E. Reese 2006 PlanificacionParticipativayEstrategica

Bloque de Formacin de
Fundamento:
Desarrollo Local

Eje N 3

PIanificacin Participativa y
Estratgica.
Aportes para su apIicacin a procesos
de DesarroIIo.
Eduardo Reese

Tecnicaturas Sociohumansticas I Ciclo de Formacin Virtual

Eje III: Planificacin Participativa y Estratgica Curso de Desarrollo Local - 1
Eje N 3:
PIanificacin Participativa y Estratgica
Aportes para su apIicacin a procesos de DesarroIIo

Eduardo Reese

NDICE

ntroduccin
. Los paradigmas del desarrollo y la planificacin desde la escala
local

. Conceptos y fundamentos de la planificacin estratgica
. Participacin y planificacin
V. Aspectos metodolgicos de la planificacin del desarrollo local
V. Desarrollo de los momentos del proceso de planificacin
gestin

V. El rol del municipio en los procesos de planificacin local
V. Condiciones, limitaciones y desafos de los procesos planificacin
gestin del desarrollo local

Bibliografa
Anexos de tcnicas de apoyo


PIanificacin Participativa y Estratgica
Aportes para su apIicacin a procesos de DesarroIIo

Eduardo Reese

INTRODUCCIN

El presente documento tiene la finalidad de presentar un conjunto de lineamientos
bsicos que constituyen un marco de referencia de conceptos, principios y
enfoques para orientar y facilitar la puesta en marcha de procesos de planificacin
y gestin del desarrollo local y contribuir de esta forma a mejorar las herramientas
tcnico-polticas de gobernabilidad territorial.

El trabajo se inscribe dentro de las actividades del Convenio suscripto entre el
Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa
de la Nacin.

Es un hecho fcilmente comprobable que lo municipal o comunal est, en los
ltimos aos, en el centro de la preocupacin de analistas e investigadores,
organismos multilaterales de crdito, organizaciones intermedias, dirigentes, etc.
Lo "local est tambin, por lo menos en algunos mbitos, en el centro de la actual
discusin poltica.

El controvertido proceso de Reforma del Estado y, particularmente, el mal llamado
proceso de "descentralizacin llevado a cabo en el pas, han convertido a los
gobiernos locales en el centro de las demandas y propuestas de los ms diversos
actores sociales que, en alguna medida, y sta es la propuesta del presente
trabajo, pueden ser abordadas y conducidas para su resolucin mediante formas
participativas y estratgicas de gestin.

La sociedad reclama desde hace mucho tiempo una relacin ms estrecha entre
democracia, participacin y eficacia social. Es en este reclamo que adquiere
importancia y dimensin la planificacin participativa.

Es importante hacer tres consideraciones preliminares que sirven de claves para
introducirse en la lectura del trabajo:

La primera es que cuando en este trabajo se habla de planificacin y/o
gestin se entiende a ambas prcticas como partes indivisibles de un
mismo proceso de construccin de polticas y a ese proceso como un
proceso de alcance integral e integrador, de carcter participativo y de
enfoque estratgico.

La segunda es que, la construccin de canales de participacin y consenso
se plantean desde una perspectiva que reconoce y se mueve dentro del
conflicto social, por lo tanto, es a partir del reconocimiento de las diferentes
capacidades de acceder a la toma de decisiones de sectores sociales con

intereses divergentes y en algunos casos antagnicos que se entiende la
relacin fundamental entre planificacin y participacin.

Finalmente, an cuando en el documento se hacen consideraciones de
mtodo y de prctica de la planificacin y de la gestin territorial, stas no
pueden ser asumidas como un modelo para "armar y usar en cualquier
contexto. Sin duda, no existe una nica tcnica de planificacin. Por esto,
el presente trabajo tiene la intencin de brindar fundamentos bsicos que
permitan que cada sujeto planificador disee su propio mtodo, en base a
una serie de principios y a las condiciones que impone el medio en el que
pretende actuar.

El trabajo se estructura en siete captulos. El primer captulo trata de inscribir los
procesos de planificacin en el contexto ms amplio de las transformaciones
ocurridas en los ltimos veinte aos y se replantea la conceptualizacin de la
problemtica del desarrollo, con el fin de comprender mejor el diseo de
metodologas alternativas para la formulacin e implementacin de polticas que
contribuyan a un desarrollo humano sostenible.

Los dos captulos siguientes intentan sistematizar los fundamentos de la
planificacin y gestin con enfoque estratgico y las principales caractersticas
(virtudes, posibilidades y dificultades) que presenta la participacin colectiva en la
construccin de estos procesos.

En el cuarto captulo se analizan los aspectos metodolgicos de carcter ms
general de la planificacin del desarrollo local que luego, en el quinto, se abordan
con mayor especificidad y con un enfoque de carcter instrumental.

El sexto captulo est dedicado a revisar el papel de los gobiernos municipales en
los procesos de planificacin local, en razn de ser estos actores de fuerte
relevancia. Por ltimo, en el sptimo captulo se realizan una serie de
consideraciones referidas a las condiciones, limitaciones y desafos de los
procesos de desarrollo local a partir de los resultados de diversas experiencias
llevadas a cabo en la Argentina.

Recuadro 1

"Ya quedan pocas casualidades.
El peor de los desarrollos es hoy da el espontneo.
No porque sea malo en s, sino porque siempre hay alguien
dispuesto a robrselo.
La opcin es clara.
O escribimos nuestro propio libreto y nos reservamos el papel
protagnico alguien vendr a imponernos su guin
concedindonos un pequeo papel de reparto en la obra que se
estrenar en nuestro propio teatro.
Roberto Masciotra a propsito de la puesta en marcha del Plan de
Esquel
Esquel, mimeo, 1998.


I. LOS NUEVOS PARADIGMAS DEL DESARROLLO Y LA PLANIFICACIN
DESDE LA ESCALA LOCAL

Sintticamente puede decirse que si la dcada del '60 mostr en Amrica Latina y
en la Argentina un florecimiento terico y prctico de la planificacin del
desarrollo, el transcurso de los aos 70 la sepult bajo el imperio de gobiernos
dictatoriales y polticas econmicas antipopulares. As los aos 60 estuvieron
influidos por la idea desarrollista de un crecimiento continuo e ilimitado que se
extendera sobre las siguientes dcadas y cuyo resultado seran la eliminacin de
la pobreza, el consumo sin fronteras, etc. "En los sesenta, bajo la influencia del
desarrollismo Cepalino y el impulso externo de la Alianza para el Progreso, se
institucionaliz de manera generalizada la planificacin en Amrica Latina. Dentro
de ello, la planificacin del desarrollo regional fue una actividad significativa
asociada a la industrializacin sustitutiva de importaciones comandada por el
Estado. Su sentido (pocas veces logrado) fue impulsar el desarrollo industrial o el
desarrollo rural integrado donde ste no se daba, complementando o
compensando las falencias del mercado para generar un desarrollo
territorialmente balanceado (Coraggio, 1999).

Este consenso sobre la previsin del futuro motiv acciones de planeamiento que
se basaban en el crecimiento autosostenido de los complejos urbanos que
justificaba una organizacin de las actividades productivas orientadas al consumo
ilimitado de recursos naturales y materias primas y, sobre todo, con una base
energtica barata. La crisis de los '70 dio por tierra con estos conceptos y con los
planes de desarrollo basados en objetivos cuantificados en extensas matrices e
ndices macroeconmicos, en grandes obras y en organizaciones centralizadas
de alta complejidad.

En ese contexto, la planificacin del desarrollo tuvo (y lamentablemente en
muchos casos sigue teniendo) una manera tecnocrtica y centralista de operar.
Tcnicos de diferentes niveles tomaban las decisiones sobre el desarrollo con una
lgica que podramos llamar "de arriba hacia abajo,en la que slo contaban los
requisitos de la oferta y se asignaban recursos, siguiendo procedimientos
modelsticos de corte financiero o macroeconmico. En muchos casos, los
procesos de planificacin se han desarrollado desde una perspectiva
marcadamente sectorialista y poco integral, con gran ausencia de recursos y
capacidades efectivas para operar en la realidad. De ah, que, en general, los
planes de desarrollo gocen de una enorme desconfianza atribuible a un excesivo
academicismo y al desapego hacia los procesos que pretendan manejar y que en
definitiva se convertan en incontrolables. Estas caractersticas de la planificacin
tradicional tambin se extendieron al campo de la planificacin urbana con
importantes ejemplos en nuestro pas.

Bajo el impacto del ajuste estructural que se aplic en nuestros pases en los
ltimos veinticinco aos, las prcticas de la planificacin tradicional sufrieron
fuertes replanteamientos que fueron ms all del marco puramente formal o
metodolgico. As, y a partir de la recuperacin de la democracia, en la praxis
concreta, el hecho ms destacable fue la necesidad, por parte de los diferentes

actores tcnicos, polticos, etc, de encarar un nuevo aprendizaje conjunto sobre lo
que significa poner en marcha un proceso de desarrollo territorial en un contexto
no autoritario y con crecientes niveles de descentralizacin de responsabilidades.
Esto ltimo signific pensar en categoras conceptuales, metodologas e
instrumentos que dieran cuenta de las nuevas situaciones en curso, de forma tal
que la gestin del desarrollo pudiera desenvolverse en contextos de poder
compartido entre diferentes agentes, en el marco de fuertes cambios
socioeconmicos y a partir de nuevas demandas referidas a la sustentabilidad
ambiental y a la calidad de vida.

A su vez, los procesos de descentralizacin mencionados implicaron la necesidad
de comprender que estas cuestiones deban ser abordadas en el marco de
nuevas referencias territoriales donde "lo local tom una importancia antes
desconocida. Como se expres ms arriba, la transferencia de competencias y
atribuciones se bas en el argumento de que los agentes locales se transformen
en actores y promotores ms activos del desarrollo social y econmico en sus
territorios. Consecuentemente, con estos procesos en los que el debate de los
temas del desarrollo econmico, social, cultural y poltico est cada vez ms
referido al espacio local, emergen en los ltimos aos demandas y formas de
participacin ciudadana ms visibles que modifican la representatividad local y
definen una identidad territorial ms ntida.

Recuadro 2

"Las transformaciones ocurridas en todos los campos durante
los ltimos 20 25 aos han sido lo suficientemente
importantes como para cuestionar conceptual y
metodolgicamente las ideas y la prctica de la gestin del
territorio tanto en la Argentina como en Amrica Latina. Los
procesos que explican estos cambios han sido ampliamente
debatidos y estudiados. Muchos de ellos han tenido sus races
en las polticas implementadas durante la dictadura desde
mediados de los aos '70 y se terminaron de verificar con
amplitud durante la dcada del '90.
Reese, 2006

En este contexto, y en el resurgimiento ya apuntado de la planificacin como
herramienta de gestin, se han revalorizado un conjunto de metodologas
alternativas que, basadas en un replanteamiento de las relaciones entre gobierno,
territorio y comunidad, permiten disear nuevos marcos y enfoques de actuacin
opuestos a los de la planificacin tradicional.

Las nuevas experiencias de pIanificacin se presentan como Ia
posibiIidad de generar espacios de articuIacin ms
democrticos. Uno de Ios aspectos que diferencia este momento
de Ia pIanificacin es que no surge como una imposicin dictada
"desde arriba hacia abajo" sino que Ia pIanificacin y gestin
pueden ser encaradas como una decisin de poItica IocaI.


A partir del anlisis de los diferentes trabajos de Carlos Matus y Mario Robirosa
que se citan en la bibliografa, se ha realizado un cuadro comparativo entre los
supuestos y elementos componentes de los enfoques de la planificacin.

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En sntesis, la prctica de la planificacin tradicional del desarrollo concentra
como principales crticas:

La ineficacia histrica de sus resultados por haberse basado slo en
cuestiones normativas.
Su incapacidad para atender integralmente los procesos territoriales y
evitar los estilos fragmentarios de gestin del desarrollo.
Su lectura meramente "economicista del territorio.
Su rigidez e incapacidad de adaptacin a situaciones cambiantes.
Su carcter centralizado y tecnocrtico prescindente de una participacin
pluralista.

Por cierto, estas crticas no son nuevas pero reaparecen con mayor vigor en los
ltimos aos, a partir de la necesidad de crear herramientas y nuevos espacios de
poder capaces de contrabalancear la hegemona que ha tenido la teora del
mercado y las polticas neoliberales con sus efectos de fuerte deterioro social.

La pIanificacin reaparece en Ia agenda de Ias administraciones
IocaIes como consecuencia de:
Ia asuncin de nuevas competencias, responsabiIidades y
funciones en eI niveI IocaI;
Ia visuaIizacin de que Ios escenarios de desarroIIo se
modificaron profunda y rpidamente y que por Io tanto es
necesario asumir nuevas pautas de gestin deI territorio;
Ia percepcin de que Ios mtodos tradicionaIes de
pIanificacin y gestin urbana tienen una fuerte crtica de
ineficacia y no se adaptan a Ias nuevas circunstancias;
eI fciI acceso a informacin de gestiones "exitosas" en
ciudades principaImente de Ios pases desarroIIados.

Asimismo, y como se sabe, la planificacin y gestin del territorio no constituyen
herramientas neutras. En este punto, entonces, la pregunta crucial que se plantea
es: Planificar para qu y para quines?, Cul es el modelo o estilo de
desarrollo que se pretende seguir y alcanzar?

La puesta en marcha de un proceso de desarrollo en un territorio determinado
supone plantear, y por lo tanto analizar y responder, una serie de cuestiones que
son propias a dicho proceso:

Cules son las caractersticas particulares del territorio en el cual se va a
intervenir?
Qu elementos singulares present el proceso histrico que explica la
situacin actual?
Cules son las tendencias principales de los procesos actuales de todo
tipo que estn operando?
Cules son los escenarios externos que lo afectan?

Qu hacer?, Qu estrategias adoptar?

Estas preguntas tienen diferentes abordajes y, por lo tanto, diferentes respuestas
en funcin, como se dijo, del modelo o estilo de desarrollo que se pretende seguir.

La nocin de progreso o de desarrollo ha sido objeto, al igual que los modelos de
planificacin, de importantes debates en los ltimos veinte aos. No es la finalidad
de este trabajo resumir los distintos paradigmas o las diferentes posturas que se
discuten en la actualidad sobre la cuestin del desarrollo. Una profusa cantidad de
instituciones internacionales y de autores se han referido a ello.

Lo que importa aqu sealar es cules son las dimensiones que conceptualizan la
gestin del desarrollo en el presente trabajo y que dan marco a la propuesta de
planificacin.

En este trabajo se adopta como marco conceptual el del Desarrollo Local definido
como "un proceso de desarrollo integral en el que las condiciones de vida de
todos los miembros de la sociedad local mejoran de manera sostenida tanto en lo
material como en lo social, lo cultural y lo poltico (nstituto del Conurbano, 1998).

Recuadro 3

"Con desarrollo local estamos aludiendo a procesos complejos
a travs de los cuales (por medio de diferentes estrategias) se
aumentan y desarrollan las capacidades de los actores de
modo de orientarlos a la mejora integral de la calidad de vida
de la poblacin en sus aspectos econmicos (ingreso,
satisfaccin de necesidades, trabajo), culturales (identidad),
sociales (integracin social, oportunidades de acceso a salud,
educacin) y polticos (participacin en las decisiones pblicas,
legitimidad de los representantes, entre otros).
Chiara, 2004

"Definimos como desarrollo local al proceso de crecimiento
concertado de una sociedad territorialmente delimitada, dentro
de un contexto histrico y poltico regional y nacional, que
genera bienestar para el conjunto de sus miembros a partir de
potenciar las capacidades instaladas territorialmente (recursos
humanos, institucionales y econmicos) de manera
sustentable y justa en plano cultural, social y econmico de la
vida de las familias de esa sociedad.
Clemente, 2006

As, el modelo de desarrollo que se propone se fundamenta en el concepto de
desarrollo humano sostenible, entendido como un proceso que articula las esferas
del crecimiento econmico, la equidad social y el uso racional de los recursos

naturales a partir de una construccin social participativa y de un enfoque
estratgico.

De tal forma se intenta superar los enfoques reduccionistas y promover una visin
integral del desarrollo a travs una visin que debe articular de manera
organizada y dinmica los diferentes factores intervinientes.

EI desarroIIo IocaI se define como un proceso muItidimensionaI
que concierne a todos Ios componentes de Ia sociedad IocaI. Ms
que una teora, refIeja un paradigma para nuevos principios de
accin.

Sin duda, los conceptos de desarrollo humano, de desarrollo local o de desarrollo
sostenible son conceptos en construccin que requieren seguir siendo
profundizados y problematizados. Sin embargo, y ms all de ello, el modelo que
se propone en este trabajo tiene las siguientes caractersticas:

Coloca al ser humano en el centro del desarrollo en el marco de la
democracia.
Es participativo y por lo tanto se asienta en los compromisos y en los
comportamientos de los agentes sociales locales: Gobiernos Municipales,
ONGs, Organizaciones Vecinales, Redes de Solidaridad y Autoayuda,
Centros de Educacin e nvestigacin, Empresas, etc.
Se basa en procesos de planificacin y gestin "de abajo hacia arriba y
por lo tanto, promueve la configuracin de un nuevo sistema de relaciones
entre los actores pblico y privados.
Se asienta en innovaciones de organizacin: trabajo en redes,
revalorizacin del saber hacer local, competitividad sistmica, programas
segn actores, etc.

Por esto, una estrategia de desarrollo local "no es un mapa rgido ni un conjunto
de normas que otros deben cumplir. Es un marco amplio de orientacin de
acciones y de regulacin del conflicto de muy diversos agentes e intereses. El
desarrollo equilibrado no podr ser resultado de un ejercicio tecnocrtico de
reingeniera social de las ciudades del futuro. Hay demasiada incertidumbre y
conflictividad acumulada para que ese pueda ser el procedimiento. El cambio
emerger como institucionalizacin de nuevas prcticas, valores y cdigos y como
cristalizacin de nuevas formas de organizacin y generacin de recursos
orientados por esa estrategia. Esto requiere gobiernos nacionales, provinciales y
locales radicalmente democrticos, capaces de representar, orientar, alentar,
promover y hacer confluir las fuerzas positivas que puede desatar la profunda
insatisfaccin de las mayoras urbanas por el actual estado de cosas, por el
continuo juego electoralista de los actores del sistema poltico y por el carcter de
intocable del proyecto excluyente de las elites (Coraggio, 1997).


