Relatorio de Estagio Catia Cardoso

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FACULDADE DE LETRAS
UNI VERSI DADE DO PORTO

Ctia Sofia Miranda Cardoso

2 Ciclo de Estudos em Sociologia

Avaliao de Desempenho: uma abordagem a uma autarquia

Setembro de 2012

Orientador: Prof. Doutor Carlos Manuel Gonalves
Classificao: Ciclo de estudos:
Dissertao / Relatrio / Projecto / IPP:

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Resumo

O presente trabalho procurou analisar o sistema de avaliao de desempenho
numa autarquia. Para fazer essa anlise tivemos de enquadrar este sistema nas
dinmicas mais gerais de gesto pblica.
Hoje assistimos cada vez mais a transformaes na administrao pblica, os
cidados tornaram-se mais exigentes e por conseguinte, a administrao pblica foi
obrigada a instituir novas medidas que respondessem de forma eficaz a essas
exigncias. Com o passar do tempo, a influncia da nova gesto pblica foi cada vez
mais visvel em Portugal. A partir de 2004, as autarquias viram-se obrigadas a
implementar um sistema de avaliao do desempenho: Sistema Integrado de Avaliao
do Desempenho na Administrao Pblica (SIADAP).
Este estudo mostra-nos a aplicao da avaliao por objetivos prevista no
SIADAP e o modo como esta avaliao de desempenho se apresenta na atualidade
como uma abordagem estratgica para proporcionar o sucesso das organizaes.
Para esta perceo sobre o SIADAP elaboramos um estudo de caso numa
Cmara Municipal que envolve uma experincia de estgio de novembro de 2011 a
maro de 2012.
Numa primeira abordagem deste relatrio, procedemos clarificao das
dimenses analticas que enformaram o nosso trabalho e que nos possibilitaram uma
aproximao realidade em anlise. Foram apresentados os modelos de gesto que
esto subjacentes ao setor pblico, aferimos as mudanas que ocorreram na gesto de
recursos humanos bem como as mudanas que ocorreram nos sistemas de avaliao de
desempenho. Aps este desenvolvimento seguiu-se o tratamento da informao que
englobou entrevistas semiestruturadas aos membros do rgo de gesto autrquica e
tambm um perodo de estgio na autarquia.
Foram ainda dadas informaes detalhadas sobre o SIADAP em que consiste,
as suas alteraes, vantagens e desvantagens.

Palavras-chave: avaliao de desempenho; recursos humanos; SIADAP;
administrao pblica; autarquias; reforma administrativa; nova gesto pblica.

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Abstract

This paper aimed to analyze the system of performance evaluation in an
autarchy. To do this analysis we had to fit this system in more general dynamics of
public management.
Today we are witnessing more and more changes in public administration,
citizens have become more demanding and therefore, the government was forced to
establish new measures to respond effectively to these demands. Over time, the
influence of new public management has been increasingly visible in Portugal. Since
2004, municipalities have been forced to implement a system of performance
evaluation: system integrated of performance evaluation in public administration.
This study shows the application of evaluation by objectives predicted on the
system of evaluation and how this performance evaluation is presented today as a
strategic approach to provide the success of organizations.
To this perception about the system of evaluation, we prepared a case study in a
town hall, involving a work experience from November 2011 to March 2012.
In a first approach to this report, we clarified the analytical dimensions which
shaped our work and enable us to an approximation to reality in analysis. The
management models that underlie the public sector were presented; we checked the
changes that occurred in human resource management as well as the changes that
occurred in the systems of performance evaluation. This development was followed by
the processing of information that included semi-structured interviews with members of
the municipal management and also a work experience in the town-hall.
Apart from what has been cited above we also gave detailed information about
the system of evaluation its definition, its changes, advantages and disadvantages.

Keywords: performance evaluation; human resources; public administration;
local government; administrative reform; new public management

v

Rsum

Ce travail essaie d'analyser le systme d'valuation de la performance
professionnelle dans une mairie. Pour faire cette analyse, on a d situer ce systme dans
les dynamiques gnrales de la gestion publique.
De nos jours, on assiste, de plus en plus, des transformations dans
l'Administration publique. Les citoyens sont devenus plus exigeants et, par consquent,
l'Administration publique a t oblige tablir de nouvelles mesures pour rpondre de
manire efficace ces exigences. Au fur et mesure, l'influence de la nouvelle gestion
publique a t plus visible au Portugal. Ds 2004, les mairies ont d tablir un systme
d'valuation de la performance professionnelle: Systme Intgr d'valuation de la
Performance dans l'Administration Publique (SIADAP).
Cette tude nous prsente l'application de l'valuation par objectifs tablie au
SIADAP et la manire comme cette valuation de la performance professionnelle se
prsente actuellement comme une possibilit stratgique pour aider au succs des
organisations.
Pour avoir cette perspective en relation au SIADAP, on a fait l' tude d'une
situation dans une mairie. Ce projet a compris une exprience de stage de novembre
2011 jusqu' mars 2012.
Dans la premire partie de ce rapport, on explique les dimensions analytiques
qui ont servi de support notre travail et qui nous ont permis une approche la ralit
en analyse. On prsente les modles de gestion qui sont sous-jacents au secteur public;
on analyse les changements qui sont arrivs dans la gestion des ressources humaines
ainsi que les changements dans les systmes d'valuation de la performance
professionnelle. Aprs ce dveloppement, on fait le traitement de l'information, ce qui a
compris des interviews aux lments de l'organisme de gestion de la mairie.
On donne aussi des informations minutieuses en relation au SIADAP - ce qu'il
est; les changements qu'il a eus, ses avantages et inconvnients.

Mots-cls: valuation de la performance professionnelle; ressources humaines;
SIADAP; Administration publique; mairie; reforme administrative; nouvelle gestion
publique.
vi

vii

Agradecimentos

A minha primeira palavra de agradecimento dirige-se aos meus pais e irm.
Obrigada por me terem tornado na pessoa que sou, por tudo o que tm feito por mim,
sem o vosso apoio incondicional eu no teria conseguido.
Ao meu pai agradeo o gosto que me incutiu pelas letras, e pela leitura, a calma
que me transmite. minha me agradeo a coragem, o colo, agradeo todo o tempo que
me deu e eu ganhei em conversas e tudo o que sou hoje. Este relatrio no teria sido
possvel sem a vossa inteira dedicao e estima. minha irm agradeo o tempo que
despendeu, mesmo quando no o tinha, as conversas e o tu s capaz.
Em vez de um agradecimento um pedido de desculpa pelas minhas ausncias,
pela minha falta de tempo, para contigo meu fiel escudeiro, mas tambm um obrigado
pelas conversas, pela tranquilidade, pela perseverana.
No podia tambm deixar de parte a pessoa mais importante, na execuo de
tudo isto, o meu orientador, que sem os seus ensinamentos, eu no teria chegado at
aqui, muito obrigada. Agradeo ainda a todos os meus professores que me ensinaram
todas as bases para que este relatrio fosse o produto final que . Obrigada a todos!
instituio que me acolheu, que acreditou em mim. Uma palavra muito
especial para a Vereadora dos Recursos Humanos, pelo seu carinho, ateno e
preocupao, pela sua postura, obrigada por ter acreditado que eu estaria altura do
desafio.
Diviso de Recursos Humanos, que me acolheu e onde eu passei bons
momentos. Agradeo ao seu chefe por confiar em mim e por ser incansvel em tudo o
que eu lhe solicitava, as suas palavras de conforto e incentivo e obrigada por me ter
tornado parte dessa sua casa.
A todos os meus colegas que durante cinco meses, me fizeram sentir em casa e
me fizerem ter vontade de voltar sempre que possvel: Armando, Virgnia, D. Isabel, D.
Ismnia, Sara, Rui, Sandra, Andreia. E claro que no me podia esquecer da minha
companheira de almoos, de conversas, de caf, a minha querida Melanie, obrigada.
Este relatrio tambm um bocadinho teu. Ainda uma palavra de agradecimento ao
Gonalo, pela simpatia, e sentido de humor, um dia ainda te mudas para os Recursos
Humanos. Foram muitas as pessoas que contriburam para uma boa integrao e para
viii

uma boa execuo do meu relatrio seria impossvel mencion-los todos, mas no
esqueo a vossa simpatia e hospitalidade.
Ainda uma palavra para a minha amiga de todas as horas, para aquela que est
sempre l, para aquela que faz descobertas maravilhosas, obrigada Sara!
Por ltimo, agradeo pessoa que mais me ajudou e mais apoio me deu, a minha
querida Dr (um dia eu vou chamar-lhe Z), obrigada por no me deixar desistir, pelo
carinho, pela dedicao.

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ndice Geral
Resumo
Abstract
Rsum
Agradecimentos

INTRODUO
CAPTULO 1 | ESTADO E NOVA GESTO PBLICA
1. Mudanas no Estado
1.1 Do Estado Interventor ao Estado Regulador
1.2 Modelo burocrtico
1.3 Reforma administrativa
1.4 Caractersticas da Nova Gesto Pblica
1.5 Nova gesto Pblica em Portugal
2. Da gesto tradicional Nova Gesto de Recursos Humanos
3. A avaliao de desempenho
CAPTULO II | AS AUTARQUIAS EM PORTUGAL
1. Breve evoluo das autarquias em Portugal
2. A Instituio de estgio
CAPTULO III | CONSIDERAES SOBRE O ESTGIO
CAPTULO IV | ANLISE DA APLICAO DA AVALIAO DE
DESEMPENHO NA AUTARQUIA
1. Estudo de caso: algumas notas
2. A avaliao de desempenho nas autarquias
3. Avaliaes do Sistema Integrado de Avaliao do Desempenho na
Administrao Pblica na Cmara Municipal
4. As posies dos dois actores principais no processo de aplicao da avaliao de
desempenho na autarquia
5. Sugestes de interveno
CONCLUSES
Referncias Bibliogrficas

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IV
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ANEXOS 117
Anexo 1 Manual de Avaliao de Desempenho 118
Anexo 2 Guio de entrevista 148
Anexo 3 Grelha de anlise das entrevistas 152
Anexo 4 Tabelas das etapas do Sistema Integrado de Avaliao da
Administrao Pblica

154

Avaliao de desempenho: uma abordagem a uma autarquia
11

Introduo

O relatrio que apresentamos com o ttulo Avaliao de desempenho: uma
abordagem a uma autarquia resulta de um estgio curricular, de cerca de cinco meses
(de 16 de novembro a 23 de maro), numa Diviso de Recursos Humanos de uma
autarquia da Regio Norte de Portugal (no iremos identificar a autarquia, uma vez que
nos foi pedido o seu anonimato). Estgio que se inseriu no Mestrado em Sociologia da
Faculdade de Letras da Universidade do Porto.
O estgio teve como objetivo principal: a aquisio de conhecimentos e
competncias em contexto organizacional de modo a obtermos, em primeiro lugar, o
grau de mestre em sociologia. Num plano mais particular, pretendemos compreender as
dinmicas de avaliao de desempenho dos funcionrios numa autarquia. Este foi o eixo
estruturante que tomamos como guia no nosso trabalho na autarquia e na elaborao do
presente relatrio. Para atingir este objetivo primordial, o orientador e a supervisora do
estgio definiram quatro objetivos operativos: definir e desenhar, atravs de
fluxogramas, todos os procedimentos inerentes ao processo de avaliao de desempenho
de trabalhadores e dirigentes (para todas os servios da autarquia), incluindo prazos e
legislao aplicvel; acompanhar e monitorizar o processo de preparao e definio de
objetivos, em termos de SIADAP 1, 2 e 3 para o ano de 2012; acompanhar e
monitorizar o processo de avaliao de desempenho dos trabalhadores, dirigentes e
servios referentes ao ano de 2011; elaborar um relatrio sobre as falhas detetadas no
processo de avaliao de desempenho e a respetiva proposta de soluo.
Por outro lado, o estgio permite analisar ainda todas as dinmicas inerentes ao
dia a dia de uma Diviso de Recursos Humanos dentro de uma autarquia: atendimento
ao pblico; resoluo de problemas; acompanhamento do sistema de avaliao de
desempenho; execuo de base de dados; elaborao de um manual de avaliao de
desempenho, entre muitas outras atividades.
Pretendemos durante o perodo de estgio cumprir/executar os objetivos
propostos, bem como recolher os elementos necessrios para a elaborao do presente
relatrio. No final do estgio, estamos em posse de elementos capazes de nos ajudar na
elaborao deste relatrio, assim como de elementos que nos permitam concluir sobre a
pertinncia e importncia da avaliao de desempenho.
12

Para alcanarmos os objetivos acima indicados tivemos de recorrer a um
conjunto de operaes metodolgicas que nos remetem para a construo e aplicao de
um conjunto de instrumentos de recolha e tratamento da informao. Assim, optamos
por olhar para a autarquia como um estudo de caso no que concerne aplicao do
sistema de avaliao. Decidimos ainda incluir a posio de dois atores importantes na
aplicao do sistema de avaliao (a vereadora dos recursos humanos e o diretor da
diviso de recursos humanos). Para tal efeito os referidos atores foram entrevistados.
Em termos de estrutura, o presente relatrio encontra-se organizado em quatro
captulos. No primeiro captulo abordamos um conjunto amplo de temas, que se
encontram interligados. Retrata-se de um modo sucinto a passagem do Estado
interventor para um Estado regulador, tentando enquadrar esta evoluo luz dos
pressupostos econmicos, sociais e polticos. Aborda-se ainda o surgimento da Nova
Gesto Pblica, as suas caractersticas, a sua evoluo, os diferentes modelos e as suas
limitaes. Dedicamos ainda a nossa ateno a caracterizar a sua influncia em
Portugal. Traa-se, sinteticamente, a evoluo da gesto de recursos humanos e as suas
mudanas. Aborda-se a temtica da avaliao de desempenho bem como o
aparecimento do sistema integrado de avaliao do desempenho que est associado
evoluo da gesto de recursos humanos. apresentada a evoluo e reformulao
deste sistema de avaliao assim como as suas limitaes e vantagens para a
administrao pblica. Desta forma mostra-se que as reformas que foram sendo
introduzidas na administrao pblica portuguesa so consequncia da aplicao dos
princpios da Nova Gesto Pblica.
No segundo captulo, fazemos uma caracterizao da instituio, que no pode
ser muito detalhada pelo facto de a mesma ter imposto, como condio, para a
elaborao do estgio, o anonimato. Como j foi referido o estgio decorreu numa
autarquia e decidiu-se fazer uma breve caracterizao das autarquias locais, a sua
evoluo histrica e, paralelamente, consolidar com alguns dados decorrentes da anlise
dos balanos sociais do municpio em questo.
O terceiro captulo integra uma reflexo sobre o estgio em que pretendemos
mostrar a importncia de realizar um estgio curricular e a mais-valia do mesmo para a
concretizao do presente trabalho. As tarefas realizadas durante o estgio bem como as
dificuldades e os obstculos por ns sentidos so igualmente enunciados no referido
captulo. O nosso interesse pessoal justificou em boa medida a escolha deste tema:
compreender a implementao do SIADAP na autarquia. Devido complexidade do
13

tema e s vrias ramificaes que nele existem, optou-se por elaborar um estudo caso
nessa instituio.
O quarto e ltimo captulo reporta-nos para a recolha e tratamento da informao
alcanada ao longo do estgio, o que nos possibilita efetuar um confronto entre teoria e
empiria. Aqui clarificam-se as etapas de aplicao do SIADAP na autarquia bem como
os resultados de algumas avaliaes no municpio ao longo dos anos. Apresentamos
algumas sugestes de interveno de modo muito reduzido, porque so poucos os
aspetos que podem ser alterados, uma vez que falamos de um diploma legal que tem de
ser aplicado em conformidade com o mesmo. Ainda dentro deste captulo, apresentamos
as posies dos dois intervenientes no processo de avaliao de desempenho.
Terminamos o relatrio com a apresentao das principais concluses
alcanadas atravs do cruzamento da nossa experincia de estgio com a nossa viso
terica sobre o tema. No presente relatrio, so ainda anexados textos e/ou documentos
que, de algum modo, pretendem clarificar alguns aspetos que, na nossa opinio,
necessitam de um esclarecimento adicional.

14

15

CAPTULO I | ESTADO E NOVA GESTO PBLICA

1. Mudanas no Estado

1.1. Do Estado Interventor ao Estado Regulador

Iniciamos esta exposio terica com uma breve sntese da evoluo da funo
do Estado ao longo do passado histrico recente. Interessa-nos unicamente referenciar
os pontos mais importantes e com significado para as mudanas dos processos de gesto
dos funcionrios pblicos.
O sculo XX foi bastante rico em mudanas quer do ponto de vista social quer
do ponto de vista econmico. Assistimos a duas grandes guerras, a muitas crises
econmicas, com especial enfoque para a crise de 1929 (que foi sem dvida um ponto
de viragem na histria mundial e por consequncia na histria europeia), construo
de vrias organizaes de carter internacional (OCDE, ONU, UE, entre outras),
unificao da Europa, queda do muro de Berlim, ao fim da Unio Sovitica, e a
muitos outros acontecimentos.
Todos estes fatores no deixaram de conduzir a uma mudana do papel do
Estado. Contudo esta alterao nem sempre foi linear; teve avanos e recuos. Como
refere S muito frequentemente, e para quem gosta de esquemas, refere-se uma
evoluo do estado liberal ou do capitalismo de concorrncia para o chamado estado
providncia ou de capitalismo monopolista; a este teria sucedido a crise do estado
providncia, o apogeu das tendncias neoliberais, ou de outro tipo, emergentes da
referida crise do estado providncia (S, 2000: 61).
O Estado Liberal ou de capitalismo de concorrncia caracterizou-se no sculo
XX, por um estmulo s instituies representativas, ao afastamento do Estado da esfera
individual dos cidados e elevada importncia dada ao mercado. neste Estado
Liberal que os diferentes agentes econmicos interagem. De acordo com Habermas, o
estado assegura no exterior a integridade territorial e a competitividade da economia
nacional com meios polticos. No interior o meio de regulao que predominava at
ento, o poder legtimo serve essencialmente para manter as condies fiscais gerais de
produo que tornam possvel o processo de explorao do capital, processo que
regulado pelo mercado. Aqui a troca torna-se o meio de regulao dominante (cit. por
16

S, 2000: 131). Se quisermos resumir a filosofia do liberalismo numa s frase,
poderamos dizer que fundamentalmente, o liberalismo o sistema que tem como
objectivo dar ao maior nmero possvel de pessoas o mximo de oportunidades para
escolherem pessoalmente o seu prprio modo de vida. (Lpage, s/d: 315)
Na realidade, este modelo de Estado no teve a projeo integral. A separao
entre poltica e economia nem sempre se verificou permitindo que lhe fossem feitas
crticas. Estas crticas comearam a surgir essencialmente quando o mundo assistiu, em
1929, ao crash da bolsa americana. A economia entrou num perodo de depresso. A
falncia de empresas, o desemprego e a diminuio do rendimento das pessoas foi
inevitvel. Primeiro nos Estados Unidos da Amrica e depois estendeu-se aos pases
europeus ainda no reorganizados, em termos econmicos e sociais, dos efeitos
devastadores da I Guerra Mundial. A Grande Depresso instalou-se.
Aos poucos, o liberalismo comeou a ponderar uma tendncia mais
intervencionista do Estado para solucionar problemas sociais. A crise de 1929-1932
obrigou a repensar as bases do capitalismo liberal. Desta forma, os governos viram-se
obrigados a intervir na vida econmica e social. O Estado teve, ento, de proceder a um
aumento das estruturas, funes e responsabilidades (o New Deal no EUA, entre 1933 e
1937 um dos exemplos histricos de uma maior interveno do Estado).
Todo este movimento acaba por se expandir no perodo do ps II Guerra
Mundial (1945). Em particular na Europa, e por fora das consequncias sociais,
polticas e econmicas do conflito, o Estado passa a intervir na economia
1
. Esta
interveno traduz-se na distribuio da riqueza, da estabilizao da macroeconomia e
tambm pela regulao dos mercados. Este novo Estado, ao ser mais regulador, cria
polticas mais normativas e apresenta alternativas para corrigir falhas do capitalismo de
mercado. Apesar de muitas das componentes da segurana social terem sido criadas
anteriormente, desde finais do sculo XIX em alguns pases europeus, e de serem um
pouco diferentes uma vez que no possuam um cariz universal, o ps-guerra permitiu
que houvesse uma generalizao da segurana social e que esta fosse comummente
aceite, principalmente nos pases capitalistas da Europa Central e do norte (Portugal por
fora do regime do Estado Novo esteve ausente deste processo de reconfigurao do
Estado e da construo especificamente do Estado Providncia). Em termos gerais,

1
Avanamos com uma ideia global sobre o Estado. Contudo, de sublinhar que existiram diferenas
importantes conforme os pases na reconfigurao do Estado.
17

aquela reconfigurao do Estado baseou-se muita na administrao burocrtica e no
profissionalismo dos quadros a trabalharem nas organizaes pblicas.
O Estado Providncia surge num contexto muito especfico do ps-guerra e pela
forte necessidade de interveno do Estado na economia e na indstria para permitir a
reconstruo do Estado Nao, por um lado, e por outro, da necessidade de se envolver
na gesto de conflitos e concertao entre classes e grupos sociais para minimizar as
desigualdades sociais decorrentes do modo de produo capitalista dominante.
(Carvalho, 2009: 30) Mais especificamente, o Estado-Providncia pode ser definido
como um estado que proporciona programas de combate pobreza, ao desemprego,
excluso social e que leva a cabo uma poltica que visa a redistribuio dos
rendimentos, a igualdade de oportunidades de vida entre os cidados. (Rodrigues,
2005: 29) Podemos ainda defini-lo como algo criado para proteger os cidados do
desemprego e dar-lhes a devida proteco social. (Rodrigues, 2005: 29)
Viveu-se uma poca de consolidao dos direitos sociais. O Estado Interventor
consubstanciou-se ao assumir o papel de regulador da economia, assistindo-se a uma
imbricao entre Estado e economia, prpria de uma fase intervencionista, em que o
Estado providncia, produtor e empresrio passou a desempenhar um papel
redistributivo da riqueza gerada e a procurar assegurar a estabilidade macro econmica
(Rocha, 2009: 5-6). A redistribuio de rendimentos apresentou-se como uma soluo
para reafirmar a Europa, e tambm como fonte de crescimentos no ps-guerra. Os
estudos de Esping-Anderson (1990) oferecem-nos uma leitura sociolgica sobre todo
este processo.
Por sua vez, o mercado foi relegado para o papel de gerador de recursos capaz
de satisfazer as necessidades das populaes. Por diversas vezes, houve necessidade de
nacionalizar setores estratgicos da economia. No entanto, o conceito de Estado
planeador, produtor de bens e servios e em ltima instncia de empregador, comeou a
apresentar sinais de desgaste na segunda metade dos anos 1970 e incio da dcada
seguinte e deixou de concretizar aquilo a que se propusera.
No incio da dcada de 1970 assiste-se ao primeiro choque petrolfero da
histria, o aumento do preo do petrleo d origem a uma recesso econmica. Com a
recesso econmica h uma ampla procura de certos servios pblicos e da parte dos
governos europeus comea a surgir os primeiros sinais de dificuldade em gerar receitas
(mesmo tendo recorrido ao aumento dos impostos). Esta incapacidade dos governos
deve-se em parte ao aumento de desemprego. Assim, os vrios modelos de Estado
18

Providncia (Esping-Anderson, 1990) vm tendo problemas de sustentabilidade
financeira. As polticas de bem-estar social comearam a ser vistas como parte de um
problema que era preciso resolver particularmente pelas teses polticas neo-liberais (que
ganharam um peso poltico relevante nos Estados Unidos Amrica com Reagan e na
Inglaterra com Margaret Tatcher). esta crise que sustenta argumentos ideolgicos
assentes na tese de que o Estado demasiado pesado e consome recursos em excesso,
porque est envolvido em diversas actividades. (Carvalho, 2009: 34)
As fragilidades do Estado Providncia foram objeto de movimentos polticos,
enfileirados nas teses neo-liberais, a sugerir um novo tipo de governo que defendesse
uma poltica de privatizaes do sector pblico, maior competitividade e em que a
funo reguladora fosse dominante na economia (Rocha, 2009: 7) Com este novo
iderio poltico, que vem incluindo privatizaes, liberalizao dos mercados
financeiros, reforma dos programas de bem-estar e tambm desregulamentao do
mercado de trabalho, o Estado dos anos 1980 retoma algumas das ideias do Estado
Liberal. Inicia-se, neste perodo, uma nova fase com a reconfigurao do Estado no
sentido da minimizao da sua interveno social e econmica, embora com diferenas,
por vezes significativas, entre os pases europeus que mais tinham avanado na
construo do Estado Providncia. Com estas alteraes, na Europa, os Estados tm de
regular polticas entre si. Isto evidente com os modos de funcionamento no seio da
Unio Europeia. Assiste-se a uma mudana de um Estado interventor, cujos vetores
principais consistiam na eficincia e na racionalidade, para um Estado marcadamente
mais regulador. Em suma, verificamos uma reduo da interferncia do Estado na
economia e na sociedade - a interveno do Estado passou ao mnimo indispensvel
para o funcionamento poltico, defesa dos direitos individuais, defesa dos direitos de
propriedade, defesa do liberalismo de mercado e do sistema capitalista. (Rodrigues,
2005: 26) Este modelo de Estado tem uma interveno mnima no plano econmico e
social, obedecendo ao primado da iniciativa privada.
A realidade que se vai assistir a uma conjugao entre desregulao e uma
nova regulao. Tornou-se necessrio a conceo de um novo padro de Estado, onde
houvesse uma presena menos direta deste, principalmente no domnio econmico, e
uma regulao dos servios pblicos e das atividades econmicas estatais transferidas
para a iniciativa privada. O Estado passou a intervir na economia atravs de
mecanismos de concesso e de privatizaes de empresas pblicas. Apesar deste carter
19

mais neoliberal, este Estado mantm, em termos jurdicos, uma forte preponderncia na
fiscalizao, no planeamento e na regulao da economia.
Podemos assim dizer que a grande concluso a tirar da poca das vrias crises
do Estado providncia e de outros tipos de Estado a de que as situaes no
permitem definir linhas e perspectivas de evoluo comuns para os vrios sistemas,
pases, continentes; o fim da histria continua a no passar de um desejo de quem
formula tais teses. (S, 2000: 78)

1.2. Modelo Burocrtico

Com as mudanas poltico-ideolgicas sobre Estado ocorrem tambm mudanas
nos modelos de gesto pblica. Durante muitos anos, as atividades da administrao
pblica baseavam-se no modelo de organizao burocrtico (prximo do modelo
weberiano) onde o trabalho se encontrava organizado por departamentos. A
coordenao era hierrquica e assente numa linha de autoridade formal que tinha por
base uma superviso direta do trabalho. As regras encontravam-se escritas e eram de
conhecimento obrigatrio por parte de todos os membros da organizao.
Weber ligou a emergncia da burocracia emergncia do conhecimento
especializado. Com este conhecimento pretendia-se uma maior afirmao do poder dos
profissionais. Weber considera que a burocracia a resposta mais eficaz e tambm
inevitvel aos problemas criados pelo sistema. O modelo weberiano de burocracia
baseia-se antes no estudo de um sistema de organizao administrativa, tomado como
modelo, prprio da moderna sociedade racional-legal e superior s sociedades
anteriores, de tipo tradicional ou carismtico, a que tinham correspondido outras formas
de organizao da administrao pblica (S, 2000: 90) Ao consideramos o conceito
de burocracia de Weber e a sua aplicao administrao veremos que este nos conduz
fixao de reas de competncias por regras explcitas, distribuio de tarefas
segundo uma hierarquia assente numa autoridade centralizada, administrao baseada
em documentos escritos e procedimentos cujo domnio pressupe aprendizagem,
rotinizao de tarefas, pessoal qualificado, ausncia de apropriao dos meios de
trabalho pelo pessoal, disciplina, retribuio e carreira segundo a idade e o mrito. (S,
2000: 83)
Podemos ento encarar a burocracia como um modelo de organizao social que
teve uma elevada importncia a partir do sculo XIX. De um modo mais simplista, o
20

modelo burocrtico assenta numa autoridade legal e racional, isto , d-se uma maior
importncia s normas, s leis, eficincia, tudo isto advm do domnio do
conhecimento especializado. Em termos mais especficos, a burocracia baseia-se em
sete atributos que conferem eficincia s organizaes. Assim, temos trs atributos
centrais que so: a hierarquia; as regras e a propriedade. Temos, ainda, quatro atributos
acessrios: a formao; a remunerao; a avaliao e a seleo. Para alm destes sete
atributos, Carlos Rodrigues (2011) estabelece quatro prticas comuns administrao
burocrtica: (a) o recrutamento e seleo baseada na impessoalidade; (b) a avaliao de
desempenho (vista como uma prestao de resultados); (c) a formao profissional; (d)
o sistema remuneratrio e de carreira assentes no mrito. Este modelo levou ao
desenvolvimento da organizao burocrtica foi sempre a superioridade puramente
tcnica sobre qualquer outra forma de organizao. (S, 2000: 92)
Este modelo burocrtico tenta preservar desde logo uma rigorosa separao
entre poltica e administrao pblica (Rodrigues, 2011: 128). A administrao refere-
se apenas coordenao e execuo do programa poltico (Carvalho, 2009: 31).
Portanto os assuntos polticos deveriam ser tratados pelos polticos, os assuntos
administrativos seriam executados pelos profissionais que faziam parte da instituio
(Carvalho, 2009: 32).
Podemos assim dizer que os fundamentos da administrao burocrtica so o
saber e a especializao, e segundo Weber, as suas doutrinas so as mais eficazes tendo
em conta a complexidade das sociedades, porque este sistema tem por base a
racionalidade. Ento para Weber, (), a modernizao das nossas sociedades passava
pela racionalizao de processos sociais, de que a burocratizao do Estado s
empresas e a outras organizaes era uma das faces mais visveis (Freire, 2001:131).
O desenvolvimento da burocracia est intimamente ligado especializao e tambm ao
aumento de escala das organizaes, logo a essncia do trabalho administrativo
consiste no tratamento de informaes que possibilitem o controlo dessas mesmas
organizaes (Freire, 2001, p.131).
Por sua vez, se pretendemos definir a funo do trabalho burocrtico, podemos
afirmar que diz respeito ao processamento de informaes necessrias tomada de
decises inerentes ao funcionamento das organizaes e sua tica alicerada numa
autoridade racional. A imparcialidade do modelo burocrtico era garantida pela
existncia de funcionrios pblicos que possuam um estatuto especfico. Este estatuto
obrigava-os obedincia de um conjunto de regras e simultaneamente estavam
21

protegidos por um estatuto de carreiras profissionais para toda a vida (proteo do
emprego). Aos funcionrios pedia-se sigilo, anonimato e neutralidade em troca dessa
prestao impessoal, para alm da obedincia ao governo.
A acrescentar ao que j foi dito e partindo do princpio que a burocracia se
baseia no saber e, por conseguinte, na racionalidade relevante mencionar que este
modelo encontra-se muito fechado ao exterior. O destinatrio da administrao pblica
o cidado, e este no tem um papel fundamental na organizao. A sua participao
era vista como desnecessria e antidemocrtica, visto que a ideia era a de que, sendo o
interesse geral definido por normas iguais para todos, os interesses especficos devem
submeter-se s mesmas regras de todos (Rodrigues, 2011: 129). Esta ideia traduz-se
numa lgica de lentido, de incmodo, de rotinas inteis, de encargos desnecessrios e
pesados, de antipatia e mau acolhimento, de bichas e guichets, de obstculos ao
dinamismo da Administrao Pblica (S, 2000: 81). Continuando com a mesma tese a
burocracia significa tambm a existncia de servios com atribuies duplicadas, atos
de tutelas das autarquias locais pesadas que ultrapassam a mera verificao da
legalidade, predomnio de formas de organizao de trabalho rgidas, hierrquico-
funcionais, em vez de estruturas maleveis, participativas e adaptadas ao(s) objetivo(s)
visado(s) e, em geral, a prioridades dos meios sobre os fins, etc. (S, 2000: 82)
Atualmente, debate-se se no estaremos a mudar estes princpios, que antes de
corresponderem a um modelo de administrao dizem respeito a um modelo de
sociedade. Constata-se uma superao deste modelo a favor de uma nova administrao
baseada noutros princpios.
O modelo burocrtico assente nas teorias de Max Weber, teve expresso em
Portugal, aps o 25 de Abril de 1974, apresenta muitas disfunes e foi sendo moldado
conforme a necessidade. Em resultado disto os lderes da administrao pblica
impuseram uma cultura de distanciamento hierrquico. Estes fatores provocaram um
aumento da inflexibilidade, levando, por sua vez, existncia de poderes paralelos,
criando-se um verdadeiro crculo vicioso (Rodrigues, 2011: 131).
Portanto o modelo de administrao burocrtica weberiana, embora tivesse
inspirado a construo da nossa administrao pblica, a verdade que alguns
princpios fundamentais foram completamente adulterados na sua adopo (Rodrigues,
2011: 131). Esta doutrina baseava-se essencialmente na separao entre poltica e
administrao, que um dos princpios que no se verifica na administrao pblica
22

portuguesa: os dirigentes exercem funes por nomeao e esto muito dependentes do
partido que est no poder.
Em Portugal, assiste-se assim a uma mistura de dois modelos. O modelo
weberiano no que respeita s regras, s hierarquias e o modelo napolenico quanto
ocupao das posies de topo pelos polticos. O que resulta desta juno amplamente
criticado, uma vez que deixa de proporcionar proteo aos cidados. Estes alm de no
participarem na tomada de decises da administrao pblica, tambm no tm acesso
aos rgos de gesto, portanto no existe a separao entre poltica e gesto e, assim, o
acesso a alguns lugares da administrao pblica requerem nomeao poltica. Aquele
modelo traduz-se num sistema lento e complexo, com uma grande resistncia
mudana e prefere o segredo transparncia (Rodrigues, 2011: 132). Esta forma de
administrao no consegue afastar as crticas da opinio pblica, e esta no a considera
imparcial porque permite a interveno da esfera poltica na administrao.
Contudo, no s o modelo da administrao pblica portuguesa que
criticado. A burocracia em si mesma sempre foi objeto de discusso. A nfase
exagerada que se coloca na racionalidade e a excessiva defesa da sua superioridade
tcnica, conduzem a um aumento das crticas que aumentam de tom no incio da dcada
de 1980 sustentadas, em grande parte na ideia da inevitabilidade da mudana, na
certeza de que a burocracia do estado, com a sua tendncia para a definio e imposio
das necessidades pblicas, rigidez organizacional, falta de responsabilizao (),
tomada de deciso centralizada e concentrao do poder profissional, tem os dias
contados: (Carvalho, 2009: 37)
O modelo burocrtico, como qualquer outro modelo, apresenta vantagens e
desvantagens. As principais vantagens apontadas residem no facto do titular de um
cargo administrativo no ser o seu proprietrio, em princpio ocupa-o por mrito. Por
sua vez, obedece lei e deve ter as qualificaes necessrias para o exerccio das
funes (impera a meritocracia). Atributos estes nem sempre concretizados nos termos
apontados. Apesar destas vantagens, este modelo tornou-se alvo de duras crticas. Foi
considerado inadequado para o contexto institucional devido sua ineficincia,
morosidade, ao seu elevado grau de formalismo, e ao seu carter marcadamente
centralizador, mecanicista e de grande porte.

