MARTINEZ NOGUIERA R. La Coherencia y La Coordinación

LOS DESAFOS DE LA COORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AMRICA LATINA
La Coherencia y la Coordinacin de las Polticas Pblicas.

Aspectos Conceptuales y Experiencias
Dr. Roberto Martnez Nogueira
I. INTRODUCCIN
El objetivo de este trabajo es explorar dos problemticas de singular importancia para la calidad
e impacto de la accin de gobierno: la coherencia y la coordinacin de polticas y programas
pblicos. Para ello, se consideran los fundamentos tericos sobre el anlisis de estas cuestiones,
se sealan los antecedentes internacionales y se hace referencia a los debates acadmicos y profesionales sobre las funciones del Estado, las polticas pblicas y los modelos de planeamiento,
organizacin y gestin de gobierno. Se presentan experiencias exitosas y fallidas de pases de
Amrica Latina, aventurndose juicios sobre los factores intervinientes para explicar sus atributos y
las condiciones de viabilidad para su eventual transferencia a la realidad argentina. Esta intencionalidad responde a reconsiderar y revalorizar la nocin de planeacin, desplazada en las ltimas
dcadas de la agenda pblica, sobre los modos y medios de organizacin estatal y estructuracin
de su gestin, enriquecindola a partir del aprendizaje acumulado y de la constatacin de las consecuencias negativas de polticas pblicas segmentadas, aproximaciones fracturadas de la realidad
y aparatos estatales inhbiles para alcanzar mayor integralidad en sus intervenciones e impactos.
El trabajo parte del reconocimiento de la complejidad y el carcter poltico-tcnico de los procesos decisorios en torno a las polticas pblicas. El propsito no es indagar acerca de su naturaleza, contenidos o resultados; el anlisis se focaliza en los arreglos institucionales, organizacionales y metodolgicos dirigidos a dar coherencia a decisiones y acciones, de manera de alcanzar
una mayor convergencia de los impactos de las polticas y una mayor correspondencia entre las
aspiraciones a que responden y sus consecuencias efectivas. Se hacen observaciones histricas
para ilustrar los fundamentos de estos arreglos, los desafos enfrentados y los aprendizajes derivados. La reexin transita por senderos muchas veces recorridos en la reexin y los debates
en torno al perfeccionamiento de la efectividad gubernamental, sus posibilidades, lmites, logros
y frustraciones. Se abordan las polticas pblicas a partir de una aproximacin general, colocndose el nfasis en los medios para asegurar que estas polticas y las asignaciones de recursos
estn alineadas con los objetivos de gobierno, permitiendo un mayor control poltico y social a
lo largo de la cadena de generacin de valor pblico.
En este abordaje, algunas problemticas consideradas estn asociadas a medios y metodologas
para alcanzar el alineamiento mencionado. En particular, el anlisis se centrar en la planeacin
nacional y sus diferentes mbitos y horizontes, en la planeacin estratgica, en la programacin
y en su asociacin con el presupuesto. Adicionalmente, se introducirn algunas reexiones sobre
la incidencia de los diseos organizacionales en el mismo.
El enfoque combina aproximaciones descriptivas, analticas y normativas. Se avanzan algunas
conclusiones sobre estrategias posibles, y presumiblemente efectivas, para mejorar la coherencia y la coordinacin en los contenidos y en la implementacin de las polticas pblicas. La
exposicin procura destacar las crecientes exigencias a que deben responder la formulacin y
la ejecucin de las polticas pblicas, de manera que stas puedan impactar sobre sociedades
ms segmentadas y caracterizadas por niveles mayores de incertidumbre y riesgo. El trasfondo
de la exposicin est constituido por los giros de pensamiento producidos durante las ltimas
dcadas con respecto a la organizacin y la gestin pblica, con sealamientos sobre sus suProyecto de Modernizacin del Estado | 13
puestos y limitaciones. La intencin es poner de maniesto necesidades an no satisfechas,

tareas pendientes e interrogantes que permanecen sin respuesta.
El argumento se desarrolla en cinco secciones. La primera es esta introduccin. La segunda justica muy brevemente la actualidad y relevancia de esta problemtica a travs de la presentacin
del escenario en el que se despliegan los procesos en torno a las polticas pblicas, con sus
desafos y las respuestas necesarias. Luego, el trabajo procura analizar las conceptualizaciones
sobre las polticas pblicas, y su coherencia y coordinacin. Se hace una sntesis del modelo
normativo de la planicacin tradicional y de los giros tericos y polticos de las ltimas dcadas,
exponindose adems los instrumentos y recursos que se han propuesto y en algunos casos,
adoptado para superar sus limitaciones. La cuarta seccin expone algunas experiencias latinoamericanas, identicando convergencias, divergencias y aprendizajes que pueden derivarse.
Finalmente se presentan las conclusiones.
II. ACTUALIDAD Y RELEVANCIA DE LA CUESTIN

1. EL ESCENARIO
Amrica Latina enfrenta una multiplicidad de desafos de carcter indito y gran complejidad. Por
una parte, el contexto mundial est caracterizado por turbulencias en los mercados, brechas y asimetras sociales que, en vez de estrecharse, se agudizan, fallas de regulacin mltiples, carencias
o limitaciones en los arreglos institucionales para afrontar una crisis de carcter sistmico y global, y evidencias mltiples de la conformacin de un orden internacional menos estructurado, con
pluralidad de actores relevantes e imposibilidades e incapacidades para preservar las hegemonas
largamente establecidas. En este escenario, la explosin de la incertidumbre hace que la anticipacin
del futuro slo sea un ejercicio de imaginacin, ponindose de maniesto la caducidad de las proyecciones lineales y de los clculos estratgicos basados en la persistencia de los parmetros bsicos,
que denieron convencionalmente las alternativas para la resolucin de los problemas sociales.
En este escenario, los estados nacionales tienen que dar respuesta a retos de orgenes mltiples,
con dicultades serias para la conversin en decisiones y acciones de valores, propsitos y conocimientos. Sus polticas no pueden ms que basarse en apuestas en base a evidencias limitadas.
Los problemas actuales son multidimensionales y de muy baja estructuracin, no susceptibles
de tratamientos segmentados o sectoriales, con relaciones causales operantes de naturaleza
incierta. Por consiguiente, los instrumentos y las metodologas de intervencin, aunque estn
rigurosamente construidos, tienen una efectividad ms que hipottica. Por otra parte, estas
polticas movilizan la intervencin de un mayor nmero de actores, adoptando formatos ms
complejos, con mltiples instancias de negociacin y reinterpretacin de sus contenidos.
Varias son las manifestaciones particulares de estos fenmenos. Una es la participacin de diferentes jurisdicciones (estados nacionales, provinciales y locales) en la conformacin de las polticas y
en su implementacin, consecuencia de reformas institucionales que tuvieron como ejes centrales
tanto la descentralizacin como la regionalizacin. Otra, la importancia de los acuerdos de bloques y la necesidad de homogeneizar regulaciones en un paisaje cada vez ms competitivo de
integracin regional y comercio. Las condicionalidades impuestas por el nanciamiento externo
con frecuencia restringen las alternativas, los contenidos y los modos de implementacin de las
polticas. Por ltimo, los compromisos internacionales en materia de armonizacin y cumplimiento
de metas en cuestiones como las educativas, sanitarias, sociales o ambientales contribuyen a hacer
menos lineales los procesos en torno a las polticas pblicas. Todo ello explica que los gobiernos
deban operar en un campo de vectores fuerzas, orientados en direcciones a veces diametral14 |
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mente opuestas, con factores internos y externos que inciden y hasta determinan sus decisiones,
haciendo en extremo difcil la coherencia de su accionar (Peters y Savoie, 1996).
Junto a estas cuestiones, una sociedad fragmentada y polarizada gana en capacidad de movilizacin y activacin. En un clima de poca que cuestiona nociones tradicionales, proliferan proyectos alternativos de vida, se agudizan fenmenos de individuacin y se arman aspiraciones
por nuevos derechos en todos los planos. Los medios de comunicacin y la difusin y emulacin
de modos de consumo hacen que las demandas sobre el estado proliferen. La deliberacin y la
decisin poltica deben expresar y articular valores y exigencias de reivindicacin de identidades
y especicidades culturales junto a la provisin de bienestar y proteccin social. Los estados
confrontan as dilemas y tensiones entre derechos, criterios y polticas dirigidos o reconocidos en
forma universal a toda la ciudadana, y las demandas de atencin particularizada o privilegiada a
situaciones, grupos o territorios. Mandatos ticos imponen la erradicacin de la pobreza, objetivo que entra en competencia con otras temticas que tambin reclaman la atencin, recursos
y capacidades estatales. Adems, la poltica est aquejada de una crisis de representacin con
actores sociales con dicultades maniestas para adoptar e impulsar visiones compartidas sobre
el futuro y los medios para construirlo.
En el caso particular de Amrica Latina, estas problemticas tienen una renovada relevancia.
Luego de crisis muy profundas, con manifestaciones econmicas, polticas, sociales e institucionales, nuevas orientaciones, alejadas del modelo hegemnico durante la dcada de los noventa,
junto a circunstancias externas excepcionalmente favorables, dieron forma a un nuevo escenario
para las polticas pblicas. Conjuntamente con las nuevas polticas y modos de intervencin para
atacar la grave situacin social, el estado est retomando su papel activo en materia de regulacin, promocin de actividades y estmulo al empleo y al mercado interno, todo ello en el marco
de una nueva insercin internacional. Recientemente, el desplome de los mercados iniciado en
el 2008 exigi la adopcin de medidas en un clima anticipatorio de amenazas mayores, con
consecuencias de gran importancia sobre los operadores econmicos, y con nuevas exigencias
en relacin a las capacidades del Estado.
En sntesis, varios pases de la regin iniciaron el siglo XXI en un marco indito de institucionalidad debilitada, gobernabilidad problemtica y un estado con capacidades extremadamente
limitadas. A pesar de estas condiciones, los desafos para sus gobiernos son enormes en materia
de denicin de prioridades y diseo e implementacin de polticas viables, legtimas, coherentes e innovadoras, con el respaldo de anlisis y evidencias sucientes para construir diagnsticos
acordes con la nueva realidad. Este trabajo se propone brindar aportes para satisfacer estas
exigencias y para que aquellas condiciones y capacidades puedan ser mejoradas y consolidadas.
2. LOS DESAFOS
Este escenario plantea a las polticas pblicas desafos mltiples. En este apartado se consideran
tres de ellos:
a) La inevitable tensin entre la diversidad de problemas a cuya resolucin se dirigen las polticas
y la convergencia de sus contenidos e impactos.
b) La difcil satisfaccin de sus exigencias de viabilidad en los planos institucionales, econmicos,
tcnicos, sociales, polticos y de gestin cuando existen limitaciones signicativas en materia de
poder y conocimiento de parte de los decisores polticos y de los mbitos tcnicos con funciones
de anlisis, proposicin y evaluacin de alternativas.
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c) La renuncia, en un contexto turbulento y lleno de conictos, a formular polticas ptimas sin

