PRESENTACION

El Derecho necesita para materializarse de dos requisitos: el primero la

existencia de una norma de aplicacin, y el segundo la presencia de una organizacin
estatal que implemente el cumplimiento de dicha norma. Sin los requisitos mencionados
la norma legal sera una simple declaracin que estara sujeta al libre albedro de la
persona y su cumplimiento carecera de la coercitiidad propia del Derecho !"blico.
En el presente tiempo encontramos que el Derecho #dministratio $ al igual
que el resto del Derecho !"blico iene alcanzando una notable incidencia en la ida de
los particulares, en consecuencia la regulacin de su aplicacin no solo est% rodeada de
garantas para los administrados, sino que estas son el re&lejo del ordenamiento
constitucional de la nacin.
'es doy pues la bienenida al inicio de esta interesante asignatura cuya &inalidad de
estudio est% centrada en el procedimiento administratio.
Sinceramente.
Juan de Dios Huanes Tovar
Profesor
PROCESO Y PROCEDIMIENTO
1. Visin global de la asignatura
El procedimiento administrativo no es ms que la secuencia ordenada de
actuaciones que se realizan dentro de la poliforme actividad del Estado con la
finalidad de obtener un pronunciamiento legal dentro de las facultades de las
que estn investidas las diversas entidad pblicas, as como entidad privadas
premunidas de administracin por delegacin de facultades o por concesin,
como ocurre en el caso de las empresas privadas administradoras de servicios
pblicos.
Desde este punto de vista, el procedimiento administrativo resulta de
importancia sustancial para los administrados por cuanto las normas del
Derecho administrativo necesitan de reglas procesales para poder
materializarse en el mundo de la realidad, as es que nace el procedimiento
administrativo.
Dentro del Estado democrtico de derecho el procedimiento no solo es una
simple secuencia de actuaciones de los administrados ante las entidades
pblicas, sino que se convierte en una garanta formal del ciudadano por
cuanto la actividad procesal de la Administracin debe desarollarse mediante
un trmite pre establecido, igual con los mismos requisitos para todos los
casos similares, adems deben respetarse tenerse en consideracin durante
su desarrollo los principios que orientan al procedimiento administrativo, lo cual
convierte al procedimiento en una garanta formal, cuanto ms si tiene por
finalidad el e!ercicio del derecho de peticin con la obligacin de obtener una
respuesta por parte de la Administracin, que es un derecho constitucional.
El procedimiento no solo es una garanta, sino que es un medio rpido eficaz
para la satisfaccin del inter"s general mediante la adopcin de medidas
decisiones necesarias por parte de los rganos gubernamentales o por las
entidades privadas premunidas de competencia, para interpretar ese inter"s,
las que a su vez se constituen en parte del procedimiento rbitro o director
del mismo. #ien deca el profesor Edgard #odenheimer que la Administracin
se convierte de esta manera en un medio de control social.
2. El ro!edi"iento # el Dere!$o %d"inistrati&o
Dentro del Derecho administrativo la palabra proceso procedimiento son
sinnimos de una serie de actos encaminados a obtener un fin !urdico como lo
es el de obtener un pronunciamiento fundamentado en derecho, la
diferencia que e$iste entre ambos institutos es de que la palabra proceso
se emplea para referirse al con!unto de actuaciones que se realizan ante la
funcin !udicial, mientras que la palabra procedimiento se emplea para
referirse al con!unto de actuaciones que se realizan con la finalidad de
obtener un pronunciamiento en derecho dentro de la poliforme actividad del
Estado.
%a palabra proceso en un t"rmino que deriva del latn &procesus' o &procedere',
1
se usa para referirse al con!unto de fases sucesivas de un fenmeno que se
producen dentro de un determinado periodo de tiempo. (ambi"n se le identifica
con a marcha hacia un fin o lugar determinado.
Dentro de la dogmtica del Derecho procesal, tradicionalmente se denomina
proceso tanto al e$pediente como al ordenamiento progresivo de actos
relacionados entre s regulados por la !urisdiccin, para obtener una sentencia)
esta tiene por finalidad resolver las pretensiones que las partes someten a
consideracin del Estado por medio del Derecho de accin, en tanto que la
palabra procedimiento se empleaba para referirse a la forma como se
desarrollan las etapas de un proceso, as como a la serie de pasos o
actuaciones que se realizan dentro del proceso en orden cronolgico,
num"rico sucesivo. *or e!emplo se numera en folios +ho!as,. -e agrupa en
.cuadernos./ incidentes, recursos, medidas cautelares, Etc.
En la actualidad, e$iste casi uniformidad de criterios entre los tratadistas de
Derecho de denominar proceso a las actuaciones que se realizan ante la
funcin !udicial, en tanto que la palabra procedimiento se ha reservado para
identificar a la secuencia de actuaciones ordenadas que se desarrollan dentro
de la actividad estatal, de tal modo que el proceso se identifica con el concepto
de !uicio, en tanto que el procedimiento se identifica con las actuaciones
administrativas orientadas a la toma de decisiones dentro de la Administracin.
Esto quiere decir que dentro de la funcin !udicial no solo habrn procesos sino
tambi"n procedimientos, por e!emplo cuando se trata de dilucidar un tema
relacionado a la propiedad o a la culpabilidad de las personas se hablar de un
proceso , en tanto que cuando se trata del nombramiento de un 0uez o de un
au$iliar de !usticia, la rotacin de los mismos, las medidas disciplinarias que se
les pueda aplicar, estaremos ante un procedimiento.
1ue, es lo que distingue entonces al proceso del procedimiento2 %a distincin
bsica es que el proceso persigue hacer la !usticia mediante la sentencia, en
tanto que el procedimiento persigue actuar con !usticia mediante la resolucin
administrativa, la otra diferencia es que el proceso corresponde al mbito del
Derecho procesal, en tanto que procedimiento corresponde al mbito del
Derecho administrativo.
%a -ala 3onstitucional de la 3orte -uprema de 0usticia de 4epblica de 3osta
4ica tiene un interesante procedente en la sentencia recada en el e$pediente
566786599: en el recurso de amparo interpuesto por el ciudadano ;arvin
<nzales Araa contra el ;inisterio de -eguridad *blica, que bien puede
condensar la relacin que e$iste entre Derecho administrativo procedimiento,
cuando se=ala/
Las administraciones pblicas en el ejercicio de sus potestades,
competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede
administrativa o gubernativa previa, a travs de un procedimiento,
mltiples solicitudes de los administrados o usuarios de los
servicios pblicos a efecto de obtener un acto administrativo final,
cuyo contenido psquico pude ser volutivo, de juicio o de
conocimiento. Ese acto administrativo conclusivo de un
2
procedimiento administrativo puede otorgar o reconocer derechos
subjetivos o intereses legtimos situaciones jurdicas
sustanciales !actos favorables" o bien suprimirlos, denegarlos o
imponer obligaciones !actos de gravamen o ablatorios". Es l#gico
y sensato que no puede haber una justicia administrativa
inmediata, puesto que, la administraci#n pblica y sus #rganos
requieren de un pla$o prudencial para tramitar en forma adecuada
la respectiva petici#n y dictar la resoluci#n administrativa m%s
acertada y apegada a la verdad real de los hechos que
constituyen el motivo del acto final. Lo anterior significa que entre
el pedimento inicial formulado por el administrado y su resoluci#n
final debe mediar un tiempo fisiol#gicamente necesario !vacatio o
distantia temporis", impuesto por la observancia de los hechos
fundamentales de aquel !debido proceso, defensam bilateralidad
de la audiencia o contradictorio", y la mejor satisfacci#n posible de
los intereses pblicos. &o debe perderse de perspectiva que el
procedimiento administrativo se define como una conjunto de
actos del#rgano administrativo director, decisor o del propio
gestionante concatenados y teleol#gicamente vinculados o
unidos que precisan de tiempo para verificarse.
'onsecuentemente, la substanciaci#n de las solicitudes
formuladas por los administrados requiere de un tiempo necesario
que garantice el respeto de los derechos fundamentales de estos,
una ponderaci#n adecuada de los elementos f%cticos, jurdicos y
de inters particular, de terceros y de los intereses pblicos
involucrados. (in embargo, lo anterior no legitima a las
administraciones pblicas para que prolonguen indefinidamente el
conocimiento y resoluci#n de los asuntos que los administrados
les han empe)ado, puesto que, en tales supuestos los
procedimientos se alargan patol#gicamente por causas
e*clusivamente imputables a stas, siendo que los administrados
no tienen el deber o la obligaci#n de tolerar tales atrasos y
dilaciones indebidas +
'. Cara!ter(sti!as del ro!edi"iento ad"inistrati&o
>emos visto que el procedimiento es el nombre que se da al con!unto de
actuaciones orientadas a lograr un fin) en el caso del procedimiento
administrativo tambi"n hemos visto que esta es una actividad de carcter
!urdico. El profesor <uido ?anobini deca que dentro del sistema !urdico @
refiri"ndose al sistema !urdico romano @ cannico germnico @ los actos
!usticiales son tres/ %a le, la sentencia, el acto administrativo.