23

1.3. Reforma administrativa

A administrao pblica tem vindo a deixar de ser uma resposta altura das
exigncias relativas aos servios prestados. Cada vez mais a exigncia de quem
servido interfere quer no setor pblico quer no setor privado. No entanto, neste ltimo,
que motivado pelas leis de concorrncia, mais responde s solicitaes/questes que o
pblico lhe coloca, enquanto os organismos pblicos descuram a ateno que deviam
aos seus utilizadores.
No setor pblico os sistemas tornaram-se obsoletos e, perante tudo isto, surge
uma urgncia de mudana: procura-se abolir as burocracias verticais e centralizadas;
abolir a rigidez hierrquica e promover uma nova cultura, onde seja possvel avaliar
resultados e medir o desempenho dos seus funcionrios. Para se conseguir alcanar a
transparncia desejada na administrao pblica surge-nos o conceito de reforma
administrativa, que aparece num contexto marcado pelas teses neo-liberais e pelo
Estado regulador.
A reforma administrativa tem hoje um lugar privilegiado no discurso de
qualquer governo e tem ainda recetividade garantida na opinio pblica e nos rgos de
comunicao social. Tudo isto deve-se h busca incessante de alternativas aos
problemas econmicos. A reforma do setor pblico assenta em princpios como a
eficincia, a eficcia, a economia e a competio entre servios pblicos. Apesar da
reforma se basear numa conjugao de fatores, h a necessidade de se resolver os
problemas financeiros e abrandar o crescimento dos gastos pblicos, ou seja controlar
uma administrao cada vez mais gastadora e ineficiente (Arajo, 2000: 43). A par da
preocupao com os gastos nasce a preocupao por parte do governo em recuperar a
confiana dos cidados e a qualidade dos servios. A viso negativa dos cidados
perante a administrao pblica, tornou-se quase um lugar comum, com ampla
projeo no discurso poltico, afirmar que a administrao pblica, os seus
procedimentos e critrios de gesto no acompanham as solicitaes (inputs) e a
velocidade de transformao de outros subsistemas sociais e da(s) sociedade(s) no seu
conjunto. Da ter-se generalizado a inovao da reforma administrativa como
representando a panaceia para os grandes males que se apontam administrao
pblica (S, 2000: 102).
Os programas de reforma visaram reduzir o peso do Estado na economia,
aumentar a eficincia e melhorar a relao com o cidado. Este comea a ser encarado
24

como um cliente do servio pblico. A reforma da administrao vista como uma
prioridade por parte da maioria dos governos para conseguirem aumentar a
competitividade e para melhorarem o servio prestado e o olhar que os cidados tm
deste.
A partir da dcada de 1970, em vrios pases europeus, bem como em Portugal
(mas s se tornou efectiva em 1974), comeou a discusso sobre a reforma da
administrao pblica. Todos esses pases estavam empenhados que essa reforma se
traduzisse numa diminuio do peso da administrao pblica e numa maior eficcia da
mesma.
Mas independentemente do pas ou do modo como as reformas so executadas,
podemos ter como certo que todas estas tm como base um fator fortemente
condicionador: o controlo das despesas pblicas. Ainda outro ponto muito importante a
ter em conta a posio dos cidados, estes cada vez mais usam os servios como
consumidores. Por outro lado, os funcionrios tambm viram o seu estatuto alterado e
tendem a perder o estatuto tradicional de segurana de emprego (Rodrigues, 2000:
38). As propostas de modernizao da administrao pblica orientam-nos para a
diminuio do peso do servio pblico a uma cada vez maior flexibilidade do poder e
uma maior proximidade do cidado.
Toda esta renovao das formas de gesto pblicas partem da renovao das
formas de organizao burocrtica. H assim uma negao dos princpios do modelo
burocrtico com uma simplificao das normas e procedimentos administrativos, a
eliminao de grande parte dos circuitos burocrticos e a adaptao da linguagem
administrativa e jurdica compreenso comum, de forma a que administrao cumpra
com maior eficcia e com menos despesas as suas tarefas (Mozzicafredo, 2001: 6).
Estas alteraes significam uma mudana da administrao pblica e tambm das
funes que o Estado desempenha, h uma tentativa de adequao da administrao
realidade social e econmica (Mozzicafredo, 2001: 6). A reforma administrativa que se
tem vivido nos ltimos anos caracteriza-se por uma moderao evolutiva e pragmatismo
(Mozzicafredo, 2001). E muitos foram os fatores que nos foram encaminhando para a
reforma da administrao pblica, reforma esta que nos leva a uma mudana de
paradigma.
Em Portugal a reforma da administrao pblica verificou-se a partir de 1970,
contudo s se tornou efetiva depois de 1974. Poderemos ento enumerar as principais
razes que estiveram na origem da reforma administrativa em Portugal (Gouveia &
25

Mozzicafredo, 2011): (a) a despesa pblica que resulta em custos para o Estado e por
conseguinte no aumento dos gastos; (b) a crescente denncia de determinados
problemas na administrao pblica, (aumento dos prazos de resoluo de problemas,
desmotivao dos funcionrios; falhas no atendimento; demasiada burocracia); (c)
alterao das expectativas dos cidados que procuram cada vez mais uma maior
celeridade na resoluo dos problemas, uma maior eficincia, logo uma maior
qualidade; (d) modernizao do Estado, ou seja, novas formas de reorganizar a
administrao pblica e torn-la assim mais eficiente e descentralizada.
Estes princpios, que ocorreram a partir de 1974, estiveram na base da reforma
administrativa portuguesa. Portanto o Estado ao longo dos anos no os deixou cair no
esquecimento uma vez que estava instalada uma desconfiana em relao
administrao pblica, cuja estrutura tradicional se mostra insusceptvel de assegurar a
imparcialidade, a transparncia e a eficcia do seu funcionamento (Rodrigues, 2011:
41). Acontece que, grande parte das organizaes tradicionais comeou a deparar-se
com dificuldades, as quais traduziram-se na incapacidade de dar respostas aos
problemas emergentes, em cumprir as misses para que so destinadas, a elevada
burocracia, entre outros problemas.
A reforma da administrao exige um esforo de competncias de gesto, ou
seja, no podemos meramente aplicar os conceitos do setor privado para o setor pblico,
teremos de fazer um esforo de compreenso da realidade dos servios pblicos. luz
de tudo o que vem sendo dito at aqui, esta reforma inevitvel tendo em conta os
desafios polticos, sociais e tecnolgicos no contexto da sociedade contempornea. Mas,
ainda dentro deste quadro de reforma da administrao pblica, esta tambm tem vindo
a sofrer muitas mudanas reveladoras de um ambiente cada vez mais proativo. A
passagem de uma administrao baseada no poder ou na burocracia para uma
administrao adequada ao novo sculo pressupe a adoo de uma postura
gestionria adaptada especificidade dos servios pblicos, preocupada com a
resposta eficaz e eficiente s necessidades da sociedade e das polticas pblicas,
incluindo as respeitantes gesto dos recursos e aos mtodos de gesto (Neves, 2002:
33)
A partir da segunda metade do sculo XX, a administrao pblica foi palco de
uma srie de mudanas. Surgindo um novo modelo denominado de New Public
Management (Nova Gesto Pblica - NGP). Esta nova forma de gesto desenvolve-se
na crena de que o modelo burocrtico weberiano funcionava mal e era um modelo
26

demasiado pesado para o Estado e, por conseguinte, para as contas pblicas. A NGP
pretende introduzir aspetos modernizadores da administrao pblica, como seja o
exemplo: a gesto privada no setor pblico. Assim o contexto de predominncia do
estado e da administrao direta, de desequilbrio financeiro, de mudanas das
expectativas dos cidados, de revalorizao do mercado como instituio de
diferenciao competitiva e de inovao, entre outros fatores, acelerou a orientao
managerial na reforma da administrao (Gouveia & Mozzicafredo, 2011: 8)
A NGP reala a desburocratizao, a reorganizao da administrao pblica e a
modernizao. A introduo desta gesto mais empresarial leva a que surjam
mecanismos de liberalizao e privatizao, de racionalizao dos efetivos da funo
pblica, de avaliao de desempenho dos funcionrios e dos servios, e ainda, de
medidas de aumento da eficcia e de controlo da despesa (Gouveia e Mozzicafredo,
2011: 8-9). A NGP uma forma de gesto adaptado aos servios pblicos, que procura
torn-los mais eficazes, ou seja, utilizam-se prticas de gesto com nfase na eficcia
(desenvolveremos esta temtica de forma mais aprofundada no ponto seguinte).

1.4. Caractersticas da Nova Gesto Pblica

Nem sempre fcil, nem consensual juntar na mesma frase as palavras gesto e
administrao pblica, uma vez que o conceito de gesto nunca foi muito considerado
no que diz respeito administrao pblica. O exerccio de competncias por parte
desta est predefinido no diploma orgnico, em que a administrao pblica tem
centrado o seu funcionamento numa postura de estabilidade, de cumprimento de
orientaes polticas, que determinam, partida, as suas atribuies e
competncias, bem como estabelecem as regras de administrao dos recursos de que
se faz uso (Neves, 2002: 32).
Em Portugal, a reforma da administrao pblica inevitvel e tem em conta os
desafios que so impostos pela Unio Europeia ao nosso pas. A administrao pblica
tem vindo a mudar mas no num quadro consistente e estvel. necessrio fazer uma
passagem de uma administrao pblica baseada na burocracia para uma administrao
pblica com uma postura gestionria. Segundo Joo Gomes (2001), importante reunir
as condies necessrias mudana. Aps a mesma temperando utopia com bom
senso, saibamos ler o tempo que vivemos e encontrar o equilbrio adequado entre os
27

valores do mercado e da participao. Sem a aposta do mercado, sem a defesa da
competitividade, no possvel uma moderna gesto pblica. (Gomes, 2001: 98).
Podemos assim identificar quatro fatores que levaram ao aparecimento da NGP:
Fatores econmicos/financeiros;
Fatores ideolgico-polticos;
Falncia do modelo burocrtico;
Presses internacionais.
Desta forma, o modelo de NGP emerge durante as dcadas de 1980 e 1990 e
tinha em vista a promoo da inovao e modernizao da administrao pblica. Se
estes dois grandes objetivos fossem alcanados, no final do processo teramos um
incremento da eficcia, da eficincia e tambm da economia, no sentido de melhoria dos
resultados financeiros da administrao pblica.
A partir do incio da dcada de 1980, em Inglaterra e nos Estados Unidos da
Amrica, e devido ascenso dos governos conservadores, comea-se a verificar o uso
da NGP, onde este conceito procurava substituir a gesto tradicional por uma gesto de
cariz mais empresarial. Podemos ento dizer que o modelo de governao nova gesto
pblica, emerge nos anos 80, ancorado nas correntes de modernizao da gesto
empresarial (Rodrigues, 2011: 138). Tendo como principal referncia a gesto
empresarial esta corrente d importncia ao poder dos gestores.
Um dos argumentos acerca da NGP era que esta constitua uma ideologia
criada pelos gestores para gestores (Carvalho, 2009: 44). Surgem um conjunto de
aes que servem para dar um maior poder e prestgio aos gestores. Pode-se definir que
a NGP um conjunto de doutrinas e de crenas, supostamente aceite por todos, mas
alimentada pelos gestores, e que enfatiza a capacidade destes actores em desenvolverem
respostas para os problemas e necessidades da sociedade, atravs da aplicao do
conhecimento formal, racional, e objectivo (Carvalho, 2009: 45-46). um modelo que
pretende mais gesto e muito menos administrao, isto , substituindo os
administradores por gestores profissionais. Deseja-se verdadeiros gestores pblicos, no
simples administradores; s que na realidade nem sempre tal possvel e nem sempre
os organismos conseguem ter sua frente gestores, muitas vezes temos tcnicos, que
desempenham as funes de gesto. Portanto, pressupe-se a criao de uma separao
entre gerir e administrar. Administrar visto como um conjunto de regras que
regulamentam a ao dos funcionrios, apresenta-se como algo mais passivo, que se
28

limita meramente a dar cumprimento lei. Gerir entendido como a utilizao racional
dos recursos, tentar resolver problemas e adversidades, a procura de solues; gerir
algo mais ativo e contnuo.
Apesar das tentativas de definio da NGP, esta apresenta-se como modelo de
gesto e difcil de ser correctamente definido (Rodrigues, 2005: 53). A comunidade
acadmica ainda no se decidiu sobre considerar a NGP como uma teoria da gesto ou
no. Este modelo de gesto pblica serve essencialmente para mostrar que os esforos
levados a cabo pela reforma tiveram alguma relevncia e que assim seriamos capazes de
reformular o modelo at ento existente. Surge um novo modelo como forma de
combater a insatisfao com o anterior modelo burocrtico. Para isso pretende-se tornar
a gesto pblica mais eficiente e mais eficaz, colocando de lado a burocracia.
A viso modernizadora da administrao pblica tem como filosofia a NGP.
Podemos dizer que a gesto pblica representa um elixir maravilhoso para a rea da
administrao pblica. Trata-se de um movimento ecltico com nfase na gesto das
polticas pblicas e que em muitos casos significou a adoo de tcnicas de gesto
privada (Rocha, 2011: 49). Ou ainda, podemos definir a NGP como sendo um
conjunto de prticas gestionrias ligadas introduo de mecanismos de mercado e na
adopo de ferramentas de gesto privada, para solucionar os problemas de eficincia
da gesto pblica bem como para melhorar a satisfao do cidado nas suas relaes
com o Estado (Rodrigues, 2005: 53-54). Desta forma promove-se uma competio
entre os fornecedores de bens e servios, para que haja uma melhoria da qualidade, ao
mesmo tempo que se cortam nos custos de produo.
Tudo isto leva-nos para a lgica da prestao de servios pblicos tendo por base
uma lgica concorrencial, ou de mercado como lhe queiramos chamar. Esta lgica mais
concorrencial faz com que se apliquem muitos dos princpios da gesto privada:
flexibilizao, dinamizao e modernizao.
Atualmente, difcil chegar-se a uma definio do termo NGP. Autores como
Hood (1995) consideram-no uma Torre de Babel. A NGP apresenta-se como um
conceito aglutinador de todas as mudanas que ocorreram no setor pblico e tenta
romper com as lgicas burocrticas em que as organizaes viviam at ento e deixa de
lado a hierarquia para abraar lgicas de mercado ou de quase-mercado. Ao introduzir
estes mecanismos de mercado pretendia-se aumentar a eficincia e reduzir custos. Era
tambm para redistribuir recursos e aumentar o bem-estar social.
29

Durante muito tempo a administrao pblica, um pouco por todo o mundo
adotou o modelo burocrtico. Mais tarde e devido s mudanas exteriores, o modelo
adotado foi o da NGP. Este modelo parte do princpio que a gesto empresarial a
nica que eficaz, em contraposio com as formas de gesto pblica, que so todas
ineficazes e ineficientes, s contribuindo para o desperdcio (Sousa, 2011: 175).
Atualmente h uma tendncia generalizada de se olhar para a administrao privada e
consider-la como um bom exemplo, e por conseguinte tentar aplic-lo ao setor pblico.
Surge-nos assim a dicotomia entre a velha administrao e NGP. Segundo Bilhim
(2000), a velha administrao rege-se por oito princpios base que so opostos NGP:
(a) a administrao pblica politicamente neutra; (b) o papel central da governao a
distribuio de servios pblicos; (c) a burocracia centralizada a melhor soluo para a
Administrao Pblica; (d) todas as regras sero implementadas de cima para baixo; (e)
o controlo feito de modo descendente; (f) deve-se evitar a participao do cidado; (g)
ao administrador compete no definir polticas; (h) ao administrador compete zelar pela
eficincia dos servios.
Ao comparar o modelo burocrtico com a NGP chegamos concluso de que o
primeiro assenta no estabelecimento de regras, enquanto o segundo privilegia a
competitividade e a obteno de resultados. Mais propriamente, a NGP baseia-se no
modelo de managerialismo (que se ope ao modelo de administrao burocrtica),
assim defende-se que a Administrao Pblica deve ser gerida como um negcio
(Bilhim, 2000: 81). Esta nova administrao assenta a sua lgica na teoria da escolha
pblica, onde o Estado s deve garantir as necessidades e as estruturas bsicas para que
os cidados consigam garantir a sua liberdade de escolha, tudo isto funcionando numa
lgica de procura e oferta. Este modelo managerialista da nova gesto pblica a ganhar
a posio de ortodoxia que at aos anos oitenta do sculo XX coube por inteiro ao
modelo clssico de Administrao Pblica (Bilhim, 2000: 82).
O modelo de NGP procura substituir a lgica de negcio do servio pblico, o
que faz com que as suas prioridades (universalismo, equidade, segurana) deixem de o
ser. Privilegia-se a gesto e enfatizam-se valores como a racionalidade, a eficincia e a
produtividade. Tendo como base, a sntese feita por Hood (cit. por Rocha, 2011), a NGP
caracteriza-se por uma gesto profissional, pela criao de medidas de performance, por
uma nfase posta nos resultados, pela fragmentao de unidades administrativas, pela
competio, pela adoo de estilos de gesto empresarial e pela insistncia em se
conseguir fazer mais e melhor por menos dinheiro.
30

O pressuposto fundamental do new public management o de que tudo o que
pblico ineficiente e sai mais caro aos cidados que a produo feita pelo sector
privado (Rocha, 2011: 60). Para a concretizao destas prticas de gesto no
suficiente introduzir na administrao pblica mecanismos de mercado tambm
importante transmitir aos cidados que so consumidores desses servios. Segundo Joo
Gomes, importante que tenhamos sempre presente que a razo de ser do servio
pblico est no cidado e, com os cidados-funcionrios, faamos da qualidade da
relao com os cidados-utentes a pedra-de-toque da mudana. (Gomes, 2001: 99)
O modelo de NGP no traz consigo ideias novas, pelo contrrio substitui a
gesto pblica tradicional por uma gesto empresarial, sendo sustentado por um corpo
terico muito abrangente, o seu fundamento a eficincia e a eficcia do setor pblico.
Mas h que ter em conta que esta busca de eficcia, reflexo do triunfo de mercado
como paradigma orientador da reforma da administrao pblica no deve ser
confundida com rentabilidade (Salis, 2001: 88).
A NGP enquadra trs princpios essenciais: a descentralizao, a desregulao, e
por ltimo, a delegao de competncias.
Quando falamos em descentralizao, referimo-nos a algo preponderante para a
desconcentrao do poder, porque s desta forma se conseguir que os gestores sejam
responsveis pela tomada de decises e para se atingir este objetivo ser necessrio
encontrar os nveis hierrquicos e tentar redistribui-los para cada organismo.
A desregulao tambm um dos princpios importantes da NGP e no deixa de
lado o papel do gestor. importante dar ao gestor a capacidade de gerir as pessoas bem
como os recursos disponveis.
A delegao de competncias o ltimo princpio da NGP e diz-nos que, depois
de se estabelecer os princpios e objetivos da organizao muito importante os
gestores assumirem a gesto das organizaes. Cabe aos polticos definirem as polticas
pblicas e aos gestores aplic-las. Com este princpio h um afastamento claro entre os
polticos e a administrao. A NGP aparece, geralmente como uma roupagem
politicamente neutra (Rodrigues, 2011: 142).
Os trabalhadores, dentro desta lgica de gesto, passam a ser vistos como
actores calculistas, que assumem orientaes instrumentais em relao ao trabalho
(Carvalho, 2009: 66). Segundo este autor, a NGP ao assumir que a gesto privada
superior gesto pblica, parte do princpio das ideias do controlo racional. E com
base nestes pressupostos que se sustenta a mudana do setor pblico. A descentralizao
31

e a orientao para o mercado surgem como princpios chave. Estes princpios de
descentralizao e de orientao para o mercado so importantes porque a sua
justificao assenta na certeza do aumento de eficincia, mas, sobretudo, no
pressuposto de que so eles que permitem tornar os servios mais acessveis e
transparentes para os utilizadores. (Carvalho, 2009: 70) A NGP procura que a relao
entre o servio pblico e o cidado seja similar prestao de servios efectuada nas
organizaes privadas.
Ao contrrio das empresas privadas, os servios pblicos no podem recusar
utentes e estes servios tm de ir ao encontro dos destinatrios, e este destinatrio final
a sociedade em geral. Esta orientao para o utente, que passa a ser visto como um
cliente / consumidor constitui tambm um dos fundamentos da NGP. Esta passagem do
termo utente para o de consumidor tem assim dois propsitos. Ao eliminar o termo
utente retira-se todo o cariz ligado cidadania e prestao de servios como algo
democrtico. Assim permite-se ao cidado o poder reivindicativo. O cidado tem assim
maior liberdade para usufruir da administrao pblica e para fazer as suas prprias
opes (decidir qual o servio que melhor responde s suas necessidades).
Desenvolvem-se as lgicas de mercado e h um aumento da preocupao com o
consumidor da parte das organizaes, os polticos e gestores tm procurado
concretizar um conjunto de iniciativas com o propsito de efectivar a mxima soberania
do consumidor (Carvalho, 2009: 70).
Para corroborar esta preocupao com o consumidor, Carvalho (2009) enunciou
um conjunto de iniciativas que foram sendo levadas a cabo: (a) pesquisa de mercado,
onde se tenta perceber os nveis de satisfao; (b) pagamento direto para aumentar a
escolha; (c) possibilidade de reclamar (existncia de livro de reclamaes); (d)
divulgao de documentos com os direitos e deveres dos clientes; (e) organizao dos
servios tendo em vista a satisfao do utente; (f) gesto para qualidade (instrumento
muito vulgar na gesto privada e agora comea a ser usado na administrao pblica).
A gesto pblica procura assim utilizar o conceito de consumidor que se tornou
num elemento central da tentativa de reconstruir uma variedade de instituies e
prticas (Carvalho, 20099: 71). O sucesso ou o insucesso das organizaes, que se
encontram em competio no mercado, pode ser determinado pela forma como encaram
os consumidores e como respondem s suas necessidades. Esta orientao para o
consumidor um dos paradoxos da NGP porque na realidade esta preocupao com o
consumidor embate na orientao para a produtividade na reduo dos custos e
32

determina o afastamento das instituies pblicas de uma concepo e
desenvolvimento definidos a partir das exigncias do consumidor (Carvalho, 2009:
71).
Com este paradoxo comeam a levantar-se algumas questes. Entre elas saber
quem o consumidor da administrao pblica. O mais lgico ser a pessoa que recebe
o servio. Na realidade existem muitos atores que tm interesses, ou podem vir a
precisar de um servio, e a questo fulcral ser sempre garantir o mesmo nvel de
satisfao tanto para aqueles que j usaram o servio como para aqueles que podem vir
a usufruir dele. Nem sempre os gestores tm essa capacidade, pois, grande parte das
vezes, no podem tomar decises que se apresentam como uma resposta concreta s
necessidades das pessoas.
Tudo o que foi dito acerca da NGP que este modelo de gesto se caracteriza
por (Gomes, 2001): (a) os objetivos serem definidos claramente e antecipadamente; (b)
o uso eficiente dos recursos econmicos; (c) existir uma estrutura hierrquica mais
achatada com delegao de tarefas, e uma maior capacidade de se tomar decises; (d)
existir um gestor que tem um papel importante, e capaz de tomar a iniciativa; (e)
orientao para a qualidade dos servios oferecidos aos clientes; (f) aceitao da
independncia organizacional das unidades administrativas; (g) descentralizao das
responsabilidades de direo; (h) integrao de princpios de concorrncia; (i)
flexibilizao do emprego pblico.
Para garantir os objetivos anteriormente mencionados, foi necessrio recorrer a
privatizaes; alienao de participaes pblicas a privados; abertura a mercados;
concesses de servios pblicos a privados; constituio de sociedades comerciais para
gerir servios pblicos; criao de empresas pblicas com estatuto especficos; criao
de entidades qusi-empresas: institutos; fundaes; agncias e parcerias pblico
privadas.
A NGP procurou deixar para trs o pilar burocrtico de Weber, e deste modo
afastar-se das burocracias. Este novo modelo de gesto defende a existncia de um
corpo restrito de direo. Portanto a influncia da NGP teve um profundo impacto nas
estruturas administrativas e culturais, ao introduzir mtodos do setor privado na
administrao pblica e ao estabelecer uma nova estrutura institucional no fornecimento
de bens e servios (Peixoto, 2009). Por sua vez, a NGP introduz tambm novos valores
na administrao pblica que se tornam indutores de eficincia, de eficcia e de
economia, com uma forte orientao para os resultados. As atividades propostas so
33

organizadas de modo a que se introduza autonomia e flexibilidade organizao.
Quanto mais se cumprir as metas propostas, mais resultados se obtero. Este modelo
promove a fragmentao, a autonomizao e a separao de tarefas. As estruturas
administrativas so marcadamente unidades produtivas conseguindo-se assim uma
maior capacidade de controlo sobre o desempenho do gestor e da unidade
organizacional.
Sem dvida alguma passamos de um estado burocrtico e com uma gesto
baseada no poder, para uma gesto flexvel, baseada em objectivos claros que permitam
a avaliao dos resultados atravs de indicadores de desempenho (Peixoto, 2009: 13).
Com a adoo da NGP por parte da administrao pblica, as diferenas entre
setor privado e setor pblico foram sendo eliminadas. Podemos verificar mais esta
mudana no que diz respeito ao regime de contratao, s estruturas organizativas, sua
maior autonomia e a maior delegao de poderes e de tomada de decises. Tudo isto
encaminha-nos para um novo modelo de tomada de decises e de responsabilidade para
o setor pblico.
Como difcil encontrar uma definio para NGP, propuseram-se quatro
modelos deste modo de gesto (que a seguir so demonstrados), de maneira mostrar a
diferenciao desse sistema com a administrao burocrtica at least four new public
management models can be discerned and while each of them represents a move away
from tradicional public administration models (Ferlie et al, 1996: 10). Estes quatro
modelos, resumem uma tentativa de construir a tipology of new public management
ideal types. (Ferlie et al, 1996: 10)
O primeiro modelo diz respeito focalizao na eficincia e parte do princpio
que o modelo de gesto pblica burocrtica era um modelo muito lento e muito
despesita, com excesso de burocracia. Este modelo tenta introduzir no setor pblico
noes de eficincia, at ento restritas ao setor privado. O que sustenta os seus
principios a noo de eficincia, os autores (Ferlie et al, 1996), definem algumas das
linhas orientadoras: (a) um aumento do controlo financeiro, onde h uma preocupao
com a eficincia; (b) uma forte gesto empresarial; (c) um aumento da auditoria, do
controlo financeiro; (d) aumento da preocupao com os consumidores; (e) maior
desregulao do mercado laboral; (f) menos burocracia. Torna-se demasiado simplista
ver a NGP como algo bastante economicista, quase como um epifenmeno da
governao de Tatcher, em Inglaterra. assim acusado de cortes financeiros
desmesurados, impedindo o crescimento e o desenvolvimento econmico. Foi til para
34

controlar gastos, mas no conseguiu tornar a administrao pblica mais rpida e mais
pequena, bem como torn-la mais eficaz a estmulos externos.
O segundo modelo refere-se nfase na descentralizao surge atravs do
argumento de que administrao pblica foi toda cimentada com base na integrao
vertical (Ferlie et al, 1996). A mudana surge com o objetivo de tornar a administrao
pblica mais flexvel e mais orientada para misses especficas. Mais uma vez,
pretende-se deixar para trs as organizaes burocrticas e hierrquicas para se abraar
organizaes mais maleveis e que vo ao encontro das necessidades do cidado.
Procura-se dar lugar (Ferlie et al, 1996): (a) gesto por contractos deixando um pouco
de lado a gesto por hierarquia; (b) s organizaes mais pequenas em detrimento das
organizaes maiores; (c) a um afastamento das formas tradicionais de atendimento
para um atendimento mais flexvel; (d) a novos atores na produo de servios. Desta
forma h uma maior fragmentao do setor pblico, originando a entrada de novos
agentes, com o objetivo concreto de aumentar a eficincia, atravs do recurso a
melhores prticas de gesto. Com a celebrao de contratos inicia-se uma nova prtica
nas organizaes. Mais uma vez este modelo deixa de parte o controlo financeiro da
administrao pblica. Est vocacionado para a criao de uma administrao pblica
orientada para o mercado e para a promoo de um servio com mais qualidade.
O terceiro modelo denomina-se de procura da excelncia o modelo mais bvio,
est diretamente ligado procura de excelncia dentro das organizaes do setor
pblico. Em parte, simboliza a aplicao da teoria dos recursos humanos
administrao pblica, com forte nfase na importncia da cultura organizacional. Este
modelo rejeita a aproximao extremamente racional do modelo da focalizao na
eficincia e preocupa-se em saber como que as organizaes gerem a mudana e a
inovao, assim a importncia est em perceber a mudana organizacional atravs do
seu desenvolvimento e da actualizao das prticas com o sistema de valores e de
rituais, com a cultura organizacional. (Rodrigues, 2005: 62) A modernizao
administrativa encarada como um processo e no como algo imposto abruptamente. A
modernizao deve ser algo desejado por todos os elementos que constituem a
organizao. A cultura da organizao vista como algo mais forte que o controlo
hierrquico. Tudo isto visa implementar nas organizaes pblicas uma aposta na
excelncia, e assim pretende-se que as organizaes estejam mais prximas dos
cidados e que contribuam para a resoluo dos problemas. Este modelo procura
promover uma reforma de baixo para cima, dentro das organizaes e assim d-se poder
35

a quem normalmente no o tinha. Mas tambm temos uma reforma no sentido oposto,
ou seja, de cima para baixo para se conseguir atingir resultados na mudana. Apesar de
todos os esforos desenvolvidos, a administrao pblica continua extremamente virada
para si e sem se preocupar com o cidado. Seria importante dar um lugar de destaque ao
cidado e fazer dele uma parte ativa nas tomadas de deciso. Fazer o cidado participar
mais na administrao pblica.
O ltimo modelo diz respeito orientao para o servio pblico, este apresenta-
nos a adoo de mecanismos de mercado, mas com uma adaptao ao servio pblico.
Tudo isto aceite mas importante manter a ideia de que a administrao pblica no
uma empresa, apesar de poder ser gerida de forma semelhante. Este modelo pe o
enfoque principal na contabilidade dos servios. O modelo baseia-se assim nas
seguintes premissas: (a) maior procura do servio de qualidade; (b) refletir a vontade do
consumidor na prestao dos servios; (c) dar mais poder aos elementos eleitos; (d)
maior orientao para a comunidade. Por ltimo, estes quatro modelos mostram-nos um
processo de evoluo. De uma administrao pblica onde o cidado no era tido em
conta para uma administrao pblica onde este passa a ter um papel muito importante.
Temos de ter ainda em considerao a necessidade do Estado em controlar os seus
gastos e a procura de nveis de eficincia mais altos. As questes de qualidade ocupam
tambm um lugar de destaque.

1.5. Nova Gesto Pblica em Portugal

A reforma da administrao pblica em Portugal, e por conseguinte a
implementao da NGP, comeou a partir de 1974, sendo possvel definir quatro fases
na evoluo da sua aplicao.
A primeira fase diz respeito adaptao da administrao pblica a um novo
sistema poltico. Esta primeira fase estendeu-se at 1980. A segunda fase compreendida
entre 1980 e 1986 est relacionado com todas as mudanas tcnicas que ocorreram na
administrao pblica. A terceira fase durou cerca de dez anos (1986-1996), nesta temos
presente a primeira preocupao / orientao para os cidados. A quarta e ltima fase
a que vivemos atualmente, onde se procura uma administrao mais eficiente, menos
despesista e mais orientada para os cidados.
Apesar de se conseguir demarcar estas quatro fases verificamos que nunca houve
momentos de rutura total existiu sempre uma continuidade. Surgem dois momentos
36

decisivos como marcos desta mudana de paradigma, a revoluo de 25 de Abril de
1974 e a adeso Unio Europeia em 1986. Com a adeso Unio Europeia teve de
haver um esforo de adaptao da administrao pblica portuguesa s exigncias
comunitrias, a todos os nveis, foi sem dvida o grande desafio que esta teve de
defrontar e que, no essencial, soube vencer. (Gomes, 2001: 86)
A reforma administrativa, que foi levada a cabo em Portugal, esteve a par das
grandes reformas que foram acontecendo noutros pases e assim a vaga de nova gesto
pblica teve repercusses concretas em ns embora sem o radicalismo que assumiu
noutros contextos (Gomes, 2001: 88). Contudo, o grande objetivo da reforma em
Portugal sempre foi o de transformar as relaes da administrao pblica com a
sociedade, tentando para isso criar uma nova cultura organizacional. Mas para se atingir
um melhoramento na relao com os cidados, h que orientar a gesto pblica
segundo critrios de eficincia, eficcia, efectividade, no apenas econmica, mas
tambm social. (Gomes, 2001: 89) S que a reforma administrativa, e por conseguinte
a introduo do conceito de NGP em Portugal, deparou-se com alguns entraves, como
seja, o princpio da legalidade, o que faz com que no seja concebvel qualquer
mudana sem uma reorganizao do quadro administrativo.
Em Portugal, a reforma da administrao pblica vivida a ritmos diferentes,
porque h um atraso na passagem para um Estado de cariz mais social, que s ocorreu
aps a revoluo de 25 de Abril de 1974, enquanto noutros pases j se discutia como
implementar corretamente a NGP. A partir da dcada de 1980, em muitos pases
ocidentais, a administrao pblica j tinha aceite a ideia de que era necessrio orientar-
se para o cidado e para servir melhor os seus interesses.
A adoo da NGP na administrao pblica portuguesa abraou diferentes
referenciais que se centram na gesto, na avaliao e na melhoria do servio prestado.
Estes referenciais nasceram da tomada de conscincia de que para se ter uma sociedade
mais evoluda e moderna, teramos de ter uma administrao pblica mais eficiente, e
capaz de demonstrar constantemente que os seus servios esto altura das exigncias.
Com isto, encontramo-nos a caminhar para a implementao da NGP, mas temos
de ter em considerao que j foram tomadas medidas importantes no que diz respeito
aos financiamentos que tm como funo aumentar a autonomia dos servios pblicos,
flexibilizar a gesto, por conseguinte melhorar os ndices de eficincia, eficcia e
conteno de despesas.
37