desistir por ello a contar con polticas pblicas de calidad.
a) La tensin entre la diversidad y la convergencia de las polticas pblicas
Toda poltica pretende impactar la realidad. A su vez, de todo estado emana un conjunto extremadamente multifactico de polticas, las que utilizan un portafolio variado de instrumentos. Este trabajo utiliza una conceptualizacin de las polticas pblicas que trasciende la mera
enunciacin de propsitos y su traduccin en instrumentos (normativos leyes, regulaciones y
disposiciones administrativas, programas de accin, intervenciones varias, asignacin de recursos, etc.). Las polticas tambin son producto de las acciones de implementacin, ya sean stas
directas por parte de las organizaciones pblicas, o inducidas, o delegadas para su ejecucin
por otros niveles de gobierno u otros actores sociales. Los resultados e impactos son los que
constituyen en denitiva los elementos crticos, que deben considerarse para evaluar el sentido,
la calidad y la efectividad de las polticas.
Estas polticas se reeren a cuestiones de gran diversidad y sus resultados e impactos pueden manifestarse en varios niveles de accin social y horizontes temporales. En conjunto: a)
se dirigen a mbitos de la realidad muy diferenciados; b) sus propsitos consisten en superar
problemas que, en general, son objeto de deniciones no compartidas, involucran a una pluralidad de actores con percepciones y aspiraciones particulares y requieren por parte de las organizaciones pblicas de relaciones mltiples, con inclusin en diversas redes de polticas y con
activacin de diferentes redes de actores; c) con gran frecuencia, estas polticas tienen efectos
transversales ms all de los mbitos especcos de la accin social o situaciones que pretenden
impactar (Repetto, 2009). Adems, cada poltica responde a una particular economa poltica,
con sujetos que avanzan sus intereses y perspectivas a travs de estrategias fundadas en valores,
orientaciones cognitivas, capacidades, recursos e inercias institucionales.
La multiplicidad y la diversidad de polticas y procesos sociales que desencadenan, explican que
un problema mayor de gobierno sea lograr la convergencia de propsitos, contenidos e impactos, tanto recproca como intertemporalmente, es decir el alineamiento de las decisiones estratgicas, de gestin y operativas. Este problema involucra los nes y objetivos de gobierno, la
armonizacin sectorial e intersectorial y las orientaciones y acciones de mltiples jurisdicciones,
actores y organizaciones. Se expresa en la necesidad de producir impactos consistentes con las
intencionalidades polticas, con consecuencias agregadas coherentes y con minimizacin de las
posibilidades de neutralizacin mutua o de creacin de nuevos problemas (Garnier, 2000). Para
ello, la toma de decisiones debe estar enmarcada en reglas de juego explcitas y consistentes,
regida por prioridades sustantivas y temporales, con una asignacin de recursos y capacidades
consistente con ellas, e incorporar los mecanismos y acuerdos que aseguren la adecuada coordinacin en la implementacin.
b) Las crecientes limitaciones para el diseo de polticas ptimas
Se indic que el escenario actual est caracterizado por tensiones y conictos mltiples, complejidad elevada y ambigedades y paradojas abundantes, que generan interrogantes legtimos
sobre la potencialidad del conocimiento y del poder para informar, respaldar y brindar coherencia a las polticas pblicas. En primer lugar, el herramental analtico disponible para disear
polticas ptimas, gobernadas por racionalidades sustantivas e instrumentales, no existe, o
es muy limitado, siendo la aspiracin de alcanzar esos atributos ilusoria y falaz. No slo las
teoras son insucientes, sino que se confrontan dcits maysculos en la disponibilidad, conabilidad y validez de la informacin acumulada sobre situaciones, actores y procesos. El poder
est segmentado y su ejercicio, sometido a restricciones signicativas, impuestas por redes de
actores con capacidades no slo para articular e impulsar sus perspectivas particulares, sino
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tambin para vetar, anular, reinterpretar o incidir sobre las decisiones polticas y los procesos de
implementacin. La democracia, con el pluralismo y las rigideces procedimentales que les son
propias, hace que estas decisiones y procesos sean, por fuerza, el resultado de negociaciones
mltiples, fragmentadas y localizadas, lo que impide la concrecin de la utopa de proyectos de
gobierno y acciones estables y sustentables, totalmente consensuados y lgicamente articulados (Dahl y Lindblom, 1953, Martinez Nogueira, 1997).
Las armaciones sobre la existencia de lmites y restricciones justican que el anlisis est guiado
por la aspiracin de construir polticas razonables, con legitimidad y satisfaccin de requisitos
sucientes de viabilidad. Este es un abordaje mesurado pero a la vez exigente en cuanto a la
construccin y disponibilidad de capacidades estratgicas y analticas en los mbitos pblicos
y en los actores sociales (Crozier, 1993). Esta mesura aconseja adoptar criterios de cautela para
no repetir errores, con aprendizajes que deben ser identicados sistemticamente y sometidos
a exmenes severos. Estos aprendizajes ponen en evidencia que la superacin de los problemas ms relevantes choca con insuciencias en los marcos y en los arreglos institucionales y
organizacionales, que fracturan la realidad e impiden su consideracin totalizadora e integrada,
que las capacidades disponibles no estn a la altura de las demandas de las polticas y de los
procesos, y que los modos de operar suelen estar inspirados en concepciones extremadamente
simplicadoras de la diversidad y signicacin de situaciones, contextos y acciones.
c) La elaboracin de polticas de calidad
La gravedad de los problemas confrontados por Amrica Latina hace, por otra parte, que las
polticas a adoptar tengan por fuerza pocos antecedentes vlidos. Ellas requieren conocimientos
actualizados, inteligencia, conviccin, carcter convocante y visin de largo plazo. La situacin
exige simultneamente orientacin hacia un futuro cada vez ms borroso, reconciliacin de los
objetivos de crecimiento, eciencia, justicia y armacin de derechos. Todo ello reclama polticas
de elevada calidad, con aproximaciones analticas ms acordes con el carcter multidimensional
y ambiguo de la realidad, y con las reales capacidades estratgicas, polticas y de gestin para
transformarla. Entre estas capacidades estn las referidas al modo de pensar y estructurar el
accionar estatal, a la elaboracin rigurosa de polticas, planes, programas y proyectos y al seguimiento sistemtico y la evaluacin constante de las polticas pblicas para su actualizacin
permanente y escrutinio democrtico.
Por consiguiente, aumentar la calidad de las polticas pblicas implica capacidad anticipatoria,
adaptativa e innovadora. Cambios en el contexto internacional, variaciones en los ingresos scales, alteraciones en la tasa de crecimiento, y contingencias y perturbaciones sociales provocadas por los impactos sobre los niveles de distribucin de ingresos, de empleo y de pobreza,
componen escenarios probables que requieren exibilidad en la accin de gobierno conforme
a polticas de gasto y de inversin que respondan a prioridades claramente formuladas. Esa
calidad tambin se maniesta en la agregacin e integralidad de los impactos de las diferentes
polticas. En reas crticas como la proteccin social, la educacin, el aliento a la productividad, la
salud, la investigacin y el desarrollo o la capacitacin laboral, el corto plazo y la visin de largo
plazo deben compatibilizarse de manera de potenciar sinergias y efectos recprocos.
Satisfacer estas exigencias implica reestructuraciones institucionales, reorientaciones polticas y
una gestin pblica que permita una accin eciente, oportuna y ecaz. Por ello, la coherencia
y la coordinacin de polticas son cuestiones que exceden arreglos estructurales, metodologas
especcas y capacidades tcnicas.
Las secciones siguientes, sin desconocer ni ignorar lo sealado, se concentran en estas ltimas
cuestiones. Fundamenta esta opcin el supuesto de que la construccin de calidad en las polticas pblicas es un esfuerzo con avances progresivos, en senderos que, por fuerza de los reclaProyecto de Modernizacin del Estado | 17
mos sociales y de los imperativos histricos, tienen probabilidades de fructicar. Estas probabilidades aumentan a travs de la consolidacin de conquistas alcanzadas en algunos senderos y
por su potencial para reforzar procesos dinamizadores en otros. La construccin de la calidad
y de capacidades institucionales lleva tiempo y no obedece a un diseo nico, pues resulta de
los hitos que se consolidan a lo largo de esos distintos senderos, que van conformando nuevas
maneras de pensar y transformar la realidad.
III. ASPECTOS CONCEPTUALES

1. EL MARCO NORMATIVO
La convergencia de resultados e impactos

La multiplicidad de polticas es debida a la diversidad de cuestiones que debe atender el Estado.
Todas ellas deberan apuntar a generar resultados e impactos convergentes. Desde la perspectiva normativa, esta convergencia debe ser expresin de los propsitos ltimos perseguidos y
de su traduccin en polticas, as como de las consecuencias de su implementacin. Por consiguiente, las polticas pblicas deberan satisfacer los criterios de coherencia y coordinacin.
La coherencia es resultado de la subordinacin de las polticas a una concepcin estratgica
de parte del Estado o de sus distintos niveles y mbitos. La coordinacin es un proceso que se
despliega durante la ejecucin. (Cuadro 1).
Estos son temas mayores de la accin colectiva y cuestiones centrales del anlisis poltico y de
la teora de la organizacin. Si bien se reeren a problemticas con ciertas identidades, tienen
atributos y exigencias diferenciales . Tanto la coherencia como la coordinacin requieren rumbo, orientacin, reglas operativas y para la resolucin de conictos, incentivos, negociaciones y
compromisos, aun cuando en diferentes planos de las polticas. Todo ello comprende diseos,
metodologas, estructuras y comportamientos. Desde esta perspectiva, y tambin a partir de
la evidencia emprica, los diseos y las reglas operacionales deben ser congruentes (McGregor,
1998) . Si bien la poltica no es el arte de construir congruencia, el perfeccionamiento de uno
de sus productos, las polticas pblicas, s debe estar regido por esta aspiracin 3 (Franco, 2006).
En esta seccin se plantean algunas precisiones conceptuales sobre las que se proyectarn los
anlisis de las siguientes. Se seala que la coherencia y la coordinacin hacen referencia a planos
de la decisin y accin gubernamental que, si bien diferentes, se entrelazan y condicionan mutuamente . Polticas coherentes en su diseo pueden resultar incoherentes por su implementacin. A su vez, la coordinacin durante la operacin puede chocar con obstculos derivados de
1
1 Como algn autor seala (Peters, 2006) una diversidad de problemas se de nen como problemas de coordinacin. Ellos se re eren
a los nes, a los nes y los medios, y la integracin sistmica. En el trabajo la coherencia se reere a las dos primeras posibilidades que
comprenden la toma de decisiones polticas. La coordinacin tiene como referente los aspectos verticales y horizontales de la accin,
es decir, los aspectos de produccin y entrega de los servicios estatales.
2 McGregor Jr. arma: ...el xito de la gestin pblica depende de lograr tres posiciones estratgicas: Primera, la intervencin propuesta no puede tener fallas tcnicas. Dada la factibilidad tcnica, la segunda prueba es de gobierno: una coalicin autorizada de
intereses debe desear que ocurra una intervencin y estar dispuesta a sostener su fundamento para mantener unidos los diseos de
programas estratgicos en condiciones de competencia. En tercer lugar, debe haber claridad y precisin de operaciones acerca de
las tareas decisivas que deban desempearse. En conjunto, intervencin, gobierno y claridad de operaciones forman una tricotoma
de normas que denen lo que funciona y lo que no funciona (McGregor, 1998, 245).
3 Bobrow (2006) seala que el diseo de polticas responde a messy imperative (imperativo confuso o desprolijo).
4 La literatura a veces diferencia entre policy coordination y administrative coordination (Painter, 1981). Segn este autor, la segunda
se reere a que todos los participantes en la implementacin apunten en la misma direccin los esfuerzos. Policy coordination, por
otra parte, se focaliza en nes ms que en medios, en estrategias, prioridades e impactos esperados.
5 Algunos autores diferencian distintos niveles de accin de la gobernanza que coinciden con lo que aqu se plantea. Hupe y Hill (2006)
identican la gobernanza constitutiva, la directiva y la operacional. La coherencia hara referencia a la segunda y la coordinacin a la tercera.
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la incoherencia de las polticas (Lahera, 2006). Es necesario, por lo tanto, identicar estos planos
integrados por distintos mbitos decisorios y organizacionales, que cuentan con competencias
especcas, generan productos diferenciados y utilizan tecnologas especializadas.
La coherencia de las polticas

La cuestin de la coherencia se reere a los objetivos buscados por consiguiente, a los
resultados e impactos de las polticas y a la capacidad para que stos sean sinrgicos, acumulables, no contradictorios o mutuamente neutralizadores. Esta coherencia se maniesta
en las razones que gobiernan las intervenciones. Remite a la nocin de unidad e integracin
entre los nes, las estrategias para alcanzarlos y los medios ms aptos para ello. Estos medios
son las polticas (comprehensivas, transversales y sectoriales) junto a sus desagregaciones en
programas, proyectos y actividades.
Las ilusiones de coherencia absoluta estn asociadas a concepciones analticas o ideales de
sociedades racionalizadas, planicadas autoritariamente, disciplinadas o plenamente consensuales, que fundamentan los modelos racional-deductivos de toma de decisiones. En stos,
las acciones son deducidas de los nes, aplicando criterios de racionalidad instrumental. Consisten en la equiparacin de los procesos sociales con la estilizacin del tipo ideal burocrtico
weberiano, en el que todo est previsto, la conformidad con una legitimidad legal-racional es
plena, la coherencia est sustentada en valores y normas compartidos y la coordinacin se logra
por imperio de la autoridad y por la correccin de los diseos institucionales. Tinbergen (1958)
da expresin neta de esta aspiracin normativa: el diseo de las polticas debe, en su criterio,
dejar de lado las decisiones fundadas en el ensayo y error y en ideas vagas, sustituyndolas por
el clculo sistemtico. Los aportes de la tradicin pluralista de la ciencia poltica (Dahl, 1961) y
de la teora de la organizacin (Simon, 1947) permitieron dar formulacin terica a las evidencias sobre los lmites de esta perspectiva. Limitaciones cognitivas de los actores, su diversidad,
las tensiones y conictos entre ellos, la multiplicidad de arenas en que stos se dirimen y la
especicidad de participantes, procesos y productos en torno a polticas pblicas particulares
hacen que aquella aspiracin constituya la expresin de una utopa racionalista. Slo adoptando
enfoques tributarios de estas ltimas tradiciones tiene sentido indagar las problemticas de la
coherencia y la coordinacin.
Desde estas tradiciones intelectuales, la coherencia es previa a la coordinacin, pues se dirige
a los nes y orientaciones de las acciones. La coherencia es una cualidad vertical que se maProyecto de Modernizacin del Estado | 19
niesta en la articulacin lgica entre la visin de pas, la estrategia, los objetivos y los instrumentos de poltica . La coordinacin tiene por objeto la consistencia en el plano horizontal,
interno al universo de los medios que constituyen las polticas. Por cierto, las condiciones para
la coherencia y la coordinacin se localizan tanto en el plano poltico (gobernabilidad, actores,
liderazgos, capacidades, etc.) como en lo tcnico (movilizacin de conocimientos, existencia de
dispositivos analticos, sistemas y procedimientos para la anticipacin y el clculo para la evaluacin de alternativas y para la acumulacin de aprendizajes, etc.) . Los problemas de coherencia
y coordinacin se originan en distintos momentos: la coherencia se reere en mayor medida
a la identicacin de los problemas a cuya resolucin se dirigen las polticas, a los conictos y
tensiones a que da lugar su conceptualizacin y a los criterios que prevalecen en la seleccin de
los medios. Es en la ejecucin y, por lo tanto, en la coordinacin, donde se maniestan prioritariamente las restricciones y defectos de los diseos adoptados.
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La coordinacin de las polticas

La necesidad de coordinacin resulta de la diferenciacin de actores por su insercin en esquemas de divisin del trabajo, ya sea al interior de organizaciones, entre conjuntos organizaciones
o entre actores diversos en el plano social. Este trmino es equvoco, pero puede denirse como
el proceso de creacin o utilizacin de reglas de decisin con el que dos o ms actores se ocupan de un entorno de trabajo compartido (Echebarra, 2008). Comprende reglas, diseos y procedimientos de tareas dirigidos a lograr la complementariedad y/o la agregabilidad intencionadas de contribuciones y comportamientos de participantes en arreglos sociales multiactorales.
En el mbito pblico, la coordinacin es permanentemente planteada como necesidad, como
consecuencia de asignacin de competencias especcas a diferentes niveles y mbitos de gobierno . Tambin es resultado de la intervencin en los procesos de polticas pblicas de otros
actores, como las organizaciones no gubernamentales, el sector privado o agencias de la cooperacin internacional, etc. Su sentido es lograr la convergencia de acciones para la produccin de valor pblico y el logro de los objetivos de poltica. La coordinacin es invocada como
solucin cuando deben abordarse cuestiones complejas que requieren aportes diversos, aun
cuando con notable frecuencia se maniestan evidencias de sus enormes dicultades y de mltiples problemas creados por los intentos de alcanzarla.
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Los esfuerzos por lograr una mayor coordinacin confrontan enormes obstculos, con fracasos
no slo frecuentes sino previsibles y reiterados, con causas y consecuencias recurrentes. Pueden
citarse as algunos factores que participan en la generacin de estos problemas. En primer lugar,
los actores involucrados responden a lgicas e inercias institucionales y organizacionales con
tendencias a la compartimentalizacin y a la autosuciencia, con prcticas y rutinas asociadas a
concepciones gobernadas por intereses corporativos, por orientaciones cognitivas y profesionales con interpretaciones de la realidad sesgadas, y estrategias de acomodacin, supervivencia
y preservacin de posiciones en redes complejas de interdependencias. En segundo lugar, la
coordinacin debe darse con frecuencia en escenarios llenos de ambigedades, incertidumbres,
En este sentido, la matriz lgica es un instrumento que procura sistematizar el anlisis de esa coherencia para un programa o proyecto. Por cierto, tiene limitaciones cuando se trata de explorar la coherencia entre varios programas y proyectos.
7 La problemtica de la coherencia ha sido estudiada con mayor profundidad en el contexto europeo con referencia a la convergencia entre los miembros de la UE (ver Bennet, 1998). Se trata de convergencia en diferentes dimensiones: objetivos frente a determinados problemas, contenidos, instrumentos, productos y estilos. Estas categoras podran ser utilizadas para analizar las convergencias
entre polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales.
8 Podra plantearse la situacin hipottica de una poltica que tuviese un solo ejecutor, que respondiese a una sola racionalidad, la de
la poltica. En ese caso no se planteara el problema de la coordinacin.
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tensiones y disputas de poder (Boston, 1992), convirtindola en un proceso tcnico y poltico en

