1 PB

ENTENDIENDO LAS POLTICAS EXTERIORES
LATINOAMERICANAS: MODELO PARA ARMAR*

Alberto van Klaveren
Las investigaciones de poltica exterior en y sobre Amrica Latina
han avanzado y se han consolidado en estos ltimos aos, aunque
tambin presentan limitaciones. Partiendo de esta base, este artculo
se centra en los estudios sobre la elaboracin de la poltica exterior y,
ms concretamente, en el proceso de toma de decisiones. Se describen
los enfoques tericos principales -aqullos basados en las fuentes
externas y en las internas-, los cuales comprenden una variedad de
aspectos y que se integran dentro de un marco analtico ms general
que se desarrolla primeramente. El autor concluye que dada la com-
plejidad de las polticas exteriores latinoamericanas, estas diferentes
perspectivas deben complementarse y sugiere que debe fomentarse el
anlisis comparado de las polticas exteriores de la regin.
Introduccin
Tan slo una dcada atrs el estudio de la poltica exterior latinoa-
mericana poda ser descrito como un campo relativamente nuevo,
que se estaba independizando gradualmente de otras disciplinas
contiguas pero indudablemente distintas, como la historia, el derecho
internacional y la economa poltica. Durante la dcada de los setenta
el crecimiento de este campo de estudio fue estimulado por el mayor
protagonismo internacional que asumi Amrica Latina hacia esa
poca, as como por el surgimiento de una nueva comunidad de
especialistas, basada en una red creciente de centros ms bien peque-
os de relaciones internacionales, asociados generalmente al Progra-
ma de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de
Amrica Latina (RIAL). Durante esa "primera ola" de estudios de
poltica exterior en Amrica Latina, la mayor parte de los anlisis se
Parte de la investigacin para este trabajo fue realizada en el marco del proyecto "Demo-
cratizacin y Poltica Exterior en Argentina, Brasil y Uruguay", llevada a cabo en el Instituto
de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg, Alemania, con el patrocinio de la Deutsche
Forschungsgememschaft ( DFG) . Una versin abreviada del artculo se publica simultneamente
en el libro compilado por Heraldo Muozy Joseph S. Tulchin, Latn America in World Polltics
(Boulder, Col.: Westview Press, 1992,2a ed.).
[169]
j
ESTUDI OS I N T E R N A C I ON A L E S
concentr en las relaciones con los Estados Unidos o en otros aspec-
tos centrales de las relaciones internacionales de la regin. Se prest
ms atencin a los contenidos de la poltica exterior que al proceso
de adopcin de decisiones, incluyendo las fases de diseo y formula-
cin, los actores que intervienen, las negociaciones y la implementa-
cin; tampoco se puso demasiado nfasis en la explicacin de
comportamientos concretos de poltica exterior de los pases de la
regin. Es cierto que, como pretendi demostrar una revisin previa
de este autor (van Klaveren, 1984a: 14-49), haban diversos elemen-
tos que parecan disponibles para la elaboracin de estudios de
carcter ms explicativo y comparativo, pero ellos necesitaban ser
sistematizados e integrados en enfoques ms coherentes y compre-
hensivos.
Al iniciarse la dcada de los noventa, el estudio de las polticas
exteriores latinoamericanas parece ms consolidado. Hay una pro-
duccin creciente de libros y, especialmente, artculos en este campo.
Cada ao, el programa del RIAL publica un informe sobre las princi-
pales tendencias del sistema internacional, vistas desde una perspec-
tiva latinoamericana, adems de una serie de libros que contienen los
resultados de las investigaciones llevadas a cabo en el marco de sus
grupos de trabajo. Desde 1984, PROSPEL, un centro establecido en
Chile para el seguimiento de las polticas exteriores latinoamericanas,
ha editado una serie de anuarios que incluyen sendos captulos que
cubren ms de quince pases de Amrica Latina y el Caribe, as como
las relaciones con los principales socios de la regin (Muoz, 1990).
P or otra parte, los estudios centrados en pases se han ido extendien-
do desde los ms conocidos casos de Brasil, Mxico, Argentina, Cuba,
Chile y Colombia a los menos conocidos casos de Costa Rica, Gua-
temala, Uruguay, P araguay o del Caribe anglfono. Los programas
de licenciatura y de postgrado se han desarrollado no slo en los
pases con mayor orientacin internacional como Mxico, Brasil,
Argentina o Chile, sino que tambin en Centroamrica. Las relacio-
nes entre los centros acadmicos son frecuentes e intensas y han
llevado al establecimiento de redes especficas, que se mantienen con
independencia de las organizaciones de ciencias sociales de carcter
ms general en la regin o las asociaciones internacionales que se
ocupan de los estudios latinoamericanos. La mayora de los esfuerzos
en la especialidad son realizados por los propios expertos latinoame-
ricanos, aun cuando tambin hay aportes de autores estadounidenses
y, en mucho menor medida, de algunos europeos. Como consecuen-
[170]
A. van KJaveren / Entendiendo las polticas exteriores...
cia de esta tendencia, la mayor parte de la literatura en esta rea ha
sido publicada en castellano, lo que ha llevado a una evidente f alta
de comunicacin con la comunidad acadmica dedicada a los estudios
comparados de poltica exterior, que tiende a proceder principalmen-
te de Norteamrica, Gran Bretaa y el Norte de Europa.
Los estudios de poltica exterior y de relaciones internacionales
en Amrica Latina pueden ahora ser comparados, en trminos de
produccin acadmica y de calidad, a disciplinas tan af ianzadas en la
regin como la sociologa y la ciencia poltica. Sin embargo, a dife-
rencia de lo que sucede con la sociologa, este campo disciplinario no
est enf rentado una crisis de paradigmas, por la sencilla razn de que
su evolucin se ha caracterizado por el pragmatismo terico y, en
general, no ha estado obsesionada por la bsqueda de grandes teoras
o paradigmas, sean marxistas, neomarxistas, funcionalistas o estruc-
turalistas.
Las investigaciones sobre poltica exterior latinoamericana re-
sisten la comparacin con las que se realizan en otras regiones. Por
cierto, los anlisis especficamente comparados son limitados y las
contribuciones latinoamericanas han sido generalmente ignoradas
por los especialistas norteamericanos y europeos. Pero esta f alta de
contacto se debe a la barrera del idioma y, sobre todo, a un persistente
etnocenrismo en este campo. As, en los Estados Unidos el rea de
la poltica exterior comparada paradjicamente no se suele extender
ms all del caso, por lo dems obviamente singular, de la poltica
exterior de los Estados Unidos, o a la puesta en marcha de ambiciosos
proyectos para la elaboracin de grandes y costosas bases de datos de
alcance mundial, cuya utilidad no parece obvia para los legos y que,
en todo caso, no parecen permitir comparaciones elaboradas y refi-
nadas. Y, en el caso de los especialistas europeos, Amrica Latina
simplemente parece un rea demasiada remota y marginal para
merecer alguna atencin en trminos de estudios de poltica exterior.
Los especialistas espaoles podran haber representado una excep-
cin, pero todava estn intentando establecer el campo en su propio
pas, donde los estudios de poltica exterior son ms escasos que en
Amrica Latina. En el resto de Europa, un etnocentrismo distinto al
norteamericano parece haber llevado a los expertos a la idea de que
los pases latinoamericanos son tan distintos y peculiares, que el
estudio de sus realidades debiera restringirse a los antroplogos o a
los economistas polticos que abordan fenmenos tales como el
[171]
E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S
capitalismo perifrico tardo, la dependencia y el imperialismo nor-
teamericano. ,
Durante la dcada de los setenta los estudios sobre la poltica
exterior latinoamericana fueron estimulados por el creciente activis-
mo internacional de diversos pases de la regin y por el surgimiento
de nuevas tendencias tales como la declinacin relativa de la hege-
mona de los Estados Unidos, la diversificacin de los vnculos exter-
nos de Amrica Latina y lo que pareca un impulso creciente e
incontenible hacia la autonoma externa de la regin. No es una
casualidad que en esa poca muchos estudios se hayan concentrado
en las posibilidades para la redistribucin del poder econmico y
poltico en favor de la regin en un sistema internacional reformado.
La dcada de los ochenta interrumpi de manera dramtica lo
que haba parecido una clara tendencia hacia el ascenso internacional
de la .regin; La confianza en s misma que haba caracterizado a las
polticas exteriores latinoamericanas durante la dcada anterior se
vio fuertemente erosionada por las severas crisis econmicas que
afectaron virtualmente a todos los pases de Amrica Latina durante
los aos ochenta.
Sin embargo, estos retrocesos no llevaron a una declinacin de
la produccin acadmica en el rea de la poltica exterior. Por el
contrario, los anlisis comenzaron a hacerse ms sobrios y equilibra-
dos. El nfasis se desplaz desde el casi utpico cambio sistmico y
de la bsqueda de la autonoma como idea-fuerza, procesos que
empezaban a reconocerse como menos claros y ms complejos, hacia
las variables internas, incluyendo la naturaleza del proceso de formu-
lacin de la poltica exterior.
Obviamente, como en otros campos, los estudios de poltica
exterior latinoamericana exhiben importantes limitaciones y vacos.
Algunos pases han recibido ms atencin que otros. Las relaciones
con los Estados Unidos todava reciben una atencin que a veces
parece monoplica, llevando a una evidente negligencia de otros
socios que ocupan una posicin menos dominante pero no por ello
poco significativa en la regin, tales como Europa, Japn y los mismos
pases latinoamericanos. Aun cuando se ha registrado un mayor
inters en el proceso de toma de decisiones, los contenidos de la
poltica exterior siguen recibiendo ms atencin. La separacin entre
la descripcin y la prescripcin no siempre es evidente. Las perspec-
tivas tericas son todava incipientes y, en algunos casos, no repre-
sentan ms que dos o tres proposiciones implcitas basadas en un
[172]
A. van Klaveren / Entendiendo las polticas exteriores...
estudio de caso o la experiencia de un solo pas en un perodo
especfico. Sin embargo, estas limitaciones no alcanzan a opacar el
significativo avance que se ha registrado en este campo en la regin;
ms bien, nos recuerdan las limitaciones que afectan los estudios de
poltica exterior en otras regiones y, tambin, lo nuevo que resulta
este camp en Amrica Latina.
El desarrollo de los estudios de poltica exterior en Amrica
Latina no ha llevado al surgimiento de un enfoque nuevo, singular y
especfico adaptado a la realidad de la regin o a los pases en
desarrollo en general. Obviamente, hay plena conciencia del hecho
de que las polticas exteriores latinoamericanas operan en contextos
especficos, que son diferentes a los de otras reas y que ciertas
variables pueden ser ms o menos relevantes para explicarlas. Sin
embargo, hay una saludable apertura hacia los principales enfoques
vigentes en otras regiones.
As, se reconoce que la mayora de las perspectivas tericas
convencionales tienen algo que ofrecer para el anlisis de las polticas
exteriores latinoamericanas. Para citar un ejemplo, si bien es claro
que el enfoque de poltica burocrtica respondi a las complejidades
especficas del proceso de toma de decisiones estadounidense, tam-
bin es til para explicar decisiones importantes de poltica exterior
en pases como Argentina, Brasil o incluso en los pequeos Estados ;
centroamericanos. Las perspectivas sistmicas son tan frecuentes en
los estudios latinoamericanos como en los europeos. Las variables de
liderazgo son probablemente ms relevantes en Amrica Latina que
en otras reas del mundo occidental. Las percepciones y las imgenes
son tan importantes en los procesos de toma de decisiones latinoa-
mericanos como en Estados Unidos o en Europa. Por otra parte, los
intentos de crear modelos especiales de poltica exterior para el
Tercer Mundo no han sido exitosos (Korany, 1986: 40), ms all de
la creciente falta de validez del concepto mismo de Tercer Mundo y
de las dudas sobre su aplicabilidad a los casos latinoamericanos. Los
estudios ms serios sobre poltica exterior en los pases en desarrollo
se han apoyado en enfoques y esquemas conceptuales de aplicacin
universal en el rea de la poltica exterior comparada. Las reivindica-
ciones de algunos autores sobre el surgimiento de teoras especficas
sobre la poltica exterior latinoamericana (Drekonja, 1983: 3-23;
Tokatlian, 1983: 161-184) tienen ms que ver con contenidos y
prescripciones que con esquemas explicativos. Adems, el enfoque
[173]
de la dependencia, una de las contribuciones ms influyentes de
Amrica Latina al estudio de las relaciones internacionales, se ocupa
ms de la explicacin de los procesos del desarrollo y del subdesarro-
llo en el Tercer Mundo que del proceso de adopcin de decisiones
en materia de poltica exterior.
Aun cuando la distincin entre los anlisis de poltica exterior y
los de relaciones internacionales a menudo es confusa y descuidada,
tambin parece vlida y apropiada para el caso latinoamericano.
Mientras que los primeros se ocupan principalmente de aquellos
comportamientos dentro de un cierto pas que son dirigidos o pueden
ser referidos a su medio externo, los segundos se centran en los
procesos de interaccin que comprenden por lo menos a dos unida-
des del sistema internacional. De acuerdo a esta distincin, la poltica
exterior puede ser vista como una especie de poltica pblica (Nohlen
y Fernndez, 1990: 2-3) y, en consecuencia, considerada como un
campo especfico de la ciencia poltica. El estudio de las relaciones
internacionales, parece diferente, aunque slo sea porque el marco
en el que opera es distinto al sistema interno y por lo consiguiente
requiere de su propia metodologa y enfoques.
Sea como fuere, este artculo se concentra en los estudios de
poltica exterior en y sobre Amrica Latina y, concretamente, en los
anlisis que pretenden entender el proceso de elaboracin de la
poltica exterior en la regin. Como las decisiones constituyen la
expresin ms visible y obvia de la poltica exterior, este artculo
tomar en consideracin los esfuerzos desplegados para explicarlas
en casos concretos. Sin embargo, como las decisiones son slo parte
de una totalidad mucho mayor, que incluye pautas de comportamien-
to, objetivos, instituciones, estilos, percepciones e incluso no-deci-
siones, se har un esfuerzo para incluir perspectivas tericas que
procuran tratar otros aspectos del proceso de poltica exterior.