%a !uridicidad del procedimiento administrativo surge de la 3onstitucin de
norma legal, por cuanto es una garanta para para los administrados que
supone que la actividad de la Administracin debe de realizarse necesaria
obligatoriamente dentro de los causes determinatos por la le. De otro lado las
declaraciones que van a ser el resultado del procedimiento estn relacionados
intimamente con el Derecho pblico cua finalidad cautelar est dirigida a los
intereses de la colectividad. *or e!empo/ A3uBl es el fin protegido en el
3
procedimiento para otorgar una licencia de construccin de una edificacin
privada2 El fin ser proteger la vida la salud de las personas que harn de las
instalaciones de la edificacin, la norma legal ser el 4eglamento Cacional de
3onstrucciones, el acto administrativo ser la %icencia de 3onstruccin, las
medidas de proteccin estatal sern la supervisin, el control de la edificacin,
las sanciones que van desde la multa, hasta la demolicin de las estructuras
o elementos que contravienen el 4eglamento Cacional de 3onstrucciones. *or
todo ello sostenemos que una de las
caractersticas del procedimiento es la !uridicidad.
%a segunda caracterstica es la formalidad, no debe entenderse que se refiere a
la formalidad de los escritos, sino a la formalidad de las actuaciones, en otras
palabras se refiere a la actividad de la Administracin, no a la actividad de los
administrados, como por e!emplo el deber de notificar los actos administrativos
con reglas bastante estrictas que permitan tener la seguridad de la recepcin
constancia de la notificacin, el deber de seguir la secuencia pre establecida, el
deber de motivar las resoluciones con contenido denegatorio, entre otras
obligaciones de la Administracin.
Dtra de las caractersticas del procedimiento es la legalidad. Esto significa que
los procedimientos solo pueden establecerse mediante norma legal. El artculo
7E de la %e del *rocedimiento Administrativo <eneral CF 5GHHH al referirse a la
legalidad del procedimiento se=ala/ &Los procedimientos, requisitos y costos
administrativos se establecen e*clusivamente mediante decreto supremo o
norma de mayor jerarqua, norma de la m%s alta autoridad regional, de
,rdenan$a -unicipal, o de la decisi#n del titular de las entidades aut#nomas
conforme a la 'onstituci#n, segn su naturale$a. .ichos procedimientos deben
ser compendiados y sistemati$ados en el /e*to 0nico de 1rocedimientos
2dministrativos, aprobado por cada entidad+.
Dtra mencin a la legalidad como caracterstica del procedimiento es la que
encontramos el artculo IJ del (tulo *reliminar de la %*A<, cuando se=ala que
Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la 'onstituci#n, la
ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que les fueron conferidas+. Kinalmente el artculo J del
(tulo *reliminar al referirse a las fuentes del procedimiento administrativo
se=ala que estas son/
%as disposiciones constitucionales.
%os tratados convenios internacionales incorporados al Drdenamiento
0urdico Cacional.
%as lees disposiciones de !erarqua equivalentes.
%os Decretos -upremos dems normas reglamentarias de otros poderes
del Estado.
%os dems reglamentos del *oder E!ecutivo, los estatutos reglamentos de
las entidades, as como los de alcance institucional o provenientes de los
sistemas administrativos.
%as dems normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
%a !urisprudencia proveniente de las autoridades !urisdiccionales que
interpretan disposiciones administrativas.
%as resoluciones emitidas por la Administracin a trav"s de sus tribunales o
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conse!os regidos por lees especiales, estableciendo criterios interpretativos
de alcance general debidamente publicadas. Estas decisiones generan
procedentes administrativos, agotan la va administrativa no pueden ser
anuladas en sede.
%os pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas
e$presamente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas
administrativas que apliquen su labor, debidamente difundidas.
%os principios generales del derecho administrativo.
). Di*eren!ias entre ro!eso # ro!edi"iento
%a nocin tradicional ha de!ado paso a la concepcin moderna que distingue
proceso de procedimiento identificando con el primer nombre a la actividad
propia de la funcin !udicial, en tanto que con el segundo se identifica a una
actividad propia de la administracin pblica.
Ahora bien, no es una cuestin de nombres sino que se trata de institutos que
tienen diferencias bien marcadas que bien valen se=alar para evitar las
confusiones del pasado.
*or e!emplo/ El proceso es propio de la funcin !udicial, el procedimiento es
propio de la administracin pblica.
(odo proceso se inicia a solicitud de parte, el procedimiento puede iniciarse de
oficio sin que sea necesaria la presencia de un administrado promoviendo la
accin administrativa.
%os procesos requieren de la actuacin probatoria, los procedimientos abrir el
procedimiento a prueba para resolver los casos administrativos, es ms e$isten
procedimientos simplificados de aprobacin automtica que conforman al
administrado sin la necesidad de un acto administrativo.
El proceso tiene reglas rgidas, procedimiento tiene reglas fle$ibles como el
principio pro actione que permite las actuaciones favorables a la admisin de
los escritos de los administrados.
El proceso es dirigido por un 0uez, el procedimiento es dirigido por un instructor.
En el proceso el 0uez es imparcial hacer las veces de rbitro, en el
procedimiento el instructor no solo es parte, sino que adems es una sper
parte por cuanto representa los intereses del Estado, dirige el procedimiento
es quien tiene capacidad para resolver el tema materia de la accin
administrativa, lo cual sita al procedimiento como una actividad proclive a la
arbitrariedad.
El proceso conclue con una sentencia, el procedimiento con un acto
administrativo ba!o la forma de resolucin, conformacin, o por silencio, que es
una ficcin !urdica.
%as sentencias deben de ser motivadas, los actos administrativos no requieren
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ser motivadas obligatoriamente cuando se e$presan en conformaciones o
cuando conceden los que solicita el administrado, pero requieren motivacin en
forma obligada solo cuando niegan la pretensin del administrado.
%as sentencias !udiciales recadas en los procesos tienen carcter ultractivo, es
decir rigen desde la fecha de su emisin, los actos administrativos pueden tener
vigencia anticipada, cuando es favorable al administrado pueden surtir efectos
desde la fecha en que se present la solicitud.
Al concluir el proceso la sentencia de ltima instancia constitue cosa !uzgada,
la misma que causa estado no puede ser impugnada, salvo el caso de cosa
!uzgada fraudulenta, en el procedimiento la resolucin de ltima instancia
constitue cosa decidida, la misma que puede ser impugnada en la va !udicial.
+. El ro!edi"iento ad"inistrati&o interno # e,terno
%os procedimientos internos son los que se realizan a interior de las entidades
tienen la finalidad de orientar el funcionamiento de dichas entidades, son los
que tradicionalmente se identifican con el nombre de actos de administracin.
En la dogmtica tradicional estas actuaciones eran de carcter discrecional, sin
embargo en la actualidad encontramos una regulacn !urdica de dicha
actividad en el artculo G de la %e del *rocedimiento Administrativo <eneral CF
5GHHH. Esta regulacin establece que la finalidad de estos procedimientos es
conseguir la eficiencia la eficacia de los servicios pblicos que brinda la
Administracin, a los fines permanentes de las entidades. Esto desde luego
se refiere a que los procedimientos internos deben orientarse a construir una
administracin eficaz eficiente, pero dentro de los fines que establece la
norma legal para las entidades. Debe entenderse que cuando se habla de los
fines de las entidades se refiere a los fines permanentes, es decir a los fines
que estn establecidos dentro de la norma de creacin de las entidades.
Dtra de las caractersticas de los procedimientos internos es que deben
realizarse dentro del mbito de la competencia, entendi"ndose por tal a la
capacidad para actuar vlidamente. (oda competencia es e$presa, est
normada por la le, no e$isten competencias presuntar o que puedan surgir de
la interpretacin e$tensiva de los funcionarios pblicos, puesto que lo que no
est atribuido como una capacidad legal sencillamente no puede hacerse.
Kinalmente, la le se=ala los procedimientos internos pueden inciarse mediante
disposiciones verbales, sin embargo atendiendo al principio de escritoriedad
que rige al procedimiento administrativo, la le obliga al subalterno que acta
por orden verbal del superior, a e$presar por escrito de inmediato que se est
actuando por orden verbal de la persona que ha impartido la disposicin.
1ueda pues aclarado que los procedimientos internos son los que tienen la
finalidad de poner el funcionamiento el aparato administrativo, se materializa
mediante directivas, rdenes, los memoranda, las circulares, en fin todas
aquellas disposiciones que identificamos como fuente accesoria del Derecho
administrativo, a la cual hemos hecho referencia en el curso de Derecho
administrativo, que adems no persiguen la declaracin de derechos sino la
organizacin el funcionamiento de la entidad.
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%os procedimientos e$ternos, son los que tienen por finalidad e$teriorizar la
voluntad de los rganos de la Administracin mediante las declaraciones que
crean, e$tinguen o modifican derechos de naturaleza pblica, son los que
estn orientados a los administrados a declarar los derechos que les asisten, a
solucionar sus peticiones, o a conformarlos con la atencin de sus necesidades
dentro del mbito de la competencia de las entidades dotadas de
administracin. Estos procedimientos e$ternos pueden ser procedimientos de
distintas clases, como los procedimientos registrales, procedimientos
sancionadores, procedimientos trilaterales, cualquier procedimiento en los que
tenga que e$istir una declaracin de la entidad o del rgano competente hacia
una persona al e$terno de la entidad.
*uede darse el caso que la persona se encuentre laborando dentro de la
entidad, como es el caso de los procedimientos disciplinarios, sin embargo
como quiera que no se trata de organizar el servicio, sino de sancionar una
inconducta funcionarial, se tratar pues de un procedimiento e$terno por cuanto
la resolucin que se emita no solo es de carcter declarativa, sino que crea,
modifica o e$tingue relaciones !urdicas de Derecho pblico que son de
aplicacin individual para el servidor pblico sancionado.
-. Pro!edi"ientos !onstituti&os # de i"ugna!in.