el que se maniestan diferenciaciones de intereses, determinaciones contextuales y una economa poltica especca a confrontar.
La literatura plantea distintas alternativas para la coordinacin. Max Weber, referencia inevitable
en la sociologa de las organizaciones, estableci las bases para la comprensin de sus requerimientos. En primer lugar, la posibilidad ms simple es la coordinacin a travs de la jerarqua.
Supone baja complejidad, control de los comportamientos por la autoridad, rdenes especcas, clara identicacin de las contribuciones y centralizacin en la toma de decisiones. Al
avanzar la complejidad de las tareas, una solucin posible es la coordinacin mediante rutinas,
procedimientos, planes o programas. Cada parte realiza acciones predenidas, explicitadas y
formalizadas, contribuyentes al objetivo planteado. El control de los operadores no se realiza de
manera inmediata, sino por evidencias de cumplimiento de la programacin denida.
La discrecionalidad es limitada por rutinas, procesos de trabajo y asignacin de tareas. Existe una
separacin radical entre quien programa y quien ejecuta, con el supuesto de que el que planica
puede anticipar contingencias y disear cursos de accin para superarlas. Una tercera solucin
pasa por la internalizacin de los nes y criterios por parte de los operadores: la convergencia
de comportamientos es producto de comprensiones y orientaciones compartidas, de una doctrina que articula medios, productos y resultados. Por ltimo, otro mecanismo est basado en
la interaccin directa entre los operadores frente a cada cuestin a resolver o tarea a realizar,
acordndose entre los decisores y ejecutores las contribuciones recprocas y las complementariedades a desplegar. La coordinacin no resulta en este caso de un diseo, sino de un proceso
incremental interactivo (Dahl y Lindblom, 1953, Majone, 1985).
Orden, programa, doctrina y ajuste mutuo son as cuatro modos alternativos de coordinacin.
Estos modos no son incompatibles sino complementarios: su utilizacin depende de la naturaleza de las polticas, las condiciones contextuales, los recursos susceptibles de movilizacin y
las demandas de las circunstancias. En otro trabajo, por ejemplo, se explor la asociacin entre
las demandas de tareas de distintos tipos de programas sociales y los modelos de coordinacin
adoptados (Martnez Nogueira, 2006). Esa hiptesis puede ser utilizada cuando la unidad de
anlisis no es un programa social, sino un conjunto diferenciado de polticas.
Esta enumeracin de modos y medios para la coordinacin permite extraer conclusiones tentativas. La complejizacin y la diversidad de intervenciones y regulaciones estatales, junto a las incertidumbres a enfrentar y superar, imponen limitaciones a la jerarqua para coordinar, con asimetras
de informacin mltiples. De igual manera, la coordinacin por rutinas, procedimientos y programas tambin se ve dicultada en este escenario, imponiendo obstculos insalvables para construir una racionalidad totalizadora que asegure la convergencia de actores y comportamientos.
Adicionalmente, los problemas de diseo de las polticas fundadas en diagnsticos insucientes,
imprecisiones con respecto a los estados nales deseados y previsiones escasas con respecto a sus
implicancias, instrumentacin e implementacin, determinan que la incoherencia forme parte de
la misma denicin de las polticas y de sus instrumentos, y que la coordinacin quede librada a las
iniciativas locales y a la bondad de respuestas a problemas contingentes.
En sntesis, la coordinacin (lo mismo vale para la coherencia) raramente puede alcanzarse a
travs de la jerarqua del poder, mecanismos de cpulas organizacionales o arreglos formales.
A esos recursos, hay que agregar, con abundantes evidencias de su efectividad, la coordinacin
al interior de redes sustentadas en liderazgos, relaciones regulares y reciprocidades, con actores
que comparten concepciones sobre el sentido y las orientaciones de las contribuciones particulares. Por otra parte, la coherencia y la coordinacin requieren una demanda social que las
precipite y sostenga. Esta demanda suele ser ms clara frente a cuestiones de elevada prioridad,
intermitentes y selectivas, que demandan reacciones de conjuntos de actores pblicos movilizados para dar respuesta a problemas emergentes de alta visibilidad social (Wright y Hayward,
2000). Pero, a la vez, esta evidencia hace ms necesario disponer de diseos y orientaciones que
atiendan a la calidad institucional al interior del aparato estatal y den cabida al involucramiento
social en la gestin. A estas cuestiones se dirige la prxima seccin.
2. LA PLANIFICACIN NORMATIVA
La aspiracin normativa de coherencia y coordinacin tuvo su expresin mxima en distintas experiencias de planicacin comprehensiva de la accin de gobierno. En esta seccin se discuten
los debates sobre esta cuestin y se pasa revista brevemente a la evolucin registrada en las
expectativas por ella generada y su impacto efectivo sobre las polticas pblicas.
El debate en torno a la planicacin

La discusin en torno a los modos de alcanzar la coordinacin social forma parte de la tradicin
de la losofa poltica, de los debates institucionales, de las especulaciones acadmicas sobre el
buen gobierno y de las tribulaciones tcnicas generadas por los intentos de disponer de marcos,
metodologas y tecnologas que la hagan posible. En las ltimas dcadas oreci un renovado
entusiasmo por esta temtica, con abordajes creativos y con soporte en distintas disciplinas,
como la economa, la ciencia poltica y la gestin. Viejas conceptualizaciones fueron renovadas:
se parti de dos posibilidades extremas, la jerarqua y el mercado (ajuste mutuo entre operadores econmicos). En la primera alternativa es la potestad de la autoridad (en este caso, el
Estado) la que brinda el marco y eventualmente asegura la coherencia y la coordinacin, con la
planicacin de gobierno como un instrumento central para ello. El plan sera un conjunto de
nes y reglas para denir las contribuciones esperadas de cada actor en una cadena de acciones
para alcanzar productos o resultados esperados o, en otros trminos, una proyeccin regimentada de la accin colectiva, versin macrosocial del modelo burocrtico (Kaufmann, 1986). En
la segunda, son los comportamientos libres y autnomos de agentes sociales que, a travs de
sus transacciones y buscando satisfacer sus funciones objetivo, alcanzan esa convergencia. Estas
categoras infunden los debates y las prcticas hegemnicas hasta comienzos de este siglo.
Ellas pueden servir de gua para registrar los giros tericos sobre las polticas pblicas de las
ltimas dcadas, sus orientaciones, formatos y contenidos, sobre el papel del estado, su grado y
modalidades de intervencin y sobre las relaciones entre el estado, los mercados y la sociedad.
Los estados modernos experimentaron la progresiva ampliacin de sus funciones, consecuencia
de la proliferacin de demandas a partir de lo que Karl Mannheim denomin la democratizacin fundamental de la sociedad, generalizacin de aspiraciones y derechos, y multiplicacin de participantes en la esfera pblica. Ese proceso explica la emergencia de estados
transformadores, desarrollistas y de bienestar, y la inuencia del keynesianismo en las polticas
macroeconmicas. La planicacin para el desarrollo fue as parte de un proyecto secular de
racionalizacin social y de modernizacin, en el que el estado era concebido como el cerebro
y el motor del cambio. Este estado requiri maquinarias organizacionales estructuradas segn
el modelo centralista que, en vez de representar la racionalidad instrumental, en muchos casos
fueron arenas de conicto, desplegando lgicas locales y siendo objeto de capturas diversas y,
por consiguiente, deformando o reinterpretando las directivas de polticas y potenciando las
incongruencias al interior de los gobiernos.
22 |
Por cierto, la planicacin estatal en Amrica Latina tiene una larga tradicin de debates y cuestionamientos . Aun cuando se pueden rememorar experiencias previas, su institucionalizacin
comienza a nes de la dcada de los cincuenta y se consolida bajo la inuencia de la CEPAL
durante la siguiente. Con el trasfondo de la Alianza para el Progreso, se crearon mbitos y mecanismos para la elaboracin de planes de desarrollo. Expresaron la creencia de que el cambio
puede ser promovido por la aplicacin de una ingeniera social y se convirtieron en una manifestacin vicaria del progreso. La identicacin de los sectores a privilegiar, los criterios para la
priorizacin de las inversiones y la bsqueda de un crecimiento que preservara los equilibrios
macroeconmicos, constituyeron sus elementos esenciales. Esta planicacin tuvo un sesgo
determinista, lineal, imperativa para el sector pblico e indicativa para el privado, sin atencin
a las problemticas institucionales. Su sesgo economicista llev a ignorar cuestiones vinculadas
a la viabilidad social y poltica, as como a las capacidades efectivas para la implementacin.
9
Sus metodologas no incorporaban ni los contextos polticos ni los medios institucionales. Sus
supuestos en materia de informacin plena y de poder suciente para la impulsin, y la coordinacin de las actividades sociales para alcanzar los objetivos adoptados revelaban su inspiracin
tecnocrtica y su apuesta por un gobierno benvolo, inspirado en el inters pblico que opera
en un escenario consensual.
No solamente en los diseos se manifestaron las limitaciones de esta planicacin. Los recursos
para la ejecucin de los planes raramente se concretaron, la inestabilidad macroeconmica y las
turbulencias polticas no permitieron la articulacin debida entre las aspiraciones de largo plazo y
las decisiones de corto plazo. Este divorcio se manifest en trminos organizacionales. En muchos
pases, los Consejos o Ministerios de Planicacin no tuvieron intervencin en los procesos presupuestarios, o esa intervencin se refera a los planes de inversin, pero sin relacin con las asignaciones para funcionamiento o con las orientaciones para la operacin cotidiana de los servicios.
Es as como se multiplicaron los casos de escuelas u hospitales construidos sin maestros, mdicos o recursos para gastos corrientes, infraestructuras costosas y de muy bajo impacto, objetivos
enunciados sin sustento en anlisis de factibilidad rigurosos ni traducibles en metas y actividades
para alcanzarlos, ambigedades que no permitan el monitoreo o la evaluacin rigurosos, etc.
Esta situacin explica dos procesos que se dieron con cierta regularidad: o el Ministerio de Finanzas asumi el papel de ordenador de las prioridades a travs de la asignacin de recursos,
o se fundieron ambas funciones, con predominio de hecho de lo scal y nanciero. De igual
manera, explica que haya habido persistentes intentos de modicar los procedimientos de formulacin presupuestaria, introduciendo primero de manera precaria y luego ms elaborada
referencias a objetivos y metas de la asignacin de recursos.
No solamente los cambios en el contexto poltico y en las concepciones del papel del estado
ya mencionados determinaron la crisis de la planicacin tradicional. En el campo tcnico, tasas
crecientes de activacin social y modicaciones sustanciales en lo productivo y tecnolgico
provocaron el reconocimiento de sus lmites institucionales, polticos y cognitivos, y la emergencia de aproximaciones estratgicas para la planicacin de gobierno. Todo ello condujo a
convertir esta planicacin en un ritual y al plan, en una prctica tecnocrtica formalista y sin
arraigo o receptividad social. No obstante, a pesar de estas crticas y limitaciones, esa poca fue
rica en experimentos tcnicos e institucionales que dejaron un notable aprendizaje. Este, si bien
raramente recordado, contribuy a una mejor comprensin de los problemas y de la naturaleza
de los procesos desencadenados en torno a las polticas pblicas. La conformacin dentro del
9 Desde nes de la dcada del veinte hasta los ochenta, ciento treinta y cinco pases adoptaron al menos un plan de desarrollo. En
los cincuenta y los sesenta, treinta y nueve y cincuenta y tres pases en desarrollo adoptaron planes respectivamente (Hwang, 2006).
estado de grupos de elevada capacidad tcnica, la formulacin de propuestas de poltica en

base a diagnsticos rigurosos, la elaboracin y evaluacin de programas y proyectos en base
a metodologas sistemticas y la articulacin entre la programacin y la presupuestacin, son
parte de las contribuciones positivas del perodo.
Los programas, los proyectos y el presupuesto como sustitutos de la planicacin

Desde los ochenta, los pases de Amrica Latina atravesaron por procesos con rasgos comunes. Un nuevo contexto internacional y regional, con crisis scales generalizadas, dio lugar a
programas de ajuste y de reformas de polticas que otorgaron nueva relevancia a las polticas
coyunturales y a los mecanismos de nanciamiento multilateral. Si la aspiracin de la planicacin fue una consecuencia de un estado que pretenda ser desarrollista y de bienestar, cuando
se produjeron revisiones radicales en las concepciones sobre las relaciones entre el estado y los
mercados, los mecanismos establecidos fueron desmantelados o debilitados, abandonndose o
redenindose las funciones de planicacin. Los fallos del estado, junto al reconocimiento de
la imperfeccin de la informacin, de la existencia de mercados incompletos y de costos de transaccin, fundamentaron propuestas para limitar las acciones gubernamentales a la produccin
de bienes pblicos clsicos, con procesos de produccin homogneos de servicios homogneos para ciudadanos supuestamente homogneos (defensa, seguridad, justicia). El ptimo social sera alcanzado a travs del automatismo de los mercados, reduciendo las polticas pblicas
a aquellas que denen y preservan el marco institucional de transacciones y comportamientos.
La consecuencia fue una reestructuracin profunda de los aparatos estatales, proceso que se
dio en toda regin, aunque, por cierto, con variaciones nacionales. Slo unos pocos pases
mantuvieron sus estructuras formales de planicacin, y son excepcin los que preservaron la
prctica de la planicacin nacional de mediano o largo plazo.
El abandono de la mirada comprehensiva condujo a que la demanda por estos planes fuese sustituida por el desarrollo de otros medios, que supuestamente introduciran coherencia y reduciran
los costos de coordinacin de las decisiones pblicas (Meier, 2000). As, los programas y proyectos
se convirtieron en instrumentos ms modestos en sus alcances que la planicacin tradicional
para dar racionalidad y estructurar la accin de gobierno. Se fundaron en urgencias de gobierno,
en cuestiones tpicas prioritarias, en oportunidades institucionales o en la utilizacin del nanciamiento externo. Raramente respondieron a planes integrados de gobierno, y muchas veces su
carcter de expresin de polticas pblicas se trastoc, ocupando su lugar o sustituyndolas, aun
cuando con frecuencia tuvieran una lgica sustentada en apreciaciones y estrategias globales y
sectoriales. Su ejecucin estuvo a cargo de unidades ejecutoras que dieron lugar a la construccin
de verdaderas administraciones pblicas paralelas (Martnez Nogueira, 2002), conformndose en
forma progresiva un estado fracturado. Esos programas y proyectos tuvieron en general una fuerte coherencia interna, pero sin articulaciones claras con otros programas y polticas. Sus impactos
muchas veces fueron contradictorios o se anularon mutuamente, poniendo de maniesto problemas mltiples de coherencia y coordinacin, que pasaron a constituirse en un tema prioritario para
la discusin acadmica y profesional, y para la asistencia tcnica internacional. Su sustentabilidad
temporal en muchos casos fue reducida por su aislamiento y por la carencia de soportes institucionales adecuados para su apropiacin por los gobiernos y las sociedades.
Estos programas no fueron herederos de las innovaciones inauguradas en la dcada de los aos
setenta, que procuraron estructurar el presupuesto en trminos de programas. Si bien la base
terica para este desarrollo estaba en los sistemas de planicacin, programacin y presupuestacin (PPBS en la sigla inglesa), fueron objeto de importantes esfuerzos de adaptacin local .
10
10
Las contribuciones de Gonzalo Martner deben ser subrayadas, no slo por sus aportes sino por la difusin que dio a la metodologa.
24 |
Su implementacin choc y todava choca con la debilidad o inexistencia de estructuras de