En el campo de la poltica exterior comparada, una perspectiva
terica es descrita como una orientacin general que "postula la
importancia de algn conjunto especificado e interrelacionado de
variables para explicar comportamientos de poltica exterior y que
provee una lgica explicativa que relaciona ese conjunto de variables
con los comportamientos de poltica exterior" (Hermann y East, 1978:
22). Este concepto parece el ms apropiado para el estado actual de
los estudios de poltica exterior, ya que la construccin de teora en
esta rea tiene todava un. carcter muy incipiente y se ha avanzado
[174]
ms en la explicacin de fenmenos ms bien singulares y concretos
que en comportamientos generales de poltica exterior. Una perspec-
tiva terica no representa una tipologa sobre la totalidad de la
poltica exterior, sino que trata de iluminar decisiones y pautas de
comportamiento especficas. Las perspectivas no son exhaustivas ni
mutuamente excluyentes. En este trabajo pretendemos esbozar
aquellas perspectivas que se emplean con ms frecuencia en el
anlisis de las polticas exteriores latinoamericanas o que parecen ms
tiles para este propsito. Asimismo, se intentar integrar esas pers-
pectivas tericas en un marco ms general.
Un marco para el anlisis de la poltica exterior en
Amrica Latina
Se requiere desarrollar un marco analtico general para combinar
algunas de las perspectivas tericas principales que se han utilizado
en Amrica Latina en el rea de la poltica exterior. Parece intere-
sante evaluar si y cmo estas perspectivas distintas pueden integrarse
y cmo pueden permitir la acumulacin de conocimiento sobre este
tema..El marco de anlisis sirve tambin como un modelo de organi-
zacin-:quepermita:comprobaFrsegn; la forma en que se sitan sus
- elementos > cmo, podra funcionar/el rproceso-'de poltica exterior en
Amrica Latina. La elaboracin de este marco .puede ser til para la
sistematizacin de los enfoques existentes y servir para sugerir o
generar investigaciones futuras, ya que tambin revela la existencia
de reas en que el conocimiento est ausente o es muy limitado..
El objetivo de todo marco conceptual es identificar las variables
ms importantes para el anlisis y sugerir posibles modalidades de
vinculacin entre esas variables. Sin embargo, es importante aclarar
que este "marco es esencialmente tipolgico, en el sentido de que
presenta variables .que pueden afectar potencialmente el compor-
tamiento de poltica exterior. El marco slo sugiere relaciones entre
variables y comportamientos especficos, pero no avanza hiptesis
sobre las formas en que esas variables interactan globalmente. Los
elementos bsicos de un marco conceptual adaptado a las realida-
des de las polticas exteriores latinoamericanas se exponen en el
Cuadro I.
[175]
E S T UDI OS I N T E R N A C I O N A L E S
Es probable que la clasificacin ms conocida de las variables
que afectan los comportamientos de poltica exterior sea aquella que
distingue entre factores externos e internos. Obviamente, no es fcil
identificar fuentes puramente internas en materia de poltica exte-
rior. La creciente importancia de una amplia gama de actores rans-
nacionales, la penetracin de muchos sistemas polticos por agentes
oficiales y no oficiales de otros Estados y el flujo de las comunicacio-
nes internacionales, han hecho que la distincin entre factores exter-
nos e internos sea menos clara y tajante que en el pasado.
A pesar de todo, se entiende que estos factores transnacionales
tienden a ser integrados en el proceso de toma de decisiones interno
mediante agentes e instituciones locales, y que los mecanismos y
prcticas de mediacin varan de pas a pas y de caso a.casq. De esta
manera, incluso tomando en consideracin estas nuevas fuerzas
transnacionales, la distincin s,igue padeciendo vlida.
El anlisis moderno ha demostrado repetidamente la relevancia
de la forma en que funcionan los gobiernos y las sociedades naciona-
les para explicar comportamientos de poltica exterior. El nfasis en
los factores internos ha permitido a los expertos superar las limita-
ciones del anlisis tradicional de la poltica del poder, que tenda a
considerar que los pases se comportaban con independencia de las
fuerzas polticas y sociales internas en la bsqueda de intereses
nacionales evidentes por sislos. Esta visin puede representar una
prescripcin y recomendacin til para lograr coherencia y continui-
dad en la accin externa de un pas, pero ciertamente oculta la
evidente influencia de los factores internos en la configuracin de la
poltica exterior.
Mientras que en la dcada de los setenta los estudios sobre la
poltica exterior latinoamericana a menudo partieron del supuesto
de que el comportamiento externo de los pases de a regin era
principalmente el reflejo o una reaccin de hechos que ocurran en
el sisterrja internacional, durante los aos,ochenta ,ha ^abip. un
evidente.cambio desde las fuentes externas a las internas, hasta el
punto que la interrogante planteada por un acadmico alemn -Es
la poltica exterior realmente una poltica exterior? (Krippendorff,
1973)- tambin parece aplicable para la regin.
Obviamente, como nuestro marco pretende ilustrar, cualquier
anlisis que eleva los factores internos o externos a la categora de
[176]'
a: w
>
3C >
> O
r- M
T O M A DE DE CI SI O NE S
E S T UDI OS I N T E R N A C I O N A L E S
determinantes primarios y exclusivos de la poltica exterior est
condenado al fracaso. Las dos categoras de factores no estn en
competencia, sino que se complementan. En realidad, la relacin
entre factores internos y externos es de doble va. La poltica exterior
de un Estado es la expresin internacional de una sociedad, pero
tambin sirve para integrar al mundo en esa sociedad (Hill, 1978:22).
Algunos temas exhiben una combinacin tan compleja de elementos
internos y externos que han sido denominados "intermsticos" (por
el ingls intermestic) en la literatura especializada. Sin embargo, pese
a que los temas internos se estn internacionalizando y los factores
externos estn asumiendo una creciente influencia en la poltica
interna, desde el punto de vista analtico la distincin entre fuentes
externas e internas sigue pareciendo til.
En trminos generales, el medio externo de cada Estado com-
prende el sistema global, compuesto por todo el resto de los Estados,
tanto de manera individual como en una variedad de combinaciones.
El sistema global se caracteriza por una situacin de interdependen-
cia compleja (Keohane y Nye, 1977) e incluye diferentes "regmenes
internacionales", esto es, conjuntos de principios, normas y procedi-
mientos de adopcin de decisiones que los miembros del sistema
utilizan para regular sus comportamientos y resolver de manera
cooperativa sus problemas (Krasner, 1982: 186). La nocin de siste-
ma global tambin comprende a una variedad de actores no estatales.
Estos pueden variar desde organizaciones intergubernamentales, la
Organizacin de Estados Americanos (OEA) o la Asociacin Latinoa-
mericana de Integracin (ALADI), hasta organizaciones no guberna-
mentales (ONGs) como Amnista Internacional o Greenpeace. Todos
estos actores no estatales pueden transferir influencias desde el
medio externo a cualquier sistema de poltica exterior. Estas influen-
cias pueden transferirse de manera indirecta al centro formal de toma
de decisiones, gracias a la intermediacin de ciertos actores internos
o bien por medio de una apelacin directa a la opinin pblica
interna.
Para facilitar el anlisis, puede ser til diferenciar entre varia-
bles sistmicas, que se refieren a caractersticas del sistema global que
por definicin tienen una naturaleza agregada y variables externas
especficas, que se refieren principalmente a los atributos y compor-
tamientos concretos de pases individuales. Aunque esta diferencia-
cin es algo nebulosa, corresponde a dos categoras de perspectivas
[178]
A. van KJaveren /Entendiendo las polfticas exteriores...
tericas usadas con frecuencia en Amrica Latina: enfoques sistmi-
cos y de poltica de poder.
El medio interno de la poltica exterior es diferente al medio
externo, aunque slo sea porque la naturaleza de la poltica doms-
tica es muy distinta a aqulla de la poltica internacional. Mientras
que en el sistema internacional no hay una fuente normativa nica y
el poder tiende a ser ms difuso y anrquico, en el medio interno la
autoridad y los canales para ejecutar las polticas son singulares y
relativamente claros.
Con el fin de entender las polticas exteriores latinoamericanas,
se debe hacer una distincin entre tres distintos elementos internos.
El primero se refiere a las caractersticas del sistema poltico. Por
cierto, este incluye el propio rgimen poltico, esto es, la forma de la
organizacin poltica. Sin embargo, como las cuestiones de poltica
interna que ocurren dentro de un mismo rgimen pueden desempe-
ar tambin un papel importante en la poltica exterior y como la
evidencia emprica no confirma necesariamente la creencia popular
de que hay una fuerte correlacin entre regmenes polticos y com-
portamientos de poltica exterior, parece ms apropiado usar la
nocin ms general y neutral de sistema poltico.
El segundo elemento del contexto domstico que parece rele-
vante tiene que ver con las polticas econmicas de los pases. Con-
siderando que todas las naciones latinoamericanas forman parte del
mundo en desarrollo, este elemento se hace equivalente a las estra-
tegias especficas de desarrollo que han seguido. Esta variable parece
especialmente relevante para explicar el comportamiento de poltica
exterior en el rea de las relaciones econmicas internacionales, pero
tambin permea los temas de orientacin ms poltica en la regin.
La utilizacin de categoras generales Norte-Sur no parece especial-
mente provechosa en este contexto. La nocin de pases del Sur o del
Tercer Mundo puede ser atrayente desde el punto de vista poltico,
pero incluye a una agrupacin tan heterognea de Estados que su
validez analtica se hace muy cuestionable. Los pases ms influyentes
de Amrica Latina se ubican claramente en una categora intermedia
en el sistema econmico internacional (Orrego Vicua, 1979), com-
parten muchos de sus valores polticos y culturales con el mundo
occidental desarrollado y poseen sistemas polticos y estructuras
administrativas que, con todas sus limitaciones y singularidades, tie-
nen ms en comn con aqullas de Europa y de Estados Unidos que
con otras reas del mundo en desarrollo.
[179]
Por otra parte, las estrategias de desarrollo tambin pueden ser
especialmente tiles para explicar las actitudes de los-pases latinoa-
mericanos hacia los procesos de integracin a nivel regional y subre-
gional, as como sus posiciones ante negociaciones econmicas
globales tales como la Ronda Uruguay del GATT.
La literatura especializada tambin ha concedido importancia a
los factores histricos, culturales y sociales. Aun cuando el impacto
de estos factores puede no ser evidente en las decisiones cotidianas,
ellos pueden conformar un marco de valores y percepciones histri-
cas particularmente influyente. Los valores pueden generar deman-
das de accin o restringir las opciones disponibles para los actores
que toman las decisiones (Farrands, 1989: 88). Ello ha sucedido a
menudo en Amrica Latina, con sus largas tradiciones de nacionalis-
mo, percepciones de injusticias o prdidas territoriales, expectativas
de grandeza futura, sentimientos de declinacin o temores de margi-
nalizacin. No es fcil identificar con precisin los elementos concre-
tos que configuran este aspecto del contexto interno y puede resultar
imposible "operacionalizarlos", pero pueden haber pocas dudas sobre
su relevancia en la explicacin de comportamientos especficos de
poltica exterior en la regin.
Como en otras reas del mundo, tanto los procesos de moder-
nizacin como de democratizacin experimentados por los pases
latinoamericanos han transformado los sistemas de toma de decisio-
nes. Antes de que los pases latinoamericanos alcanzaran sus actuales
niveles de modernizacin, los procesos de toma de decisiones en el
campo de la poltica exterior (as como en la poltica interna) se
restringan normalmente a crculos integrados slo por unas pocas
personas informadas en posiciones de autoridad. Sin embargo, la
escala de la administracin moderna ha cambiado tanto en la regin
que la toma de decisiones se ha hecho mucho ms compleja. Dentro
del Poder Ejecutivo, un nmero creciente de ministerios, agencias y
otras entidades buscan influir en muchas reas de la poltica exterior.
Los Parlamentos no renuncian con facilidad a sus facultades de
decisin, fiscalizacin y supervisin en este terreno, muchas de las
cuales tienen rango constitucional. Como se poda esperar, los mili-
tares son actores esenciales en aquellos temas de poltica exterior que
son considerados como sensibles en trminos de intereses de segu-
ridad nacional. En suma, los altos niveles de centralizacin y de
concentracin del poder adjudicados tradicionalmente a los presi-
[180]
dencialismos latinoamericanos no han impedido la emergencia de
batallas burocrticas entre entidades rivales que mantienen sus pro-
pios valores y percepciones. Por cierto, la autoridad ms alta, esto es,
el Presidente de la Repblica, tiene la palabra final en muchas de
estas batallas, pero no todos los asuntos son decididos a ese nivel y l
o ella pueden limitarse a un papel de arbitro.
Ello no quiere decir que la poltica exterior en Amrica Latina
pueda ser considerada como el mero resultado de las pugnas entre
agencias rivales, como lo han sugerido Allison (1971) y Halperin
(1974) en el caso de los Estados Unidos. Obviamente, las restriccio-
nes externas, los valores compartidos, factores culturales e histricos
y la poltica interna pueden desempear papeles muy importantes en
la elaboracin de la poltica exterior, proveyendo a veces la continui-
dad y la consistencia que el enfoque de la poltica burocrtica tiende
a pasar por alto. Sin embargo, pueden haber pocas dudas sobre la
importancia de analizar el papel de los distintos actores que intervie-
nen en el proceso de la poltica exterior, as como los principales
elementos del medio institucional en que ellos operan.
Los actores no estatales tambin estn aumentando su partici-
pacin en la toma de decisiones en materia de poltica exterior. Estos
comprenden a los partidos polticos, las asociaciones empresariales,
los medios de prensa, grupos de inters y, ms recientemente, ONGs,
a menudo inspiradas en los modelos de sus contrapartes europeas o
norteamericanas. La influyente Iglesia Catlica tambin puede ser
incluida entre estos actores, al igual que las crecientes denominacio-
nes protestantes en la regin.
En Amrica Latina, al igual que en el resto del mundo, la poltica
exterior est fuertemente influenciada por los recursos o capacidades
que cada actor posee. Conceptos tales como "potencias regionales"
(Grabendorff, 1984), "potencias medias" (Gonzlez, 1983; Mares,
1988) o "potencias pequeas" (Domnguez, 1971) aluden a la existen-
cia de importantes diferencias en materia de recursos de poltica
exterior. Estas distinciones se basan por lo general en alguna estima-
cin gruesa de factores tangibles e intangibles, que son conocidos
como capablities en la literatura sobre relaciones internacionales.
Los listados clsicos sobre los recursos de poltica exterior
normalmente comienzan por factores geogrficos como la ubicacin,
tamao del territorio y caractersticas fsicas especficas. Los factores
demogrficos tambin son tomados en consideracin, incluyendo la
[181]
H ST U DI O S I NT H R N A CI O N A.L ES
poblacin t ot al, densidad, estructura demogrfica e indicadores rela-
cionados. Los factores milit ares constituyen por .cierto otro recurso
tradicional de poltica exterior, s i < bi e n su uso.efectivo ha sido ms
bien excepcional en la Amrica Lat ina contempornea. En trminos
regionales; estos factores militares han sido import ant es para enten-
der ia evolucin de las disputas territoriales y han conducido a
carreras armament ist as.