II. CONCEPTOS Y FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA

La definicin de Planificacin Estratgica integra dos conceptos claves. La
planificacin es un concepto que supone la exploracin y la construccin de futuro
a travs de dos dimensiones que le son inherentes: la direccin y el control.
Cuando a la nocin de planificacin se agrega lo estratgico, no pierde esa
caracterstica esencial, sino que ampla su significado, para incluir las fuerzas que
lo utilizan como medio para lograr sus objetivos y en ese sentido considerar el
conflicto.

La planificacin con enfoque estratgico puede ser entendida como un mtodo
sistemtico de manejar el cambio y consignar el futuro y como un mecanismo
opuesto a la simple reaccin frente a las eventualidades.

Con referencia al concepto de planificacin, Mario Robirosa (1990) plantea
claramente en qu consiste y cul es su naturaleza:

"La finalidad legtima de la planificacin (su razn de ser) es
la accin interventora, modificadora de una realidad, accin
modelada de la manera ms racional posible gracias a la
aplicacin de conocimiento cientfico a dicha accin, en
persecucin de objetivos (o de una poltica) definidos. Las
tres nociones clave de esta proposicin son: accin,
racionalidad y objetivos. Ninguna de ellas puede ser ptima
sin desvirtuar o hacer desaparecer la nocin misma de
planificacin. Si no se produce una accin efectiva
modificadora de la realidad, la tarea se vuelve investigacin
o diseo, y su producto final informacin cientfica o tcnica;
sin el propsito de maximizar la racionalidad, se vuelve
accin improvisada, ms o menos intuitiva y emotiva o
rutinaria; sin objetivos definidos de transformacin cualitativa
de la realidad, se vuelve pura administracin ms o menos
eficientista.

A partir de lo antedicho, es posible remarcar algunos elementos que resultan
esenciales:

Que la planificacin supone la existencia de un sujeto planificador (Estado,
sociedad civil o ambos) que ha tomado la decisin poltica de incidir de
manera voluntaria e intencional en el proceso de desarrollo.
Que ese sujeto est interesado en definir un objetivo a lograr, que tiene un
conocimiento bsico del contexto en el que pretende intervenir y que
dispone de ciertos (mnimos) recursos e instrumentos.
Que la planificacin es un procedimiento til para orientar, de manera
racional, todas las acciones conducentes al logro de un objetivo de
transformacin.


PARA QU PLANIFICAMOS?
Segn diversos autores:
Para mediar entre eI presente y eI futuro
Para poder prever ante Ia imposibiIidad de predecir
Para prepararse frente a Io imprevisto
Para convertir Ia experiencia en conocimiento
Para mediar entre eI conocimiento y Ia accin
Para coordinar Ias acciones de diversos actores

En base a las definiciones anteriores se sealan a continuacin cuatro cuestiones
claves de los procesos de planificacin con enfoque estratgico.

a. La compIejidad de Ios procesos territoriaIes

Poner en marcha un proceso planificado de desarrollo local no supone un
procedimiento lineal y meramente tcnico. Una ciudad o una regin es el
resultado de las mltiples acciones que en el territorio desarrollan los
diferentes agentes de manera individual o colectiva, tanto desde el sector
privado como desde los mbitos pblicos. De tal forma se trata de un
producto que se construye y reconstruye cotidianamente a partir de
procesos que tienen mltiples dimensiones que se cruzan, articulan y
afectan
1
.

De tal manera, la planificacin exige un "clculo complejo en la medida
que el territorio es un sistema complejo. La complejidad del sistema
territorial est dada, no slo por la heterogeneidad de los sectores
(econmico, ambiental, poltico, cultural, fsico, etc.) que lo componen, sino,
y fundamentalmente, por las relaciones de interdependencia que existen
entre ellos. La cuestin de la intersectorialidad es central en el anlisis
estratgico.

En la prctica, las polticas generalmente abordan los sntomas o los
aspectos parciales de los problemas, ms que la raz o las causas de stos
o no tienen suficientemente en cuenta la trama de condicionantes
recprocos. De tal modo, abordar e interpretar la realidad de manera
integral e integradora requiere de un enfoque y de un mtodo que
necesariamente debe ser interdisciplinario (Garca, 1994).

En esta misma lgica, promover el desarrollo local supone reconocer y
fortalecer las invariantes que forman parte de la identidad territorial local.
La afirmacin de la identidad local se basa en reconocerse en una historia
colectiva, donde los componentes que integran esa historia se transforman
en elementos estructurales para actuar e innovar.

1
Es importante sealar que aqu estamos hablando del territorio como un fenmeno social y por lo tanto
como un proceso en el cual se conjugan los aspectos polticos, los aspectos econmicos y sociales y los
aspectos fsicos, espaciales y territoriales. En este sentido, lo estamos planteando de mayor riqueza y mayor
complejidad que el plano formal urbanstico o fsico-espacial.


b. EI territorio es un mbito donde se disputan intereses

Si el territorio es una construccin social compleja, como sealamos en el
punto anterior, la planificacin y la gestin territorial se realizan siempre en
un contexto de conflicto con intereses contradictorios, en el que hay
fricciones y que est permanentemente en proceso de cambio. "La
planificacin se realiza en un medio resistente y nunca en un medio inerte,
pasivo o esttico, porque el objeto de nuestros planes es siempre una
realidad que est en movimiento, en una direccin y en una velocidad
determinadas y porque hay en la realidad fuerzas ms potentes que otras
que le han impuesto esa direccin y esa velocidad (Matus, 1985).

Por lo tanto, la conduccin de un proceso de desarrollo local se desarrolla
siempre en situaciones de poder compartido. Esto es as porque en la
realidad existen mltiples actores (que adems pertenecen a distintos
grupos de intereses como el empresarial, el vecinal, el acadmico, el
poltico, etc.) que operan con visiones, intereses y objetivos diferentes. Un
escenario contrapuesto al descripto, slo sera posible en el caso que
algn sujeto tenga el control absoluto sobre todos los agentes y procesos
que intervienen en la realidad.

Los fundamentos de la metodologa tradicional de planificacin se basaban
en el reconocimiento de que la realidad analizada es de carcter "objetiva,
es decir, que resulta un fenmeno externo a los sujetos que la conforman y
son parte de ella. Desde esta visin, todos los individuos deberan en
principio tener una comn e idntica percepcin de la misma. Del mismo
modo, la planificacin tradicional reconoca la existencia de una nica
racionalidad posible que los individuos ponen en juego en el momento de la
identificacin y definicin de problemas.

En contraposicin a esta perspectiva, se encuentra el paradigma que parte
del supuesto que el reconocimiento de la realidad es producto de una
construccin social. Esto significa que sobre un objeto analizado se pueden
tener mltiples percepciones, las cuales pueden ser significativamente
heterogneas entre individuos, circunstancias y momentos. Los individuos
llevan a cabo este proceso de construccin de la realidad a partir de lo que
se reconoce como su "capital cultural, el cual a su vez est determinado
por su formacin, experiencias, valores, expectativas y necesidades.

En la puesta en marcha de un proceso de desarrollo resulta indispensable
rescatar este enfoque que privilegia el anlisis del "significado que la
realidad tiene para los individuos y la manera que estos significados se
relacionan con sus prcticas, para desde all construir un proyecto
concertado.

La pIanificacin y gestin deI desarroIIo IocaI se basan en una
profunda comprensin de Ios procesos de cambio

socioterritoriaIes y en Ia definicin de prioridades de actuacin,
adquiridas a travs de discusin y negociacin con Ios agentes
impIicados.

c. ReIacin entre pIanificacin y gestin

El proceso de planificacin incluye la gestin y la accin, a travs de la
articulacin entre los diferentes intereses y objetivos presentes.

"La pIanificacin no es un mero cIcuIo, sino eI cIcuIo que
precede y preside Ia accin. En consecuencia, cIcuIo y accin
son inseparabIes y recurrentes" (Matus, 1985).

La definicin de Matus rompe la tradicional separacin o divorcio entre los
que "planifican o piensan los planes y los que "deciden y actan. La
planificacin y la gestin del desarrollo slo pueden ser concebidas de una
manera integrada en un proceso continuo y en el contexto amplio de la
relacin sociedad-territorio-gobierno local. La integracin del par
"planificacin-gestin implica, entonces, un conjunto de procesos poltico-
tcnicos complejos que facilitan la elaboracin de polticas y planes
concertados, su concrecin en programas y su ejecucin en proyectos.

Resumiendo, desde esta mirada, la planificacin es fundamentalmente un
proceso de toma de decisiones y, en l, un Plan de Desarrollo participativo
y con enfoque estratgico es un instrumento de gestin. Su objetivo
principal es servir de herramienta para transformar la realidad.

La pIanificacin y gestin deI desarroIIo IocaI se entienden como
prcticas indivisibIes de un mismo proceso de construccin de
poIticas y a ese proceso como un proceso de aIcance integraI e
integrador, de carcter participativo y de enfoque estratgico.

d. EI PIan como producto. La pIanificacin como proceso. EI proceso
tambin es un producto.

Como se acaba de decir ms arriba, la planificacin debe ser concebida
como un proceso continuo. Dentro de ste, la formulacin del Plan
constituye un "producto" importante. De tal forma, es fundamental no
confundir Planificacin con Plan, en la medida en que ste ltimo es uno de
los productos de aquel proceso.

Por un lado, el Plan es un instrumento de gestin, tanto para el sector
pblico como para el sector privado, porque su objetivo es servir de
herramienta para transformar la realidad a partir de establecer estrategias y
acciones que promuevan el desarrollo de la ciudad o la regin.


Por otro lado, cuando tiene un enfoque participativo, la planificacin es un
proceso de construccin de consensos, de aprendizaje y de fortalecimiento
tanto de la sociedad civil como de la administracin municipal. El carcter
de proceso le confiere una particularidad que se expresa en un permanente
"repensar la sociedad local y su territorio y en aprender la "cultura del
dilogo. La cultura de la negociacin y la aceptacin del conflicto es un
aspecto bsico en la planificacin aplicada al desarrollo local. Sin duda,
ste es un componente de "riesgo que, desde otras miradas, puede
bloquear o "retrasar el proceso planificador, pero es el elemento
fundamental para construir credibilidad y dar eficacia y solidez al plan.

De tal forma, los productos centrales del proceso de planificacin son:

El Plan como un instrumento del gobierno local consensuado;
Las polticas, programas y proyectos que de l se derivan;
La construccin de un espacio intersectorial de construccin de
acuerdos.

Sin embargo, en el proceso de elaboracin del Plan se producen otros
resultados que son menos tangibles y, por ende, quizs, ms difciles de
"medir", pero que no por ello son menos importantes:

La difusin de un pensamiento ms integral y estratgico tanto hacia
el interior del gobierno municipal como en las instituciones y agentes
locales;
Un conocimiento ms crtico de los procesos socio-territoriales que
se verifican en la ciudad y/o la regin;
La capacitacin de un equipo grupo local interdisciplinario, con
capacidad de articulacin intersectorial y capacidad de gestin
multiactoral de proyectos complejos;
Contribuye a travs de la gestin participativa a transparentar las
presiones que ejercen grupos sectoriales de poder concentrado.

Recuadro 4

"Uno de los puntos focales desde donde parte la crtica
a la planificacin tradicional es la conciencia social
creciente de que la realidad concreta, aquella en la que
actuamos, es turbulenta e impredictible.
Robirosa, 1990

Resumiendo los conceptos anteriores:

La planificacin es una actividad cuyo propsito es intervenir
deliberadamente en el proceso de cambio social para acelerarlo, regularlo
y orientarlo, en funcin de una imagen-objetivo definida por los diferentes
actores que intervienen en los procesos urbanos.

La planificacin es una actividad tcnico-poltica en la que participan
diversos actores con distintas lgicas y racionalidades y por lo tanto una de
sus funciones principales debe ser la bsqueda de mecanismos de
concertacin de intereses contrapuestos. De esta manera, "planificar" no
es slo un problema tcnico, tampoco una tarea del Estado o de los
gobiernos regionales o locales, sino ms bien una actividad de dilogo,
entendimiento y acuerdos de accin conjunta o coordinada protagonizado
directamente por actores pblicos y privados.
La planificacin adquiere un enfoque estratgico en la medida que
incorpora estos conceptos: que se gobierna siempre en situaciones de
poder compartido y que el entorno es siempre una realidad cambiante (a
una velocidad que no siempre es correspondida por la rigidez de los
planes).

Recuadro 5

1 En el sistema social existe un nmero indeterminado de sujetos
que gobiernan y planifican desde distintas perspectivas, de all que
ningn actor tenga asegurada la capacidad de controlar todas las
variables envueltas en el proceso de desarrollo social.
2 Cada uno de estos actores se inserta de manera diferente en la
realidad, se adhiere a distintas ideologas, tiene intereses e
intenciones diferenciables, cuenta con distintas capacidades de
gobierno y valora las situaciones desde esa perspectiva y segn
sus valores, ideologas e intereses. En consecuencia, la realidad
puede ser explicitada en forma diferente por cada uno de estos
actores sociales y esa explicacin particular ser el fundamento de
su accin.
3 Estos actores son creativos y, por lo tanto, nadie puede predecir
sus comportamientos sino, apenas, prever y prepararse para
reaccionar velozmente ante las contingencias que se originan en un
sistema plagado de incertidumbres.
4 De lo anterior se deduce que la planificacin debe abarcar,
necesariamente, el problema de sortear las restricciones y vencer
las resistencias de los "otros al plan.
5 La planificacin es un proceso incesante y continuo en el cual se
repiten constantemente el clculo, la accin, la evaluacin de
resultados y la correccin de los planes. El plan siempre est listo,
pero, al mismo tiempo siempre est hacindose

Matus, 1998

Desde esta visin, puede definirse un plan de desarrollo local como:

Un proyecto coIectivo y gIobaI / integraI de Ia ciudad / regin
y de Ia gestin, con objetivos intersectoriaIes dirigidos aI
desarroIIo y capaz de convertirse en un "espacio" de
moviIizacin y acuerdos de Ia sociedad.


Entendido de esta forma, eI PIan tiende a convertirse en un
Pacto o Contrato sociaI.

Recuadro 6

"El resultado de un Plan no es una norma o un
programa del gobierno (aunque su asuncin por el
Estado y por el Gobierno Local deber traducirse en
normas, inversiones, medidas administrativas, iniciativas
polticas, etc.) sino un Contrato Poltico entre las
instituciones pblicas y de la sociedad civil

Borja y Castells, 1998

En tanto instrumento tcnico-poltico para "gobernar el proceso de desarrollo de
un territorio la planificacin con enfoque estratgico debe permitir:

dentificar tendencias y oportunidades para el desarrollo, elaborar objetivos
prioritarios y formular programas de actuacin, pudiendo medir sus
resultados conjuntamente con la comunidad.
Potenciar los recursos locales en pos de un mayor y mejor desarrollo;
Programar eficientemente la asignacin de esfuerzos y recursos,
concentrndolos en aquellos temas que se hayan considerado importantes
y/o crticos por el conjunto de los actores involucrados;
Conocer a fondo los diversos sectores de la sociedad local, sus
representantes e intereses.
Fortalecer la capacidad de negociacin de las instituciones locales.
nstrumentar articulaciones para la coordinacin entre las distintas reas
con una perspectiva de actuacin integral.
Legitimar, por su propio proceso de gestacin, las polticas y los programas
y proyectos derivados del plan estratgico.

Establecer una estrategia de desarrollo no significa definir un conjunto de
decisiones de lo que hay que hacer en el futuro, sino tomar compromisos y
decisiones actuales con el objetivo de alcanzar repercusiones futuras. Siguiendo
la visin de Matus (1985):

"Es indispensable calcular explorando ms all del presente para
darle racionalidad a nuestras decisiones de hoy; pero, al final,
juzgaremos la planificacin por la forma en que ese clculo es capaz
de alterar, conducir y orientar las acciones presentes. La realidad se
construye en el presente. Los resultados que obtenemos en la
realidad son un producto de esos pasos que damos en el da a da.
No cuentan los planes que simplemente pensamos y diseamos,
slo pesan aqullos que preceden y presiden nuestros pasos.


En base a lo antedicho, la planificacin participativa y con enfoque estratgico es
uno de los instrumentos ms idneos para redefinir las polticas locales de las
regiones y las ciudades en un entorno de cambios veloces y constantes y
promover un desarrollo ms acelerado y equitativo de las mismas. La previsin
controlada de los cambios supone una positiva evolucin, que pretende el dominio
de los problemas y de las situaciones, en contraposicin a la improvisacin en la
cual los problemas emergentes son los que dominan a las situaciones.