planicacin y programacin y con las rigideces y debilidades de las capacidades analticas
puestas en juego durante el proceso de formulacin presupuestaria. Esta modalidad logr establecerse en algunos pases, con contribuciones que sin duda fueron importantes para el ordenamiento pblico y la mejor comprensin de las acciones de gobierno. No obstante, en muchos
casos, los ejercicios realizados tuvieron un carcter meramente simblico, ya que se adjudic el
carcter de programa a acciones que de ninguna manera respondan a una adecuada sistematizacin y caracterizacin como tales. Los criterios usuales de clasicacin del gasto (institucional, funcional, por objeto), necesarios pero no sucientes, persistieron como dominantes, sin
que la enunciacin de objetivos sirviese para orientar o evaluar la accin. Iguales fracasos a nivel
nacional e institucional se obtuvieron cuando se pretendi utilizar el mtodo de presupuestacin de base cero: sus requerimientos de informacin, anlisis, construccin de escenarios y
anticipacin fueron excesivamente elevados como para erradicar las prcticas incrementales por
aspiraciones racional-deductivas.
Con una larga tradicin en algunos pases y en mbitos del sector privado, la gestin orientada
por resultados es una prctica comn que comenz a desarrollarse en los noventa, expandindose en la actualidad a muchos pases de la regin. Esta prctica tiene antecedentes, algunos
exitosos y muchos no. Como consecuencia de las abundantes evidencias de segmentacin de
las polticas y de sus disfuncionalidades, en los ltimos aos vuelven a tener actualidad las cuestiones de ordenamiento de la actividad estatal. Las expectativas en materia de coordinacin y de
mayor efectividad recayeron sobre el presupuesto y la gestin basada en resultados, con experiencias cuyas evidencias de xito estn todava en construccin. Esta gestin exige la disponibilidad de elevadas capacidades analticas y la adopcin de horizontes temporales sucientes, de
manera de poder diferenciar lo circunstancial, transitorio o estacional de las tendencias y rumbos, con consideracin sistemtica de las condiciones en que se desenvuelve la implementacin.
La resignicacin de la planeacin
En los prrafos anteriores se recorri el proceso de auge y abandono de la planicacin comprehensiva y su progresiva sustitucin por otros medios para alcanzar la coherencia y la coordinacin. Aqu se trata con mayor detenimiento la emergencia de enfoques de planicacin ms
modestos en sus requerimientos y ms realistas en cuando a las condiciones de incertidumbre,
complejidad y conicto enfrentadas por las polticas pblicas. Estos enfoques, por lo tanto, estn
asociados a comprensiones ms maduras de los procesos sociales, abandonando las posturas
estadocntricas que constituyeron en teln de fondo de aquella planicacin. Las consecuencias de las polticas pblicas son construcciones colectivas que requieren, obviamente, orientacin y regulacin estatal, pero a la vez la canalizacin y la resolucin de problemas, acuerdos
entre intereses encontrados, convergencia de conductas y existencia y acatamiento de ciertas
reglas del juego. Con la crisis de la planicacin tradicional y las evidencias de las limitaciones de
los mercados, cuestiones como la calidad institucional, la gobernabilidad, el buen gobierno y la
gobernanza fueron incorporadas a los debates.
La nocin de gobernanza subraya los aspectos no imperativos de la coordinacin social, permitiendo colocar a la planicacin como una forma de ordenacin de acciones en el contexto del
conicto y de la cooperacin que es propio de toda sociedad. La gobernanza, como suma de
organizaciones, instrumentos de poltica, mecanismos de nanciamiento, instituciones (reglas,
procedimientos y normas), y recursos que regulan, guan y orientan el proceso de desarrollo,
incluye los arreglos para la articulacin, coordinacin y regulacin de distintos actores (unidades
jurisdiccionales, organizaciones pblicas y privadas, etc.). La gobernanza excede las relaciones
jerrquicas, verticales, en las que el estado ejerce su imperio sobre las decisiones de rganos
pblicos, as como sus medios y decisiones para regular y orientar el comportamiento de los
privados; es una capacidad, un proceso que se maniesta en acuerdos y convergencias en una
diversidad de redes (de actores sociales, de problemticas, de polticas, de organizaciones, etc.)
en las que se ponen de maniesto mltiples objetivos, estrategias, lgicas organizacionales y
recursos movilizables (Schick, 2003).
El estado, por lo tanto, participa en ese entramado de redes. Algunos autores han utilizado
la metfora de estado relacional para denotar un modelo de actuacin en el marco de este
entramado de capacidades, aportes y relaciones entre distintos mbitos y niveles de gobierno y
otros actores sociales. Se trata de un estado dialogante, constructor de acuerdos, promotor de
la organizacin de la comunidad y estimulador de capacidades e iniciativas sociales. Para el ejercicio de esta capacidad relacional, el estado requiere recursos analticos, informacin rigurosa y
conable, capacidades prospectivas y poder de convocatoria asentado en la legitimidad y en la
conabilidad que puedan generar sus decisiones (Mendoza y Varnis, 2008).
Este estado se expresa a travs de la coherencia y la coordinacin de sus intervenciones. Y ello
requiere planicacin pero, obviamente, una planicacin de signo diferente a aquel que gobern los intentos a que se hizo referencia. Esta es una planicacin que debe ser estratgica. La
gobernanza exige articular esfuerzos tras objetivos o valores, con visiones compartidas de largo
plazo, polticas con horizontes temporales amplios, acciones para la construccin y preservacin
de capital humano, econmico y natural, proyectos con perodos relativamente largos de maduracin, estrategias para la promocin, la construccin de capacidades, acciones de erradicacin
de la pobreza y de la desigualdad, y la persistencia para la conquista y consolidacin de mercados.
Por consiguiente, las redes de acciones en torno a problemticas especcas deberan compartir
los ejes centrales de esa visin que ilumine las polticas y el planeamiento de los actores privados.
Pueden rastrearse las circunstancias y los modelos tericos que fundaron estos intentos. Primero,
lgicamente y, tal vez, empricamente, estuvieron los esfuerzos por incorporar la incertidumbre
con respecto al futuro, ensayndose con los ejercicios prospectivos y de estimacin de escenarios alternativos ya mencionados. Luego, se sum la incertidumbre provocada por los comportamientos de los actores, dando lugar a aproximaciones llamadas estratgico-situacionales,
que incorporan el conicto y las tensiones en la conduccin de procesos y en la gestin de las
operaciones . Su aplicacin en las agencias pblicas tuvo difusin inmediata y constituye una
prctica que fue expandindose, con frecuencia, junto a la programacin institucional y sectorial.
En tercer lugar, se produjo una maduracin en la nocin de desarrollo, incorporndose dimensiones ms elusivas como justicia, equidad en la distribucin, bienestar y felicidad, proteccin social,
participacin, libertades y calidad institucional (Arndt, 1987, Ferguson, 1994, Leftwitch, 2000, Sen,
2000). Se avanz de este modo hacia enfoques unicados o integrados, que fueron ganando adhesiones entre especialistas en desarrollo, organismos internacionales y gobiernos. No obstante,
esta maduracin enfrenta inconvenientes serios para traducirse en arreglos institucionales y en
instrumentos de poltica que pudieran alcanzar tal variedad de objetivos. En todo este proceso
fue consolidndose una conviccin con respecto a la planicacin y los planicadores. Como arman Brown y Crosby, en un mundo de poder compartido, los planicadores rara vez prescriben
acciones y dictan condiciones a otros actores... No obstante, los planicadores pueden inuir de
manera signicativa sobre ideas, reglas, modos, medios de comunicacin y mtodos utilizados
para vincular la accin con la estructura social fundamental. Y ste es un papel poltico.
11
12
Carlos Matus realiz aportes de inuencia en Amrica Latina con su planeamiento estratgico-situacional. Su gran capacidad de
seduccin intelectual no alcanz para impactar signicativamente los procesos decisorios de los estados.
12 Como ejemplo corresponde citar el caso de la cooperacin internacional. En sus propuestas de plani cacin, introduce como
recomendacin el anlisis de las condiciones de gobernanza y los niveles de conicto (DFID, 1008).
11
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3. LOS INSTRUMENTOS PARA LA COHERENCIA Y LA COORDINACIN

En esta seccin se pasa revista a recursos e instrumentos de gobierno para alcanzar la coherencia
y la coordinacin. Se sigue el ordenamiento que sera propio de un estilo de decisiones estratgico
en el marco de un estado relacional. Las consideraciones que se formulan intentan sealar sus
potencialidades y limitaciones. El tratamiento es amplio y se comienza por los temas o cuestiones
ms generales, que conforman el marco que da sentido a la coherencia y a la coordinacin. La
nocin implcita es que no puede construirse coherencia en la base de las polticas pblicas (programas, proyectos, actividades) a travs de mecanismos de coordinacin organizacional u operacional si no se dispone de coherencia en los planos superiores de valores, sentido y orientacin.
En el cuadro 2 se identican los recursos que sern considerados:
La visin de futuro y la estrategia nacional

A veces se denomina visin a una apuesta estratgica de largo plazo que da sentido a los objetivos de las polticas (World Bank, 2004). Esta apuesta excede a la mera enumeracin de objetivos. Su construccin es un proceso complejo, con participacin, compromiso y construccin de
acuerdos. Su verdadero valor consiste en su aceptacin e internalizacin por los principales actores de la sociedad y no necesariamente debe estar formalizada y contenida en un documento.
Reeja el nivel de aspiracin de una sociedad sobre la calidad de la convivencia, su bienestar y su
insercin en el mundo. Se funda en valores y apreciaciones, experiencias histricas, identidades
nacionales fuertemente establecidas y aspiraciones colectivas compartidas, que dan consistencia y continuidad a las polticas ms all de los gobiernos y de las contingencias.
La estrategia nacional se deriva de esta visin. Supone identicar cualidades duraderas como
matrices bsicas para las polticas que permitan dar sentido a los criterios de decisin, combinando el cambio y la continuidad, articulando el futuro con el presente, los valores con las
acciones, y los aportes de la sociedad y del estado. Campos de continuidad y de consistencia
en las polticas en poltica exterior, ocupacin territorial, proteccin de los recursos nacionales, construccin de recursos humanos y de capacidades, desarrollo de fuentes de innovacin,
insercin en el mundo y en los mercados, son sus dimensiones bsicas. La estrategia debera
desagregarse en estrategias integradoras, tanto a nivel territorial como social, con objetivos
productivos y de inclusin y promocin social. Si est expresada en un documento, permite
convertirla en referencia para la evaluacin los avances.
Esta estrategia responde a apreciaciones sobre los escenarios futuros y a posicionamientos deseados en ellos. Aun cuando la incertidumbre y la complejidad sistmica hacen muy difcil la anticipacin del futuro, estas condiciones la vuelven, paradjicamente, ms necesaria. La anticipacin de
los riesgos crticos y las eventuales oportunidades es el punto de partida para la construccin de
las capacidades para superarlos y aprovecharlos. Ello requiere institucionalizar prcticas de anlisis
prospectivos y de indagacin sistemtica de las condiciones posibles y probables que el tomador
de decisiones deber confrontar. Incluye, tambin, la estimacin y evaluacin de los cambios que
la implementacin de decisiones y acciones puede llegar a producir, de manera de brindar un
sustento ms informado a los intentos de modicar las tendencias y los contextos .
13
Si bien es cierto que los ejercicios prospectivos en muchas oportunidades han demostrado limitaciones y falencias serias, son medios insustituibles para dar un mejor fundamento a las orientaciones de largo plazo de las polticas de gobierno. Estos ejercicios, por cierto, no fueron demasiado
fructferos cuando tuvieron por objetivo la anticipacin de condiciones globales, pero manifestaron su riqueza en temticas ms restringidas. En particular, estudios prospectivos en materia
de disponibilidad de recursos, desarrollos tecnolgicos y demogrcos, problemticas sanitarias
y educativas, etc., deben ser realizados en forma constante, contrastando sus resultados con las
hiptesis y escenarios construidos por otros actores signicativos a nivel mundial, regional y nacional (gobiernos, empresas, centros de estudios, entre otros). Sus resultados deberan constituir
insumos para la denicin de estrategias y polticas pblicas . Para que tengan incidencia sobre
la conduccin de gobierno y los posicionamientos de los actores sociales, es preciso que las condiciones institucionales y los conictos sociales permitan la atencin a cuestiones que exceden
las urgencias de las demandas coyunturales. Adems de estas condiciones bsicas, su adecuada
absorcin requiere capacidades analticas adecuadas, deliberacin pblica y receptividad social.
14
Son obvias las dicultades para acordar en forma explcita sobre esta visin y la estrategia para alcanzarla. Circunstancias crticas o especiales en la vida de la sociedad pueden establecer un marco
adecuado para que estos ejercicios den lugar a acuerdos sobre polticas pblicas. Europa fue construida a partir de una visin global y un deseo compartido de dejar atrs siglos de enfrentamientos.
Espaa cont con pactos que sirvieron como puntos de partida de su proceso de democratizacin que, ms all de sus contenidos especcos, dieron sentido y ecacia a las transformaciones
necesarias para impedir un retroceso histrico y acelerar su integracin con Europa. En cuanto a
las experiencias nacionales de formulacin explcita de estas visiones, Finlandia constituye una referencia muy sugerente por el grado de formalizacin que adopta el proceso. Consecuencia de su
particular trayectoria histrica, su insercin geopoltica y su esfuerzo para colocar a su economa y
su sociedad en elevados niveles de competitividad y bienestar, este pas adopt la prctica sistemtica de denir y actualizar su estrategia de largo plazo. Emite un documento que dene los medios
disponibles para promover, impulsar y monitorear la implementacin del Programa de Gobierno en
materias que requieren cooperacin intersectorial , con indicadores para el monitoreo de la implementacin de prioridades de largo plazo. Finlandia, adems, estableci una comisin parlamentaria
permanente concernida con el futuro y el anlisis de las polticas pblicas desde esta perspectiva.
15
El Proyecto Millenium consiste en un esfuerzo sistemtico de identicacin de escenarios futuros patrocinado por las Naciones
Unidas. Si bien su alcance es global, sus implicancias en materias como el desarrollo de las tecnologas, los cambios en los valores,
las modicaciones demogrcas y los modos de relacionamiento entre pases son extremadamente sugerentes. De igual manera,
esta tarea es habitual en los Consejos de Estrategia Nacional de los pases de la OECD y de think tanks concernidos con el anlisis
de polticas pblicas.
14 Algunos mbitos del sector pblico argentino han avanzado en la realizacin de estudios prospectivos, como es el caso de aquellos
con competencia en materia cientca y tecnolgica. Esos estudios han servido de base para identicar reas de desarrollo estratgico
y de vacancia, as como para orientar inversiones en materia de construccin de capacidades y apoyo institucional.
15 Incluye temticas como las referidas a empleo, desarrollo empresarial y vida laboral, salud, bienestar de los nios, jvenes y familias,
etc., junto a otras como innovacin, cambio climtico, cambio administrativo, gobiernos locales y posicin internacional del pas.
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En Amrica Latina, algunos pases muestran una signicativa continuidad en sus polticas asentadas en una visin de largo plazo relativamente compartida y en una estrategia nacional consistente. En la seccin sobre las experiencias nacionales, se hace mencin a algunos casos que
sirven como ilustracin. Chile, por ejemplo, ha construido luego del periodo dictatorial una
visin consensuada y un marco de convivencia competitivo entre partidos con valores y bases
programticas bien diferenciados. Esa visin est centrada en la consolidacin de la democracia,
el perfeccionamiento de sus instituciones, la apertura econmica y la competitividad internacional, la celebracin de acuerdos generalizados de libre comercio y el crecimiento sostenido con
reduccin sistemtica de la pobreza. Brasil, que ha establecido un Ministerio para la elaboracin
formal de esta estrategia, puede mostrar continuidad en materia de insercin y protagonismo
internacional, polticas de crecimiento, estabilidad y orientacin exportadora, junto con profundizacin de la democracia y esfuerzos de inclusin social . Mxico realiza sistemticamente
esfuerzos para contar con una visin de largo plazo, con deliberacin poltica y social, que se
expresa en documentos que denen los atributos bsicos de competitividad y calidad de vida
que deben caracterizar a la sociedad y a su insercin en el mundo.
16
Los procesos democrticos pueden contribuir a ir generando y consolidando esta visin. La deliberacin como forma de identicar reas de convergencia de intereses es un mecanismo que
lleva tiempo y que, si bien no garantiza resultados de corto plazo, es la nica forma de alcanzar
una mejor nocin de lo compartido. Esa deliberacin tambin supone conictos y tensiones sobre
modos particulares de alcanzar esa visin, pero cuando se la comparte el debate se hace ms instrumental, centrado en los medios, con mayor peso de los argumentos sustentados en evidencias.
Los objetivos de gobierno y de las polticas pblicas

