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Luis Guillermo Brand

Gabriel Chica Castao
Antonio Jos Gmez
Universidad Nacional de Colombia Sede Medelln
Facultad de Ciencias Humanas y Econmicas
Abril 8 de 2014


LA ADMINISTRACIN PBLICA EN COLOMBIA, UN MODELO NICO?

El legislador no debe proponerse la felicidad
de cierto orden de ciudadanos con exclusin de los
dems, sino la felicidad de todos.
Platn

El estudio de la administracin pblica en Colombia representa un reto para la academia e
implica un esfuerzo agregado para quien pretenda embarcarse en tal labor. Esto, por cuanto la
administracin pblica en dicho pas no corresponde de manera precisa con un modelo
especfico de los que han sido expuestos por los distintos tericos del tema. Por tal razn, es
menester estudiar las caractersticas de la administracin pblica colombiana por separado, de
manera tal que pueda ubicarse cada una de estas en los distintos modelos o, de ser preciso,
advertir que alguna no puede ser ubicada en ningn modelo, atendiendo a sus peculiaridades. Se
procurar en este escrito, por tanto, hacer un anlisis de la administracin pblica de Colombia a
la luz de los modelos descritos por Juan Guillermo Vieira en su texto Administracin pblica
para el desarrollo integral: una cuestin de inters pblico (Vieira, 2008: p.4). Finalmente, se
evaluar la suficiencia de estos modelos para estudiar la administracin pblica colombiana y, de
ser necesario, se realizarn anlisis diferentes con base en teoras expuestas por otros autores.

El autor describe tres modelos de administracin pblica. En primer lugar, habla de la vieja
administracin pblica, para referirse a aquel modelo de administracin pblica que se basa en
la burocracia, la jerarqua y el control, pero que resulta excesivamente deficiente, ineficiente, y
derrochadora de recursos pblicos. El segundo modelo que expone en el artculo en mencin es
el New Public Management: este, segn el autor, es un cuasi modelo, que concede mayor
libertad de manejo a los administradores, reduce la burocracia, y cuantifica de manera
sistemtica los resultados, pero que pone en entredicho varios asuntos imprescindibles en la
poca actual, tales como los Derechos Humanos y el Estado Social de Derecho. Finalmente,
Vieira describe el New Public Service, que se propone como una alternativa a los dos primeros
modelos, y que tiene como sustento la democracia y como objetivo el inters pblico. El
propsito de este escrito es lograr responder, principalmente, a dos preguntas: al pensar en la
aplicacin de los modelos de Administracin Pblica en Colombia, se puede hablar de una
realidad que contenga elementos de los tres presentados en el artculo? Y La realidad de nuestro
pas amerita un anlisis diferente? Para ello se cotejarn las caractersticas que el autor ha
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descrito con algunas de las realidades en la administracin pblica colombiana y, posteriormente,
se traern a estudio otros elementos pertinentes.

La vieja administracin pblica sigue siendo joven en Colombia
La vieja administracin pblica, en Colombia, sigue teniendo vigencia en algunas de sus
caractersticas. Tal como afirma Juan Guillermo Vieira, adems de los tradicionales rasgos
propios de la vieja administracin pblica (burocracia, jerarqua y control), en Colombia se ha
caracterizado ste modelo por su corrupcin, politiquera y clientelismo (Vieira, 2008: p.7).
Estos rasgos siguen vigentes en Colombia: el alto nivel burocrtico ha servido para que los
puestos administrativos sean forma de pago de favores polticos. Al respecto, dice el profesor
Dvila:

Para referirse al c1ientelismo moderno en Colombia es bueno remitirse a una mnima
definicin de esta relacin a partir de algunas caractersticas importantes. Ante todo, es
necesario pensarlo, como ya se anot, en trminos de una relacin poltica de intercambio
que siempre es asimtrica. Hay una parte que tiene ms poder y recursos, y que propicia
el intercambio con otra parte que no los tiene; se genera all, entonces, un mecanismo no
institucional de lealtades asimtricas que permite el intercambio de bienes y servicios por
apoyo electoral. (Dvila, 1999: p.64)

Sin embargo, hay otros aspectos de esta vieja administracin pblica que pueden no ser tan
visibles en el caso colombiano. Por ejemplo, la neutralidad poltica de la administracin pblica,
que es descrita por el autor como una caracterstica fundamental de este modelo burocrtico, es
un aspecto que no puede encontrarse actualmente en Colombia. No se ve ni se vio en Colombia
una administracin pblica polticamente neutral: las filiaciones polticas, y no tanto as el inters
general, han sido la razn de ser de los administradores de ste pas. La administracin pblica
en Colombia se ha convertido, por tanto, en el espacio que permite la concentracin de los
partidos polticos tradicionales y en el escenario para combatir a los partidos de oposicin con el
nimo de sostenerse en el poder.
El papel de los partidos, mal llamados tradicionales, ha dejado a un lado el trabajo que debe tener
la administracin pblica, que en principio debe considerar recursos organizacionales (Romo,
2010), la bsqueda de un desarrollo sostenible, y considerar su deber ser frente a la nueva gestin
pblica.