-e llaman procedimientos constitutivos a aquellos que tienen por finalidad el
dictado o la emisin de un acto administrativo como el resultado del e!ercicio del
derecho de accin de los administrados. Este acto administrativo debe ser final
resolver el pedimento favorable o desfavorable del interesado, pues debemos
recordar que el derecho de accin es un derecho de naturaleza residual cuo
e!ercicio obliga a la Administracin a emitir un pronunciamiento, obligatoria
necesariamente fundamentado en los casos en que e$ista la desestimacin de
lo solicitado, sin obligacin de motivar en el caso de ser procedente.
%os procedimientos constitutivos son los que tienen por finalidad pues crear,
modificar o e$tinguir derechos de naturaleza pblica, a sea que estos sean
favorables o desfavorables para los administrados, lo cual es indiferente para
esta clasificacin por cuanto obedece a la finalidad que persigue el
procedimiento.
%os procedimientos de impugnacin, a diferencia de los procedimientos
constitutivos de!ar sin efecto los actos de la Administracin mediante la
interposicin de recursos administrativos como es el caso del recurso de
reconsideracin, apelacin revisin en los casos en que su interposicin sea
procedente.
%a diferencia entre ambas clases de recursos es bastante clara/ En los
procedimientos constitutivos lo que se persigue es la creacin, la modificacin,
o la e$tincin de un derecho de naturaleza pblica vinculada con el inter"s del
accionante o administrado, en tanto que los procedimientos impugnativos
persiguen de!ar sin efecto un acto administrativo que ha creado, modificado o
e$tinguido un derecho de naturaleza pblica. %a diferencia es pues substancial
en el primero caso no e$iste acto administrativo, en el segundo caso si e$iste
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acto administrativo.
Jeamos un caso concreto que puede servirnos como e!emplo para comprender
el presente tema/ una persona $ inicia un procedimiento administrativo para
obtener una concesin administrativa para la e$plotacin de un recurso forestal,
lo cual se le otorga mediante un acto administrativo. En este caso estamos
frente a un procedimiento constitutivo. -i una particular se apersona en ese
procedimiento para cuestionar la legalidad de la concesin invocando intereses
difusos como es el caso del cuidado ambiental, entonces estaremos frente al
caso de un procedimiento impugnativo.
Ahora bien, usted se preguntar con !usticia A3omo o de que el impugnante se
ha enterado de la e$istencia del acto administrativo que otorga la concesin2
responderemos que se entera por el procedimiento administrativo, por cuanto al
al iniciarse el procedimiento para la entrega de una concesin que pueda
afectar a terceros o pueda comprometer sus derechos, las reglas
procedimentales establecen la obligacin de notificar a los posibles interesados
o afectados del inicio del procedimiento para que puedan hacer valer sus
derechos, finalmente la resolucin autorizativa se publicar en el diario oficial
o notificar a los interesados que se haan apersonado en el procedimiento. De
all la importancia de leer el diario oficial o el diario encargado de las
publicaciones oficiales.
.. Mo"entos # *ases del ro!edi"iento ad"inistrati&o
Dentro de los procedimientos administrativos es comn que e$istan etapas, a
estas etapas se las denomina fases. %as fases del procedimiento son cuatro/
a, Kase de iniciacin
b, Kase de ordenacin
c, Kase de instruccin
d, Kase de resolucin
e, Kase de e!ecucin
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/% 0%SE DE INICI%CI1N
%os procedimientos de administrativos pueden iniciarse de dos maneras/ De oficio
o a instancia de parte. -on de oficio los procedimientos que se inician por el propio
impulso de la Administracin, estos pueden provenir del propio inter"s de las
entidades responsables del procedimiento o por efecto de las denuncias que
presenten los administrados. %os procedimientos de parte son los que inician los
interesados en la decisin administrativa que son personas que estn fuera de la
entidad responsable del procedimiento, como puede ser un administrado u otra
entidad pblica con inter"s, en cuo caso se despo!a del derecho de imperio se
convierte en un simple administrado con las mismas obligaciones que tienen todas
las personas que acuden a la Administracin en cuanto al cumplimiento de los
requisitos e$igencias legalmente establecidas, lo cual nos lleva al estudio de
temas como el de la accin, el inter"s otros vinculados con el inicio del
procedimiento.
/a a!!in ad"inistrati&a/
%a accin es un Derecho sub!etivo cua finalidad es la de permitir a una persona
e$citar vlidamente la funcin administrativa del Estado con la finalidad de obtener
un pronunciamiento o la satisfaccin de un Derecho. En palabras del profesor
>ugo Alsina, la accin es un LM...N derecho pblico sub!etivo mediante el cual se
requiere la intervencin del rgano !urisdiccional para la proteccin de una
pretensin !urdicaO.
%a palabra accin tiene su origen en el t"rmino latino &actio+ que significa e!ercer,
realizar, el efecto de hacer, posibilidad de e!ecutar alguna cosa. El derecho de
accin es un derecho sub!etivo procesal, por consiguiente autnomo e
instrumental.
%a accin es un derecho sub!etivo por que se e$presa como un poder abstracto
que tienen todos los su!etos de derecho, es inherente a su personalidad, a su
capacidad de e!ercicio, puede enfocarse desde dos mbitos diferentes/
a, De un lado, el del administrado que le permite acudir ante la administracin
pblica, para presentar solicitudes de todo tipo, recursos, formular
oposiciones, o simples informes.
b, De otro lado, el que corresponde a la administracin, e$presada por
medio de los rganos administrativos que pueden de oficio iniciar
procedimientos dentro de la amplia e$presin de las actividades pblicas.
De otro lado, la accin es un derecho autnomo porque no requiere de la
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presencia de otros institutos para su materializacin, de este derivan institutos
propios como son la pretensin, los escritos, las pruebas, Etc. es un instituto de
naturaleza instrumental porque se usa como una herramienta mediante la cual se
hacen valer los derechos.
El derecho de accin es independiente de aquello que se pretende reclamar o de
aquello que se quiere defender, no est condicionado a la e$istencia de un
derecho sustancial. En efecto, el derecho de accin subsiste inclume aun cuando
quien se crea agraviado no lo e!ercite) por otra parte, su e!ercicio no est
condicionado a la e$istencia real de un agravio, pues lo posee hasta quien no
est" asistido de razn por ello se vea vencido en el procedimiento que ha
iniciado.
El profesor 3DP(P4E define a la accin como el poder !urdico que tiene todo
su!eto de derecho, de acudir a los rganos !urisdiccionales para reclamarles la
satisfaccin de una pretensin. Aplicado este concepto al Derecho administrativo
puede definirse como el poder !urdico que tienen los administrados para solicitar
la satisfaccin de pretensiones ante la Administracin *blica, pero tambi"n debe
de entenderse como la posibilidad de la administracin para promover de oficio
actuaciones destinadas a materializar sus fines institucionales, como ocurre en el
caso de las acciones de control, o los procedimientos por denuncias.
Teor(as sobre la a!!in
1. Teor(a !l2si!a o "onista+ <arconnet -avign ,
Esta teora identifica el derecho de accin con el derecho sustancial mismo, en
consecuencia "sta teora integra en su concepto lo que es accin con lo que es
el derecho.
*ara los cultores de esta teora, la accin viene a ser un elemento del derecho
sustancial, relacionan la idea de la accin con la idea de la lesin o el da=o
que pueda producirse a un derecho sustancial de las personas, de este modo
resulta que la accin no es mas que una reaccin legtima contra la lesin de un
bien !urdico protegido, dentro del marco de la le.
2. Teor(a de la autono"(a de la a!!in +#emhard Qindscheid, (heodor
;Rther,
*ara esta teora la accin se concepta como un derecho autnomo concreto.
El profesor 0os" Avilez ha se=alado que esta teora tiene su origen en la
pol"mica desatada entre #emhard Qindscheid (heodor ;Rther, se=ala que
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el profesor Alemn Qindscheid, influenciado por sus estudios romansticos
public en el a=o de ST9E su obra in titulada 3La actio del derecho civil romano
desde el punto de vista del derecho actual3, en este traba!o el eminente !urista
alemn se=ala que mientras que en 4oma la accin era el derecho, en
Alemania, para la "poca en que se publico la obra, el derecho era primero que la
accin, pero adems, esa actio+ romana era una anspruch+ o pretensin
material, concebida como el reclamo de la prestacin debida cuando ha de
trasladarse al proceso) por su parte Qindscheid, sostena que toda violacin o
desconocimiento de un derecho sustancial, produca una pretensin a favor del
lesionado en contra del violador, para obtener de esta manera, el resarcimiento
del da=o o la satisfaccin de la obligacin, pretensin que poda obtenerse en
forma espontnea, cuando quien haba dado lugar a ella reparaba el da=o o
pagaba lo debido) o en caso contrario, a trav"s de la actuacin de la !urisdiccin,
por lo que la pretensin material, se converta en accin.
Del modo e$puesto es que Qindscheid descubriU el derecho de pretensin
material, la cual confundi con la accin, a que la reclamacin de la prestacin
debida, era el equivalente a la actio+ romana.
*or lo e$puesto, para los e$ponentes de esta teora, toda violacin o
desconocimiento de un derecho, originaba una pretensin +anspruch, a favor del
afectado contra quien lo haba ocasionado, la finalidad de la accin se
manifiesta como pretensin de obtener el resarcimiento del da=o o la
satisfaccin de la obligacin incumplida.
(ras la teora e$puesta por Qindscheid, en el a=o de ST9G el tambi"n profesor
Alemn de la Pniversidad de Vnisberg, (heodor ;Rther, quien era reconocido
como un cientfico de la ciencia procesal, publica su obra in titulada 3La teora de
la acci#n romana y el derecho moderno de obrar3, mediante esta obra
pretenda rebatir la teora que haba e$puesto Qindscheid.