Junto a la visin y a la denicin estratgica, los objetivos de gobierno constituyen los parmetros crticos para la evaluacin de la coherencia de las polticas. Su denicin es una de las
responsabilidades primeras de toda conduccin de gobierno, junto a la construccin y preservacin de la calidad institucional. Para la traduccin de las aspiraciones doctrinarias y polticas del
elenco gubernamental en orientaciones y contenidos de polticas pblicas, los gobiernos suelen
contar con el auxilio de mbitos de la planicacin nacional a los que ya se hizo referencia, los
que en primer lugar operacionalizan la visin y la estrategia a travs de la elaboracin de planes
de desarrollo y de gobierno. Estos mbitos pueden tener distinta institucionalizacin y sus productos asumen muy diversos grados de explicitacin y formalizacin. Lo constante es el alcance
de sus competencias con proyeccin hacia el largo y el mediano plazo y su funcin supervisora
de la coherencia de las polticas. Procuran, en sus versiones ms ambiciosas, su consistencia
intertemporal, intersectorial e interregional, la articulacin entre las problemticas internas y los
escenarios externos y la correspondencia entre objetivos, medios y restricciones.
Estas polticas constituyen orientaciones, reglas, marcos y criterios para la toma de decisiones
sobre las actividades de gobierno. Su alcance diere (nacional, sectorial, intersectorial, regional
o interregional), as como su horizonte temporal. La funcin de coherencia se reere, por ejemplo, al anlisis y seguimiento de los modos en que las polticas sectoriales responden a objetivos
convergentes y referidos a la solucin de problemas crticos, a cmo las polticas econmicas y
sociales se complementan para alcanzar metas de crecimiento y equidad y, a la vez, contribuyen a fortalecer la democracia, a cmo la poltica macroeconmica incide sobre los procesos
microeconmicos o cmo las polticas de inversiones tienen en cuenta el equilibrio scal, la
En algunos pases de Amrica Latina, los planes de mediano plazo requieren acuerdo parlamentario, aun cuando esos acuerdos
muchas veces encuentran problemas para traducirse en convergencias con respecto a decisiones legislativas particulares.
16
integracin territorial y social, y la competitividad, incluyendo la denicin de grupos o problemticas de atencin prioritaria en las polticas sociales. El desempeo de esta funcin requiere
rganos tcnicos con fuertes entramados organizacionales, sectoriales y regionales. En muchos
pases existen, adicionalmente, mecanismos de consulta con actores sociales para enriquecer
con sus aportes los contenidos de las polticas, legitimarlas e incrementar su viabilidad social.
Las estrategias sectoriales y organizacionales

Las polticas pblicas se expresan en instrumentos. Constituyen ordenamientos o actividades
dirigidas a gobernar, regular o inuenciar procesos sociales (Peters y Van Nispen, 1998). Esos
instrumentos son muy diversos y la literatura ofrece distintas deniciones y tipologas de ellos.
Los trabajos en torno al anlisis de polticas pblicas especcas dejan interesantes enseanzas
sobre las relaciones entre sus contenidos y los mecanismos organizacionales de formulacin
y ejecucin. Esas relaciones exceden la especicacin de sus mandatos, responsabilidades y
programas operativos. Estos son medios para reglar las acciones de cada institucin y para asegurar su convergencia o complementariedad con los de otras agencias o instituciones. Ms all
de los diseos formales, se desencadenan procesos en los que las organizaciones de gobierno
desempean diversos roles con cierta autonoma y discrecionalidad de comportamientos. La
identicacin de estas relaciones, procesos y roles pasa a ser, entonces, un elemento indispensable a tener en cuenta para el anlisis de coherencia de las polticas.
Cada tipo de poltica enfrenta distintos grupos y patrones de demandas, tiene distinto contenido
simblico y es susceptible de evaluacin a partir de criterios variados e indicadores especcos. Los
compartimientos organizacionales estn, obviamente, condicionados por estos fenmenos. Si la
coherencia se expresa en mandatos claros a los sectores y a las organizaciones pblicas, conforme
a la desagregacin de estrategias y objetivos, y en desempeos efectivos, contribuyentes a la
satisfaccin de los mismos, la denicin del modelo organizacional y de gestin y la efectividad
de los incentivos utilizados pasan a ser cuestiones fundamentales. La necesaria delegacin de
atribuciones para suministrar exibilidad a la operacin, cercana con la poblacin receptora de
servicios y disponer de mayor capacidad de respuesta a nuevas demandas, hace que la gestin
organizacional se aleje del modelo centrado en procedimientos de la administracin clsica, con
mayores riesgos para la preservacin de la coherencia a lo largo de la implementacin.
El planeamiento estratgico a nivel sectorial y organizacional es un medio para fortalecer el alineamiento de la accin con los objetivos de las polticas, preservando la coherencia. A un nivel
operacional, la gestin por resultados es consecuencia de este alineamiento, dando articulacin
lgica a lo estratgico y operacional (Bryson y Roering, 1996, Arellano Gault, 2004). Este planeamiento es un conjunto de conceptos, procedimientos y herramientas para el anlisis sistemtico
y la revisin de la orientacin, contexto y modos de accin. Si bien puede hacer uso de diversos
mtodos y adaptarse a diferentes circunstancias, tiene algunas condiciones que deben satisfacerse para contribuir a la coherencia. En primer lugar, el planeamiento sectorial debe permitir
el alineamiento organizacional, dando sentido a las polticas a implementar y a las misiones a
cumplir. Por consiguiente, este planeamiento tiene estas contribuciones si reejan polticas explcitas y mandatos claros. Sin una denicin precisa de los objetivos de poltica pblica en materia
sectorial, la incorporacin de innovaciones de gestin organizacional es meramente simblica
(Roberts, 1993). Es de sealar que esta condicin de subordinacin a las polticas muchas veces
es incumplida, producindose como consecuencia que las organizaciones pblicas desarrollen
sus planteos estratgicos, pero sin satisfacer la coherencia vertical. A la vez, este fenmeno
pone de maniesto, diculta o hace ilusorias las esperanzas de compatibilidad y de coordinacin
con las acciones de otras organizaciones pblicas.
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Adicionalmente, este planeamiento debe satisfacer otra condicin: su articulacin con el presupuesto y con los programas operativos. Con frecuencia, el planeamiento estratgico es un
ejercicio gerencial, til por el proceso de reexin sistemtica que exige, pero relegado en la
conduccin cotidiana de las actividades. La independencia de su formulacin con respecto a
la preparacin o anlisis presupuestario acenta esta disyuncin entre el ejercicio y la gestin.
Aun en pases con elevadas capacidades administrativas, como es el caso de Gran Bretaa, los
rganos subordinados de la administracin denen sus objetivos y estrategias, sustituyendo
la inercia institucional, la carencia de capacidades analticas y de decisin en los mbitos polticos que tendran que denir los rumbos en cada mbito de poltica. Adems, los objetivos
del planeamiento estratgico deben formularse como aspiraciones sobre estados a alcanzar
en tiempos denidos, de manera de permitir la evaluacin de la gestin. Por ltimo, dadas las
interdependencias entre organizaciones pblicas para alcanzar impactos integrados, este planeamiento no puede elaborarse en aislamiento, sino que debera ser una tarea compartida por
aquellos que participan en una determinada red de polticas. Por consiguiente, este instrumento
de enorme potencial para provocar el alineamiento poltico-organizacional pasa a ser intrascendente y redundante cuando no existe un marco previo de coherencia y coordinacin de polticas
con objetivos claramente explicitados que la posibiliten.
Los modelos organizacionales y de gestin

La coordinacin de polticas debe satisfacer en primer lugar un principio elemental: la clara delimitacin de competencias. Ello hace que la estructura del gobierno pase a ser una cuestin
que si bien tiene elevados componentes tcnicos, es de naturaleza estratgica. Por cierto, esta
estructura (unidades que la componen y sus relaciones, lneas de autoridad, misiones y funciones
asignadas, planteles predenidos, etc.) suele ser el resultado de decisiones discretas, cristaliza
modos de atencin, conceptualizacin, decisin y resolucin de problemas, conforma inercias
institucionales, genera sus propias clientelas y tiene una capacidad de supervivencia ms all de
la vigencia de gobiernos y polticas. En pases como Gran Bretaa y Holanda, por ejemplo, se ha
intentado claricar esta estructura a travs de la generalizacin del criterio de que un objetivo de
poltica tiene mayores posibilidades de ser alcanzado si es atribuida la responsabilidad para su
ejecucin a una agencia y, en particular, si se evita que sta maneje ms de un instrumento. Si bien
esta agencializacin ha sido denunciada por la fractura del aparato gubernamental que puede
conllevar, el principio de precisin en las responsabilidades es, sin duda, adecuado. A su vez, esa
precisin de competencias y responsabilidades debe resultar del plexo de polticas adoptadas y de
la evaluacin de los requerimientos que stas tienen en materia de actividades y tareas. Es decir,
los objetivos y contenidos de las polticas deberan determinar los modelos de organizacin y de
gestin, superando las rigideces propias de las inercias e inmovilizaciones institucionales .
17
17 En Gran Bretaa, en 1998, se produjeron importantes reformas scales y presupuestarias, adoptndose un planeamiento presupuestario multianual, con revisiones sistemticas y una modalidad de gestin orientada para resultados. El objetivo de estas reformas
fue facilitar el planeamiento de mediano y largo plazo de la accin de los departamentos, as como introducir requisitos de anlisis
de las peticiones de recursos de las diferentes reas de poltica, de las evidencias que las sustentan y de su prioridad, costo y oportunidad. Si bien ese anlisis comienza en los organismos de ejecucin, se hace en el marco de lineamientos generales que reejan las
orientaciones de poltica de erogaciones que son presentadas al Parlamento como compromisos asumidos por el Gobierno. Holanda
introdujo un sistema de presupuestacin basado en resultados en 1997. La formulacin se inicia con la determinacin de la poltica y
logros previstos. Las agencias departamentales que estn bajo control directo de ministerios realizan sus acciones conforme a contratos. En ambos casos nacionales, los procesos fueron lentos, con requerimientos de cambios normativos, de prcticas y conductales.
El presupuesto en base a resultados