Recuadro 7

UN EJEMPLO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA

"Pongamos un ejemplo de planificacin estratgica y supongamos que
estamos conduciendo un automvil hacia un punto determinado.
Lo primero que haremos ser revisar en nuestra mente o en un plano la
ruta que deberemos seguir en un tiempo determinado, es decir, fijamos
el objetivo y la estrategia que pondremos en prctica. Para eso, nos
valemos de informacin como el plano, la distancia, el estado del
vehculo, etc. Probablemente un planificador normativo se limite a esto,
diciendo que con ello ya tiene su plan. Sin embargo, si nosotros
concebimos la planificacin como una herramienta de gobierno, el
recorrido trazado ser simplemente una referencia estudiada que
deberemos revisar y corregir constantemente.
Si al avanzar una cuadra encontramos un choque que obstruye el
camino, deberemos hacer un clculo rpido para desviarnos por el
camino ms corto que nos lleve a nuestro destino. Ahora bien, en
nuestra mente no est nicamente el lugar de destino al que nos
dirigimos. Debemos estar atentos a lo que sucede a nuestro alrededor.
Pero si fijamos la vista a un metro de distancia para evitar caer en los
baches frecuentes, es posible que choquemos con el auto que se detuvo
delante de nosotros por el semforo rojo. Debemos entonces fijar la vista
tambin a quince metros para evitar estos contratiempos. Pero, si nos
mantenemos concentrados slo en lo que sucede a un metro y a quince
metros de nuestro auto, es posible que nos olvidemos de doblar en la
esquina correspondiente que nos lleve a nuestro destino. Por lo tanto, no
debemos perder de vista el objetivo al que nos dirigimos, que
probablemente est a veinte kilmetros de distancia.
Pero en este momento de nuestras reflexiones, se nos cruza un perro en
el camino y nos obliga a frenar violentamente. Entonces, el vehculo que
vena atrs se estrella contra el nuestro. Por lo tanto, tampoco debemos
descuidar la mirada hacia atrs.
En resumen, un buen conductor debe enfocar su visin en varias
distancias, an en la ms lejana que coincide con nuestro destino y que
no podemos ver. Adems debe estar atento a lo que sucede atrs suyo y
a los problemas que puede tener el motor de su automvil. Debe pues
mirar hacia atrs mirando hacia adelante, sin perder de vista su objetivo
ni los problemas de su mquina.
Con la planificacin sucede lo mismo. Debemos tener nuestra atencin
en el presente. Pero decidir racionalmente en el presente requiere de
seales direccionales a la distancia de uno y ms aos y a la distancia

ms larga donde se nos pierde la vista. Pero, como vemos, no basta con
mirar hacia adelante. Debemos volver la vista constantemente para
aprender de nuestra experiencia e intentar sistematizarla, a fin de
mejorar nuestros clculos siguientes.
Neira Avalos, Eduardo (1991)

III. PLANIFICACIN Y PARTICIPACIN

nnovar en la gestin del desarrollo supone la puesta en marcha de nuevas
formas de participacin y representacin que incorporen la construccin de
consensos a partir de la diversidad y el conflicto. En la medida en que la
planificacin se apoya metodolgicamente en la participacin popular
2
, contribuye
decisivamente a avanzar hacia una mayor sostenibilidad del proceso. Pero, sobre
todo, contribuye a la construccin de una democracia local ms directa y plena.

La participacin puede entenderse como la capacidad y la posibilidad que tienen
las personas y los grupos sociales de influir en las condiciones que afectan sus
vidas. De tal forma, la nocin de participacin hace referencia a un acto voluntario
de interaccin social dirigida a tener parte en alguna actividad pblica de modo de
intervenir en su curso y beneficiarse de ella.

En este trabajo, se denominan actores a todas aquellas personas e instituciones
que tienen algn tipo de vinculacin con las problemticas a abordar. Como
plantea Chiara (2004) "un actor se constituye en 'actor de lo local' en la medida en
que acta de manera comprometida en relacin a cuestiones socialmente
problematizadas en la escena local. En ese sentido, consideramos como 'actores'
de procesos de desarrollo local al gobierno local, a organismos provinciales y
nacionales, a una ONG de desarrollo de alcance regional o provincial, a
organizaciones sociales de base, sindicatos, todos ellos preocupados,
comprometidos y actuando en relacin con esos procesos locales.

Entre los actores intervinientes, el Estado, con sus diferentes instancias polticas y
administrativas, tiene un rol fundamental. Es el que usualmente convoca y da
origen al proceso y regula el inters comn. Los tcnicos en planificacin
(interdisciplinarios) tienen la funcin de informar y coordinar el proceso de
planificacin.

La pIanificacin participativa que aqu se propone impIica una
bsqueda de nuevos mecanismos que vayan ms aII de Ios
espacios de consuIta, con eI fin de generar sistemas de toma de

2
El trmino "participacin popular se introdujo en la prctica y en las publicaciones sobre el desarrollo a fines
del decenio de 1960, como respuesta a la incapacidad de muchas actividades de asistencia diseadas desde
"afuera para alcanzar los objetivos de desarrollo deseados, haciendo especial referencia a los grupos
beneficiarios ms pobres y desfavorecidos. Al mismo tiempo, se reconoci que rara vez la poblacin era
consultada sobre los fines de los planes y proyectos o participaba en su ejecucin. Se supona que los
presuntos beneficiarios compartan los planteamientos y objetivos de los diseadores (habitualmente
externos) de esos planes y proyectos.

decisiones que incorporen a Ios grupos sociaIes tradicionaImente
marginados. As, una de Ias razones fundamentaIes para
promover Ia participacin popuIar es Ia de garantizar una
distribucin ms equitativa de Ios servicios y Ios beneficios deI
proceso de desarroIIo.

De tal manera, la planificacin participativa es una forma de entender y abordar
los procesos de desarrollo, concibiendo a los participantes como agentes activos
de una construccin social y no como simples receptores de polticas. As, la
planificacin participativa es una herramienta que permite fortalecer la
organizacin, contribuye a elevar el nivel reflexivo de las instituciones, posibilita
una visin integral del entorno (es decir ayuda a superar las visiones
segmentadas de la realidad) y colabora en la utilizacin de los recursos con
mayor eficiencia y eficacia. A travs de la participacin las organizaciones pueden
apropiarse de conocimientos que les permiten, como se acaba de sealar,
transformarse en sujetos activos, crticos y conscientes en la construccin del
desarrollo de la localidad.

Como se ver ms adelante esto no est exento de conflictos.

Las instancias de participacin en un proceso de pIanificacin -
gestin deI desarroIIo IocaI estn orientadas a:

Construir y desarroIIar un espacio eficiente de articuIacin
entre Ios diversos actores necesarios para viabiIizar eI PIan.
DesarroIIar formas coIectivas, interactivas y coparticipadas
de gestin pIanificada para Ia impIementacin de Ios
proyectos deI PIan.
InstaIar procesos constantes de refIexin, evaIuacin y
aprendizaje.
Construir formatos y procesos compartidos y
crecientemente democrticos de toma de decisiones.

La puesta en marcha de procesos de participacin implica:

Elementos que dejan de estar afuera o aislados y pasan a sentirse y
formar parte del espacio de decisin colectivo o social, compartiendo
responsabilidades.
ntegracin al proceso decisional de una amplia diversidad de intereses y
sus representantes.

Recuadro 8

"Una definicin de participacin integra tres aspectos:
1. formar parte, en el sentido de pertenecer, ser integrante;
2. tener parte en el desempeo de acciones adaptativas;
3. tomar parte, entendido como influir a partir de la accin.

Robirosa, 1990


Si se analiza la definicin de Mario Robirosa del Recuadro 8:

Formar parte supone pertenecer a un grupo a algn tipo de organizacin
colectiva.
Tener parte supone apropiarse de los beneficios obtenidos en el proceso.
Tomar parte supone conocer y opinar sobre las cuestiones en debate,
participar de las decisiones y asumir compromisos (y/o co
responsabilidades con otros).

Participar supone transformar Ia reaIidad IocaI:
Compartiendo informacin
Compartiendo decisiones
Compartiendo responsabiIidades
Compartiendo actividades
Compartiendo Ios beneficios

Todas las definiciones que se toman en el proceso de planificacingestin
(determinacin de ejes problemticos, objetivos, estrategias, programas y
proyectos de desarrollo local) se articulan entre actores que actan en una
situacin de poder disputado. En este marco, la planificacin participativa requiere
establecer un proceso continuo y sistemtico de anlisis y discusin entre quienes
toman decisiones de cualquier nivel en el territorio.

Segn plantea Guimaraes (1987), la participacin en el desarrollo tiene por
objetivo producir cambios de todo orden, tanto en la esfera pblica como en la
privada, por lo que es necesariamente conflictiva. La participacin, al incorporar a
los procesos de decisin los conflictos entre intereses particulares de distintas
clases y grupos sociales y de stos con los propios requerimientos del cambio
estructural deseado, plantea importantes desafos en materia de planificacin. El
reconocimiento de esas tensiones permanentes implica una gran dosis de
tolerancia, flexibilidad y capacidad de negociacin, entre los diversos actores
sociales, los tcnicos planificadores y los representantes del poder pblico.

Los procesos de desarrollo local slo pueden ser construidos a travs de una
trabajosa discusin y negociacin entre los agentes implicados. En esta visin, la
integracin se consigue a travs de mecanismos de construccin de consenso,
por medio de los cuales los participantes acaban por apropiarse de las polticas y
estrategias desarrolladas, y por usar las polticas como marcos de referencia con
respecto a los cuales relacionar y evaluar sus propias acciones (Healey, 1996).

De taI forma, si se retoman Ios conceptos de Matus seaIados ms
arriba, eI proceso participativo de desarroIIo IocaI es un proceso
de pIanificacin y gestin permanente donde Ios actores forman
parte de manera continua de Ia evaIuacin y de Ias decisiones de
transformacin de Ia reaIidad.


Recuadro 9

La visin estratgica de Ia sociedad de ciudadanos

La construccin de un contexto facilitador del compromiso social
no debera limitarse a mejorar la predisposicin individual de las
ciudadanas y ciudadanos a participar. An ms importante es
lograr el objetivo poltico de fortalecer la sociedad civil (una
perspectiva que busca mejorar las oportunidades para la
participacin en la construccin y el desarrollo de la esfera
pblica).
.............................
..
Los espacios locales son aquellos donde se materializan la
ciudadana activa y la democracia dinmica que permitan la
redistribucin de las responsabilidades entre el sistema poltico, la
administracin y los ciudadanos. As entendido, el espacio local
no es slo la "escuela de la democracia, sino tambin la escuela
de la ciudadana.
.............................
..
En una sociedad civil dinmica, las polticas sociales se basan en
las capacidades y experiencias de las personas. Se concentran
en activar las fuerzas propias de los sujetos y posibilitarles una
existencia autodeterminada, convirtindolos de necesitados en
actores.

Michael Brsch (2004)

En la medida que las decisiones y los programas se enriquecen por la
informacin, la experiencia y el conocimiento de los diferentes agentes
participantes, tienen mayor posibilidad de correspondencia con las necesidades
reales y, por lo tanto, de ser eficazmente direccionados. La participacin efectiva
supone ir instalando en la cultura local el respeto hacia los saberes ajenos y el
desarrollo de una capacidad colectiva para sintetizar las diversas hiptesis
sustentadas por los diferentes actores.

Vale la pena, entonces, hacer una breve advertencia respecto de algunos
supuestos con que se ponen en marcha procesos de participacin. Guimaraes
(1987) plantea que existe un supuesto implcito al asignarle importancia a este
concepto, tanto como un derecho humano (un fin en s mismo), como un
instrumento que garantice a la poblacin influir en la adopcin y ejecucin de
decisiones de desarrollo; ese supuesto es que todas las personas desean
participar y lo harn siempre y cuando se les permita. Apata, obediencia a la
autoridad, poca inclinacin a asumir responsabilidades y riesgos, y la
internalizacin por parte de los sectores dominados de su inferioridad natural o
incapacidad inherente para organizarse, son todos factores que operan en
contra de la tendencia, llamada natural del ser humano a participar.


La experiencia indica que es necesario construir escenarios de participacin que
puedan superar el efecto frustracin histrica que rodea la invocacin a
participar, efecto que debe ser enfrentado cuando numerosos proyectos pasajeros
fueron abiertos en el pasado para obtener meramente el apoyo de las
comunidades al gobierno de turno.

Para modificar este recelo, el proceso de planificacin debe asegurar
continuamente que la participacin no es un instrumento para manipular a los
convocados. A la larga, supone que los diversos sectores de la sociedad local
puedan tener la iniciativa de convocar al resto en un espacio de decisin
compartida para tratar nuevos problemas.

De tal forma, una de las condiciones que es necesario construir para poner en
marcha un proceso de planificacin democrtica es la "capacidad de
convocatoria indispensable para garantizar una participacin pluralista.

Como explica Rovere (2001), la articulacin entre actores es una relacin que se
construye a partir y a travs de las personas que forman parte de o que
representan a actores sociales formales o informales. Esto implica que siempre
que se est en presencia de un espacio de articulacin se est expresando un
proceso bsicamente vincular. En la construccin de esta vincularidad pueden
identificarse distintos momentos o niveles de involucramiento de los actores y por
ende de profundidad en la construccin del vnculo de la grupalidad o de la red a
los cuales pueden asociarse acciones y valores.

Rovere plantea la secuencia de niveles de vincularidad entre actores de la
siguiente forma:

NIVEL ACCIONES VALORES
1. Reconocer
Reconocimiento de que el
otro existe
Aceptacin
2. Conocer
Conocimiento de lo que el
otro es o hace
nters
3. Colaborar Prestar ayuda espordica Reciprocidad
4. Cooperar
Compartir actividades y
recursos
Solidaridad
5. Asociarse
Compartir objetivos y
proyectos
Confianza

La planificacin-gestin, en tanto proceso de concertacin y construccin
conjunta, resulta de una co-gestin entre organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales, donde es prioritario el fortalecimiento de los actores ms
dbiles. En este sentido, existen claras evidencias de que en los procesos de
planificacin y gestin del territorio tienden a participar ms los que ocupan una
posicin privilegiada en la estructura socioeconmica y los que disponen de
suficientes recursos (financieros, de informacin y de capacidad de anlisis) para
hacer efectiva su intervencin en los asuntos pblicos. Esto significa que es

necesario ampliar los espacios de participacin dirigidos especialmente a los
sectores comnmente ms relegados de la sociedad y, por lo tanto, esto implica
la necesidad de producir cambios significativos en las relaciones y la distribucin
del poder.

Los argumentos para desprestigiar Ia participacin son diversos y
van desde que Ia pobIacin "no sabe" no comprende Ios
aspectos de carcter tcnico, hasta asegurar que se "pierde
mucho tiempo" en discusiones sobre demandas excIusivamente
de corto pIazo y que Ios grupos poIticos aprovechan de Ios
espacios de debate para "hacer poIitiquera" y debiIitar a Ios
gobiernos de turno.

En general, existe un amplio abanico de tcnicas probadas que promueven la
constitucin de mbitos de participacin durante el proceso de elaboracin y
gestin de un plan de desarrollo local. Como ya se dijo, no hay recetas nicas
aunque la experiencia muestra que resulta indispensable garantizar la
combinacin de mltiples y diversas instancias que faciliten la interaccin y la
toma de decisiones democrticas por parte de los actores locales.

Recuadro 10

Existen tres niveles de participacin, que varan de una ms
restrictiva a una ms amplia. Estas se refieren a:
- nformacin: debe ser la necesaria en calidad y en cantidad, y
la poblacin tiene que estar en condiciones de evaluar la
informacin que maneja.
- Opinin: corresponde a un nivel ms complejo de participacin
en la cual los participantes pueden emitir opiniones sobre
asuntos, supone un nivel de participacin ms amplio que la
informativa. El destino de la opinin podr ser la modificacin
de decisiones o de acciones. En este ltimo caso, la opinin
alimentar la certeza de los riesgos a que estn expuestos
aquellos que deben decidir. La opinin tiene relacin con la
informacin en la medida en que esta ltima sea adecuada y
oportuna.
- Toma de decisiones: los participantes pueden decidir sobre
sus propios asuntos, lo que supone una adecuada y oportuna
informacin, el reconocimiento de acuerdos, diferencias,
mecanismos adecuados de discusin y de toma de decisiones.

Mario Robirosa (1990)

La participacin plantea problemas de difcil solucin cuando se trata de
garantizar o evaluar la representatividad de las asociaciones que se relacionan
con el plan. En algunos casos, la representatividad se determina tanto o ms por

la amplitud de las iniciativas de sus representantes que por el nmero de sus
asociados. En otros, es necesario fortalecer la asociacin de ciertos grupos que
no se encuentran organizados para la participacin.

Los actores vinculados a los procesos de desarrollo local son altamente
heterogneos y en la mayora de los casos tienen relaciones histricas que no
han estado ausentes de conflictos pasados. Por esto, en general, la interaccin y
los niveles de confianza entre ellos suele ser baja. En general, pueden primar los
intereses sectoriales personales que dificultan las posibilidades de colaboracin.

En este sentido, es importante sealar tambin las dificultades que presenta
practicar una gestin participativa, dado que:

la gestin participativa puede ocasionar un aumento de los conflictos;
la gestin participativa exige mayor transparencia en cuanto al modo en
que se adoptan las decisiones;
los gestores deben mantener un equilibrio entre actuar con decisin y
favorecer la participacin;
la participacin debe gestionarse estratgicamente para que resulte eficaz;
la participacin es considerada como un elemento que conduce a una
prdida de control; y
la participacin es considerada como un elemento ms importante en s
que la calidad de la decisin y los resultados.

La presencia de estos obstculos hace que la adopcin de mtodos participativos
sea una tarea compleja y lenta, que requiere una labor considerable de
sensibilizacin y capacitacin.

Es fundamental advertir que los planes y proyectos participativos son ms
complejos y lentos que los que no promueven activamente la participacin
popular. Por su misma ndole, ms participacin significa ms tiempo para tomar
decisiones. La adopcin de decisiones colectivas suele ser compleja y difcil.

La experiencia muestra que, para que los planes y proyectos participativos tengan
xito y sean sostenibles, deben reunirse las condiciones siguientes:

el marco de poltica y las instituciones deben estar abiertos a un proceso
descentralizado de adopcin de decisiones;
los beneficiarios deben estar en condiciones de comprender que su
participacin les reportar continuos beneficios;
la capacitacin y otros tipos de apoyo a la creacin de capacidad
institucional, a menudo en diversas esferas, deben ser insumos
importantes;
debe abordarse la creacin de capacidad de las
instituciones/organizaciones participantes; y
las instituciones de apoyos y los gobiernos deben proporcionar ms tiempo
y dinero para cubrir los gastos iniciales y ordinarios que llevan consigo los
planes y proyectos participativos.


IV. ASPECTOS METODOLGICOS DEL PROCESO DE PLANIFICACIN-
GESTIN

El objetivo del presente captulo es el de exponer los lineamientos bsicos de la
metodologa de planificacin y gestin participativa y estratgica aplicada a la
construccin de procesos de desarrollo local.

Como se dijo en la ntroduccin, las consideraciones que se hacen en este
documento no pueden ser tomadas como un modelo procedimental nico, sino
que tiene la finalidad de servir de marco general para disear y desarrollar
metodologas particulares y especficas que se adecuen a las condiciones que
impone la compleja realidad de cada lugar.