Especialmente nos anos oitenta surgem os primeiros institutos pblicos,
hospitais SA e empresas pblicas. Estes organismos encontram-se dotados de uma
gesto pblica flexvel na produo dos servios, conciliando mtodos tradicionais com
mtodos de gesto empresarial (Gomes, 2006: 17). Assim, a administrao pblica em
Portugal composta por institutos pblicos, empresas pblicas, autarquias, entidades
reguladoras, regies autnomas e claro o prprio Estado (Rodrigues, 2011). S que
estes organismos esto sob tutela da administrao central, ou seja um dos princpios da
NGP.
O principal problema que em Portugal, qualquer reforma promovida por leis.
H uma constante institucionalizao, portanto a implementao da NGP depende da
aceitao dos polticos e de todos aqueles que direta ou indiretamente colaboram com a
NGP. Existe, ainda, uma forte resistncia mudana o que faz com que se mantenha a
nfase nas leis, e muitas vezes apesar do esforo a administrao pblica continua muito
centralizada e burocrtica (Peixoto, 2009).
Tendo em ateno assim as medidas tomadas por Portugal no contexto da NGP,
temos: a introduo de mecanismos de mercado, que dizem respeito s privatizaes e
ao investimento privado; a incorporao de tcnicas de gesto empresarial, onde temos
as leis de oramento de Estado; a orientao para o cliente, atravs do cdigo de
procedimento administrativo que regula os direitos dos cidados; a preocupao com a
qualidade, com a criao de programas de qualidade; por ltimo, a reduo da
burocracia com a criao de Lojas de Cidado, do portal do governo e do Dirio da
Repblica online (Fernandes, 2005).
Em Portugal emergiu uma nova orientao na gesto dos organismos pblicos.
Os cidados foram colocados no centro de todas as preocupaes. Os servios foram
modernizados para serem vistos como uma resposta eficiente s necessidades do
cidado. Reduzem-se as formalidades para se conseguir ter mais transparncia
administrativa. Toda esta nova orientao que emergiu em Portugal a partir de 1974,
deriva tambm de situaes de cortes oramentais que criam fortes condicionantes no
funcionamento dos servios pressionando assim para uma gesto mais eficiente e mais
eficaz.
Em sntese, apesar das iniciativas adotadas pelos vrios governos, a
administrao pblica portuguesa continua extremamente centralizada e burocrtica,
seguindo a lgica do modelo tradicional de administrao, com tendncia para o modelo
de gesto (Gomes, 2006: 17). A realidade que possvel afirmar que em todos os
38

pases a implementao prtica destes modelos foi limitada em relao aos propsitos
anunciados, dada a resistncia da burocracia mudana (). Em Portugal, estas ideias
refletiram-se nalgumas alteraes importantes (Bravo, 2000:117).
Todos os modelos tm as suas limitaes e a NGP no exceo. A grande
limitao deste modelo a complexidade poltica. Sem a devida aplicao o modelo
corre o srio risco de se tornar em apenas mais uma modelo de cariz burocrtico. No se
deve cair na falsa ideia de que a administrao pblica deve imitar a gesto privada, a
NGP deve procurar novas formas de coordenao, de interveno e tambm procurar
novas formas de negociao com as chefias.
Este novo sistema no pode tornar iguais dois sistemas que na sua essncia so
bem diferentes. Mas tambm temos de ter em linha de conta que a NGP constitui uma
revoluo nos paradigmas vigentes at ao seu aparecimento na dcada de 1980. Logo, a
aplicao deste novo paradigma implica uma mudana na cultura organizacional, da
mentalidade e tambm das rotinas que se foram instalando na organizao.
Toda a teoria da NGP parte do pressuposto de que no existe diferena entre
gerir uma empresa e gerir um organismo pblico e caso surjam algumas diferenas
devem ser eliminadas. Se o objetivo dos organismos pblicos obter dinheiro ento
podem ser geridas como empresas privadas.
Com o passar do tempo, a NGP deixou de ter o xito que tinha e deparamo-nos
com o facto de que embora experincia tenha mostrado o alcance limitado, quando no
o fracasso, de algumas medidas, muitas das suas propostas de modernizao da gesto
foram assimiladas pelos servios pblicos e so hoje um dado adquirido na realidade
administrativa de muitos pases. (Gomes; 2001: 89) Assim, segundo este autor a NGP
traz-nos uma cultura de resultados, o que leva a que haja uma maior aproximao
questo procedimental do que propriamente uma aproximao gestionria.
No se podem negar muitos dos benefcios que a NGP trouxe ao setor pblico;
ajudou a racionalizar despesas, a gerir melhor os funcionrios, a definir objetivos. Os
servios pblicos tornaram-se mais responsveis e melhor vistos por parte dos clientes.
S que a realidade que a NGP traz consigo algumas contradies. A primeira
contradio est relacionada com o facto de o cidado ter sido reduzido a mero
consumidor. A segunda tem a ver com a lgica da prpria NGP esta procura a
descentralizao e o desaparecimento de escales intermdios, para paralelamente se
promover uma maior regulao econmica. Por ltimo, (terceira contradio) h
servios pblicos onde difcil avaliar em termos de eficincia, o que faz com que a
39

aplicao da NGP, se torne mais problemtica e sujeita a conflitos institucionais e
laborais.
Mas as crticas NGP no ficam por aqui, Hood (cit. por Rocha, 2011),
sintetizou todas elas em quatro tpicos: a NGP no tem qualquer contedo terico; a
nica consequncia da NGP foi o aumento exponencial dos gestores sem que isso se
traduza numa melhoria palpvel do servio prestado; apesar da NGP se assumir como
uma promotora do bem comum, esta tem apenas patrocinado interesses privados, como
o caso dos gestores pblicos; a ltima crtica est relacionada com a origem do
modelo, este de origem britnica e no fcil export-lo para outros pases.
Uma outra crtica muito frequente ao modelo que politizou grande parte dos
quadros da administrao pblica. Por outro lado, os funcionrios ficaram sujeitos a
uma poltica de interesses, o que levou desmotivao e diminuio da qualidade dos
servios prestados. Foram estas as contradies que levaram a um descredito da NGP,
mas certo que este modelo deixou marcas na administrao pblica de muitos pases.
Mas, apesar da importncia que teve a NGP e de todo o processo de mudana
que esta desencadeou na administrao pblica, este modelo como qualquer outro
apresenta limitaes e crticas, como j foram sendo mencionadas at ento. Estas
crticas podem mesmo pr em causa a implementao do prprio modelo.
Se no houver uma cuidadosa aplicao e adaptao do modelo, podemos cair
assim num novo modelo que no mais do que uma nova burocracia. Assim, no se
deve proceder a uma mera imitao da gesto empresarial, mas sim tentar coordenar e
negociar a sua implementao com todas as partes envolventes.
Muitos tericos (Dunleavy & Hood; 1994; Osborne & Gaebler; 1993) defendem
que as crticas apontadas NGP se dividem em quatro categorias (igualitaristas,
fatalistas, individualistas, hierarquistas). Cada uma destas categorias traduze-se na viso
de um autor sobre este modelo de gesto. As crticas fatalistas defendem que os erros
que surgem com a sua implementao so de natureza humana (fraude, corrupo, ms
intenes); logo, nenhum modelo de NGP pode resolver isto. As crticas individualistas
dizem-nos que h uma primazia da atividade empresarial como um modo de resposta ao
desenvolvimento social. Apresentam-se ainda bastante crticas aos modelos de quasi-
gesto. As crticas hierarquistas mostram-nos que as estruturas hierrquicas esto
associadas centralizao da gesto e tecnocracia. Acredita-se que as capacidades
humanas so importantes, mas enfatiza-se que a NGP pode acabar com a tica
tradicional do servio pblico, permite uma fuga ao controlo. Por ltimo, temos as
40

crticas igualitaristas que apresentam a viso mais pessimistas no que diz respeito s
relaes humanas, alegando que a descentralizao do servio pblico pode levar a mais
corrupo e acreditando que h uma grande facilidade de aparecerem elites que se
preocupam em demasia com os seus prprios interesses.
H ainda a acrescentar questo dos custos. A NGP proporciona elevados custos
para os cidados devido ao facto das privatizaes no terem sido acompanhadas da
regulao necessria para evitar a monopolizao, o contracting-out e outras tcnicas de
gesto que desmotivaram os funcionrios. (Gomes, 2006: 13). ainda relevante ter em
conta que a implementao das polticas de NGP tm de estar assentes numa mudana
da cultura organizacional e tambm das rotinas instaladas. Assim fundamental que
para cada administrao adote o modelo mais adequado ao setor em causa.
Toda esta aposta modernizadora foi muito importante para se introduzirem
instrumentos de gesto privada e tambm de alterao do estatuto do funcionrio
pblico, s que os resultados destes processos esto a emergir, tudo indicando que se
produziu uma descaracterizao do servio pblico e uma generalizada desmotivao
dos seus profissionais. (Rodrigues, 2011: 35)
A administrao pblica portuguesa tambm tem vindo a adaptar-se a estas
sucessivas mudanas. Pretende-se que esta mudana no prejudique a qualidade dos
servios, e assim, no caso portugus tem-se assistido a uma grande ineficincia no
funcionamento do sistema administrativo/ tcnico acompanhado de uma profunda crise
de confiana no servio pblico, sobretudo motivada pela politizao das estruturas.
(Rodrigues; 2011: 44) Podemos assim sintetizar as limitaes da NGP em cinco tpicos:
(a) formao de uma nova elite burocrtica; (b) centralizao do poder nas instncias
executivas; (c) inadequao da utilizao das tcnicas e prticas advindas do setor
privado no setor pblico; (d) dificuldade em lidar com a complexidade dos sistemas
administrativos e a dimenso sociopoltica da gesto; (e) incompatibilidade entre a
logica gerencialista e o interesse pblico. (Ana Paula, 2007)
Apesar das crticas, a NGP assenta em princpios teis ao sector pblico e sua
organizao e gesto, em prol de um maior foco no cliente e na satisfao das suas
necessidades. Como qualquer modelo, este tambm deve assentar num processo faseado
e gradual para garantir o sucesso e a concretizao dos seus objectivos, bem como uma
adopo realidade de cada Administrao Pblica. (Gomes, 2006: 13-14)

41

2. Da gesto tradicional Nova Gesto de Recursos Humanos

A evoluo da gesto de recursos humanos est intimamente ligada evoluo
das relaes de trabalho nas organizaes, na medida em que de todas as funes que
existem dentro de uma organizao, a de recursos humanos aquela que mais
transformaes sofreu ao longo dos anos. A par disto, a gesto de recursos humanos
estrutura-se em torno das relaes de poder, ou seja, entre os detentores da fora de
trabalho e os gestores da organizao. O que acontece de facto que as diferentes
concees sobre a gesto de recursos humanos, acompanham as mais diversas
transformaes no meio ambiente das empresas, o que faz com que hoje em dia se
considere essa gesto como algo integrado na prpria organizao. Tudo o que advm
da gesto de recursos humanos tem um impacto concreto na organizao e est sempre
condicionada por fatores polticos, histricos, econmicos e sociais.
Antes de continuarmos a nossa anlise sobre o tema, importante definir trs
conceitos que estaro presentes ao longo do texto: a funo de recursos humanos; a
gesto de recursos humanos e a direo de recursos humanos.
A funo de recursos humanos engloba toda a estrutura responsvel pela diviso
administrativa de pessoal bem como pela operacionalizao das polticas de recursos
humanos. Por sua vez, a gesto de recursos humanos refere-se a todas as aes que so
desenvolvidas pela funo de recursos humanos para o alcance dos objetivos definidos.
possvel completar esta definio dizendo que a gesto de recursos humanos diz
respeito a todas as decises e aces de gesto que afectam a relao entre as
organizaes e os seus empregados. Envolve, por isso mesmo, todas as aces relativas
seleco, formao, desenvolvimento, recompensas e relaes com empregados
(Bilhim, 2006: 29). Por ltimo, a direo de recursos humanos (no sentido de um setor
da organizao) incumbida de dirigir a gesto de recursos humanos, bem como
coordenar o conjunto de trabalhadores que se integram naquela direo.
Depois deste esclarecimento sobre os trs conceitos chave, importa ainda
apontar para que as divises de recursos humanos assumem um papel muito importante
dentro das organizaes uma vez que gerem os recursos humanos tendo em vista o valor
acrescido que estes tm para a organizao. S que, apesar da sua importncia, a funo
de recursos humanos no tem um corpo terico prprio. Este baseia-se em grande parte
em teorias organizacionais e ou comportamentais e estas teorias tm um papel muito
ativo na tentativa de resolver as relaes por vezes conflituosas entre os trabalhadores e
42

as chefias. Para uma melhor compreenso da gesto de recursos humanos importante
traar as principais linhas da funo de recursos humanos ao longo dos tempos.
As mudanas ocorridas no mercado de trabalho com a Revoluo Industrial
colocaram outros desafios gesto de recursos humanos, primeiro na Inglaterra e depois
nos outros pases do ocidente. A emergncia de grandes fbricas, a diminuio da
produtividade, o aumento dos acidentes de trabalho, o aumento do horrio de trabalho,
caracterizaram um sistema de trabalho que se baseava na procura do lucro e as
preocupaes com o trabalhador eram deixadas de parte. A gesto de recursos humanos
era feita pelos proprietrios, ou por funcionrios, e baseava-se sobretudo na experincia,
na intuio, tudo muito assente na lgica do controlo e da ameaa. Os movimentos
sociais no se fizeram esperar e surgiram movimentos reivindicando melhores
condies de trabalho.
Pela primeira vez, surgem polticas de humanizao do trabalho. Estas polticas
tinham como pano de fundo uma lgica muito assistencialista. Apesar disso no deixam
de ser importantes porque apresentam-nos o primeiro esforo de construo da funo
de recursos humanos. Estas preocupaes tiveram por fundamento objetivos de controlo
e de regulamentao. Contudo havia uma estreita ligao destas polticas, aos patres, o
que desde cedo significou a desconfiana dos trabalhadores e dos sindicatos,
conquistar a confiana do capital e do trabalhador, em simultneo, continua a ser uma
das maiores dificuldades dos gestores de recursos humanos na actualidade. (Relvas,
2010: 13)
Um segundo momento importante foi no incio do sculo XX, a adoo dos
princpios tayloristas e fordistas em que a funo de gesto de recursos humanos se
estrutura nas organizaes devido organizao cientfica do trabalho. Muitos dos
fundamentos que caracterizam a gesto de pessoal ao longo do sculo XX surgem com
as ideias veiculadas sobre a organizao cientfica do trabalho. O facto de os
trabalhadores terem conhecimentos especializados, que lhes permitiram elaborar uma
anlise completa e sistemtica do trabalho, conseguiu-se uma melhoria na gesto de
recursos humanos. Apesar de tudo, estes servios de gesto de recursos humanos que
comeam a surgir dentro das empresas, resumem-se em grande parte aplicao dos
procedimentos administrativos (salrios, faltas e recrutamento e seleo). Os conflitos
pessoais eram recorrentemente resolvidos entre trabalhadores e chefia tendo como
critrios para a sua resoluo a disciplina, a experincia e os regulamentos institudos.
43

At dcada de 1960, a funo de recursos humanos apenas respondia a
questes como administrar trabalhadores segundo uma lgica quantitativa de aumento
da produtividade. E com base nestas resolues surgem servios especializados com
preocupaes como a motivao e a satisfao no trabalho. Para isso os modelos de
remunerao e promoo passaram a ser delineados de forma a aumentar esses dois
fatores. Ainda no podemos falar de uma gesto da funo mas podemos falar de uma
gesto operacional.
Comeam assim a surgir preocupaes com a motivao e a satisfao no
trabalho, sem esquecer que so variveis importantes para o aumento da produtividade.
Com estas preocupaes aparecem as polticas direcionadas para as relaes humanas
com os resultados obtidos por Elton Mayo na Western Electric, os quais nos mostram a
importncia das relaes entre empregadores e trabalhadores. Se juntarmos a estes
resultados o desenvolvimento da Escola de Relaes Humanas temos o ponto de partida
para o incio da transformao das condies de trabalho (no sentido amplo), por
exemplo. A funo de recursos humanos assume assim uma funo mais tcnica e
procura criar uma convergncia entre o indivduo e a organizao.
At dcada de 1970, a funo de recursos humanos encontra-se estvel,
momento em que tudo volta a mudar com a crise petrolfera, os mercados ficam mais
desregulados e os estilos de vida tambm se alteram. Tudo isto fez com que as empresas
se adaptassem a uma nova realidade e mudassem as formas de organizar o trabalho. Da
funo de recursos humanos esperava-se uma contribuio para reforar o poder
competitivo das organizaes. Encarava-se a funo como um modo de ajudar a
eficincia econmica e manter a competitividade, com isso a funo de recursos
humanos era obrigada a gerir rapidamente processos de mudana, e os trabalhadores
eram vistos como uma forma de se aumentar a competitividade. O grande objetivo passa
a ser aumentar a produtividade da empresa, para isso tenta-se envolver e motivar os
trabalhadores. Durante esta dcada, a incompatibilidade entre os objetivos econmicos e
sociais comea a esbater-se. Ao mesmo tempo deixa de se encarar os trabalhadores
como um custo para se encarar como um recurso fundamental, comea a considerar-se
que os trabalhadores podem realmente promover melhorias dentro das empresas a
concepo tradicional do pessoal como fonte de custos cede lugar viso dos
trabalhadores como recursos cuja utilizao necessrio optimizar (Bilhim, 2006: 33-
34).
44

Na dcada de 1980, regista-se a evoluo mais significativa na funo de
recursos humanos, a qual comea a ter um carter mais estratgico e menos
administrativo. Assim, esta funo comea a ser desenvolvida como resposta a um
conjunto de alteraes com impacto nas empresas. Da gesto de recursos humanos
passam-se a esperar respostas a novos desafios. Procuram-se para as empresas
candidatos com elevado potencial e tambm comea a haver uma preocupao com a
formao e requalificao dos recursos humanos.
A partir da dcada de 1990, h uma preocupao com a integrao das polticas
de gesto de recursos humanos nos objetivos da organizao e a importncia de
desenvolver competncias como uma forma de satisfao dos trabalhadores e de
aumentar o sucesso da organizao. As organizaes assumiram estruturas mais
flexveis e com menos hierarquia em que as decises nem sempre se tomam no topo da
pirmide porque existia delegao de competncias. Havia tambm trabalhadores em
equipa e era dado algum poder a estas equipas de trabalho. Os recursos humanos
passam assim a ser vistos como um elemento organizacional estratgico. S naquela
dcada que a funo comea a estar enquadrada na estratgia de negcio das
organizaes e ocorre a viragem definitiva na sua posio e importncia dentro de uma
organizao (Gomes et al., 2008). Surgem tambm as primeiras divises de recursos
humanos que vo ocupar o lugar das direes de pessoal. As divises de recursos
humanos vm-se confrontadas com a necessidade de mudar algumas das estratgias e
prticas que se verificam nas organizaes. Este modelo de gesto de recursos humanos
assume uma posio de suporte para a organizao.
Atualmente defende-se que a funo de recursos humanos deve estar no centro
da estratgia de qualquer organizao empregadora. Esta centralidade no se verifica em
todas as empresas, porque a realidade que o percurso da funo de recursos humanos
obriga a que haja uma mudana de mentalidade dos agentes envolvidos, ou seja, dos
gestores. cada vez mais importante perceber que a solidez financeira, a posio no
mercado e at mesmo a tecnologia, no so, s por si suficientes para a manuteno de
uma posio de sucesso no mercado.
Foi com o desenvolvimento do paradigma competitividade que comeou a ser
dada uma maior importncia s pessoas. Assim defendia-se que as pessoas eram a nica
vantagem competitiva dentro de uma organizao (um dos recursos mais importantes, se
no o mais importante). Se pode existir a cpia de estratgias e de ideias, o mesmo no
poder feito naturalmente em relao s pessoas. Este um atributo distintivo. A atual
45

gesto de recursos humanos vista como um conjunto de polticas, prticas e sistemas
que influenciam o comportamento, as atitudes e o desempenho dos membros da
organizao no sentido de aumentar a competitividade e a capacidade de aprendizagem
da organizao. (Gomes et al., 2008:51)
Segundo Ceitil (2006), nestes ltimos 50 anos, a gesto de recursos humanos
baseou-se em critrios tcnicos, na busca de uma maior credibilidade institucional. Mais
recentemente afasta-se desta credibilidade institucional para um maior enfoque nas
pessoas, reconhecendo-se que nas pessoas que as estratgias das organizaes ganham
sentido. A gesto de recursos humanos foi-se assim adaptando s novas necessidades e
s mudanas que foram ocorrendo. Para isso adotaram um conjunto de mudanas: (a) a
procura de mais eficincia em termos de gesto de recursos humanos; (b)
direcionamento de prticas de gesto orientadas para grupos ou mesmo s para os
indivduos; (c) a maior humanizao do trabalho; (d) a crescente transitoriedade da
relao de trabalho, a qual nasce da fragmentao das relaes de trabalho; (e) o carter
cada vez mais global da funo de recursos humanos. Tudo isto fez com que as prticas
de gesto de recursos humanos se renovassem e originassem novas lgicas
organizacionais. Estas lgicas baseiam-se em elementos como: (a) a remunerao; (b)
gesto de carreiras; (c) competncias; (d) informao; (e) formao; (f) flexibilizao;
(g) mobilizao; (h) antecipao das condicionantes do meio externo. (Peretti; 1997)
Um outro aspeto importante a ter em conta nas atuais tendncias de gesto de
recursos humanos o conceito de capital humano, deixando-se assim de usar mais
frequentemente o de recursos humanos. Segundo Ceitil (2006), considerar as pessoas
como um recurso retira-lhes a singularidade. E assim ganha mais importncia o conceito
de capital humano, que se insere numa lgica de valorizao das competncias, como
forma determinante do desempenho dos trabalhadores, as pessoas no so s a
principal fonte de riqueza das organizaes, mas, sobretudo, que nelas e nas dinmicas
geradas pelas suas competncias, motivaes e expectativas, que reside o verdadeiro
sentido, () no seu progresso futuro. (Ceitil, 2006: 32) Esta nova corrente preza o
reconhecimento da excelncia, o respeito pela dignidade humana e a aceitao da
diversidade. Deste modo, procura-se criar um clima de confiana que traga
consequncias benficas para a organizao. O papel que as pessoas tm dentro das
organizaes, assume hoje uma importncia cada vez maior, quer ao nvel interno quer
ao nvel externo, o que provoca alteraes nas estruturas de trabalho, nas relaes de
poder e tambm no modo como o trabalho organizado.
46

Os desafios que se colocam agora so: tecnolgicos; sociais; regulamentares;
econmicos; de globalizao e tambm de um novo paradigma organizacional. A gesto
de recursos humanos assume um papel estratgico dentro de uma organizao. Contudo
h que ter em considerao que sempre uma estabilidade provisria, porque resulta de
equilbrios instveis entre os diferentes grupos, portanto a gesto de recursos humanos
encontram-se, assim, dependente de processos imprevisveis e impossveis de estabilizar
de forma definitiva (Bilhim, 2006: 35).
No essencial a gesto de recursos humanos integra ainda tcnicas como:
recrutamento e seleo; formao e desenvolvimento; gesto do sistema de recompensa;
relaes de trabalho; higiene e segurana; anlise de funes; gesto do desempenho;
planeamento e gesto de carreiras; comunicao interna e gesto administrativa.
(Bilhim; 2006)
Aps esta breve smula sobre a evoluo da gesto dos recursos humanos,
nossa pretenso a partir deste momento fazer uma breve anlise da evoluo dos
recursos humanos em Portugal.
Com a instaurao de um regime ditatorial em 1926 limitou-se a atividade
sindical, proibiram-se as greves e nasceu o corporativismo entre trabalhadores e patres,
no se valorizou a educao nem a formao, deu-se muito mais importncia aos
interesses superiores da economia, e h uma desvalorizao da funo de recursos
humanos. At meados do sculo XX, Portugal continua a ser um pas essencialmente
agrcola e com uma grande instabilidade poltica. Perante estas condicionantes, em
Portugal, at 1974, a funo de recursos humanos no teve muita expresso. At 1970,
as seces de administrao do pessoal tinham um carter muito administrativo e
mesmo assim eram pouco ou nada valorizadas dentro das organizaes. A funo de
recursos humanos apenas se encontrava implementada dentro de algumas
multinacionais. Aps a revoluo de 1974 temos profundas alteraes nas organizaes
nacionais. Numa primeira fase temos uma forte contestao sindical, numa segunda fase
temos a contratualizao das relaes sociais como forma de dinmica social.
No final da dcada de 1970, incio da dcada seguinte, comeam a surgir
direes de pessoal. Nas mdias e grandes empresas, as suas prticas estavam um pouco
limitadas pela nova legislao do trabalho emergente e no se verificavam prticas de
avaliao de desempenho, polticas de incentivo motivao ou definio de fatores
de desenvolvimento. Estas direes orientavam, a execuo de tarefas operacionais
47

(processamento de salrios, recrutamento, etc.) e ainda se preocupavam com a gesto
dos direitos sociais que nasceram com a revoluo.
Durante a dcada de 1980 a funo de recursos humanos, mantm uma forte
carga administrativa, o que originava um fosso entre pequenas e mdias empresas e as
multinacionais. As pequenas e mdias empresas viviam preocupadas com questes
administrativas, financeiras e de produo, enquanto as multinacionais se preocupavam
com a motivao e a satisfao no trabalho.
Na dcada de 1990 e com a entrada de Portugal na comunidade europeia surge
tambm a necessidade de uma maior competitividade econmica. Nas empresas
pblicas comeam a ser feitas reestruturaes que colocaram em destaque os recursos
humanos e promoveram o desenvolvimento das divises de recursos humanos. Surgem
assim prticas direcionadas para o recrutamento e seleo, a adoo de polticas
empresariais orientadas para os objetivos e com menos burocracia surgem tambm
canais de comunicao interna, bem como polticas de flexibilizao. Tudo isto
significou, a longo prazo, um aumento da produtividade e por conseguinte, melhores
salrios, pacotes de incentivos para os trabalhadores e criao de algumas polticas que
associavam desempenho a benefcios.
tambm na dcada de 1990 que aparecem empresas de consultadoria em
gesto de recursos humanos, o que permitiu o outsourcing de algumas das prticas
afetas diviso de recursos humanos. Assim como surgem tambm sistemas de
informao que aliviaram a carga burocrtica da funo de recursos humanos. A
feminizao da gesto de recursos humanos vai ser um facto e aposta-se na formao
dos elementos que compe a diviso de recursos humanos. No final desta dcada,
Portugal j tinha condies suficientes para desenvolver a funo de recursos humanos
numa lgica estratgica.
Hoje em dia, a funo de recursos humanos conquistou um lugar importante nas
empresas portuguesas, principalmente nas grandes e mdias empresas e vista como
um elemento estratgico. Ainda assim as divises de recursos humanos exercem um
papel centralizado e especializado, porque no h uma delegao de poderes nos
gestores de linha.
Se pretendermos caracterizar a gesto de recursos humanos em Portugal,
podemos dizer que: (a) d-se muita importncia aos conhecimentos pessoais enquanto
fontes primordiais de recrutamento; (b) h um maior enfoque nas chefias do que na
organizao; (c) baixo aproveitamento das oportunidades de flexibilidade contratual; (d)
48

existncia de uma cultura pouco ambiciosa e valorizadora do talento; (e) existncia de
incentivos monetrios associados ao desempenho individual; (f) comunicao direta
entre empregados e entidade patronal; (g) aposta em formao; (h) processos de
avaliao de desempenho. (Gomes, et al., 2008)
A funo de recursos humanos em Portugal teve uma evoluo diferente da dos
restantes pases, o que muito se deveu ao regime poltico que se viveu em Portugal.
Apesar disso, a partir dos anos 1980 verificou-se uma evoluo muito significativa luz
da tradio dos pases anglo-saxnicos. A realidade que se passou de uma posio
extremamente reativa e burocrtica para uma posio mais proativa e com resposta
pronta aos estmulos do meio ambiente, e com uma procura ativa de pessoas talentosas e
ativas. Apesar de tudo isto, Portugal tem ainda um longo caminho a percorrer com vista
a colocar a gesto de recursos humanos num lugar de destaque dentro das organizaes
e este caminho passar obrigatoriamente por ultrapassar ideias de conformismo e de
passividade que se encontram instaladas em muitas empresas.
Mas, apesar de tudo isto, temos de ter em considerao que o tecido nacional
empresarial constitudo por pequenas e mdias empresas e em muitas no se justifica a
existncia da funo de recursos humanos diferenciada das restantes funes. Esta
situao significa a inexistncia de polticas e prticas de gesto de recursos humanos, o
que acontece que estas funes esto sob a responsabilidade do patro.
No que diz respeito gesto de recursos humanos na administrao pblica,
importa ter em considerao que esta diferente da gesto de recursos humanos no setor
privado. A principal diferena entre a administrao privada e administrao pblica
radica nos objetivos polticos de cada um destes setores da vida social.
A administrao pblica uma entidade no seio da qual se desenvolvem
atividades destinadas satisfao das necessidades coletivas e para a satisfao destas
necessidades h uma dependncia poltica. Esta dependncia e subjugao ao poder
poltico o que a distingue da administrao privada que inteiramente marcada pelas
leis de mercado. As diferenas entre os servios pblicos e os privados resultam de
factores nicos e especficos inerentes s organizaes pblicas e que restringem a sua
descrio, estrutura e estilos de gesto (Bilhim, 2006: 119).
O contexto poltico em que opera a administrao pblica condiciona
profundamente a gesto de recursos humanos. Por mais que se defenda uma separao
entre poltica e administrao pblica, na prtica esta continua a estar muito presente na
gesto de recursos humanos, principalmente na seleo, promoo, recrutamento e
49

remunerao. Existem quadros de perfil mdio que no atingiriam o lugar que ocupam
se a tomada de deciso fosse a racionalidade tcnica em vez da racionalidade poltica.
Temos conhecimento que o modelo clssico da administrao pblica assume
uma certa dicotomia entre poltica e administrao. Na administrao os funcionrios
pblicos actuariam segundo regras de boa gesto, determinadas por leis ou
regulamentos ou ento impostas pela logica da gesto cientfica (Rocha, 2011: 116).
Os funcionrios tinham ainda a salvaguarda de que o recrutamento assentava no mrito
e que havia uma estrutura hierrquica a respeitar e um sistema de carreiras.
Existe um conjunto de leis que regem a gesto de recursos humanos na
administrao pblica. Temos o regime jurdico da Funo Pblica, onde se regulam os
princpios gerais em matria de emprego pblico, remuneraes e gesto de pessoal. A
relao de emprego pblico tambm regulada por decretos-lei e assume duas formas:
nomeao e contrato. O recrutamento e a seleo obedecem a um conjunto de regras,
tendo em conta, o objetivo mximo de os tornar mais claros. O recrutamento feito
atravs de concurso pblico que podem ser externos (fora da organizao e abertos a
todos) ou internos prpria organizao. Uma vez feito o ingresso na administrao
pblica, o funcionrio est sujeito ao regime de carreiras, e por conseguinte
remunerao e respetivos abonos, que esto conforme o lugar de carreira que ocupa. O
horrio de trabalho est tambm estabelecido num diploma legal, bem como as frias,
faltas e licenas.
Toda a legislao tem um nico objetivo - que os trabalhadores estejam
obrigados a deveres especiais, nomeadamente, de prossecuo do interesse pblico e
de actuao com imparcialidade e iseno perante os cidados. (Bilhim, 2006: 148) Tal
legislao conduz a uma nova implementao das polticas pblicas de conteno de
custos. S que este sistema demasiado hierarquizado e mecanicista apresenta vrias
disfunes; o caso concreto das regras impostas pela organizao poderem tornar-se
um fim, afastando os trabalhadores dos seus objetivos. Neste caso h uma excessiva
rigidez de comportamentos onde no h margem para o imprevisto; por outro lado a
excessiva superviso para o cumprimento das regras provoca tenses dentro das
organizaes, podendo ainda levar a uma certa impersonalidade.
Segundo Domingos (2002), levantam-se alguns problemas na gesto de recursos
humanos na administrao pblica: (a) o carter difuso da estratgia e dos objetivos da
administrao pblica; (b) excessiva especializao de cada servio, o que faz com que
o trabalhador esteja enclausurado numa s funo; (c) h um dfice educacional e
50

formativo na administrao pblica; (d) os funcionrios tm j uma idade avanada; (e)
gesto casustica dos recursos humanos, que leva a que haja uma contratualizao
precria; (f) a procura de transparncia nos concursos; (g) posicionamentos individuais
e de grupo, que esto relacionados com uma cultura organizacional forte e inflexvel;
(h) perigo de uma dualizao no gerida, com trabalhadores imprescindveis e
trabalhadores precrios.
Atualmente assumido que a administrao pblica ser afetada pela gesto de
recursos humanos que feita no setor privado, uma vez que no pode deixar de parte o
facto de se viver num mundo global que se caracteriza pelo avano das novas
tecnologias, pelo envelhecimento da populao e pela globalizao. Se se mantiverem
os processos de gesto de recursos humanos, estes sero geradores de algumas
resistncias mudana porque para se levar em frente o novo conceito que emergiu da
reforma administrativa so necessrios funcionrios pblicos moralizados (Gomes,
2001: 94). Todas as mudanas na administrao pblica so encaradas obrigatoriamente
como uma mudana nas estruturas. Estas mudanas no tero um impacto positivo se
no forem acompanhadas de mudanas ao nvel dos recursos humanos porque as
administraes sero aquilo que forem os homens e as mulheres que nelas trabalham.
Por isso a estratgia visando a sua melhoria deve assentar na prioridade dada ao
investimento nos recursos humanos (Fernandes, 2002: 111).
H que ter em conta que sem bons quadros, a reforma da administrao pblica
torna-se mais difcil, uma vez que as concees tm vindo a mudar. Aos funcionrios
no chega por si s a ideia de que esto a ser teis e a contribuir para a sociedade com o
seu trabalho. O setor privado comea tambm a oferecer desafios desta natureza. Ento
h que conseguir esquemas mais flexveis de trabalho que permitam incentivar os
quadros mais qualificados a ficar no setor pblico, porque a nvel salarial a
administrao pblica ter mais dificuldades em competir com o setor privado.
Sugere-se a passagem duma cultura de comando e obedincia para uma outra
de servio, de iniciativa e de responsabilidade (Gomes, 2001: 95). importante ter em
conta o regime de carreiras, dar especial enfoque aos estmulos de produtividade,
apostar na formao e desenvolver as capacidades prprias de cada trabalhador. Com a
introduo da NGP, a partir da dcada de 1980 iniciaram-se todas estas mudanas. As
polticas NGP na gesto de recursos humanos fizeram-se sentir atravs da flexibilidade
do posto de trabalho, da fixao de salrios, esta deixa de ser feita a nvel central para
comear a ser estipulada por cada organizao da administrao pblica. Um novo
51

sistema de avaliao surge, e tem reflexos na remunerao mensal. Aumentaram o
nmero de trabalhadores com contrato a prazo e as condies de trabalho oferecidas so
a grande maioria das vezes inferiores s oferecidas anteriormente.
Um elemento importante a ter em considerao a gesto de carreiras. Esta
gesto tem uma importncia decisiva na formao profissional, nas promoes e nas
remuneraes. Importa no esquecer a relevncia dos concursos pblicos que so a
modalidade de recrutamento por excelncia para a funo pblica e so tambm a
melhor maneira de recrutamento porque permite qua haja igualdade de acesso para toda
a gente. Na tentativa de solucionar o que habitualmente se l acerca do excesso de
trabalhadores na funo pblica, teremos que para alm de um gigantesco programa de
requalificao dos recursos humanos, indispensvel modificar significativamente o
quadro jurdico da administrao pblica (Caupers, 2002: 113). Muitas das solues
apresentadas, para resolver o excesso de trabalhadores, esto intimamente ligadas
tentativa de flexibilizar o trabalho tornando a situao e o futuro de cada trabalhador
mais dependente do modo como se executa as suas funes (Caupers, 2002: 115). A
maneira mais simples para se atingir esse resultado seria a aplicao grande maioria
dos trabalhadores o mesmo regime jurdico de contrato de trabalho.
A mudana dos valores societais que se assiste na administrao pblica no
deixa de influenciar mudanas nos funcionrios. Constata-se a tentativa de reconfigurar
os valores tradicionais dos funcionrios para valores orientados para a gesto. E para se
conseguir esta mudana, os governos recrutam profissionais com qualificaes e
competncias especficos para fazer o trabalho de gesto. Estes profissionais possuem
poder sobre os recursos humanos e sobre os recursos econmicos. Contudo se esses
profissionais no forem recrutados o governo pode no interior da hierarquia nomear
pessoas qualificadas para exercerem funes de gesto.
Os gestores possuem assim um lugar dominante nesta nova forma de gerir. A
eles compete-lhes determinar objetivos e maneiras de os fazer cumprir: h uma
preocupao constante com as pessoas e com as prioridades da organizao.
Hoje a administrao pblica vive para o consumidor final. A gesto feita
tendo em conta os cidados / consumidores. Para agir orientada para o consumidor
temos de ter novas regras, o prprio trabalho passa a ser uma actividade reinterpretada
atravs da linguagem da cultura do consumidor (Carvalho, 2009: 133). A gesto de
pessoal na administrao pblica est a passar por uma profunda reconfigurao, sem
colocar de lado os valores democrticos. Tambm a anlise emprica sugere que na rea
52

da gesto de recursos humanos, pelo menos no que respeita s prticas do sector pblico
e privado, permanecem diferentes em muitos e importantes aspectos (Rocha, 2011:
112).
A partir destes princpios (eficincia, qualidade e transparncia) da NGP, que at
agora fomos analisando, a OCDE
2
elaborou um relatrio, em 1996, onde aborda o tema
da gesto de recursos humanos na administrao pblica. Nesse relatrio chegou-se
concluso que os pases da Europa meridional tm procurado modernizar e racionalizar
a gesto de recursos humanos. Para isso, generalizam os concursos, centralizam os
processos de recrutamento, tendo como fim ltimo a gesto de pessoal assente no
mrito; mas ainda assim, estas alteraes so um pouco limitadas, uma vez que tm um
alcance muito reduzido. Noutros pases como a Sucia, Dinamarca, Nova Zelndia,
Austrlia, Holanda e Reino Unido, as reformas baseiam-se essencialmente na
descentralizao dos recursos humanos. Comum a todos os pases da OCDE a
tentativa de reduo do nmero de funcionrios que nem sempre se verificou. Por
ltimo, tambm comum a todos os pases a preocupao com a formao, de modo a
aumentar a flexibilidade e a qualidade do desempenho.
Portugal tem uma histria muito singular no que diz respeito evoluo da
Administrao Pblica e por conseguinte tudo o que lhe est inerente. A gesto de
recursos humanos um elemento fundamental para se levar a cabo a reforma
administrativa, tema recorrente no programa dos vrios governos ao longo da histria.
importante compartimentar a poltica de recursos humanos ao longo dos anos.
O primeiro perodo que vamos analisar entre 1974 e1985. Este perodo foi um
perodo muito controverso, com uma grande instabilidade poltica e por muitos
momentos de revindicao de direitos. Entre abril de 1974-1985 tomaram posse 10
governos constitucionais o que dificultou a introduo de medidas profundas e de longo
prazo. Este perodo foi ainda marcado pela reintegrao de cerca de 49.000 funcionrios
oriundos das ex-colnias. A consequncia direta disto foi o aumento da dimenso da
administrao pblica. No que diz respeito s medidas legislativas, podemos destacar as
de 1979 que introduziram correes no sistema de carreiras, aposentaes e nomeao
do pessoal dirigente. Em 1982 aparecem medidas de gesto que vieram regulamentar as
medidas tomadas naquele ano. Merece ainda especial destaque o regime geral de
estruturao de carreiras da funo pblica bem como a definio do Estatuto