El modelo de organizacin debe corresponderse con el modelo de gestin. Una estructura organizacional congruente con los planes y objetivos de gobierno debe ser operada con criterios que
atiendan, en primer lugar, a las consecuencias e impactos. Los perfeccionamientos en materia de
administracin scal que muchos pases emprendieron, sirvieron para dar un nuevo sentido a la
presupuestacin, articulndola en mayor medida con la programacin y la gestin. En los aos
ochenta, el Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia y Canad enriquecieron, con variantes, el presupuesto con indicadores de resultados. A comienzos de los noventa, la mayora de los pases de la
OECE introdujo diferentes mediciones de performance y, en los ltimos aos, las incorporaron a los
presupuestos, como es el caso de Francia en el 2001. Existen experiencias exitosas, que se registran
en este documento, con contribuciones importantes en varias dimensiones: la priorizacin de las
acciones pblicas, la ms adecuada asignacin de recursos, el mejor seguimiento y evaluacin, y la
mayor transparencia y la apertura de posibilidades de control social son algunas de ellas .
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No existe un modelo nico de presupuestacin en base a resultados, ya que los procesos de

diseo e implementacin estn inmersos en marcos institucionales y culturales especcos y requieren modicaciones de prcticas y comportamientos. Por consiguiente, las experiencias son
diversas. Si bien el presupuesto por performance o resultados se ha impuesto en muchos pases,
deben advertirse diferencias en sus alcances. Schick (2008) identica experiencias informacionales y decisionales. Las primeras slo presentan datos sobre intenciones y propsitos, pero
sin una clara articulacin con las asignaciones presupuestarias. Las segundas vinculan recursos
con resultados, orientando las decisiones a lo largo del ciclo de decisin e implementacin.
Esta segunda posibilidad del presupuesto en base a resultados es la que realmente expresa el
sentido de esta innovacin, la que se justica si tiene las implicancias sustantivas ya sealadas
en materia de visin, estrategia y polticas. Por eso, la prctica de la presupuestacin en base a
resultados no tiene sentido si no se completa con las instancias de evaluacin que determinen
la relacin efectiva entre costos incurridos, resultados e impactos. Ese autor seala, adems, las
inercias que llevan a interpretar como resultados e impactos los que son simplemente productos. As ha sido en las primeras experiencias (Nueva Zelanda en los ochenta) y los esfuerzos para
pasar verdaderamente a medir la performance fueron difciles y en muchos casos, inconclusos.
La programacin, la presupuestacin y la gestin por resultados han dado lugar a un debate
acadmico y profesional. Se sostiene que la retrica es difcil de convertir en prctica. Por un
lado, el nfasis en los outcomes sirve apenas para un conjunto no del todo abarcativo de actividades pblicas, ya que stos son, en muchos casos, consecuencia de la operacin de factores
diversos que escapan al control de una agencia pblica o del conjunto de agencias. Adems, se
ha ritualizado el indicador y la medicin a expensas de la comprensin de los procesos (Radin,
2008). Por otro lado, como expresa Graham Scott (Scott, 2008), esta presupuestacin promueve el mejoramiento de la performance en todos los componentes del sistema. Como tal, debe
evaluarse por sus contribuciones y stas, en gran medida y como se anticip, dependen de
contexto de aplicacin y de los compromisos de los agentes pblicos.
Este debate conduce a concluir que un elemento crtico est constituido por las capacidades.
As, se considera que la reforma del sistema civil es fundamental para mejorar los rendimientos
y resultados, independientemente del sistema presupuestario. Las experiencias ms exitosas
tuvieron un rme liderazgo ejercido por los Ministerios de Finanzas, pero sin que ello desdibuje
18 En los aos ochenta, el Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia y Canad enriquecieron, con variantes, el presupuesto con indicadores de resultados.
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el carcter sistmico de las reformas requeridas: la mejora de la performance sector por sector
requiere un anlisis del sistema que identiquen las causas de los problemas y las soluciones
ms ecientes, entre las que pueden estar o no las de ndole presupuestaria (Scott, 2008: 7).
La planicacin o las versiones menos exigentes en materia de capacidades polticas y tcnicas, a
las que se hizo referencia, fueron desarrolladas para aportar elementos para mejores decisiones
pblicas y una gestin ms eciente y efectiva. Pero, a la vez, la evidencia indica que tienen mayor
aplicacin (o menos dicultades de implementacin) justamente en aquellas situaciones en que
la gestin era ya de calidad antes de la introduccin de estas innovaciones. Casos exitosos que se
citan como Nueva Zelanda, Australia, Holanda y Suecia (an Chile) no construyeron sus sistemas y
mecanismos por clarividencia de expertos, sino que instalaron las innovaciones sobre sistemas que
ya funcionaban. Esto plantea un problema mayor: cmo se construyen capacidades y mecanismos
que, a su vez, puedan consolidar y perfeccionar esas mismas capacidades.
El monitoreo y la evaluacin
Otros cuatro desarrollos apuntan tambin a la problemtica de la coherencia y la coordinacin.
Su carcter es diferente, pero todos pretenden un mayor anlisis y sustento en las decisiones
pblicas y en su evaluacin. Los cuatro implican aproximaciones sistemticas y metodologas
rigurosas. Aun cuando no son sucedneos ni compiten con la planicacin, permiten un mayor
y mejor uso del conocimiento para el perfeccionamiento de la accin de gobierno.
En primer lugar, se est imponiendo la exigencia de que las polticas y asignaciones presupuestarias estn respaldadas por evidencias. Estas evidencias procuran la adecuada fundamentacin
de las propuestas en trminos tericos, clara y explcita delimitacin de los problemas, referencias a aprendizajes de acciones ya realizadas e informacin de sustento para la ejecucin
y seguimiento de las acciones . Esta prctica supone la movilizacin de recursos analticos en
distintos mbitos del estado, con uso de informacin estadstica, tcnicas de diagnstico y utilizacin sistemtica de los instrumentos provistos por las ciencias sociales. En particular, demanda
unidades centrales que establezcan los estndares, orienten las prcticas para la presentacin
de estas evidencias y evalen su pertinencia y relevancia.
19
Segundo, debe sealarse la extensin de la prctica de utilizar indicadores para el seguimiento

de la gestin y para determinar su eciencia y ecacia. Por cierto, los indicadores sobre diversos aspectos de la realidad fueron siempre utilizados para la apreciacin de situaciones y el
seguimiento de la gestin . No obstante, su incorporacin sistemtica para la supervisin, el
monitoreo y la toma de decisiones en los mbitos pblicos es relativamente reciente, al igual
que los intentos de incorporarlos en instrumentos que aseguren la correspondencia entre nes,
productos y acciones, como es el caso del marco lgico .
20
21
Tercero, una condicin para asegurar la coherencia y la coordinacin es la disponibilidad de

sistemas de informacin sobre productos, resultados e impactos. Las administraciones pblicas
En Gran Bretaa se impuso esta prctica del evidence based policy making, establecindose requisitos que deben ser satisfechos
antes de la toma de decisiones y que permiten el anlisis de alternativas y de viabilidades.
20 Es obvio que el desarrollo de las ciencias sociales empricas est asociado a la intencin de medir distintos aspectos de la realidad,
as como el establecimiento de metas para la accin de gobierno debe necesariamente hacer uso de indicadores. Tanto la planeacin
como la formulacin de programas y proyectos no puede concebirse sin mediciones y, por lo tanto, indicadores. De lo que aqu se
trata es el uso del indicador como elemento regular, constante y sistemtico que gobierna la gestin.
21 De utilizacin en primer lugar en el mundo de las ONG, este instrumento junto a sus variantes es utilizado en algunos pases en
los procesos de formulacin presupuestaria para programas y proyectos, como es el caso de Mxico.
19
suelen estructurar sus tareas en funcin de los recursos asignados presupuestariamente. Esto
es en trminos de los insumos de la accin. Es muy frecuente que esos insumos no estn
relacionados con las consecuencias buscadas, debido a que los requerimientos de la administracin nanciera y de las auditoras no estn articulados con los mecanismos de seguimiento y
evaluacin de las operaciones gubernamentales. El trnsito debido es hacia resultados y, adicionalmente, hacia resultados interagenciales . Adicionalmente, la informacin sigue un sendero
de ida y vuelta. Es el decisor poltico quien dene objetivos y prioridades. Es, por otra parte, el
responsable de la implementacin quien suministra la informacin sobre su logro y acatamiento.
Esta situacin es una de asimetra que requiere no slo diseos sino calidades institucionales y
controles sociales, de manera que los sistemas que se establezcan superen el plano de lo ritual
o simblico, para constituirse en auxiliares de buen gobierno.
22
Por ltimo, los mecanismos para alcanzar una mayor coherencia en las polticas pblicas no
pueden por limitaciones institucionales, polticas y cognitivas pretender abarcar todas las
eventuales consecuencias de las decisiones adoptadas y la implementacin de todas las polticas. Ello exige focalizar la atencin, poniendo en juego criterios de prioridad y relevancia. Centrar
la formulacin y el seguimiento de muy numerosos objetivos y metas es, de este modo, un sntoma de ausencia de prioridades ciertas y de baja comprensin de las articulaciones estratgicas
entre las diversas acciones de gobierno. Demasiadas metas tambin desvan a los decisores
polticos de las cuestiones ms crticas y estratgicas. Esto no facilita la labor de planicacin
sino que, por el contrario, la hace ms exigente, ya que la sntesis slo puede ser el resultado
de una elevada capacidad analtica. Adicionalmente, como muchos de los objetivos y metas
pasan a ser responsabilidades de distintos actores gubernamentales, esto exige mecanismos de
formulacin conjunta de polticas y de coordinacin entre agencias.
Sin la disponibilidad de los cuatro elementos sealados, no es posible la institucionalizacin sistemtica de la evaluacin de la gestin de gobierno y del grado efectivo en que la coherencia y
la coordinacin se alcanzan. La rigurosidad de las metodologas de evaluacin (tanto de las evaluaciones ex ante como ex post) tiene un efecto altamente positivo sobre los procesos sociales
de decisin por la necesidad de precisar conceptos, operacionalizarlos y construir indicadores
vlidos, superando los juicios basados en apreciaciones escasamente fundadas en informacin
conable y sin armadura terica que les otorgue sustento . Cuando esa evaluacin es anticipatoria, las metodologas disponibles consisten en extensiones de las utilizadas para el anlisis de
proyectos, con las correcciones necesarias y ya anticipadas para procesar informacin referida
a objetivos de muy distinta naturaleza, a su vez enriquecidas por anlisis de viabilidad social e
institucional, a travs de la identicacin de los actores relevantes y sus estrategias de accin, as
como la explicitacin de escenarios alternativos para la accin. Cuando se pretende analizar los
impactos y consecuencias, las metodologas hacen uso de la indagacin propia de las ciencias
sociales, complementada por informacin cualitativa y por apreciaciones de los participantes y
de los pblicos vinculados a esas decisiones y polticas.
23
22 Algunas cuestiones han sido planteadas con respecto a la informacin (Schick, 2008): a) la sobrecarga informativa lleva a dejar de
lado datos y elementos de juicio, con la mala informacin ocupando el lugar de la relevante, o a confundir lo deseable con lo exigible
o utilizable; b) el riesgo de sobreimponer a los viejos sistemas otros nuevos, generando confusiones y redundancias; c) los costos de
la captura, procesamiento y anlisis, teniendo en cuenta que el trnsito del presupuesto tradicional a otros basados en resultados
exige nueva informacin que no slo debe ser recolectada, sino producida; d) los problemas de conceptualizacin para asegurar la
validez y relevancia de las mediciones e indicadores, diferenciando, por ejemplo, productos y resultados; e) su utilizacin efectiva,
desechando aquella que, aun siendo de inters, no es incorporable en los procesos de anlisis o decisorios; f) su efectiva disponibilidad, evitando indicadores que requieren desmesuradas inversiones para su construccin.
23 Cuando el inters es la evaluacin posterior de los resultados de las polticas pblicas, la identi cacin de los actores relevantes, sus estrategias de accin, las consecuencias no previstas, las relaciones estructurales, etc. son los elementos buscados. En este caso, se apela a la
indagacin propia de las ciencias sociales, con sus metodologas especcas. Si el inters anterior lleva a recurrir al instrumental econmico
y a la teora formal de las decisiones, este hace uso de diversos mecanismos para encontrar, a partir de informacin bsicamente cualitativa
y de las evaluaciones de los participantes y de los pblicos vinculados a esas decisiones y polticas, los verdaderos y los impactos reales.
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Ambos intereses y enfoques, como se observa, tienen distinto origen y sus contribuciones se
dan en diferentes momentos de los procesos de formulacin, ejecucin y evaluacin. La aplicacin de los dos tipos de perspectivas se generaliz en el sector pblico y en los mbitos acadmicos y profesionales de los Estados Unidos. Luego de casi una dcada de experiencias, creci
el inters por evitar la simplicacin excesiva que, muchas veces, requiere el anlisis formal y
econmico. Las metodologas disponibles han ganado en renamiento y en aptitud para el
procesamiento de datos sobre aspectos tan difciles, elusivos y complejos como los valores a los
que las polticas deben servir o sobre la armonizacin de aspectos conictivos o contradictorios
de las etapas de ejecucin. Su utilizacin es posible slo en presencia de condiciones organizacionales muy particulares, as como de una rigurosa actitud con respecto a la adquisicin y
uso del conocimiento cientco y la informacin. Es por esta va que se identicaron cuestiones
institucionales que deben tambin ser objeto de evaluacin, como los diseos organizacionales,
las capacidades para captar y aprovechar informacin y la disposicin de cada organizacin
para acumular experiencia e introducir correctivos en su funcionamiento.
En algunos pases se han establecido unidades autnomas para la evaluacin de polticas, programas y proyectos. Espaa la ha creado recientemente, estando ya constituida y en operacin.
Chile est en la fase de diseo. Francia tiene montados sistemas de evaluacin, en particular para
los programas de la Unin Europea y los vinculados a contratos entre el estado central y las regiones. En Gran Bretaa, desde la llegada al poder del nuevo laborismo el nfasis se coloc en
los resultados y, por consiguiente, en la evaluacin. Los pases escandinavos han establecido sistemas de evaluacin, aun cuando Suecia opt por la coordinacin de sistemas en lugar de tener
un sistema integrado. Australia y Nueva Zelanda cuentan con prcticas establecidas en forma
paralela, aunque con diferencias, pues la primera pone nfasis en los efectos y la segunda en los
productos. En los Estados Unidos, la ms abundante experiencia nacional y estadual en evaluacin
de programas, existen mbitos con atribuciones especcas, como la OBM (Of ce of Budget and
Management) en la rama ejecutiva y el GAO (Government Accountability Of ce) en el Congreso.
En todos los casos se pretende satisfacer ciertos requerimientos: rigurosidad, asociacin con el
proceso de planeamiento, comunicacin amplia de sus resultados y utilizacin para el perfeccionamiento de polticas y de la gestin.
IV. LAS EXPERIENCIAS NACIONALES