La planificacingestin del desarrollo local implica desplegar un proceso
"interesado en los efectos futuros de decisiones tomadas en el presente. Esto
supone establecer un puente entre la situacin en la que se encuentra el territorio
(situacin inicial) y aquella a la cual se quiere llegar (situacin deseada) mediante
mecanismos y recursos que determinan situaciones intermedias.

Para ello, el esquema metodolgico propuesto se conforma a partir de dos
componentes:

La secuencia de los "momentos que estructuran el proceso de
planificacin gestin.
La estrategia operativa (al decir de Mario Robirosa) con la cual se
desarrollarn dichos "momentos.


IV.1. La secuencia de Ios "momentos" que estructuran eI proceso de
pIanificacin-gestin

La planificacin y gestin del desarrollo local supone afrontar un proceso en el
cual las fases momentos se presentan con un desarrollo articulado y
permanente.

A partir de su propia definicin, "la planificacin es un clculo que precede y
preside la accin, Carlos Matus (1981, 1982, 1984 y 1985) explica el desarrollo
de este proceso en base a la articulacin de cuatro momentos:

. El momento explicativo, o sea, aqul en que se trata de comprender la
realidad, identificando los problemas que declaran los actores sociales. Es
decir es el momento en el cual el conjunto de actores que planifican estn
permanentemente, indagando sobre la situacin actual (las fortalezas y
problemas que enfrentan) e intentando explicarse las causas que los
generan y sobre como tiende a ser esa realidad de manera dinmica. El
momento explicativo se corresponde con lo que tradicionalmente se
conoce como el "diagnstico de un Plan.

. El momento normativo, es aqul en el cual, se disea como debe ser la
realidad o la situacin que se pretende modificar (es decir los grandes
objetivos que se perseguirn) en un contexto que siempre se presenta con
fuertes incertidumbres.

. El momento estratgico, es aquel en el cual se construye la viabilidad
tcnico poltica del plan. De tal forma, se determinan los obstculos que
habr que vencer para que el diseo del deber ser se encarne en la
realidad como una fuerza efectiva de cambio hacia la situacin elegida
como objetivo. Su propsito es formular propuestas estratgicas para
alcanzar los objetivos que plantearon en el momento anterior.

V. El Momento tctico-operacional, es el ltimo y decisivo momento, en la
medida que los otros tres momentos de la planificacin slo tienen una
nica utilidad: constituirse "en un clculo que precede y preside la accin.
Por lo tanto, el objeto del momento tctico-operacional es disear y orientar
los pasos a dar (programas, proyectos, acciones) y evaluarlos en relacin a
la situacin objetivo, no slo para constatar la aproximacin alcanzada
respecto a ella, sino tambin para revisarla como gua que seguir
precediendo y presidiendo los pasos siguientes. En palabras de Matus, "el
momento tctico-operacional consiste en convertir todo el acumulado de
anlisis en acciones concretas, en operaciones de cambio.

Como se dijo, el proceso debe ser entendido con "circular y continuo. As, la
secuencia lgica operativa de fases / momentos complementarios entre s puede
graficarse de la siguiente manera.



En el cuadro siguiente se han intentado sistematizar las principales actividades
que forman parte de cada una de las fases y su equivalente con los "momentos
definidos por Matus. Las fases y las actividades son meramente indicativas en la
medida que, como se dijo, todos los procesos de planificacin presentan
particularidades muy especficas y definidas que requieren desarrollar actividades
acordes a esas singularidades locales.



PrincipaIes actividades
Preparacin y
organizacin
Definicin de los alcances territoriales y
temporales del plan.
Definicin de la estructura, funciones y
organizacin.
Definicin de la metodologa general y de las
instancias de participacin social.
Determinacin de fases, tiempos de
formulacin y costos del plan.
Definicin de la estrategia general de
comunicacin.
Anlisis preliminar de actores.
Lectura crtica
de Ia reaIidad
IocaI
Lanzamiento de la estrategia de difusin,
comunicacin y sensibilizacin.
Anlisis de fuentes de informacin y
sistematizacin de documentacin existente.
Estudios y anlisis preliminares.
Evaluacin histrica de la situacin actual.
Predefinicin de variables crticas.
Anlisis de actores.
Estudio de variables crticas.
Momento
ExpIicativo
Caracterizacin
de Ia situacin
y de Ios
escenarios
Relevamiento de los proyectos pblicos y
privados en curso y/o programados y de sus
impactos.
Anlisis de tendencias y escenarios.
Anlisis estratgico (con tcnicas DAFO
similares).
Profundizacin de estudios y priorizacin de
variables crticas.
Momento
Normativo
Definicin de
Ios objetivos
generaIes
Predefinicin de los objetivos generales de
desarrollo
Anlisis de alternativas y de viabilidad.
Definicin de los objetivos generales.
Momento
Estratgico
Definicin de
estrategias
Definicin preliminar de estrategias.
Anlisis de alternativas y de viabilidad.
Seleccin de alternativas.
Diseo de estrategias y de objetivos / metas
particulares.
Momento
Tctico -
OperacionaI
Identificacin y
diseo de
programas y
proyectos de
actuacin
Definicin preliminar de programas y proyectos
de actuacin (a nivel de perfil).
Definicin de actores participantes en la
ejecucin y monitoreo de los proyectos.
Anlisis de fuentes y gestin de
financiamientos.

Puesta en
marcha,
seguimiento y
controI
Aprobacin del Plan.
Publicacin y lanzamiento de ejecucin del
Plan.
Definicin de planes operativos.
Estudios de prefactibilidad de proyectos.
Diseo del sistema de evaluacin.
Construccin de indicadores de seguimiento de
proyectos.
Construccin de indicadores de cumplimiento
de objetivos
Anlisis del entorno y evolucin de escenarios

Revisin y
actuaIizacin
Evaluacin general de impacto del Plan:
transformaciones operadas, efectos positivos y
negativos no previstos
Evaluacin de las modificaciones de escenarios
Redefinicin de objetivos, estrategias y
proyectos de actuacin

En el marco de las consideraciones hechas ms arriba, el proceso de
planificacin debe permitir:

trabajar con una previsin a medio y largo plazo de las tendencias y de los
acontecimientos;
definir el rol roles que se pretenden para la ciudad o la regin dentro del
marco que imponen las distintas coyunturas; y,
disear lneas estratgicas flexibles y un conjunto de acciones prioritarias
que aseguren el logro de objetivos y resultados concretos para el desarrollo
local.

En base a lo dicho, el plan deber alcanzar una estructura con un
encadenamiento lgico como el que sigue:



Objetivos
GeneraIes
Ejes Estratgicos
Objetivos
ParticuIares
Proyectos

1.A. Proyecto 1.2.
Proyecto 1.3.
1.B. Proyecto 1.4.
Proyecto 2.1.
1.C. Proyecto 2.2.
Eje Estratgico de
Desarrollo 1
Proyecto 2.3.
2.A. Proyecto 3.1.
Proyecto 3.2.
2.B. Proyecto 3.3.
Proyecto 4.1.
2.C. Proyecto 4.2.
Eje Estratgico de
Desarrollo 2
Proyecto 4.3.
3.A. Proyecto 5.1.
Proyecto 5.2.
3.B. Proyecto 5.3.
Proyecto 6.1.
3.C. Proyecto 6.2.
Objetivo
General 1

Objetivo
General 2

Eje Estratgico de
Desarrollo 3
Proyecto 6.3.

Como se observa en el grfico, y se explica ms adelante, los proyectos y
acciones componentes del plan deben tender a la mayor polivalencia posible de
manera que sus efectos atiendan y abarquen la ms amplia diversidad de
estrategias posibles.

IV.2. La estrategia operativa de Ios "momentos" que estructuran eI proceso
de pIanificacin - gestin

La estrategia operativa que se propone para conducir el proceso se basa en la
constitucin de un grupo interdisciplinario que actuar en permanente
interrelacin con los diferentes actores sociales de la localidad. Es decir que el
desarrollo de los "momentos, comentados ms arriba, se operativiza a partir de la
conformacin de diversos espacios multiactorales coordinados por un equipo
tcnico y en los cuales se comparte y se procesa la informacin, se toman las
decisiones y se definen las responsabilidades. De tal forma, el equipo brinda el
soporte metodolgico y logstico al proceso que adems requiere de diferentes
instancias de necesario anlisis tcnico de las cuestiones.

Los grupos de trabajo incorporan tanto a personas de las entidades pblicas o
privadas que desempean un claro protagonismo en relacin a los temas
analizados, como a expertos que puedan aportar en los debates su experiencia y
conocimiento.


En esta propuesta es necesario visualizar al equipo como un grupo de personas
que llevan a cabo tareas y actividades en conjunto para alcanzar los objetivos
comunes pero que adems, en ese proceso de carcter continuo e interactivo,
aprende, crea e innova de manera permanente. El trabajo en equipo permite
incorporar diversos aportes, conocimientos y miradas del propio grupo, de otros
actores y de distintos niveles y con ello enriquecer el proceso de planificacin
gestin.

Sin embargo, para conducir o motivar un proceso de planificacin participativa
tiene que haber claridad sobre las dificultades, las limitaciones, las posibilidades
reales y los resultados que se quieren obtener. Adicionalmente, se requiere
combinar, para su implementacin, diferentes aspectos:

las caractersticas propias de la realidad local;
las expectativas y racionalidades de los distintos actores;
instrumentos y tcnicas de planificacin sencillos;
recursos acotados y "tiempos" acordes con las necesidades de la gestin.

La lectura de la realidad por parte del grupo debe ser siempre de carcter
multidimensional interdisciplinaria y la produccin de informaciones debe tener
una visin global del territorio. En otras palabras, es esencial poner especialmente
atencin sobre las relaciones entre los procesos territoriales y los actores.

El equipo trabaja siempre con dos tipos de fuentes de informacin: a) la
proveniente de los datos estadsticos y estudios tcnicos; y, b) la proveniente de
los actores sociales.

Los datos "duros de las estadsticas y los que aportan los actores se
complementan, tanto por el tipo de informacin que proveen cada uno de ellos
como por la visin del territorio que se destaca a partir de las mismas. Esta
complementariedad y articulacin de informaciones de diferente tipo es un punto
crucial de esta propuesta metodolgica para entender las dinmicas territoriales.
A continuacin, se establece un paralelo entre estas dos fuentes de informacin.

Fuente
Caractersticas
Informacin tcnica Informacin de Ios actores
Modo de
adquisicin
Recopilacin
predominantemente de los
organismos oficiales
Creacin mediante instancias
de interrelacin entre actores
Tipo de
informacin
Cuantitativa
Situacin presente y pasada
Recortes sectorial y espacial
Pretendidamente "objetiva
Cualitativa
Actualizada y prospectiva
Predominantemente transversal
Subjetiva y personalizada
Parcial
Visin del
territorio
Esttica y tendencias
Visin dinmica del
funcionamiento del territorio y
de las estrategias de los
actores


Esta doble dimensin del trabajo en la que se articulan el saber tcnico y el saber
de los actores plantea la existencia de una ntima relacin entre los momentos del
proceso de planificacin gestin y los objetivos y aportes de la participacin. En
el esquema siguiente (que complementa el de la Pgina 28) se grafica esta
relacin.

En Inea con Io seaIado, Ias cuatro preguntas cIaves que guan
este dobIe proceso tcnico y participativo son:

Dnde estamos?
A dnde queremos ir?
Cmo IIegar?
Qu tenemos que hacer y con quines hacerIo (es decir cuIes son
Ias aIianzas que se requieren)?

En el cuadro siguiente se ha intentando discriminar con mayor precisin las
preguntas disparadoras que orientan al grupo en el desarrollo de cada fase o
momento del proceso.



Preparacin y
organizacin
Cules son los factores o procesos que
motivan la puesta en marcha de un Plan de
Desarrollo?
Se debe actuar? Cmo actuar?
Qu ocurre si no se acta?
Quines participan?
Momento
ExpIicativo
Lectura crtica
de Ia reaIidad
IocaI
Caracterizacin
de Ia situacin
y de Ios
escenarios
Dnde estamos?
Cmo es la realidad?
Cules son los problemas y/ amenazas que
bloquean el proceso de desarrollo local?
Cules son las fortalezas y/ oportunidad que
favorecen nuestro proceso?
Cmo tiende a ser la realidad?
Momento
Normativo
Definicin de
Ios objetivos
generaIes
A dnde queremos ir?
Cmo queremos que sea la realidad?
Cules son los obstculos?
Momento
Estratgico
Definicin de
estrategias
Cmo hacer operativos los objetivos
generales? Qu caminos tengo que tomar
para hacer viable, en el horizonte de tiempo del
Plan, los objetivos generales propuestos?
Cmo y con quines conseguirlo?
Qu queremos lograr con la aplicacin de
estas estrategias?
Qu elementos nos indicarn que lo hemos
logrado?
Identificacin y
diseo de
programas y
proyectos de
actuacin
Qu tenemos que hacer?
Cmo tenemos que hacerlo?.
Con quienes?.
Con qu recursos?.
Momento
Tctico -
OperacionaI
Puesta en
marcha,
seguimiento y
controI
Revisin y
actuaIizacin
Qu pas?. Qu cambi?
Qu vamos a hacer ahora?.
Qu tenemos que modificar?.

Por otro lado, el proceso lleva implcito la necesidad de priorizar en forma
continua las problemticas, las estrategias y las acciones. La formulacin de una
visin estratgica aplicada al desarrollo local en un territorio siempre conlleva un
proceso complejo de eleccin colectiva, en el cual surge inevitablemente la
exigencia de elegir entre diversas opciones y, por tanto, de apostar por
determinados cursos de accin, dejando en segundo trmino los restantes. Esto
permite, a su vez, en la fase de puesta en marcha y ejecucin del Plan,
concentrar recursos y capacidad de gestin en un puado de temas
consensuados entre todos como "los ms importantes".


El proceso, requiere de una poltica comunicacional importante para fomentar la
movilizacin de las instituciones.

De alguna manera, la planificacin tambin es un proceso de comunicacin.
Como se ha dicho, las instituciones y personas involucradas en el proceso tienen
ideas diferentes sobre la prioridad y caractersticas de los problemas, sobre la
situacin deseada y sobre el modo de lograrla. Para facilitar la construccin de un
proceso de desarrollo local en la diversidad, es necesario comunicar e informar
sobre los aspectos y los mecanismos inherentes al propio proceso de manera de
lograr el mayor compromiso con las decisiones que se toman.

As, la estrategia comunicacional en un proceso de desarrollo local debe permitir
el "feed-back bsico de la comunicacin: informar pero al mismo tiempo alimentar
al plan de la opinin y las inquietudes que despierta el mensaje. Es necesario
lograr el mayor alcance en la cobertura pero con una real comprensin del
mensaje, de manera de promover el compromiso con la iniciativa y con ello la
participacin efectiva de los diferentes sectores de la comunidad.

En este sentido, se produce tambin un desafo para los equipos tcnicos: el
proceso participativo exige a los tcnicos la bsqueda y utilizacin de nuevas
herramientas (generalmente visuales) y nuevos lenguajes de expresin que
faciliten la transmisin de ideas, a fin de que los diferentes grupos se apropien de
ellas y de los conceptos tcnicos.

Recuadro 11

10 Preguntas acerca deI PIan GeneraI

1. Qu es?
Es un instrumento de gestin, que responde a una iniciativa municipal
y que apunta al desarrollo de la ciudad a travs de planificacin de
polticas, estrategias y proyectos de accin a nivel urbano, social,
econmico y ambiental.
2. Para qu sirve?
Sirve para planificar el crecimiento ordenado y equitativo de la ciudad,
a partir de la identificacin de debilidades y fortalezas y la posterior
elaboracin de polticas y proyectos dirigidos a solucionar las
problemticas planteadas y a potenciar el desarrollo local de acuerdo
a las oportunidades detectadas.
3. Quin elabora el Plan?
Para la elaboracin del Plan General, la Municipalidad ha convocado
a un Equipo Tcnico conformado por profesionales provenientes de
diversas disciplinas. Dicho equipo realizar tareas relativas a la
investigacin y procesamiento de datos, coordinar talleres y
seminarios participativos y gerenciar, en trminos generales, todo el
proceso de elaboracin del Plan. El Equipo Tcnico servir como gua
y gestor, ya que en realidad, el Plan es una herramienta que ser
elaborada por todos los actores sociales de la comunidad.
4. Cmo participa la sociedad?