El traba!o de ;Rther, desliga en forma definitiva la accin del Derecho civil,
pasando a formar parte del Derecho procesal, concebido como un Derecho
pblico sub!etivo, mediante el cual se obtiene una tutela !urdica
!rechtsschut$anspruch", que se dirige, de una parte, contra el Estado, quien es el
obligado, para lograr una sentencia favorable, de otra, contra el demandado, a
fin de obtener el cumplimiento de una prestacin insatisfecha, por lo que la
actio+ romana no era algo equiparable a la &anspruch', por el contrario la &actio'
en el Derecho romano era el derecho de los ciudadanos de poder obtener una
frmula de manos del pretor o del magistrado.
%a teora desarrollada por ;Rther e$presa, que la accin no es un ane$o del
derecho originario, ni un agregado a su contenido, sino que por el contrario, es
un derecho singular que e$iste !unto al otro como proteccin, por lo que, con la
violacin del derecho originario, se tienen dos derechos de naturaleza pblica,
11
como lo son/
8 El derecho del lesionado hacia el Estado para la obtencin de la tutela estatal
8 El derecho del Estado contra el autor de la lesin, para obtener la reparacin
de la violacin.
Es desde este ltimo punto de vista que podemos conceptuar al derecho de
accin no solo como una prerrogativa del administrado, sino tambi"n como una
prerrogativa de la Administracin. Ahora bien, sera pertinente formularnos una
pregunta inocente AEs necesaria la presencia de una lesin para !ustificar la
titularidad de la accin2... *articularmente considero que no, porque basta la
e$istencia de inter"s legtimo para que este derecho pueda materializarse, sin
que e$ista una lesin, puesto que cuando se acta en el cumplimiento de una
actividad funcionarial, se hace con la finalidad de dar cumplimiento a normas de
naturaleza pblica, la finalidad es la de evitar la lesin, pues en caso contrario
no tendra sentido e$igir el e$amen de conducir a quien pretende mane!ar un
vehculo motorizado, pues segn la teora mencionada solo actuara la
Administracin cuando el conductor ha lesionado la vida, el cuerpo o la salud,
no antes de producir el agravio. 4ecordemos que la Administracin @ como bien
se=ala el profesor #odenheimer @ es un eficiente medio de control social, en
consecuencia no debe esperarse que se produzca una lesin para e!ercitar el
derecho de accin, sino que este es independiente del da=o efectivo, a que
puede e!ercitarse la accin en prevencin del da=o posible, an en la ausencia
de da=o, cuando se trata de acciones o actividades de carcter ornamental,
siempre que e$ista un inter"s de naturaleza pblica que dicha accin se
encuadre dentro de los fines de la entidad.
'. Teor(a de la a!!in !o"o *a!ultad o oder+ Vhler, Cicol 3oviello
Eduardo 0. 3outure ,
*ara esta teora la accin es un poder o facultad que tiene todo su!eto de
derecho, de solicitar de la Administracin su poder de declarar un derecho.
Vhler se=ala que la persona se encuentra investida de la facultad repromover
la accin que esta facultad es una emanacin de su personalidad de tal
manera que la accin es un poder o una facultad de pedir, fundado en el
derecho de la libertad.
*or su parte 3oviello concibi la accin desde dos sentidos a saber/
a, El sentido material, segn la cual la accin es la facultad de invocar la
12
autoridad del Estado para la defensa del derecho
b, El sentido formal o procesal, entendida como un mero hecho, equivalente
a la instancia procesal, no siendo ni un derecho ni un elemento de "ste.
*or su parte, el profesor 3outure se=ala que la accin es un poder !urdico, el
cual se encuentra consagrado en el artculo S6 de la Declaracin Pniversal de
los Derechos >umanos, aprobada por la Asamblea <eneral de las Caciones
Pnidas el S6 de Diciembre de S:HT.
-e=ala igualmente que la accin es un derecho eminentemente pblico, a que
si bien la accin es e!ercida por un particular, es mediante su activacin que se
pone en !uego los intereses de la comunidad, como lo es la composicin de los
conflictos para vivir en armona, paz social seguridad) Igualmente es de
carcter autnomo, a que no solo se diferencia del derecho material, sino
tambi"n de la pretensin, ello a propsito de ser un derecho que reside en
cualquier persona, el cual tiene la faculta de acudir a los rganos
!urisdiccionales o de la Administracin, para que considere su pretensin,
indistintamente de la razn o sin razn del accionante, por lo que la accin vive
acta con prescindencia del derecho que se pretende proteger o declarar
mediante el proceso o mediante el procedimiento administrativo.
Cara!ter(sti!as de la a!!in
S. %a accin es un derecho sub!etivo de carcter obligacional.8 %a potestad
del accionante se concreta en la facultad de solicitar al Estado la
prestacin de la actividad !urisdiccional o una declaracin, o tal vez
una conformacin o la realizacin de una actividad que es de
competencia de la !urisdiccin administrativa, el e!ercicio de la accin
obliga a la Administracin a tener que emitir un declaracin, otorgar una
prestacin, brindar una conformacin, o realizar una actividad de
naturaleza pblica mediante el procedimiento administrativo.
5. %a accin es de carcter pblico.8 Es pblico en el sentido que la
finalidad que se persigue es la satisfaccin del inter"s general sobre el
particular, mediante la conformacin de intereses, la solucin de
conflictos entre particulares, entre los particulares el Estado.
7. %a accin es autnoma.8 %a accin va dirigida a que nazca o se inicie el
procedimiento administrativo, pero es independiente del derecho que se
busca tutelar o de aquello que se persigue, en otras palabras, la accin
nos permite acudir ante la Administracin para presentar solicitudes,
peticiones, reclamos, posiciones, presentar alegatos, ofrecer pruebas,
13
presentar recursos, pero es independiente del resultado que se pueda
obtener, an cuando e$iste la olbigacin de obtener una respuesta, esta
no tiene que ser obligatoriamente positiva o esta de acuerdo con lo que
se pretende al hacer uso de la accin.
4. %a accin tiene por ob!eto que se realice el procedimiento.8 %a accin
busca que la Administracin promueva su capacidad de declaracin o
de decisin mediante un procedimiento, porque sin "l no es posible la
e$istencia de un acto administrativo lcito.
9.
/% %CCI1N Y E/ PROCEDIMIENTO %DMINISTR%TIVO 3ENER%/
En el sistema legal peruano encontramos que la accin como derecho sub!etivo
est regulada por le %e CW 5GHHH/ %e del *rocedimiento Administrativo
<eneral, para los efectos de este dispositivo la accin puede promoverse de
oficio por el rgano administrativo competente, o a instancia del administrado,
salvo que por disposicin legal o por su finalidad corresponda ser iniciado
e$clusivamente de oficio a instancia del interesado, en cuo caso, el derecho de
accionar se convierte en e$clusivo en e$cluente.
3omo quiera que la accin se manifiesta en pretensiones, estas se materializan
mediante los escritos, los recursos, los alegatos, as como tambi"n en las
rdenes internas de los rganos superiores para iniciar un procedimiento de
oficio. -e requiere la e$istencia de un inter"s, para que el inter"s !ustifique la
accin del administrado an de la propia Administracin cuando esta acta de
oficio se requiere que el inter"s sea/
S. %E<X(I;D.8 Eso es que aquello que se pretende est" comprendido dentro
de la competencia del rgano administrativo ante el cual se acude, o que el
rgano que acta de oficio lo haga premunido de facultades legales para
hacerlo. Igualmente la legitimidad se e$presa en que el administrado este
premunido de la capacidad para obrar o actuar vlidamente en un
procedimiento administrativo.
5. *E4-DCA%.8 Este requisito se manifiesta en que las actuaciones debe
hacerla el propio administrado que se ve afecto en un derecho o en su
defecto una persona en representacin de aquel, premunido lgicamente
de los respectivos poderes.
7. A3(PA%.8 -e refiere a que el derecho debe ser vigente, en otras palabras
14
que no haa prescrito el derecho.
H. *4D#ADD.8 (oda pretensin al ser legtima de carcter pblico necesita
ser demostrada.
De otro lado el inter"s puede clasificarse de varias maneras/
a, Atendiendo al titular de la accin.8 *uede ser inter"s particular cuando
comprende solo al administrado o a un grupo de administrados e!emplo
cuando solicitados una certificacin o constancia, por otra parte puede ser
inter"s general, cuando se tratan de intereses difusos o intereses de toda
la colectividad, por e!emplo cuando se trata de establecer una fabrica que
puede contaminar al ambiente. %a %e del *rocedimiento Administrativo
<eneral se=ala que este inter"s particular puede emplearse para solicitar
por escrito la satisfaccin de su inter"s legtimo, obtener una declaracin,
el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un
hecho o e!ercer una facultad o formular una legtima oposicin.
b, Atendiendo al contenido de la accin.8 *uede ser inter"s material cuando
la finalidad que se persigue con el procedimiento administrativo puede
e$presarse en dinero, puede ser moral cuando no es apreciable en valor
monetario.