2
Disponvel em: www.oecd.org
53

Disciplinar dos funcionrios da administrao central, regional e local. Nolasco (2004)
considera esta fase marcada essencialmente por questes do regime de funo pblica,
pela estrutura, bem como pela descentralizao e desconcentrao de competncias. Os
governos tiveram um papel importante no que diz respeito formao, recrutamento e
seleo. Foi preocupao destes governos o planeamento dos recursos humanos bem
como dos sistemas de compensao, carreiras e segurana social.
O perodo entre 1986 e 1995 foi marcado por alguma estabilidade poltica.
Apesar de existirem 4 governos constitucionais, 3 deles tiveram o mesmo Primeiro-
Ministro (Anbal Cavaco Silva). Durante este perodo, uma das grandes prioridades
vinha da influncia internacional para introduo da NGP. Assim a reforma iniciada nos
finais da dcada de 1980 traduziu-se na importao do conceito da NGP, com alguma
nfase gesto orientada para os resultados. Com o decreto-lei 497/85, de 17 de
dezembro, nasce o secretariado para a Modernizao Administrativa. Este organismo
vem dar um novo impulso s questes relativas reforma administrativa e tambm s
relativas introduo da NGP. Neste perodo merece especial ateno os diplomas
relativos estruturao de carreiras, redefinio do estatuto do pessoal dirigente,
definio do regime de recrutamento, o horrio de trabalho, de frias, faltas e licenas,
as remuneraes e a gesto de pessoal. Os princpios da formao profissional foram
tambm definidos neste momento.
O perodo compreendido entre 1996 e 2001 foi muito rico na poltica de recursos
humanos. Comearam a ser visveis preocupaes ao nvel da qualidade dos servios,
bem como a preocupao com os cidados/utentes. Assim estabeleceram-se algumas
prioridades com especial destaque para: (a) conceber uma administrao pblica menos
burocrtica; (b) criar uma administrao pblica atenta ao desenvolvimento do pas e
atenta s necessidades; (c) organizar um servio mais eficaz e eficiente; (d) facilitar o
acesso dos cidados administrao pblica e garantir a simplicidade dos processos da
advindos; qualificar, melhorar, incentivar os recursos humanos dos servios pblicos;
(f) procura dos resultados; (g) alargar a utilizao dos recursos multimdia e
informticos. (Galhanas, 2009)
No que diz respeito ao enquadramento jurdico destacam-se os diplomas
relacionados com a reviso do estatuto de dirigente, com a reformulao do regime
jurdico de formao profissional, horrio de trabalho, frias, faltas, a criao de novas
regras no que diz respeito ao ingresso e progresso de carreira, bem como as escalas
salariais, criao de um regime de incentivos mobilidade. O enfoque deste perodo
54

assentou na nfase dada s polticas de formao profissional de recrutamento e
seleco, de planeamento de recursos humanos, de sistemas de compensao e de
carreiras. (Galhanas, 2009: 29) Todos estes novos regimes jurdicos fizeram com que
se acabasse com os contratos de trabalho precrios, o que levou integrao do pessoal
contratado de forma precria, a qual, atingiu, fundamentalmente pessoal auxiliar no
montante de cerca de 40.000 novos funcionrios. (Rocha, 2010: 45)
Entre 2002 e 2004 inicia-se a reforma administrativa segundo os moldes
europeus. Este processo comeou com a definio de grandes linhas orientadoras,
aprovadas pela resoluo do Conselho de Ministros n 95/2003, de 30 de julho. Este
diploma tinha como principal objetivo tornar a administrao pblica mais prestigiada,
racionalizar e modernizar as estruturas e promover uma cultura de avaliao e de
responsabilidade. Para implementar estas medidas, o governo apresentou um conjunto
de diplomas legais onde se destacam: a alterao do estatuto de aposentao e do
pessoal dirigente; a criao do Sistema Integrado da Avaliao do Desempenho na
Administrao Pblica (SIADAP) e, por ltimo, a aprovao do contrato individual de
trabalho em funes pblicas.
No perodo de 2005 a 2008 d-se principal importncia s polticas de recursos
humanos no programa de governo. Nessas polticas vigora a gesto por objetivos e
tambm o aperfeioamento do sistema de avaliao do desempenho, d-se ainda muita
importncia aos programas de mobilidade e surgem tambm os programas de mrito
para quem desempenha com excelncia as suas funes. Assim sendo, durante aquele
perodo existiram as seguintes alteraes: no recrutamento e seleo; na compensao
de um bom desempenho; no planeamento dos recursos humanos; nas carreiras; na
mobilidade; no contrato de trabalho em funes pblicas; na definio de funo e na
segurana social. Com estas medidas, no final de 2008, o ento ministro das finanas,
afirmou que a reforma da administrao pblica, estava concluda em matria legal. S
faltaria implement-la no terreno: Os princpios orientadores da reforma foram a
racionalizao de custos, a procura de ganhos de eficincia e a aproximao das regras e
mtodos de funcionamento do sector pblico aos do sector privado. (Rocha, 2010: 46)
Entre 2009 e 2012 Portugal encontra-se com uma grave situao econmica e
financeira, o que imps mais tarde um pedido formal de ajuda externa Comisso
Europeia, ao Banco Central Europeu e ao Fundo Monetrio Internacional. Todas as
medidas que foram sendo tomadas no que diz respeito administrao pblica visavam
a reduo de custos e a procura de eficincia.
55

Em 2009 foi criado um sistema informtico para a implementao do SIADAP,
de modo a tornar o processo menos moroso. Neste mesmo ano a maioria dos
trabalhadores nomeados transitou para a modalidade da relao jurdica de emprego
pblico de contrato de trabalho em funes pblicas. Ainda durante aquele ano foi
aprovada a reviso do novo cdigo de trabalho e o estatuto disciplinar dos trabalhadores
que exercem funes pblicas. Tudo isto visa a reduo de custos, mas as medidas
implementadas no ficaram por aqui, porque era necessrio uma reduo concreta dos
custos e uma mudana do Estado. Assim procurou-se despolitizar os processos de
recrutamento dos cargos dirigentes e comear a privatizar alguns setores da
administrao pblica. Para tornar o Estado menos moroso, extinguiram-se os governos
civis. Para se atingir o que foi proposto era importante racionalizar despesas de
funcionamento da administrao pblica. Neste contexto surge a lei dos compromissos
(Lei n 28/2012 de 21 de fevereiro) e a suspenso do regime de flexibilizao da idade
de acesso penso de reforma por antecipao (Decreto-Lei n 85-A/2012). Com estas
alteraes pretende-se uma otimizao progressiva dos meios humanos, onde se
incentiva a mobilidade e onde surge a figura de resciso por mtuo acordo e pela
primeira vez comea-se a ponderar a hiptese de reduo dos cargos de direo e de
administrao.
A concluir este ponto importa avanar com alguns nmeros sobre o emprego na
administrao pblica ( um mero exerccio contextualizador). No que diz respeito aos
trabalhadores e usando os dados dos ltimos recenseamentos gerais do setor pblico
(1996 e 1999) e confrontando-os com os inquritos aos recursos humanos da
administrao pblica chegamos concluso que, entre 1968 e 1979, houve um
aumento do nmero de funcionrios de 155.000 para 372.000. Este crescimento que
pode ser explicado atravs da chegada de funcionrios das ex-colnias, crescimento este
que mais visvel em reas como da Educao e da Sade, o que nos remete para
algumas das caractersticas do Estado providncia. Entre 1990 e 1995, o Estado o
principal empregador, com uma taxa de 14,3% para 18,4%. Entre 1996 e 1999 houve
um aumento de funcionrios da administrao pblica de 4,5% (30.949). Destes 10.716
esto na administrao local. Continuamos com um Estado muito centralizado em que o
nmero de funcionrios da administrao central (81,3%) muito superior ao nmero
de funcionrios da administrao local (18,7%). So ainda as mulheres que dominam o
setor pblico de emprego cerca de 61% dos funcionrios. Para terminar a estrutura do
pessoal existente corresponde a um estado social e que a estratgia de admisso resulta
56

da necessidade de construir o estado de welfare, pese embora o aumento de pessoal de
confiana poltica de apoio aos rgos de soberania. (Rocha, 2010:77)

3. A Avaliao de Desempenho

A avaliao de desempenho uma das partes dos processos de gesto e de
melhoria do desempenho. Se antigamente partamos do principio que o desempenho de
uma dada organizao dependia dos contributos individuais dos seus colaboradores,
atualmente defende-se que a gesto do desempenho parte da definio de resultados
organizacionais que se encontram enquadrados nos objetivos e estratgia da
organizao. Perante isto sabemos que a gesto de desempenho tem como principal
objetivo medir o contributo de cada indivduo para a organizao. Em consequncia,
tambm o processo de avaliao de desempenho envolve um conjunto de atividades que
ultrapassam a simples avaliao de desempenho, porque temos que definir objetivos
individuais, de equipa, de departamento e da prpria organizao. Temos assim de
pensar na implementao de sistemas de compensao, de planos de formao, de
planos de comunicao entre outros.
A avaliao de desempenho uma ferramenta muito importante nas
organizaes, como tal necessrio que seja o mais eficaz possvel. Para se conseguir
implementar um sistema de avaliao e para que este seja eficaz fundamental
compreender o porqu do sistema de avaliao e concretamente o que um sistema de
avaliao do desempenho. Por sua vez, avaliados e avaliadores tero de aceitar e
compreender o valor acrescido que tem a avaliao dentro de um organismo pblico.
Este , sem dvida, um dos pontos mais polmicos, especialmente porque nunca
podemos de deixar de considerar que a avaliao sempre um exerccio de poder num
contexto organizacional.
Segundo Fernando Almeida (1996) podemos dizer que a avaliao de
desempenho um processo pelo qual uma organizao mede a eficincia e a eficcia
dos seus trabalhadores. Esta prtica de avaliao difcil de pr a funcionar, na medida
em que esta avaliao pode ter vrios objetivos, porque avaliar o desempenho em si
mesmo no uma tarefa fcil, existe uma pluralidade de fatores a ter em conta e por
ltimo interferem nesta avaliao um conjunto de fatores de ordem tica e emocional a
ter em considerao. Podemos dizer que a avaliao de desempenho um processo
estratgico que pode ser usado como ferramenta de gesto. um processo pelo qual o
57

desempenho medido e dirigido para objectivos individuais, grupais e organizacionais
especficos. (Almeida, 1996: 17).
Para Oliveira Rocha a avaliao de desempenho a sistemtica apreciao do
comportamento do indivduo na funo que ocupa, suportada na anlise objectiva do
comportamento do homem no trabalho e comunicao ao mesmo do resultado da
avaliao (Rocha, 2010: 199). Para se atingir este objetivo necessrio que haja uma
observao do comportamento a medir e depois que haja a medio do comportamento
propriamente dito e por fim a comunicao do resultado ao avaliado.
Tavares v a avaliao de desempenho como uma actividade da gesto de
pessoas, por meio da qual se visa apreciar a forma como cada trabalhador desenvolve o
seu trabalho, detectando os pontos fortes e os pontos fracos que este apresenta no
exerccio da sua actividade, com o objectivo de o ajudar a desenvolver competncias.
(Tavares; 2010: 213)
A avaliao de desempenho, por si s, no constitui nenhuma tcnica de
modificao do comportamento deve ser apenas considerada como um instrumento de
levantamento de dados que caracterizem o interior de uma organizao. Como
instrumento deve retratar to facilmente quanto possvel o comportamento do
indivduo em situao de trabalho, o primeiro objectivo da avaliao de desempenho
conhecer. (Almeida, 1996: 18)
Estas definies levam-nos para os princpios da avaliao de desempenho. Este
sistema tem como principais objetivos (Rocha, 2010): (a) contribuir para o
desenvolvimento organizacional; (b) ajudar a compreender aos funcionrios quais os
objetivos da organizao; (c) informar o trabalhador sobre as expectativas da direo;
(d) dar aos funcionrios uma viso peridica do desempenho; (e) dar a documentao
necessria para o tratamento dos recursos humanos; (f) possibilitar a construo de uma
base de dados para comparao com outras instituies; (g) obteno de dados para
finalidades internas; (h) permite a acreditao da organizao; (i) permite a manuteno
da autoridade sobre os subordinados.
A avaliao no pode ser reduzida apenas a instrumentos de avaliao
individual com fins de promoo ou compensao, mesmo que o processo seja leal e
justo. (Rocha, 2010: 200) H que ter em conta que todos os objetivos anteriormente
mencionados podem ser resumidos em dois: o objetivo de melhorar o desempenho de
cada trabalhador e o de melhorar o desempenho da prpria organizao.
58

importante descrever o processo de avaliao desde logo no seu incio. Os
avaliadores tm que definir com os avaliados quais os deveres e obrigaes da respetiva
funo. ainda relevante fixar os objetivos que se pretendem alcanar e quais os
resultados esperados. Para prevenir eventuais conflitos, as atividades da avaliao de
desempenho devero ser discutidos entre todos, antes do incio do prprio ciclo de
avaliao. Assim, quando existe um planeamento eficaz do desempenho aumenta a
credibilidade do sistema de desempenho e os colaboradores ficam motivados para
desempenharem as tarefas e terem comportamentos desejados pela organizao.
(Chaina, 2008: 2) Se anularmos o planeamento, retiramos toda a vantagem de se
utilizar uma ferramenta to importante para se aumentar o desempenho da organizao.
preponderante que o sistema de avaliao de desempenho seja compreendido
por todos os trabalhadores, s assim se conseguir que o sistema de avaliao obtenha o
sucesso desejado, bem como apresentar-se como um sistema de qualidade. Deve-se
tentar que os modelos de avaliao sejam os mais simples possveis, porque
recorrentemente as escalas de avaliao so suscetveis de diferentes interpretaes. Da
a vantagem de se criarem escalas apoiadas em comportamentos observveis. H a
necessidade mxima que os critrios de desempenho e os procedimentos de avaliao
tenham o mesmo significado para avaliadores e avaliados.
Tudo o que foi mencionado at aqui, no possvel sem a formao de avaliados
e avaliadores. Contudo, esta formao ser uma formao com componentes diferentes
quer para avaliados quer para avaliadores. As chefias (avaliadores) devem aprender a
ajudar os avaliados a desenvolverem determinadas competncias, e simultaneamente
incutir-lhes confiana para os avaliadores conseguirem avaliar os seus trabalhadores. Se
no houver formao o sistema pode tornar-se ineficaz, e o avaliador por seu lado pode
sentir-se frustrado e insatisfeito. E fazer com que a ineficcia de um sistema de
avaliao seja atribuda aos avaliadores. Face a estes contratempos imperativo
transmitir aos avaliadores a necessidade das avaliaes serem rigorosas de forma a
evitar contestaes e conflitos.
direo do organismo cabe apresentar-se como um suporte prtica de
avaliaes eficazes. Pode faze-lo atravs de mensagens, comunicaes formais, reunies
ou at mesmo atravs de newsletters. A qualidade da avaliao de desempenho est
tambm intimamente ligada ao feedback que dado s pessoas durante o perodo de
avaliao. Ao dar estes feedbacks estimula-se o trabalhador, a continuar com o bom
59

trabalho, ou a melhorar o que necessrio. E isto provoca uma interao entre avaliado
e avaliador.
Todo o sistema de avaliao foi construdo tendo por base um sistema de
recompensas. Por isso importante que o sistema no falhe nessas recompensas, porque
se este sistema usado como uma forma de recompensar o mrito deve-se ter em conta
a disponibilidade da organizao para o fazer. Caso o sistema no o faa ir tambm
perder a capacidade de ter efeito positivo na motivao das pessoas e ir ento anular a
confiana que as pessoas depositam no mesmo.
Como verificamos a avaliao de desempenho centra-se essencialmente na
componente humana das organizaes a avaliao do desempenho tem ocupado uma
posio importante entre os diversos sistemas que compem a gesto de recursos
humanos, na medida em que se assume que pode ter consequncias significativas sobre
a melhoria do desempenho. (Chaina, 2008: 1)
Apesar de ter uma forte componente humana a avaliao de desempenho tem
tambm uma forte componente poltica. Partindo do pressuposto que os
comportamentos polticos no so questionados pelas organizaes, reconhece-se que
estes comportamentos tm assim uma grande influncia na avaliao de desempenho.
Em princpio as decises tomadas pelas chefias visam proteger os interesses das
prprias organizaes e estas na prtica so entidades polticas. Para o bom
funcionamento das organizaes muito importante que o sistema de avaliao
implementado seja justo e essencialmente bem estruturado, para no se cair na tentao
de se fazer uma avaliao superficial e unilateral.
Quando as chefias conduzem um processo de avaliao do desempenho no
olham s para o desempenho dos seus subordinados, mas tambm tm em conta as
questes do poder. Questes que podem distorcer o resultado das avaliaes tendo em
vista os interesses da sua organizao. Portanto pode acontecer que muitas vezes o
resultado do processo de desempenho no depende apenas da anlise de desempenho,
mas da chefia que avalia o subordinado. (Chaina, 2008: 5) Os processos polticos
podem ainda refletir-se num aumento ou diminuio da nota final do avaliado.
Quando as avaliaes so feitas a partir de uma abordagem poltica, no h uma
preocupao com a imparcialidade das mesmas, mas sim por atribuir avaliaes que
favorecem o nvel de desempenho dos seus subordinados e por conseguinte melhorar o
nvel de desempenho da organizao. As principais justificaes para se inflacionarem
as avaliaes so (Chaina, 2008): (a) proteger o subordinado ou encoraj-lo, quando o
60

seu desempenho sai afetado por questes de ndole pessoal; (b) evitar que se fale dos
problemas do departamento fora do departamento; (c) evitar que haja registo escrito de
um baixo desempenho no processo individual do trabalhador; (d) evitar conflitos; (e)
promover um subordinado que teve um desempenho baixo, mas que se pretende que ele
saia do departamento e d-se uma nota superior ao seu real desempenho, permitindo a
progresso na carreira. H uma maior dificuldade em deflacionar as notas. Mas se essa
situao acontece porque ou se pretende incentivar o trabalhador, ou se pretende punir
o trabalhador ou, ainda, quando se pretende criar um desemprego planeado.
Como vimos, a exatido e a honestidade podem no ser uma preocupao para
quem avalia, mas quando isso se verifica sabemos que o processo se vai tornar mais
dispendioso para toda a organizao, porque vai gerar desmotivao, perda de tempo,
deteorizao da relao entre chefia e trabalhadores.
Pelo exposto mostramos que colocar em funcionamento uma estrutura de
avaliao de desempenho no tarefa fcil. O sistema de avaliao de desempenho
pode servir, em simultneo, vrias finalidades e muitas delas chegam a ser antagnicas
entre si. E depois existe sempre a questo de que a maioria das pessoas no gosta de ser
avaliado. importante preparar o contexto para se executar uma avaliao de
desempenho e mesmo assim quando posta em prtica, esta gera inmeros conflitos
que podem pr em causa a eficcia do sistema. Os trabalhadores tendem a desconfiar de
todo o processo de avaliao, bem como da capacidade que os avaliadores tm de
avaliar, porque consideram-nos na grande maioria das vezes injustos.
A avaliao de desempenho serve para estimular a produtividade, melhorar a
qualidade, reforar a motivao, desenvolver algumas das capacidades dos
trabalhadores, determinar necessidades de formao, ajudar a encontrar pessoas mais
aptas para uma determinada funo e para determinar prmios de desempenho. Esta
diversidade de fatores faz com que sejam colocadas algumas questes ticas uma vez
que esta avaliao no to neutra quanto isso e pode trazer consequncias para o
futuro das pessoas em causa. Da dizer-se que a avaliao um assunto sensvel e muito
complexo.
A avaliao de desempenho apresenta-se dentro das organizaes como um dos
problemas que mais discusso levanta. uma das reas mais sensvel e que levanta
muitos constrangimentos. Segundo Almeida a avaliao de desempenho um processo
bastante emocional. Qualificar pessoas com quem se lida diariamente, sabendo o
impacto que isso pode ter nas suas vidas, torna o processo de avaliao uma situao
61

delicada e susceptvel de provocar disfunes pessoais e organizacionais graves.
(Almeida, 1996: 110)
Todavia para o funcionamento efetivo deste sistema, necessrio uma
interligao entre a boa estruturao dos servios e as funes executadas pelos agentes
dos mesmos.
A avaliao de desempenho nasceu da necessidade de se promover uma cultura
de gesto na administrao pblica, que permitisse criar uma maior motivao,
qualificao, formao para os funcionrios. A avaliao da administrao pblica
aparece-nos como um instrumento de gesto que procura contribuir para uma crescente
melhoria do desempenho e da qualidade da administrao pblica.
A primeira vez que se falou em avaliao dos trabalhadores da funo pblica
em Portugal foi com a reforma do cdigo administrativo, onde surge a referncia ao
mtodo de avaliao global quantitativo. Tratava-se assim de um sistema de avaliao
da performance da organizao em que intervinha o avaliador e um inspetor externo. O
desempenho era classificado como suficiente, bom e muito bom, o formalismo era
mnimo. Este mtodo de avaliao vigorou 40 anos, mas no foi aplicado aos servios
centrais dos Ministrios.
S em 1980 que se introduziu uma avaliao analtica onde entravam um
conjunto de fatores onde se decomponha o comportamento do homem no trabalho.
Entretanto com a publicao do decreto-lei n 184/89 de 2 de junho, introduziu-se na
avaliao de desempenho o conceito de mrito.
Este sistema foi sendo desacreditado uma vez que a filosofia de base da sua
aplicao em vez de assentar na melhoria do desempenho, baseava-se meramente na
progresso da carreira, transformando um sistema de gesto de pessoas em algo
meramente administrativo. O que aconteceu que os vcios de avaliao de mais de 20
anos no mudam rapidamente. (Maral, 2008: 9) As resistncias mudana surgem de
forma natural. Por parte dos avaliados est sempre o sentimento de dvida e de crtica.
Recentemente nasce um novo regime de avaliao de desempenho denominado
de SIADAP. Foi assim denominada porque integra a avaliao de trabalhadores, dos
dirigentes e dos servios. Nasce com a Lei n 10/2004 de 22 de maro. Este sistema de
avaliao versa sobre: (a) objetivos; (b) competncias comportamentais; (c) atitude
pessoal. O SIADAP integra-se no ciclo anual de gesto de cada organismo pblico. Este
modelo implementado em 2004 apresenta dois problemas. Um desses problemas o facto
de no incluir os dirigentes de topo e tinha um sistema mais permissivo para os
62

dirigentes intermdios, o segundo problema que este sistema era verdadeiramente
integrado porque no avaliava as organizaes pblicas, na sua totalidade. um modelo
de avaliao de desempenho individual e no praticava uma diferenciao nem por
objetivos, nem por desempenho. Este sistema com uma ndole qualitativa sem
indicadores capazes de serem mensurveis, sem quotas capazes de distinguir entre os
diferentes tipos de avaliao e onde os funcionrios tinham sempre uma avaliao de
bom ou muito bom e a progresso na carreira era independente do desempenho
alcanado.
Estas limitaes fragilizaram o sistema e por isso surge em 28 de dezembro de
2007 a Lei n 66-B/2007. Esta nova lei aplica-se aos organismos da administrao direta
e indireta do Estado, aqui so abrangidos os trabalhadores de todos os organismos
pblicos. Assim sendo, o SIADAP tem como objetivo (Rocha; 2011): (a) melhoria da
gesto na administrao pblica; (b) desenvolver e consolidar prticas de avaliao e
autorregulao; (c) identificar as necessidades de formao; (d) promover a motivao e
o desenvolvimento das competncias; (e) reconhecer e distinguir servios, dirigentes e
trabalhadores; (f) melhoria dos processos; (g) melhoria da informao e transparncia
dos servios pblicos; (h) apoiar o processo de deciso estratgica.
Tal como hoje o conhecemos este sistema, subdivide-se em trs subsistemas:
SIADAP 1, 2 e 3. O SIADAP 1 diz respeito aos servios e inclui: a misso do servio;
os objetivos plurianuais; os objetivos anuais; indicadores de desempenho; os meios
disponveis; o grau de realizao dos resultados; a identificao dos desvios e a
avaliao final. O SIADAP 2 diz respeito avaliao dos dirigentes e traduz-se na
atribuio de prmios de gesto, renovao ou cessao da respectiva comisso de
servio, sendo que a no aplicao do SIADAP determina a cessao de funes.
(Rocha, 2011:213) O SIADAP 3 integra a avaliao de desempenho dos funcionrios,
onde so reconhecidos as capacidades tcnicas e comportamentais, bem como tambm
so tidas em conta os conhecimentos.
O SIADAP, como presentemente o conhecemos (Lei 66-B/2007), introduziu
uma dinmica de mudana na administrao pblica ao romper com uma cultura de
avaliao centrada nas classificaes centrais. O SIADAP traz-nos assim a procura da
excelncia e a distino pelo mrito, obrigatoriamente as notas tm de ser diferentes,
devido imposio de quotas. Este sistema de avaliao introduziu na administrao
pblica uma dinmica de mudana ao romper com a avaliao que era feita at ento
onde grande parte dos funcionrios pblicos obtinha classificaes de Muito Bom.
63

Com a introduo dos benefcios de carreira surge a primeira inovao no que
diz respeito ao sistema anterior, e que faz com que haja tambm uma distino uma vez
que um trabalho desigual corresponde a salrio desigual. (Proena, 2006: 57) Uma
outra mudana, decorre da identificao das necessidades de formao, que traz
vantagens para o funcionrio, uma vez que poder desenvolver / melhorar o seu
desempenho profissional, com esta melhoria do desempenho do trabalhador, teremos
tambm uma melhoria nos servios e assim teremos a promoo da excelncia e
melhoria continua dos servios prestados aos cidados e comunidades. (Proena,
2006: 57)
Uma das limitaes ou incongruncias do SIADAP reside no facto de se
designar de sistema integrado e deixar de fora da sua regulao os dirigentes mximos.
Igualmente de apontar o facto de que no h uma imposio no rigor de
diferenciao do mrito por percentagens para todos os funcionrios da administrao
pblica. (Proena, 2006: 58) o caso dos trabalhadores da Assembleia da Repblica,
abrangidos pelo SIADAR (Sistema Integrado de Avaliao de Desempenho da
Assembleia da Repblica). Neste sistema de avaliao de desempenho no h limite de
notas mximas que o avaliador pode atribuir. No caso da Regio Autnoma da Madeira,
as percentagens das quotas so mais alargadas respetivamente ao continente. Apesar de
ser um instrumento nico, tem vrias especificidades que pe em causa a equidade da
avaliao da administrao pblica e leva a uma desacreditao do sistema. Um outro
problema nasce da existncia de funcionrios no ltimo escalo da progresso da
carreira que no beneficiam com a obteno de uma avaliao de Muito Bom ou
Excelente, porque os benefcios desta avaliao apenas se traduzem em algo concreto
para os funcionrios que se encontram em condies de promoo.
Neste sistema o avaliador est sujeito a um grau de exigncia para cumprir a sua
funo. Esta pode ser comprometida pela sua falta de formao e desta forma
comprometer tambm o sistema. A acrescentar a isto existe um excesso de
regulamentao e a uma implementao de sistemas de uma forma pouco rigorosa e no
isenta de erros.
Importa ainda dizer que o SIADAP est quase na totalidade implementado nos
diferentes organismos pblicos, bem como se encontram em vigor as trs verses deste
sistema. No que diz respeito s compensaes monetrias, estavam em vigor at crise
financeira de 2010. Mas apesar da grande maioria das organizaes pblicas terem este
sistema de avaliao implementado este ainda no est suficientemente bem aplicado de
64

modo a permitir comparar avaliados e mais tarde comparar organizaes. Por outro lado
o sistema de quotas muito reduzido e pode no potenciar o esforo dos trabalhadores.
Assim sabemos que um sistema demasiado estreito de filtros desmotiva, por falta
evidente de possibilidade quantitativa de, mesmo com esforo, chegar meta.
(Mozzicafredo e Gouveia, 2011: 39)
As limitaes do SIADAP so: (a) a no existncia de uma relao entre tarefa e
desempenho; (b) os critrios nem sempre so percebidos pelos dirigentes, quer pelos
trabalhadores; (c) o bom desempenho est mais relacionado com o nvel na carreira do
que com a tarefa; (d) no h uma articulao entre desempenho individual e o da
organizao; (e) a avaliao de desempenho no est (atualmente) ligada a incentivos;
(f) a avaliao no usada como informao para a formao (Rocha; 2011).
Por fim, difcil um uso correcto da avaliao de desempenho na administrao
pblica (Rocha, 2011: 218). importante envolver os trabalhadores no processo e
ainda mais preponderante, envolver o topo do sistema poltico. necessrio articular o
desempenho individual com os objetivos da organizao e por ltimo dever-se-ia
integrar a avaliao de desempenho individual numa avaliao de grupo de trabalho.

65

CAPTULO II | AS AUTARQUIAS EM PORTUGAL

1. Breve evoluo das autarquias em Portugal

A Constituio da Repblica Portuguesa (arts. 235 e 242) organiza o Estado em
termos administrativos em quatro categorias diferentes: administrao direta, indireta,
autnoma e independente. As autarquias locais encontram-se no grupo da administrao
autnoma. Desta administrao autnoma fazem ainda parte as associaes pblicas e
as regies administrativas. Estas possuem uma determinada autonomia face
administrao central, uma vez que administrao central apenas possui a tutela de mera
legalidade (avalizar e fiscalizar a legalidade dos atos) perante a administrao
autnoma.
Quando falamos de administrao local autrquica, falamos de todas as
atividades desenvolvidas pelas autarquias, ou seja as autarquias locais so pessoas
colectivas territoriais dotadas de rgos representativas que visam a prossecuo de
interesses especficos dos cidados da sua rea. (Bilhim, 2004: 15)
As autarquias locais apresentam os seguintes rgos representativos da
populao: a freguesia composta pela assembleia de freguesia e a junta de freguesia; o
municpio composto por assembleia municipal, cmara municipal e conselho municipal
e a regio administrativa, composta por assembleia regional, junta regional e conselho
regional.
As autarquias apresentam-se como pessoas colectivas de populao e territrio,
constitudas para a prossecuo da satisfao dos interesses das populaes que as
elegeram. (Rodrigues, 2009: 105) No entanto, houve momentos em que isto no se
verificou e o poder local tinha menos autonomia e tambm tinha pouca capacidade de
ao.
No Estado Novo, regime poltico que esteve em vigor durante quase 50 anos que
se iniciou com o levantamento militar de 28 de maio de 1926, houve alteraes
significativas no seio dos municpios. Entre 1936 e 1940 deu-se a reforma do cdigo
administrativo elaborada por Marcelo Caetano. Foi esta a grande transformao do
poder local, uma vez que esta reforma insistiu na centralizao tirando poder s
estruturas municipais, e com isso os presidentes de Cmara passaram a ser nomeados
pelo poder central. As autarquias estavam assim dependentes do poder central e no
66

tinham forma de conseguir receitas prprias. O modo de financiamento passava pelos
subsdios e comparticipaes que eram concedidas pelo poder central, o presidente da
Cmara, tinha de se submeter poltica imposta pelo Governo. Este novo Cdigo
Administrativo veio ainda dividir o territrio nacional em 4 circunscries
administrativas: a freguesia, o concelho, o distrito e a provncia. No que diz respeito ao
enquadramento financeiro o diploma que regula esta matria, at ao ano de 1974, era o
Cdigo Administrativo de 1940. Em termos prticos era uma autonomia muito relativa
porque no havia receitas prprias e as comparticipaes eram oriundas do poder
central. Isto , a 25 de Abril de 1974, o municpio era uma instituio administrativa e
politicamente diminuda e desacreditada, resultado do modelo centralizador que presidiu
organizao administrativa do Estado Novo. (Bilhim, 2004:10)
Em 1974, o municpio encontrava-se malvisto aos olhos dos polticos e a
implantao do regime democrtico imps rupturas fomentando a descentralizao e a
autonomia municipal. (Bilhim, 2004: 10) Com a revoluo do 25 de Abril de 1974
surge o fim do corporativismo e temos o processo de democratizao dos governos
locais. Aps o golpe militar de 1974, as autarquias foram geridas por comisses
administrativas. A Constituio de 1976 traz consigo um conjunto de alteraes no que
diz respeito aos governos locais. Com esta Constituio surge a primeira separao
entre poder central e poder local; democratizam-se as eleies locais; atribui-se
autonomia financeira e administrativa s autarquias locais; por ltimo, atribui-se poder
regulamentar prprio s autarquias locais. Neste contexto politico, a grande
preocupao dos eleitos municipais era a construo de infra estruturas e de
equipamentos que contribuam para o bem estar da comunidade.
Em 1977 surge a primeira lei que define as atribuies e competncias das
autarquias locais, onde tambm dada alguma autonomia financeira aos governos locais
com vista a viabilizar alguns projetos. Foram tambm criados os Gabinetes de Apoio
Tcnico (GAT) que auxiliaram as autarquias nas questes mais tcnicas e na gesto
municipal. Na dcada de 90 surgem os primeiros diplomas com vista ao alargamento do
poder local que vinham acompanhados de transferncias econmicas. Em 2000 o
Governo cria o Frum de Modernizao Administrativa Autrquica que um grupo de
trabalho que analisa as iniciativas de reforma das autarquias locais, onde se d especial
ateno qualificao e valorizao dos recursos humanos. Surge tambm com a Lei n
54-A/95, o Plano Oficial de Contabilidade da Administrao Local (POCAL) que se
caracteriza por ser um esforo reforma da administrao financeira. O POCAL
67

pretende acabar com a mera contabilizao das entradas e sadas de dinheiro para
comear a gesto do patrimnio pblico e tambm os custos inerentes prestao de
bens e servios. A inteno subjacente criao do POCAL traduz-se na crena de que
com maior e melhor informao possibilita uma gesto autrquica mais eficiente e
eficaz. (Rodrigues, 2005: 100)
A partir de 2007, as finanas locais comearam a reger-se pelo diploma legal
Lei n 2 /2007 de 15 de janeiro. Este diploma surge num contexto de consolidao
oramental e aposta na reduo das despesas, onde surgem maiores redues
comparticipao da administrao central, e bem como um limite ao endividamento.
Atualmente as finanas locais regem-se pela Lei n 8/2012 de 21 de fevereiro, onde se
estabelecem regras para os pagamentos em atraso, para o controlo da despesa pblica e
impe um limite ao endividamento.
Os desafios que se colocam gesto autrquica, principalmente ao Presidente da
Cmara, pouco ou nada tem a ver com os desafios que se colocam aos corregedores,
juzes de fora, magistrados administrativos ou mesmo aqueles (desafios) colocados aos
primeiros eleitos em 1976. (Rodrigues, 2009: 123) Hoje aos eleitos os desafios que
lhes so colocados so de cariz tcnico ou poltico, quer no interior da organizao quer
fora dela. Internamente so obrigados a gerir politicamente as suas decises, para no
irem contra a opinio dos vereadores, e para obterem a aprovao da Assembleia
Municipal. Tm tambm, cada vez mais, de tomar decises tcnicas. Fora da
organizao a sua gesto avaliada periodicamente pelos cidados, a quem deve
mostrar respeito e ainda zelar pelos seus interesses.
Em Portugal a evoluo da administrao local caracterizou-se por uma sucesso
de legislao que versavam sobre o seu financiamento, a consolidao do poder local, e
o aumento das responsabilidades dos Governos Locais, por isso que atualmente est
disposio das autarquias locais, um conjunto alternativos de arranjos institucionais,
de maneira a estes poderem adoptar aqueles que mais se adequam quer ao tipo de
servio, quer aos condicionalismos externos de cada uma. (Rodrigues, 2009: 124)
A evoluo das autarquias tem alteraes contnuas e progressivas atravs da
modernizao das estruturas administrativas tradicionais. Assim o presidencialismo
reforou o seu poder, prestgio e capacidade de influncia. (Rodrigues, 2005: 101)
Para finalizar, no que diz respeito s autarquias locais e s suas competncias, h que
reconhecer que o processo de adaptao crise e de mudana da sociedade portuguesa,
o poder local tem desempenhado um papel eminente, com evidentes frutos na gesto do
68

territrio. Esse papel tem sido sobretudo mais saliente ao nvel do planeamento de infra-
estruturas e de equipamentos. (Bilhim, 2004: 12)

2. A instituio de estgio

Segundo os dados da Direo Geral da Administrao e do Emprego Pblico
(DGAEP
3
), o emprego no setor das administraes pblicas (que abrange o Estado
Central, servios e fundos autnomos, fundos da segurana social, regies autnomas e
autarquias locais), no final de junho de 2012, situava-se nos 605.212 postos de trabalho,
representando uma quebra de 1,4% em relao ao final de 2011. Para aquele ano no
universo da administrao pblica cerca de 74,7% dos trabalhadores integram entidades
da administrao central e 25,3% da administrao regional local.
Nos primeiros seis meses de 2012 (de 1 de janeiro a 30 de junho), os organismos
pblicos perderam 8640 pessoas, a maioria das quais por via da aposentao, que se
traduz numa reduo de 1,4% valor que se aproxima de 2% por ano; meta estabelecida
pelo governo para cada um dos anos em que durar o plano de ajustamento. As
autarquias locais so o setor mais avanado no processo de reduo do pessoal, tendo j
visto sair 1,8% dos funcionrios, ou seja, cerca de 2.200, dos quase 123 mil
trabalhadores que tinham no final de junho de 2012. Por sua vez, e para o mesmo
perodo, o Estado central e os servios e fundos autnomos, onde se concentram 75%
dos funcionrios, perderam 1,3% do pessoal nos primeiros seis meses do ano do
presente ano, fixando o seu quadro de pessoal nos 452 mil funcionrios. Para trs fica a
Regio Autnoma da Madeira onde saram s 124 trabalhadores, o que significa uma
reduo de 0,7%. Em termos globais, o grosso da reduo liquida de pessoal
justificada pela aposentao, na sua grande maioria e tambm pela cessao de
contractos a termo que no so renovados. A estes motivos podem ser acrescentadas as
rescises amigveis, com a mobilidade interna ou o despedimento coletivo nas
entidades do Estado, tudo instrumentos que tm vindo a ser agilizados do ponto de vista
normativo.

