento da produo nacional.
importante salientar que a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal em maio de 2000 e
com a sua plena implementao a partir de 2003, instituiu-se uma regra de austeridade
fiscal para todas as esferas de governo e para todos os poderes.
Estas trs mudanas so decisivas para o futuro da economia brasileira, e as linhas
gerais podem ser identificadas pela seguinte trajetria: com o ajuste fiscal e a
desvalorizao cambial ocorrida a partir de 1999, diminui drasticamente a necessidade de
taxas de juros elevados para manter a regra cambial. Com a queda da taxa de juros
nominais e reais, h um impacto favorvel sobre o dficit pblico. A recuperao do nvel
de atividade domstica decorrente de uma poltica monetria menos restritiva e um pouco
mais de inflao aumentam a arrecadao tributria e portanto contribuem para o ajuste
fiscal. Iniciou-se, portanto, um novo ciclo para a economia brasileira, libertando-se das
amarras do perodo 1997-98, onde a necessidade de manter um fluxo de recursos
financeiros elevados para financiar um dficit crescente de balano de pagamentos,
obrigava a utilizao de taxas de juros extremamente elevadas, o que comprometia,
internamente, a trajetria do dficit e da dvida pblica e o crescimento do pas. Portanto, os
ingredientes bsicos da economia passaram a ser: dficit externo reduzindo-se ao longo do
tempo, taxas de juros domsticas menores, controle do dficit pblico e crescimento
moderado da economia com inflao de um dgito ao ano. Estes resultados foram obtidos
em 2000.
Este cenrio foi alterado drasticamente a partir de 2001: a forte reduo do
crescimento dos pases ricos, o ataque terrorista aos EUA, a queda nas bolsas de valores
mundiais, a descoberta das fraudes contbeis em grandes corporaes, o default da
Argentina, a crise energtica brasileira e mais recentemente a transio poltica ora em
curso no pas, mudaram drasticamente as perspectivas da economia, neutralizando os
avanos na administrao macroeconmica. As turbulncias externas e internas tiveram
fortes repercusses sobre a desvalorizao cambial. As presses inflacionrias da advindas
foraram o Banco Central a aumentar a taxa de juros. Estes dois efeitos, aliados a reduo
do crescimento do PIB, levaram a uma trajetria de rpida expanso da dvida interna e ao
temor de uma nova moratria na dvida interna e externa. O desafio de curto prazo
atravessar a atual turbulncia sem rupturas de contratos e concentrar nos grandes problemas
de longo prazo.

5. Os Desafios de Longo Prazo: Manter a Estabilizao, Retomar o
Crescimento e Minorar os Problemas Distributivos
O crescimento do PIB brasileiro ao longo do sculo XX foi um dos mais altos do
mundo. Com uma taxa mdia anual de 5,5% ao ano, no perodo 1920-1980, foi a segunda
maior taxa de crescimento do mundo, s suplantado pela do Japo. Porm, a partir de 1980,
esta tendncia de crescimento rpido desaparece e o pas passa a conviver com um padro
modesto de crescimento, com a estagnao do crescimento da renda per capita.
Contriburam para este fenmeno: o desaparecimento da poupana externa, na esteira da
crise da dvida, a acelerao inflacionaria, decorrente do desequilbrio das contas pblicas,
o isolamento exagerado da economia mundial e o clima de grande incerteza decorrente dos
vrios programas de estabilizao de resultado efmero. Porm, as mudanas estruturais,
que comeam a ser implementadas a partir do final dos anos 80, passam a influenciar
positivamente o crescimento da produo. Em um ambiente econmico mais aberto ao
mercado mundial, inflao declinante e um ambicioso programa de privatizao,
concesses e desregulamentao, o crescimento do PIB atinge patamares mais elevados do
que os observados nos anos 80.
A reduo do crescimento no perodo 1998/2002 esteve associada aos impactos
negativos da crise financeira internacional sobre a economia brasileira e a superao destas
dificuldades poder possibilitar um crescimento do PIB no patamar dos 3 a 4,5% ao ano.
Para ter um crescimento consistente de longo prazo, uma pr-condio preservar a
estabilizao e manter a abertura ao exterior. O grande desafio o de completar a reforma
fiscal. Qualquer pas tem a sua disposio quatro polticas macroeconmicas para caminhar
em direo de objetivos de longo prazo: a poltica cambial, a poltica monetria, a poltica
de rendas e a poltica fiscal. No caso brasileiro, no existem grandes inovaes a fazer nas
trs primeiras polticas: cmbio flutuante adequado a um pas de grandes dimenses como
o Brasil; o sistema de metas inflacionrias compatvel com flutuao cambial e a
desindexao de contratos j est implementada a cinco anos. O grande desafio fiscal,
para completar a transio para polticas econmicas consistentes com o desempenho de
longo prazo.
A reforma fiscal fundamental para que a sociedade brasileira consiga atingir os
seus grandes objetivos econmicos:

1 Consolidar a estabilizao econmica; o Plano Real garantiu uma inflao de
um dgito ao ano, porm no se pode indefinidamente controlar a inflao com base
em um ajuste fiscal provisrio apoiado, basicamente, em aumento em impostos em
cascata. necessrio eliminar o dficit pblico no mdio e longo prazo, caso
contrrio, a inflao reaparecer no futuro, quando se esgotar a capacidade de
endividamento interno do governo e este recorrer emisso de moeda para se
financiar;
2 Retomar o crescimento econmico a taxas elevadas; o crescimento atual da
economia muito modesto e abaixo do padro histrico e para acelerar o
crescimento necessrio aumentar a taxa de poupana e de investimentos da
economia e o grande instrumento para promover a expanso da poupana interna a
reforma fiscal;
3 Promover uma melhor distribuio de Renda; o pas tem uma distribuio de
renda muito desigual, herana da inflao elevada do passado, abandono/distoro
dos investimentos na rea social e uma reformulao nas receitas e despesas de
governo poder contribuir decisivamente para melhorar a distribuio de renda;
4 Gerao de empregos; a desregulamentao do mercado do trabalho e reduo
de encargos sobre a folha de pagamentos e os investimentos governamentais em
infra-estrutura (construo civil, sade e educao) associados redefinio do
papel do Estado, podero contribuir para aumentar a absoro da mo de obra no
mercado formal de trabalho.

A reforma fiscal atualmente em andamento envolve vrias mudanas constitucionais
para aprimorar o sistema tributrio e federativo brasileiro, reformar o sistema de
aposentadorias, reduzir despesas de custeio e promover uma reforma patrimonial do setor
pblico atravs da privatizao e reduo da dvida interna. Os principais pontos da reforma
fiscal so a seguir destacados:

1 Reforma Tributria: a carga tributria no Brasil se situou em 2001 no patamar
de 34% do PIB, portanto relativamente elevada em termos internacionais para
pases em estgio semelhante de desenvolvimento. O que diferencia o Brasil dos
demais pases o reduzido universo de contribuintes, o grande nmero de impostos
e contribuies para-fiscais, as alquotas elevadas e a existncia de impostos em
cascata. O sistema tributrio brasileiro penaliza indevidamente a produo e o
emprego e considerado um dos principais fatores do chamado custo Brasil. O
Governo e o Congresso devero discutir no prximo ano uma nova proposta de
reforma tributria para reduzir as distores existentes. Procurar-se- tributar a
renda, o consumo e a propriedade desonerando a produo, a exportao e os
investimentos. Se a reforma for implementada existem indicaes que os preos dos
produtos exportados e bens de capital tero uma reduo de preos resgatando
rapidamente a capacidade competitiva do produto brasileiro no mercado interno e
externo.
2 Reforma Administrativa e do Federalismo Fiscal: a reforma administrativa tem
como objetivo aumentar a eficincia no setor pblico e reduzir despesas com
pessoal em esferas do governo onde h excesso de funcionrios. Para isto foi votada
no Congresso Nacional uma emenda que suspende a estabilidade no emprego no
setor pblico e coloca limites remunerao no setor pblico. Esta medida
possibilita adequar as despesas das diversas esferas de governo a Lei de
Responsabilidade Fiscal, que impe o limite de 60% de gastos com pessoal sobre a
receita. Este um passo decisivo para reduzir uma grande distoro do federalismo
fiscal brasileiro, onde o excesso de gastos correntes dos estados e municpios
financiado com transferncias do governo federal. A Lei de Responsabilidade Fiscal
aprovada no ano 2000 essencial para o controle destas despesas, incluindo, tetos
para despesas com pessoal ativo e inativo nas trs esferas de governo: federal,
estadual e municipal. Esta restrio vale para o executivo, legislativa e judiciria.
3 Reforma da Previdncia; constitui-se na mais importante reforma de longo
prazo, pois viabilizar a expanso da poupana privada para financiar o
desenvolvimento econmico nacional e reduzir os encargos trabalhistas sobre a
folha de pagamentos favorecendo a gerao de novos empregos. A aposentadoria no
Brasil era por tempo de servio (35 anos para homens e 30 para mulheres) sem
especificar anos de contribuio e idade mnima. Com a reforma aprovada, agora o
critrio passa para o tempo de contribuio (35 anos para homens e 30 para
mulheres). Foi institudo o Fator Previdencirio, que criou princpios atuariais no
clculo das aposentadorias no regime celetista. O grande desafio dos prximos
governos ser o de propor um plano arrojado de reforma da previdncia, atravs da
universalizao da previdncia capitalizada.
4 Programa de Privatizao; uma parte essencial das reformas que esto sendo
implementadas pelo governo visando a modernizao da economia. O governo j
privatizou mais de uma centena de empresas e esta reforma patrimonial
fundamental na redefinio do papel do Estado: de um Estado empresrio para o
Estado voltado para os problemas sociais.

Os grandes desafios de longo prazo podem ser sintetizados a partir de duas
comparaes internacionais: uma com relao ao crescimento e outra sobre distribuio de
renda apresentados a seguir. Na primeira figura aparece o desempenho de crescimento do
PIB do Brasil e Coria do Sul e no segundo os pases com as piores distribuies de renda
do planeta. Em nenhum dos casos nosso desempenho razovel.




6. Referncias Bibliogrficas

Banco Central do Brasil - Boletim do Banco Central - vrios anos.
BNDES - A Indstria Brasileira nos Anos 90, por Maurcio Mesquita Moreira, 1999.
FMI- World Economic Outlook - vrios anos;
Direction of Trade Statistics - Anurios de 1982, 1992 e 2001.
International Financial Statistics, 2001.
IPEA - IPEADATA (http://www.ipea.gov.br)
Cartas de Conjuntura - 1998/2002.
PNUD - Relatrio de Desenvolvimento Humano, 2002 (http://www.pndp.org.br).