. Factores econmicos tales corno ia posesin oTalta de determi-
nados recursos pueden desempear un papel importante- en la ela-
boracin de la -poltica exterior en Amrica Latina. Las grandes
reservas petroleras de Mxico y Venezuela han tenido -un efecto
profundo en sus polticas exteriores, as como la declinante depen-
dencia brasilea de este producto ha dejado su huella en las relacio-
nes internacionales de ese pas. Otros recursos econmicos pueden
ser igualmente influyentes en trminos de poltica exterior. El status
de Brasil como una de las diez economas mayores del mundo (en
trminos de su Producto interno Bruto) y su importante potencia
indust rial, objetivamente lo colocan en una posicin internacional
muy distinta a la de Costa Rica o-de su vecino Uruguay. Diferencias
en niveles de-desarrollo pueden1 desempear tambin un:-papel en
trminos de poltica exterior. Pases como Venezuela, Mxico, Brasil
y, en menor medida, Argentina y Chile, dedican algunos recursos a.la
cooperacin con los pases ms pobres de Centroamrica y del Cari-
be. Por otra parte, sus posiciones e intereses concretos con respecto
a las negociaciones econmicas globales pueden mostrar importantes
variaciones, tanto entre ellos mismos como respecto de los restantes
pases-de la regin.-'
En un mbito muy distinto, factores culturales y tnicos pueden
tener un cierto impacto en la" poltica exterior de varios pases lati-
noamericanos. Heterogeneidades tnicas y la presencia o ausencia
de conflictos en esta rea pueden" restringir o estimular ciertos com-
portamientos de poltica exterior y pueden en s mismas contribuir a
determinados perfiles.externos. Durante ciertos perodos, las races
indgenas de Mxico o Per han tenido repercusiones en el rea de
la poltica exterior. Algunos pases del Caribe anglfono se sienten
ms cercanos a Europa y frica que a sus vecinos latinoamericanos.
La manera en que los Estados usan sus recursos de poltica
exterior depende de la claridad y consistencia de sus objetivos y de la
fuerza y habilidades de sus instituciones en esta rea. Venezuela es
[182]
sin duda una potencia regional en trminos de sus capacidades, pero
su perfil externo es comparable al de pases menos dotados en la
regin. Colombia ha adoptado generalmente un perfil ms bien bajo
en su poltica exterior y pese a una considerable modernizacin en
otros campos de la administracin, todava no logra establecer un
servicio exterior verdaderamente profesional. Costa Rica tiene pocos
recursos tradicionales y no dispone tampoco de un servicio exterior
profesionalizado, pero ha logrado aprovechar con xito sus condicio-
nes polticas y sociales excepcionales en Centroamrica para lograr
sus objetivos de poltica exterior.
Como varios autores han sugerido, los productos de la poltica
exterior pueden ser clasificados en diferentes reas. Al igual que en
otras partes del mundo, los pases latinoamericanos tienden a respon-
der de manera diferente a varios tipos de estmulos externos. El
anlisis diferenciado de cada una de esas reas temticas puede ser
til para reducir la informacin disponible sobre el pas a proporcio-
nes manejables, facilitando as la investigacin. La clasificacin de
Ferris (1984) de tres reas temticas relevantes en la regin -mili-
tar/estratgica, desarrollo econmico y status/diplomtico- parece
un punto de partida apropiado para este anlisis.
Como se trata de buscar un marco que no slo sirva para
describir las polticas exteriores latinoamericanas, sino que tambin
permita entenderlas, ste debe abordar de manera especial la cues-
tin del cambio de la poltica exterior. Por un nmero de razones muy
diversas, este tema ha sido extremadamente relevante en la regin.
Los diplomticos y otros especialistas siempre destacan la continui-
dad de las polticas exteriores de sus pases, dirigidas a defender
intereses nacionales que son considerados como sagrados y casi
inmutables. Por otra parte, los acadmicos buscan explicar los cam-
bios que detectan en esas polticas exteriores aparentemente inmu-
tables o al menos los prescriben.
No es fcil definir el cambio de poltica exterior. Un destacado
acadmico argentino, Roberto Russell (1990), puso de relieve la
distincin entre cambio de poltica exterior, que implica un realinea-
mieno de un pas con respecto a los principales conflictos o fisuras
globales o regionales, y un ajuste de poltica exterior, que ocasiona
alteraciones en el comportamiento de poltica exterior que sin em-
bargo no implican un realineamiento bsico. Precisamente el caso
argentino parece muy relevante en este contexto debido a las fre-
[183]
ES TUDI OS I N T E R N A C I ON A L E S
cuentes oscilaciones en sus relaciones con los Estados Unidos (Rus-
sell, 1987; Tulchin, 1990) y el permanente y altamente simblico
debate entre los defensores de una poltica exterior firmemente
alineada con Occidente y una ms orientada hacia los pases en
desarrollo y Amrica Latina (Milenky, 1978).
Las prximas pginas pretenden proveer un diagrama prelimi-
nar de aquellas perspectivas tericas que pueden encajar en el marco
general que ha sido diseado en este artculo. Cada perspectiva
puede aclarar un elemento distinto del sistema, sea concentrndose
en el medio global, en el comportamiento de pases especficos, en el
contexto poltico, en factores econmicos internos o en el compor-
tamiento de la organizacin o la poltica burocrtica. Este ejercicio
puede ser til para construir teoras parciales y puede hacer avanzar
nuestro conocimiento sobre la forma en que los sistemas de poltica
exterior funcionan en Amrica Latina. Sin embargo, en esta etapa
parece prematuro intentar explicar cmo se interconectan estas
distintas perspectivas tericas. Aun cuando uno de los mejores espe-
cialistas en la poltica exterior comparativa, Michael Brecher (1972,
1974), ha intentado establecer estas interconecciones en un caso
singular-Israel-, el modelo resultante parece demasiado complejo y
formal para ser aplicado a un conjunto de casos. Por otra parte, varias
de las perspectivas que se resumirn son todava demasiado prelimi-
nares y bsicas como para permitir su integracin en un esquema
explicativo ms amplio y ambicioso.
Perspectivas sobre las fuentes externas de la poltica exterior
Sistema internacional
Los autores latinoamericanos han destacado tradicionalmente la
importancia de las tendencias globales en los comportamientos de
poltica exterior (Tomassini, 1989: 27-51). Los factores sistmicos
imponen restricciones pero tambin pueden ofrecer nuevas posibili-
dades para la participacin de los pases de la regin en los asuntos
mundiales. Este inters en las variables sistmicas explica la relativa
abundancia de trabajos que tratan la evolucin histrica del sistema
internacional (Boersner, 1982), sus unidades bsicas (Estados, orga-
nizaciones internacionales de carcter global y regional, corporacio-
[184]
nes transnacionales, otros actores no estatales, etc.) y la distribucin
de los recursos econmicos y polticos a nivel global (Lagos, 1963;
Silva Michelena, 1979).
Obviamente, el supuesto del que parten estos estudios es que
Amrica Latina es extremadamente sensible a su medio externo y
que su comportamiento hacia otros pases tiende a ser una reaccin
a estmulos que se originan ms all de sus fronteras.
Normalmente se parte de la base de que la variable sistema
internacional tiene un efecto particularmente negativo en la regin.
En la esfera econmica, estos efectos adversos fueron analizados a
partir de la dcada de los cincuenta mediante el enfoque estructura-
lista, desarrollado principalmente por expertos asociados a la Comi-
sin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Inicial-
mente, este enfoque puso nfasis especial en el deterioro de los
trminos del intercambio que afectaban a los principales productos
de exportacin de Amrica Latina, tendencia a la que se imput en
gran medida los crnicos problemas de balanza de pagos que experi-
mentaba la regin y sus bajas tasas de crecimiento. Posteriormente,
este enfoque se fue extendiendo para evaluar los efectos de otras
variables externas sobre la periferia capitalista, tales como la inver-
sin extranjera directa, la dependencia financiera y la brecha cient-
fico-tecnolgica (CEPAL, 1969; Prebisch, 1978, 1981; Sunkel y Paz,
1970). De acuerdo al anlisis de la CEP AL y de sus seguidores, estas
tendencias sistmicas podan superarse mediante una estrategia de
industrializacin basada en la sustitucin de importaciones, la inte-
gracin regional, la promocin de las exportaciones de manufacturas
y de otras exportaciones no tradicionales y, por supuesto, la reforma
del orden econmico internacional. Como se puede observar, todas
estas estrategias e instrumentos repercuten directamente en el cam-
po de la poltica exterior.
Han pasado muchos aos desde la elaboracin de las teoras
iniciales de la CEPAL y de sus seguidores. En realidad, el modelo de
sustitucin de importaciones surgido de este enfoque pareca agota-
do en los comienzos de la dcada de los noventa. Los procesos de
integracin distaron mucho de colmar las grandes expectativas que
despertaron en el momento de su establecimiento y han sido redise-
ados con el fin de adecuarse ms hacia las estrategias de apertura
externa seguidas ahora en la regin. Aun cuando pases como Brasil
han logrado agregar valor a sus exportaciones, no parece tan claro
[185]
ES TUDI OS I NT E R NAC I ONAL E S
que esta mayor concentracin en productos manufacturados les ga-
rantice una situacin ms satisfactoria en trminos de comercio
exterior que la de pases como Chile, que se ha seguido especializan-
do en la exportacin de productos primarios, aunque sobre una base
mucho ms diversificada que antes. La misma CEPALest modificando
su pensamiento de una manera gradual y sutil, como lo revela un
conocido informe que asume las veces de un nuevo manifiesto
(CEPAL, 1990). Este informe, que lleva la impronta del notable y
prematuramente fallecido economista chileno Fernando Fajnzylver,
representa un esfuerzo para aportar nuevos elementos a las estrate-
gias de desarrollo de Amrica Latina, que incorporan la experiencia
de otras regiones que han sido capaces de superar los impedimentos
externos sealados por los autores de la regin. Como se poda
esperar, las experiencias del Sudeste asitico han tenido una cierta
influencia en esta rea, pese al hecho de que la comparacin entre
los procesos de desarrollo del Sudeste asitico y de Amrica Latina
es complicada y en ocasiones no se hace con el rigor necesario
(Gereffi, 1989).
Tambin se ha hecho presente en Amrica Latina un cierto
inters en el debate sobre el surgimiento de los megabloques, que en
muchos crculos se da como cierto, pese a la. evidencia contradictoria
que hay al respecto (Vernon, 1990). Las percepciones sobre la casi
inevitabilidad de esta tendencia ms bien ambigua explica el entusias-
mo con el que muchos lderes y expertos de la regin han recibido la
propuesta para el establecimiento de una zona de libre comercio que
comprenda a todo el hemisferio occidental. Algunos parten del su-
puesto de que la integracin en un bloque econmico dominado por
los Estados Unidos es la nica alternativa disponible para la regin,
pese a la considerable diversificacin de los mercados externos y de
las fuentes de las inversiones directas que exhiben pases como
Argentina, Brasil, Colombia o Chile. Asimismo, se ha prestado alguna
atencin al papel de la regin en los nuevos procesos de globalizacn
de la produccin, cadenas productivas y redes de exportacin y de
colocacin de bienes, pero debe reconocerse que estos temas han
atrado ms la atencin en los Estados Unidos (Gereffi y Wyman,
1990), que en Amrica Latina, donde los antiguos paradigmas -sean
estructuralistas, marxistas o neoliberales- son particularmente per-
sistentes.
El enfoque de la dependencia puede tambin ser considerado
como una perspectiva sistmica. Ha sido utilizado como un marco
[186]
amplio y general para describir y explicar el subdesarrollo econmico
de la regin y sus mltiples repercusiones en la esfera social y poltica.
Se trata de un enfoque sobre la teora del desarrollo, econmico y
poltico, y la economa poltica internacional, que no aborda de
manera central el rea de la poltica exterior. De hecho, hay muy
pocas referencias a temas de poltica exterior en los escritos latinoa-
mericanos sobre la dependencia y los pocos que se pueden encontrar
son extremadamente amplios y no se expresan en trminos de pro-
posiciones generales que relacionan dos o ms variables.
Pese a ello, este enfoque ha tenido un impacto claro en los
estudios y la prctica de la poltica exterior. Por una parte, ha puesto
nfasis en el papel desempeado por las lites en las sociedades
dependientes que estn estrechamente vinculadas con los grupos
centrales de la economa mundial y que, segn este enfoque, ejercen
una funcin dominante en la esfera econmica y poltica de estas
sociedades. Los autores identificados con este enfoque tambin han
llamado la atencin sobre los efectos de las inversiones extranjeras,
consideradas como medios para penetrar los sectores ms estratgi-
cos y dinmicos de las economas latinoamericanas, una nocin que
fue muy influyente en las polticas de nacionalizacin seguidas duran-
te los aos setenta. La perspectiva de la dependencia se ha concen-
trado igualmente en fenmenos tales como las relaciones comerciales
asimtricas, el endeudamiento externo, la cooperacin y los progra-
mas de entrenamiento militar y los intercambios educacionales y
culturales, considerados a menudo como instrumentos para penetrar
las sociedades latinoamericanas.
Por otra parte, el enfoque de la dependencia ha permeado las
percepciones sobre la economa mundial de lites polticas e intelec-
tuales muy influyentes en la regin. En sus versiones ms extremas,
crudas y simplistas, esta perspectiva ha llevado a la conviccin de que
el subdesarrollo latinoamericano es una consecuencia directa del
desarrollo de las economas ricas y que slo puede ser superado
mediante el cambio revolucionario (Frank, 1967; Dos Santos, 1978).
En sus versiones ms refinadas, ha postulado que la dependencia
estructural de Amrica Latina con respecto a los capitales y mercados
externos restringe y distorsiona el desarrollo capitalista en la regin,
pero no lo hace imposible (Cardoso y Faletto, 1969; Muoz, 1978 y
1981).
Inevitablemente, los cambios recientes que se han producido en
el sistema internacional y el acelerado desarrollo que estn experi-
[187]
mentando algunos pases asiticos estn disminuyendo la importancia
de este enfoque en la regin, aun cuando sigue prevaleciendo en
algunos crculos polticos e intelectuales.