3
Disponvel em: http://www.dgaep.gov.pt/upload//DEEP/DGAEP_SIEP_2012_T2_15082012.pdf

69

O nmero de recursos humanos nas autarquias locais no segundo trimestre de
2012, foi de 120.636 trabalhadores
4
. A relao jurdica de emprego dominante o
contrato de trabalho em funes pblicas por tempo indeterminado, 83% dos
trabalhadores. Na relao jurdica contratual a termos certos encontram-se 13% dos
trabalhadores municipais o que representa um decrscimo de 19% em relao ao ano
transato. O total dos encargos com pessoal ascendeu, naquele ano, aos 2.188 milhes de
euros.
Passando do nvel nacional, para a regio norte, a Comisso de Coordenao e
de Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR-N) elaborou a caracterizao dos
recursos humanos dos municpios na regio norte de Portugal para 2011
5
. No final de
2011, os municpios da Regio Norte, nos seus quadros, reportaram 40.341 efetivos.
A instituio escolhida para fazer o meu estgio, foi uma autarquia que se
encontra na regio norte do pas. Procedendo caracterizao do municpio, segundo
dados do ltimo censo populao (2011), tem cerca de 72 258 habitantes, onde
podemos encontrar 23 856 famlias, 30 055 alojamentos, 23 344 edifcios, tudo isto
inserido num total de 38 freguesias.
A Cmara Municipal possui diversos servios autrquicos, a saber: ambiente;
arquivo municipal; biblioteca; cultura; desporto; educao; museu; famlia;
solidariedade, habitao e incluso social; mobilidade; proteo civil; recursos
humanos; ordenamento do territrio; desenvolvimento rural; sistema de informao
geogrfica - SIG Municipal; segurana, higiene e sade no trabalho.
A sua estrutura interna divide-se por diversos departamentos, entre eles: os
rgos da autarquia; departamento administrativo jurdico e de recursos humanos;
departamento financeiro; diviso de assuntos sociais e culturais; departamento dos
servios tcnicos e ambiente e por ltimo departamento de gesto e urbanismo.
No que diz respeito autarquia em que fiz o meu estgio, os dados facultados
pelos seus servios so de carter muito geral, mas mesmo assim conseguimos traar a
evoluo do nmero de funcionrios bem como o nmero de chefes de diviso. Estes
dados facultados compreendem os anos de 2008 e 2011.

4
Disponivel em: http://www.dgaep.gov.pt/upload//DEEP/DGAEP_SIEP_2012_T2_15082012.pdf
5
Disponvel em: http://www.ccdr-n.pt/fotos/editor2/administracaolocal/recursoshumanos_2011.pdf

70

Tabela n1 Trabalhadores entre os anos de 2008 e 2011

2008 2009 2010 2011
Nmero de trabalhadores (total)

757 639 711 700
Homens

345 353 330 325
Mulheres 412 286 381 375
Tipo contrato
Contrato de trabalho por tempo indeterminado 432 453 585 586
Contrato de trabalho a termo resolutivo

279 104 109 89

Fonte: Balanos Sociais da entidade de estgio

Em 2008 a Cmara Municipal contava com um total de 757 trabalhadores, um
universo marcadamente feminino (412 mulheres). Dos 757 trabalhadores, 432
encontram-se com contrato de trabalho por tempo indeterminado, neste universo de 432
funcionrios 10 so dirigentes. Um outro aspeto que importante ter em conta so os
279 trabalhadores que esto com contrato de trabalho a termo resolutivo, ou seja, esto
na Cmara para colmatarem algumas falhas e esto l s pelo perodo estritamente
necessrio.
Em 2009 o nmero de trabalhadores reduziu para um total de 639 e a tendncia
alterou-se deste trabalhadores mais de metade so homens (353). H um aumento de
dirigentes para 11. O que tambm aumenta o nmero de funcionrios com contrato de
trabalho em funes pblicas por tempo indeterminado com 453 trabalhadores neste
regime. Onde se verificou uma quebra considervel nos contractos de trabalho em
funes pblicas a termo resolutivo, onde temos uma reduo de 104 funcionrios,
passa-se assim a ter 175 trabalhadores neste regime de contrato.
No ano de 2010 o nmero de trabalhadores da autarquia volta a subir, e atinge
um total de 711 trabalhadores e com um universo maioritariamente feminino (381). As
grandes alteraes no nmero de trabalhadores dizem respeito ao aumento do nmero
de trabalhadores com comisso de servio (dirigentes). Estes so todos aqueles
funcionrios que pertencem ao quadro do municpio mas esto a exercer uma
determinada funo. Estas nomeaes, regra geral, tm um cariz poltico, e as comisses
de servio so renovveis de 3 em 3 anos. Neste enquadramento encontram-se um total
71

de 17 funcionrios. Temos tambm um aumento dos funcionrios com contrato de
trabalho em funes pblicas por tempo indeterminado (585 trabalhadores). Por ltimo,
h uma clara diminuio dos trabalhadores com contrato de trabalho em funes
pblicas a termo resolutivo certo, temos neste regime 109 funcionrios, na sua grande
maioria so os professores de atividades extra curriculares.
No ano de 2011 h uma diminuio de 11 trabalhadores no universo de
trabalhadores da autarquia. Temos assim 700 trabalhadores e mantem-se um universo
predominantemente feminino (375). As alteraes visveis durante este ano foram a
clara diminuio dos trabalhadores com contrato de trabalho a termo resolutivo incerto,
para 89 funcionrios, mas no se verifica uma entrada no quadro, verificamos uma
reduo de pessoal a termo resolutivo. O nmero de trabalhadores com contrato de
trabalho em funes pblicas por tempo indeterminado no sofreu nenhuma alterao
significativa, temos 586 trabalhadores neste regime. Relativamente ao ano anterior
houve um aumento de 1 trabalhador na categoria dos dirigentes (18 dirigentes).
Toda a evoluo dos trabalhadores na autarquia pauta-se pelo aumento e
diminuio do nmero de efetivos, nada estvel, varia conforme as necessidades da
cidade e tambm as necessidades da prpria autarquia. Tambm tem muita influncia a
legislao existente, por exemplo no ano de 2009, temos uma mudana dos vnculos
laborais, o que obriga a que muitos dos trabalhadores contratados entrem para o regime
por tempo indeterminado, e isso se reflita diretamente no ano de 2010. No podemos
definir um padro, ou afirmar que h um aumento ou diminuio, porque de ano para
ano a legislao e as necessidades vo-se alterando. Um outro fator a ter em
considerao uma vez que vai contra o padro nacional a existncia de mais mulheres
do que homens a trabalhar na autarquia.
Para o ano corrente (2012) s temos disponveis os dados gerais da Direo
Geral da Administrao e Emprego Pblico (DGAEP), referentes ao primeiro semestre
de 2012 e temos ainda disponveis um conjunto de leis que visam regular os
funcionrios da Administrao Pblica, bem como as leis que tentam reduzir a despesa
pblica. Ao abrigo do plano de assistncia financeira Portugal est obrigado a reduzir o
pessoal nas Administraes Pblicas ao ritmo de 2% ao ano, em 2012, 2013, e 2014. As
aposentaes so o nico meio de o conseguir e tm estado a surtir efeito uma vez que
explicam a maior fatia da reduo conseguida at a meio do ano corrente. Contudo,
alm desta meta as admisses tambm se encontram muito restritas, s pode haver uma
admisso por cada duas sadas, torna-se ainda necessrio reduzir de forma sustentada as
72

despesas, onde o pessoal e as funes sociais acabam por representar a maior fatia. Nas
autarquias impe-se ainda a reduo do nmero de dirigentes, a nvel nacional essa
reduo ter de ser na ordem de 36% do nmero total de dirigentes.
Ser ento de esperar que o Governo venha a agilizar outros mecanismos como
as rescises por mtuo acordo e a mobilidade, entre outros meios, para conseguir uma
reduo substancial do quadro de pessoal.

73

CAPTULO III | CONSIDERAES SOBRE O ESTGIO

A realizao do estgio curricular na Cmara Municipal surge no mbito do
segundo ano de mestrado em sociologia. A durao do estgio foi de cerca de 600
horas, compreendidas entre 16 de novembro de 2011 e 23 de maro de 2012.
Antes de fazer o estgio, sabemos que este se deve pautar pela realizao de
atividades de natureza profissional, que passem pelo envolvimento das competncias e
conhecimentos que se adquirem ao longo do percurso acadmico. Aqui residiu talvez a
maior dificuldade, uma vez que todas as atividades desenvolvidas numa autarquia se
regem por disposies legais, as quais tm obrigatoriamente de ser cumpridas e nem
sempre possvel aplicar alguns dos conhecimentos aprendidos ao longo dos anos.
O ingresso numa instituio tem subjacente a aprendizagem de novas situaes,
de novos conhecimentos e de novas competncias. Assim as atividades que foram sendo
desenvolvidas ao longo do perodo de estgio efetuaram o paralelismo entre as
necessidades do dia a dia da organizao e a tentativa constante de se atingirem os
objetivos inerentes investigao.
Neste sentido, as atividades por mim executadas ao longo da experincia de
estgio foram delineadas pela Vereadora com o pelouro dos Recursos Humanos. O meu
estgio decorreu na Diviso de Recursos Humanos, que desenvolve uma gesto de
recursos humanos orientada por um conjunto de postulados legislativos, onde figura o
tema central do meu relatrio de estgio a avaliao de desempenho, mais
concretamente o SIADAP.
De forma mais especfica, desempenhei um conjunto de tarefas:
1. Definir e desenhar, atravs de fluxogramas, todos os
procedimentos inerentes ao processo de avaliao de desempenho de
trabalhadores, dirigentes e unidades orgnicas, incluindo prazos e legislao
aplicvel;
2. Acompanhar e monitorizar o processo de preparao e definio
de objetivos, em termos de SIADAP 1, 2 e 3 para o ano de 2012;
3. Acompanhar e monitorizar o processo de avaliao de
desempenho dos trabalhadores, dirigentes e servios referentes ao ano de 2011;
4. Elaborar um relatrio de falhas detetadas no processo e a
respetiva proposta de soluo.
74

A par destas atividades foram ainda desenvolvidas outras, mais concretamente as
seguintes (sempre no mbito da Diviso de Recursos Humanos): elaborei as bases de
dados sobre os trabalhadores que se encontravam nos programas ocupacionais; elaborei
um manual de avaliao do desempenho
6
; fiz atendimento e receo de documentos de
outros trabalhadores do municpio; participei na elaborao do Balano Social de 2011;
participei de entrega das avaliaes bem como na elaborao dos objetivos; arquivei
documentos; participei nas provas dos concursos pblicos, bem como na execuo das
listas de candidatos e confirmao das mesmas; rececionei e encaminhei e-mails com
prazos e atividades do SIADAP.
Convm ainda dedicar alguma ateno ao manual de avaliao por mim
executado. O manual de avaliao de desempenho teve como funo colmatar algumas
das possveis falhas na interpretao da lei. O manual tentou ser um guia prtico para
avaliadores e avaliados, o meu foi organizado em cinco captulos.
O primeiro captulo aborda a temtica da legislao sobre o SIADAP. Tentamos
ainda sintetizar a legislao existente em dois cronogramas.
No segundo captulo, abordamos o processo de avaliao, feita uma
caracterizao do processo de avaliao. elaborado tambm um cronograma sntese, e
dedicamos um subponto avaliao extraordinria.
Num terceiro momento, dedicamos integralmente a nossa ateno, s
componentes da avaliao: objetivos; competncias comportamentais; autoavaliao;
avaliao prvia do desempenho (neste subponto falamos sobre os erros a evitar na
avaliao de desempenho); harmonizao das avaliaes e entrevista de avaliao do
desempenho.
No ponto seguinte, elencamos os intervenientes no processo de avaliao do
desempenho: dirigente mximo do servio; conselho coordenador da avaliao;
avaliador e avaliado.
No ltimo captulo, elaboramos uma check list, onde colocamos todos os
intervenientes do processo de avaliao, as datas limite e as tarefas a serem executadas.
Esta lista foi concebida tendo por base a ideia de que uma resposta sim significa que o
processo est a correr convenientemente.

6
Ver Anexo n 1 Manual de Avaliao de Desempenho

75

Em resumo desenvolvi todas as atividades que tinham subjacente o dia a dia da
gesto de recursos humanos dentro de uma Cmara Municipal.
Quando participamos numa experincia de um estgio, mesmo sendo no mbito
de um projeto maior que uma tese de mestrado, levamos sempre connosco sonhos,
desejos, novidade e vontade de fazer alguma coisa de diferente na organizao.
No incio desta caminhada que durou aproximadamente quatro meses, denotava-
se alguma insegurana pessoal, uma vez que havia a necessidade de aplicar alguns dos
conhecimentos adquiridos durante a licenciatura e mestrado. Era quase como um teste
contnuo ao que havia sido apreendido at ento.
As primeiras semanas de estgio no so aquilo que espervamos; a adaptao
ao ambiente da organizao implica sempre uma forma de autoconhecimento e de
alguma boa vontade. O incio do estgio talvez o perodo de maior dificuldade, uma
vez que tentamos fazer o nosso melhor mas mesmo assim no obtemos o sucesso
pretendido.
Esta primeira fase do estgio corresponde adaptao ao clima organizacional e
s dinmicas estabelecidas, tambm a fase do conhecimento dos colegas de trabalho.
Podemos dizer que o estgio a entrada do investigador no terreno de uma forma
diferente do convencional, uma vez que h uma integrao total numa equipa de
trabalho j formada. E esta lgica de estar inserido num contexto organizacional exige
ao investigador um maior envolvimento e uma maior adequao ao ambiente, tentando
obter uma simbiose perfeita entre empria e teoria, e a entrada no terreno facilita muito
esta simbiose. Logo aqui h uma luta constante pela negao do senso comum, assim
segundo o Cdigo Deontolgico da Associao Portuguesa de Sociologia os
socilogos devem procurar conseguir a maior objectividade possvel na anlise da
realidade social. Trata-se, no de considerar a produo de conhecimento sociolgico
como socialmente neutra, mas de evitar distores deliberadas () . Foi isso que fui
tentando fazer ao longo do estgio.
Todas as atividades desenvolvidas no estgio significaram um processo de
aprendizagem bastante diferente daquilo que tinha feito at ento na Universidade. Uma
vez que o estgio foi num organismo pblico da administrao local houve a
necessidade de adaptao a um conjunto de situaes bastante diferentes daquelas a que
estaria mais habituada. Para facilitar esta experincia, foram-me facultados um conjunto
de instrumentos que se foram revelando de uma utilidade crucial na resoluo de certos
problemas e de certas questes que se comearam a desenvolver durante o estgio.
76

As atividades desenvolvidas durante o perodo de estgio foram acompanhadas
por um processo de aprendizagem contnuo e que nos deu meios capazes de resolver
problemas que surgiram em contexto organizacional. Tudo isto faz com que as
atividades realizadas se traduzam diretamente na construo de uma experincia no
terreno, em que muitas vezes se tenta aplicar determinados conhecimentos aprendidos
na faculdade. Contudo nem sempre possvel. E esta dificuldade faz com que se sinta
que estamos sempre em constante avaliao. Esta feita articulando teoria e pratica, da
nossa parte fica toda a inexperincia e as dvidas constantes.
O contacto permanente com a realidade vai-nos dotando de meios cada vez mais
eficazes na resoluo de problemas e oferece-nos uma maior capacidade analtica. Toda
esta experincia de partilha constante faz com que se aprofunde alguns conceitos e se
ultrapassem algumas dificuldades, sem nunca esquecer que como aprendizes de
socilogos importante ter em conta a rutura com aquilo que observamos, porque no
podemos cair no risco de haver interferncia entre o campo cientfico e o senso comum.
importante afastar as prprias concees do investigador para que os resultados
obtidos sejam vlidos.
O papel profissional de um socilogo pauta-se por uma necessidade de
distanciamento com o objeto de estudo. Durante a nossa formao acadmica este
princpio foi sendo assimilado e mais tarde tentei coloc-lo em prtica no contexto de
estgio.
De uma forma geral, considero que o conhecimento que fui obtendo no estgio
foi sem dvida bastante enriquecedor. O estgio deu-nos ainda a possibilidade de
interagir com diferentes pessoas, de tentar resolver situaes at ento desconhecidas,
de ter contacto permanente com a realidade, que o nosso universo de interpretao e
anlise sociolgica e d-nos uma maior proximidade da vertente analtica.
A oportunidade de fazer um estgio revelou-se bastante importante, porque,
alm de assimilar o que trabalhar durante um perodo considervel de tempo numa
organizao, dota-nos ainda de uma maior capacidade de resoluo de problemas num
tempo restrito. De modo geral, o balano final da experincia de estgio foi positivo,
bastante produtivo e enriquecedor. Possibilitou-nos ainda entrar em contacto com uma
nova realidade e tambm nos deixou assumir uma postura profissional. Na prtica tudo
isto significa uma complementaridade bastante valiosa formao acadmica.
Considero, assim, que a experincia de estgio tornou-se enriquecedora, quer
para mostrar o papel que um socilogo pode desempenhar numa organizao como
77

tambm me proporcionou o desenvolvimento de diferentes competncias e
conhecimentos.
Mas, apesar das vantagens se apresentarem como algo positivo e enriquecedor,
no se pode deixar de falar de algumas condicionantes, como por exemplo a ausncia de
experincia profissional e o desconhecimento do modo de funcionamento do SIADAP.
Uma outra condicionante, que no se pode esquecer era o facto de ser estagiria, o que
leva por vezes a execuo de tarefas que no correspondem aquilo que pretendamos
fazer e tambm ao constante medo de errar. inevitvel sentirmo-nos em constante
avaliao entre aquilo que aprendemos e aquilo que verdadeiramente pomos em prtica.
Estamos sempre em constante dvida, o que nos coloca muitas vezes em situaes de
hesitao.
Uma outra dificuldade que o estgio teve subjacente foi a recolha de dados.
Falamos aqui de dados que devido ao seu carter, do foro privado por dizerem respeito
aos trabalhadores da organizao no podiam ser facultadas. E isto apresenta-se como
um handicap e tnhamos a completa noo que estvamos a pedir o impossvel e por
vezes incomodativos. Estas barreiras foram sendo ultrapassadas dentro dos limites
legais e com muito boa vontade de ambas as partes.
Mas sem dvida alguma que fica uma marca positiva desta experincia, a
possibilidade de poder aprender, a possibilidade de poder vivenciar uma experincia
profissional, podem ter ficado algumas lacunas por preencher mas no essencial fica o
sentido de misso cumprida por poder aprender e tambm por me poder envolver
noutras realidades diferentes da realidade do meio acadmico.
neste contexto que se insere todo o estgio feito na Cmara Municipal. A
realizao do estgio teve subjacente a tentativa de compreenso das dinmicas de
avaliao de desempenho dentro da autarquia. Tentar compreender estas dinmicas foi
um desafio muito enriquecedor, porque permitiu captar um conjunto de
comportamentos que at ento s os encontrava descritos na literatura. Muitas das pr-
noes que tinha foram-se desmistificando, outras foram tomando forma e tornaram-se
em algo especifico que existia na realidade. Muito mais do que estar na organizao
fomos fazendo parte dela, ter a possibilidade de lidar de perto com muitas das questes
que nos foram surgindo foi uma mais-valia para a prossecuo do objetivo final. Tudo
isto no seria possvel, se no tivesse havido um acolhimento fantstico e uma
incorporao total da minha parte nas dinmicas organizacionais, houve um enorme
esforo no que respeita a integrao, cooperao e interao.
78

Enquanto futuros profissionais de sociologia importante termos conscincia
que no pode haver interferncias entre o campo cientfico e o senso comum. Deste
modo, devemos assumir uma postura de rutura com o senso comum. No podemos
deixar que as nossas prprias concees interfiram nos resultados alcanados porque
estes resultados tm de encerrar em si a maior veracidade possvel. Esta foi a linha que
se tentou dentro do possvel seguir para que a recolha dos dados e os resultados finais
fossem passveis de credibilidade sociolgica e pudessem ser usados porque nos do a
veracidade necessria.
De tudo isto fica a marca positiva, por me ter sido dada a hiptese de aprender,
de vivenciar a primeira experincia de trabalho. Ficaram algumas falhas para colmatar,
ficou muita coisa por fazer. Mas no essencial fica o sentimento de misso cumprida por
ter conseguido aprender coisas novas, por me ter envolvido numa outra realidade
diferente da que estava habituada e de ter a noo que contribui com o meu trabalho
para a melhoria das dinmicas de trabalho dentro da organizao.

79

CAPTULO IV | ANLISE DA APLICAO DA
AVALIAO DE DESEMPENHO NUMA AUTARQUIA

Depois de termos analisado as principais atividades desenvolvidas no estgio,
passaremos neste captulo para outro plano de explanao. Segundo as diretivas do
Mestrado em Sociologia da Faculdade de Letras da Universidade do Porto no decorrer
do estgio deve ser possvel realizar um conjunto de operaes metodolgicas, que
remetem para a construo e aplicao de um conjunto de instrumentos de recolha e
tratamento da informao. Deste modo, optmos por olhar a autarquia como um estudo
de caso no que concerne aplicao do SIADAP, o que se encontra interligado com as
questes tratadas ao longo do presente relatrio. Tendo isto presente, o texto que se
segue divide-se nos seguintes pontos: em primeiro lugar um conjunto de consideraes
sobre a escolha e os objetivos dos instrumentos usados no estudo de caso, que est
ancorado na metodologia qualitativa; em segundo, uma explanao, mais descritiva,
sobre o processo de aplicao do SIADAP; por ltimo, a utilizao do SIADAP na
autarquia em que ocorreu o estgio. Sublinhe-se que neste ponto iremos tambm incluir
as posies de dois atores importantes na aplicao do SIADAP (a Vereadora e o diretor
dos recursos humanos).

1. Estudo de caso: algumas notas

A pesquisa social coloca o investigador numa posio de ambivalncia, uma vez
que ele prprio se ir tornar objeto de investigao. Assim necessrio colocar as ideias
pr-concebidas de parte, ou seja, proceder a uma rutura com as nossas convices,
opinies e juzos de valor que podem interferir (e interferem!) no processo de
investigao. Esta subjetividade no deve contudo levar o investigador a tornar-se num
simples observador, pois ele pertence realidade em estudo e no pode ignor-la. O
investigador deve ter conscincia da sua existncia e no momento de analisar os dados
recolhidos tentar minorar ao mximo a sua influncia.
No nosso estgio assumimos uma posio de aplicao dos conhecimentos e no
totalmente de investigao, o que se enquadra no papel desempenhado pelos socilogos
do trabalho nas organizaes (Freire, 2001). A execuo das atividades inerentes ao
estgio foram sendo enformadas por teorias que aprendemos durante a formao
80

acadmica. Por sua vez, com o intuito de responder aos objetivos que nos propusemos,
(e como j indicmos no incio deste captulo) optmos pelo uso de uma metodologia
qualitativa. Tal procedimento reforou a nossa posio de reflexo e de aprendiz de
socilogo.
A nossa opo pela investigao qualitativa justifica-se por se pretender
conhecer, interpretar, compreender a questo da avaliao de desempenho na Cmara
Municipal. O uso de uma metodologia qualitativa implica sempre considerar o
fenmeno que se vai estudar como um todo e como a presente investigao implica uma
perspetiva interpretativa e crtica, considero que o uso de uma metodologia qualitativa
apresenta-se como o mais indicado. A investigao qualitativa apresenta-se-nos como
um processo sistemtico de recolha de dados que so capazes de ser observveis. Este
tipo de investigao mais abrangente e vai muito para alm da simples descrio dos
dados e permite-nos chegar a diferentes concluses, que podem ser alcanadas atravs
de tcnicas muito diferentes.
metodologia qualitativa esto associadas caractersticas como a descrio,
compreenso e a explicao, as quais so muito importantes para uma pesquisa que
assenta na interpretao e explorao dos dados. Partindo dos objetivos que orientam a
nossa investigao consideramos que a metodologia qualitativa se revestia de uma
grande adequao na captao dos significados que os atores (trabalhadores da
autarquia) conferiam avaliao de desempenho. a metodologia que promove um
maior contacto e interao entre o investigador e o objeto de estudo, o que uma mais
valia quando tambm encetamos uma entrada no terreno. Sintetizando, uma pesquisa
qualitativa encerra em si um conjunto de caractersticas importantes, a saber: o ambiente
como uma fonte de fornecimento de dados e o investigador como recolector de dados; o
carter descritivo; a apreenso do significado que as pessoas do s coisas; o caracter
indutivo (Godoy, 1995). A metodologia qualitativa d-nos a possibilidade de aceder aos
discursos dos atores e potencia espaos de descoberta e reflexo.
A investigao qualitativa tem vindo a encontrar algumas resistncias
principalmente por parte dos socilogos que usam uma abordagem de natureza mais
quantitativa. Estes alegam que a abordagem qualitativa apresenta como principal
problema a generalizao dos dados e argumentam ainda que numa abordagem deste
tipo os dados no devem ser generalizados, porque a pesquisa qualitativa se debrua
pelo local ao invs de se debruar no universal, o que mais tarde pode originar falhas.
81

O estudo de caso est ancorado numa metodologia qualitativa e uma estratgia
de investigao que se centra na compreenso da dinmica que existe numa dada
situao, neste caso, a Cmara Municipal. Desta forma conseguimos obter assim uma
perspetiva interna do objeto em estudo.
O mtodo do estudo de caso usado no mbito da investigao das cincias
sociais e pressupe a apresentao rigorosa de dados empricos. Este mtodo facilita a
realizao de observaes diretas, entrevistas, sem que tal exija uma manipulao dos
comportamentos dos intervenientes. Os estudos de caso constituem um tipo de
investigao qualitativa muito prpria, sendo que um estudo de caso uma pesquisa
emprica que investiga um fenmeno contemporneo no seu contexto de vida real,
especialmente quando os limites entre o fenmeno e o contexto no so claramente
evidentes. (Yin, 2003: 13).
O estudo de caso uma boa metodologia para analisar processos de mudana,
para contextos de descoberta, permite-nos uma maior aprendizagem dos fenmenos em
estudo e para quando h uma clara necessidade de se compreender fenmenos sociais
complexos. A elaborao de um estudo de caso passa pela definio do que vai ser
estudado e deve-se assim mostrar que o uso do estudo caso o mais correto para o que
se pretende estudar; e seguidamente, deve-se definir a estratgia para a recolha de
dados; depois dever-se- decidir se o estudo ter uma natureza global ou mais reduzida;
deve-se ainda criar um protocolo com as atividades a serem realizadas; por ltimo,
definir os instrumentos para a recolha de dados. A utilizao deste mtodo tem muitas
vantagens, entre as quais, o facto de permitir reter certas caractersticas dos eventos da
vida quotidiana.
O estudo de caso uma investigao emprica que assenta num raciocnio
indutivo e que est muito dependente do trabalho de campo bem como de fontes
documentais. Desta forma, a observao direta apresenta-se como um bom meio para
compreender o fenmeno uma vez que a observao direta permite recolher informao
sobre o caso em questo e permite ainda perceber alguns comportamentos que muitas
vezes atravs da entrevista seriam menosprezados. A observao direta ajudou-nos a
compreender as principais dinmicas dentro da organizao uma vez que uma tcnica
que assenta na observao visual e que constitui uma mais-valia para se entender os
comportamentos no momento em que eles se produzem e em si mesmos, sem a
mediao de um documento ou de um testemunho. (Champenhoudt e Quivy, 2005:
196). Em sociologia, as observaes dirigem o seu enfoque para os comportamentos dos
82

atores sociais envolvidos e assim consegue-se apreender valores culturais e ideolgicos
que em contexto controlado no seria possvel, porque podem no ser percetveis e
tambm no se conseguiria captar as relaes sociais. Assim, a observao directa
aquela em que o prprio investigador procede directamente recolha das informaes,
sem se dirigir aos sujeitos interessados. (Campenhoudt e Quivy, 2005: 164).
A observao direta pressupe um planeamento quanto ao modo como se ir
proceder recolha dos dados, por isso sempre bom que haja uma visita prvia ao
local, para se criar uma certa familiaridade. O observador deve fazer um registo daquilo
que observa no local (o comportamento das pessoas; o ambiente; as conversas; etc.). O
registo da observao pode ser feito no momento em que acontece a ao ou
posteriormente, a observao permite ao investigador descobrir como as coisas de
facto acontecem ou funcionam (Flick, 2005: 137). O registo das notas de observao
surge como filtro totalidade daquilo que observado mas tambm serve como registo
de todos os dados considerados pertinentes.
As principais dificuldades da observao direta consistem em definir qual o
papel que o observador vai assumir e o que lhe permitir colocar-se dentro do campo,
depois a possibilidade de o observador influenciar o campo e ter sempre subjacente a
noo de que o acto de observar acaba sempre por influenciar os observados (Flick,
2005: 141).
A observao foi a tcnica fundamental ao longo de todo o estgio. Atravs da
observao foi possvel percecionar muitas das dinmicas existentes entre os
trabalhadores na altura da entrega das avaliaes e s assim conseguimos complementar
aquilo que foi sendo analisado com o recurso aos dados fornecidos e teoria existente.
A observao feita durante o estgio esteve sempre associada a um registo contnuo de
notas de observao. Estas notas incluram o registo de procedimentos seguidos, de
recursos utilizados, de reflexes sobre as atividades desenvolvidas. Este registo era feito
em dois momentos: durante o dia, depois de ter observado algo relevante, ou no fim do
dia. Eram ainda tiradas notas, sobre algumas explicaes que me eram dadas sobre
coisas mais concretas, ou ento eram apontadas as respostas a perguntas que iam sendo
feitas por mim.
A observao pode ser vista como uma tcnica atravs da qual conseguimos
encontrar um significado para os dados recolhidos. Para o investigador este mtodo
exige uma maior capacidade de adaptao ao meio, uma maior tentativa de no
83

interferir no normal curso dos acontecimentos, no registo dos dados e a sua
interpretao posteriori. (Peretz, 2000)
A anlise documental foi eleita tambm como uma das tcnicas, no que diz
respeito quer leitura de artigos e legislao sobre a avaliao de desempenho, para
conseguirmos desenvolver as competncias tcnicas necessrias, quer tambm pela
anlise de documentos internos: regulamento interno da Cmara e normas internas. Para
um melhor conhecimento das polticas, prticas e aspetos tcnicos, esta anlise inclui
ainda uma anlise de dados relativos s avaliaes de desempenho bem como dos
balanos sociais.
A anlise documental consiste na pesquisa de documentos sobre um dado tema
onde h uma valorizao do documento, considerando-se que este possui a objetividade
necessria para a execuo da investigao em causa. A anlise documental pode ser
usada como uma forma de complementar a informao que se obteve atravs de outras
tcnicas de pesquisa, ou ento como mtodo de pesquisa central de um projeto de
investigao. Tanto uma perspetiva como a outra passam por duas etapas distintas. A
primeira a recolha de dados e a segunda a anlise propriamente dita, que inclui a
anlise de contedo.
Este tipo de anlise apresenta vantagens e desvantagens. As principais vantagens
baseiam-se na anlise documental, em que no h uma saturao da populao estudada
com entrevistas e inquritos; depois esta anlise representa um baixo custo para o
investigador; e tambm com os documentos teremos uma perspetiva mais global do
fenmeno e principalmente do passado, como por exemplo atravs de leis sabemos o
porqu de haver certos mtodos de avaliao de desempenho em detrimento de outros.
As limitaes prendem-se com a dificuldade de acesso aos documentos
7
, muitas vezes
de natureza sigilosa. Por outro lado, nem sempre os documentos continham a
informao desejada.
A entrevista foi tida em considerao na realizao deste estgio e foi feita num
perodo posterior ao mesmo. A entrevista, enquanto tcnica de recolha de dados,
bastante adequada para a obteno de informaes acerca do que as pessoas sabem,
creem, esperam, sentem ou desejam, pretendem fazer, fazem ou fizeram, bem como
acerca das suas explicaes ou razes a respeito de coisas precedentes. (Gil, 1999:

7
No nosso caso foi a limitao que mais se verificou. Muitos documentos no podiam sair do municpio e
os dados a utilizar no relatrio de estgio tinham de ser o mais genrico possvel. A grande maioria dos
documentos respeitava a trabalhadores do municpio. Assim, tinha-se que garantir o anonimato e no usar
os documentos de natureza sigilosa.
84

117). A entrevista surge como um instrumento de mais-valia metodolgica. Esta pode
ser classificada tendo em conta o seu grau de liberdade. Neste estudo, optamos pela
entrevista semidiretiva (uma das tcnicas mais usadas em investigao social), como
forma de compreender os significados que os indivduos atribuem avaliao de
desempenho.
Entendemos por entrevista semidiretiva as entrevistas que no so totalmente
abertas, nem com um grande nmero de perguntas, ou seja, a entrevista semidiretiva
parte de um guio de entrevista
8
no qual constam os tpicos que devem ser abordados.
Esta tcnica possibilita uma maior espontaneidade ao entrevistado. Convm permitir
que o entrevistado consiga falar abertamente do que entender. De facto, foi esta a
atitude adotada, ou seja, pouca interao da nossa parta de modo a respeitarmos as
intervenes dos entrevistados. Apesar das crticas que so feitas s entrevistas
semiestruturadas, nomeadamente no que diz respeito ao argumento de que o
entrevistado se encontra isolado do seu quotidiano (Flick, 2002), na nossa opinio estas
constituem uma forma privilegiada de captar opinies, atitudes, acerca do tema que nos
propomos a analisar.
No contexto da nossa investigao, as entrevistas foram feitas Vereadora com
o pelouro dos recursos humanos e ao diretor da diviso de recursos humanos, com o
objetivo de conseguirmos percecionar de que forma que eles encaram as dinmicas do
SIADAP e da NGP no municpio. De certa forma trata-se de confrontar as suas
declaraes com as obtidas na observao e nos diversos documentos consultados.
Uma vez realizadas as entrevistas importante tomar decises no que diz
respeito anlise da informao nelas existentes. Recorremos a um anlise de contedo
das entrevistas para a execuo desta anlise. A anlise de contedo uma tcnica de
investigao que, atravs de uma descrio objectiva, sistemtica e quantitativa do
contedo manifesto das comunicaes, tem por finalidade a interpretao destas
mesmas comunicaes. (Gil, 1999: 165). A anlise de contedo indispensvel para se
capturar a vertente mais simblica dos discursos, para isso importante construir
unidades de anlise, que so feitas atravs da codificao das entrevistas. Para o nosso
estudo usamos a grelha de anlise que se encontra em anexo
9
, e que nos foi til para a
codificao das entrevistas, e posteriormente para a sua anlise.