El trnsito conceptual y el desarrollo de los instrumentos para alcanzar la coherencia y la coordinacin de las polticas pblicas descriptos en la seccin anterior se dieron, a pesar de compartir en
todos los casos ciertas notas comunes, de manera diferente en los contextos nacionales. En esta seccin se hace un muy breve repaso a algunas experiencias nacionales. El anlisis no es exhaustivo, slo
procura identicar senderos recorridos. Ellos sirven para reconocer distintos paisajes institucionales
y polticos, que explican los avances, retrocesos y las condiciones previsibles que debern ser abordados para aumentar la gobernanza, la gobernabilidad y el buen gobierno de nuestras sociedades.
Las referencias comparadas se reeren bsicamente a cuatro pases de Amrica Latina: Colombia,
Chile, Mxico y Brasil. Referencias menos circunstanciadas se harn a otros casos con propsitos
ilustrativos o para iluminar posibilidades y condiciones de aplicabilidad. Brasil y Mxico son pases
de gran tamao y poblacin, compartiendo con la Argentina la forma federal de organizacin. Colombia y Chile son pases unitarios, con dos niveles de gobierno crticos para las polticas pblicas,
el central y el municipal, con procesos de importancia en curso en materia de descentralizacin.
Por su parte, en Brasil y Mxico el Congreso tiene un papel importante en las decisiones presupuestarias, exigiendo un elevado nivel de coordinacin y acuerdo para asegurar la coherencia en
los planes y prioridades. Chile es un caso particular, con mecanismos de evaluacin ya plenamente
institucionalizados y con un Congreso activo en el seguimiento de las acciones de gobierno.
Adems de estas dimensiones, los cuatro pases han seguido caminos propios en la construccin de sus capacidades de anlisis, planicacin, presupuestacin y seguimiento de la gestin.
Brasil, Colombia y Mxico, por mandato constitucional, deben articular los presupuestos y los
indicadores de desempeo con los planes nacionales de desarrollo. Chile ha abandonado los
ejercicios formales de planicacin con ejercicios que denen prioridades con objetivos y metas
sujetos a revisin sistemtica. Los cuatro preservan Ministerios de Planicacin, aunque cada
uno fue asumiendo una institucionalidad diferencial. En Mxico persiste la prctica de explicitar
visiones de largo plazo y formular planes de desarrollo y de gobierno, tanto en el nivel federal
como en los estados que constituyen la Unin. En Chile, el Ministerio de Planicacin tiene a su
cargo la priorizacin de las inversiones y la ejecucin de acciones dirigidas a los ncleos duros
de la pobreza, constituyendo esto ltimo un eje de las polticas pblicas desde el retorno a la
democracia. Colombia cuenta con un Departamento de Planeacin de larga trayectoria.
Chile
Chile es un caso particularmente interesante. Su administracin pblica es citada con frecuencia
como la de mayor avance en materia de sistematizacin, modernizacin, e informacin sobre desempeo y transparencia. Respaldada por una economa que ha preservado por largo
tiempo sus equilibrios fundamentales, con tasas elevadas y estables de crecimiento y polticas
anticclicas, cuenta con una gestin nanciera rigurosa y de muy elevada calidad. Los avances
realizados desde 1990, por otra parte, estuvieron ms centrados en las modalidades de gestin
que en las reformas legales, dado el ordenamiento institucional que an prevalece en el pas.
La institucionalizacin de la planicacin en Chile data de nes de la dcada de los aos sesenta,
con la Ocina de Planicacin Nacional (ODEPLAN) como organismo de servicio pblico descentralizado cuya funcin principal era la formulacin del Plan de Desarrollo. ODEPLAN adquiri gran
prestigio y form parte de un complejo estatal en el que algunas organizaciones desempearon
un papel central, como fue la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), en una estrategia desarrollista, con tonos reformistas primero y profundamente transformadores ms tarde.
Luego, durante la dictadura militar se produjo una reestructuracin radical del aparato del estado,
pero manteniendo algunos mecanismos estratgicos, entre ellos CORFO y CODELCO (Corporacin
Nacional del Cobre), que dan la evidencia de que, a diferencia de otros pases, como es el caso de
la Argentina, el desmantelamiento del estado promotor y empresario no fue total sino selectivo.
Por ley de 1990, ODEPLAN pasa a denominarse Ministerio de Planicacin y Cooperacin (MIDEPLAN) con funciones de promocin del desarrollo del pas con integracin y proteccin
social de las personas, articulando acciones con las autoridades polticas, rganos del Estado y
sociedad civil, a nivel nacional, regional y local, mediante el anlisis, diseo, coordinacin, ejecucin y evaluacin de polticas sociales, planes y programas, la evaluacin de las iniciativas de
inversin pblica; la provisin de informacin y anlisis acerca de la realidad social y econmica y
la elaboracin de instrumentos y metodologas para la gestin y toma de decisiones de polticas
pblicas. A pesar de estas funciones tan amplias, la coordinacin de polticas no es realizada
por este Ministerio, el que retiene a su cargo lo referido a la programacin de la inversin.
Dentro del Ministerio, la Divisin de Planicacin, Estudios e Inversin tiene la tarea de asegurar
que la inversin pblica sea pertinente y eciente, de acuerdo con las polticas pblicas, interviniendo en la totalidad del proceso de formulacin, aprobacin y evaluacin de las iniciativas de
inversin. El Ministerio tiene conformados el Sistema Nacional de Inversiones, administrado conjuntamente por los ministerios de Planicacin y Hacienda, y el Banco Integrado de Proyectos.
Chile comienza en 1993 el programa de modernizacin administrativa. El Comit Interministerial
de Modernizacin est integrado por los Ministerios de Hacienda e Interior y por la Secreta36 |
ra General de la Presidencia. El programa ha introducido nociones y prcticas vinculadas a la

Nueva Gerencia Pblica, implantndose con el tiempo mecanismos de medicin de resultados
y desempeos, y de planeacin estratgica. Se ha implantado en el marco de este programa el
presupuesto basado en resultados y el sistema de control de la gestin.
Un mbito central para asegurar la consistencia de las polticas es la Direccin de Presupuesto
(DIPRES) del Ministerio de Hacienda, organismo tcnico encargado de proponer la asignacin
de los recursos nancieros del Estado, orientar y regular el proceso de formulacin presupuestaria, y regular y supervisar la ejecucin del gasto pblico. Esta Direccin cumple asimismo una
serie de tareas permanentes, entre las que destacan el asesoramiento al Ministro de Hacienda
en el anlisis de proyectos de concesin de infraestructura pblica y negociaciones salariales del
sector pblico; el anlisis de consistencia y coherencia de las iniciativas legales y normativas con
la disponibilidad de recursos y la supervisin de que dichas iniciativas aseguren la ecacia del
gasto. Tiene competencias adems en las reas de institucionalidad pblica y recursos humanos.
Esta Direccin es la responsable por el desarrollo de la Evaluacin Comprehensiva del Gasto,
cuyo objetivo es analizar y evaluar el conjunto de procedimientos, programas y polticas que
administra cada Ministerio, lo que implica abrir juicio sobre la racionalidad de la estructura institucional y la distribucin de funciones entre los distintos servicios que componen cada Ministerio, as como sobre la ecacia, eciencia y economa en el uso de los recursos institucionales.
En estos procesos se parte de la denicin de las misiones institucionales, los objetivos estratgicos y
su desagregacin para los servicios o agencias de los productos, identicando y evaluando los beneciarios/usuarios/clientes; los indicadores y los gastos asociados a la provisin de dichos productos.
La evaluacin comprende el anlisis de consistencia, los resultados y uso de recursos, las capacidades
institucionales, incluyendo los mecanismos de coordinacin y asignacin de responsabilidades.
Como se observa, en Chile estn presentes y son utilizados los instrumentos o recursos para la coherencia y la coordinacin de las polticas a que se hizo referencia en la seccin anterior. Tal como
fue anticipado, las polticas pblicas responden a una visin de pas que, si bien no est formalmente explicitada, forma parte de las referencias constantes de los principales actores institucionales. De igual manera, aun cuando la planeacin no preserv los mecanismos y atributos de las
dcadas del sesenta y comienzos de los setenta cuenta con mecanismos de anlisis y con procesos
decisorios dirigidos a la validacin de la correspondencia estratgica de polticas, programas y
presupuestos a nivel central y sectorial. Por su parte, la planeacin sectorial y organizacional tiene
un correlato en los compromisos de gestin que denen los resultados a alcanzar, los que a su vez
son objeto de evaluacin a travs de un sistema ya institucionalizado y que opera con regularidad.
Algunos aspectos de la economa poltica de las polticas pblicas y del marco institucional deben
ser considerados para dar razn de los logros alcanzados. Entre ellos estn: a) la Constitucin que
exige mayoras especiales para la aprobacin de algunas leyes, lo que introduce cierta rigidez al
marco normativo; b) la persistencia de una organizacin de gobierno altamente centralizada y
presidencialista; c) la estabilidad de las polticas pblicas, en particular las polticas econmicas y de
manejo de los recursos pblicos, a pesar de los cambios de rgimen y gobiernos; d) la inhibicin
a que el Parlamento pueda aprobar iniciativas sobre erogaciones si no estn debidamente respaldadas por ingresos ciertos; e) el manejo anticclico de las nanzas pblicas; f) la fortaleza tcnica y
la legitimidad poltica del Ministerio de Hacienda y, en particular, de la DIPRES; g) la rigurosidad de
los procesos de evaluacin de proyectos y acciones; h) la elevada intervencin del Congreso y de
sus comisiones en el anlisis y seguimiento de los presupuestos de ministerios, servicios y agencias;
i) los organismos de control prestigiados y ecientes. La condicin de posibilidad de estos aspectos
es un conjunto de actores sociales que comparten objetivos en materia de insercin del pas en el
mundo, crecimiento, competitividad creciente y mayores indicadores de equidad distributiva en

un sistema poltico con competencia altamente regulada.
Brasil
Este es un caso de una gran complejidad. Su tamao, el carcter federal, las desigualdades internas, la tradicin poltica de estados con capacidad negociadora ante el Centro, la negociacin
permanente entre los actores sociales, la necesidad de acuerdos entre partidos para alcanzar
mayoras parlamentarias y asegurar la gobernabilidad, conforman un contexto muy especial.
Una estructura gubernamental nacional, caracterizada por un nmero relativamente elevado
de Ministerios, y una Constitucin reformada en 1988, que da amplia participacin al Congreso
en la discusin presupuestaria, multiplican las instancias de deliberacin, negociacin y acuerdo.
Brasil dispone de una programacin de mediano plazo para las variables agregadas con correspondencia con el plan plurianual y los presupuestos anuales. El plan plurianual tiene un
horizonte temporal de cuatro aos para el que establece las principales lneas de accin. Su
diseo se ha ido modicando, concentrndose en las prioridades nacionales. Si bien la intencin
enunciada es que sirva para consensuar acciones de gobierno, no funcionan adecuadamente
los mecanismos para ello, aun cuando un sistema poltico caracterizado por la exibilidad y por
la negociacin permanente hace que esos acuerdos se alcancen con frecuencia fuera de los
marcos formales especcamente establecidos con ese propsito.
La planicacin ha preservado los atributos institucionales de una tarea conada a un Ministerio,
aun cuando la coordinacin de polticas, como se anticip, se realiza a travs de complejos mecanismos de negociacin entre Ministerios y actores polticos. La Casa Civil de la Presidencia desempea un papel de liderazgo y promotor en esos procesos, con cercana a la institucin presidencial
suciente para explicitar los rumbos polticos a adoptar. El Ministerio cuenta con siete secretaras,
entre ellas la de Gestin, la de Planeamiento e inversiones estratgicas y la de Presupuesto Federal. Tericamente, esta organizacin permitira una adecuada correspondencia de polticas por la
articulacin de tres funciones bsicas. No obstante, otro gran actor de importancia es el Ministerio
de Hacienda, en particular por la relevancia histrica de las problemticas de la inacin, las relaciones scales con los estados, el dcit y el endeudamiento. En los ltimos aos se han logrado
xitos importantes en algunas de estas cuestiones, habindose encauzado las relaciones entre la
Unin y los estados a partir de la sancin de la Ley de Responsabilidad Fiscal. .
El Ministerio elabora las directrices presupuestarias, las que son aprobadas por ley. Con esa ley,
se comienza efectivamente la formulacin en el marco de los techos denidos, con negociaciones entre cada Ministerio y Planeamiento, en un proceso poltico en el que tambin intervienen
la Presidencia y los legisladores. En materia de gestin pblica, durante la presidencia de Fernando Henrique Cardoso se puso en marcha, bajo la conduccin de Bresser-Pereira, una reforma gerencial, procurando dar ms responsabilidad a los gerentes pblicos, implantndose el
control por contrato de resultados, adems de mecanismos competitivos para la adjudicacin
de recursos y la participacin social.
En los ltimos aos, algunas cuestiones merecen mencin especial en el contexto de este trabajo.
En primer lugar, el gobierno del Presidente Lula instal un estilo gubernamental sustentado en un
pacto informal, que busc reproducir las bases de la poltica macroeconmica y, al mismo tiempo, promover la inclusin social, la distribucin de la renta y la adhesin de los sectores populares
(Nogueira, 2009). En lo institucional se cre un mbito para la reexin y la planicacin de largo
plazo, el Ministerio de Asuntos Estratgicos, a cargo de un intelectual de enorme prestigio, cuyo
papel es formular un nuevo modelo de desarrollo, superador del tradicional, acompaado por
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una reconstruccin institucional. Su primer cargo fue como Ministro Jefe de la Secretara de Planeamiento a Largo Plazo, asumiendo en julio de 2008 con la nueva denominacin. Si bien carece
de funciones operativas, constituye una explicitacin de algo que estuvo presente y latente en
la tradicin poltica y gubernamental de Brasil: una visin de pas ambiciosa y que, en sus trazos
ms esenciales y estratgicos, cuenta con consenso nacional. Sus funciones se concentran en el
asesoramiento al Presidente, con ejes en las oportunidades econmicas y educativas, Amazona
y defensa. Por otro lado, la Casa Civil de la Presidencia, de gran centralidad en la estructura de
gobierno, participa en la formulacin de polticas y programas estratgicos, coordina e integra las
polticas de gobierno, realiza el seguimiento y la evaluacin de la accin gubernamental conforme
a la estrategia denida, y tiene la conduccin de algunos programas federales, en algunos casos
con recursos signicativos, como es el Programa de Aceleracin del Crecimiento.
Brasil presenta algunas caractersticas singulares que ponen en segundo plano los arreglos formales. Una cultura de negociacin, una concepcin de la insercin en el mundo que ha persistido a travs de regmenes y gobiernos, un pluralismo poltico con reejos regionales importantes, actores sociales fuertemente estructurados y con inuencia en la elaboracin de alternativas
de poltica, con proyectos propios pero a la vez sometidos a la deliberacin de la poblacin,
una clara articulacin entre la sociedad civil, los mbitos acadmicos y los partidos polticos, son
factores que contribuyen a explicar la visin estratgica relativamente compartida y, por consiguiente, ciertas polticas de estado. Por cierto, la dimensin del pas, la diversidad de problemticas y las complejidades regionales y locales hacen que los esfuerzos por una mayor coherencia
y una mejor coordinacin no siempre sean exitosos, en particular aquellos que dependen de las
estructuras formales vigentes. No obstante, dimensiones implcitas referidas al desarrollo nacional y la convivencia poltica explican las continuidades y las coherencias de fondo.
Brasil cuenta, en sntesis, con mecanismos formales e informales para la formulacin de la visin
y la estrategia nacional, con mbitos para el planeamiento nacional y con esfuerzos de articulacin de los modelos de organizacin central con la diversidad nacional y regional. Es decir,
combina un fuerte poder federal con modos de descentralizacin de creciente importancia, a la
vez que ha introducido innovaciones que hacen uso de nociones de la nueva gestin pblica en
el marco de polticas que preservan continuidad y sentido estratgico.
Colombia
La planeacin en Colombia tuvo una aparicin temprana. En 1958 se cre el Consejo Nacional
de Poltica Econmica y Planeacin, as como el Departamento Administrativo de Planeacin y
Servicios Tcnicos, entidades que tuvieron funciones de estudio y recomendacin de la poltica
econmica, transformndose en 1968 en el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
(CONPES) y en el Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Desde esa poca el planeamiento tuvo estatus constitucional, con modicaciones subsiguientes que preservan este carcter imperativo de la Ley Orgnica de Planeacin. El DNP adquiri capacidad decisoria, y a partir
de la dcada del cincuenta se comenzaron a elaborar planes y programas generales para el pas
con la colaboracin de misiones tcnicas internacionales. En la dcada del setenta, se inici la
elaboracin de planes de desarrollo ms estructurados. En 1979 se entroniz el Plan General
de Desarrollo que deba englobar a la totalidad de la obra de gobierno (Trujillo Alfaro, 2007).
El Departamento Nacional de Planeacin depende directamente de la Presidencia. Es una entidad
tcnica con funciones de diseo, orientacin y evaluacin de polticas pblicas, manejo y asignacin de la inversin pblica y concrecin de las estrategias y polticas en planes, programas y
proyectos del Gobierno. Desempea las funciones de Secretara Ejecutiva del Consejo Nacional
de Poltica Econmica y Social (CONPES) y del CONPES Social. El CONPES, creado en 1958, es la
mxima autoridad nacional de planeacin, y coordina y orienta a los organismos encargados de