Otra caracterstica que debe ser analizada es la que Vieira describe en los siguientes trminos:
las burocracias buscan ser sistemas cerrados en la medida de lo posible, limitando as la
participacin ciudadana(Vieira, 2008: p8). Frente a este aspecto se produce una paradoja en
Colombia: como se ha dicho, la corrupcin, el clientelismo y la politiquera necesitan, para
mantenerse, limitar la participacin de los ciudadanos; no obstante, la Constitucin poltica de
1991 trajo garantas en torno a este aspecto, que propenden por una mayor democracia y por el
reconocimiento del pueblo como poder soberano. Lo que falta preguntarse es tendr ms fuerza
el rgimen jurdico establecido por el constituyente de 1991 o el poder poltico de las lites
tradicionales? Esta pregunta no es menester responderla en este escrito; lo que s se pretende
resaltar es que en Colombia sigue habiendo restricciones en la participacin ciudadana, aun
cuando nominalmente se proclame un Estado Social de Derecho que, en tanto tal, debera
construirse a partir de la participacin poltica de los ciudadanos.

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Qu importancia tiene actualmente el New Public Management en Colombia?
En primer lugar, se advertir una crtica que podra agrupar varias de las que sobre ste modelo
hace Vieira: pretende tratar de manera cientfica las relaciones humanas. Esto, de antemano, trae
varias complicaciones, en tanto los comportamientos de las personas o de los grupos sociales no
siempre responden a patrones establecidos por las ciencias exactas. Asimismo, considera este
modelo que la administracin puede medirse por resultados. Los resultados son necesarios, pero
no suficientes, para evaluar el papel de un administrador. En Colombia se ha presenciado una
carrera por mostrar en los medios de comunicacin el cumplimiento de metas, todo esto en cifras
estadsticas: para ello se cometen irregularidades, que van desde la alteracin de los datos hasta
acciones violentas en contra de la ciudadana, con el fin de mostrar buenos resultados en varios
aspectos, por ejemplo en la reduccin de la pobreza o en el aumento del empleo.

El papel del ciudadano -o de la misma sociedad- dentro de la administracin pblica, se hace
totalmente innecesario en este modelo, pues se le atribuye a l, la ineficiencia e ineficacia de los
proyectos y se le culpa por los malos resultados; en cambio, se convierte el administrador en
aquel actor capaz de manejar todo tipo de situaciones que cree poder solucionar de la mejor
manera, permitiendo la total participacin de entes privados que tratan al ciudadano como un
cliente. Como advierte Vieira, siguiendo a Repetto, considerar al ciudadano como cliente
consumidor implica suponer para aquel el mismo tipo de expectativas que las de los
consumidores que tratan con una empresa privada, lo cual debilita su rol como detentador de
derechos... (Vieira, 2008: p.10) Sin embargo, hay otros problemas que trae el considerar al
ciudadano como un cliente. Al respecto, dice Vidal Perdomo

() Al lado de la discusin jurdica del concepto de servicio pblico ha venido a
colocarse otra de tipo poltico, o determinada por tesis polticas que se suelen enunciar
bajo el nombre del nuevo servicio pblico, en la cual se busca disminuir la intervencin
del Estado en la economa y hasta plantear un nuevo concepto del Estado regulador, fruto
de esas ideas generalizadas llamadas comnmente neoliberales, cuyos rasgos ya se han
expuesto y que en parte han sido acogidas en Colombia, en leyes que tienen que ver con
servicios pblicos, como le Ley 142 de 1994.

Hay, por tanto, una clara contradiccin en el ordenamiento jurdico colombiano respecto de la
prestacin efectiva de servicios pblicos; pues artculos como el 365 y otros- de la Carta
Poltica, as como la mencionada ley 142 de 1994, dejan las puertas abiertas para que los
particulares presten servicios pblicos; no obstante, los intereses econmicos de stos podrn
hacerles olvidar la funcin social que es inherente de los servicios pblicos, yendo as en
contrava del modelo de Estado social de Derecho, propio de Colombia, segn lo consagra
nuestra Constitucin poltica en su artculo primero. Sobre ste tema, Maldonado Gmez afirma
que

() La nocin de servicio pblico en el Estado social de Derecho es la materializacin de
ste con miras al bienestar social de todos los ciudadanos; bienestar al cual todos tenemos
derecho, sin distingos de raza, sexo, condicin social o de ningn otro tipo. De este modo,
la nocin de servicio pblico se constituye en la ms clara indicacin del paso del Estado
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de Derecho al Estado social de Derecho () Por tanto, no puede pensarse en un Estado
social de Derecho sin la efectiva prestacin de dichos servicios.