En el mbito poltico, la mayora de los especialistas en el rea
de la poltica exterior latinoamericana se ha centrado en variables
sistmicas tales como la evolucin de la bipolaridad a la multipolari-
dad, el equilibrio estratgico global, el surgimiento del Tercer Mundo
y los cambios en la distribucin de los recursos en el sistema global
(Wilhelmy, 1988:221-315).
Ms recientemente, la atencin ha cambiado hacia el impacto
de la Peresroika, la cada del rgimen comunista y la disolucin de la
Unin Sovitica, los cambios en Europa Central y del Este y, por
cierto, el debate sobre el papel de los Estados Unidos en el nuevo
sistema internacional. De acuerdo a un conocido acadmico brasile-
o, el fin del conflicto tradicional Este-Oeste puede perjudicar la
posicin internacional de Amrica Latina, debido a que implicara
una menor prioridad para la regin (Jaguaribe, 1989), conclusin que
no deja de ser irnica a la luz de los grandes esfuerzos que hicieron
los intelectuales y polticos de la regin para desvincularla del con-
flicto Este-Oeste, Este mismo autor se ha interesado particularmente
en evaluar el margen de maniobra o de "permisividad" que los cambios
en el sistema internacional permiten a Amrica Latina, llegando a la
conclusin de que slo los pases ms viables (categora ms bien
subjetiva y que el autor tiende a hacer equivalente al tamao) pueden
lograr un mayor grado de autonoma (Jaguaribe, 1979).
Los anlisis sistmicos en Amrica Latina suelen concluir que
los pases de la regin son extremadamente vulnerables a las variables
externas. La evidencia es, sin embargo, algo contradictoria. Por una
parte, incluso un pas tan dotado de recursos como Brasil no ha
logrado resistir las presiones de los Estados Unidos para modificar
varios aspectos de su poltica industrial en materia de computacin,
que fue en su origen altamente proteccionista (Hirst y Soares de
Lima, 1990:107). Por la otra, las polticas exteriores de los fuerte-
mente vulnerables pases de Centroamrica demostraron hacia fines
de la dcada de 1980 las posibilidades d aumentar su margen de
maniobra en el proceso de paz regional (Eguizbal y Rojas, 1989:67).
Tampoco es tan claro que esa vulnerabilidad sea un rasgo
especfico de las polticas exteriores de los pases latinoamericanos o
de otras reas en desarrollo. De hecho, los procesos de toma de
[188]
decisiones de muchos pases del mundo estn fuertemente afectados
por factores externos, ms como consecuencia de la permeabilidad
del Estado-nacin moderno (De Haven, 1991) que de una situacin
de dependencia estructural. As como Brasil ha tenido que enfrentar
presiones para modificar algunos de los aspectos de su poltica co-
mercial, la Comunidad Europea (CE) est enfrentando una presin
enorme para alterar su Poltica Agrcola Comn y la industria japo-
nesa se ve obligada a firmar acuerdos de restriccin de sus exporta-
ciones a los Estados Unidos y Europa.
El caso cubano ilustra otro efecto del juego de las variables
sistmicas, en la medida en que una gran parte de su activismo externo
(Domnguez, 1989; Erisman, 1985) durante las dcadas anteriores se
desarroll en funcin del conflicto Este-Oeste. Esto no significa
sealar a Cuba como un pen de los intereses soviticos o un Estado
subordinado, sino que destacar que su poltica exterior aprovech
todas las oportunidades de la divisoria Este-Oeste con el fin de
alcanzar sus intereses de seguridad e ideolgicos. Sin embargo, los
cambios internacionales recientes han demostrado la vulnerabilidad
extrema del pas y las limitaciones de una estrategia externa basada
en virtualmente un solo elemento, que ponen en duda los elogios que
recibi la poltica exterior cubana de parte de muchos acadmicos
durante los aos recientes.
Los enfoques que tienden a ver a Amrica Latina como un
subsistema regional dentro del sistema global tambin pueden ser
considerados como sistmicos, pese a sus grandes diferencias con los
enfoques anteriores. Diversos autores han identificado a Amrica
Latina como un subsistema regional caracterizado por la existencia
de un conjunto de Estados geogrficamente prximos que se relacio-
nan intensamente entre s, que comparten un sentido de identidad
regional y que son vistos en esa forma por otros actores externos
(Atkins, 1989:23-50; Mols, 1985:79-81). Las inferencias que pueden
derivarse de esa proposicin general son muy variadas. Algunos
autores estiman que las polticas exteriores latinoamericanas son
bsicamente similares, en el sentido de que sus objetivos y polticas
concretas coinciden. Otros, sin dejar de reconocer la existencia de
elementos comunes, tambin prestan atencin a las diferencias en los
comportamientos externos. Sea como fuere, es evidente que la acti-
vidad ms intensa de las polticas exteriores de la gran mayora de los
pases latinoamericanos tiene lugar a nivel regional. Se trate de
[189]
problemas de seguridad o de iniciativas de cooperacin, el mbito
preferente y principal de actuacin de los pases latinoamericanos
sigue siendo el regional.
Durante los ltimos aos algunos autores han empezado a
abordar las tendencias hacia la diferenciacin que se han hecho
presentes en Amrica Latina. Carlos Rico (1986: 51), por ejemplo,
ha destacado las crecientes diferencias que se observan en materia
de orientacin externa entre las partes Norte y Sur de Amrica
Latina, especialmente en lo que toca a sus relaciones econmicas con
los Estados Unidos y las opciones que se les abren en trminos de la
diversifcacin o concentracin de sus vnculos externos. Sin embar-
go, las tendencias hacia la diferenciacin dentro de la regin son
todava ms complejas. En trminos de temas econmicos interna-
cionales, en los comienzos de la dcada de los noventa Chile tiene
ms en comn con Mxico que con su vecino Per o Brasil. Los
alineamientos tampoco coinciden con los esquemas formales de
integracin. Aunque Argentina es un miembro pleno y muy activo
del MERCOSUR (Mercado Comn del Sur, formado por Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay), sus. posiciones econmicas externas
tienen mayor similitud con las de Chile (que no es miembro de la
agrupacin) que con aquellas de su socio brasileo. Y, pese a ms de
veinte aos de participacin en el Grupo Andino, los intereses
externos de Venezuela tienen poco en comn con aquellos de Per
o Bolivia.
En general, los enfoques sistmicos han ofrecido aportes valio-
sos para el estudio de las relaciones internacionales de Amrica
Latina, especialmente porque han demostrado la sensibilidad y vul-
nerabilidad de la regin frente a las variables externas. Sin embargo,
por su propia naturaleza, esta perspectiva puede llevar a un cierto
desconocimiento de las posiciones y funciones ampliamente distintas
que cada pas latinoamericano ocupa en el sistema internacional, as
como de las variables internas que inciden en su comportamiento
externo.
Es importante subrayar asimismo la necesidad de actualizar
rpidamente las perspectivas sistmicas, tanto econmicas como po-
lticas, a la luz de los impresionantes cambios que se estn registrando
a nivel global. Aunque se estn desarrollando esfuerzos en esa direc-
cin, algunos enfoques latinoamericanos todava parecen muy ancla-
dos en supuestos cuya vigencia actual es altamente cuestionable.
[190]
Poltica del poder
En una revisin de la literatura sobre las relaciones interamericanas,
Jorge Domnguez (1978: 104-106) identific la existencia de una
perspectiva "estratgica" en el anlisis de la poltica exterior latinoa-
mericana, que se caracteriza por su orientacin estratgica, racional
y calculadora, por su tendencia a considerar al Estado como un actor
unificado y racional y por su nfasis en el conflicto internacional. Este
enfoque de poltica del poder, que se desarroll inicialmente en
Estados Unidos y Europa, sigue gozando de bastante popularidad en
Amrica Latina. Lo que es ms importante, las percepciones de
poltica del poder todava tienen considerable peso entre los diplo-
mticos y otros actores que intervienen en la formulacin de la
poltica exterior en la regin.
El enfoque de la poltica del poder considera a las acciones de
otros pases como los principales factores condicionantes de las
decisiones de poltica exterior. A su vez, los recursos o atributos
nacionales de los Estados -especialmente sus capacidades militares,
materiales o intelectuales- son vistos como los factores internos
predominantes que influyen en sus polticas concretas. De acuerdo a
este enfoque, los pases pueden y, en realidad, deben, actuar con
independencia de las fuerzas sociales y polticas internas en la bs-
queda de intereses nacionales que parecen evidentes: la proteccin
fsica de sus territorios y ciudadanos, el desarrollo econmico y el
bienestar de la poblacin, el equilibrio regional del poder, etc. En las
versiones ms clsicas de este enfoque, se considera que las motiva-
ciones de los actores se derivan principalmente de una preocupacin
por la preservacin o aumento de la seguridad de un Estado y que la
seleccin de la decisin se basa en el clculo racional. En consecuen-
cia, queda poco lugar para el anlisis de factores polticos internos,
considerados a menudo como espreos, o de estructuras organizati-
vas o procesos de seleccin que no se reducen a las alternativas
racionales.
Los anlisis tradicionales de equilibrio de poder caen dentro de
esta descripcin general. Segn stos, Amrica Latina es un escena-
rio tpico de competencia regional, en que pases como Argentina y
Brasil rivalizan en la Cuenca del Plata o en Atlntico Sur, Mxico y
Venezuela compiten por influencia en Amrica Central o el Caribe,
[191]
ES TUDI OS I N T E R N A C I O N A L E S
y Chile procura proyectarse hacia el Pacfico Sur (Bailey, 1967; Burr,,
1967; Atkins, 1989:13-47). Asimismo, se estima que la competencia
entre las potencias mayores de la regin afecta a los Estados vecinos
ms pequeos como Bolivia, Paraguay, Suriname o los pases cen-
troamericanos, cuyos sistemas econmicos y polticos son relativa-
mente permeables a esas influencias externas. Por otra parte, desde
la perspectiva de los Estados pequeos, las rivalidades entre sus
vecinos mayores pueden ser aprovechadas para maximizar objetivos
de poltica exterior, previniendo amenazas de anexin en el pasado
y proveyendo fuentes de ayuda, beneficios comerciales y tambin
apoyos polticos en el presente.
Una tendencia clara hacia la adopcin de nuevas formas de
cooperacin econmica y poltica en Amrica Latina (van Klaveren,
1984b), ha cuestionado varios de los supuestos de los enfoques
tradicionales de poltica de poder, que en realidad se derivaban del
siglo pasado. Argentina y Brasil han establecido uno de los esquemas
ms ambiciosos de cooperacin en la regin (Mrmora, 1987; Mone-
ta, 1988); Mxico y Venezuela participaron conjuntamente en el
Grupo de Contadora y han desarrollado mecanismos especiales de
cooperacin en Centroamrica; Argentina y Chile estn alcanzando
niveles inditos de cooperacin y de integracin fsica. Estos datos
no cuestionan tanto los enfoques de equilibrio de poder, que an
tienen vigencia en reas tales como el abastecimiento y produccin
de armamentos, sino ms bien los supuestos de conflicto y rivalidad
inexorables en que muchas veces se basan. Estos supuestos han sido
elaborados por las escuelas geopolticas de origen tanto militar como
civil. Aunque la contribucin de estos enfoques al anlisis cientfico
suele ser poco significativa, ellos han sido muy influyentes en la
formacin de imgenes y percepciones de poltica exterior en la
regin (Child, 1979; Kelly y Child, 1988). Sera ingenuo subestimar
la persistencia de rivalidades nacionales o la supresin de hiptesis
de conflicto en Amrica Latina, pero es obvio que las relaciones
intrarregionales combinan elementos de cooperacin y de conflicto
y que las primeras parecen estar en alza en Amrica Latina.
[192]
Perspectivas sobre las fuentes domsticas de la poltica
exterior
Sistema poltico
La extensin y alcance de los procesos de democratizacin que se
fueron sucediendo en Amrica Latina a lo largo de la dcada de los
ochenta ha llevado a varios autores a centrar su atencin en el
impacto del cambio poltico y, concretamente, del cambio de rgi-
men, en la poltica exterior.
Se ha prestado especial atencin a la relacin entre la forma de
organizacin poltica y la poltica exterior de un determinado pas.
Como caba esperar, la principal distincin que se ha hecho en esta
rea es entre regmenes democrticos y autoritarios, con el fin de
determinar si las diferencias en los regmenes polticos pueden corre-
lacionarse con diferencias en las polticas exteriores.
En Amrica Latina la relacin entre rgimen poltico y poltica
exterior ha sido explorada en forma diacrnica, mediante la compa-
racin de un mismo pas bajo diferentes regmenes. Los estudios
sincrnicos son menos frecuentes, aunque algunos esfuerzos iniciales
tienden a confirmar las conclusiones ofrecidas por los anlisis diacr-
nicos (de Carmargo y Vsquez Ocampo, 1988: 357-397).
Varios autores han investigado los principales cambios en la
poltica exterior brasilea despus del derrumbe del rgimen demo-
crtico en 1964. Hay consenso en torno a la conclusin de que
durante los primeros aos del nuevo rgimen autoritario se produjo
efectivamente una ruptura con el pasado, que llev a la adopcin de
una poltica pasiva, caracterizada por una posicin ideolgica y un
alineamiento intenso con los Estados Unidos (Tyson, 1975; Hirst,
1984:176-178). Sin embargo, y esto parece particularmente intere-
sante, el abandono de la poltica independiente y tercermundista de
los ltimos gobiernos democrticos no fue definitivo. Aun cuando el
rgimen autoritario mantuvo sus caractersticas bsicas, a comienzos
de los aos setenta el Brasil retom su poltica exterior activista,
caracterizada por su pragmatismo y adaptabilidad a los cambios
externos y su perfil independiente. Como Hirst y Soares de Lima
(1989: 64) han demostrado, durante los ltimos gobiernos militares
se forj un nuevo consenso respecto de algunos temas centrales de
poltica exterior, que fue articulado por lo que estas autoras identif-
[193]
can como una coalicin amplia y flexible formada por los diplomticos
de Itamaraty, segmentos del sector militar y algunos grupos polticos.
Este consenso se expres sobre todo en algunas reas de las relacio-
nes con los Estados Unidos, en la adopcin de una posicin ms
neutral ante el conflicto Este-Oeste y un nuevo nfasis en las rela-
ciones con el resto de los pases latinoamericanos. Sin perjuicio de
algunos cambios de estilo, este consenso de poltica exterior fue
mantenido despus de la inauguracin de la Nova Repblica y los
primeros aos del nuevo gobierno democrtico. Ahora bien, la pro-
funda crisis econmica y poltica que ha afectado a Brasil durante los
ltimos aos tambin ha erosionado este consenso y, en particular,
ha reducido el margen de maniobra de la poltica exterior. En suma,
la relacin que se puede establecer en el caso brasileo entre rgimen
poltico y poltica exterior es particularmente compleja y en modo
alguno unvoca.