8
Ver anexo n 2 Guio de entrevista
9
Ver anexo n 3 Grelha de anlise das entrevistas
85

Este estudo no teve como objetivo uma generalizao dos resultados obtidos. O
principal intuito o de explorar uma realidade especfica, com caractersticas
interessantes, as quais iro permitir compreender o processo de avaliao e a
implementao de determinadas prticas de gesto na administrao pblica. A anlise
dos dados traduziu-se na descrio e explicao dos impactos do processo de adoo e
implementao da avaliao de desempenho, no mbito das reformas da NGP.

2. A avaliao de desempenho nas autarquias
10

A Lei n 10/2004 de 22 de maro marcou uma mudana fundamental para toda a
administrao pblica, com consequncias muito importantes para a administrao local
autrquica. Este documento criou o SIADAP, e foi mais tarde completado pela Lei 66-
B/2007 de 28 de dezembro e pelo Decreto-Regulamentar n18/2009 de 4 de setembro,
que nos mostra o caminho para a aplicao do SIADAP s autarquias locais. O SIADAP
enquadra-se assim no ciclo anual de gesto da autarquia e prev-se uma definio dos
objetivos de cima para baixo que tem em conta os eixos polticos e o plano de
atividades do municpio. Desta forma compete ao executivo camarrio definir objetivos
de gesto para as diversas unidades orgnicas de modo a que estas cumpram a misso
organizacional. Posteriormente, as unidades orgnicas traduzem os objetivos em metas
individuais para cada funcionrio, tentando promover a eficincia individual e coletiva.
O SIADAP traz tambm consigo uma orientao para os resultados atravs da
definio dos objetivos que tm em conta a misso da autarquia. Mais tarde, com a
concretizao dos objetivos, este sistema de avaliao poder ser uma mais-valia na
implementao de controlos de resultados na autarquia. Trata-se de um modelo de
avaliao global que nos permite implementar uma cultura de gesto pblica, assente na
responsabilidade, na busca dos objetivos, na criao de uma nova cultura dentro das
organizaes.
O processo de avaliao de desempenho indissocivel de alguma
subjetividade. Nas autarquias encontra-se de certo modo potenciada uma vez que nem
sempre se pode calcular os desempenhos em funo de resultados quantitativos e muitas
vezes tambm difcil definir os objetivos dos trabalhadores de modo a eles serem

10
Como a aplicao do SIADAP imposta por lei e portanto tem cariz obrigatrio, estas etapas que sero
aqui desenvolvidas, dizem respeito ao modo de aplicao do SIADAP na Cmara Municipal onde eu
realizei o meu estgio. Tudo o que foi dito aqui, corresponde a uma conjugao entre a lei e a sua
aplicao na entidade onde fiz o meu estgio.
86

mensurveis. Por sua vez, a avaliao apresenta um conjunto de problemas. Salientmos
os seguintes: erros humanos e a falta de rigor; o favoritivismo, subjetividade e jogos de
simpatia e lealdades; existncia de preconceitos e esteretipos culturais; fazer a
avaliao em funo da autoapreciao do avaliador; dar um maior enfoque a uma ou
duas caractersticas marcantes e uma maior importncia a um valor central; um outro
aspeto negativo a condicionante monetria; dar uma nota superior para os cargos
superiores; o pouco tempo para a aplicao da avaliao sem possibilidade de registo
dirio da qualidade das atividades dos trabalhadores; o excesso de competio entre o
pessoal; e por ltimo, as resistncias que se verificam mudana.
Para a organizao tambm surgem desafios importantes, entre eles: (a)
aproveitar a aplicao do SIADAP em benefcio do funcionamento da organizao; (b)
no encarar o SIADAP como algo muito pesado e difcil de pr em prtica; (c) o
SIADAP deve ser encarado como uma forte dinmica transformadora e de evoluo
organizacional.
Vamos a partir daqui proceder clarificao das etapas de avaliao de
desempenho numa autarquia, bem como tentar explicar como se processa o SIADAP e
quais os procedimentos gerais que so importantes ter em conta.
Com o Decreto-Regulamentar n 18/2009 adapta-se administrao local o
sistema integrado de avaliao de desempenho na administrao pblica que foi
aprovado pela Lei n 66-B/2007 de 28 de dezembro. Assim, temos a aplicao da Lei n
66-B/2007 s autarquias, por conseguinte s unidades orgnicas, dirigentes e
trabalhadores dos municpios e respetivos servios municipalizados e s freguesias.
O SIADAP articula-se com o sistema de planeamento de cada entidade
constituindo um instrumento de acompanhamento e avaliao do cumprimento dos
objetivos estratgicos plurianuais determinados pelo rgo executivo e dos objetivos
anuais e planos de atividades, baseado em indicadores de mdia a obter pelos servios.
O SIADAP integra-se no ciclo anual de gesto das autarquias e apresenta as seguintes
fases: (a) fixao dos objetivos de cada unidade orgnica para o ano seguinte, tendo em
conta as suas competncias orgnicas; (b) aprovao do oramento e reviso do mapa
de pessoal; (c) definio das atividades para o ano seguinte, indicadores de desempenho
da entidade e de cada unidade orgnica; (d) monitorizao e eventual reviso dos
objetivos da entidade e de cada unidade orgnica; (e) elaborao do relatrio de
atividades, com demonstrao qualitativa e quantitativa dos resultados alcanados e
elaborao do relatrio de autoavaliao.
87

O SIADAP integra trs subsistemas, a saber: o subsistema de avaliao de
desempenho das unidades orgnicas dos municpios, designado de SIADAP 1; o
subsistema de avaliao do desempenho dos dirigentes dos municpios, designado por
SIADAP 2; e o subsistema de avaliao do desempenho dos trabalhadores das
autarquias locais, designado por SIADAP 3. Estes trs subsistemas funcionam de forma
integrada entre os objetivos fixados no mbito do sistema de planeamento, os objetivos
do ciclo de gesto da autarquia, os objetivos das unidades orgnicas, os objetivos
fixados na carta de misso dos dirigentes superiores e os objetivos fixados aos
dirigentes intermdios e trabalhadores. Cada um destes subsistemas corresponde a
prticas diferentes de avaliao e isso que iremos ver daqui para a frente.
A avaliao de desempenho das unidades orgnicas efetuada anualmente, em
articulao com o ciclo de gesto do municpio ou dos servios municipalizados e
abrange as unidades orgnicas que dependem diretamente dos membros do rgo
executivo respetivo. Esta avaliao tem em conta trs parmetros, que so: a eficcia,
que mede a facilidade / dificuldade com que uma unidade orgnica atinge os seus
objetivos e ultrapassa os resultados esperados; a eficincia vista como uma relao entre
os bens produzidos e servios prestados e os recursos utilizados. Por ltimo, a qualidade
vista como o conjunto de propriedades e caractersticas de bens e servios que lhes
conferem aptido para satisfazer necessidades explcitas ou implcitas dos utilizadores.
Os objetivos so propostos at dia 30 de novembro do ano anterior a que dizem
respeito, ao rgo executivo de que dependa e so aprovados por esse rgo at ao dia
15 de dezembro. Os resultados so expressos em trs nveis de graduao: superou o
objetivo; atingiu o objetivo e no atingiu o objetivo. Para se chegar a estes nveis de
graduao em cada unidade orgnica so definidos os indicadores de desempenho para
cada objetivo, bem como so definidos os mecanismos de operacionalizao que
sustentam as notas dadas.
Aquando da apresentao da proposta de objetivos pela unidade orgnica, esta
deve ser acompanhada por instrumentos que permitam a monitorizao do processo de
avaliao. O dirigente da unidade orgnica deve apresentar trimestralmente um relatrio
que permita um acompanhamento e monitorizao do processo de avaliao.
A unidade orgnica deve apresentar um relatrio do desempenho final ao
membro do rgo executivo de que dependa, at 15 de abril do ano seguinte a que diz
respeito evidenciando os resultados alcanados e os desvios verificados de acordo com
os objetivos fixados anualmente. A avaliao final do desempenho das unidades
88

orgnicas expressa qualitativamente em termos de: desempenho bom; desempenho
satisfatrio e desempenho insuficiente. As unidades orgnicas que sejam avaliadas com
um desempenho bom, -lhes atribuda uma distino de mrito, reconhecendo um
desempenho excelente, o qual significa superao global dos objetivos. Mas esta
distino s pode ser atribuda at um total de 20% do conjunto de unidades orgnicas.
O efeito concreto desta distino de mrito a possibilidade desta determinar a
mudana de posies remuneratrias dos trabalhadores.
Relativamente avaliao dos dirigentes superiores (SIADAP 2), esta avaliao
integra-se no ciclo de gesto do municpio e efetua-se tendo por base: o grau de
cumprimento dos compromissos (encontram-se na carta de misso de cada dirigente
superior), as competncias de liderana, de viso estratgica e de gesto demonstradas
pelo dirigente. No que diz respeito avaliao intercalar, o dirigente envia ao presidente
da cmara ou ao vereador um relatrio sinttico, at ao dia 15 de abril de cada ano. No
relatrio explica a evoluo dos resultados de eficcia, eficincia e qualidade obtidos
face aos compromissos fixados na carta de misso do dirigente. Nesse relatrio deve
ainda constar o resultado da avaliao do SIADAP 3. Esta avaliao intercalar traduz-se
num sucesso global quando h uma superao do desempenho. Pode ainda ser atribuda
uma meno de desempenho excelente, esta pode ser atribuda a 5% do total de
dirigentes superiores. Os dirigentes superiores so avaliados pelo presidente da cmara
ou pelo vereador com o respetivo pelouro.
Quanto avaliao dos dirigentes intermdios efetua-se tendo por base os
resultados obtidos nos objetivos da unidade orgnica que dirige e nas competncias,
integrando a capacidade de liderana e capacidades tcnicas e comportamentais
adequadas ao exerccio do cargo. Estes dois parmetros so avaliados tendo em
considerao o seguinte: que os resultados assentam nos objetivos, em nmero no
inferior a trs, anualmente negociados com o dirigente, prevalecendo em caso de
discordncia, a posio superior hierrquica. Os resultados obtidos em cada objetivo so
valorados atravs de uma escala de trs nveis: objetivo superado, a que corresponde a
uma pontuao de 5; objetivo atingido, corresponde a uma pontuao de 3; e objetivo
no atingido corresponde a uma pontuao de 1. A pontuao final a mdia aritmtica
das pontuaes atribudas aos objetivos. No que diz respeito s competncias, estas so
valoradas atravs de uma escala de trs nveis: competncia demonstrada a nvel
elevado, corresponde a 5; competncia demonstrada corresponde a 3; competncia no
demonstrada ou inexistente corresponde a 1, aqui tambm o resultado final a mdia
89

aritmtica. No que diz respeito classificao final, so atribudas ao parmetro
resultados uma ponderao mnima de 75% e ao parmetro competncias, uma
ponderao mxima de 25%, a classificao final o resultado da mdia ponderada das
pontuaes obtidas nos dois parmetros de avaliao. As pontuaes finais de
parmetros e avaliao final so expressas at s centsimas e quando possvel at s
milsimas. Os dirigentes intermdios so avaliados pelo superior hierrquico de quem
dependam diretamente.
A avaliao de desempenho dos trabalhadores de carter anual e diz respeito
ao desempenho do ano civil anterior e feita pelo superior hierrquico. A avaliao do
desempenho dos trabalhadores integra-se no ciclo de gesto de cada servio e incide
sobre os seguintes parmetros: os resultados decorrem da verificao do grau de
cumprimento dos objetivos previamente definidos que devem ser redigidos de forma
clara e rigorosa, de acordo com os principais resultados a obter, tendo em conta os
objetivos do servio e da unidade orgnica, e a proporcionalidade entre os resultados
obtidos e os meios disponveis para os obter e o tempo em que so executados. Os
objetivos podem ser: de produo de bens e atos ou prestao de servios; de qualidade;
de eficincia; de aperfeioamento e desenvolvimento das competncias individuais,
podem ainda ser fixados objetivos de responsabilidade partilhada sempre que
impliquem o desenvolvimento de um trabalho em equipa. Anualmente tm de ser
fixadas pelo menos trs objetivos a cada trabalhador.
A avaliao dos resultados obtidos em cada objetivo expressa em trs nveis:
objetivo superado corresponde a uma pontuao de 5; objetivo atingido corresponde a
uma pontuao de 3; objetivo no atingido corresponde a uma pontuao de 1; o outro
parmetro so as competncias, que visam avaliar os conhecimentos, capacidade tcnica
e comportamentais, so previamente definidas para cada trabalhador nunca em nmero
inferior a 5; a avaliao de cada competncia expressa em trs nveis: competncia
demonstrada a um nvel elevado corresponde a uma pontuao de 5; competncia
demonstrada corresponde a uma ponderao de 3; competncia no demonstrada ou
inexistente corresponde a uma pontuao de 1.
Para o parmetro respeitante aos resultados atribuda uma ponderao mnima
de 60% e para o parmetro das competncias, uma ponderao mxima de 40%. A
avaliao final expressa em menes qualitativas, nos seguintes termos: desempenho
relevante corresponde a uma avaliao final de 4 a 5; desempenho adequado
corresponde a uma avaliao final do desempenho de 2 a 3,999; o desempenho
90

inadequado corresponde a uma avaliao de 1 a 1,999. A atribuio da meno
qualitativa de desempenho relevante objeto de apreciao pelo conselho de
coordenao da avaliao para efeitos de eventual reconhecimento de mrito e a
obteno de um desempenho excelente.
O sistema de avaliao deve permitir a identificao da evoluo e do
desenvolvimento dos trabalhadores e deve tambm permitir fazer um diagnstico das
necessidades de formao dos trabalhadores, para estas mais tarde figurar no plano
anual de formao de cada servio.
Depois de descrito o processo de avaliao de cada um dos subsistemas, importa
agora analisar quem so os intervenientes no processo de avaliao. O primeiro
interveniente o avaliador responsvel pela avaliao do desempenho, ou seja, a
avaliao da competncia do superior hierrquico imediato ou na sua ausncia, do
superior hierrquico de nvel seguinte. So obrigaes do avaliador: (a) negociar os
objetivos com o avaliado; (b) rever regularmente com os avaliados os objetivos anuais
negociados; (c) negociar competncias com o avaliado; (d) avaliar anualmente os
trabalhadores diretamente subordinados; (e) ponderar as expectativas dos trabalhadores
no processo de identificao das respetivas necessidades de desenvolvimento; (f)
fundamentar as avaliaes de desempenho relevante e desempenho inadequado.
O segundo interveniente o avaliado. Este tem direito a que lhe sejam
facultados os meios e as condies necessrias ao seu desempenho em harmonia com os
objetivos e resultados que tenha contratualizado com o avaliador. Constituem deveres
do avaliado: fazer a sua prpria auto avaliao como garantia de envolvimento ativo e
responsabilizao no processo de avaliao, negociar com o avaliador a fixao dos
objetivos e das competncias que mais tarde iro constituir os parmetros de avaliao.
Aos dirigentes dos servios cabe a divulgao aos avaliados do sistema de avaliao
(objetivos propostos para o ano civil em causa), daqui advm a garantia de que o
avaliado tem conhecimento dos objetivos, fundamentos, contedo e funcionamento do
processo de avaliao. Por fim o avaliado tem o direito de reclamar, de pedir recurso e
de impugnao da sua nota.
Um terceiro interveniente o Conselho Coordenador da Avaliao, que
estabelece as diretrizes para uma aplicao objetiva do SIADAP 2 e SIADAP 3. Este
rgo de avaliao cria ainda orientaes gerais em matria de fixao de objetivos, de
escolha de competncias e de indicadores de medida, em especial os relatrios
caracterizao da situao de superao; estabelece ainda o nmero de objetivos e de
91

competncias a que se deve subordinar a avaliao de desempenho; tem ainda a
competncia de emitir pareceres sobre os pedidos de apreciao das propostas de
avaliao dos dirigentes avaliados. O Conselho de Coordenao da Avaliao
presidido pelo Presidente de Cmara e integra, os vereadores que exercem funes a
tempo inteiro; o dirigente responsvel pelas reas dos recursos humanos; e trs a cinco
dirigentes designados pelo Presidente de Cmara.
O quarto elemento a Comisso Paritria, esta comisso tem competncia
consultiva para apreciar propostas de avaliao dadas a conhecer a trabalhadores
avaliados. A comisso composta por quatro vogais, sendo dois representantes da
administrao, sendo um membro do Conselho Coordenador de Avaliao e dois
representantes dos trabalhadores por estes eleitos. Os vogais representantes da
administrao so designados em nmero de quatro e pelo perodo de dois anos, sendo
que so dois efetivos e dois suplentes. Os vogais representantes dos trabalhadores so
eleitos, pelo perodo de dois anos, em nmero de seis, sendo dois efetivos e quatro
suplentes. A eleio feita atravs de escrutnio secreto pelos trabalhadores que
constituem o universo de trabalhadores de toda a entidade, ou de parte deles, no caso em
que existam vrias comisses paritrias. Este processo de eleio deve decorrer em
dezembro. A no participao dos trabalhadores na eleio implica a no constituio
da comisso paritria sem que tal interfira no prosseguimento do processo de avaliao,
entendendo-se assim como irrelevantes quaisquer pedidos de apreciao por esse rgo.
O ltimo elemento o dirigente mximo do servio, a quem compete: garantir a
adequao do sistema de avaliao s realidades do servio; coordenar e controlar o
processo de avaliao anual; fixar nveis de ponderao dos parmetros de avaliao;
assegurar o cumprimento das regras da avaliao de desempenho; homologar as
avaliaes anuais; decidir sobre as reclamaes dos avaliados; assegurar a elaborao
do relatrio anual.
O processo de avaliao dos trabalhadores compreende diferentes fases
11
, a
saber: (a) planeamento do processo de avaliao e definio dos objetivos; (b)
realizao da autoavaliao e avaliao; (c) harmonizao das propostas de avaliao;
(d) reunio entre avaliador e avaliado para falar sobre avaliao de desempenho; (e)

11
Para uma melhor clarificao do SIADAP e das fases do processo segue em Anexo n 4, a
tabela n 1 Calendrio da Avaliao de Desempenho. SIADAP (Lei n 66-B/2007 e do Decreto-
Regulamentar 18/2009)), onde so descritas as fases, bem como as datas para as pr em prtica e remete-
nos ainda para os artigos da Lei n 66-B/2007 e do Decreto-Regulamentar 18/2000.
92

validao dos desempenhos excelentes; (f) apreciao do processo de avaliao pela
comisso paritria; (g) homologao; (h) reclamao e outras impugnaes; (i)
monitorizao e reviso dos objetivos.
Passamos, agora descrio pormenorizada das nove fases que dizem respeito
ao processo de avaliao e comeamos pelo planeamento.
O processo de planeamento da iniciativa e responsabilidade do dirigente
mximo do servio e deve partir das orientaes dos documentos que integram o ciclo
de gesto, das competncias de cada unidade orgnica e da gesto articulada das
atividades. O planeamento diz tambm respeito definio de objetivos e resultados a
atingir pelas unidades orgnicas e deve-se envolver os dirigentes e trabalhadores. Nesta
fase estabelecem-se as articulaes necessrias na aplicao dos vrios subsistemas do
SIADAP e tenta-se articular os objetivos do servio, com os dirigentes e com os dos
trabalhadores. Esta fase dever decorrer no ltimo trimestre de cada ano civil.
Segue-se ao planeamento, a autoavaliao e avaliao. A autoavaliao tem
como objetivo envolver o avaliado no processo de avaliao e identificar oportunidades
de desenvolvimento profissional. A autoavaliao obrigatria e concretiza-se pelo
preenchimento de uma ficha de autoavaliao, que mais tarde ser analisada pelo
avaliador. Esta ficha tem um carter preparatrio atribuio da avaliao mas no
constitui uma componente vinculativa da avaliao de desempenho. A autoavaliao e a
avaliao devem decorrer na primeira quinzena de janeiro.
A segunda quinzena de janeiro marcada pela harmonizao das propostas de
avaliao. Em regra realizam-se as reunies do Conselho Coordenador da Avaliao
para proceder anlise das propostas de avaliao e sua harmonizao de forma a
assegurar o cumprimento das percentagens relativas diferenciao de desempenhos.
A seguir a esta fase, e durante o ms de fevereiro, temos a realizao das
reunies dos avaliadores com cada um dos respetivos avaliados e tem como objetivo dar
conhecimento da avaliao. No decorrer da reunio, avaliador e avaliado, devem
analisar conjuntamente o perfil de evoluo do trabalhador e identificar as suas
expectativas de desenvolvimento para o seu trabalho. Esta reunio pode ser marcada
pelo avaliador ou requerida pelo avaliado.
Na sequncia das reunies de avaliao, realizam-se as reunies do Conselho
Coordenador da Avaliao que tm em vista a avaliao das propostas de avaliao com
nota de desempenho relevante ou de desempenho especialmente para reconhecimento
de um desempenho excelente. A seguir, temos a apreciao pela Comisso Paritria. Ao
93

trabalhador aps tomar conhecimento da proposta de avaliao e caso no concorde
deve requerer ao dirigente mximo do servio, no prazo de 10 dias teis, que o seu
processo seja submetido apreciao da comisso paritria, apresentando a
fundamentao necessria para tal apreciao.
Em seguida temos a homologao das avaliaes. Esta da competncia do
dirigente mximo do servio, deve ser, em regra, efetuada at 30 de maro e deve ser
dada ao conhecimento ao avaliado at ao prazo de cinco dias teis.
No que diz respeito reclamao, esta tambm tem um prazo muito especfico,
de cinco dias a contar da data de conhecimento da homologao da avaliao, devendo
a respetiva deciso ser proferida no prazo mximo de quinze dias teis. Na deciso
sobre a reclamao, o dirigente mximo tem em conta os fundamentos apresentados
pelo avaliador e pelo avaliado, bem como os relatrios da Comisso Paritria ou do
Conselho Coordenador da Avaliao sobre pedidos de apreciao anteriormente
apresentados. Por fim, temos a monitorizao, no decorrer do perodo de avaliao. So
adotados meios adequados monitorizao dos desempenhos e efetuada a respetiva
anlise conjunta entre avaliador e avaliado ou no seio da unidade orgnica, de modo a
viabilizar: a reformulao dos objetivos e dos resultados a atingir; a clarificao de
aspetos que se mostrem teis ao futuro ato de avaliao; a recolha participada de
reflexes sobre o modo efetivo do desenvolvimento do desempenho como ato de
fundamentao da avaliao final.

3. Avaliaes do Sistema Integrado Avaliao da Administrao Pblica na
Cmara Municipal
12

Neste ponto faremos uma descrio e anlise da aplicao do SIADP na Cmara
Municipal onde decorreu o estgio.
At ao ano de 2006, o que existia na administrao pblica um sistema de
avaliao diferente do SIADAP propriamente dito assim Nesse sistema havia um total
de sete carreiras profissionais distintas (dirigente nvel intermdio, tcnico superior,
tcnico profissional, tcnico, administrativo, auxiliar, operrio). Todos os funcionrios
tiveram a classificao de bom, salvo as excees os que no eram, ou porque estavam

12
Estas avaliaes foram-me facultadas pelo municpio que so dados gerais. Apenas pude fazer a leitura
deles, tentando descrever as notas que foram sendo dadas ao longo dos anos, apesar do seu carter
excessivamente genrico conseguimos traar algumas concluses.
94

de baixa, ou porque estavam de licena sem vencimento, ou at mesmo porque no
cumpriram o meio ano de contrato exigido para poder haver avaliao.
Em 2007, j podemos ver pequenas alteraes no que diz respeito distribuio
das classificaes. De um universo de 395 trabalhadores, distribudos pelas sete
carreiras da funo pblica, temos 65 trabalhadores com muito bom; 299 funcionrios
com bom e 30 funcionrios que no foram avaliados. Destes 9 no perfizeram meio ano
de contrato com a Cmara Municipal, 15 trabalhadores encontravam-se de baixa e 4
com licena sem vencimento, 2 dirigentes tambm no foram avaliados.
No ano seguinte, de um total de 409 trabalhadores, um obteve classificao de
excelente, 79 trabalhadores de muito bom e 294 de bom e ainda se verifica uma fuga
para os valores centrais, a nota de bom a que concentra um maior nmero de
trabalhadores. Temos ainda, um total de 35 trabalhadores que no foram avaliados, os
motivos continuam a ser os mesmos dos anos anteriores.
O ano de 2009 caracteriza-se pela entrada em vigor do Decreto-Regulamentar
18/2009, que, como sabemos, a aplicao da Lei n 66-B/2007 s autarquias locais.
Pelo anterior sistema de avaliao as classificaes eram atribudas pelos valores
mdios porque no existia a imposio de quotas para classificaes de nota alta. Uma
outra singularidade que at ento alguns dos dirigentes no eram avaliados e agora
temos os 10 dirigentes avaliados e com a classificao de muito bom. Assim, num total
de 412 trabalhadores avaliados, 11 obtiveram a classificao de excelente, 91
trabalhadores tiveram uma classificao de muito bom, e 291 de bom, do total de
funcionrios 18 no foram avaliados, os motivos da no avaliao continuam a ser os
mesmos.
No ano de 2010 e j com o Decreto-Regulamentar 18/2009 em vigor, temos uma
mudana de designao das classificaes (inadequado, adequado, relevante, excelente).
O sistema do SIADAP subdivide-se por subsistemas e temos o SIADAP 3. De um
universo de 616 trabalhadores, 143 trabalhadores obtiveram a classificao de relevante,
8 trabalhadores de excelente, 441 trabalhadores obtiveram a nota de adequado, os
restantes (24 trabalhadores) no foram avaliados, devido caducidade do contrato, a
doena de longa durao e a licena sem vencimento.
No que diz respeito ao subsistema SIADAP 2 que avalia os dirigentes
municipais de um total de 10, todos obtiveram a classificao de adequado. A avaliao
das unidades orgnicas (SIADAP 1), de um total de 7 unidades orgnicas todas
obtiveram a classificao de bom.
95

Apesar do carter genrico dos dados, conseguimos demonstrar que antes da
aplicao dos diplomas que regiam o SIADAP, as classificaes atribudas eram todas
iguais e havia uma fuga para os valores centrais, no havendo uma distino dos
trabalhadores. A lgica da avaliao do desempenho que a distino dos trabalhadores
pelo mrito no era efetuada. Aquando da implementao do SIADAP, vemos j que h
uma diviso das classificaes pelas diferentes notas possveis e vemos ainda a
aplicao das quotas impostas por lei, ou seja, 25% das avaliaes finais de desempenho
podem ter a nota de relevantes e 5% destas, podem obter a classificao de excelente.
Atravs destes dados disponveis, conseguimos ver que no houve nenhuma
classificao negativa, e atravs da experincia de estgio constatei que tambm no
houve nenhuma reclamao da nota.

4. As posies dos dois atores principais no processo de aplicao da avaliao de
desempenho na autarquia

Em complemento ao que foi abordado antes, neste ponto iremos incidir a nossa
ateno nas posies que os nossos entrevistados tm sobre a avaliao de desempenho
e sobre a gesto autrquica.
Foi nossa pretenso analtica identificar as concees que os entrevistados tm
sob a gesto autrquica
13
, se consideram que tm ocorrido muitas mudanas, se estas
representam uma melhoria concreta do servio pblico, ou ainda se estas mudanas no
so suficientes para uma gesto mais eficaz e se h muito mais a fazer para uma gesto
autrquica mais eficaz, e ainda, se h condicionantes concretas que interfiram na gesto
autrquica.
Tendo como ponto de partida o que nos foi dito e considerando que o diretor da
diviso de recursos humanos da Cmara Municipal ser o nosso Entrevistado A e a
vereadora com o pelouro dos recursos humanos, ser o Entrevistado B, a anlise feita
ter como pano de fundo a categoria acima referida Gesto Autrquica.
Uma das opinies recolhidas diz respeito ao servio que prestado pelo
municpio aos seus muncipes. O Entrevistado B diz-nos que as crises normalmente
potenciam oportunidades e o que ns temos procurado fazer no baixar os nveis de
qualidade no atendimento ao cidado, aos nossos muncipes () a necessidade agua o
engenho como se costuma dizer e obriga-nos a ser mais criativos a fazer as coisas, se

13
Igualmente usamos alguns dos excertos das entrevistas no ponto 5 - Sugestes de interveno.
96

calhar de um modo mais caseiro com prata da casa. Ainda sobre a importncia dos
nveis de qualidade no atendimento acrescenta dizendo que importante perceber o
grau de satisfao do utente relativamente aos servios prestados, no parmetro de
qualidade por norma os servios que tm atendimento utilizam sempre esse como um
dos objetivos a cumprir. O Entrevistado A apresenta uma posio positiva face ao
servio prestado pela autarquia.
Quanto possibilidade de se poder mudar mais no panorama da gesto
autrquica, ambos esto de acordo e dizem que ainda se pode mudar mais; o
Entrevistado A, diz-nos pois naturalmente no suficiente nunca ser, por uma razo
simples, ns em termos acadmicos aprendemos a lidar com a pirmide de
necessidades. Segundo Maslow, desde as necessidades bsicas at ao topo da pirmide e
portanto assim medida que as necessidades vo sendo satisfeitas, vo surgindo
outras, outras de outra natureza () o poder autrquico neste aspeto tem tido um papel
fundamental () digamos que a sociedade dinmica e o poder local tem de responder
a esse pulsar tambm de forma dinmica.. O entrevistado B, acaba por corroborar a
opinio apresentada anteriormente, eu acho que se pode sempre mudar mais () eu
acho que mudanas ns estamos sempre preparados para elas cada vez mais temos que
ter uma mente aberta e temos de estar preparados para o presente. realmente o mundo
muda, todos os dias, o que hoje garantido amanh j no , e portanto temos de estar
sempre com este jogo de cintura com esta flexibilidade, de estar preparados para, ok
ontem tomei uma deciso neste sentido, agora saiu esta lei eu j no posso fazer tenho
que alterar a minha deciso e isto acontece todos os dias nas mais diversas reas.
Numa segunda parte da entrevista o tpico central dizia respeito ao SIADAP, e
sua implementao na autarquia, quais as falhas apresentadas, como ele encarado
pelos trabalhadores, quais as etapas, como se articulam os objetivos do municpio com
os objetivos das unidades orgnicas, quais as mudanas que ocorreram com a
implementao do SIADAP, as vantagens e desvantagens da aplicao do SIADAP na
autarquia.
Um dos assuntos abordados na entrevista foram as vantagens e desvantagens do
SIADAP, muito h para dizer. O Entrevistado A, diz-nos que a principal vantagem
perceber quem so, aqueles que tm melhor desempenho () um sistema bem
implementado pode criar o norte na atuao dos trabalhadores () quando a avaliao
no era obrigatria, ou no produzia efeitos, o sentimento que reinava nalguns
trabalhadores era porque que eu hei de me esforar, o fulano que est ao meu lado no
97

faz nada e leva o mesmo que eu para casa ao fim do ms, para o Entrevistado B, as
vantagens estimular a competio saudvel entre colegas entre servios, porque as
pessoas esforam-se para cumprir pelo menos aquilo que est ali definido, quanto s
desvantagens. O Entrevistado B, v o SIADAP como uma questo sensvel que mexe
com a vida das pessoas, que muitas vezes podemos no estar a ser completamente justos
na avaliao () porque pode estar do lado da pessoa outros motivos extra trabalho que
realmente impediu que aquela pessoa pudesse ter um desempenho melhor (), o facto
de ser realmente burocrtico, e de exigir bastante tempo de dedicao para levar o
circuito todo direitinho () exige bastante tempo aos avaliadores, principalmente nos
servios que tm cento e tal funcionrios.
No que diz respeito s etapas de implementao do SIADAP, nenhum dos
entrevistados as descreveu, limitaram-se a dizer como eram definidos os objetivos tendo
por base os parmetros de eficcia, qualidade e eficincia (Entrevistado B), falam de
calendarizao imposta por lei do ponto de vista formal h um circuito temporal que
tem de ser observado (Entrevistado A). No que diz respeito s dificuldades de
aplicao do SIADAP, o Entrevistado B no esteve presente no sei como que
ocorreu nos anos anteriores, o Entrevistado A aponta o tempo como principal
dificuldade, o diploma que veio tornar extensivo o SIADAP s autarquias locais foi
publicado no dia 20 de junho de 2006, e de acordo com o diploma todas as autarquias
tinham 10 dias para implementar () porque o prprio SIADAP intrinsecamente tem
ou vincula, para que haja avaliao, ou um perodo de contacto funcional de pelo menos
6 meses entre o avaliador e o avaliado () a maior parte das pessoas () no estavam
sensibilizadas para esta questo do SIADAP () montar um sistema destes em 10 dias
muito complicado.
Quando interrogados sobre o modo como feita a articulao entre o SIADAP e
os objetivos do municpio, o Entrevistado B diz-nos que h uma articulao entre os
objetivos das unidades orgnicas e dos dirigentes () procuramos fazer sempre uma
reunio prvia de executivo com os vereadores e com o presidente em que
harmonizamos digamos assim, os objetivos que devem ser definidos, o Entrevistado A
fala-nos quase da mesma coisa dizendo-nos que os objetivos estratgicos de cada
unidade orgnica so propostos pelos dirigentes dessas unidades orgnicas aos
vereadores de que dependam () j contm () a estratgia do municpio para o ano
seguinte () no fundo a planificao daquilo que se quer, () portanto no fundo
estamos a falar de um sistema que em cadeia e se eu defino objetivos com base nos
98

objetivos que me foram definidos a mim eu para conseguir cumprir os meus ele tem de
cumprir os dele tenho de ajudar a alcanar os dele. Mas relembra-nos ainda que os
objetivos tm de ser exequveis e se possvel superados () isto no fundo, para que, um
objetivo fosse definido eu diria perto da perfeio eu teria que fazer uma espcie de
analise swot por funcionrio quanto ao facto de os trabalhadores conhecerem ou no a
lei do SIADAP diz-nos que podem no conhecer a lei em todas as suas vertentes ()
h aqui informao suficiente para que as pessoas saibam defender-se porque pode
haver situaes em que no concordam na totalidade com a avaliao, mas tambm no
discordam
O entrevistado B, continua com uma breve explicao de como se articulam os
objetivos do municpio com os objetivos das unidades orgnicas, assim dentro dos
meus pelouros as reas que eu gostaria de ver realizadas, no municpio, e isso j vem
com o acordo prvio do Presidente que tem que validar, as minhas linhas de orientao
nos vrios pelouros e isso acontece com os meus colegas, no que tambm tm sob
sua responsabilidade um conjunto de pelouros e tambm eles sabem, tambm eles tm
definido previamente com o presidente quais as prioridades para cada pelouro e portanto
esses objetivos penso que sero convertidos nos objetivos das unidades orgnicas que
tutelam.
A ltima questo colocada dizia respeito ao que mudou ou ainda vai mudar na
aplicao do SIADAP, o Entrevistado B, apresenta-nos orientaes concretas,
mudaram os hbitos das pessoas, impor-lhes prazos, impor-lhes regras, que tm de
cumprir () acaba por ser saudvel as pessoas terem uma linha de orientao ()
estimula-se a competio saudvel entre os colegas, entre os servios e acaba por ser
benefcio para a instituio, o Entrevistado A, j no tao direto, diz-nos ento que se
o SIADAP no mudar a sua estrutura enquanto sistema de avaliao () aquilo que
vamos procurar fazer ao longo dos anos melhorar dos detalhes sendo que um dos
detalhes tem a ver com a definio dos objetivos sobretudo para aqueles avaliadores
que tm um conjunto mais ou menos alargado de trabalhadores para definir objetos
individuais () o SIADAP pretende valorizar o desempenho individual () o
desempenho individual, ora se eu a um conjunto de jardineiros definir o mesmo objetivo
para todos, ou o mesmo conjunto de objetivos () o que eu estou sujeito a que,
algumas pessoas deixam de se motivar porque para elas aquilo no um objetivo, se
calhar at fazem aquilo com relativa facilidade, enquanto para outros at pode ser uma
coisa muito difcil de alcanar () eu devo ter em conta as capacidades de cada um de
99

acordo, conhecer bem as pessoas com que trabalho, conhecer bem as suas capacidades,
e ento s a definir os objetivos, continua afirmando que esta sua ideia d trabalho
mas possvel e desejvel () um dos grandes problemas das pessoas que avaliam
comea logo na formulao tcnica dos objetivos, ou seja, as pessoas tm alguma
dificuldade em definir objetivos nem tanto porque no conhecem a realidade onde vo
querer que esses objetivos, se dirijam mas mais na prpria formulao do prprio
objetivo, posto isto conclui dizendo que sempre possvel melhor-lo e o melhorar
nesses aspetos ir, no quer dizer do ponto de vista formal, o digamos o processo de
avaliao fique contaminado ou fique comprometida, no, mas sempre possvel ir
melhorando nos seus aspetos mais pequeninos () fazer passar a ideia de que o
avaliador, o avaliador est em permanncia a medir os objetivos que definiu e a ajudar,
e chamando, conversando, informando, o trabalhador daquilo que ele est a fazer bem
ou est a fazer mal porque o sistema de avaliao no pretende ser um sistema
fiscalizador das pessoas, ou penalizador
Conclumos assim a nossa aproximao emprica realidade da Cmara
Municipal, mais propriamente da aplicao do SIADAP no municpio, foram
apresentadas alguns dos dados alcanados atravs das entrevistas e do seu tratamento,
estes dados deram-nos as principais potencialidades, limitaes e as possibilidades de
melhoria do sistema de avaliao.