La ciudad participa en la elaboracin del Plan General a travs de
instituciones de primer y segundo grado, representativas de todos los
mbitos: econmicos, gremiales, sociales, culturales, educativos,
profesionales, religiosos, legislativos, vecinales, etc.
5. Cul es la metodologa a implementar para que intervengan las
diversas instituciones de la ciudad?
Para ello, se prev la conformacin de diversas instancias de
participacin: un primer nivel que contempla la creacin de una Junta
Promotora y un segundo nivel, de carcter ms abierto y participativo,
el cual se instrumentar a travs de talleres, seminarios y grupos de
trabajo.
6. Qu es la Junta Promotora?
La Junta Promotora es el rgano mximo del Plan General y est
integrada por los principales dirigentes de diversas instituciones
locales. Esta Junta tendr a su cargo el seguimiento del proceso de
elaboracin del Plan General y la aprobacin de sus documentos.
Adems, legitimar y garantizar la participacin de los diversos
actores sociales.
7. Qu son los talleres participativos?
Los talleres, seminarios y paneles participativos son instancias de
trabajo, a travs de las cuales, agentes e instituciones sociales,
debatirn y determinarn las problemticas y oportunidades que tiene
la ciudad y posteriormente definirn, en conjunto, polticas y
estrategias de accin para los problemas identificados.
8. Cunto dura la elaboracin del Plan General?
El proceso de elaboracin del Plan General tendr lugar a lo largo del
presente ao y se materializar a travs de cuatro etapas
fundamentales.
9. Cules son esas etapas?
La primera etapa abarca el diagnstico de la ciudad, teniendo en
cuenta las dimensiones urbana, econmica, social y ambiental de la
misma. A su vez, esta fase comienza con un prediagnstico,
elaborado por el Equipo Tcnico con la colaboracin de informantes
claves en temas especficos. En esta primera instancia, luego de la
conformacin de la Junta Promotora, se realizarn talleres y
seminarios utilizando metodologas participativas, de los cuales
formarn parte todas las instituciones de diversa ndole, para llegar
finalmente a un diagnstico integral de la ciudad. (Enero-Junio de
1998).
En la segunda etapa, luego del diagnstico, se proceder a
determinar cul ser el modelo urbano a adoptar y se establecern
objetivos y lneas estratgicas de accin a alcanzar. (Junio-Agosto de
1998).
En la tercera fase, se identificarn los proyectos que resulten ms
relevantes para ejecutar, ya sea en el corto, mediano o largo plazo.
En paralelo con la instancia de elaboracin anterior, se formular la
Normativa Urbano-Ambiental, que contendr la revisin de las normas
de uso, ocupacin y subdivisin del suelo, dotacin de infraestructura
bsica, etc. (Agosto-Diciembre de 1998).
Por ltimo, se redactar el Documento definitivo conteniendo todo el

material aprobado por la Junta Promotora en las etapas anteriores.
10. Cmo se pondrn en marcha las polticas y proyectos diseados
en el proceso de elaboracin del Plan General?
Para la puesta en marcha, es fundamental el compromiso de los
integrantes de la Junta Promotora, para poder ejecutar y desarrollar
los proyectos que hayan sido considerados ms importantes. Debe
tenerse en cuenta que no todas las acciones previstas se
desarrollarn en el mismo plazo de tiempo, por lo cual las mismas
debern revisarse y actualizarse para que se adapten a las
verdaderas necesidades de la ciudad en todo momento.

Extrado de la cartilla de difusin del Plan General de Venado Tuerto

V. DESARROLLO DE LOS MOMENTOS DEL PROCESO DE PLANIFICACIN
- GESTIN

El presente captulo tiene la finalidad de desarrollar un conjunto de conceptos que
caractericen de manera ms especfica cada uno de los momentos componentes
del proceso.

A los efectos de colaborar con el lector interesado de estos lineamientos
metodolgicos, se elabor un Anexo de apoyo que no pretende ser exhaustivo
sino slo indicativo de algunas de las tcnicas de trabajo ms utilizadas en
diversas experiencias locales. En el Anexo 10 se plantean una serie de
recomendaciones para el diseo y manejo de talleres participativos en la medida
que esta forma de trabajo grupal permite la aplicacin de la mayora de las otras
tcnicas descriptas.

V.1. EI Momento ExpIicativo

Como se coment, el Momento Explicativo del proceso de planificacin gestin
es aquel en el cual se elabora una lectura crtica de la realidad local.

V.1.1. Preparacin y organizacin

El objetivo central de las actividades de preparacin y organizacin del proceso
de planificacin es el de garantizar las bases mnimas sobre las cuales se
desarrollar dicho proceso.

De tal forma, es necesario clarificar los aspectos tericos y metodolgicos que
guiarn las tareas de manera complementaria con la previsin de los problemas
organizativos y logsticos que aparecern con mayor o menor dureza en el
momento de la formulacin.


Ser preciso tener en cuenta la disponibilidad de los siguientes recursos:

tiempo disponible, duracin y calendario;
acceso a los recursos suficientes;
conformidad en la relacin entre las consecuencias esperadas y las
intervenciones realizadas;
circuitos cortos entre decisores y ejecutores;
procedimientos y tareas bien especificados y organizados segn una
secuencia correcta;
comunicacin y coordinacin entre los ejecutantes.

Por otro lado, resulta imprescindible llevar a cabo las primeras tareas de
comunicacin social, sensibilizacin y socializacin de la informacin general del
proceso, que se inicia tanto entre los miembros del grupo tcnico como hacia las
organizaciones locales.

En el transcurso de esta fase se deber garantizar la eficaz transmisin del
mensaje a aquellas organizaciones, entidades o individuos con reconocida
capacidad de movilizacin social en el territorio y que los convierte en socios
estratgicos del proceso promovido.

En la medida que el territorio es un mbito en el que operan diversos sectores con
enfoques, intereses y capacidades de accin diferentes, una de las primeras
tareas es la realizacin de un anlisis "mapa de actores de la localidad que
permita una clara lectura y caracterizacin de las instituciones y del tipo y calidad
de las relaciones sociales existentes. Esto permite adems la identificacin inicial
de los potenciales socios institucionales de la iniciativa.

De tal forma, a travs del "mapa de actores se busca no slo capturar la
informacin general de quines son, dnde estn y qu hacen las entidades
locales, sino tambin, recoger aquella concerniente las relaciones de entre ellas y
a su disposicin a establecer alianzas con otros actores.

En el Anexo 1 se elabor un cuadro sinttico que sirve como recurso de apoyo
para la confeccin del mapa de actores. Este ser un instrumento muy importante
para analizar la posicin que asumirn los actores frente a cada problema o factor
clave y los presumibles conflictos que se plantean.

V.2. Lectura crtica de Ia reaIidad IocaI - Caracterizacin de Ia situacin
actuaI y de Ios escenarios de desarroIIo

La lectura y caracterizacin de la realidad territorial debe considerar los factores
que afectan el territorio en sus distintas dimensiones, las variables de entorno y
las caractersticas de los actores.

A partir del enfoque de la planificacin del desarrollo local que se propone en este
trabajo, las actividades de este momento tienen dos grandes finalidades:


presentar, analizar y priorizar aquellas cuestiones que se entienden
estructurales y que deben ser modificadas; y,
crear las condiciones para iniciar el proceso transformador del plan.

De tal forma, en esta fase de trabajo se deben cubrir dos aspectos principales:

En primer lugar, el desarrollo de la lgica interna del Plan en una secuencia
en la que a partir de los anlisis de la situacin actual de la ciudad o regin
puedan definirse los posibles escenarios. De la propia lgica de la
caracterizacin territorial se deducirn, luego, las lneas estratgicas con
sus objetivos y acciones que constituirn el plan.
El segundo aspecto a tener en cuenta es que las actividades de
caracterizacin del territorio implican el primer elemento para organizar la
participacin de todos los sectores en el plan y su compromiso con el
mismo.

Por lo tanto, las tcnicas a utilizar tendrn esta doble funcin: desarrollo de las
etapas e incentivos para impulsar la participacin.

El criterio general a adoptar es que la caracterizacin debe basarse en la
informacin y los conocimientos usados habitualmente en la ciudad y en las
perspectivas y estrategias de los principales actores y agentes. Se trata de evitar
hacer un tradicional estudio acadmico de prospectiva o de profundizacin
analtica de temas sectoriales (tan comn en los confusos y prolongados anlisis
de la informacin secundaria disponible o accesible de la planificacin tradicional).
Si el trabajo a realizar servir para la accin local a partir de ciertos niveles de
consenso y compromisos de los agentes involucrados, debe contener aquellos
elementos que habitualmente usan dichos agentes en su toma de decisiones
3
.

Por lo tanto, debe basarse en el contacto con quienes tienen capacidad de
realizar anlisis cualitativos ms que cuantitativos, an cuando los anlisis
cuantitativos a travs de series estadsticas sern necesarios para elaborar y
fundamentar definiciones. De esta forma, se aprovecha de manera eficiente la
riqueza de informacin y las capacidades de anlisis e interpretacin que al
respecto tienen los propios actores involucrados en los escenarios particulares de
intervencin y los especialistas que los observan o investigan.

Recuadro 12

"La prudencia hace aconsejable no perder tiempo en recopilar y analizar
datos cuantitativos sin ton ni son en forma rutinaria o 'por si acaso', slo
porque existen o por tradicin, sino al contrario que solo se lo haga con
propsitos claros y guiado por preguntas especificas que requieren
respuestas y que pueden ser contestadas con este tipo de informacin y

3
Todo proceso de planificacion requiere contar con informacion en tiempo real pero es importante evitar en lo posible la
saturacion de informacion, de forma que no distraiga los analisis. En el inicio del proceso sera necesario preparar un
paquete de informacion basica sobre los aspectos o temas claves priori:ados en el plan, suficientemente manefable como
para tomar decisiones. Esta priori:acion de informacion en un paquete basico permitira avan:ar en el control del plan,
sin necesidad de esperar a que se produ:ca toda la informacion posible.

en las condiciones concretas de recursos, tiempo y capacidades en que
se realiza el diagnostico. Sobre todo debe evitarse efectuar anlisis
cuantitativos complejos o costosos en respuestas a preguntas que no
requieren necesariamente tal cuantificacin.
El presente enfoque de planificacin y gestin, al enfatizar la accin, es
decir, la intervencin efectiva, lo ms temprana y racional posible en los
procesos modeladores del de la realidad, ya no funda sus avances,
como la investigacin acadmica, en la lgica de la prueba sino en la de
su verosimilitud. En gran medida, ya no se trata de elaborar y aplicar
tcnicas basadas en mediciones precisas, sobre todo en lo que respecta
a determinadas dimensiones polticas y sociales significativas, sino de
alcanzar conclusiones estimativas verosmiles basadas en informacin
objetiva, pero tambin en proposiciones hipotticas y tentativas.

Robirosa, 1990

En este sentido, el proceso debe prever un conjunto de momentos, estructurados
con tcnicas de diagnstico participativo adecuadas, en que los diferentes actores
aportarn su propia informacin, sus valoraciones e interpretaciones subjetivas.
En el proceso habr otros momentos de necesaria resolucin tcnica, que
debern resolver los tcnicos del equipo local por s o con la colaboracin de
otros tcnicos. Pero sern los acuerdos previos entre los actores participantes los
que establecern las condiciones generales a las que debe responder el producto
tcnico para ser aceptado y apropiado por los actores participantes y as
comprometer la continuidad de su involucramiento en el proceso.

Dada la naturaleza de estos procesos participativos., comunicacionales y
deliberativos, es importante que la informacin utilizada y los acuerdos y sntesis
alcanzados sean registrados de manera comunicable y accesible, para su
referencia posterior en el proceso, para prevenir posibles conflictos, para poder
evaluar los avances y el proceso recorrido, y sobre todo para hacer eventuales
ajustes y refinar la gestin.

El esquema propuesto de elaboracin de la caracterizacin del territorio se
estructura a travs de los siguientes pasos:

1. dentificacin preliminar y priorizacin de factores crticos claves
2. Estudio en profundidad de los factores identificados
3. Anlisis de los escenarios de desarrollo
4. Anlisis estratgico

En primera instancia, y para evitar caer en el estudio enciclopdico, es necesario
iniciar el anlisis territorial, determinando los temas o factores crticos claves
alrededor de los cuales se estructurar el diagnstico. Se tratar de un proceso
bsicamente inductivo: preseleccin de hiptesis y comprobacin en el campo de
su validez. As, a diferencia de la planificacin tradicional, que parte del anlisis
por sectores, es necesario partir desde los problemas / temas / factores crticos.


Recuadro 13

"La realidad genera problemas, amenazas y oportunidades. El poltico
trabaja con problemas y la poblacin sufre problemas. Es un concepto
muy prctico que aterriza la planificacin y reclama la realidad misma.
En cambio, el concepto de sector es una imposicin analtica, es muy
genrico, poco prctico.
Los problemas reales cruzan los sectores y tienen actores que se
benefician o perjudican con ellos. En torno a problemas es posible la
participacin ciudadana; en torno a sectores es imposible. Los actores
del juego social lidian con problemas, no con sectores.

Matus, en Huerta (1993)

El anlisis desde los problemas permite que la fase diagnstica pueda ser
encarada con una perspectiva integral. En este tipo de investigacin es necesario
partir de una concepcin de la "realidad que no reconoce las diferencias de las
disciplinas de los tcnicos, sino que es sntesis de mltiples determinaciones, por
lo que es necesario garantizar un enfoque interdisciplinario en el abordaje de los
problemas / temas crticos. Desde este enfoque de los procesos territoriales, la
identificacin de los factores crticos es una manera de recortar campos de
intervencin en la realidad sin omitir sus complejidades.

En los Anexos 2, 3 y 4 se presentan diferentes tcnicas como la entrevista, la
consulta y la encuesta y la tormenta de ideas que son apropiadas para la
identificacin y anlisis de los factores crticos del territorio. A su vez, en el Anexo
5, el rbol de Problemas tiene la finalidad de ayudar a estudiar en profundidad los
factores identificados planteando la relacin de estos con sus causas y efectos.
Asimismo, en el Anexo 6 se adjunta un recurso sencillo para priorizar los factores
crticos de manera participativa.

As mismo, los estudios no slo deben dar cuenta de los factores estructurales
que caracterizan el territorio bajo anlisis, sino tambin cmo y por qu se
desarrollan los procesos causales y cul es su lugar y su significado en los
procesos de cambio que operan en la regin y el pas.

PIanificacin-gestin con orientacin o enfoque estratgico
significa focaIizar en aqueIIas cuestiones o factores que son
estructuraImente determinantes de Ia situacin territoriaI en eI
marco de Ios nuevos y cambiantes contextos.

En sntesis, la lectura y caracterizacin crtica de la realidad local no consiste en
un listado descriptivo de indicadores y deficiencias. El abordaje de la situacin del
territorio deber centrarse en la identificacin, seleccin y explicacin de las
cuestiones centrales, indagando en profundidad sobre sus antecedentes, motivos
y orgenes (Anexo 5) y, para ello, es necesario motivar la participacin de la

mayor cantidad posible de actores o sujetos sociales, de forma que contribuyan
activamente al examen intersectorial de cada uno de ellos.

La caracterizacin deI territorio busca compartir visiones sobre Ia
reaIidad entre Ios distintos actores de Ia comunidad IocaI y
producir consensos desde Ia refIexin coIectiva.

Pero adems, estas visiones compartidas pueden ser, en primera instancia, un
instrumento para posibilitar la transformacin. Para ello la cuestin no es la de
incorporar a la comunidad nicamente como sujeto de conocimiento sino como
sujeto de accin. Y esto se alcanza en la medida que la produccin de
conocimiento (que es central en esta fase) fortalece a los actores como sujetos de
cambio.

Para un desarrollo de este punto se considera pertinente tomar en cuenta uno de
los trabajos de Coraggio (1996) quien presenta para la realizacin de un
diagnstico eficaz una propuesta que intenta excluir formas inorgnicas y
superficiales de encarar la cuestin de la intervencin urbana, a saber:

Agrupar las tareas de anlisis histrico, diagnstico y prognosis bajo el
mismo momento: el de la descripcin de los fenmenos pertinentes;
Explicitar el momento de planteamiento de objetivos del diagnstico, que
implica juicios de valor sobre la situacin y sus perspectivas;
Adicionalmente, explicitar el momento de la explicacin de los fenmenos
tal como se da, de sus causas y de sus interrelaciones mutuas;
Finalmente, mantener el momento de elaboracin de las propuestas de
accin que eventualmente modificaran la situacin actual y sus
perpectivas de acuerdo con los objetivos planteados.

Dada la estrecha relacin que existe entre las cuatro instancias mencionadas,
Coraggio seala la importancia de considerar dos cuestiones. Por una parte, que
es relativamente artificial una separacin entre la etapa de descripcin y
explicacin, en tanto no es posible describir una realidad sin un sistema de
conceptos que organicen tal descripcin y por otra parte, que las explicaciones
vlidas no son apriorsticas sino que, partiendo de una concepcin general de los
fenmenos concretos que se intentan explicar, consideran las condiciones
especficas en que stos se producen, siendo su resultado un conocimiento
particularizado.

A partir de la identificacin, priorizacin y estudio en profundidad de los factores
claves que afectan el desarrollo del territorio es necesario analizar los escenarios
probables a futuro, es decir, estudiar las diferentes trayectorias del desarrollo para
identificar las diferentes opciones que tendr a futuro.

En trminos generales, cualquier proceso de desarrollo en una ciudad est sujeto
a grandes niveles de incertidumbre que provienen de los entornos
socioeconmicos, polticos y/o culturales de escala regional, nacional y mundial.

La velocidad y profundidad de los cambios que se estn produciendo aconsejan
analizar en forma precisa estos procesos, y simultneamente su impacto local.

La construccin de escenarios futuros, que es un elemento bsico del diseo
estratgico, es un producto intermedio que debe servir para dar sentido y orientar
las decisiones y las acciones del hoy.

La identificacin de determinadas tendencias a futuro (hiptesis
proyectivas) permitir esbozar Ia evoIucin deI territorio frente a
diversos comportamientos deI entorno.

La elaboracin de los escenarios de desarrollo tiene la finalidad de clarificar los
desafos del desarrollo y de anticipar las evoluciones probables del territorio.
maginar varias vas de evolucin futura mediante la formulacin de diferentes
hiptesis lleva a estimular la voluntad local de direccionar de manera consciente
el desarrollo. Los escenarios contribuyen a la elaboracin de una estrategia de
desarrollo para los actores locales.

Dos principios metodolgicos guan este trabajo de anlisis prospectivo:

En primer lugar, este trabajo se apoya en la idea de que los
condicionamientos de orden exgeno no son factores que tienen un
determinismo absoluto, sino ms bien dejan margen para la expresin de la
accin local. Este concepto debe orientar la construccin de los escenarios
para disear el porvenir, combinando estos dos aspectos del proceso: las
determinaciones externas y la voluntad de cambio.
En segundo lugar, el futuro del territorio es pensado dentro de un mbito
ms amplio: el mbito de lo regional. Los escenarios toman en cuenta, por
un lado, la evolucin de los intercambios que vinculan el territorio con la
zona que lo rodea y, por otro lado, los proyectos sobresalientes dentro de
un contexto geogrfico cercano.

Es importante hacer notar que un entorno "turbulento y cambiante exige de parte
de los actores una mayor capacidad para elaborar anlisis dinmicos de las
transformaciones sociales y para modificar en tiempo real los supuestos
subyacentes que orientan el rumbo del proceso de desarrollo local. En efecto, en
una poca de cambios continuos como la actual, el aprendizaje permanente es la
mejor manera de sintonizar las transformaciones del contexto local, regional,
nacional e internacional con las respuestas del plan y las organizaciones
involucradas. Este ejercicio representa un interesante esfuerzo colectivo por
entender y practicar la planificacin entendida como un proceso permanente de
aprendizaje.