El caso de Chile, un pas que sufri un cambio particularmente
violento de rgimen en 1973, ha sido estudiado desde una perspectiva
similar (Muoz, 1986; Wilhelmy, 1979). Es claro que la instalacin de
un rgimen militar condujo a profundos cambios en la poltica exte-
rior y que la restauracin democrtica de 1990 tuvo un alcance
comparable. Sin embargo, no todas las reas de la poltica exterior
fueron afectadas en la misma medida. As, los cambios fueron ms
evidentes en el rea poltico-diplomtico, donde una poltica activa,
dinmica y pluralista fue reemplazada por una posicin ideolgica y
defensiva, que tuvo que enfrentar un rechazo generalizado a la
dictadura y un intenso aislamiento poltico. Sin embargo, el cambio
fue menos evidente en el rea estratgica, donde las percepciones y
posiciones tradicionales se mantuvieron inalteradas, especialmente
con respecto a los intereses y disputas territoriales. Por otra parte, el
cambio de rgimen de 1973 condujo a modificaciones muy significa-
tivas en las posiciones tradicionales del pas con respecto a los pro-
cesos de integracin regional o las negociaciones comerciales, que en
su mayora han sido mantenidas por el nuevo gobierno democrtico,
bsicamente porque tambin se han conservado los elementos cen-
trales de la poltica econmica. Algunas investigaciones recientes
sobre la poltica exterior del Uruguay aportan conclusiones similares.
Un autor afirma que la recuperacin de la democracia en ese pas
llev a la introduccin de ajustes ms que de cambios profundos en
materia de poltica exterior (Lujan, 1991: 363), una conclusin que
tambin se podra aplicar al caso de Paraguay (Simn, 1990: 37-54).
[194]
El caso argentino es asimismo muy interesante en este contexto.
Hay pocas dudas sobre la influencia que tuvo la naturaleza del
rgimen en el desencadenamiento de la guerra de Malvinas (Tulchin,
1987) o en el agravamiento de una disputa fronteriza con Chile cuatro
aos antes. Tambin es claro que la instalacin de un nuevo rgimen
democrtico en 1983 llev a cambios profundos en la poltica exterior
de Argentina. Sin embargo, sera errneo inferir de esta evidencia
una correlacin estricta entre tipo de rgimen y poltica exterior,
aunque slo sea porque el mismo rgimen autoritario alter sus
polticas, tal como haba pasado antes entre los regmenes democr-
ticos. Adems, el mismo gobierno que sigui una poltica claramente
agresiva frente a Chile y Gran Bretaa, impuls una poltica de
acercamiento hacia el Brasil, sentando las bases para.la cooperacin
actual entre los dos pases (van Klaveren; 1990: 22). En realidad,
como lo seala Russell (1988: 151), la poltica exterior argentina ha
estado-condicionada por un conjunto de factores-histricos y cultu-
rales, que To pueden serreducidos alos regmenes-polticos que ha
conocido el pas.
En Per, el establecimiento de un rgimen autoritario a fines
de la dcada de 1960 llev a cambios importantes en la poltica
exterior (Jaworski, 1984), que en una cierta medida fueron abando-
nados por el nuevo rgimen democrtico instalado en 1980. Sin
embargo, los mismos cambios que se registraron bajo cada rgimen
sugieren que estas modificaciones tenan ms que ver con las estra-
tegias de desarrollo y con factores polticos e ideolgicos que con el
tipo de rgimen.
Los casos latinoamericanos parecen confirmar la necesidad de
evitar generalizaciones simplistas sobre la relacin entre tipo de
rgimen y poltica exterior. Los regmenes autoritarios pueden verse
tentados a extrapolar sus prcticas y estilos internos al rea externa,
pero tambin pueden mostrar moderacin y apertura hacia el exte-
rior e impulsar polticas cooperativas. Los regmenes democrticos
pueden ser conciliadores, pero tambin pueden verse tentados a
exacerbar conflictos externos para obtener beneficios de poltica
interna. El cambio de rgimen puede explicar algunas modificaciones
de poltica exterior, pero tambin puede tener poco impacto en esa
rea. Los gobiernos democrticos suelen tener ventajas para seguir
polticas exteriores activas, pero tambin pueden enfrentar nuevos
problemas de gestin en esa rea.
[195]
Ms all de los casos relativamente extremos de cambio de
rgimen, es obvio que el contexto poltico interno de un pas tiene un
impacto importante en la poltica exterior. Las interacciones entre
poltica interna y poltica externa son evidentes en un pas como
Mxico, donde tradicionalmente se ha usado la poltica exterior para
alcanzar objetivos de poltica interna (Pellicer, 1981: 91), relaciona-
dos sobre todo con el mantenimiento del legado y de la simbologa
revolucionarias y el apoyo de sectores de la izquierda. Colombia
ofrece otro ejemplo ilustrativo de la a veces compleja interaccin
entre la poltica domstica y la poltica externa. Fernando Cepeda
(1985) ha explicado la relacin existente entre el proceso de paz
colombiano y las posiciones de ese pas frente al conflicto centroa-
mericano. Por otra parte, situaciones de intenso conflicto internacio-
nal pueden hacer que las cuestiones de poltica exterior pasen a ser
centrales en el debate poltico, como ha sucedido en varios casos
centroamericanos.
Estrategia de desarrollo
Los factores econmicos han tenido tradicionalmente una incidencia
directa en el comportamiento de poltica exterior en Amrica Latina.
Como Coleman y Quirs-Varela (1981: 40) han sugerido: "para
Amrica Latina, donde los lderes polticos son juzgados por su
habilidad para articular objetivos para la transformacin econmica
nacional as como por su habilidad para producir esos cambios, la
elaboracin de la poltica exterior inevitablemente es en gran medida
una funcin de las exigencias de la poltica de desarrollo".
Las estrechas relaciones entre la estrategia de desarrollo eco-
nmico y la poltica exterior han sido destacadas en estudios de casos
sobre distintos pases. Mario Ojeda (1976: 4-5) ha sealado que
durante un largo perodo la poltica exterior de Mxico desempe
el papel de "promotora externa del crecimiento del pas, ya fuera
proyectando en el exterior la nueva imagen de estabilidad y progreso
de Mxico..., o actuando como 'palanca' de negociacin para un
mejor tratamiento a los productos de exportacin y para la apertura
de nuevos mercados para stos". Los cambios que se estn observan-
do en la poltica exterior mexicana confirman esta afirmacin. La
negociacin por parte de Mxico de un acuerdo norteamericano de
libre comercio con Estados Unidos y Canad constituye una dimen-
[196]
A. van Klavcren / Entendiendo las polticas exteriores...
sin central de la poltica exterior actual de Mxico, que refleja a su
vez un cambio muy profundo en su estrategia de desarrollo.
El caso de Brasil es similar. La poltica exterior fue vista tradi-
cionalmente en ese pas en trminos de su contribucin a la estrategia
interna de desarrollo (Schneider, 1976:40; Lafer, 1977). Los modelos
de desarrollo seguidos en el pas han ido dejando sus huellas en la
poltica exterior. A la vista de esta evidencia, se puede esperar que la
bsqueda de una nueva estrategia de desarrollo en el pas lleve a una
revisin de varios aspectos de su poltica exterior, especialmente en
el rea econmica.
En Chile, la adopcin de un modelo econmico orientado hacia
el mercado mundial ha llevado a nuevos nfasis en materia de poltica
exterior. Si anteriores gobiernos democrticos depositaron grandes
expectativas en la reforma del orden econmico internacional y
abrazaron con entusiasmo el credo desarrollista de los aos sesenta
y setenta, ahora el pas est ms interesado en promover el libre
comercio y atraer inversiones extranjeras. En Argentina pasa lo
mismo. Ciertamente no es una casualidad que los primeros dos
ministros de Relaciones Exteriores del gobierno de Menem hayan
sido economistas. La casi desesperada bsqueda de una nueva estra-
tegia de desarrollo y de la estabilizacin econmica de Argentina ha
llevado a un cambio muy claro en sus prioridades externas, pese a la
resistencia de gran parte de la oposicin y no pocos seguidores del
partido en el poder.
Las estrategias de desarrollo tambin han tenido un impacto
importante en los procesos de integracin regional y subregional en
Amrica Latina. No podra ser de otra manera, considerando la
influencia de modelos econmicos concretos en la conformacin de
esos procesos. En su concepcin original, el Grupo Andino puede ser
visto como una expresin muy fiel y completa de las estrategias de
desarrollo que estuvieron en boga en los aos sesenta (Salgado,
1991). El retiro de Chile del Grupo en 1976 tuvo poco que ver con la
naturaleza autoritaria del gobierno que tom la decisin o con sus
inclinaciones polticas; fue una consecuencia directa de lo que se
percibi como una incompatibilidad entre las nuevas concepciones
que comenzaban a aplicarse en ese pas y aquellas que servan de base
al Grupo Andino. La percepcin de incompatibilidad puede haber
sido algo exagerada en ese momento, pero llama la atencin de que
el nuevo gobierno democrtico ha excluido la opcin de regresar al
Grupo.
[197]
Factores histricos y culturales
Aunque la historia y la cultura representan categoras extremada-
mente amplias que no se prestan con facilidad a cualquier forma de
"operacionalizacin", es obvio que tienen una fuerte influencia en la
poltica exterior. Correctas o incorrectas, las interpretaciones y mitos
histricos permean las percepciones de los actores de la poltica
exterior y gozan de enorme popularidad en la opinin pblica gene-
ral.
Los factores histricos y culturales han sido cruciales en la
generacin de los sistemas de creencias, las imgenes y los prismas
"actitudinales" de las lites de poltica exterior en Amrica Latina.
Varios autores (Moneta, 1986: 3; Tulchin, 1990: 166-167; Escud,
1988: 261-280) han destacado la persistencia de imgenes distorsio-
nadas entre las lites que intervienen en la poltica exterior argentina
con respecto a la relevancia objetiva del pas, su proyeccin interna-
cional y su capacidad para actuar en el exterior. Durante la guerra del
Golfo varios partidos que integran la coalicin de gobierno en Chile,
apoyados por intelectuales y hasta por algunos estudiosos de la
poltica exterior, criticaron a la Cancillera por su reticencia a adoptar
un papel de liderazgo en la mediacin entre las partes en conflicto.
Comprensiblemente, en vista del fracaso de personalidades tan cali-
ficadas como el Secretario General de las Naciones Unidas, el Presi-
dente Mitterrand y el Papa Woytila, el gobierno chileno fue lo
suficientemente prudente como para ignorar esas crticas y recordar
el papel modesto que un pas como Chile puede desempear en los
asuntos mundiales. En trminos ms serios, Wilhelmy (1979) ha
identificado la existencia paralela de tres subculuras distintas de
poltica exterior en Chile, segn sus percepciones sobre la posicin
internacional del pas y la evaluacin de su papel en los asuntos
regionales y mundiales.
El nacionalismo argentino ha sido alimentado por percepciones
de mutilaciones territoriales que no parecen justificadas en trminos
histricos (Escud, 1987) y que tampoco parecen muy relevantes
para un pas que no ha sido capaz de poblar su vasto territorio austral.
Sin embargo, ningn gobierno argentino podra desconocer esas
percepciones histricas. Paradjicamente, en Chile, uno de los su-
puestos beneficiarios de las prdidas sufridas por Argentina, las
percepciones sobre despojos territoriales y rivalidades histricas no
son muy diferentes y tambin tienen gran arraigo en una opinin
[198]
pblica fuertemente nacionalista. Sin embargo, ello no significa la
existencia de un determinismo histrico en este campo. Por el con-
trario, la decisin del gobierno de Alfonsn de llamar a un plebiscito
voluntario en 1984 para aprobar el tratado de paz que puso fin a la
disputa territorial ms seria con Chile represent un paso valeroso
que permiti romper con una tradicin de hostilidad y desconfianza
mutuas, que ha permitido una intensa cooperacin entre los dos
pases.
La historia tambin ha jugado un papel relevante en pases
como Per, Bolivia y Ecuador. Uno de los diplomticos peruanos ms
influyentes de las ltimas dcadas, Carlos Garca Bedoya, destac en
sus escritos el trgico impacto de la derrota de su pas en la Guerra
del Pacfico y el largo camino que tuvo que recorrer para reconstruir
un sentimiento de unidad nacional y establecer una nueva persona-
lidad internacional que superara las "hipotecas" del pasado (Garca
Bedoya, 1981:52 y sgtes.). Las relaciones del Per con Chile todava
estn influenciadas por el resultado de esa guerra del siglo xix y,
especialmente, las prdidas territoriales que le signific. En Bolivia,
durante cien aos la bsqueda de una salida al mar por territorios que
hoy pertenecen a Chile ha constituido uno de los objetivos bsicos
de la poltica exterior, aun cuando lentamente comienzan a perfilarse
otras prioridades (Barrios Morn, 1990). La aspiracin ecuatoriana
a un vasto territorio amaznico que hoy pertenece al Per constituye
asimismo un tema dominante de la poltica exterior ecuatoriana.
En un sentido ms positivo, las percepciones brasileas de
futura grandeza y su aspiracin a alcanzar el status de potencia
mundial (Schneider, 1976) tambin han desempeado un cierto pa-
pe] en su poltica exterior, como lo han demostrado sus ambiciones
tradicionales para obtener un puesto permanente en el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas. Sin embargo, hay que precaverse
contra los determinismos histricos. Durante los aos ochenta Brasil
moder sus pretensiones globales y tambin abandon su reticencia
tradicional hacia una cooperacin ms estrecha con Amrica Latina,
adoptando una poltica activa hacia la regin.
Las intervenciones externas que sufri Mxico durante el siglo
pasado y comienzos del actual y su relacin traumtica con los
Estados Unidos explican en gran medida la poltica introvertida que
sigui hasta la dcada de los sesenta, as como su firme adhesin al
principio de no intervencin. Sin embargo, el efecto de estas percep-
[199]
clones histricas ha tendido a decrecer durante las ltimas dcadas y
Mxico desempea ahora un papel en los asuntos regionales y mun-
diales que parece congruente con su potencial.
Diversos pases latinoamericanos exhiben importantes tradicio-
nes de poltica exterior que persisten hasta ahora. Venezuela ha sido
durante largo tiempo un ferviente promotor de la democracia repre-
sentativa en la regin, siguiendo una tradicin iniciada por el exilio
venezolano durante la dictadura de Prez Jimnez que se convirti
en poltica oficial durante el gobierno del Presidente Betancourt.