Lo anterior ha pretendido dar cuenta del desarrollo que ha tenido el concepto de servicio pblico.
Se dice desarrollo y no avance- en tanto evidentemente es cuestionable cualquier avance
cuando se dejan a un lado las necesidades sociales propias de las personas para darle
preponderancia a intereses econmicos. Estas ltimas concepciones del servicio pblico
constituyen la crisis del concepto de servicio pblico o, para hablar en trminos de Surez
Tamayo, la huida del derecho administrativo, fenmeno que obedece a caractersticas
econmicas y polticas propias de Colombia, pero que, segn el mencionado autor, adems,
() No puede descartarse tampoco, que el fenmeno de la huida hace parte de exigencias
internacionales (como un vehculo apropiado para facilitar la inversin extranjera en Colombia).
(p.92) El servicio pblico debe, pues, ser guiado desde el trabajo que se realiza como sector
pblico, desde el administrador; y si bien el sector privado puede estar vinculado en la prestacin
de tal servicio, ste no se puede desenvolver en pro de plenas ganancias sectoriales, sino en
cambio debe propender por el beneficio de todos los ciudadanos.

El New Public Service en Colombia una cuestin nominal?
El New Public Service tiene como principales ideas, segn el autor, servir ms que dirigir, servir
a ciudadanos y no a clientes, valorar la gente en s y, en general, todo lo que le devuelve el
carcter de pblico a la administracin. En Colombia se presenta una paradoja al analizar las
caractersticas de este modelo, pues si bien la Constitucin poltica de 1991 establece un Estado
Social de Derecho, ste se puede cuestionar cuando las entidades prestadoras de los servicios le
dan prevalencia al lucro, por encima del inters general, tal como se analiz en el apartado
anterior.

No obstante, el constituyente de 1991 estableci algunas formas de participacin ciudadana que
representan un avance democrtico. Asmismo, el reconocimiento del pluralismo jurdico, las
libertades de conciencia, de culto, de expresin; as como las libertades polticas, representan una
evolucin en la democracia colombiana y, por tanto, constituyen una manifestacin del modelo
del New Public Service.

Con todo esto, hay que aclarar entonces que las tipologas presentadas por Viera,
especficamente la de la vieja administracin y la del New Public Managment no
necesariamente representan una contradiccin intrnseca, o por lo menos bajo la forma de la
administracin colombiana es evidente que se presenta una hibridacin entre los dos modelos.
Incluso, se puede decir que a un nivel discursivo, pareciese que las lites polticas se acogieran a
los valores del New Public Service, pues es bastante notoria la instrumentalizacin de lo popular,
lo campesino o lo indgena (recurdese por ejemplo, cul fue uno de los primeros actos polticos
del actual presidente Juan Manuel Santos ante autoridades indgenas de la Sierra Nevada de
Santa Marta, antes de su posesin formal) por parte de los mismos polticos que mediante un
andamiaje administrativo propio de la vieja administracin defienden los valores del New
Public Service. As, una teorizacin que pretenda entender la administracin colombiana debe
tener en cuenta los entrecruzamientos que se presentan en la prctica administrativa en
Colombia.

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El New Public Service en Colombia se constituye como el modelo de administracin pblica que
por lo menos -en contradiccin con pocas anteriores, como la regeneracin- permeabiliza la
participacin ciudadana y de las diferentes sociedades, favoreciendo a esas minoras que por el
mismo desgaste de administraciones anteriores se pudieron ver desfavorecidas. La construccin
entonces del New Public Service no slo se puede generar desde un nuevo modelo de
administracin pblica, que Vieira caracteriza, sino tambin como lo narra Juan Snchez
Gonzlez: Mediante la administracin pblica, el gobierno hace frente a aquellas necesidades
de la sociedad que la iniciativa privada no puede o no quiere satisfacer. (2001: pag.107)

Lo que nos permite decir que el New Public Service en Colombia, tal como est planteado
nominalmente en el ordenamiento jurdico, permitira el manejo ptimo y eficiente de la
administracin pblica y, adems, conseguira el ingreso de esas sociedades que pudiesen ser
minoritarias, pero que su vinculacin en cambio puede ser significativa.