El derecho de accin tiene varias manifestaciones dentro del procedimiento
administrativo, se puede e$presar de las siguientes maneras/
8 Derecho de formular denuncias.
8 Derecho de peticin administrativa.
8 Kacultad de contradiccin administrativa.
8 Kacultad de solicitar informacin.
8 Kacultad de solicitad consultas
8 Kacultad de formular peticiones graciables
15
/a eti!in ad"inistrati&a
Es la solicitud verbal o escrita que se presenta ante la Administracin con el fin de
requerir su intervencin en un asunto concreto. Este derecho trae implcita el
derecho de recibir una respuesta dentro del plazo de le, en caso contrario el
ordenamiento !urdico de la nacin habilita al administrado la presuncin de
negacin de la peticin mediante una ficcin !urdica denominada el silencio
administrativo negativo, salvo los supuestos de la %e CF 5:6E6 sobre silencio
administrativo positivo.
>istricamente se ha conocido el derecho de peticin, como aquel derecho que
autoriza a los ciudadanos de un determinado pas para dirigirse a los poderes
pblicos solicitando gracia, reparacin de agravios o adopcin de medidas que
satisfagan el inter"s del peticionario o los intereses generales
El derecho de peticin es un derecho fundamental que hace parte de los
derechos inherentes a la persona humana. El derecho de peticin la debida
respuesta han sido consagrados como una garanta e$plcita en casi todas las
3onstituciones. -u punto de partida es la primera enmienda de la 3onstitucin de
los Estados Pnidos de Am"rica, la cual dispone que 3el 'ongreso no har% una
Ley por la que !..." se limite el .erecho del 1ueblo !..." a pedir al 4obierno la
reparaci#n de sus agravios3. En el *er e$iste el derecho de peticin desde
tiempo mu remoto, sus antecedentes los encontramos en la 3onstitucin de
STS5, sin embargo no e$ista el derecho a la respuesta, el mismo que fue
introducido por primera vez en la 3onstitucin de >aa de la (orre o 3onstitucin
de S:G:.
-obre la falta de respuesta oportuna la 3orte 3onstitucional de 3olombia tiene
un ilustrativo precedente cuando se=ala que/
La omisi#n o el silencio de la administraci#n en relaci#n con las demandas de
los ciudadanos, son manifestaciones de autoritarismo tan graves como la
arbitrariedad en la toma de decisiones. Los esfuer$os de la 'onstituci#n por
construir una sociedad mas justa y democr%tica necesitan ser secundados, y de
manera esencial, por el cumplimiento de la obligaci#n de los funcionarios
pblicos de responder y resolver de manera oportuna las peticiones provenientes
de los particulares+.
E,ediente No. D4+)56
Con!eto No. '.)6
In*or"e del Pro!urador
En la actualidad el derecho de peticin es un derecho casi uniforme en toda
Am"rica latina,
16
*or su parte, el (ribunal 3onstitucional del *er +E$pediente S6H5856658AAY(3 8
(raba!adores contra la ;unicipalidad Distrital del 4imac , considera que la %e
del *rocedimiento Administrativo <eneral 8 %e CW 5GHHH 8 desarrolla los
alcances del Inciso 56 del Artculo 5 de la 3onstitucin, mediante una entidad
representacin !urdica que en el contenido e$tensin difieren grandemente con
la matriz original. En dicho instrumento legal se pueden encontrar hasta cinco
mbitos de operatividad del derecho de peticin.
*4I;E4D/ %a peticin gracial referida a la obtencin de un decisin
administrativa como consecuencia de la discrecionalidad libre apreciacin de la
administracin.
-E<PCDD/ %a peticin sub!etiva orientada a la solicitud individual o colectiva
que tiene por ob!eto el reconocimiento administrativo de un derecho.
(E43E4D/ %a peticin cvica, que la e!erce un grupo determinado de personas
o de la colectividad en su con!unto, para solicitar la proteccin promocin del
bien comn del inter"s pblico .
3PA4(D/ %a peticin informativa, referida a obtener documentacin oficial
contenida en los bancos informativos o registros manuales de la institucin
requerida.
1PIC(D/ %a peticin consultiva, cuo ob!eto es obtener un asesoramiento oficial
en relacin con una materia administrativa concreta, puntual especfica.
/("ites del dere!$o de eti!in
4esulta oportuno resaltar que el derecho de peticin no es un derecho absoluto,
por tanto, su e!ercicio tiene diversas limitaciones entre las cuales encontramos
las siguientes.
%a peticin debe estar correspondida por el inter"s personal de quien solicita,
pudiendo ser realizada por un representante debidamente autorizado. (ambi"n
pueden incoarse derechos e intereses colectivos o difusos.
El contenido de la peticin debe corresponder a la esfera oficial de competencia
del ente involucrado o ante el cual se ha incoado dicho requerimiento, pues
supone que la autoridad a quien se dirige tenga plena facultad para acordar,
negar o resolver lo solicitado.
17
%a forma de la peticin no debe quebrantar el orden pblico, las buenas
costumbres, la honorabilidad o respeto debido a los funcionarios o autoridades a
quienes se dirige.
En t"rminos generales, los secretos de Estado, los secretos referidos a la
seguridad defensa de la nacin +de naturaleza poltica,, los documentos que,
conforme a la %e, son de naturaleza privada, no estn cubiertos por el derecho
de peticin.
0a!ultad de !ontradi!!in ad"inistrati&a
*odemos afirmar que el derecho de contradiccin es el derecho de accin en
negativo por que se trata de una facultad que se otorga al emplazado para
e!ercitar su defensa.
El derecho de contradiccin es aquel que pertenece a todo su!eto, bien sea
persona natural o !urdica, por el simple hecho de ser accionado o demandado,
o bien por el hecho de ser imputado o sindicato por la comisin de un hecho
contrario a la normatividad vigente, mediante el cual, se defiende de las
pretensiones o imputaciones. Este derecho es una emanacin del derecho
constitucional de la defensa que debe rige al procedimiento administrativo.
De esta manera, el derecho de contradiccin al igual que el derecho de accin,
se fundamenta en un inter"s general, dado que no mira en especfico la defensa
del demandado o imputado, sino el inter"s pblico del respeto a los principios
constitucionales de no poder ser sancionado o recortado en sus derechos sin
antes ser odo sin haberle proporcionado los medios idneos para su defensa,
en el plano de igualdad de oportunidades derechos.
Ob7eto del dere!$o de !ontradi!!in
%a contradiccin no persigue una tutela concreta o sea una resolucin favorable
a la parte que emplazada sino la emisin de una resolucin !usta legal.
De otro lado persigue la oportunidad de ser odo en el procedimiento
administrativo para el e!ercicio del derecho a la defensa en igualdad de
condiciones, facultades cargas +accin en sentido negativo,.
0inalidad del dere!$o de !ontradi!!in
18
En cuanto al fin, persigue por una parte la satisfaccin del inter"s pblico en la
!usticia administrativa, que no pretende administrar !usticia a partir de los actos
administrativos, sino nicamente actuar con !usticia) por la otra parte persigue
la tutela del derecho constitucional de la defensa libertad individual.
Dere!$os 8ue surgen de la !ontradi!!in
Del derecho de contradiccin surgen diversos derechos para los administrados,
pueden adoptar varias posiciones con respecto el procedimiento estas
pueden ser//
*osicin pasiva/ El demandado se limita a recibir la citacin, . notificacin o
intimacin espera el resultado del proceso sin tomar ninguna defensa.
Kormulacin de la oposicin/ Aquella que e!erce el administrado con el ob!eto de
de!ar sin efecto la pretensin del accionante, se e$presa mediante la
contradiccin las pretensiones en que se fundamenta la parte contraria o el
propio Estado representado en el rgano que promueve el procedimiento de
oficio)
Allanamiento/ -e produce cuando el administrado acepta toda la pretensin del
accionante, tanto en los hechos como en el derecho invocado.
0a!ultad de soli!itar in*or"a!in.
-e formula a las autoridades, para que "stas den a conocer cmo han actuado
en un caso concreto.
En la sentencia recada en el E$p. C.W SG6G856658 >DY(3, el (ribunal
3onstitucional se=al que el derecho de acceso a la informacin pblica tiene
una doble dimensin. *or un lado, se trata de un derecho sub!etivo de carcter
individual en virtud del cual se garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido
de acceder a la informacin que guarden, mantengan o elaboren las diversas
instancias organismos que pertenezcan al Estado, sin ms limitaciones que las
que se han previsto como constitucionalmente legtimas. ;ediante dicho
derecho, desde luego, no slo se garantiza dicha esfera sub!etiva, sino tambi"n
se posibilita que puedan e!ercerse otros derechos fundamentales, como la
libertad de investigacin cientfica, la libertad de opinin o e$presin, etc., que
requieren de aqu"l, pues, en ciertas ocasiones, el derecho de acceso a la
informacin pblica se presenta tambi"n como un presupuesto o medio para el
e!ercicio de otros derechos fundamentales. En este sentido, el derecho de
acceso a la informacin pblica, adems de ser un derecho sub!etivo, es
19
tambi"n un derecho relacional.
En segundo lugar, el derecho de acceso a la informacin tiene tambi"n una
dimensin colectiva, vinculada a las e$igencias mnimas que se desprenden del
principio democrtico, mediante el cual se garantiza el derecho de todas las
personas de recibir la informacin necesaria oportuna que posibilite la
formacin libre racional de la opinin pblica, presupuesto de una sociedad
democrtica, basada en el pluralismo. As, la informacin sobre la manera como
se mane!a la res pblica, termina convirti"ndose en un aut"ntico bien de dominio
pblico o colectivo, que tiene que estar al alcance de cualquier individuo, a fin de
que los principios de publicidad transparencia, en los cuales se sustenta el
r"gimen republicano de gobierno, puedan alcanzar toda su efectividad. De ah
que este (ribunal haa se=alado que la publicidad en la actuacin de los
poderes pblicos debe necesariamente entenderse a modo de regla general, en
tanto que el secreto o lo oculto es la e$cepcin en los casos constitucionalmente
tolerados.