5. Sugestes de interveno

Neste ponto sero apresentadas algumas sugestes de interveno que nos
parecem enriquecedoras para a melhoria da organizao em que fizemos o estgio.
Antes de partir para as propostas muito importante mencionar que tudo o que
desenvolvido dentro da autarquia regulado por disposies legais e influenciado pela
conjuntura econmica e social, o que de certo modo condiciona todas as tentativas de
alterao. Isso ser tido em conta no nosso texto.
A temtica de gesto autrquica e da avaliao foram ilustradas atravs de
excertos da opinio dos nossos entrevistados.
14

A propsito da gesto autrquica diz-nos o Entrevistado A a gesto autrquica
nos ltimos tempos est fortemente condicionada pela conjuntura econmica do pas,

14
O entrevistado A (vereadora) e o entrevistado B (diretor da diviso de recursos humanos), so dois dos
intervenientes mais ativos quer no processo de gesto autrquica quer na avaliao de desempenho.
100

mas mesmo assim, a gesto autrquica uma gesto de proximidade, uma gesto em
que, portanto (silncio) as pessoas tm o poder perto delas e no fundo a preocupao
que tem havido, nos ltimos anos de ir, responder de forma positiva s necessidades
das pessoas.
Segundo o entrevistado B sobre o mesmo assunto tem sido realmente uma fase
complicada, a legislao a nvel nacional tem mudado constantemente, frequentemente
e no conseguimos garantir estabilidade, dentro dos servios de modo a conseguirmos
realmente por vezes atingir os nossos objetivos. Diz ainda este entrevistado que a
legislao que saiu e que tem imposto mudanas gesto autrquica, a prpria lei dos
compromissos, como bvio, vem limitar muito a atuao dos municpios com a
necessidade de reduzir a dvida, e claro que sem dinheiro no se consegue fazer obras,
no se consegue criar novas iniciativas, se calhar atribuir apoios como temos vindo a
fazer, temos que realmente mudar o nosso paradigma de gesto e fazer mais com
menos, ou pelo menos fazer a mesma coisa com menos recursos, estas mudanas
obrigam a uma gesto autrquica cada vez mais eficiente.
O Entrevistado B continua quando questionado sobre as leis que regulam esta
nova gesto autrquica, considera que est tudo muito instvel, e diz-nos que
importante que essas leis de que falamos, a lei dos compromissos, a lei da reduo dos
dirigentes, a reforma administrativa, a nova lei autrquica, que dizer ainda no est tudo
definitivo, ainda no saiu tudo definitivamente. Portanto ainda estamos aqui neste
impasse e este impasse que causa um bocadinho de confuso, dentro dos servios. A
partir do momento em que a lei sai publica foi homologada, promulgada, sabemos
com que linhas nos havemos de cozer e quais as orientaes que temos que seguir e
portanto a partir da criatividade e economizar recursos.
Os entrevistados quando interrogados ainda sobre os condicionalismos da gesto
autrquica apontam os econmicos e os financeiros como os principais obstculos para
essa gesto.
Para o entrevistado A os principais constrangimentos so a conjuntura
econmico do pas fortemente constrangedora, para que as autarquias possam
desenvolver, o seu papel de uma forma muito mais de encontro s necessidades das
populaes, acrescenta tambm que h algumas presses polticas mas
circunstancial portanto isso sempre existiu e sempre existir, mas digamos que os
tempos tm-se construdo com avanos e recuos mas de uma forma geral eu penso que
101

se num determinado perodo temporal, as coisas se fazem mais atrasadas, depois h uma
recuperao.
Na opinio do Entrevistado B os constrangimentos econmicos e os financeiros
so realmente os piores () ter capacidade financeira timo para ir podendo dar
trabalho gerando dinmicas no municpio e que nas varias reas de atuao, seja nas
obras, seja na cultura como obvio, seja na rea desportiva, ou na prpria educao,
consegue ter capacidade para gerar uma maior dinmica tende a reduzir e isso tem um
impacto obviamente na economia local e na dinmica local, para alm desses
constrangimentos eu realo esta constante alterao e instabilidade de no sabermos o
que temos que fazer () quer dizer uma instabilidade, um receio constante de no
estarmos a fazer as coisas como deve ser e estar sujeitos a uma inspeo porque no
sabemos exatamente qual a linha de orientao esse um dos principais
constrangimentos que eu destaco.
Como verificamos ambos os entrevistados apontam como fatores que
condicionam a gesto autrquica quer a constante alterao de leis quer a instabilidade
econmica.
Em seguida so apresentadas algumas sugestes para uma melhoria na aplicao
da lei do SIADAP e para estas consideraes ter-se- tambm em ateno a opinio
expressa pelos entrevistados.
Uma primeira sugesto aponta para a realizao de reunies mensais entre os
avaliadores e os avaliados. Desta forma pretendemos um maior acompanhamento do
processo e tentaramos anular as questes que muitas vezes ficam por esclarecer e que
na altura da avaliao se traduzem num no cumprimento dos objetivos. Estas reunies
seriam individuais numa primeira fase para no se criar presses do grupo de trabalho e
para facilitar a comunicao entre avaliado e avaliador. Deste modo, o avaliado
conseguiria expor as suas dvidas. Posteriormente o avaliador faria uma reunio com
todo o grupo de trabalho. Assim, poder-se-ia estimular o trabalho em equipa, com mais
vantagens em termos de eficcia e eficincia, e possibilitar um maior empenhamento
dos trabalhadores na organizao. Pensamos que ao agir-se desta forma os trabalhadores
deixem de percecionar o SIADAP, como algo extremamente individual. Se tentarmos
controlar esta componente extremamente individualista, estaremos por outro lado a
reduzir os conflitos entre os pares e do avaliado com o avaliador.
A minha segunda proposta tem a ver com a comunicao das notas. Esta feita
individualmente, mas consideramos que se for pblica, s teramos vantagens, porque,
102

apesar de haver mecanismos legais de contestao das notas, esta ocorre quase sempre
no ambiente de trabalho. As crticas contra o resultado da avaliao surgem a partir do
momento em que dado conhecimento da mesma e gera-se mau ambiente de trabalho,
com a consequente diminuio da motivao e da produtividade. A sugesto para a
realizao de uma reunio de comunicao das notas pretende reduzir algum desse ruido
que ocorre aps o conhecimento da nota individualmente. O avaliador poderia
esclarecer os critrios que usou para as classificaes.
Outra sugesto est relacionada com o momento da auto avaliao do
trabalhador que imposta por lei e aplicada pela autarquia. Mas a esta no dada muita
importncia por parte dos avaliados. Estes pensam que s ao avaliador compete atribuir
a avaliao e esta exclusivamente da sua responsabilidade. Contudo, o avaliador deve
mostrar-se interessado no exerccio da auto avaliao e assim o sistema tornar-se- mais
claro e os trabalhadores sentir-se-o uma parte importante do processo de avaliao.
A minha quarta sugesto uma tentativa para colmatar a falta de confiana que
os trabalhadores depositam no SIADAP. Para isso, proponho aes de formao para os
avaliados onde se explicam as etapas e o modo de avaliao. A formao um dos
modos mais eficazes para se mostrar a importncia do SIADAP e nem sempre vista
como uma vantagem para os avaliados, uma vez que todas as aes de formao so
orientadas para os avaliadores.
Voltando a referir que no se podem avanar com muitas propostas propor
muito, a no ser um maior acompanhamento e uma alterao de pequenas dinmicas,
porque toda a aplicao do SIADAP esta assente em diplomas legais, proponho-me
agora, apesar de no ser da minha competncia e tentando no ser muito pretensiosa
sugerir algumas alteraes ao diploma legal tendo em vista a minha experincia
concreta de estgio.
Assim, uma outra sugesto tem a ver com o aumento das quotas das avaliaes
com muito bom. A medida atualmente existente visa impedir que seja dada a nota
mxima a todos os trabalhadores. Contudo, isto tem um efeito perverso. A avaliao
torna-se muito redutora porque h a possibilidade de numa dada diviso todos os
trabalhadores cumprirem com excelncia, mas a atribuio da classificao no
corresponde a esse desempenho da excelncia. Tal situao induz desmotivao por
parte dos funcionrios. Os nossos entrevistados, tambm possuem uma opinio no que
concerne s quotas, que acaba por ir ao encontro do que foi por mim mencionado.
103

O Entrevistado A quando interrogado sobre o SIADAP e a sua opinio no que
concerne s quotas, ele diz-nos que um sistema de avaliao de desempenho que
assenta na meritocracia () aqueles que tm melhor desempenho sero mais premiados
porque no fundo a administrao pblica viveu muitos anos sem um sistema de
avaliao, sem objetivos determinados vivia trabalhando para si prpria () a
imposio de quotas, difcil para os avaliados entenderem porque cada um pensa
sempre que d o seu melhor e porque que eu tive adequado e o outro fez exatamente o
mesmo que eu e teve relevante.
A nossa ltima sugesto aponta para as divises com muitos funcionrios.
Quando se trata divises com muitos funcionrios torna-se difcil tornar o processo mais
gil e tambm podemos cair no erro da tendncia central, ou seja, no fim de preencher
muitos impressos de avaliao, chega-se a momentos em que o avaliador j no tem
noo do trabalho feito pelo avaliado e tende a atribuir-lhe uma nota central. Tambm
aqui considero que era importante estabelecer-se um limite de avaliados por avaliador
para se conseguir quer agilizar todo o processo, e tambm como forma de evitar erros.
Concluindo, o SIADAP, apesar de todas as tentativas feitas, ainda um processo
excessivamente burocrtico, que funcionar de modo muito rpido e eficaz em divises
com poucos agentes. Segundo o Entrevistado B, o SIADAP , um bocadinho
burocrtico, mas no v uma maneira de o aligeirar, porque realmente a questo em si
muito sensvel e complexa e completa dizendo o novo modelo de SIADAP que toca
na vida das pessoas e que da depende a sua progresso na carreira, uma rea muito
sensvel, e que no muito bem aceite ainda hoje, nem por avaliadores e avaliados, mas
que tentamos dentro da melhor forma possvel, harmonizar e tentar explicar essas
questes aos nossos colaboradores.
O Entrevistado A diz-nos a este propsito que ele est implementado com os
pressupostos legais, como dificuldade apresenta o cumprimento de prazos () os
avaliadores tm sempre muito que fazer, que so dirigentes de servio, ou responsveis
de servio, que no tm tempo, quer dizer para estas questes burocrticas
reconhecem que importante () no fundo eles acabam por reconhecer, que o
instrumento importante e salienta ainda que hoje j temos outras conflitualidades
resultantes do prprio sistema que tem a ver com as restries que so criadas pelo
sistema quanto a quotas () o avaliador est sujeito a um conjunto de restries que
advm das quotas () aos olhos de quem avaliado o seu desempenho sempre to
bom ou melhor do que os outros, quando h discrepncias na avaliao a conflitualidade
104

existe () a existncia de quotas so o principal fator para que essa conflitualidade
exista.
Foram apresentadas um conjunto de sugestes, que muitas vezes no parecendo
sugerir nada de novo, levam-nos para pequenos passos que sero importantes na
melhoria de um sistema que no de fcil execuo, e muito menos consensual na sua
aplicao.

105

Concluso

Tendo em ateno tudo o que foi sendo apresentado, pensamos ser oportuno
trazer aqui algumas consideraes finais sobre o que foi feito, quer durante o perodo de
investigao, quer durante o perodo de estgio.
As atividades desenvolvidas ao longo dos quase cinco meses de estgio foram
executadas com sucesso e alcanamos muitos dos objetivos propostos, quer por ns,
quer pela orientadora de estgio. Entendemos que aplicamos alguns dos conhecimentos
apreendidos, durante o mestrado, e licenciatura, apesar de algumas destas atividades
estarem pouco relacionadas com a nossa formao acadmica.
Consideramos que a nossa insero em contexto de trabalho foi o complemento
ideal nossa formao acadmica e foi tambm uma mais-valia para a nossa
compreenso do objeto de estudo que elegemos. Apesar da nossa parca experincia
profissional podemos afirmar que todo este processo de estgio teve vantagens
significativas a nvel pessoal, e a nvel intelectual. notria a aplicao da sociologia
mesmo em situaes que, por vezes, no so to visveis, ou no so claramente reas
conhecidas da interveno sociolgica. Como os socilogos conseguem reunir
conhecimentos aprofundados sobre o modo de resposta s mudanas que se verificam
nas organizaes, pensamos ser til a sua insero nas Divises de Recursos Humanos
dessas organizaes.
A diversidade de atividades desenvolvidas durante o perodo de estgio foi a
uma das vantagens a reter. Foi possvel adquirir e desenvolver conhecimentos e
competncias e assim obter uma viso mais alargada daquilo que se ia passando nossa
volta. Este processo de aprendizagem contnua foi o que nos possibilitou compreender
muitas das dinmicas inerentes a um sistema de avaliao.
O caminho percorrido permitiu-nos chegar a algumas consideraes finais, que
se referem s entrevistas realizadas na organizao e tambm quilo que foi relevante
durante o perodo de estgio.
A gesto autrquica apresenta-se intimamente ligada ao conceito de NGP. Cada
vez mais se procura controlar os custos e tentar criar uma administrao pblica mais
funcional, menos burocrtica e mais eficaz. Com o passar do tempo isso tende-se a
verificar, ora por causa da conjuntura econmica do pas, ora pela implementao de
alguns dos postulados da NGP nas autarquias. Portugal tem vindo a assistir a uma
106

reduo dos seus funcionrios pblicos, ainda que seja por via da aposentao e por
imposio do plano de assistncia financeira a Portugal. A realidade que comeamos a
notar uma mudana de paradigma, os trabalhadores deixam de lado a ideia de trabalho
para a vida e tem com o seu esforo e dedicao mostrar que so uma mais-valia para a
organizao, e, por conseguinte, tentam contribuir para uma melhor qualidade da
organizao.
Atualmente, estamos num perodo de mudana e de alguma instabilidade. A
conjuntura econmica obriga as autarquias a reduzirem os custos e este , sem dvida, o
maior desafio gesto autrquica. As obras municipais vo-se reduzindo e aposta-se
naquilo que realmente importante para o municpio. H uma maior gesto de
proximidade e tenta-se responder de forma positiva s necessidades das pessoas.
Verifica-se que h efetivamente uma mudana de paradigma no que concerne
autarquia: tenta-se fazer mais com menos e tenta-se reduzir os custos financeiros. Mas,
por outro lado, verificamos que, apesar da reduo dos custos, a gesto autrquica est
cada vez mais eficiente; no se baixa o nvel de qualidade no atendimento ao cidado,
d-se uma maior importncia ao local e tenta-se criar mais dinmicas locais o que, na
prtica, ir significar um maior desenvolvimento do concelho.
Para agravar a situao atrs descrita, este perodo caracteriza-se, tambm, por
uma grande instabilidade. H um nmero considervel de legislao que ainda no foi
aplicada convenientemente e isso traduz-se em instabilidade dentro dos servios e medo
de errar, quando confrontados com a tomada de decises. Mas, apesar destas alteraes,
verifica-se que os prprios trabalhadores acham que ainda se pode melhorar e tm
capacidade para acompanhar este perodo de mudanas.
As principais condicionantes gesto autrquica so as constantes alteraes
jurdicas, as presses financeiras para que haja uma reduo dos custos, o receio de
incumprimento e a dificuldade de pr em prtica alguma das diretrizes impostas pela lei
e, por ltimo, algumas presses polticas muitas vezes confundidas com presses
econmicas.
O SIADAP surge como a etapa mais recente no movimento de reforma da
administrao pblica. Foi a partir da Lei n 66-B/2007 que a gesto por objetivos na
funo pblica se tornou verdadeiramente incontornvel e assumiu-se como a grande
matriz de mudana na administrao pblica.
Este novo modelo de avaliao surge na administrao pblica num contexto de
rutura com uma cultura de administrao burocrtica, tradicionalmente instituda, que
107

assentava no poder hierrquico, nas normas e nos regulamentos. Essa burocracia tinha
como finalidade ltima a preservao do status quo de alguns trabalhadores, no estava
voltada para uma cultura organizacional, que fosse capaz e hbil a dar resposta aos
desafios emergentes e a novas modalidades de organizao das instituies pblicas.
O setor pblico talvez o setor mais complexo no que diz respeito s dinmicas
que nele esto subjacentes, assim a avaliao de desempenho no uma exceo nesta
complexidade, enfrenta as mais diversas barreiras devido a um conjunto de fatores
externos e incontornveis que afetam a sua implementao e a sua atividade. Por outro
lado, o contexto poltico conduz a uma mudana muito rpida quer dos objetivos, quer
das iniciativas a ter em considerao. A introduo de sistemas de avaliao esteve
sempre associada a processos mais ou menos complexos de reforma na administrao
pblica, o que acaba por dificultar uma imposio mais firme destes sistemas.
O SIADAP obriga todas as organizaes da administrao pblica portuguesa a
implementarem um sistema de avaliao do desempenho. Este sistema possui uma forte
racionalidade jurdica que se sobrepe racionalidade administrativa. Como se trata de
um sistema a ser implementado em organizaes pblicas e que vai afetar a vida de
quem l trabalha, faz com que se apresente como mais uma formalidade a cumprir em
vez de se encarar como uma necessidade e uma mais-valia para a organizao. Assim,
neste aspeto esta lei acaba por afetar o comportamento e a estrutura da organizao bem
como a tentativa de tornar a administrao pblica menos rgida e menos burocrtica.
O SIADAP entendido por alguns agentes das organizaes como mais uma
burocracia, mais um documento que preciso preencher. Recorrendo opinio dos
nossos dois entrevistados (tambm avaliadores, e partes fundamentais de todo o
processo de implementao do SIADAP). Estes dizem-nos que apesar do SIADAP
permitir uma racionalizao dos recursos econmicos, apresenta-se, na realidade, como
um sistema burocrtico, logo de difcil aplicao. A execuo deste modelo implica a
definio de objetivos individuais para cada trabalhador, o que exige o conhecimento
aprofundado do posto de trabalho, das capacidades/rentabilidade do trabalhador e da
prpria legislao. Por sua vez, exige igualmente a definio de objetivos para a
unidade orgnica para a qual todos os elementos do grupo de trabalho devem contribuir
e obriga ainda ao preenchimento de todas as fichas de avaliao dos funcionrios e do
clculo das percentagens que constituiro a avaliao final. Os diferentes, minuciosos e
inmeros, passos que enformam este processo so repetidos todos os anos para a
avaliao dos trabalhadores.
108

Conclui-se que em divises (unidades orgnicas) constitudas por muitos
trabalhadores (cerca de 100 trabalhadores) torna-se pouco vivel a sua rentabilizao.
Este sistema revela-se apenas exequvel em divises com pouco trabalhadores (cerca de
20 trabalhadores). Logo trata-se de um sistema pouco adequado gesto da
administrao pblica que constituda quase sempre por um nmero muito elevado de
funcionrios. Por ltimo, a complexidade do sistema impede uma gesto para a
excelncia/melhoria do desempenho profissional dos trabalhadores. Esta atitude deve
alterar-se para que o mesmo seja um sistema desejvel de melhoria da administrao
pblica
O sistema de quotas imposto pelo SIADAP aparece como a questo mais
sensvel deste modelo, pois entra em coliso com os atos e prticas do prprio modelo.
As quotas pretendem instituir uma rutura com os mecanismos anteriores de avaliao
que eram praticamente automticos. Todos os avaliados tinham a nota mxima ou,
ento, a nota mdia, no havia distino concreta e eficaz. A imposio que o SIADAP
trouxe a este nvel foi a mudana mais radical que ocorreu no sistema de avaliao e a
sua implementao tem sido tudo menos pacfica, porque h sempre uma grande
resistncia mudana. Contudo, verifica-se uma tendncia em atribuir as classificaes
a nvel do adequado e isto pode levar ao desacreditar deste novo modelo de avaliao.
O SIADAP deve ser encarado com um instrumento importante na gesto de
pessoas, porque um sistema onde h valorizao do mrito e deixam-se cair as lgicas
de antiguidade, que, durante muitos anos, estiveram subjacentes administrao
pblica. O SIADAP deve impor-se como uma mais-valia para a organizao e tambm
uma forma de se alcanar os objetivos estipulados para o organismo em questo.
Todas estas modificaes que foram ocorrendo no Estado, mais propriamente na
administrao central, tm claramente repercusses na administrao local. A
administrao local tem vindo a tornar-se mais eficiente, bem como mais solicita a
programas de reforma e de modernizao da gesto local.
Aquando da realizao do estgio, efetuamos tambm uma anlise de aplicao
deste novo sistema de avaliao, na organizao, em que esse estgio decorreu. a
informao que retiramos dessa experincia que, agora, passamos a apresentar.
No que diz respeito ao SIADAP e sua implementao, tambm chegamos a
resultados interessantes. As principais dificuldades implementao deste sistema
dizem respeito ao tempo e burocracia. Esta forma de avaliao surge inserida numa
nova cultura de gesto dos recursos humanos, onde, acima de tudo, se tenta abolir as
109

burocracias centralizadas e chegamos concluso de que o SIADAP ainda um sistema
muito burocrtico e a sua aplicao exige muito tempo. O SIADAP torna-se algo clere
quando se analisa divises com poucos funcionrios. Quando as divises aumentam, o
nmero de funcionrios tambm aumenta, e o sistema de avaliao torna-se cada vez
mais demorado e aumentando a possibilidade de erro. A imposio de quotas outra
das dificuldades como j foi referida. Contudo ao longo de toda a experincia
vivenciada por mim e atravs das entrevistas, concluiu-se que as quotas se apresentam
como uma necessidade, uma vez que permitem a filtragem dos funcionrios.
Trata-se de um sistema que nos permite saber quem so os melhores e valoriz-
los e permite orientar os trabalhadores na execuo das suas tarefas. Porm, a exigncia
de um nmero clausus para distinguir o mrito sugere mais a ndole economicista do
sistema do que os princpios meritocrticos.
A concluso mais surpreendente a que chegamos, e tambm a que mais dvidas
levantou, resultado da anlise das entrevistas. E reside no facto do SIADAP estimular
a competio saudvel entre colegas e servios. Durante a experincia de estgio no
tnhamos constatado este facto. Foram observados alguns conflitos na altura da auto
avaliao e da avaliao que, de certa forma, podem contribuir para a competio entre
os servios. Por outro lado, esta competio pode revelar-se fonte de desconfiana entre
pares, dificultando, assim, as relaes humanas no local de trabalho.
O SIADAP uma questo sensvel que influencia diretamente a vida das
pessoas e o relacionamento que estas tm entre si. A comparao inevitvel e faz com
que, no momento da atribuio da classificao, o trabalhador no compreenda porque
que o colega teve melhor classificao. Cada um pensa que executa os seus deveres da
melhor forma, isto porque na realidade no se observa um trabalho em equipa que guie
os funcionrios para um melhor desempenho.
H tambm a noo de que os avaliadores podem no ser completamente justos
com um trabalhador. Os prprios avaliadores, por vezes, podem errar e dar uma nota
menor a um trabalhador, quando ele no teve um desempenho altura, devido a
problemas pessoais. A imparcialidade no facilmente conseguida. Por vezes, tambm
pode cair-se no erro de no definir objetivos suficientemente ambiciosos e fazer com
que o trabalhador se desmotive. O avaliador sabe que pode errar quando trata de equipas
de trabalho com um nmero considervel de avaliados.
O SIADAP provocou uma mudana na administrao local e nos seus agentes,
trouxe novos hbitos aos trabalhadores, imps-lhes prazos, trouxe uma nova linha de
110

orientao para o trabalho e fez com que se criassem outras dinmicas dentro da
Cmara. Dinmicas como o controlo da qualidade, o aumento da orientao dada aos
trabalhadores, o que foi benfico para a instituio.
Algumas das concluses a que se chegou corroboram as teorias existentes (que
foram devidamente apresentadas no corpo do trabalho), bem como, os fundamentos que
esto na origem da nova gesto autrquica e do SIADAP. Mas uma das coisas que
aprendi durante esta caminhada que o SIADAP no de todo o sistema mais
consensual que foi desenvolvido. As opinies dividem-se e cada cabea sua sentena.
Apesar desta diversidade de opinies, muitas destas concluses corroboram toda a
experincia de estgio vivenciada por mim. Todavia, considero que todos os
trabalhadores do municpio teriam uma opinio diferente, porque algo que interfere
com o seu quotidiano.
Temos a noo de que a cincia no um produto acabado, muito menos algo
estanque e, portanto, h sempre novos quadros de pensamento que surgem e nos levam
realizao de novas investigaes cientficas. Perante o objeto de estudo e as suas
possibilidades de abordagem, o tempo disponvel foi muito reduzido para se efetuar
uma aproximao maior realidade e que pode levar a algumas fragilidades. Ainda
assim, consideramos que o trabalho aqui apresentado tem por base nveis de rigor, pois
nunca foi deixado de parte uma postura de vigilncia epistemolgica, que no se
dissociou da prtica profissional da sociologia.
As concluses apresentadas tm, apenas, por base um estudo de caso, o que
impede desde logo que se faam generalizaes face s demais autarquias.

111

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116

117

ANEXOS

118

ANEXO 1

Manual de Avaliao do Desempenho

119

Manual de Avaliao do Desempenho

Cmara Municipal

Elaborado por: Ctia M. Cardoso
sob a orientao da Vereadora da Diviso de Recursos Humanos

120

1. Enquadramento legal

Estrategicamente, difcil imaginar um sistema de Recursos Humanos mais
importante que a avaliao de desempenho. Fisher, Schoenfeld and Shaw, 1996

1.1. Legislao

O Sistema Integrado de Avaliao do Desempenho para a Administrao
Pblica (SIADAP) enquadra-se numa lgica de mrito e de excelncia do servio
pblico. A avaliao de desempenho apresenta-se como um instrumento importante na
promoo de uma cultura de mrito, e tambm assente na melhoria dos servios
prestados ao cidado, s empresas e sociedade civil em geral.
Tendo em conta os objetivos da avaliao do desempenho aprovada a Lei
10/2004 de 22 de maro, este modelo tem como principal objetivo a avaliao do
desempenho dos trabalhadores, assim pretende-se que haja um incremento na qualidade
dos servios prestados. Podemos ler no texto da lei que o SIADAP um modelo de
avaliao global que permite implementar uma cultura de gesto pblica, baseada na
responsabilidade dos dirigentes e outros trabalhadores relativamente prossecuo dos
objetivos fixados, mediante a avaliao dos resultados. Podemos ainda completar com
a Resoluo de Conselho de Ministros 53/2004, diz-nos que este visa o
desenvolvimento coerente e integrado de um modelo global de avaliao que constitua
um instrumento estratgico para a criao de dinmicas de mudana, de motivao
profissional e de melhoria na administrao pblica. Este modelo corresponde a um
ciclo anual de avaliao que tem subjacente a definio de objetivos individuais.
O SIADAP segundo a Lei 66-B de 2007 visa contribuir para a melhoria do
desempenho e para a qualidade de servio da administrao pblica, para a coerncia e
harmonia da ao dos servios, dirigentes e demais trabalhadores e para a promoo da
sua motivao profissional e desenvolvimento de competncias.
O SIADAP aplica-se a todos os servios da administrao direta ou indireta do
Estado, visa avaliar o desempenho dos servios, dirigentes e dos trabalhadores da
administrao pblica.
Com o sistema de avaliao pretende-se mobilizar os funcionrios em torno de
uma misso coletiva, e orientar essa mesma misso em torno de objetivos claros e
121

critrios de avaliao transparentes. Com o sistema de avaliao, procura-se assegurar o
mrito, e valorizar os diferentes nveis de desempenho. Deseja-se ainda que haja uma
eficaz comunicao entre as hierarquias e criar processos eficientes de comunicao de
modo a que haja uma clara identificao dos funcionrios.
Concluindo, esta apresentao do SIADAP, este encontra-se inserido numa
lgica mais global de gesto pblica e tem como principal objetivo a classificao do
mrito, uma vez que se procura premiar o mrito abrindo caminho uma cultura de
meritocracia.

1.2 Princpios gerais do SIADAP

O SIADAP, como qualquer outro sistema assenta em princpios gerais, podemos
assim definir sete princpios gerais:
Coerncia e integrao de todo o processo e de todas as polticas;
Transparncia e imparcialidade, com todos os intervenientes no
processo de avaliao;
Orientao para a qualidade dos servios;
Comparao dos desempenhos das diferentes unidades orgnicas;
Publicidade na avaliao das unidades orgnicas, dos dirigentes e
dos trabalhadores;
Participao dos dirigentes e tambm dos trabalhadores na
fixao dos objetivos das unidades orgnicas;
Participao de todos os intervenientes na avaliao das unidades
orgnicas.

1.3 Caractersticas gerais do Processo de Avaliao

O processo de avaliao responde sempre a algumas caractersticas
especficas, que se devem ter em considerao com vista a conseguir um processo
mais justo e mais equilibrado. As caractersticas principais so as seguintes:
1. Peridico: sempre um processo anual
122

2. Confidencial: todos os avaliadores esto sujeitos ao dever de sigilo,
exceto o avaliado que pode falar da sua avaliao se assim o pretender.
3. Comunicao: cada organismo responsvel pela comunicao da
avaliao atravs de relatrios.
4. Diferenciao do mrito: estabelecimento de percentagens para as
diferentes classificaes.

1.4 Aplicao do SIADAP

A aplicao da avaliao de desempenho feita por fases, estas dizem respeito a
um ciclo anual de gesto de cada servio da administrao pblica central. A
implementao do SIADAP composta por seis fases, a saber: elaborao de um plano
anual de atividades para o ano seguinte e de acordo com os objetivos estratgicos da
organizao; fixao dos objetivos das unidades orgnicas (entende-se por unidades
orgnicas todos os elementos estruturais da organizao interna de um servio quer
obedeam ao modelo de estrutura hierarquizada, material ou mista); definio dos
objetivos de cada unidade orgnica a prosseguir no ano seguinte; definio dos
objetivos a atingir por cada trabalhador ou por cada equipa de trabalho; monitorizao e
eventual reviso dos objetivos das unidades orgnicas e elaborao do relatrio de
atividades.
O SIADAP aplica-se assim ao desempenho de todos os servios, dos dirigentes e
dos trabalhadores da administrao pblica independentemente do vnculo jurdico que
possuem.

1.5 SIADAP 1, 2 e 3

SIADAP 1 Subsistema de avaliao das unidades orgnicas
Abrange as unidades orgnicas que dependam diretamente dos membros do
rgo executivo. A proposta dos objetivos pela unidade orgnica implica que haja uma
monitorizao de cada um deles. O dirigente da unidade orgnica deve apresentar de
trs em trs meses um relatrio sinttico que permita o acompanhamento do processo.

SIADAP 2 Subsistema de avaliao dos dirigentes
123

Esta avaliao elaborada no final da comisso de servio, e no tem efeitos na
carreira dos dirigentes. A classificao feita tendo trs escalas de medida:
5. Objetivo superado
3. Objetivo atingido
1. Objetivo no atingido
No que diz respeito aos dirigentes intermdios so avaliados pelo superior
hierrquico de quem dependem diretamente.

SIADAP 3 Subsistema de avaliao dos trabalhadores
Esta avaliao anual e reporta-se ao ano civil anterior, necessrio que haja
uma relao de emprego pblico com pelo menos seis meses de servio efetivo.
O avaliador o superior imediato, ou na ausncia deste, o superior
imediatamente abaixo do superior imediato.