la direccin econmica y social en el Gobierno a travs del estudio y aprobacin de documentos
sobre el desarrollo de polticas generales. Acta bajo la direccin del Presidente de la Repblica y
tiene entre sus funciones la de presentar la programacin macroeconmica anual, preparar el Plan
Nacional de Desarrollo , en los trminos sealados en la Ley orgnica del Plan, y presentar para
su aprobacin las polticas, estrategias, planes, programas y proyectos del gobierno nacional y los
estudios sobre la ejecucin. El Departamento Nacional de Planeacin tiene a su cargo la preparacin del presupuesto de inversin, mientras que el Ministerio de Hacienda prepara el presupuesto
de Gastos. El Plan Nacional de Desarrollo incorpora el Plan de Inversiones.
Pas unitario y caracterizado por la paradoja de un gran centralismo en el gobierno y fuertes
diferenciaciones regionales, en las ltimas dcadas ha avanzado en materia de descentralizacin, con procesos que han puesto en evidencia una bsqueda progresiva de esquemas que
aseguren la coherencia al mismo tiempo que se avanza en una administracin ms cercana a lo
local. Por la reforma constitucional de 1991 se introdujo un sistema de evaluacin de las polticas
y proyectos de gobierno. En 1994 se cre el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de
la Gestin Pblica (SINERGIA) al interior del DNP: El estatuto orgnico del presupuesto de 1995
dispone que el Presupuesto General deber guardar concordancia con los contenidos del Plan
de Desarrollo, del Plan de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones. En 2002 se avanz en la integracin de esta informacin de resultados con los procesos
presupuestarios y se cre un comit intersectorial de evaluacin de resultados como mbito de
coordinacin tcnica y de vinculacin entre la presupuestacin y la evaluacin. Por una ley del
ao 2003 se plante formalmente la intencin de vincular los recursos a metas y resultados.
El aprendizaje acumulado indica que, a pesar de la acumulacin de aprendizaje y la evidente
maduracin de las capacidades tcnicas, existe an un uso limitado de la informacin, en particular la resultante de las evaluaciones y, especialmente, en las instancias parlamentarias de
tratamiento de planes y presupuestos. Adems, esa debilidad pone de maniesto la existencia
de rigideces institucionales no superadas y que produce que el ciclo de polticas no alcance la
integracin y articulacin contemplada en los cuerpos legales existentes.
No obstante lo sealado en el prrafo anterior, el caso de Colombia ilustra la continuidad institucional del planeamiento y los constantes esfuerzos por perfeccionarlo y entrelazarlo con la
asignacin de recursos. Dado el carcter largamente convulsionado de la sociedad colombiana,
esta sorprendente persistencia est asociada a las orientaciones predominantes en sus grupos
poltico-tcnicos y acadmicos y a las capacidades de un aparato de formulacin de polticas que
se conservaron a pesar de los conictos sociales y de las coyunturas econmicas enfrentadas.
24
25
Mxico
La experiencia de Mxico es particularmente interesante. Luego de dcadas de hegemona del
Partido Revolucionario Institucional (PRI), se ha iniciado un perodo, que an puede calicarse
de transicin, hacia un rgimen poltico pluralista y competitivo, y en el que las reformas de la
institucionalidad han avanzado, no sin tropiezos pero sin detenerse. Un estado fuertemente
24 Lo componen los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Agricultura, Desarrollo, Trabajo, Transporte, Comercio Exterior,
Medio Ambiente y Cultura, el Director del DNP, los gerentes del Banco de la Repblica y de la Federacin Nacional de Cafeteros,
as como el Director de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del Interior y el Director para la Equidad de la Mujer.
El CONPES Social lo integran los ministros de Hacienda, Salud, Educacin, Trabajo, Agricultura, Transporte, Desarrollo, el Secretario
General de la Presidencia y el Director del DNP.
25 Existen leyes orgnicas del Plan Nacional de Desarrollo y del Presupuesto que establecen los requisitos para la preparacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin.
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centralista, a pesar del carcter federal de su Constitucin, con un peso de la Federacin extremadamente importante en la scalidad pblica, y con mecanismos que homogeneizan las
polticas centrales con las dbiles capacidades autonmicas de los estados, ha contado con
mecanismos consolidados de planicacin a nivel central y de orientacin presupuestal, con una
tradicin de formulacin de planes de larga data y una Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
tradicionalmente poderosa.
Mxico cuenta con una legislacin que obliga a elaborar planes de desarrollo en los distintos niveles de gobierno con mecanismos de convalidacin social, por supuesto de incidencia a veces
muy relativa. En 1995 se inici un proceso de reforma administrativa, con cambios legales y normativos, y en el sistema integral de planeacin, programacin y presupuestacin. En los ltimos
aos se han realizado esfuerzos en materia de administracin nanciera, planeacin estratgica
e implantacin en todas las dependencias y entidades de una nueva estructura programtica y
un sistema de evaluacin del desempeo a travs de indicadores, procurando superar la fragmentacin del ciclo presupuestario desde la planeacin hasta la evaluacin.
Mxico ha avanzado tambin en materia de transparencia y control ciudadano, as como en
dar mayor voz a los estados en la asignacin de los recursos transferidos por la Federacin.
La ltima reforma constitucional establece el presupuesto basado en resultados, el que est
comenzando a establecerse conforme a las capacidades disponibles para la denicin de metas
y en materia de informacin e indicadores para la medicin de desempeos e impactos. De
igual manera, se ha establecido el requisito de constituir unidades con autonoma tcnica para
la evaluacin de polticas y programas.
Los instrumentos para la coherencia y la coordinacin sealados en la seccin anterior estn,
por lo tanto, presentes en Mxico. La elaboracin de visiones de largo plazo, la prctica de la
planeacin, los esfuerzos actuales de institucionalizacin de la gestin basada en resultados y
de la evaluacin, indican un camino que parecera se est transitando lenta pero efectivamente.
En los esfuerzos en curso, los avances se explican por la intencin de los gobiernos de Mxico
de convertir al pas en un interlocutor de peso en la esfera regional e internacional. Muchas de
las iniciativas adoptadas tienen por orientacin emular otras experiencias, especialmente las
de los pases de la OECD, contando adems con un muy activo involucramiento de entidades
multilaterales de crdito para apoyarlas y para motorizar reformas de la gestin que permitan
brindar ms ecacia a los programas estatales (en particular los sociales, como Oportunidades) y fortalezcan el proceso de consolidacin democrtica.
V. CONCLUSIONES
Las conclusiones ya fueron parcial y asistemticamente anticipadas en las distintas secciones
que integran este trabajo. Su rpido repaso aqu tiene por propsito sintetizar las principales
argumentaciones presentadas y las sugerencias que de ellas se derivan.
1. Puede parecer una aparente paradoja o eventual contradiccin la armacin de crecientes
incertidumbres y turbulencias de los contextos internacional y nacional y, simultneamente,

la necesidad de prestar atencin ms sistemtica al futuro y, por consiguiente, a una planeacin de nuevo estilo. Por cierto, la aproximacin ingenua sera que aquellas condiciones inhiben o hacen ociosa la orientacin hacia la anticipacin y el diseo de planes. No obstante,
la accin de gobierno no puede consistir en respuestas aleatorias a desafos coyunturales,
sino que debe estar guiada por visiones, estrategias y acuerdos sostenibles en el tiempo.
Desde ya, ello implica condiciones institucionales y orientaciones de actores sociales que
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exceden los arreglos tcnicos y organizacionales que puedan adoptarse. Lo que el trabajo
asume es que una reexin sobre exigencias y modos de resolverlas puede alimentar la
capacidad de la sociedad para deliberar sobre su futuro y para darse instituciones ms
acordes con las aspiraciones colectivas.
Esa planeacin de nuevo estilo debe ser resultante de las condiciones y desafos enfrentados. Debe procurar construir capacidades, impulsar la racionalidad sustantiva y atender a
los nuevos fracasos del mercado. Tiene, adems, que incorporar la economa poltica de las
decisiones y orientarse hacia cambios institucionales que hagan sostenibles los objetivos de
poltica (Grindle, 1991).
El trabajo presenta una reivindicacin del planeamiento como actividad sistemtica de evaluacin de objetivos y medios para alcanzarlos, de sealamiento de prioridades y como
proceso racionalizador de la accin estatal. Esta reivindicacin no implica reproducir experiencias del pasado que han demostrado sobradamente sus carencias y limitaciones; pero
s la necesidad de alcanzar una mayor consistencia entre nes, objetivos, actividades, capacidades y recursos, de manera de alcanzar una mayor efectividad y eciencia, con impactos
signicativos en aquellas cuestiones de mayor relevancia social.
Esa consistencia se maniesta en dos dimensiones. La primera es la coherencia de las polticas pblicas en sus aspectos sustantivos, lo que implica orientaciones compartidas, contribuciones a nes explicitados, complementariedades de impactos e integracin a estrategias
convalidadas socialmente. Este es un problema de calidad institucional, poltica apoyada
en la cohesin social y capacidades tcnico-polticas que permitan utilizar el mejor conocimiento disponible y convocar apoyos colectivos. Son estas capacidades tcnico-polticas las
que deben respaldar los esfuerzos de planeamiento y brindar el marco y los lineamientos
para la accin de las agencias gubernamentales.
La segunda dimensin es la coordinacin. Si bien esta cuestin tambin es de naturaleza
poltica, es ms manipulable a travs de diseos e incentivos. La reduccin de las excesivas diferenciaciones de competencias entre las organizaciones pblicas, las deniciones de
programas, proyectos y lneas de accin pensadas en mayor medida desde el ciudadano
receptor que desde el aparato de produccin estatal, la construccin de visiones y doctrinas operacionales compartidas y la existencia de mbitos y modalidades de trabajo con
interaccin de los operadores y participacin de los receptores son algunos de los recursos
a los que puede apelarse para superar la fragmentacin de la accin estatal y el predominio
de perspectivas corporativas u organizacionales en la implementacin.
La experiencia comparada muestra que el camino hacia la mejor coherencia y ms eciente
coordinacin depende de condiciones institucionales y polticas propias de cada pas. Dependencias de sendero, culturas polticas, persistencia de los proyectos sociales, calidad de
las conducciones estatales, etc., determinan el grado de viabilidad de las innovaciones en
materia de polticas y de modelos de organizacin y gestin estatal. A pesar de esta armacin, tambin puede observarse una trayectoria compartida: intentos sistemticos por
aumentar las capacidades de anticipacin y previsin, dar mayor relevancia a la orientacin
por resultados e impactos, introducir la evidencia como requisito para la fundamentacin
de polticas y decisiones, articular de mejor manera la planeacin nacional con los procesos
presupuestarios, institucionalizacin de la evaluacin como medio para perfeccionar las
polticas, mejorar la gestin y transparentar la actividad estatal.
Los casos analizados permiten inferir que los arreglos formales pueden ser contribuyentes, pero nunca condicin necesaria. Identidad de visiones, reglas compartidas, redes de
actores, cultura de la negociacin, memorias institucionales y orientaciones innovadoras
parecen jugar un papel crtico tanto para la coherencia como para la coordinacin. Estas son
cuestiones institucionales ms que de diseo organizacional, construcciones sociales ms

que planes que exteriorizan intenciones de algunos actores sociales.
8. Esa experiencia permite armar que se requiere perfeccionar el uso de instrumentos de
traduccin de intencionalidades polticas en impactos. Entre esos instrumentos estn nuevas
modalidades de planeacin, programacin y presupuestacin, la institucionalizacin plena
de los mecanismos de evaluacin de polticas y programas, la reformulacin de estructuras
de manera de alcanzar un mejor acople entre objetivos de poltica y modos operativos, el
desarrollo de sistemas que brinden informacin relevante y conable para la conceptualizacin de los problemas y para medir las consecuencias de las acciones y el desarrollo
de sistemas de incentivos organizacionales que estimulen los cambios de orientaciones y
conductas.
9. Argentina, junto a otros pases que sufren debilidades de institucionalidad y que deben
afrontar exigentes desafos en materia de crecimiento, insercin internacional, superacin
de la pobreza y construccin de una sociedad ms justa en todas las dimensiones, tambin
presenta intentos de sumarse a esa trayectoria. La incorporacin sistemtica del futuro en
la toma de decisiones, el fortalecimiento de mbitos que tengan una mirada hacia adelante
e integradora de las problemticas nacionales, la construccin de involucramiento social en
las cuestiones ms relevantes a atacar y la construccin de capacidades tcnicas son condiciones para el trnsito exitoso a lo largo de esa trayectoria.
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MARTINEZ NOGUIERA R. La Coherencia y La Coordinación

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LOS DESAFOS DE LA COORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AMRICA LATINA

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a) La tensin entre la diversidad y la convergencia de las polticas pblicas

b) Las crecientes limitaciones para el diseo de polticas ptimas

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c) La elaboracin de polticas de calidad

III. ASPECTOS CONCEPTUALES

La convergencia de resultados e impactos

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La coherencia de las polticas

La coordinacin de las polticas

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tensiones y disputas de poder (Boston, 1992), convirtindola en un proceso tcnico y poltico en

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