Debido a las trascendentales funciones que el derecho de acceso a la
informacin pblica est llamado a cumplir en la consolidacin del Estado
democrtico de derecho, este (ribunal ha se=alado que se trata de una &libertad
preferida'. (ras de esa condicin del derecho de acceso a la informacin,
evidentemente, no e$iste una afirmacin en el sentido de que en el seno de la
3onstitucin e$ista un orden !errquico entre los derechos fundamentales, de
manera que una colisin de "ste con otros derechos pueda resolverse, en
abstracto, haciendo prevalecer al que tiene la condicin de &libertad preferida'.
(odos los derechos constitucionales tienen formalmente la misma !erarqua, de
modo que en supuestos de colisin entre ellos, la solucin del problema no
puede consistir en hacer prevalecer unos sobre otros, sino en resolverlos
mediante la t"cnica de la ponderacin el principio de concordancia prctica.
(ratndose, sin embargo, de intervenciones estatales sobre cualquiera de las
libertades preferidas, esta condicin impone que el control sobre las normas
actos que incidan en ella no slo se encuentren su!etos a un control
!urisdiccional ms intenso, a la luz de los principios de razonabilidad
proporcionalidad, sino, adems, que en ese control tenga que considerarse que
tales actos o normas que en "l inciden carecen, prima facie, de la presuncin de
constitucionalidad. (al presuncin de inconstitucionalidad impone al Estado, a
sus rganos, la obligacin de probar que e$iste, detrs de la reserva o el secreto
de la informacin pblica solicitada, un apremiante inter"s pblico por mantener
+inversin de la carga de prueba, , a su vez, la de !ustificar razonablemente que
slo manteniendo tal reserva se puede servir efectivamente al inter"s
constitucional que la !ustifica. 3on la consecuencia de que si el Estado no lo
hace satisfactoriamente, debe hacerse efectiva la presuncin de
inconstitucionalidad sobre la norma o acto que restrin!a el pleno e!ercicio del
derecho de acceso a la informacin pblica
20
0a!ultad de soli!itar !onsultas
-on solicitudes no contenciosas que se presentan a las autoridades, para que
manifiesten su parecer sobre materias relacionadas con sus atribuciones
competencias. %as consultas pueden hacerse oralmente o por escrito. 3uando
las consultas se presentar verbalmente tiene el carcter de ilustrativo, en tanto
que cuando las consultas se efectan por escrito tiene carcter vinculante.
21
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Finalidad clsica del procedimieno adminisrai!o
La finalidad clsica del procedimiento administrativo se limita a
perseguir por un lado la juricidad y por otro la legalidad tanto al
procedimiento como al resultado de este, que es el acto
administrativo.
La legalidad se limitaba a la sustentacin de las actuaciones de
la Administracin conforme a las disposiciones legales vigentes,
en algunos casos integrando el derecho vigente al momento de
resolver los temas sometidos a la competencia de la
Administracin Pblica. La juricidad se epresaba en el
contenido del acto administrativo y persegu!a que este no solo
fuera l!cito, sino tambi"n posible.
#l formalismo fue la caracter!stica fundamental del
procedimiento administrativo tradicional, lo cual queda
evidenciado de la simple lectura del $.%. &&'(')(%*+ Ley de
,ormas -enerales de Procedimientos Administrativos, por
ejemplo se requer!a a los administrados la presentacin de
solicitudes en papel sellado que era vendido por el .anco de la
,acin, y cuando el valor de dicho papel sub!a de precio, hab!a
que comprar sellos fiscales para pegar en cada foja con la
finalidad de habilitar el papel para poder formular las
peticiones/ adems, las eigencias eran r!gidas como la de
presentar copias certificadas por notario, y la infleibilidad del
procedimiento que no admit!a el error de calificacin en los
recursos que pudieran interponer los administrados contra los
actos administrativos, el procedimiento se resolv!a en el pla0o
de seis meses, y no eist!a el silencio administrativo positivo,
finalmente no eist!a una definicin de que es lo que entend!a
por acto administrativo, eran admisibles nicamente como
medios de prueba los instrumentos pblicos y privados, as!
como las actuaciones periciales, y solo se hac!a referencia a las
resoluciones administrativas como manifestaciones de la
voluntad de la Administracin.
%in embargo, la doctrina imperante dentro de la Administracin
clsica fue la del contencioso administrativo que consist!a en
sustentar que la libertad de la Administracin para actuar bajo
su libre albedr!o y sano juicio en las cuestiones no reguladas en
forma epresa por la ley, y dejar que la funcin judicial sea la
que corrija dichas actuaciones mediante un proceso judicial,
1
esto debido a que con el $.%. &&'(')(%* que regulaba el
procedimiento administrativo eran solo tres los principios que
orientaban al procedimiento administrativo+ %implicidad,
celeridad y eficacia.
#s oportuno resaltar que el procedimiento administrativo en su
finalidad clsica siempre fue visto desde la ptica del #stado, es
decir de todo aquello que le conviene a la Administracin
Pblica, y es que reflejaba la tendencia espa1ola de 2345 que
reprodujo el $.%. &&'(')(%*. 6ambi"n debemos se1alar que el
marco normativo en el que se promulg el $. %. &&'(')(%* fue
la *onstitucin Pol!tica de 2377, cuya visin giraba en torno al
#stado, y no en torno a la persona humana.
". N#e!a $inalidad del procedimieno adminisrai!o
La tendencia ordena ecluye la visin formalista del
procedimiento administrativo. La nueva concepcin ve al
procedimiento desde la ptica del administrado y no desde la
ptica de la Administracin, lo cual epresa el rol que debe
cumplir el #stado por medio de sus manifestaciones visibles que
son gobierno y la Administracin.
%e ha llegado a sostener, como bien lo epresa el profesor
#dgard .odenheimer que la Administracin puede convertirse
en un eficiente medio de control social, y de hecho lo es bajo
la inspiracin de las nuevas tendencias que inspiran al $erecho
administrativo, pues no solo se persigue obtener mejores
decisiones administrativas sino que adems se ha convertido al
procedimiento en una garant!a formal, en el sentido estricto de
la palabra como bien se1ala el profesor -arc!a de #nterr!a.
$entro del #stado democrtico de derecho, las actuaciones de
la Administracin frente al ciudadano se desarrollan dentro de
un c!rculo de garant!as y estas se epresan no solo en la
legalidad del procedimiento, sino tambi"n en la posibilidad de
que tanto este como el resultado del mismo puedan ser
revisados en sede judicial situando tanto al administrado como
al #stado en igualdad de condiciones. 6ambi"n se espera que
las actuaciones de la Administracin se rijan por el principio de
la fleibilidad y el principio pro actione+ Por el primero se rompe
con la rigide0 del procedimiento y por el segundo se persigue
una actuacin favorable a la admisin a trmite de las
solicitudes y medios impugnativos de los administrados. 8n
ejemplo de ello es la ausencia de etapas procedimentales
dentro del procedimiento administrativo, la aparicin de los
2
procedimiento de aprobacin automtica, el silencio
administrativo positivo, la eliminacin de las eigencias y
trmites costosos, la predictividad del resultado del
procedimiento, pero adems la presencia de diversos principios
claramente enunciados que orientan al procedimiento
administrativo.
$esde este punto de vista, el procedimiento constituye una
garant!a para los derechos del administrado, no solo por medio
de decisiones rpidas y orientadas a satisfacer el inter"s
general, sino que adems el hecho de haber introducido la
participacin de la colectividad cuando deban adoptarse
decisiones que tengan repercusin sobre ella permite que los
fines del #stado puedan materiali0arse dentro de un ambiente
de pa0 social.
%. E!ol#ci&n le'islai!a del procedimieno adminisrai!o
La tendencia moderna dentro del procedimiento administrativo
surge con la necesidad de moderni0ar al #stado, y es a partir
de la *onstitucin de 23)3 que se inicia el proceso del nuevo
enfoque y moderni0acin del #stado, pues de la visin
tradicional del #stado democrtico se pas a la visin del
#stado social.
#l dispositivo que regulaba el procedimiento administrativo
hasta la *onstitucin de 23)3 fue el $.%. &&'(')(%*+
9eglamento de ,ormas -enerales del Procedimientos
Administrativos vigente desde 23'), y que estaba inspirada en
la ley espa1ola de 2345 promulgada bajo el r"gimen fascista de
:rancisco :ranco.
#l $.%. &&'(')(%* reflejaba las ideas contenidas en la
*onstitucin de 2377, que fue la ms tiempo dur en el Per,
pero como bien se1alaba el profesor Pedro Planas %ilva, fue la
que menos vigencia tuvo, no solo por la continua sucesin de
gobiernos autocrticos que hubieron entre 2377 hasta 23)3,
sino porque parte de ella ( como lo era el tema de la
descentrali0acin epresada en las ;untas $epartamentales de
$esarrollo < nunca se implement.
*on el advenimiento de la *onstitucin de 23)3 se establece no
solo un nuevo enfoque del #stado, sino que adems de
introduce el silencio administrativo positivo y la obligacin del
#stado < epresada en la Administracin Pblica < de dar una
3
respuesta por escrito a las peticiones de los administrados,
pues hasta ese entonces solo eist!a el derecho de las personas
a formular peticiones < cuyos antecedentes los encontramos en
la *onstitucin de *adi0 del 23 de mar0o de 252=, ms
conocida como la >*onstitucin gaditana? o >La Pepa? por
haberse promulgado el d!a 23 de mar0o que es el d!a de %an
;os" < pero no eist!a el derecho de las personas a obtener una
respuesta por parte de la Administracin, pues la tendencia
moderna considera a la falta de pronunciamiento como una
manifestacin de autoritarismo por parte de la Administracin.