Mxico, por el contrario, ha insistido siempre ms en el principio de
no intervencin, como consecuencia de su propia historia y, tambin,
su peculiar sistema poltico. Costa Rica ha basado su poltica exterior
en su tradicin democrtica singular y su imagen como pas modelo.
En cambio, la poltica exterior argentina suele caracterizarse por una
fuerte discontinuidad y frecuentes cambios, aun cuando algunos
analistas cuestionan esta visin (Puig, 1988).
En todo caso, los factores histricos desempean un papel
importante, pero pueden experimentar cambios como lo ilustran
algunos de los ejemplos mencionados. A largo plazo, ninguna tradi-
cin de poltica exterior en Amrica Latina ha sido inmune a la
innovacin, tanto en el estilo como en la sustancia.
Actores y toma de decisiones
Los estudios sobre el papel de actores especficos y la naturaleza de
los procesos de toma de decisiones en materia de poltica exterior han
aumentado considerablemente en Amrica Latina. Hay conciencia
generalizada sobre la complejidad que estn asumiendo estos proce-
sos. Obviamente, el nmero de actores que participan en las decisio-
nes vara de pas a pas y en el tiempo. En general, los actores estatales
tienden a ser ms numerosos en los pases ms desarrollados como
Brasil, Mxico, Argentina, Venezuela, Colombia o Chile, pero la
existencia de luchas burocrticas no es un fenmeno desconocido en
pases como Costa Rica, Honduras y Bolivia.
Los Presidentes de la Repblica retienen importantes poderes
en el rea de la poltica exterior. No slo toman las decisiones ms
importantes, sino que tambin desarrollan estilos personales de po-
ltica exterior. El carisma personal y un inters presidencial excepcio-
nal en los temas internacionales han dejado una huella clara en
[200]
muchas polticas exteriores. Slo basta recordar la nueva poltica
exterior de Mxico del Presidente Echeverra, el activismo interna-
cional del Presidente Carlos Andrs Prez de Venezuela, el inters
del Presidente Betancur de Colombia en adoptar una poltica exte-
rior ms activa, los papeles de los Presidentes Frei y Allende en la
poltica exterior chilena, las diferentes percepciones de poltica exte-
rior de los Presidentes Alfonsn y Menem en Argentina o el papel
personal del Presidente Arias en el proceso de paz centroamericano.
La influencia personalsima de Fidel Castro en la elaboracin de la
poltica exterior cubana es bien conocida. Sin embargo, aparte de
algunos relatos ms bien periodsticos, no hay estudios sistemticos
en este campo. En realidad, se sabe muy poco sobre las formas que
asumen las polticas presidenciales en esta rea y se sabe todava
menos sobre las creencias y experiencias polticas, los rasgos de
personalidad y los factores institucionales que pueden ser influyentes
a este respecto. Por otra parte, las influencias presidenciales tambin
estn condicionadas por los cambios en el sistema internacional y las
coyunturas de poltica interna en cada pas (Koenecke, 1987:1-6).
Como en el resto del mundo, los Ministros de Relaciones Exte-
riores desempean un papel crucial en la implementacin de la
poltica exterior en Amrica Latina. En algunos pases ellos tambin
ejercen una importante influencia en las etapas previas de anlisis y
diseo. Determinados Ministros han sido especialmente relevantes
en las posiciones internacionales de sus pases. El legado del Barn
de Rio Branco y las polticas que se le han atribuido constituyen una
de las principales fuentes simblicas del poderoso Itamaraty en Brasil
(Barros, 1984:90-91), En un plano menos mtico, algunos Ministros
contemporneos han asumido papeles centrales en el perfil externo
de sus pases. El carisma, prestigio personal y contactos externos de
Enrique Iglesias llevaron a niveles de activismo desconocidos en la
poltica exterior uruguaya. La larga y brillante permanencia de Ga-
briel Valds en la Cancillera chilena durante los aos sesenta dej
una marca personal en la poltica exterior del pas. La formacin e
inquietudes acadmicas de Dante Caputo fortalecieron las corrientes
que favorecan que Argentina asumiera el papel de "potencia moral",
un tema recurrente de la poltica exterior de ese pas (Tulchin, 1990:
176).
Pero el papel de los Ministros est tambin determinado por
factores institucionales. Los grados de profesionalismo de los ser-
vicios exteriores latinoamericanos varan considerablemente. En
[201]
ES TUDI OS I NT E R NAC I ONAL E S
Brasil, un servicio elitista altamente profesionalizado y corporativo,
no slo ha jugado un papel central en la formulacin de los intereses
nacionales y de la poltica exterior, sino que ha proporcionado cua-
dros para otros sectores de la administracin. En Per, la diplomacia
de Torre Tagle logr durante mucho tiempo atenuar las divergencias
resultantes de los programas de poltica exterior impulsados por los
sucesivos gobiernos que ha tenido el pas, aun cuando esta capacidad
parece estar llegando a sus lmites bajo el gobierno de Fujimori. En
Mxico se estn realizando importantes esfuerzos para consolidar un
servicio exterior competente y profesional, aun cuando todava no
existe una tradicin corporativista como la que muestran Brasil y
Per. En Chile, Argentina y Uruguay, unos servicios exteriores pro-
fesionales y relativamente tradicionales han tenido que soportar los
embates de drsticos cambios de rgimen y aprender a sobrevivir en
medios internos y externos extremadamente difciles. Mientras Ve-
nezuela y Colombia poseen burocracias modernas y competentes en
el sector econmico externo, sus servicios exteriores estn menos
profesionalizados, sin perjuicio de algunas excepciones destacadas.
En ambos casos, los Presidentes han recurrido a consejeros persona-
les o a gabinetes especiales para compensar estas insuficiencias. En
Amrica Central, Paraguay o la Repblica Dominicana, los grados de
profesionalizacin son todava bajos, aun cuando se estn realizando
esfuerzos para superar esta situacin.
Pese a su obvia importancia en el proceso de elaboracin de la
poltica exterior, los Ministerios latinoamericanos han recibido esca-
sa atencin por parte de los investigadores. Algunos estudios ms
bien formales e histricos estn disponibles para el caso brasileo
(Castro, 1983). En el caso de Chile, se han publicado buenos ensayos
de carcter ms bien prescriptivo (Wilhelmy y Fermandois, 1990).
Pero estos trabajos tienden a ser excepcionales. En general, slo se
puede encontrar evidencia sobre las caractersticas institucionales y
el papel jugado por los Ministerios en estudios de casos centrados en
ternas o decisiones especficas. Asimismo, hay pocos estudios sobre
la modernizacin de las instituciones de la poltica exterior y el
impacto de los procesos recientes de democratizacin en esa rea
(Moneta, 1986; Nohlen, Fernndez y van Klaveren, 1992).
Aunque los Ministerios de Relaciones Exteriores suelen re-
clamar un virtual monopolio de la conduccin externa del pas,
crecientemente tienen que compartir sus responsabilidades con otros
[202]
Ministerios. En Amrica Latina, sus competidores ms temibles han
procedido del rea econmica. Naturalmente, asuntos tales como el
manejo de la crisis de la deuda, cuestiones comerciales, la contrata-
cin de grandes obras pblicas, la proteccin de la industria local y la
negociacin de acuerdos comerciales han llevado a conflictos de
competencia y rivalidades entre los Ministerios de Relaciones Exte-
riores y los ms tecnocrticos y especializados Ministerios y agencias
del rea econmica. Algunos autores mencionan la existencia de
diplomacias paralelas en el plano poltico y econmico. El caso
argentino analizado por Russell (1988: 99-103) no es en caso alguno
excepcional. Hirst y Soares de Lima (1990) han ilustrado el papel
jugado por las burocracias econmicas en Brasil, donde incluso Ita-
maraty no ha logrado siempre imponer sus puntos de vista. El caso
de Mxico merece igualmente atencin en este contexto, debido a
las claras diferencias que se observaron durante los aos ochenta en
las percepciones externas de los diplomticos y economistas (Gonz-
lez, 1986; Chabat, 1989:88-90). El caso de Colombia parece distinto,
aunque slo sea porque sus altamente especializados economistas y
los negociadores simplemente no enfrentan mucha competencia
desde otros sectores de la burocracia y suelen estar ms preocupados
de consultar y concertarse con el sector privado. En Chile tambin se
estn observando diferencias en las percepciones externas que pre-
valecen en el sector econmico y aquellas de la Cancillera. Aunque
formalmente la Direccin General de Relaciones Econmicas Inter-
nacionales depende de la autoridad poltica de la Cancillera, en
ocasiones ella tiende a considerarse como una entidad separada, ms
vinculada a las autoridades econmicas del pas.
Los estudios de casos ilustran el papel de otros actores estatales
y no estatales en la elaboracin de la poltica exterior. En varios
pases, los militares han detentado un papel dominante en los asuntos
de seguridad nacional, definidos con frecuencia de una manera am-
plia y subjetiva. Su influencia en la dinmica de los conflictos territo-
riales es evidente, no slo en los pases con experiencias recientes de
gobiernos militares, sino que tambin en las democracias ms estables
de la regin, como lo demuestra el caso de Venezuela. Por otra parte,
en algunas ocasiones los militares no actan como un actor nico y
monoltico, sino que tambin participan en luchas burocrticas inter-
nas. Argentina provee diversos ejemplos en ese sentido.
Los Parlamentos han defendido celosamente sus facultades
tradicionales en materia de poltica exterior. Sin embargo, su papel
[203]
se ha visto reducido, no tanto por una delegacin formal de atribu-
ciones en favor de los Ejecutivos, que obviamente no estn dispuestos
a facilitar, sino que ms por el predominio de asuntos de "baja
poltica" (comercio, tecnologa, comunicaciones, etc.) 'sobre la "alta
poltica" (cuestiones territoriales, conflictos blicos, etc.). Mientras
que las provisiones legales para las ltimas suelen requerir de alguna
forma de aprobacin o de fiscalizacin parlamentaria, los temas de
"baja poltica" son menos reglamentados y normalmente pueden ser
manejados de manera ms discrecional por el Ejecutivo. En todo
caso, las atribuciones tradicionales de los Legislativos para ratificar
los tratados internacionales y, en algunos casos, interpelar a altos
cargos del Ejecutivo, les siguen otorgando competencias nada des-
preciables en esta rea.
Los partidos polticos han a menudo intervenido activamente
en una serie de temas de poltica exterior, no slo en consideracin
a las funciones naturales que cumplen en los regmenes democrticos,
sino que tambin por el fuerte inters que han manifestado en
algunas cuestiones internacionales. En pases como Argentina, Costa
Rica, Chile, Uruguay y Venezuela, tradiciones polticas slidas han
llevado tambin a la adopcin de programas o posiciones marcadas
en materia de poltica exterior, que en algunos casos incluso se han
referido a temas ms bien distantes de los intereses directos de cada
pas. Cuba representa por cierto un caso singular en esta materia, ya
que formalmente el Partido Comunista provee las orientaciones para
la conduccin externa (Hernndez, 1987). Sin embargo, en la prctica
es difcil encontrar otro pas en la regin con tal grado de concentra-
cin de poderes en el lder mximo, Fidel Castro.
Adems, un creciente nmero de partidos polticos latinoame-
ricanos ha establecido vnculos directos con partidos hermanos en la
regin y en otras partes del mundo, particularmente Europa. Estos
vnculos son especialmente fuertes en los partidos afiliados a las
Internacionales Demcrata Cristiana y Socialista y, en menor medi-
da, a la Liberal, pero tambin se dan en los casos de los partidos ms
autctonos. Incluso el nacionalista Partido Revolucionario Institu-
cional (PRI) de Mxico ha seguido esta tendencia, favoreciendo una
red especficamente latinoamericana de partidos polticos.
Asimismo, algunos grupos de inters han ejercido influencia en
algunas reas de la poltica exterior. Por ejemplo, la poderosa Fede-
racin Nacional de Cafeteros de Colombia toma parte oficialmente
en la poltica internacional del caf de ese pas (Bushnell, 1975:410).
1204]
En Venezuela, la Federacin de Cmaras de Comercio (Fedecma-
ras), logr bloquear durante varios aos la participacin de ese pas
en el Grupo Andino, porque estimaba que ella poda afectar los
intereses de la industria local (Portales, 1982). En Mxico, un recien-
te estudio de caso sobre la decisin del pas de adherir al GATT ilustra
el papel jugado por las principales asociaciones del sector privado
(Casar y Gonzlez, 1990: 187-191). En Chile, los sectores empresa-
riales estn prestando gran atencin a los programas de cooperacin
e integracin fsica con Argentina, que algunos perciben como una
amenaza a sus intereses y que otros estn aprovechando para expan-
dir sus operaciones y superar las limitaciones del pequeo mercado
interno.
Aunque se ha investigado muy poco el papel de la prensa en las
decisiones de poltica exterior, no ha sido en caso alguno insignifican-
te, especialmente con respecto a temas sensibles referidos a cuestio-
nes territoriales o ideolgicas. Pese a la competencia de la televisin,
los peridicos de algunos pases siguen contribuyendo poderosamen-
te a la formacin de la opinin pblica en materias de poltica
exterior. Las editoriales de los diarios ms importantes de Argentina,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Per, Uruguay o
Venezuela siguen representando una fuente de atencin y de preo-
cupacin especial para las Cancilleras de esos pases.
Recursos
Como en otras reas del mundo, los expertos latinoamericanos han
realizado anlisis de capacidades (capabilities} derivados de los enfo-
ques tradicionales de poltica de poder. Estos se han centrado en
atributos nacionales tales como tamao, ubicacin geogrfica, dota-
ciones de recursos naturales, capacidad industrial, desarrollo cient-
fico-tecnolgico, estabilidad poltica, legitimidad democrtica, etc.
Estos ejercicios son especialmente populares entre los geopolticos
y los medios militares. Sin embargo, su impacto en la construccin de
teora en materia de poltica exterior no ha sido muy relevante debido
a que en general se realizan sin referencia a un marco terico que
especifica las condiciones bajo las cuales los recursos disponibles
pueden ser empleados o que asigna la ponderacin relativa de cada
uno de esos factores (Rosenau, 1974:13).