Desde este enfoque Ios escenarios son proyecciones
especuIativas con una intencionaIidad de pronstico que sirven
de marco orientador y referenciaI para ajustar Ia pIanificacin de
una estrategia.


Por ltimo, y a partir de los anlisis realizados en los pasos anteriores, los
estudios diagnsticos requieren realizar un examen estratgico del territorio. Una
de las tcnicas ms utilizadas para este examen es el Anlisis DAFO
(Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades) que supone estudiar la
articulacin entre el anlisis interno del lugar y el anlisis externo.

El anlisis externo se refiere a la identificacin y estudio de los factores que son
exgenos a la ciudad o la regin pero que condicionan su desarrollo, tanto en sus
aspectos positivos (oportunidades), como negativos (amenazas). En la medida
que son factores de influencia externos, no son controlables o manejables por los
actores de la ciudad o la regin. Es preciso aclarar que ni las unas ni las otras son
estticas ni definitivas. Las oportunidades no son permanentes, ni en el tiempo ni
para cada sector y, tambin, se podra afirmar que las amenazas son tales slo
hasta que son identificadas, ya que desde ese mismo momento, con un adecuado
manejo, pueden transformarse en oportunidades para la accin.

El anlisis interno es el relevamiento e investigacin de los factores claves
endgenos o propios de una ciudad o regin y que han condicionado el desarrollo
histrico, la evolucin de dicho proceso y la identificacin de los aspectos
positivos (fortalezas) y negativos (debilidades) que presenta la ciudad o la regin.

La evaluacin de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades
constituyen los cuatro elementos del clsico anlisis DAFO en el proceso de
planificacin/gestin estratgica. En el Anexo 7 se especifica con mayor detalle el
manejo de esta tcnica de anlisis estratgico.

Es importante resaltar que la utilizacin de la matriz DAFO permite monitorear la
realidad de manera constante, a partir de un anlisis sistemtico, otorgando
flexibilidad a las directrices del Plan. As, y retomando los conceptos de Matus, es
posible intervenir sobre la base de un clculo previo, que se ajusta a medida que
se suceden los cambios en las variables y escenarios territoriales.

V.2. EI Momento Normativo

Como se coment el Momento Normativo del proceso de planificacin gestin
es aquel en el cual se plantea el "deber ser del plan, es decir se expresa la
situacin objetivo a la que se quiere llegar. De ella se deriva la direccin que
tendr el plan y las estrategias de actuacin.

Recuadro 14

"Lo primero que debe aprender un gobernante planificador
es a ser modesto en sus pretensiones de control de la
realidad social, y esto no es contradictorio con la audacia
de sus aspiraciones de cambio.

Carlos Matus, 1998


Los objetivos generales son la directriz mayor del Plan: describen el estado
deseado por la ciudad o la regin en el futuro y sirve de marco de referencia
tcnico/poltico de las decisiones de transformacin del territorio en los prximos
aos.

La visin estratgica de un territorio corresponde aI modeIo de
futuro deseado por Ia comunidad.

De tal forma, en la medida en que los objetivos generales son la expresin de los
logros que la sociedad quiere alcanzar en un plazo determinado, este debe
guardar coherencia con los anlisis interno y externo del momento anterior. As,
en la oportunidad de determinar los objetivos generales, resulta necesario volver
sobre el diagnstico con el propsito de apreciar con mayor exactitud cules son
los espacios de maniobra que se le ofrecen a la ciudad o la regin, evitando
riesgos, superando limitaciones, enfrentando los desafos y aprovechando las
potencialidades que aparecen en dicho anlisis.

Desde el punto de vista conceptual, los objetivos generales son siempre de
carcter genrico, se expresarn con una fuerte sntesis expositiva y deben tener
suficiente valor explicativo para formar una visin integral e integradora de las
grandes metas que se quieren alcanzar. Se trata de una enunciacin de atributos
formulados en trminos de deseo, junto a las potencialidades y vocaciones del
rea enmarcada en todos sus mbitos.

Los objetivos generales del Plan deben ser realistas, es decir, exigentes pero
alcanzables en las condiciones analizadas en el diagnstico. Al solo efecto de
contribuir con este punto de la elaboracin de los objetivos generales, en el Anexo
8 se describe una sencilla tcnica de trabajo que permite ser trabajada en mbitos
participativos de decisin.

En sntesis, puede decirse que:

Los objetivos generales representan los ms altos propsitos
aspiraciones (imagen-objetivo) sobre los cuales se construyen los pasos
siguientes del Plan.
Una incorrecta definicin de este punto neurlgico supone una incorrecta
determinacin de las estrategias a seguir y de los proyectos a poner en
marcha.
En este sentido, es necesario garantizar la ms amplia participacin y
debate a fin de lograr la mayor identificacin de la comunidad con los
objetivos que se acuerden.
Es importante resaltar que los objetivos generales no son una decisin
futura sino una decisin actual para configurar el futuro.

Los objetivos generales del plan cumplen un doble propsito en la direccin
general del proceso de desarrollo: son la base para establecer las estrategias a

seguir y son tambin elementos esenciales en el proceso de control de dicho
proceso.

V.3. EI Momento Estratgico

Para alcanzar y cumplir los objetivos generales acordados es necesario definir
estrategias de actuacin. Histricamente el concepto de estrategia ha estado
ligado a la direccin de operaciones militares destinadas a lograr objetivos
preestablecidos. En el caso de la planificacin, se la relaciona con un conjunto de
decisiones y criterios por los cuales se orienta la accin hacia la obtencin de
determinados objetivos de transformacin de la realidad enfocados al desarrollo
local
4
.

De tal forma, determinar una estrategia, supone tres definiciones bsicas:

definicin de una imagen objetivo previa;
definicin de una trayectoria de acciones coordinadas en un
encadenamiento a lo largo del tiempo;
definicin del balance de recursos y acciones requeridos para hacer viable
el logro de los objetivos acordados.

Definir una estrategia es definir Ia direccin y manera particuIar
con Ia que se asignarn y concentrarn Ios esfuerzos y recursos
disponibIes a fin de aIcanzar Ios objetivos centraIes que se
acordaron. Esto, a su vez, impIica definir Ia direccin gIobaI a Ia
que se ajustarn Ios proyectos y acciones que se trabajarn en Ia
siguiente etapa.

Establecer una estrategia de desarrollo no es la definicin de las acciones
operativas que se toman "da a da", sino la definicin de una direccin global a la
que se ajustan dichas acciones.

Ahora bien, cuntas estrategias se requieren poner en marcha en un proceso de
desarrollo local?

Por cierto es imposible, en abstracto, definir cuantas estrategias deben formar
parte de un plan de desarrollo local de una ciudad o una regin. Sin embargo, es
importante tener en cuenta que el nmero de estrategias para un determinado
perodo de planificacin debe ser lo ms reducido posible. Concentrar recursos y
esfuerzos en pocas estrategias prioritarias produce mejores resultados que tratar
de llevar un gran nmero de ellas al mismo tiempo. Una vez puesto en marcha el
plan, se pueden incluir nuevas estrategias o eliminar y corregir las anteriores.

4
De tal forma, se podria definir estrategia como el modo o la forma particular en la cual se disponen v se aplican un
confunto de capacidades v recursos escasos para transformar la realidad.

Las estrategias son eI primer niveI de concretizacin de Ios
objetivos generaIes. Ciertas estrategias pueden ser ms
importantes que otras y cada una tiene un "peso especfico"
distinto en eI pIan. Sin embargo, Ias estrategias deben ser
fuertemente interdependientes entre s: hay que IIevar a cabo
todas Ias estrategias para Iograr pIenamente Ios objetivos
generaIes.

Normalmente, el diseo de estrategias para el desarrollo local se enfrenta a tres
tipos de restricciones: de recursos de poder poltico, de recursos econmicos y de
capacidades organizativas y administrativas. En consecuencia, resulta
fundamental para la elaboracin de estrategias "realistas, realizar un anlisis
profundo de capacidades y restricciones de la ciudad o la regin en estos tres
aspectos.

Estrategia es Ia unin entre objetivos, capacidades y oportunidad.

A fin de especificar con mayor claridad las estrategias elegidas, cada una de ellas
deber estar acompaada de un conjunto de metas (cuali y cuantitativas)
particulares o especficos. Para definir estas metas u objetivos particulares,
nuevamente es necesario balancear con realismo los recursos y capacidades que
disponen los diferentes actores implicados con dichas metas que se esperan
alcanzar en cada estrategia elegida. Un objetivo particular demasiado amplio tiene
escaso valor operativo como gua para los proyectos y acciones que formarn
parte de la estrategia enunciada.

En el caso de la determinacin de los objetivos particulares de cada estrategia,
las preguntas disparadoras son: Qu queremos lograr con la aplicacin de esta
estrategia? Qu elementos nos indicarn que lo hemos logrado?

V.4. EI Momento Tctico - OperacionaI

La tarea principal, en esta fase del proceso de planificacin, es la de configurar y
poner en marcha una cartera selectiva de acciones (generalmente configuradas
como programas y proyectos de desarrollo) especificando al mismo tiempo, de
forma consensuada, la informacin general relativa y las instituciones pblicas y/o
privadas vinculadas a cada una de ellas. El resultado a obtener es una primera
aproximacin a la viabilidad de estas acciones que se hayan priorizado como
estratgicas y facilitar su ejecucin.

En la medida que las estrategias representan los "grandes caminos para alcanzar
el objetivo general del plan, los programas y proyectos de actuacin pueden ser
definidos como los "pequeos caminos para concretizar las estrategias. En otras
palabras, los programas y proyectos de un plan son actividades encaminadas al
logro de las estrategias.


Toda estrategia de desarroIIo supone integracin (de ideas y de
voIuntades). Pero para eI despIiegue de una estrategia en eI
territorio Io importante es saber desintegrar (en acciones y
proyectos).

Programas y proyectos estratgicos pueden ser definidos como aquellos que
producen efectos o impactos polivalentes y que por su carcter, dimensin o
localizacin tienen una funcin estructurante de la nueva situacin objetivo que se
busca alcanzar, por lo tanto, contribuirn significativamente a la transformacin y
desarrollo del territorio.

Se entiende por proyecto
5
un proceso desencadenado para lograr un cambio
cualitativo y/o cuantitativo de una situacin. Supone una inversin de recursos,
efectuada para alcanzar un objetivo concreto, en tiempo determinado mediante
actividades coordinadas.

Por cierto, los proyectos deben tener una fuerte correlacin con las estrategias (o
Ejes Estratgicos como se denominan en algunos planes) y objetivos particulares
definidos en la fase de trabajo anterior. Por otro lado, es importante visualizar que
es una condicin esencial que los programas o proyectos beneficien a la mayor
cantidad de sectores sociales y/o habitantes posibles.

La mayora de Ios proyectos tienen siempre en Ia IocaIidad una
historia de acumuIacin de ideas, de otros proyectos, de debates
anteriores.

La elaboracin y ejecucin de los proyectos suponen el cumplimiento de una serie
de fases internas que es necesario respetar a fin de asegurar de mejor forma su
eficacia. El siguiente grfico permite visualizar estas fases.

5
Es importante aclarar que el trmino "proyecto se utiliza de manera amplia con respecto a todos los tipos
de intervenciones para el desarrollo, incluyendo estudios, acciones institucionales, etc.

En el Anexo 9 y a efectos meramente indicativos se elabor una gua sinttica
que muestra una forma de organizar y presentar la informacin requerida para un
anlisis multidisciplinario de los diversos aspectos de un proyecto. La gua es
meramente orientativa y teniendo en cuenta la amplitud y complejidad de los
proyectos que forman parte de un plan de desarrollo local es importante tener en
cuenta que en algunos proyectos la informacin indicada puede no ser totalmente
aplicable, mientras que para otros sern necesarios datos adicionales.

La amplitud y nfasis con que se debe tratar cada uno de los tems incluidos en la
gua, dependern de la naturaleza del proyecto. En consecuencia, la importancia
que se asigne a cada uno de los temas sealados debe guardar proporcin y
vinculacin al proyecto, de tal forma que se ofrezca una apreciacin real del
mbito y condicionantes dentro de las que ser desarrollado, al igual que de su
importancia y justificacin.

Asimismo en el mismo Anexo se adjunt un cuadro que propone un modo de
organizar la elaboracin de un proyecto analizando y respondiendo una serie de
preguntas que guiarn el trabajo.

Es importante recalcar que los anlisis que se realicen de cada accin o proyecto
deben ser de carcter multidisciplinario de manera de abarcar de manera integral
tanto la problemtica que espera solucionar como los efectos o impactos que se
estiman alcanzar con su ejecucin. De tal forma es necesario que en el proceso
de discusin de los contenidos de los proyectos, que se especifican en el Anexo,
se convoquen y/o consulten a todas las instituciones, organismos o actores que
sean necesarios, tanto para el diseo como para el desarrollo posterior de los
mismos.

Para poder comparar lo planificado con los logros reales deben preverse
revisiones peridicas en la metodologa de planificacin. Las revisiones sirven
tanto al control de la ejecucin de lo planificado como para sus cambios y para la
redeterminacin de la propia metodologa.

La importancia del seguimiento de los proyectos, la impulsin de los mismos por
parte de comits participativos ad hoc, el compromiso de los responsables de
cada uno de los que han participado en el plan, el grado de cumplimiento de los
objetivos y la evaluacin de los impactos de los mismos contribuirn a medir la
eficacia del Plan.

VI. EL ROL DEL GOBIERNO MUNICIPAL EN EL PROCESO DE
PLANIFICACIN

El enfoque de la planificacin gestin del territorio propuesta en este trabajo
significa la adopcin de un proceso de construccin del desarrollo ms
democrtico y de una gestin y administracin donde la sociedad civil se
encuentre ms prxima al gobierno local y mejor representada.


Sin embargo, este proceso no es lineal ni se encuentra exento de conflictos.
Como se seal anteriormente el territorio es un mbito donde los actores
disputan intereses y poder a partir de visualizar y comprender la realidad de
manera diferente. De all que la planificacin no puede encararse como un
problema exclusivamente tcnico. Planificar con criterios estratgicos no es una
tarea exclusiva de tcnicos en la materia. Los tcnicos ayudan y colaboran de
manera esencial, pero los responsables de las diferentes instituciones y los
responsables polticos del municipio disponen una visin y de una comprensin
poltico estratgica del territorio no coincidente.

La cuestin del poder y de la racionalidad poltica del Estado Municipal est
siempre presente en los procesos de planificacin y gestin local. Esto implica
que, en la generalidad de los casos, no se verifique en la realidad la secuencia
ideal:

pIan poIticas programas Proyectos resuItados

El proceso de toma de decisiones en el territorio real es mucho menos ordenado y
lgico en la medida en que siempre est atravesado por acciones y tensiones de
otros actores pblicos y privados. La toma de decisin en los municipios expresa
casi siempre el resultado de la correlacin de fuerzas existente entre los
diferentes actores acerca de una cierta cuestin. De tal manera, suele generarse
en los tcnicos en planificacin, como en muchos actores sociales, el falso
concepto de la "tradicional irracionalidad de los funcionarios polticos
municipales. Esta visin lleva, a su vez, directamente al supuesto o aspiracin
tecnocrtica de que la racionalidad del Plan debiera poner "orden a la
"irracionalidad del sistema poltico local.

La poltica local no es irracional sino que tiene otra racionalidad con parmetros
diferentes que "lo puramente tcnico. En este sentido, resulta imprescindible
construir en todo el proceso una sntesis (conflictiva pero necesaria) entre estas
dos lgicas que siempre operan en el proceso de decisiones: la lgica tcnica y la
lgica poltica.

Recuadro 15

"La planificacin remite, en un sentido restringido, a una racionalidad
cientfico tcnica, aparece ubicada entre un nivel poltico y otro
administrativo, y su actividad encierra la tensin entre descripcin y
prescripcin.
Para analizarla, es necesario considerarla en el contexto de un
proceso de toma de decisiones ms complejo, como un entramado de
intereses donde la lgica de la planificacin (la de la racionalidad
funcional) y la lgica de la poltica (la legitimidad) se articulan con las
demandas sociales.

Catenazzi, 2007



El enfoque estratgico de la planificacin y gestin asume la cuestin del poder
como uno de los elementos centrales de anlisis y abordaje de las distintas
cuestiones territoriales.

Asimismo, cuando se plantea a las actividades de planificacin del desarrollo
como nexo de comunicacin entre las instancias tcnicas y las polticas, es
necesario considerar, por una parte y como se dijo, la particular asociacin entre
lo tcnico y lo poltico decisional y, por la otra, introducir el papel de la
burocracia. Las burocracias pblicas tienden a adoptar estrategias de
conservacin, en cambio las organizaciones populares suelen ser motorizadoras
de propuestas de transformacin en el marco de procesos de desarrollo local y
sostener estrategias de cambio.

El poder pblico es un actor fundamental para garantizar la equidad de las cargas
y los beneficios del proceso de desarrollo que adems requiere ser eficaz y
legtimo.

EI Iiderazgo deI Estado municipaI en eI proceso de pIanificacin /
gestin es ineIudibIe para garantizar Ia equidad y Ia
compIementariedad de Ias poIticas que se definan en eI marco deI
PIan.