#n mayo de 2353 se promulg la Ley ,@ =4&74+ Ley de
%implificacin Administrativa que introdujo en el ordenamiento
legal peruano la presuncin de veracidad, la eliminacin de las
eigencias y formalidades costosas Acertificaciones notariales,
introduccin de uso de fadatarios gratuitos, eliminacin del uso
del papel sellado, #tc.B, la desconcentracin de los
procedimientos decisorios, y la participacin de los ciudadanos
en el con rol de la prestacin de los servicios pblicos.
#n noviembre de 2332 se promulg el $ecreto Legislativo ,@
)4)+ Ley Carco para el *recimiento de la Dnversin Pblica en
el que se establece que el costo de las tasas administrativas no
deben eceder el costo del servicio, se eliminan las
restricciones administrativas para la inversin, se establece la
obligacin de las entidades pblicas de publicar un 6eto Enico
de Procedimientos Administrativos que contenga la descripcin,
requisitos y costos de los procedimientos administrativos, se
establecen que son procedimientos de aprobacin automtica
aquellos que cuenten con la presentacin de todos los
requisitos establecidos en el 68PA. #l art!culo =' establece el
silencio administrativo negativo por falta de pronunciamiento
de la entidad, y con relacin a los convenios de estabilidad
jur!dica se1ala que estos se aplican de conformidad con las
disposiciones del art!culo 274) del *digo *ivil.
#l 7& de diciembre de 233= se public el $ecreto Ley ,@
='222+ Ley de ,ormas -enerales de Procedimientos
Administrativos y elev a rango de ley el antiguo $.%. &&'(')(
%*+ 9eglamento de ,ormas -enerales de Procedimientos
Administrativos, sin embargo introdujo algunas reformas como
la modificacin al r"gimen de los medios impugnativos
ArecursosB, la nulidad de oficio en sede administrativa, el
procedimiento delesividad, y la modificacin a los pla0os de los
diversos procedimientos.
4
#l 22 de abril de =&&2 se public la Ley ,@ =)FFF+ Ley de
,ormas -enerales de Procedimientos Administrativos que fu"
redactada por un selecto grupo de juristas epertos en temas
administrativos y como peculariadades introduce un t!tulo
preliminar que contiene una descripcin de los 2) principios que
rigen al procedimiento administrativo, establece una nueva
regulacin jur!dica para el acto administrativo y la normatividad
que en dicho cuerpo se desarrolla corresponde a la ptica del
administrado. %e incorporan las normas que se emitieron
anteriormente y se mejora el procedimiento, introduciendo un
r"gimen especial para el procedimiento sancionador y otro para
el procedimiento trilateral.
#l &) de julio de =&&) se publica la Ley ,@ =3&'&+ Ley del
%ilencio Administrativo, estableciendo que eiste silencio
administrativo positivo en los siguientes supuestos+
aB %olicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de un
derecho pre eistente o para el desarrollo de actividades
econmicas que requieran autori0acin del #stado.
bB #n los recursos destinados a cuestiona la desestimacin
de una solicitud o acto anterior.
cB #n los procedimientos en los cuales la decisin final no
pueda repercutir directamente en los administrados, es
decir cuando no se limiten o afecten derechos de terceros
o no se perjudiquen sus intereses leg!timos.
#ste dispositivo establece que no procede el silencio se
considera negativo cuando se afecta el inter"s pblico, en los
procedimentos registrales, en los procedimientos tributarios, o
cuando se trate de transferencia de facultades de la
Administracin.
Dgualmente no procede el silencio positivo cuando se afecta la
salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad
ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de
valores, la defensa nacional, el patrimonio cultural de la nacin
, en los procedimentos trilaterales, en las obligaciones de dar y
de hacer a cargo del #stado, y en los casos de autori0arse el
funcionamiento de casinos de jugo y tragamonedas.
#l =F de junio de =&&5 se promulg el $ecreto Legislativo ,@
2&=3 que modifi diversos art!culos de la Ley ,@ =)FFF+ Ley del
5
Procedimiento Administrativo -eneral entre ellos el r"gimen de
la notificacin personal.
(. Clases de procedimieno adminisrai!o
Los procedimientos administrativos pueden clasificarse de diversas
formas:
4.1 Atendiendo a su forma de impulso los procedimientos pueden ser:
- Procedimientos de oficio, son los que promueve la administracin
por disposicin de un rgano premunido de facultades para
hacerlo, esto es dentro del mbito de las facultades sometidas a
su competencia.
- Procedimientos de parte, son los que solo pueden impulsarse
cuando existe un administrado aeno a la administracin con
capacidad para incoar el trmite administrativo.
- Procedimientos mixtos, son aquellos que pueden ser promovidos
tanto de oficio como a instancia de parte.
4.! Atendiendo al fin que persiguen los procedimientos pueden ser:
- Procedimientos sensu stricto, son los que tienes por finalidad de
declarar los derechos de los administrados.
- Procedimientos tcnicos o de gestin, son los que tienen por
finalidad materiali"ar las funciones propias de las entidades de la
administracin p#blica: confeccionar le$es, obras p#blicas, compra
de bienes $ servicios, %tc.
- Procedimientos de control, son los que tiene por finalidad
efectuar las acciones de control.
- Procedimientos disciplinarios, son los que persiguen la
investigacin $ posible sancin a los servidores p#blicos por actos
derivados del eercicio de la funcin p#blica.
- Procedimientos sancionadores, son los que persiguen la
investigacin $ posible sancin a los administrados por
contravencin de los dispositivos legales en materia administrativa:
imposicin de multas, demoliciones, clausura de locales, %tc.
- Procedimientos de Ejecucin, son los que persiguen materiali"ar
las disposiciones contenidas en los actos administrativos, $ estn
referidos al denominado procedimiento coactivo.
6
4.& Atendiendo a la forma de aprobacin:
' Procedimiento de aprobacin automtica, son los que se
aprueban con la sola presentacin de los documentos exigidos por
la administracin para este fin. (o requieren pronunciamiento
expreso de la administracin.
' )rocedimientos de evaluacin previa, son los que requieren
pronunciamiento expreso de la administracin, la ausencia de
procedimiento supone la denegacin de la solicitud por silencio
administrativo negativo.
F. Cecanismos de simplificacin administrativa.
La Ley del Procedimiento Administrativo -eneral ,@ =)FFF ha
establecido diversos mecanismos de simplificacin
administrativo a partir de la recopilacin de la legislacin
administrativa emitida desde la vigencia de la Ley ,@ =4&74+
Ley de Coderni0acin del #stado. #nte los mecanismos de
simplificacin ms importantes podemos mencionar los
siguientes+
Los principios que regulan al procedimiento
administrativo con una clara eposicin de sus alcances.
La obligacin de las entidades pblicas de publicar un
6eto Enico de Procedimientos Administrativos que
contenga la descripcin de todos los procedimientos,
requisitos, costo, autoridad resolutiva, medios
impugnativos que pudieran interponerse, entre otros.
$isposiciones sobre requisitos y costos de los
procedimientos.
Presuncin actuacin leg!tima, por la cual se presume que
el administrado ha actuado leg!timamente y corresponde
a la Administracin demostrar lo contrario.
Privilegio del control posterior a cargo de la
Administracin.
Predictivilidad del resultado del procedimiento que
permita conocer al administrado cual ser el resultado de
las gestiones que va a reali0ar.
Gigencia anticipada del acto administrativo.
7
Aprobacin automtica del procedimiento
8
LA ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO
1. CONCEPTO
La ordenacin del procedimiento es el conjunto de actividades de la
administracin encaminadas a lograr el normal desarrollo del procedimiento
hasta ponerlo en estado de resolucin, entre ellas asegurar la eficacia del
acto adminisrativo que debe emitirse, la acumulacin de los actuados cuando
corresponda, la intangibilidad del expediente, as como la seguridad
documental, el empleo de formularios, la confeccin de las actas, y la
atencin d ellas quejas que puedan darse dentro del procedimiento por
defectos de la tramitacn del mismo.
La ordenacin tiene su origen en la norma legal y est contenida en los
artculos 1 al 1!" de la Ley del #rocedimiento $dministrativo %eneral &'
().
2. TIPOS DE ACTIVIDAD DE ORDENACIN
Las actividades de ordenacin del procedimiento persiguen ordenar los actos
preparatorios previos a la emisin del acto administrativo. Las actividades de
ordenacin pueden ser de tres clases* actividades de impulso, actividades de
direccin, actividades de constancia.
3. ACTIVIDAD DE IMPULSO
+l impulso del procedimiento administrativo est encaminada ha hacer
avan,ar el procedimiento, esta actividad por lo general siempre ser de oficio
1
y bajo el principio de la simplicidad. +l procedimiento debe desarrollarse sin
reconocer formas determinadas o fases procesales y momentos
procedimentales rgidos qie condicionen las actuaciones de los
administrados, tampoco existe la obligacin de que las fases procedimentales
deban responder a la precedencia de cada una de llas como requisito para la
conclusin del procedimiento puesto que este se rige entre otros por el
principio del informalismo. +sto recibe el nombre de unidad de vista.