La investigacin comparada en materia de poltica exterior a
menudo ha llevado a la conclusin de que el tamao de los pases es
[205]
uno de los principales condicionantes de su actuacin internacional
(Sullivan, 1976: 135). Pese a la existencia de contrastes muy signifi-
cativos en Amrica Latina en esta materia, el factor tamao ha
recibido poca atencin en la literatura especializada. Algunos su-
puestos implcitos pueden encontrarse en la investigacin sobre las
polticas exteriores centroamericanas (Eguizbal, 1988; Rojas, 1990),
as como respecto de los pases del Caribe anglfono (Heine y
Manigat, 1988; Brabevoy-Wagner, 1989). Sin embargo, las conclusio-
nes de estos estudios deben todava insertarse en un marco terico
ms general que analice el impacto de este factor en la poltica
exterior.
La evolucin del conflicto centroamericano a lo largo de los
aos ochenta parece demostrar que los Estados pequeos tienen un
interesante margen de maniobra a nivel regional pese a su carencia
de recursos bsicos de poder. Ellos pueden ser vulnerables a la
intervencin y la invasin como lo demostr el caso de Nicaragua,
son dependientes de su medio externo para obtener apoyo econmi-
co y poltico, y sus capacidades para recoger informacin y aportar
respuestas rpidas a los desafos que van surgiendo. Sin embargo, los
Estados pequeos pueden apelar a la opinin mundial, pueden con-
centrar la atencin en unos pocos asuntos, pueden aprovechar las
limitaciones internas y externas para la intervencin de las grandes
potencias y pueden ofrecer recursos estratgicos de gran valor o
legitimidad poltica a terceros pases. Paradjicamente, la crisis inter-
nacional ms prof unda experimentada por los pases centroamerica-
nos durante los aos ochenta parece haber aumentado en lugar de
disminuir sus capacidades de poltica exterior. Guatemala fue capaz
de mantener una poltica de neutralidad y de abstencin en el con-
flicto. Costa Rica obtuvo apoyo para el plan de paz del Presidente
Arias pese a la oposicin inicial de Estados Unidos. Los sandinistas
de Nicaragua por lo menos pudieron permanecer en el poder hasta
que fueron derrotados electoralmente. Aunque es cierto que la
intervencin estadounidense desempe un papel crucial en el de-
senlace final, no lo es menos que Washington no impuso su voluntad
en todos los campos y que su influencia en el nuevo gobierno de
Managua no ha sido tan avasalladora como se podra haber supuesto.
En trminos ms generales, las comparaciones meticulosas de
las capacidades potenciales de los pases pueden resultar interesan-
tes, pero slo miden las bases de la influencia o, si se quiere, el poder
crudo. Lo que es crucial es la forma en que se movilizan esas capaci-
[206]
A. van Klaveren /Entendiendo las polticas exteriores...
dades para alcanzar objetivos especficos de poltica exterior y las
habilidades que se demuestran en esa movilizacin. La eleccin de
instrumentos para alcanzar esos objetivos dependen de la calidad y
cantidad de los recursos disponibles. Brasil tiene los recursos diplo-
mticos y econmicos para desarrollar una poltica africana, mientras
que en otros casos latinoamericanos una apertura hacia frica puede
ser una opcin muy poco razonable, en comparacin a otras priori-
dades ms urgentes. Para Venezuela puede tener sentido mantener
una cierta presencia en los pases rabes exportadores de petrleo,
pero en el caso de un pas como Per esa misma presencia repre-
sentara un despilfarro de recursos escasos.
Conclusiones
Los estudios sobre las polticas exteriores latinoamericanas han au-
mentado en trminos cuantitativos y cualitativos durante los ltimos
aos. Las perspectivas tericas que han sido descritas en este artculo
no constituyen enfoques que se excluyan mutuamente. Ms bien,
tienden a complementarse y a enriquecerse entre s, iluminando
nuevas dimensiones y permitiendo la reformulacin de antiguos
supuestos. Sin embargo, el camino por delante no es tan expedito
como puede parecer a primera vista. Varias perspectivas son todava
incipientes. Tambin hay incompatibilidades entre algunas de ellas.
Un enfoque puramente sistmico, porejemplo, inevitablemente lleva
a subestimar las variables domsticas y slo ofrece un cuadro parcial
de la poltica exterior de un cierto pas. Asimismo, una perspectiva
que se centra exclusivamente en las interacciones que tienen lugar
en la burocracia puede llevar a ignorar tendencias que tienen lugar
en el sistema internacional y que restringen o expanden las opciones
disponibles.
La revisin anterior sugiere la necesidad de hacer avanzar la
investigacin comparada de las polticas exteriores latinoamericanas.
Siguiendo a Michael Haas (1973:29-52), varios objetivos del anlisis
comparado parecen particularmente tiles para los casos latinoame-
ricanos. En primer lugar, la comparacin puede producir una descrip-
cin ms rica y completa de la poltica exterior, permitiendo al
analista disear un cuadro ms detallado y amplio de los hechos,
procesos y tendencias. En segundo lugar, la comparacin puede
develar correlaciones o relaciones de causalidad. El estudio de un
[207]
ESTUDI OS I NTERNACI ONAL ES
espectro de casos o procesos comparables puede revelar similitudes
y diferencias y ayudar a comprobar ciertas hiptesis. En tercer lugar,
la comparacin puede proporcionar una cierta base para la predic-
cin, mediante la sugerencia de que bajo ciertas circunstancias es
probable que surjan ciertos comportamientos de poltica exterior. En
cuarto lugar, la comparacin puede tambin ayudar a evaluar las
capacidades de adaptacin de la poltica exterior a las necesidades y
desafos internos y externos que se van registrando a lo largo del
tiempo.
Parece obvio que ninguna explicacin nica es adecuada para
reflejarla complejidad de la poltica exterior. Como en otras reas de
las ciencias sociales, los enfoques deterministas que intentan explicar
el funcionamiento de las polticas exteriores latinoamericanas de
acuerdo a variables monocausales como la dependencia estructural,
la hegemona de los Estados Unidos, el capitalismo perifrico, el tipo
de rgimen, las necesidades de poltica interna o el liderazgo caris-
mtico, parecen condenados al fracaso. Por otra parte, las polticas
exteriores no consisten en la simple acumulacin de decisiones indi-
viduales, sino que representan complejos sistemas de accin que
requieren de marcos analticos relativamente sofisticados.
Esta revisin demuestra que los cambios y ajustes de poltica
exterior en Amrica Latina pueden ser atribuidos a factores muy
diversos. Pueden ser una consecuencia de la transformacin del
sistema global o de choques externos, de cambios de rgimen, de una
alteracin en la estrategia de desarrollo o del surgimiento de un
nuevo liderazgo. La promocin burocrtica, especialmente cuando
es realizada por grupos influyentes dentro de la administracin que
abogan por una reorientacin de la poltica exterior o que insisten en
su mantenimiento, tambin es una importante referencia para expli-
car la poltica exterior. Por otra parte, los actores de la poltica
exterior se comportan de acuerdo a sus imgenes sobre el medio
externo. En este sentido, la situacin objetiva del entorno externo y
domstico es menos importante que la forma en que es percibida por
los actores. Las percepciones y evaluaciones individuales sobre los
objetivos de poltica exterior son fuertemente influidas por valores y
creencias que pueden ser el resultado de factores histricos, cultura-
les e ideolgicos, as como de experiencias personales. Ninguna teora
basada en una explicacin monocausal podra pretender captar una
combinacin tan compleja de elementos, en Amrica Latina o en el
resto del mundo.
[208]
BIBLIOGRAFA
Allison, Graham T., Essence of Decisin: Explaining the Cuban Missile Crisis
(Boston: Little, Brown, 1971).
Atkins, G. Pope, Latn America in the International Political System, 2a ed.
(Boulder, Col.: Westview Press, 1989).
Bailey, Norman A., Latn America in World Politics (New York: Walker,
1967).
Barrios Morn, Ral, "Bolivia: Buscando protagonismo?", en: Heraldo
Muoz (comp.), El desafo de los '90. Anuario de Polticas Exteriores
Latinoamericanas (Caracas: Ed. Nueva Socie- dad/PROSPEL, 1990),
pp. 131-149.
Barros, Alexandre de S. C, "El proceso de formulacin de la poltica exterior
brasilea y sus orientaciones bsicas", en: Heraldo Muoz y Joseph
S. Tulchin (comps.), Entre la autonoma y la subordinacin. Poltica
exterior de los pases latinoamericanos, Vol 2. (Buenos Aires: Grupo
Editor Latinoamericano, 1984).
Boersner, Demetrio, Relaciones Internacionales de Amrica Latina. Breve
Historia (Caracas/San Jos: Nueva Sociedad, 1982).
Braveboy-Wagner, Jacqueline Anne, 77ie Caribbean in World Affairs (Boul-
der, Col.: Westview, 1989).
Brecher, Michael, Tlie Foreign Policy System of Israel (London: Oxford
University Press, 1972).
Brecher, Michael, Decisions in Israel's Foreign Policy (London: Oxford
University Press, 1974).
Burr, Robert N., By Reason or Forc: Chile and the Balancing of Power in
South America (Berkeley: University of California Press, 1967).
Bushnell, David, "Colombia", en: Harold E. Davis, Larman C. Wilson, et al.,
Latn American Foreign Policies (Baltimore: Johns Hopkins Univer-
sity Press, 1975).
Cardoso, Fernando Henrique y Faletto, Enzo, Dependenday Desarrollo en
Amrica Latina (Mxico, D. F.: Siglo XXI, 1969).
Casar, Mara Amparo y Gonzlez, Guadalupe, "Proceso de toma de decisio-
nes en Mxico: El ingreso al GATT", en: Roberto Russell (comp.),
Poltica Exterior y Toma de Decisiones en Amrica Latina (Buenos
Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1990).
Castro, Flvio Mendes de Oliveira, Historia da Organizagao do Ministerio das
Relagoes Exteriores (Brasia: Ed. Universidade de Brasilia, 1983).
[209]
CEP AL, El Pensamiento de la CEPAL (Santiago de Chile: Ed. Universitaria,
1969).
CEPAL, Transformacin Productiva con Equidad (Santiago de Chile: Nacio-
nes Unidas, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe,
1990).
Cepeda, Fernando, "El proceso de paz en Colombia y la poltica internacio-
nal", en: Estudios Internacionales, vol. 18, N271,1985, pp. 440-450.
Chabat, Jorge, "The Making of Mexican Poicy toward the United States",
en: Rosario Green y Peter H. Smith (comps.), Foreign Poicy in
U.S.-Mexican Relations (San Diego, California: Center for U.S.-Me-
xican Studies, University of California, 1989).
Child, Jack, "Geopoltica! Thinking in Latn America", en: Latn American
Research Revlew, vol. 14, N92,1979, pp. 89-111.
Coleman, Kenneth M. y Quirs-Vrela, Luis, "Determinants of Latn Ame-
rican Foreign Policies: Bureaucratic Organizations and Develop-
ment Strategies", en: Elizabeth G. Ferris y Jennie Lincoln (comps.),
Latn American Foreign Policies: Global and Regional Dimensions
(Boulder, Col.: Westview, 1981), pp. 40-56.
De Haven, Mark J., "Interna! and Externa! Determinants of Foreign Poicy:
West Germany and Great Britain During the Two-Track Missile
Controversy", en: International Studies Quarterly, vol. 35, N21,1991,
pp. 87-108.
De Camargo, Sonia y Vsquez Ocampo, Jos Mara, Autoritarismo e Demo-
cracia na Argentina e Brasil (Urna Dcada de Poltica Exterior, 1973-
1984), (Sao Paulo: Ed. Convivio, 1988).
Domnguez, Jorge L, "Mice that Do Not Roar: Some Aspects of International
Politics in the World's Peripheries", en: International Organzation,
vol. 25, N22,1971, pp. 157-208.
Domnguez, Jorge I., "Consensus and Divergence: The State of the Litera-
ture on nter-American Relations in the 1970s", en:
Latn American Research Review, vol. 13, NQ1,1978, pp, 87-126.
Domnguez, Jorge I,, To Make a World Safe for Revolution. Cuba's Foreign
Poicy (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1989).
Dos Santos, Theotonio, Socialismo o Fascismo: el nuevo carcter de la
dependencia y el dilema latinoamericano (Mxico, D.F.: Edicol,
1978).
Drekonja, Gerhard, "Contenidos y Metas de la nueva Poltica Exterior
Latinoamericana", en: Gerhard Drekonja y Juan G. Tokatlian
(comps.), Teora y Prctica de la Poltica Exterior Latinoamericana
(Bogot: Fondo Editorial CEREC, 1983), pp. 1-23.
[210]
Eguizbal, Cristina y Rojas, Francisco, "Poltica exterior y procesos de
decisin en Centroamrica: elementos para una aproximacin a los
procesos de negociacin regional", en: Anuario de Estudios Centroa-
mericanos, Universidad de Costa Rica, 1989, pp. 65-80.
Eguizbal, Cristina (ed.), Amrica Latina y la Crisis Centroamericana: En
busca de una solucin regional (Buenos Aires: Grupo Editor Lati-
noamericano, 1988).
Erisman, H. Michael, Cuba's International Relations (Boulder, Col.: West-
view Press, 1985).
Escud, Carlos, Patlogo del Nacionalismo (Buenos Aires: Ed. Tesis/Insti-
tuto Torcuato Di Telia, 1987).
Escud, Carlos, "Poltica Exterior Argentina: Una sobredosis crnica de
confrontaciones", en: Ernesto Garzn Valds, Manfred Mols y Ar-
nold Spita (comps.), La Nueva Democracia Argentina (1983-1986)
(Buenos Aires: Ed. Sudamericana, 1988).
Farrands, Christopher, "The Context of Foreign Policy Systems: Environ-
ment and Structure", en: Michael Clark y Brian White (comps.),
Understanding Foreign Policy (Aldershot, England: Edward Elgar,
1989), pp. 84-108.
Ferris, Elizabeth G., "Toward a Theory for the Comparative Analysis of Latin
American Foreign Policy", en: Elizabeth G. Ferris y Jennie K. Lin-
coln (comps.), Latin American Foreign Policies: Global and Regional
Dimensions (Boulder, Col.: Westview Press, 1984), pp. 269-284.
Frank, Andre Gunder, Capitalism and Underdevelopment in Latin America
(New York: Monthly Review Press, 1967).
Garca Bedoya, Carlos, Poltica Exterior Peruana: Teora y Prctica (Lima:
Mosca Azul Editores, 1981).
Gereffi, Gary, "Rethinking Development Theory. Insights from East Asia
and Latin America", en: Sociolgica! Forum, vol. 4, Na4, 1990, pp.
505-533.
Gereffi, Gary y Wyman, Donald (comps.), Manufacturng Miracles: Paths of
Industralization in Latn America and East Aa (Princeton: Prince-
ton University Press, 1990).