Sobre esta base, se hace necesario que el municipio asuma un importante papel
en la construccin del Plan. El dinamismo poltico y el liderazgo que muestre el
gobierno local son en gran parte determinantes para el xito del proyecto:

Recuadro 16

"La planificacin tradicional (y su metodologa bsicamente tecnocrtica)
supone un Estado fuerte, actor nico o fundamental en inducir
respuestas previsibles de los otros actores sociales y en el modelamiento
de los diversos escenarios. Hoy el Estado debe compartir la tarea con
otros actores sociales, con aqullos que sean pertinentes en cada
escenario de gestin. Ello no significa de ninguna manera que el Estado,
como institucin especfica de la sociedad, pierda su rol de gestor, de
direccionador, de control y de actor social concreto que interviene en
aquello que la sociedad le encomienda. El Estado es as un actor social
indispensable e indeclinable en los procesos de planificacin de los
escenarios de lo pblico, de lo que atae a la ciudadana. Pero su papel
en dichos procesos se est redefiniendo, debe redefinirse

Robirosa, 1998

Promover y liderar un proceso de planificacin y gestin participativa no significa
asumirse como el "propietario del mismo. La construccin de acuerdos que
desencadenen proyectos y acciones de desarrollo local depende en gran medida

de la capacidad de negociacin que tengan los actores y de la creacin de
mbitos de confianza mutua. Estos mbitos de confianza se construyen y se
recrean en el tiempo a partir del respeto cuidadoso que los actores, y entre ellos
especialmente el Gobierno Municipal, tienen de las decisiones tomadas por
consenso. As, el Plan se convierte en un plan "de gobierno del territorio y no en
un plan "del gobierno. En este marco, gobernar el territorio implicando a los
diferentes actores supone construir un proceso de "aprendizaje social no exento
de avances y retrocesos.

La base de un gobierno municipal debe ser el consenso. El fundamento de la
gestin debe ser la radicalizacin de la democracia. Pero, la planificacin
participativa del desarrollo requiere que el poder poltico y los actores sociales
estn dispuestos a aceptar una nueva forma de concepcin del poder, ya que,
ms all de las consultas a la poblacin, con este proceso se busca el
involucramiento de la poblacin en la toma de decisiones.

Desde este enfoque, el proceso de planificacin gestin debe desencadenar
una serie de transformaciones hacia el interior de la organizacin municipal que
suponen riesgos no siempre fciles de asumir:

En la medida que se trabaja con enfoques integrales e integradores de la
realidad local, ayuda a fomentar la cooperacin entre departamentos y
reas municipales contribuyendo a romper la visin fragmentaria de la
gestin.
En la medida que aporta a los gestores municipales una visin a largo
plazo, colabora a optimizar el empleo de los recursos humanos, tcnicos y
econmicos y a mejorar productos, procesos, logstica y formas
organizativas.
En la medida que planificar con criterios estratgicos no es una tarea
exclusiva de tcnicos en la materia, ayuda a la participacin y el
compromiso de los agentes / empleados en la consecucin de los
objetivos.
En la medida que define objetivos y estrategias globales contribuye a
orientar a toda la organizacin en el desarrollo de sus actividades y ayuda
a asignar responsabilidades para desarrollar las acciones.

La organizacin necesaria para la elaboracin y gestin del plan no puede
configurarse como una macro estructura administrativa de la cual dependen
profesionales, tcnicos y funcionarios administrativos, con diversos tipos de
vnculos con la estructura municipal, sino como una modalidad de gestin que
apunta a dar mayor transparencia a la resolucin de las tareas permanentes del
municipio y a las nuevas iniciativas, mejorando el proceso de toma de decisiones
y sobre todo haciendo uso de la capacidad instalada en la institucin. El ciclo de
planificacin se caracteriza por ser multidireccional, es decir, la generacin de
acciones e iniciativas puede producirse en cualquiera de los niveles
administrativos del municipio o de sus instancias descentralizadas. De tal forma,
el plan de desarrollo local es una instancia que cruza horizontal y verticalmente
todo el municipio.


En este sentido, tambin conviene reconocer los conflictos que genera introducir un
nuevo "tipo de plan con proyectos para ser gestionado, en parte, por una planta de
empleados existentes que se desempea ms en trminos jerrquicos que
programticos.

De taI forma, eI xito de Ia pIanificacin no sIo depende de Ia
vaIidez de Ias estrategias territoriaIes que se acuerdan con Ia
comunidad, sino tambin de Ia decisin de poner en marcha
cambios organizacionaIes y cuIturaIes hacia adentro de Ia
administracin IocaI.

Esto se refuerza en las experiencias argentinas. Un anlisis rpido de ellas
muestra lo que podra tomarse como uno de los sntomas ms caracterstico de
los problemas de gestin: la falta de polticas integradas de actuacin, esto es, la
dificultad de coordinar polticas mediante acciones actuando en varios frentes,
que se refuerzan entre s, colaboran o se complementan en la consecucin de los
objetivos perseguidos.

VII. CONDICIONES, LIMITACIONES Y DESAFOS DE LOS PROCESOS DE
DESARROLLO LOCAL

La Argentina presenta hoy un escenario rico y heterogneo en materia de
experiencias y de bsquedas de metodologas alternativas para la formulacin e
implementacin de polticas de desarrollo local.

As, en los ltimos aos se puede verificar una paulatina evolucin en los
enfoques tradicionales del desarrollo: desde posiciones orientadas a conseguir
principalmente el crecimiento econmico hacia propuestas integrales, en las que
desarrollo econmico, sustentabilidad ambiental, equidad social, calidad urbana y
gobernabilidad constituyen cinco puntos de ataque convergentes para mejorar la
calidad de vida de la poblacin en el marco del paradigma del desarrollo humano
sustentable.

Sin embargo, y en ese contexto, es necesario hacer algunas reflexiones finales
referidas a las condiciones, limitaciones y desafos que presentan los procesos de
desarrollo local:

1. La puesta en marcha de un plan de desarrollo supone contar con algunas
condiciones mnimas previas que facilitan el proceso:
- Voluntad de liderazgo y de transformacin por parte del poder pblico y de
las instituciones locales.
- Decisin poltica del municipio.
- Actitud de dilogo y voluntad de consenso de la sociedad local.


2. Un buen sistema de planificacin participativa y estratgica de desarrollo
local se distingue por ciertos indicadores:
- Agilidad al gestionar la resolucin de nuevos problemas.
- Representatividad del conjunto de intereses y sectores de la sociedad
local.
- Capacidad para potenciar los recursos existentes u obtener nuevos
recursos para el desarrollo local.
- Aceleracin y calidad del desarrollo local como resultado de las polticas
asumidas.
- Alcance creciente y realista de los objetivos y metas que se plantean.
- Grado de consenso alcanzado en las decisiones.
- Capacidad para incluir y satisfacer intereses aparentemente
contradictorios.
- Capacidad para decidir con legitimidad en situaciones de conflicto que
nunca se resuelven en beneficio de todas las partes.

3. La experiencia en la Argentina muestra que las principales dificultades para
poner en marcha planes de desarrollo local se pueden sintetizar en las
siguientes cuestiones:
- Problemas metodolgicos en general y particularmente dificultades en el
diseo e implementacin de metodologas de participacin.
- Falta de informacin actualizada y/o confiable para tomar decisiones.
- Debilidad en las estrategias y canales de comunicacin.
- Conflictos a partir del rol que cumple el poder pblico en el proceso,
muchas veces vinculado a desconfianza por el uso "poltico del plan.
Dificultades en los contactos o relaciones interinstitucionales, la mayora de
las veces acompaada de escasa capacidad para negociar.
- Falta de confianza en la utilidad del Plan. Crisis de la planificacin como
instrumento.
- Resistencia al cambio tanto en la organizacin municipal como en las
organizaciones de la sociedad civil.
- Conflictos de espacios de poder entre reas municipales. Dificultad para
involucrar a los funcionarios y para adoptar decisiones horizontales.
Dificultad para crear un clima de compromiso con lo acordado en conjunto.
Circuitos administrativos largos en el gobierno municipal, rutinas complejas
o competencias confusas entre reas.
- Perodos largos entre la fase de elaboracin del plan y las fases de
implementacin de los proyectos. Esto se explica, en general, por la lenta
accesibilidad a los recursos suficientes y en muchos casos se han
generado ms expectativas que percepcin final de realizaciones.
- La planificacin no se inaugura.

La experiencia desarrollada hasta el momento en nuestro pas muestra una
caracterstica comn a la hora de analizar los desafos a futuro que tienen dichas
experiencias. Esta caracterstica puede sintetizarse, a costo de parecer simplista
en el anlisis, como la necesidad de profundizar los procesos iniciados a travs
de una mayor institucionalizacin de las estructuras organizativas y de los canales
de participacin que se crearon en cada ciudad. Dicho de otra manera, todos los
procesos iniciados en la Argentina en los ltimos aos requieren dar el "salto

hacia adelante que supone pasar de ser una experiencia de un momento
determinado a convertirse en poltica de Estado.

Recuadro 17

"Creo, y a expensas de hacer una afirmacin un tanto reduccionista, que
la valoracin tica que se puede hacer de la vida urbana y de la calidad de
una determinada ciudad, radica bsicamente en responder a una sola
pregunta: hasta que punto nuestras ciudades constituyen un instrumento
de integracin social, hasta que punto nuestras ciudades son capaces de
proporcionar lo que Anthony Giddens denomina 'un sentido de seguridad
ontolgica'. Es decir, en que grado nos permiten percibirnos a nosotros
mismos como partes integrantes de una realidad compartida o, por el
contrario, son espacios fragmentados, desprovistos de cualquier sentido
de pertenencia y, en consecuencia, generadores de anonimato y de un
grado de despersonalizacin que hacen que nuestras ciudades se
conviertan en espacios atomizados, en un inmenso puzzle desprovisto de
alma colectiva, incitando a la existencia de comportamientos anmicos y
fuertemente desintegradores.
Leonardo, 1996


BIBLIOGRAFA

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ANEXO DE TCNICAS DE APOYO

Anexo 1 - Identificacin "mapa" de actores

La identificacin "mapa de actores se lleva a cabo con la finalidad de definir la
situacin, intereses, vnculos sociales e interrelaciones de los actores que operan
en el mbito local y con ello mejorar la efectividad de las estrategias y proyectos
que se prioricen.

El siguiente es un recurso ordenador para elaborar la descripcin de los datos
bsicos del mapa de entidades presentes en el territorio.

Indicadores Caracterizacin
Presencia
Determinar si la entidad dispone materialmente de instalaciones
fsicas, equipo y oficina en la localidad para prestar sus
servicios o simplemente llega espordicamente a prestarlos en
la jurisdiccin.
Cobertura
Precisar en qu sectores o barrios de las reas urbana y rural
opera la entidad y estimar de manera preliminar la poblacin
cubierta por los servicios prestados.
rea de
intervencin
Enumerar e indicar los diferentes campos de trabajo donde la
entidad lleva a cabo y desarrolla acciones, proyectos o
programas, tales como medio ambiente, salud, promocin
econmica, seguridad ciudadana, educacin y organizacin
comunal, etc.
Oferta
Descripcin general de los servicios especficos prestados
regular o extraordinariamente a los usuarios o beneficiarios de
la localidad.
ReIaciones de
coordinacin
Establecer si la entidad est participando en mecanismos o
instancias instaladas para la coordinacin interinstitucional con
otras instituciones o con organismos estatales.
Apertura
Disposicin a concertar alianzas estratgicas u operativas con
otros actores locales.
ReIacin con Ia
iniciativa deI
pIan
Caracterizar cul ser la posicin ms probable que la
institucin adoptar con relacin al plan de desarrollo local.

Anexo 2 - Entrevista

La entrevista es un dilogo entre dos o ms personas, dirigido por el
entrevistador, en base a preguntas y respuestas. La entrevista sirve para recoger

informaciones (datos, opiniones, crticas, nuevas ideas, planes, etc.) sobre temas
especficos del diagnstico y para consultar y conocer la experiencia de
determinados actores en diversos campos de la realidad local.

Los asuntos prcticos para preparar una entrevista son los siguientes:

A quines se va a entrevistar? / Por qu a ellos y no otros?
Sobre qu temas vamos a indagar? / Hacer un punteo o listado de temas.
Qu preguntas vamos a hacer? / Hacer un cuestionario y "probarlo con
los miembros del grupo.
Verificar los aspectos prcticos como: informacin al entrevistado sobre los
temas a tratar, verificacin del lugar de la entrevista, definicin de la forma
de registro (notas personales, grabacin, etc.) de las respuestas.

Durante la entrevista, debe tenerse en cuenta las siguientes cuestiones:

El entrevistado debe ser previamente introducido en el tema de indagacin.
Las preguntas deben ser claras para el entrevistado.
Comenzar con preguntas sencillas, dejar las ms comprometedoras para
despus.
No interrumpir al entrevistado, ni sobreponerse en la conversacin.
Si se tienen dudas, preguntar de nuevo para asegurarse que el
entrevistado comprendi.

Despus de la entrevista, tener en consideracin los siguientes puntos:

Ordenar los apuntes inmediatamente despus de la entrevista, mientras los
datos estn "frescos.
Transcribir la conversacin grabada (los aspectos ms relevantes) y/o
pasar en limpio los apuntes.
Ordenar, clasificar las informaciones (por ejemplo, segn los sectores
representados en las entrevistas o de acuerdo a cuando se agudiza el
problema, etc.).
Destacar lo que parece ms importante de las respuestas.
Relacionar los datos con otros, una entrevista con otra, introducir nuestros
propios comentarios y dudas. O sea, reflexionar acerca de la informacin
conseguida.
Redactar un informe con los resultados. No olvidarse de identificar al
entrevistado (excepto que por alguna razn particular nos hayamos
comprometido a no mencionar su identidad), fecha y lugar, y quin o
quines hicieron la entrevista.

Anexo 3 - ConsuIta de opinin y encuestas

La consulta de opinin tiene la finalidad de conocer la posicin que tiene un grupo
una poblacin sobre una cuestin determinada. En estos casos, la consulta
debe sintetizarse a dos tres posibilidades de resolucin. Un ejemplo en este
sentido son las consultas cuyas respuestas pueden ser: S / NO / SN OPNON.


La consulta puede realizarse a travs de diferentes medios aunque es usual que
se realice a travs de urnas dispuestas en diferentes lugares para facilitar la
"votacin. Para que la consulta de opinin tenga validez y legitimidad es
necesario:
Facilitar todas las instancias y los mecanismos de forma que toda la
poblacin consultada pueda emitir su opinin.
Promover una amplia informacin de forma que la poblacin consultada
conozca debidamente los motivos, el tema y las posibilidades de
respuesta.
Prever a travs de mecanismos adecuados (listados, etc.) que todos
opinen una sola vez y que el recuento de opiniones sea pblico.

La encuesta es una herramienta que permite consultar a un gran nmero de
personas sobre diferentes temas, para averiguar y cuantificar aspectos
importantes de la realidad. Si bien es una tcnica de investigacin relativamente
compleja, de todos modos est al alcance de muchos grupos de planificacin y de
organizaciones comunitarias.

La primera decisin a tomar est referida a quienes se va a encuestar: a todos o a
una parte de la poblacin involucrada. Esta ltima se denomina muestra
representativa. Por ejemplo, si en la comunidad sabemos que viven 1.540
mujeres mayores de 18 aos, a cuntas vamos a encuestar? A las 1.540
mujeres o a un grupo menor que las represente?
En este ejemplo, un 20 % del total, podra servirnos como muestra representativa:
308 mujeres mayores de 18 aos. Asimismo, habr que fijar criterios para evitar
distorsiones: pueden ser que un tercio sean jvenes, otro tercio mayor de 30 y el
resto mayor de 50.

Algunos aspectos a tener en cuenta para confeccionar el cuestionario:

Usar preguntas cerradas (pueden responderse por s o no, o haciendo una
cruz en la opcin correspondiente) y slo unas pocas semiabiertas (que
requieren una frase o un comentario breve).
Calcular el tiempo que debe durar cada entrevista y evitar los cuestionarios
demasiados largos.
Hacer una prueba para verificar que las preguntas son directas, claras y
que no dejan fuera nada importante. Sirve tambin para familiarizar a los
encuestadores con el trabajo a realizar.

Cmo encuestar?

Es muy importante que el encuestador se presente y aclare a qu grupo u
organizacin representa. Adems debe explicar el objetivo de la encuesta y
para qu se usar la informacin.
Adelantar al encuestado cunto tiempo puede llevar la encuesta.
Estar atento a las reacciones del encuestado, para verificar que las
preguntas son comprendidas.
Agradecer la colaboracin.


Por ltimo, se debern procesar los datos. La forma de ordenar, clasificar y
cuantificar las respuestas depende del objetivo de la encuesta.

Anexo 4 - Tormenta de ideas
6

La base de la tcnica es la de generacin de ideas sobre un tema especfico en
un ambiente de trabajo grupal bajo el principio de la suspensin del juicio o crtica.
De tal manera, la fase de generacin de ideas se separa de la etapa de juicio o
crtica de las mismas, a fin de que sta no acte como inhibidora de los
participantes.

A continuacin se comentan algunas cuestiones bsicas para la utilizacin de la
tcnica:

En principio es necesario tener claro y bien definido el tema cuestin
sobre el que se trabajar (Por ejemplo: identificar las cuestiones factores
claves del desarrollo de una localidad identificar proyectos de accin).
Es necesario asignar a una persona la tarea de escribir y registrar
prolijamente todas las ideas a medida que se produzcan.
El moderador debe hacer respetar las siguientes reglas:
- Suspender el juicio o crtica a las ideas.
- En la medida que se intenta promover deliberadamente el pensamiento
creativo, se debe incentivar a que se expresen todas las ideas inclusive
aquellas que pueden parecer "locas o "fuera de foco. Toda idea es
aceptada y registrada.
- Cuantas ms ideas se sugieren mejores resultados se alcanzarn.
- ncentivar a los participantes a construir sobre las ideas de los dems.
El propsito de la tormenta de ideas es que los comentarios de los otros
participantes acten como estmulos de sus propias ideas en una
especie de reaccin en cadena.

Anexo 5 - ArboI de probIemas

El rbol de problemas es una tcnica de ayuda, sencilla pero importante, para
comprender las factores claves estratgicos a enfrentar. En l se expresan, en
un encadenamiento del tipo causa/efecto, las condiciones negativas percibidas
por los diferentes actores involucrados en relacin con el problema en cuestin.

La tcnica es especialmente apropiada para trabajar en forma participativa (en
talleres o comisiones mixtas) y permite hacer emerger los conflictos que suelen
existir en las diversas formas en que diferentes actores consideran las causas y
efectos de un problema.

6
Del trmino en ingls: Brain storming.

La primera tarea a realizar es la correcta y clara definicin del problema que se
analizar. La definicin de un problema no se expresa como la falta de una
solucin, sino como una situacin existente negativa.