124

1.6. Cronograma descritivo das atividades
Ms Data Limite Fase O que deve ser feito
Novembro Dia 30 1 e 2 Definio dos objetivos das unidades orgnicas
envolvendo trabalhadores e dirigentes para o ano
seguinte
Construo do Quadro de Avaliao e
Responsabilidade Definir os objetivos para o ano
seguinte dos servios
Dezembro Dia 15 3 Aprovao dos objetivos para o ano seguinte pelo
responsvel mximo
Janeiro Dia 15 4 Preparao da auto avaliao e da avaliao
Dia 31 5 Harmonizao das propostas de avaliao
Reunio do Conselho Coordenador de Avaliao
Antes do dia
28/29 de
fevereiro
6 Reunio de anlise, dos documentos que integram o
ciclo de gesto, do dirigente com todos os avaliados
que integrem a respetiva unidade orgnica ou equipa,
obrigatria quando existirem objetivos partilhados
(ano em curso)
Fevereiro Dia 28/29 7 Reunio entre avaliado e avaliador
Avaliao de desempenho registo feito pelo
avaliado
Contratualizao dos objetivos para o ano seguinte
Maro Dia 30 8 Validao de avaliaes e reconhecimento de
desempenhos excelentes referente ao ano anterior
10 dias uteis
aps 30
9 Apreciao do processo de avaliao pela Comisso
paritria
Dia 30 10 Homologao e conhecimento da homologao ano
anterior
5 dias uteis
aps dia 30
11 Reclamao ano anterior
12 Recurso hierrquico tutelar ou contencioso ano
anterior

Em
permanncia
Monitorizao do processo de
avaliao
125

1.7. Cronograma exemplificativo dos meses com maior atividade

Fases

Meses
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Jan. * * *
Fev. *
Mar. * * *
Abr.
Maio
Jun.
Jul.
Ago.
Set.
Out.
Nov. * *
Dez. *

Legenda:
Monitorizao permanente do processo quadrados livres
Etapas com atividades mais definidas quadrados com *

126

2. Processo de avaliao de desempenho

Toda a avaliao um produto do que avaliado pela esfera cognitiva de
quem avalia Arthur Schopenhauer

2.1. Caracterizao do processo de avaliao
Fases Procedimentos

Fase 1: Definio dos
objetivos
Definio dos objetivos e o plano de atividades dos
organismos;
Objetivos fixados na ficha de avaliao (assinado por
avaliador e avaliado);
Intervm avaliadores e avaliados;
Acontece em fevereiro.

Fase 2: Reviso de
objetivos
Pode ocorrer mas com caracter excepcional;
Obedece aos mesmos procedimentos da definio dos
objectivos;
Intervm avaliador e avaliados;
Caracter excepcional.

Fase 3: Auto- avaliao
Caracter preparatrio da avaliao;
No vinculativo da avaliao;
Envolve o avaliado no processo de avaliao;
Acontece a partir de 5 de janeiro;

Fase 4: Avaliao Previa
Faz-se uma avaliao prvia dos funcionrios;
Apresenta-se na reunio de harmonizao das avaliaes;
Elaborado pelo avaliador;
Acontece entre 5 e 20 de janeiro;

Fase 5: Harmonizao das
avaliaes
Reunio do Conselho Coordenador de Avaliao para
harmonizar avaliaes;
Validao das propostas de avaliao final;
Executado pelo Conselho Coordenador de Avaliao;
Ocorre entre 21 e 31 de janeiro.

Fase 6: Entrevista de
apreciao do
desempenho
Reunio anual entre avaliador e avaliado;
Comunicar e analisar os resultados da avaliao;
Definir objetivos para o novo ano (Fase 1);
Elaborado por avaliador e avaliados;
Ocorre em fevereiro;

Fase 7: Homologao
Aprovao final das avaliaes por parte do dirigente
mximo do organismo;
Elaborado pelo dirigente mximo do organismo;
Executado at 13 de maro.

Fase 8: Reclamao da
deciso final
Apresentar reclamao ao dirigente mximo do servio;
O dirigente mximo decide se d ou no seguimento
reclamao depois de ouvir o Conselho de Coordenao de
Avaliao;
Intervm aqui o avaliado e o dirigente mximo do servio;
Prazos: Apresentar reclamao 5 dias uteis aps
homologao;
Deciso 15 dias uteis aps recursos.
127

Fase 9: Recurso
Interpor um recurso da deciso do dirigente mximo para
membro do governo;
No pode limitar-se a comparaes das avaliaes;
Intervenientes: Avaliado / Membro do Governo;
Prazos: Apresentar 5 dias uteis aps deciso da
reclamao;
Deciso 15 dias uteis aps recursos.

Fase 10: Divulgao dos
resultados
Salvaguarda-se a confidencialidade dos avaliados;
Secretaria-geral elabora um relatrio sntese sobre a
aplicao da avaliao do desempenho;
Constituio de uma base de dados sobre a avaliao do
desempenho;
DGAP elabora um relatrio global sobre a aplicao do
sistema de avaliao;
Interveniente: avaliador;
Encerramento no dia 30 de abril.

2.2 Cronograma sntese do processo de avaliao
Fases Fase
1
Fase
2
Fase
3
Fase
4
Fase
5
Fase
6
Fase
7
Fase
8
Fase
9
Fase
10 Meses
Jan. 5 - 20 21-31 Datas a
definir
(dependentes
de outras
fases)

Fev.
Mar. At15
Abr.
Maio
Jun.
Jul.
Ago.
Set.
Out.
Nov.
Dez.

2.3 Avaliao extraordinria

A avaliao de desempenho extraordinria ocorre quando o vnculo laboral se
cumpra at 30 de junho do ano em que feita a avaliao e que haja um contacto com a
organizao de 6 meses, ou ento quando o trabalhador solicita ao dirigente mximo por
escrito.
128

Seguidamente preenchida uma ficha de auto avaliao que tem de ser entregue
nos primeiros 5 dias teis de julho, os restantes prazos so iguais ao da avaliao
ordinria, respondendo aos respetivos intervalos de tempo.

129

3. Componentes de avaliao

Uma vida no suscetvel de exame no merece a pena ser vivida. Scrates

3.1. Objetivos

Na lei 66-B/2007, podemos ler que os objetivos so o parmetro de avaliao
que traduz a previso dos resultados que se pretendem alcanar no tempo, regra geral
so quantificveis.
Os objetivos so propostos pela unidade orgnica at 30 de novembro, e devero
ser aprovados at 15 de dezembro. Estes objetivos devem ser pertinentes, credveis, de
fcil recolha, claros e possveis de serem comparados, devem tornar os desempenhos
mensurveis.
Os objetivos das unidades orgnicas tero de ter sempre em considerao os
objetivos do municpio assim, poderamos esquematizar da seguinte forma:
Definio dos objetivos em coerncia com a misso da unidade orgnica.
Antes de mais por misso entendemos aquilo para que a organizao foi
criada, e qual a sua finalidade ultima e o que a faz ser diferente das outras
organizaes. Esta misso deve incluir as atividades da organizao, as metas a
longo prazo, e os valores e cultura da empresa, dever ser sinttica e percetvel,
abrangente, concreta consensual, e realista. Definida o que a misso, ento, os
objetivos devem ser estabelecidos do topo para a base da estrutura
organizacional, estabelecendo os objetivos do topo para a base assegura-se a
coerncia dos resultados da avaliao individual e dos resultados obtidos pela
unidade orgnica.
Focalizao nos resultados prioritrios
Os objetivos devem ser definidos tendo em conta um mximo de cinco
objetivos e um mnino de trs. Assim, estaro mais diretamente ligados aos
resultados.
Articulao entre os objetivos de equipa e objetivos individuais
Os objetivos estabelecidos no devem ter s em linha de conta o
desempenho individual mas tambm o desempenho coletivo, cumprindo sempre
o que proposto equipa. O avaliado deve ter pelo menos um objetivo que
130

corresponda a responsabilidade da equipa e de trs a cinco que digam respeito ao
seu desempenho individual.
3.1.1. Como definir objetivos 5 regras

Regra n 1: Os objetivos devem traduzir-se em resultados e no em actividades,
ou seja, os objetivos devem assentar naquilo que se espera dos funcionrios (os
resultados), e no propriamente nas atividades que caracterizam a sua funo. Pretende-
se orientar os funcionrios para os resultados, e reconhecer-se o desempenho
demonstrado, a tabela seguinte ilustra a melhor maneira de elaborar os objectivos.

ERRADO CERTO
Elaborar plano de atividades Nvel de cumprimento dos planos de
atividades, com qualidade, com exatido
Gerir o oramento Reduo de custos em X%
Participar em projetos Nvel de cumprimento dos resultados
previstos inicialmente para o projeto

Regra n 2: Os objetivos devem estar definidos no tempo estipulado (at 30 de
novembro). Os objetivos tm de ser especficos para cada trabalhador, ou seja, devem
ser individualizados, tendo em conta a situao concreta de cada trabalhador. Nesse
sentido os objetivos devem incluir prazos estipulados, que digam respeito realizao
de cada atividade.
Regra n3: Os objetivos devem estar associados a uma meta. Os objetivos devem
ser claros, e identificar o que se deve atingir e qual o perodo de tempo para se atingir.
Devem assim clarificar-se os nveis de exigncia para o cumprimento do objetivo e
assim o avaliado pode acompanhar o processo de avaliao e pode ir adaptando os
prazos execuo do seu trabalho. Sempre que no seja possvel estipular um prazo, o
avaliador deve reunir com o avaliado e estipularem o modo como ele ser avaliado.
Regra n 4: A definio das metas devem ser realistas e alcanveis, deixando
sempre em aberto a possibilidade do avaliado exceder/superar o objetivo. Quando se
define uma meta esta deve ser possvel de alcanar, e deve depender s do avaliado a
sua superao. Assim uma meta realista implica que todos os objetivos sejam
alcanados. Uma meta realista e ambiciosa, esta pressupe que seja alcanada s por
alguns funcionrios e ser superada por outros. O ideal ser que a definio dos
131

objetivos assentem em indicadores que permitam que o objetivo seja excedido, para
haver uma tica de melhoria continua.
Regra n5: Cada objetivo deve corresponder a uma ponderao de acordo com a
sua relevncia. Para cada objetivo o avaliador deve determinar uma ponderao na
avaliao global, no devendo cada objeto ter uma ponderao inferior a 15% ou a 20%,
dependendo da quantidade de objetivos que foram fixados. A atribuio desta
ponderao permite ao avaliado, saber aqueles que vo exigir mais empenho da sua
parte, porque vo ser mais valorizados no final.

3.1.2. Como classificar os objectivos

A avaliao de cada objetivo deve ter em ateno seguinte escala de avaliao:
5. Superou claramente o objetivo
3. Cumpriu o objetivo
1. No cumpriu o objetivo
Exemplo:

Atividades Ponderao Avaliao
Atividade 1 20% 3
Atividade 2 40% 5
Atividade 3 20% 1
Atividade 4 20% 3
Total 100% 3,4*
*Mdia ponderada

3.2.Competncias Comportamentais

As competncias dizem respeito s caractersticas pessoais que diferenciam os nveis de
desempenho de uma funo. Pretende-se no s valorizar os resultados obtidos como
tambm o modo como estes foram alcanados (competncias que o avaliado
demonstra). Para melhor clarificar o que foi dito, temos aqui alguns exemplos de
competncias comportamentais:
Organizao e mtodo de trabalho
132

Adaptao e melhoria contnua
Trabalho de equipa e cooperao
Iniciativa e autonomia
Tolerncia presso
Anlise de informao com sentido crtico

3.2.1 Qual o modo de avaliar competncias comportamentais

1.Definio prvia dos perfis de competncias por parte da administrao pblica. Est
definido um perfil de competncias que esto na ficha de avaliao. Os perfis de
competncias consideram no mnimo quatro e no mximo seis competncias,
dependendo do avaliado em questo,
2.Ponderao de competncias. O avaliador deve determinar qual a importncia que tem
cada competncia. A ponderao de cada uma das competncias nunca pode ser inferior
a 10%. A ponderao deve ser feita no incio do ano e deve ser comunicada ao avaliado.
3.Escala de avaliao. A avaliao das competncias responde seguinte escala de
avaliao:
5. Excelente excede o modelo de comportamento definido para a competncia
e contribui para a melhoria do servio.
4. Muito bom supera o modelo de comportamento definido, e h uma atuao
ativa para a qualidade do servio.
3. Bom enquadra-se no modelo de comportamentos definido para a
competncia.
2. Necessita de desenvolvimento no atinge o modelo de comportamentos
definido para a competncia, atuando de modo irregular e varivel.
1. Insuficiente est abaixo do modelo de comportamento definido evidencia
deficincias graves de desempenho.

3.3.Atitude Pessoal

Esta componente (atitude pessoal) d-nos uma apreciao mais global da forma
como a atividade foi desempenhada pelo funcionrio. Esta traduz-se na vontade pessoal
133

do funcionrio para alcanar desempenhos superiores, inclui aspetos como o esforo, o
interesse, o empenho e a motivao demonstrada no desempenho da funo.
A atitude pessoal permite ao avaliador uma apreciao mais global do avaliado e
medida com a mesma escala das competncias comportamentais.
5. Excelente evidenciou uma notvel dinmica na prossecuo dos objetivos, e
mostrou sempre elevado interesse em aprofundar os seus conhecimentos, o avaliado
mantem sempre um elevado nvel de motivao pessoal, mantem relaes interpessoais
com os colegas.
4. Muito bom Demonstrou grande dinmica na prossecuo dos objetivos,
mostrou interesse em aprofundar os seus conhecimentos, mantem um alto nvel de
motivao pessoal, e tambm boas relaes interpessoais.
3. Bom Dinamismo na prossecuo dos objetivos e mostrou interesse em
aprofundar os seus conhecimentos mantem um bom nvel de motivao pessoal.
2. Necessita de desenvolvimento revelou pouca dinmica na prossecuo dos
objetivos, no mostrou interesse em aprofundar conhecimentos, baixo nvel de
motivao pessoal, assim como tem baixos padres de exigncia.
1. Insuficiente revelou passividade e negligencia na prossecuo dos
objetivos, desinteresse em aprofundar os seus conhecimentos e melhorar as suas
competncias, tem dificuldades de relacionamento com os colegas e de integrao em
equipas de trabalho.

3.4.Avaliao Global do Desempenho

A avaliao global composta pelos resultados obtidos nas componentes
objectivos, competncias, atitude pessoal. Todos esses resultados esto dependentes de
um coeficiente de ponderao. Assim, na tabela em baixo podemos ver os coeficientes
que se vo aplicar.

134

Grupo de pessoal Objetivos Competncias Atitude Pessoal
Dirigente 75% 25% No se aplica
Tcnico superior 60% 30% 10%
Tcnico profissional e administrativo 50% 40% 10%
Operrio 40% 50% 10%
Auxiliar 20% 60% 20%
A Avaliao global exprime-se na seguinte escala qualitativa:
Excelente 4,5 a 5
Muito Bom 4 a 4,4
Bom 3 a 3,9
Necessita de desenvolvimento 2 a 2,9
Insuficiente 1 a 1,9
Sempre que a avaliao se situa na escala mais alta (Excelente e Muito bom), o
avaliador deve justificar a sua atribuio e tambm dizer quais os fatores que levaram o
avaliado a atingir essa classificao. Se a classificao for excelente o avaliador deve
identificar os contributos mais relevantes para o servio.

3.5.Algumas notas a ter em conta

O sistema de avaliao do desempenho permite ao avaliador identificar as
necessidades de formao. Assim, no final da avaliao devem ser identificadas at trs
tipos de aes de formao a frequentar. A identificao das necessidades de avaliao
feita tendo em conta, os seguintes princpios:
Direcionada para as necessidades dos funcionrios;
Focalizada nas prioridades de desenvolvimento;
No devem ser assumidas como um vnculo do servio mas sim como
uma proposta;
Devem ser consideradas na elaborao do Plano de Formao Anual dos
servios.

135

4. Fases do processo de avaliao
4.1.Definio de objetivos

No incio do ano, o avaliador deve ter j traado os objetivos para o ano
seguinte. Assim para elaborar os objetivos deve-se ter em conta um conjunto de
questes, que devem ser respondidas, de forma afirmativa.
Questes chave:
Os objetivos foram definidos de acordo com os planos de atividade e a
misso da unidade orgnica?
o O plano de atividades foi devidamente comunicado?
o A misso da unidade orgnica est claro?
Os objetivos representam um compromisso do avaliado?
o Como foram comunicados os objetivos?
o As questes residem nos indicadores ou nas metas?
o O avaliado tem conscincia da importncia de cumprir os
objetivos definidos, tendo em considerao os objetivos do organismo e da
unidade orgnica?
Os objetivos focam-se nos resultados prioritrios?
o Houve necessidade de criar mais do que cinco objetivos?
o Existem menos de trs objetivos?
Existe um equilbrio entre objetivos individuais e de equipa?
o O funcionrio compreendeu a importncia dos objetivos de
equipa na melhoria do servio?
o Existe pelo menos um objetivo de equipa e dois objetivos
individuais?
Os objetivos focam-se em resultados e no em atividades?
o Foram identificados resultados esperados do funcionrio?
Os objetivos esto definidos no tempo?
o A cada objetivo corresponde um prazo de produo de resultados?
Os objetivos esto associados a metas?
o Conseguimos medir aquilo que queremos?
o Os indicadores existentes so credveis?
Os so ambiciosos mas realistas?
136

o A meta realista os objetivos podem ser alcanados?
o A meta ambiciosa no ser alcanada por alguns funcionrios,
mas ser superada por outros?
Foram definidas ponderaes para cada objetivo?
o Existe um equilbrio nas ponderaes de objetivos?
o A ponderao no inferior a 15% ou a 20% em caso de
existirem 4 ou 5 objetivos?

4.2.Auto avaliao

A autoavaliao a apreciao que o funcionrio faz do seu prprio
desempenho. A autoavaliao tem de ter as mesmas referncias que tem a avaliao, a
saber: objetivos, metas, comportamentos, etc.
Os princpios da autoavaliao so os seguintes:
Deve referir os aspetos positivos e as necessidades de melhoria ao
nvel dos objetivos individuais definidos;
Deve identificar os pontos fortes e as necessidades de
desenvolvimento das competncias individuais;
Deve apontar necessidades de formao.
A autoavaliao no se sobrepe avaliao da chefia. A autoavaliao deve ser
apresentada na entrevista de avaliao e visa apoiar a participao do avaliado no
processo de avaliao e facilitar a comunicao entre avaliado e avaliador.

4.3 Avaliao prvia do desempenho

A avaliao prvia consiste no preenchimento inicial da ficha de avaliao do
desempenho, a apresentar ao Conselho Coordenador de Avaliao, de modo a que a seja
possvel harmonizar as avaliaes no mbito do servio.
A avaliao assim a apreciao preliminar do desempenho do avaliado,
devendo o avaliador:
Procurar ser objetivo na atribuio dos nveis da escala ao
funcionrio;
Identificar factos e resultados obtidos pelo avaliado ao longo do
ano de modo a sustentar a avaliao;
137

Utilizar a escala de avaliao tendo noo que os nveis extremos
so para situaes excecionais;
Garantir que o sistema de avaliao um instrumento para
evidenciar o mrito.

4.3.1. Erros tipo a evitar na Avaliao de desempenho

Efeito de Hallo - A opinio global sobre o avaliado influncia a apreciao mais
pontual. Deve-se considerar cada atributo como algo isolado e independente.
Efeito semelhana Tendncia para sobrevalorizar os comportamentos mais
semelhantes ao avaliador.
Tendncia central Atrao pelos pontos mdios da escala, para que a
avaliao funcione do modo devido deve-se clarificar o que positivo e o que
negativo.
Proximidade temporal Tendncia para sobrevalorizar os comportamentos
negativos ou positivos que se observam mais prximo do fim do perodo de avaliao.
Para evitar esse erro deve-se ir documentando os comportamentos.
Fuga ao conflito com o objetivo de no despoletar possveis reaes adversas
por parte do avaliado, o avaliador tende a sobrevalorizar os nveis reais de desempenho.

4.4. Harmonizao das avaliaes

A harmonizao das avaliaes consiste na verificao e ajustamento das
avaliaes atribudas a todos os avaliados de um servio ou organismo s percentagens
mximas de diferenciao do mrito e da excelncia, este procedimento efetua-se na
reunio do Conselho Coordenador de avaliao.
Deve-se ainda nesta fase ter em considerao:
Eventuais disparidades na forma de apreciao global dos nveis
de cumprimento das componentes de avaliao;
Assegurar as propostas de avaliao de desempenhos;
Validar as propostas de avaliao final correspondentes s
referidas percentagens de mrito e excelncia.

138

4.5. Entrevista de avaliao do desempenho

A entrevista de avaliao do desempenho no passa de uma mera reunio entre o
avaliador e o avaliado, nesta reunio analisa-se a autoavaliao, comunica-se a
avaliao, identificam-se as aes de formao e fixam-se objetivos para o ano seguinte.
Assim, na tabela em baixo, explica-se o que se deve e no deve fazer.

Deve-se No se deve
- Assegurar o tempo necessrio para a
entrevista e no permitir interrupes;
- Dispor de toda a informao necessria;
- Comunicar claramente os objetivos e os
resultados;
-Adotar uma atitude de dilogo e de
escuta ativa:
- Ser construtivo nas crticas;
- Estabelecer objetivos reais;
- Elaborar um plano de aes com o
avaliado;
- Estimular uma atitude positiva ao
avaliado.
- Realizar a entrevista sem a ficha
preenchida;
- Dirigir a entrevista com uma posio
altiva;
- Assinalar s aspetos negativos;
- Ignorar Problemas graves;
- Criar falsas expectativas;
- No dialogar com o entrevistado.

139

5. Intervenientes no processo de avaliao

5.1 Dirigente mximo do servio

Compete ao dirigente mximo:
Garantir a adequao do SIADAP s realidades especficas do
organismo;
Desenvolver procedimentos internos que diminuam situaes de
discordncia com os objetivos propostos e mais tarde com a avaliao;
Identificar avaliadores e os avaliados;
Coordenar os processos de avaliao anuais;
Garantir o equilbrio das avaliaes respeitando nomeadamente as
percentagens mximas estabelecidas para as classificaes de Muito Bom e
Excelente;
Homologar as avaliaes;
Elaborar um relatrio anual da avaliao de desempenho e enviar
ao respetivo membro do governo.

5.2 Conselho de coordenao da avaliao

O Conselho de Coordenao da Avaliao (CCA) constitudo por:
Dirigente mximo do organismo Presidente do CCA;
Dirigente de nvel superior;
Dirigente de nvel intermdio;
Dirigente diretamente dependentes do dirigente mximo.
Caso o organismo em causa seja de grande dimenso a constituio do CCA
pode ser reduzida a:
Dirigente mximo do organismo;
Dirigente responsvel pela rea de Recursos Humanos;
Um nmero reduzido de dirigentes sujeitos ao regime de
rotatividade.
Teria de fazer sempre parte do CCA, o dirigente mximo do departamento
responsvel pela organizao dos Recursos Humanos.
140

As principais responsabilidades do CCA so:
Fixar os critrios para a harmonizao das avaliaes;
Validar as avaliaes finais iguais ou superiores a Muito Bom;
Esclarecer dvidas que sejam colocadas na aplicao do sistema
de avaliao;
Emitir parecer sobre as reclamaes;
Suprir a falta do avaliador, se for o caso;
Propor a adaptao dos perfis de competncias especficas do
respetivo organismo.
aconselhvel a criao de um documento onde figurem as regras de
funcionamento do CCA.

5.3. Avaliador

O avaliador o superior hierrquico imediato do avaliado. Compete aos
avaliadores:
Definir objetivos dos funcionrios diretos;
Avaliar anualmente os funcionrios diretos;
Garantir o cumprimento do calendrio de avaliaes;
Assegurar a aplicao do sistema de avaliao do desempenho de acordo
com as regras legais, e tambm de acordo com o regulamento interno do organismo;
Contribuir para a harmonizao e equilbrio do sistema de avaliao e o
estmulo do mrito;
Promover e realizar a entrevista de apreciao do desempenho;
Ponderar as expectativas dos avaliados na identificao das respetivas
necessidades de desenvolvimento.

141

5.4 Avaliado

Direitos Deveres
- Conhecer os critrios de avaliao, os
objetivos, as ponderaes, etc
- Participar na entrevista anual de
apreciao de desempenho;
- Recorrer em caso de discordncia com a
nota;
- Confidencialidade dos resultados das
avaliaes.
- Colaborar com o avaliador na definio
dos objetivos;
- Efetuar a autoavaliao e preencher a
respetiva ficha;
- Participar na entrevista anual de
apreciao de desempenho.

142

6. Check-List
PERODO DE AVALIAO ORDINRIA
Esta lista de questes est concebida para que as respostas sim signifiquem
que o processo est a correr normalmente, e para que as respostas no traduzam
falhas ou insuficincias na organizao do processo.

Dezembro

Dirigente Mximo do Servio

Foram fixados objetivos do servio ou organismo para o ano seguinte? ____
O sistema de avaliao adequado s realidades especficas do servio ou
organismo? ____
Foi verificada a composio do Conselho Coordenador da Avaliao? ____

CCA

Foram estabelecidas as diretrizes para a aplicao objetiva e harmnica do
sistema? ____
Foi proposto um sistema especfico de avaliao? ____

At 5 de janeiro

Avaliador

Foi feita a fixao de objetivos pelos trabalhadores da unidade orgnica? ____
Foram acordados os objetivos com o avaliado? ____
Foram definidos os objetivos partilhados? ____
Foi fixado para cada avaliado o nmero de competncias e respetiva
ponderao? ____
7.1 CHECK-LIST PARA ORGANIZAO DO PROCESSO DE
OA partir de 5 de janeiro

143

Avaliado

Foi preenchida a ficha prpria para efeitos de autoavaliao? ____

Entre 5 e 20 de janeiro
Avaliador

Foram preenchidas as fichas de avaliao do desempenho? ____

Entre 21 e 31 de janeiro

CCA

Foi feita a harmonizao das avaliaes? ____
Foram validadas as propostas de classificao de Excelente e Muito Bom?
____

Em fevereiro

Avaliador

Foram feitas entrevistas de avaliao com o avaliado para:
Analisar a autoavaliao do avaliado ____
Dar conhecimento da avaliao que faz de cada avaliado ____
Estabelecer os objetivos a prosseguir pelos avaliados nesse ano ____
Foram identificadas aes de formao de suporte ao desenvolvimento do
trabalhador? ____

At 15 de maro

Dirigente Mximo

Procedeu-se homologao das avaliaes ordinrias? ____
144

Foram identificadas aes de formao de suporte ao desenvolvimento do
trabalhador? ____

Perodo de reclamao

Avaliado

A reclamao por escrito para o dirigente mximo do servio foi feita dentro
do prazo (de 5 dias teis, aps conhecimento da homologao)? ____

Dirigente mximo do servio

A Deciso sobre reclamao (aps parecer do CCA) foi tomada no prazo de 15
dias teis, aps receo da reclamao? ____
Foi solicitado parecer CCA sobre a reclamao? ____

CCA

Foi emitido parecer da CCA sobre a reclamao? ____

Avaliado

Foi feito recurso hierrquico para o membro do Governo competente no prazo
de 5 dias teis, aps conhecimento da deciso sobre a reclamao? ____

Membro do Governo

A deciso sobre o recurso hierrquico foi tomada no prazo de 10 dias teis,
contados da data da interposio de recurso? ____

30 de abril

O processo de avaliao ordinria foi encerrado? ____
Foi feito o relatrio anual da avaliao do desempenho? ____
145

Foi apresentado ao membro do Governo da tutela? ____
Foi divulgado no servio/organismo? ____

Secretaria-Geral do Ministrio

Foi feito o relatrio-sntese sobre a avaliao anual do desempenho ao nvel do
Ministrio? ____

DGAP

Foram recebidos os relatrios sobre a avaliao anual do desempenho? ____
Foi feito o relatrio global sobre a aplicao do sistema? ____

146

ndice

1.Enquadramento legal
1.1 Legislao p.2
1.2 Princpios gerais do SIADAP p.3
1.3 Caractersticas gerais do processo de avaliao p.3
1.4 Aplicao do SIADAP p.4
1.5 SIADAP 1, 2 e 3 p.4
1.6 Cronograma descritivo das atividades p.6
1.7 Cronograma exemplificativo dos meses com maior atividade p.7
2. Processo de avaliao do desempenho
2.1 Caracterizao do processo de avaliao p.8
2.2 Cronograma sntese do processo de avaliao p.9
2.3 Avaliao extraordinria p.9
3. Componentes da avaliao
3.1 Objetivos p.11
3.1.1 Como definir objetivos 5 regras p.12
3.1.2 Como classificar os objetivos p.13
3.2 Competncias comportamentais p.13
3.2.1 Qual o modo de avaliar competncias comportamentaisp.14
3.3 Atitude pessoal p.14
3.4 Avaliao Global do Desempenho p.15
3.5 Algumas notas a ter em conta p.16
4. Fases do Processo de avaliao
4.1 Definio de objetivos p.17
4.2 Autoavaliao p.18
4.3 Avaliao prvia do desempenho p.18
4.3.1 Erros tipo a evitar na avaliao de desempenho p.19
4.4 Harmonizao das avaliaes p.19
4.5 Entrevista de avaliao do desempenho p.20
5. Intervenientes no processo de avaliao
5.1 Dirigente mximo do servio p.21
5.2 Conselho de coordenao da avaliao p.21
5.3 Avaliador p.22
147

5.4 Avaliado p.23
6. Check list p.24

148

ANEXO 2

Guio de entrevista

149

Guio de entrevista (as perguntas em itlico destinam-se s ao responsvel pela diviso de
recursos humanos)
Perguntas Objetivos a alcanar com as perguntas
Gesto autrquica
1. O que tem mudado
recentemente ao nvel da gesto
autrquica?
Compreender quais as mudanas que tm
ocorrido na gesto autrquica.
2. Acha que estas mudanas
significam uma melhoria do
servio prestado aos muncipes, ou
pelo contrrio algo que no se
repercute na vida dos muncipes?
Compreender at que ponto as mudanas
ocorridas significam uma melhoria do
servio pblico, mais concretamente da
administrao local.
3. Como esto a ser
implementadas estas mudanas?
Considera que ainda se pode
mudar mais?
Perceber se as mudanas na administrao
local significam verdadeiramente um
ponto de mudana, ou se esto a cair no
esquecimento e se h algo que ainda seja
passvel de mudana.
4. Para si, quais so os
principais constrangimentos
gesto autrquica?
Perceber at que ponto existem fortes
condicionantes gesto autrquica, se
existem presses econmicas,
institucionais, politicas.
SIADAP
5. O que sabe sobre o
SIADAP?
- Se est devidamente
implementado, se h falhas?
- Se est a ser aplicado com o
propsito da lei?
- Se no fosse obrigatrio
implement-lo, iriam implementa-
lo na mesma?
Perceo geral do conhecimento sobre o
SIADAP, as suas falhas, os desafios, a
possibilidade de no pr em pratica o
SIADAP caso fosse possvel.

6. Na sua opinio, quais as

Conseguir perceber como visto o
150

principais vantagens e
desvantagens da aplicao de um
processo de avaliao do
desempenho?
processo de avaliao por parte dos
responsveis pela sua implementao,
para isso pede-se a categorizao dos
benefcios e dos problemas.
7. Quanto ao SIADAP,
propriamente dito, quais so para
si as principais vantagens e
desvantagens?
Conseguir perceber at que ponto h uma
noo concreta das diferentes avaliaes
de desempenho e do SIADAP, assim
pedem-se outra vez vantagens e
desvantagens.
8. Consegue descrever as
diferentes etapas da
implementao do SIADAP na
Cmara Municipal Penafiel
(CMP)?
- E no seu departamento em
concreto?
Obter informao sobre as etapas de
implementao do SIADAP na CMP e
depois mais concretamente na diviso de
Recursos Humanos.
9. Aquando da aplicao do
SIADAP, quais as principais
dificuldades com que se deparou?
Identificar as dificuldades / obstculos
implementao do mtodo de avaliao
previsto no SIADAP
10. Sentiu que com a aplicao
do SIADAP o clima
organizacional se alterou, que
comearam a surgir mais
problemas e dificuldades de
comunicao entre chefias, e entre
trabalhadores?
Compreender a influncia do SIADAP, no
clima organizacional e as implicaes que
isso traz s relaes pessoais.
11. Como articula a avaliao
prevista no SIADAP e a
planificao que feita
anualmente para a CMP?
Perceber como que os objetivos gerais
da CMP se articulam priori ou
posteriori com os objetivos de cada
diviso.
12. De modo prtico como
garantida a articulao entre os
objetivos dos diferentes setores e
Obter informao de quais so os
mecanismos existentes que facilitam a
articulao entre os objetivos gerais e os
151

os objetivos globais do municpio? objetivos especficos.
13. Como garantida a
articulao entre os objetivos
individuais e os objetivos gerais
da diviso?
Obter informao sobre quais os
mecanismos que visam a articulao entre
os objetivos dos funcionrios e os
objetivos do departamento.
14. Para si o que mudou ou
ainda mudar com o SIADAP?
Identificar as mudanas que ocorreram
como SIADAP, e ainda perceber se so
esperadas mudanas mais consubstanciais
do que aquelas que se verificaram at
ento.

152

ANEXO 3

Grelha de anlise de entrevistas

153

Categorias Subcategorias Palavras e Frases Chave

Gesto Autrquica
Concees sobre a gesto autrquica

As mudanas na gesto autrquica

Melhoria do servio pblico

As mudanas so suficientes ou ainda h muito a fazer

Condicionantes gesto autrquica

SIADAP
Implementao na autarquia
Quais as falhas e dificuldades na sua aplicao e sugestes de melhoria
Como que ele encarado pelos trabalhadores
As etapas
Articulao entre objetivos do municpio e as unidades orgnicas
Vantagens e desvantagens da aplicao do SIADAP
Quais as mudanas que ocorreram com a implementao do SIADAP
154

ANEXO 4

Tabela das etapas do Sistema Integrado Avaliao Da Administrao
Pblica
155

Tabela n 1 Calendrio da Avaliao de Desempenho - SIADAP (Lei n 66-
B/2007 e do Decreto-Regulamentar 18/2009)

Ms Data-limite Fase Tarefa Art.
Novembro 30-11 1
Propostas de objetivos operacionais das unidades orgnicas
envolvendo os respetivos dirigentes (ano seguinte)
8. Dec.Reg.
Dezembro 15-12 2
O membro do executivo de que dependa a unidade orgnica
procede aprovao dos objetivos operacionais (ano seguinte)
8. Dec.Reg.
Janeiro
15-01 3 Preparao do processo de autoavaliao (ano anterior) 58 e 63
31-01 4
Harmonizao das propostas de avaliao reunies do
Conselho de Coordenao de Avaliao para proceder anlise
das propostas de avaliao e sua harmonizao (ano anterior)
64
Anterior
fase 7
6
Reunio de anlise dos documentos que integram o ciclo de
gesto, feita com o dirigente com todos os avaliados que
integram a respetiva unidade orgnica ou equipa, obrigatria
quando existem objetivos partilhados (ano seguinte/em curso)
66
Fevereiro 28/29 - 02 7
Reunio de avaliao entre Avaliador e Avaliado (ano anterior) 65 e 62
Avaliao do desempenho (ano anterior) 65 e 62
Contratualizao dos objetivos, indicadores e fixao de
competncias (ano seguinte/curso)
45,51,67,68,
e 74
Maro
Anterior a
30-3
8
Validao das avaliaes e reconhecimento de Desempenhos
Excelentes (ano anterior)
69
10 dias teis
aps fase 7
ou 8
9
Apreciao do processo de avaliao pela Comisso Paritria (a
requerimento do avaliado) (ano anterior)
70
30-3 10 Homologao e conhecimento da homologao (ano anterior) 71

5 dias teis
aps fase 10
11 Reclamao (ano anterior) 72
12 Recurso hierrquico, tutelar ou contencioso (ano anterior) 73
Abril 15-04 13
Apresentao de relatrio de desempenho da unidade orgnica
ao membro do executivo de que dependa (ano anterior)
10 Dec.Reg.
Trimestralmente 14
Apresentao pelo dirigente da unidade orgnica de um relatrio
sinttico que permita aferir o acompanhamento, monitorizao e
execuo dos objetivos (ano em curso)
9 Dec.Reg.
Em permanncia MONITORIZAO DO DESEMPENHO

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