Gonzlez, Guadalupe, "Mxico", en: Gerhard Drekonja y Juan G. Tokatlian
(comps.), Teora y Prctica de la Poltica Exterior Latinoamericana
(Bogot: Fondo Editorial CEREC, 1983), pp. 299-353.
Gonzlez, Guadalupe, 'Tendencias recientes de la poltica exterior: 1983-
1985", en: Cuadernos de Poltica Exterior Mexicana, N^, 1986, pp.
99-131.
Grabendorff, Wolf, "Las potencias regionales en la crisis centroamericana:
[211]
ES TUDI OS I N T E R N A C I O N A L E S
Mxico, Venezuela, Cuba y Colombia", en: Heraldo Muoz y Joseph
S. Tulchin (comps.), Entre la autonoma y la subordinacin. Poltica
Editor Latinoamericano, 1984), pp. 267-296.
Haas, Michael, "On he Scope and Methods of Foreign Policy Studies", en:
Patrick McGowan (comp.), Sage International Yearbook of Foreign
Policy Studies, vol. 1 (BeverlyHills, Calif.: Sage, 1973), pp. 29-52.
Halperin, Morton M., Bureaucratic Politics and Foreign Policy (Washington
D. C.: The Brookings Institution, 1974).
Heine, Jorge y Manigat, Leslie (comps.), T J ie Caribbean and World Politics.
Cross Currents and Cleavages (New York: Holmes and Meier, 1988).
Hermann, Charles F., "Changing Course: When Governments Choose to
Redirect Foreign Policy", en: International Studies Quarterly, vol. 34,
Nal, 1990, pp. 3-21.
Hermann, Charles F. y East, Maurice A., "Introduction", en: Maurice A.
East, Stephen A. Salmore y Charles F. Hermann (comps.), Wliy
NationsAct: T lieoretical Perspectives for Comparative Foreign Policy
Analysis (Beverly Hills, Calif.: Sage, 1978), pp. 11-24.
Hernndez, Rafael, "La lgica de la frontera en las relaciones Cuba-Estados
Unidos", en: Mnica Hirst (comp.), Continuidad y Cambio en las
Relaciones Amrica Latina/Estados Unidos (Buenos Aires: Grupo
Editor Latinoamericano, 1987).
Hill, Christopher, "A Theoretical Introduction", en: William Wallace y W.E.
Patterson (eds.), Foreign Policy Making in Western Europe (New
York: Praeger, 1978), pp. 7-29.
Hirst, Mnica, "Pesos y medidas de la poltica exterior brasilea", en: Juan
Carlos Puig (comp.), Amrica Latina: Polticas Exteriores Compara-
das, vol. 1 (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1984), pp.
176-235.
Hirst, Mnica y Soares de Luna, Mara Regina, "Crisis y toma de decisin
en la poltica exterior brasilea: El programa de integracin Argen-
tina-Brasil y las negociaciones sobre la informtica con los Estados
Unidos", en: Roberto Russell (comp.), Poltica Exterior y T oma de
Decisiones en Amrica Latina (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoa-
mericano, 1990), pp. 61-110.
Jaguaribe, Helio, "Autonoma perifrica y hegemona cntrica", en: Estudios
Internacionales, vol. 12, N246,1979, pp. 91-130.
Jaguaribe, Helio, "Amrica Latina dentro del contexto internacional de la
actualidad", en: Revista Mexicana de Sociologa, vol. 51, N^, 1989,
pp. 55-73.
[212]
Jaworski C., Helan, "Per: la poltica internacional del gobierno militar en
sus dos vertientes (1968-1980)", en: Heraldo Muoz y Joseph S.
Tulchin (comps.), Entre la autonoma y la subordinacin. Poltica
Editor Latinoamericano, 1984), pp. 378-418.
Kelly, Philip y Child, Jack (comps.), Geopolitics ofhe Southern Cone and
Antrctica (Boulder, Col.: Lynne Rienner Publishers, 1988).
Keohane, Robert O. y Nye, Joseph S., Power and Interdependence (Boston:
Little, Brown, 1977).
Koenecke, Herbert R., "Los factores personales en la formacin de la poltica
exterior", en: Poltica Internacional, Nfi6,1987, pp. 1-6.
Korany, Bahgat, "Foreign Policy Decision-Making Theory and Third World.
Payoffs and Pitfalls", en: B, Korany (comp.), How Foreign Policy
Decisions are Made in the Tlrd World (Boulder, Col.: Westview
Press, 1986).
Krasner, Stephen D., "Structural causes and regime consequences: regimes
as intervening variables", en: Stephen D. Krasner (comp.), Interna-
tional Regimes (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1982), pp,
185-206.
Krippendorff, E., "Ist Aussenpolitik Aussenpolitik?", en: E. Krippendorff
(comp.), Internationale Beziehungen (Koln: Kiepenheuer & Witsch,
1973), pp. 189-213.
Lafer, Celso, Comercio e Relagoes Intemacionais (Sao Paulo: Ed. Perspecti-
va, 1977).
Lagos, Gustavo, International Stratiflcation and Underdeveloped Countries
(Chapel HU, N.C.: University of North Carolina Press, 1963).
Lujan, Carlos, "Redemocratizacin y Poltica Exterior en el Uruguay", en:
Sntesis, Na13,1991, pp. 359-377.
Mares, David R., "Mexico's Foreign Policy as a Middle Power: The Nicara-
gua Connection, 1884-1986", en: Latn American Research Review,
vol. 23, N3,1991, pp. 81-107.
Mrmora, Leopoldo, "Integracin Argentino-Brasilea: peligros, posibilida-
des y costos", en: Opciones, Na12,1987, pp. 43-67.
Milenky, EdwardS.,Argentina's Foreign Policies (Boulder, Col.: Westview
Press, 1978).
Mols, Manfred, El Marco Internacional de Amrica Latina (Barcelona/Cara-
cas: Alfa, 1985).
Moneta, Carlos J., Modernizacin y Poltica Exterior en Amrica Latina
(Caracas: Documento de Trabajo INVESP, 1986).
Moneta, Carlos J., El acercamiento Argentina-Brasil: De la tensin y el
[213]
ESTUDI OS I NT E RNACI ONAL E S
conflicto a la competencia cooperativa (Santiago de Chile: Documen-
to de Trabajo PROSPEL, 1988).
Muoz, Heraldo, "Cambio y Continuidad en el Debate sobre la Dependencia
y el Imperialismo", en: Estudios Internacionales, vol. 11, Na44,1978,
pp. 88-138.
Muoz, Heraldo, "Introduction: The Various Roads to Development", en:
Heraldo Muoz (comp.), From Dependency to Development (Boul-
der, Col.: Westview Press, 1981).
Muoz, Heraldo, Las Relaciones Exteriores del Gobierno Militar Chileno
(Santiago de Chile: Ed. del Ornitorrinco, 1986).
Muoz, Heraldo (comp.), El Desafo de los '90. Anuario de Polticas Exterio-
res Latinoamericanas 1989-1990 (Caracas: Edit. Nueva Socie-
dad/PROSPEL, 1990).
Nohlen, Dieter y Fernndez, Mario, "Democratizacin y Poltica Exterior.
Anlisis comparado en torno a tres casos: Argentina, Brasil y Uru-
guay", manuscrito preparado para el volumen editado por Dieter
Nohlen, Mario Fernndez y Alberto van Klaveren, Democracia y
Poltica Exterior en Amrica Latina (Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, en prensa, 1990).
Nohlen, Dieter, Fernndez, Mario y van Klaveren, Alberto, Democracia y
Poltica Exterior en Amrica Latina (Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1992).
Ojeda, Mao, Alcances y Lmites de la Poltica Exterior de Mxico (Mxico,
D.F.: El Colegio de Mxico, 1976).
Orrego Vicua, Francisco (comp.), Amrica Latina: Clase Media de las
Naciones? (Santiago de Chile: Talleres Grficos Corporacin,
1979).
Pellicer, Olga, "Mexico's Position", en: Foreign Policy, Na43,1981, pp. 88-92.
Portales, Carlos, "Democracia y polticas de integracin: El caso de Vene-
zuela", en: Manfred Wilhelmy (comp.), Sociedad, Poltica e Integra-
cin en Amrica Latina (Santiago de Chile: Ed. CINDA, 1982), pp.
149-168.
Prebisch, Ral, "Notas sobre el desarrollo del capitalismo perifrico", en:
Estudios Internacionales, vol. 11, NMS, 1978, pp. 3-25.
Prebisch, Ral, "La periferia latinoamericana en el sistema global del capi-
talismo", en: Revista de la CEPAL, Nfi13.1981, pp. 163-171.
Puig, Juan Carlos, "Poltica Internacional Argentina", en: Rubn M. Perina
y Roberto Russell (comps.), Argentina en el Mundo (1973-1987)
(Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988), pp. 19-45.
Rico, Carlos, "Crisis y recomposicin? de la hegemona norteamericana.
[214]
Algunas reflexiones en torno a la coyuntura internacional en la
segunda mitad de los ochenta", en: Luis Maira (comp.), Una Nueva
Era de Hegemona Norteamericana? (Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1986), pp. 37-57.
Rojas, Francisco (comp.), Costa Rica y el Sistema Internacional (San Jos:
Nueva Sociedad/Fund. Eber en Costa Rica, 1990).
Rosenau, James N., "Comparing Foreign Policies: Why, What, How", en:
James N. Rosenau (comp,), Comparing Foreign Policies: Theories,
Findings, andMethods (Beverly Hills, Calif.: Sage, 1974), pp. 3-22.
Russell, Roberto, "Las Relaciones Argentina-Estados Unidos: del 'alinea-
miento heterodoxo' a la 'recomposicin madura"', en: Mnica Hirst
(comp.), Continuidad y Cambio en las Relaciones Amrica Lati-
na/Estados Unidos (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano,
1987), pp. 11-61.
Russell, Roberto, "El proceso de toma de decisiones en la poltica exterior
argentina (1976-1989)" y 'Argentina y la poltica exterior del rgimen
autoritario (1976-1983): una evaluacin preliminar", en: Roberto
Russell (comp.), Poltica Exterior y Toma de Decisiones en Amrica
Latina (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988), pp.
13-59 y pp. 99-128.
Russell, Roberto, "Democracia y Poltica Exterior", en: Rubn M. Ferina y
Roberto Russell (comps.),Argen(inaen el Mundo (1973-1987) (Bue-
nos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988), pp. 151-170.
Russell, Roberto, "Cambio de Rgimen y Poltica Exterior: El caso de
Argentina", ponencia presentada en el Seminario "Redemocratiza-
cin y Poltica Exterior en Amrica Latina. Los casos de Argentina,
Brasil y Uruguay", organizado por AIETf, Espaa y el Institut fr
Politische Wissenschaft de la Universdad de Heidelberg (RFA),
1990, Fortn de Santa Rosa, Uruguay.
Salgado, Germnico, "Integracin latinoamericana y apertura externa", en:
Sntesis, N214, mayo-agosto, 1991, pp. 69-105.
Schneider, Ronald M., Brazil. Foreign Policy ofa Future World Power (Boul-
der, Col.: Westview, 1976).
Silva Michelena, Jos A., Poltica y Bloques de Poder, 2a ed. (Mxico D.F.:
Siglo XXI, 1979).
Simn G., Jos Luis, "Introduccin", en: Jos Luis Simn G. (comp.), Poltica
Exterior y Relaciones Internacionales del Paraguay Contemporneo
(Asuncin: Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos, 1990).
Sullivan, Michael P., International Relations: Theories andEvidence (Enge-
wood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1976).
[215]
ESTUDI OS I NT E RNACI ONAL E S
Sunkel, Osvaldo y Paz, Pedro, El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teora
del Desarrollo (Mxico, D.F.: Siglo XXI, 1970).
Tokatlian, Juan G., "Es Nueva la "Nueva" Poltica Exterior Latinoamerica-
na?", en: Gerhard DrekonjayJuan G. Tokatlian (comps.), Teora y
Prctica de la Poltica Exterior Latinoamericana, (Bogot: Fondo
Editorial CEREC, 1983), pp. 161-184.
Tomassini, Luciano, Teora y Prctica de la Poltica Internacional (Santiago
de Chile: Ed Universidad Catlica de Chile, 1989).
Tyson, Brady B., "Brazil", en: Harold E. Davis et al., Latn American Forelgn
Policies (Baltimore: Johns Hopkins University Press), pp. 221-236.
Tulchin, Joseph S., "The Malvinas War of 1982: An Inevitable Conflict That
Never Should Have Occurred", en: Latn American Research Review,
vol. 22, N23,1987, pp. 123-141.
Tulchin, Joseph S., Argentina and the United States. A Conflicted Relationship
(Boston: Twayne Publishers, 1990).
van Klaveren, Alberto, "El anlisis de la poltica exterior latinoamericana:
Perspectivas tericas", en: Heraldo Muoz y Joseph S. Tulchin
(comps.), Entre la autonoma y la subordinacin. Poltica exterior de
los pases latinoamericanos. Vol 2. (Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1984), pp. 14-49.
van Klaveren, Alberto, "Las nuevas formas de concertacin poltica en
Amrica Latina", en: Estudios Internacionales, vol. 17, Na68, 1984,
pp. 513-536.
van Klaveren, Alberto, "Democratizacin y Poltica Exterior: el acercamien-
to entre Argentina y Brasil", en: Revista CIDOB d'Afers Intemacionals,
N218,1990, pp. 13-44.
Vernon, Raymond, "Critica Factors in Latn American Economic Rela-
tions," trabajo preparado para el seminario "The Chang-ing Global
Context for U.S.-Latin American Relations," organizado por el
Dilogo Interamericano, Aspen Institute, Airlie House, Warrenton,
Va., Estados Unidos, 1990.
Wilhelmy, Manfred, "Hacia un anlisis de la poltica exterior chilena contem-
pornea", en: Estudios Internacionales, vol. 12, NQ48,1979, pp. 440-
471.
Wilhelmy, Manfred, Poltica Internacional. Enfoques y realidades (Buenos
Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988).
Wilhelmy , Manfred y Fermandois, Joaqun, "La Cancillera en la futura
poltica exterior de Chile", en: Heraldo Muoz (comp.), Chile: Pol-
tica Exterior para la Democracia (Santiago de Chile: Pehun, 1990),
pp. 105-120.
[216]

1 PB

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

1 PB

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

ENTENDIENDO LAS POLTICAS EXTERIORES

LATINOAMERICANAS: MODELO PARA ARMAR*

Potrebbero piacerti anche