Por ejemplo:

Incorrecto Correcto
Falta un puente
ncomunicacin entre las dos riberas del
ro

Si el problema se expresara como "Falta un puente (es decir la falta de una
solucin) bloqueara la bsqueda y el estudio de otras alternativas posibles
(pasarelas, transbordador, barcazas, etc.) para solucionar el problema real que es
la "incomunicacin entre las dos riberas del ro.

El paso siguiente es establecer una jerarqua de causas y efectos entre las
manifestaciones del problema identificado en el paso anterior. Partiendo del
problema central se ordenan los efectos y las causas en una jerarqua de acuerdo
a la importancia de su relacin con el problema central.

De tal forma, se procede a identificar las causas directas e indirectas que lo
generan. Esto supone responder a la pregunta: Por qu se produce este
problema? En primera instancia es necesario identificar las causas directas del
primer nivel, luego se determinan los factores responsables de cada una de ellas
(es decir las causas indirectas de segundo nivel) y luego las causas o factores de
tercer nivel. El esquema se organiza de la forma que se muestra en el grfico que
sigue.

Prob|ema centra|
|dent|f|cado

6ausa d|recta
de1er N|ve|

6ausa d|recta
de1er N|ve|

6ausa |nd|recta
de 2do N|ve|

6ausa |nd|recta
de 2do N|ve|

6ausa |nd|recta
de 2do N|ve|

6ausa |nd|recta
de 2do N|ve|

6ausa
|nd|recta
de 3er
N|ve|

6ausa
|nd|recta
de 3er
N|ve|

6ausa
|nd|recta
de 3er
N|ve|

6ausa
|nd|recta
de 3er
N|ve|

6ausa
|nd|recta
de 3er
N|ve|

6ausa
|nd|recta
de 3er
N|ve|

6ausa
|nd|recta
de 3er
N|ve|

6ausa
|nd|recta
de 3er
N|ve|

Resulta importante para la calidad del debate que las causas se escriban de
forma clara y concisa y de una por vez.

Seguidamente, en forma similar se identifican los efectos o impactos directos e
indirectos que produce el problema que se analiza. Los efectos son todos

aquellos sucesos que se derivan del problema y permanecern en caso de no
ejecutarse el proyecto.

Efecto
|nd|recto
de 3er
N|ve|

Efecto
|nd|recto
de 3er
N|ve|

Efecto
|nd|recto
de 3er
N|ve|

Efecto
|nd|recto
de 3er
N|ve|

Efecto
|nd|recto
de 3er
N|ve|

Efecto
|nd|recto
de 3er
N|ve|

Efecto
|nd|recto
de 3er
N|ve|

Efecto
|nd|recto
de 3er
N|ve|

Efecto |nd|recto
de 2do N|ve|

Efecto |nd|recto
de 2do N|ve|

Efecto |nd|recto
de 2do N|ve|

Efecto |nd|recto
de 2do N|ve|

Efecto d|recto
de 1er N|ve|

Efecto d|recto
de 1er N|ve|

Prob|ema centra|
|dent|f|cado

En las instancias participativas, como talleres de identificacin de problemas y de
construccin de rboles de causa / efecto, es importante que los organizadores
tomen un registro riguroso de las explicaciones y descripciones que los actores
den sobre cada una de las causas o efectos de manera de no perder informacin
valiosa para el posterior anlisis.

Anexo 6 - Tcnica de priorizacin de temas / probIemas

La tcnica es particularmente apropiada para trabajo en grupos y se basa en la
articulacin de dos grandes categoras de anlisis para la priorizacin de
problemas:

el nivel de importancia de un tema / problema dado por las caractersticas
del mismo y su capacidad de incidir en la realidad local; y,
el nivel de urgencia expresado por criterios subjetivos de inmediatez de la
atencin a determinadas situaciones que presenta un tema / problema.

Una vez identificados los temas / problemas claves de desarrollo (por ejemplo a
travs de la tcnica de la tormenta de ideas) se procede a completar con ellos las
diferentes celdas de la matriz como se muestra en el grfico adjunto.



URGENCIA

Baja
Media baja
Media aIta
AIta

Alta Media alta Media baja Baja

IMPORTANCIA



Anexo 7 - Matriz de anIisis DAFO

La Matriz de anlisis DAFO o FODA permite realizar un anlisis combinado de
Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades, a fin de obtener un
adecuado panorama dentro del cual posteriormente se determinarn los objetivos
generales y las estrategias de actuacin.

Las definiciones de cada una de las variables a trabajar son las que siguen:

Debilidades: son factores, cualidades o caractersticas negativas
endgenas o particulares de la ciudad que impiden o dificultan su
desarrollo. Puede asimilarse al concepto de problemas.

Fortalezas: son factores, cualidades o caractersticas positivas endgenas
o particulares de la ciudad que favorecen o contribuyen a la puesta en
marcha de un proceso de desarrollo. Distintos autores denominan a las
fortalezas como "puntos fuertes de un territorio.

Amenazas: son factores negativos provenientes de procesos exgenos o
del entorno que afectan a la ciudad y que, por lo tanto, pueden impedir o
dificultar el desarrollo de las estrategias que se planteen.

Oportunidades: son factores positivos provenientes de procesos exgenos
o del entorno que tienen impacto en la ciudad y que, aprovechados
adecuadamente, pueden favorecer o contribuir con el desarrollo de las
estrategias que se planteen.

Las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades no son hiptesis
abstractas: por el contrario, afectan negativa o positivamente a la poblacin, a
grupos sociales y a las instituciones. Sin embargo, lo que constituye o no un
problema o una fortaleza y su reconocimiento como cuestiones estructurales del
territorio implica una construccin social que depende de los valores sociales y
polticos vigentes en cada ciudad y en cada perodo de tiempo. Aqu aparece
nuevamente la necesidad de la participacin temprana en el proceso de
planificacin de los diferentes actores sociales y de la construccin de consensos
alrededor de estas cuestiones.

Como se dijo, el propsito de este anlisis para el proceso de planeamiento
estratgico es el de proveer informacin de las fortalezas y debilidades internas
de la ciudad y/o de la regin en relacin con las oportunidades y amenazas
externas que deben enfrentar. De tal forma, un anlisis de este tipo permite
observar al territorio como un todo con relacin a las tendencias de su entorno es
decir a los escenarios a los cuales se enfrenta o enfrentar.

En este sentido, es importante considerar que los elementos estratgicos para la
puesta en marcha de un proceso de desarrollo se encuentran, en general,
vinculados a la manera en la que la ciudad y/o la regin se relaciona con el amplio
entorno en el que habita. El mtodo permite construir las bases en las que se
fundarn las estrategias de desarrollo. Toda estrategia efectiva debe tomar

ventaja de las fortalezas y oportunidades al mismo tiempo que minimizar o
solucionar las debilidades y amenazas.

A su vez, la experiencia muestra que la gestin urbana enfrenta la tensin que
sistemticamente se presenta entre las capacidades y expectativas propias de los
actores locales con relacin a las oportunidades y amenazas que son externas a
ellos. El anlisis DAFO pretende clarificar la naturaleza de esta tensin mediante
la yuxtaposicin de dos dimensiones fundamentales: una de carcter positiva
(fortalezas y oportunidades) y otra de carcter negativa (debilidades y amenazas),
unas presentes (fortalezas y debilidades) y otras futuras (oportunidades y
amenazas).

El anlisis DAFO en el proceso de planificacin/gestin permite responder con
flexibilidad y efectividad a los cambios que se producen en el entorno
7
. La
percepcin de estos cambios puede abrir significativos espacios de oportunidad,
pero para las ciudades y organizaciones que no se encuentran preparadas,
muchos mbitos tiles de respuesta sern ignorados cuando las crisis, globales o
sectoriales, se presenten. De tal manera, la utilizacin de este tipo de anlisis
permite reducir las incertidumbres y tomar medidas de carcter anticipatorio.

La matriz bsica del anlisis DAFO se grafica como sigue.

Positivas Negativas

Pertenecientes o adjudicabIes a Ia ciudad, regin o
territorio

VariabIes o
factores
internos
FortaIezas DebiIidades

Pertenecientes o adjudicabIes aI entorno de Ia ciudad,
regin o territorio

VariabIes o
factores
externos
Oportunidades Amenazas

7
La necesidad de producir anlisis DAFO en forma permanente ha significado en varias ciudades argentinas
la constitucin de sistemas de informacin que simultneamente se constituyeron en herramientas para la
toma de decisiones en el "da a da".

De tal forma, la Matriz DAFO FODA permite construir cuatro tipos de lneas
estratgicas alternativas conceptualmente distintas. En la prctica, algunas de las
estrategias se solapan o pueden ser llevadas a cabo de manera concurrente y de
manera concertada. Pero para propsitos de discusin, el enfoque estar sobre
las interacciones de los cuatro conjuntos de variables segn el siguiente
esquema.

AnIisis Externo
AnIisis Interno Oportunidades Amenazas
FortaIezas
Potencialidades.
Estrategias para maximizar
tanto las fortalezas como las
oportunidades.
Riesgos.
Estrategia para maximizar
las fortalezas y minimizar las
amenazas.
DebiIidades
Desafos.
Estrategias para minimizar
las debilidades y aprovechar
y maximizar las
oportunidades.
Limitaciones.
Estrategias para minimizar
tanto las debilidades como
las amenazas.

Anexo 8 - Definicin de Ios objetivos generaIes deI pIan

La identificacin y seleccin de los objetivos generales del plan implica un
proceso anlisis y priorizacin participativa que opera sobre opciones

De tal forma, a continuacin se sugiere una forma prctica que supone seguir los
tres pasos que se sealan en el cuadro siguiente:

Prioridad Pregunta bsica EvaIuacin
3
Qu es lo que nos gustara
alcanzar?
Pensamiento ideal terico, poco
realista pero posible probable a largo
plazo.
2
Qu es lo que podemos
alcanzar?
Tericamente posible. Muy exigente
por los recursos y por las condiciones
actuales.
1
Qu es lo que tenemos que
alcanzar?
Exigencia mnima que tiene que
garantizar la aplicacin del Plan.

Anexo 9 - Gua sinttica para organizar y presentar Ia informacin requerida
para un perfiI de proyecto

El proceso de identificacin y formulacin de proyectos consiste, en ltima
instancia, en dar respuesta y establecer la relacin entre estas dos preguntas:


Cul es el Proyecto?
Cul es el Problema?

Estas preguntas tienen una especial trascendencia, en la medida que obligan a
preguntarse acerca de:

a. qu busca el proyecto (sus objetivos)
b. por qu persigue esos objetivos (es decir la justificacin del
proyecto) y, por lo tanto,
c. definir el los problemas a resolver.

El proceso de identificacin y formulacin del proyecto puede entonces separarse
en dos partes, orientadas a responder las preguntas mencionadas.

Desde el punto de vista operativo un perfil de proyecto se estructura a partir de los
siguientes componentes.

1.- TtuIo deI proyecto

Se deber nominar al proyecto de modo tal que permita una clara
identificacin del mismo a partir de la referencia del tipo de accin a
desarrollar y, si correspondiera, el alcance o mbito territorial donde se
implementar.

2.- Justificacin

La justificacin del proyecto deber como mnimo incluir los siguientes
elementos:
- Precisa y sinttica descripcin de los problemas o de las oportunidades
que dan origen a la idea del proyecto planteado.
- dentificacin de la/s necesidad/es que se pretende/n satisfacer y de los
sectores o poblacin beneficiada con la realizacin del proyecto o accin.
- ndividualizacin de los objetivos del Plan que se relacionan con el
proyecto propuesto.

3.- Objetivos particuIares deI proyecto

dentificacin de las metas particulares o especficas que se esperan
alcanzar con el proyecto. A fin de formular correctamente los objetivos de
un proyecto deber tenerse en cuenta lo siguiente:
- Explicar en forma clara y sinttica la situacin deseada que imperar al
finalizar el proyecto.
- ndicar en el enunciado indicadores cualitativos o cuantitativos que
permitan "medir dicha situacin deseada.

4.- Descripcin generaI

La descripcin general deber incluir como mnimo los siguientes
elementos:

Descripcin sinttica de los principales aspectos y componentes del
proyecto, explicando sus caractersticas y detalles.
dentificacin de los resultados o productos que el proyecto generar a fin
de alcanzar el o los objetivos propuestos.
Breve descripcin de las acciones necesarias para producir los resultados
o productos esperados.
En el caso que corresponda precisar el alcance territorial, rea de
influencia y/o localizacin propuesta.

5.- Entidades o instituciones participantes

Especificacin de las entidades gubernamentales y/o no gubernamentales
que debern participar en la fase de ejecucin y seguimiento del proyecto a
fin de garantizar la correcta implementacin del mismo. Consideracin y
evaluacin de las fortalezas y las debilidades de gestin de las instituciones
participantes que podran condicionar el desarrollo del proyecto.

6.- Observaciones compIementarias que se considere necesario realizar a
fin de permitir una mejor comprensin del proyecto. Adems, en cada proyecto se
deber especificar a que Eje o Ejes Estratgicos y a que objetivos particulares
contribuir cada uno de ellos.

Con el fin de colaborar en la formulacin de un perfil proyecto de desarrollo se
presentan a continuacin las preguntas gua que sirven de orientacin:

Qu Se quiere hacer Descripcin del proyecto
Por qu Se quiere hacer
Fundamentacin o justificacin, razn de ser
y origen del proyecto
Para qu Se quiere hacer Objetivos, propsitos
Cunto Se quiere hacer Metas
Dnde Se quiere hacer Localizacin fsica (ubicacin en el espacio)
Cmo Se va a hacer Actividades y tareas. Mtodos y tcnicas
Cundo Se va a hacer Cronograma
A quines Va dirigido Destinatarios o beneficiarios
Quines Lo van a hacer Recursos humanos
Con qu
Se va a hacer
Se va a costear
Recursos materiales
Recursos financieros

Asimismo, una manera de visualizar y ordenar las tareas, para seguir la marcha
del proyecto puede ser la siguiente.

ACCIONES
TCNICAS Y
RECURSOS
RESPONSABLES SUPERVISIN PLAZOS


Es importante sealar que el detalle pormenorizado de las acciones por ms
simples que parezcan, ayuda notablemente a la ejecucin ordenada de las tareas.
Los participantes del proyecto debern determinar tambin de qu modo se
evaluar el impacto esperado del proyecto.

Anexo 10 - TaIIeres

El trabajo en taller es una instancia participativa flexible que permite trabajar en
forma grupal aplicando una gran variedad de tcnicas como las sealadas ms
arriba:

a. Aquellas vinculadas al Momento Explicativo como la tormenta de ideas
para la identificacin de temas / problemas claves (Anexo 4), la elaboracin
del rbol de problemas (Anexo 5), la priorizacin de temas / problemas
(Anexo 6) y/ la elaboracin del anlisis DAFO (Anexo 7).
b. Aquellas vinculadas al Momento Normativo como la seleccin de los
objetivos centrales del plan (Anexo 8)
c. Aquellas vinculadas al momento de identificacin y formulacin de
proyectos (Anexo 9).

El trabajo en talleres est orientado al intercambio y confrontacin de informacin,
anlisis, opiniones y posiciones de diversos actores. El trabajo grupal es tambin
un medio eficaz para la capacitacin y la comunicacin. De tal manera, los
principales objetivos de los talleres son:

ncorporar informacin y enfoques que aportan quienes representan a las
organizaciones relacionadas particularmente con el tema a tratar.
Procesar los conflictos derivados por diferencias en los enfoques
intereses entre instituciones.
Establecer una dinmica de trabajo que incorpore diferentes niveles de
negociacin y acuerdos.

A continuacin se plantean algunas cuestiones bsicas para la realizacin
eficiente y eficaz de un taller participativo:

Definir claramente los objetivos del taller (qu esperamos obtener?) y
cmo lograrlos (es decir con que tcnicas).
Los participantes deben estar ampliamente informados de los objetivos, los
momentos y los tiempos del trabajo en taller.
Es necesario, designar un moderador, para que ordene las intervenciones
y colabore en el buen uso del tiempo (evitar exposiciones muy extensas,
monopolizacin de la palabra, etc.).
Uno de los principios bsicos del trabajo en taller es la visualizacin
permanente del desarrollo del mismo. El uso de tcnicas visuales resulta
ser fundamental para ordenar el debate, concentrar la atencin de los
participantes, evitar prdidas de tiempo, etc.
As, los participantes debaten, en parte, por escrito: anotan sus ideas en
tarjetas que se colocan en paneles visibles para todos.

Las ideas de varias personas a la vista de todos generan nuevas ideas.
Muchas veces es conveniente registrar y tomar apuntes de las
intervenciones en un papelgrafo a la vista de todos. Esta tarea debe
realizarla una persona que no sea el moderador.

No existe un formato nico debido a que, como se dijo, los talleres pueden servir
para el procesamiento de diferentes tcnicas de trabajo comunitario. Sin embargo,
puede decirse que en general suelen estar organizados en cuatro grandes
momentos y tipos de actividades:

1. Presentacin del tema, de la organizacin y de la dinmica del taller
(incluyendo la presentacin de los participantes y de los moderadores).
2. Reflexin individual
3. Debate y negociacin en pequeos grupos
4. Concertacin en plenario

El trabajo en grupos reducidos permite priorizar las cuestiones claves que estn
en debate y facilita el juego de negociacin entre actores.

El trabajo en plenarios socializa los acuerdos logrados en el trabajo de grupos
reducidos y ampla el debate sobre los desacuerdos y las cuestiones claves

Uno de los principios bsicos del trabajo en taller es la visualizacin permanente
del desarrollo del mismo.



Los participantes debaten, en parte, por
escrito: anotan sus ideas en tarjetas que
se colocan en paneles visibles para
todos

El trabajo en grupos reducidos permite priorizar las cuestiones claves que estn
en debate y facilita el juego de negociacin entre actores

El trabajo en plenarios socializa los acuerdos logrados en el trabajo de grupos
reducidos y ampla el debate sobre los desacuerdos y las cuestiones claves

E. Reese 2006 PlanificacionParticipativayEstrategica

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