Un anlisis ms
Vieira logra desarrollar un completo anlisis de las caractersticas propias de los tres modelos de
administracin pblica. Con base en su estudio se han logrado identificar, en este escrito, las
caractersticas que de stos aplican en la administracin pblica de Colombia en la poca actual.
No obstante, dada la complejidad que tal como se ha advertido- tiene el estudio del tema en la
realidad colombiana, ser preciso realizar algunos anlisis extra que, lejos de contrariar las tesis
propuestas por dicho autor, pretenden complementarlas. En primer lugar, es menester tener en
cuenta lo que en su momento advirti Manuel Jos Crdenas, quien refirindose al momento de
planeacin propio de la administracin pblica, afirma que:

Sus objetivos siempre se acomodan a los contextos jurdicos y sociales que los contienen;
por eso nos referimos especficamente a economas como la nuestra, con vastos sectores
de empresa privada con una planificacin obligatoria para el sector pblico e indicativa
para el sector privado (Crdenas, 1984: p.15)

Este anlisis permite entender que la realidad Colombiana ya desde los aos ochenta comenzaba
a encaminarse por la desregulacin de la economa, que terminara conduciendo al pas por las
riendas del neoliberalismo, por las cuales sigue ahora transitando. Este anlisis podra resultar
til, adems, para entender el porqu de la realidad actual de la administracin pblica en
Colombia: el contexto social ha sido invadido por la economa; esto es, el reclamo de los
ciudadanos para sus administrados no ha sido suficiente o ha sido ignorado, de manera tal que se
le ha dado mayor importancia a las relaciones econmicas que a las necesidades sociales.

A modo de conclusin
Se ha podido evidenciar, a lo largo de este escrito, que la administracin pblica en Colombia
constituye un hbrido respecto de las caractersticas expuestas por Juan Guillermo vieira en el
texto mencionado. Esto, por cuanto confluyen elementos de los tres modelos, e incluso otros que
podran ser externos al anlisis del mencionado autor. Caractersticas como la burocracia, la
jerarqua y el control, siguen estando vigentes actualmente en Colombia; junto con la
politiquera, la corrupcin, el clientelismo, y otras caractersticas que tradicionalmente han
estado presentes en la realidad colombiana y que, pese a ser mencionados por Vieira dentro de la
vieja administracin pblica, siguen siendo actuales en este pas.
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El tratamiento de los ciudadanos como clientes; la desfiguracin de lo pblico, y la permisin
por parte del Estado para que las empresas privadas presten servicios pblicos, son los
principales rasgos que permiten concluir que hay en Colombia una implementacin de algunas
caractersticas del New Public Management. Sobre la aplicacin de este modelo, puede
concluirse, siguiendo la exposicin de Echebarra y Mendoza, que el inters por el management
refleja las dificultades que encuentra la administracin pblica para adaptarse a la escala y
complejidad de los problemas que le plantea la sociedad actual (Echebarra y Mendoza, 1999:
p.16)

Asimismo, puede concluirse que la implementacin de las caractersticas propias del New Public
Service han tratado de contrariarse con la implementacin de algunos rasgos del New Public
Service en el ordenamiento jurdico colombiano, pero el poder de la economa ha resultado ms
fuerte y por eso la implementacin de ste ltimo modelo ha sido meramente nominal.

Un ltimo anlisis que se encuentra por fuera del estudio de Vieira, pretende mostrar que, si bien
la realidad actual de la administracin pblica colombiana tiene rasgos de los tres modelos, hay
unos que tienden a prevalecer sobre los otros; esto, dada la relevancia que tienen los procesos
econmicos y sociales en la consolidacin de los modelos de administracin.


Referencias:

Crdenas, Manuel Jos. (1984). Manual de administracin pblica. Editorial Temis.
Medelln.
Dvila, Ladrn de Guevara. Clientelismo, intermediacin y representacin poltica en
Colombia: qu ha pasado en los noventa?. Revista estudios polticos. No. 15.Julio-
Diciembre de 1999. Medelln.
Echebarra, Koldo. Mendoza, Xavier. (1999) La especificidad de la gestin pblica: el
concepto de management pblico. En: Marrodn, Carlos. De burcratas a
gerentes?Banco interamericano de Desarrollo. Washington D.C.
Maldonado Gmez, Toms. La nocin de servicio pblico a partir de la concepcin del
Estado social de Derecho. Tesis. Universidad del Norte.
Romo Morales, Gerardo (2010). La nueva gestin Pblica y los gobiernos locales. Nueva
gobernanza y gestin pblica local. Mexico. P.57 - 66.
Surez Tamayo, David. (2010.) Huida o vigencia del derecho administrativo: el caso de
los servicios pblicos domiciliarios. Tesis. Universidad de Antioquia, Facultad de
Derecho y Ciencias Polticas.
Snchez, Juan Jos. (2001) La administracin pblica como ciencia, su objeto y su
estudio. Plazas y Valdes S.A. Mxico, D.F.
Vidal Perdomo, Jaime. (2005) Derecho administrativo. Legis editores S.A. Colombia.
Vieira, Juan Guillermo. (2008) Administracin pblica para el desarrollo integral: una
cuestin de inters pblico. En: Grupo de estudios en ciencia poltica, Escritos sobre
administracin pblica. Medelln