4. ACTIVIDAD DE DIRECCIN
+s la que consiste en autori,ar el uso de instrumentos procesales por parte
del instructor del procedimiento, y se producen cuando en el transcurso del
trmite administrativo se producen circunstancias que obligan a tomar dichas
decisiones* +jemplo.- las resoluciones, las notificaciones a terceros, o el uso
de apercibimientos, y otros. +l instructor es el director del procedimiento y
sobre .l recae la responsabilidad de conducir adecuadamente la actuacin
procedimental para la obtencin de un pronunciamiento mediante el acto
administrativo el mismo que debe estar premunido de legalidad.
Las actividades de direccin pueden ser*
a/ $ctividades 0ispositivas.- La actividad dispositiva no es un acto en si
mismo, sino una actividad consistente en decidir sobre el tratamiento que
debe darse a la pretensin de la parte administrada, la misma que se
manifiesta mediante medias que se plantean durante la tramitacin del
procedimiento como son* la acumulacin de actuados que se presenta
cuando existen expedientes que contienen pretensiones en las que existe
identidad de sujeto y de pretensin, la apertura de la etapa probatoria, entre
2
otras pero sin decidir sobre el tema de fondo.
b/ $ctividades comunicativas. +ste tipo de actividades tiene por finalidad
poner formalmente en conocimiento de una o varias personas la existencia
del procedimiento, as como las decisiones que adopta el instructor frente a
determinada situacin que se presenta como una incidencia. +jemplo* La
notificacin a terceros con inter.s sobre la existencia del procedimiento, la
convocatoria a una audiencia p1blica, la citacin a los testigos o a las partes,
el traslado de la demanda en el procedimiento trilateral, o la notificacin para
descargos en el procedimiento sancionador.
c/ $ctividades 2oercitivas.- +s al que tiene por finalidad ejercitar coercin
sobre el administrado mediante el uso de apremios o apercibimientos,
ejemplo* notificar al administrado para acreditar la representacin con que
procede bajo apercibimiento de declararse inadmisible el recurso interpuesto,
la notificacin al peticionario para que subsane su solicitud con la
presentacin de los requisitos que exige el 34#$ institucional bajo
apercibimiento de declararse inadmisible la peticin, o el reintegro de tasas
en los casos expresamente contemplados por la ley.
5. LAS ACTIVIDADES DE CONSTANCIA
5on actividades cuya finalidad es hacer constar en los actuados ciertas
situaciones procedimentales de trascendencia dentro del procedimiento.
+stas actividades pueden ser de dos clases* $ctividades de constancia
documentaria y actividades de constancia incorporativa*
Las actividades de constancia documentaria o actividades de documentacin
consiste en dejar constancia de las actuaciones verbales de los
3
administrados, como cuando se desarrolla una actuacin de la declaracin
de testigos, hacer constar el desarrollo de las audiencias, la reali,acin de
una diligencia de inspeccin ocular, la presentacin de una denuncia, y otros.
La constancia incorporativa o actividades de incorporacin tienen por
finalidad dejar constancia de la recepcin de documentos que se aportan al
procedimiento, como ocurre en la subsanacin de omisiones, la acreditacin
de poderes, el reintergro de tasas, la presentacin de pruebas documentarias
durante las audiencias.
6. IMPULSO DEL PROCEDIMIENTO
La autoridad administrativa no requiere de una peticin expresa de las partes
para promover actuaciones como ocurre en el caso de las actuaciones
probatorias, la subsanacin de omisiones, la acreditacin de representacin,
etc.
0e otro lado, bajo el principio pro actione, la autoridad administrativa debe
calificar los recursos impugnativos presentados por los administrados cuando
estos incurran en error de calificacin, as como determinar la norma legal
aplicable para cada caso concreto a1n cuando no haya sido invocado o la cita
presentada por el administrado fuera equivocada.
7. MEDIDAS CAUTELARES
5e llaman medidas cautelares a los medios por los cuales se facilita o
asegura el cumplimiento de una disposicin administrativa que por el
transcurso del tiempo pudiera sufrir alguna alteracin o menoscabo.
Las finalidad de las medidas cautelares es la de asegurar el resultado de la
4
resolucin administrativa. +sta medida es una disposicin de carcter
accesorio y est vinculada al procedimiento principal del cual depende su
eficacia.
+l diccionario jurdico Lex al referirse a las medidas cautelares las define
se6alando que son 7Aquellas que se puede adoptar preventivamente por
los Tribunales y estarn en vigor hasta que recaiga sentencia firme que
ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que ste
finalice; no obstante podrn ser modificadas o revocadas durante el curso
del procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se
hubieran adoptado
3oda medida cautelar se adoptarn para asegurar la efectividad de la
tutela que pudiera otorgarse en la final que se dicte.
La regulacin normativa establece que la adopcin de medidas cautelares
debe ser motivada, y se exige que para su adopcin el instructor debe
contar con todos los elementos de juicio para su tramitacin, y esta
decisin se adopta bajo la entera responsabilidad del instructor.
+stas medidas por su naturale,a pueden ser actuadas de oficio por la
$dministracin o a peticin de la parte administrada.
8. REQUISITOS OBJETIVOS Y SUBJETIVOS DE LAS MEDIDAS
CAUTELARES
+l r.gimen de las medidas cautelares est disciplinado por el artculo 1" de
la Ley del #rocedimiento $dministrativo %eneral &' (), que literalmente
dice lo siguiente*
$83924L: 1"*
5
1".1 9niciado el procedimiento, la autoridad competente mediante desicin
motivada y con elementos de juicio suficientes pueden adoptar,
provisionalmente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares
establecidas en esta Ley u otras disposiciones jurdicas aplicables,
mediante decisin fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin su
adopcin se arriesga la eficacia de la resolucin a emitir.
1".( Las medidas cautelares podrn ser levantadas o modificadas durante
el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que pudieron ser consideradas en el momento de su
adopcin
1".; Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emita la resolucin
que ponga fin al procedimiento, o cuando haya transcurrido el pla,o fijado
para su ejecucin, o para la resolucin que pone fin el procedimiento.
1". &o se podrn dictar medidas que puedan causar perjuicio de
imposible reparacin a los administrados.
0e la lectura del texto normativo modernos concluir que*
a/ 5olo cabe la medida cautelar dentro del procedimiento y no fuera de
este.
b/ +s necesaria una decisin motivada por parte de la autoridad
administrativa.
c/ 5e requiere la existencia de elementos de juicio ra,onables para
adoptar la medida cautelar.
d/ Las medidas cautelares solo tendrn el carcter de medidas
provisionales y deben indicar el pla,o de duracin del mismo,
transcurrido lo cual caducan
6
e/ Las medidas cautelares pueden levantarse antes de concluido el
procedimiento por causa sobreviniente, lo cual debe ser evaluado por
el instructor o la autoridad con capacidad resolutiva.
f/ 5olo pueden adoptarse medidas cautelares cuando estas no causen
da6e irreparable al administrado.
9. CUESTIONES DISTINTAS DE LA PRINCIPAL
5e denominan cuestiones distintas del principal a las cuestiones que
pudieran plantear los administrados durante el procedimiento, y son las que
guardan relacin con el objeto de la pretensin procedimental, y que por
consiguiente requieren un tratamiento al final del procedimiento. Las
cuestiones que no guardan relacin con el tema materia de la pretensin
deben de ser recha,adas liminarmente< sobre el particular el artculo 1),
apartado 1). de la Ley del #rocedimiento $dministrativo %eneral dice lo
siguiente*
Sern rechaados de plano los planteamientos distintos del asunto de fondo
que a criterio del instructor no se vinculen a la valide de actos
procedimentales, al debido proceso o no sean cone!os a la pretensi"n, sin
per#uicio de que el administrado pueda plantear la cuesti"n al recurrir la
resoluci"n que concluya la instancia$
7
LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Los principios del derecho:

Se da el nombre de principios a los constructos que orientan al derecho,
sealan su sentido, denotan sus alcances, y dan personalidad a la norma de
legal. Marcone seala que son criterios fund!entles infor!dores
de nuestr le"islci#n$ %ue se deducen de ls disposiciones del
derecho positi&o ' de los ele!entos sociles$ (ticos ' un hist#ricos
en %ue ls nor!s tienen su ori"en) (MARCON MOR!!O, "uan.
#$%CC%ONAR%O "&R%$%CO 'NA! ( C%NC%AS A&)%!%ARS*, +omo %%%,
'ag. ,,-./0
Ra1ael de Medio2abal Allende 3 Magistrado en lo contencioso administrati4o,
en su traba5o #Signi1icado actual dle principio sol4e et repete* citando a
6rancisco de Castro seala que los principios del derecho puden ser de tres
clases7
a0 'rincipios trascendentes.8 9ue son los que est:n m:s all: o a
e;tramuros del ordeamiento positi4o y pertenecen al llamado $erecho
natural.
b0 'rincipios instrumentales.8 9ue son los 1or5adores de la ciencia del
$erecho.
c0 'rincipios inmanentes.8 9ue se obtienen mediante la progresi4a
abstracci<n de las dem:s normas, escritas o consuetudinarias que
1orman el ordenamiento 5ur=dico.
$e otro lado, para Santi Romano (6RAMMN+% $% &N $%>%ONAR%O
?%&R%$%CO@ Milano ,ABB #$iritto e Morale*, 'ag. CC0, seala que los
principios 1undamentales son los que no est:n 1ormalmente declarados por
el $erecho escrito, y se hallan impl=citos en Dl, pero que se inducen de la
estructura esencial de las instituciones en que se concretan e incluso de su
misma esencia.
Ahora bien@ el $r. ?ardella (?AR$!!A, !:2aro. #'R%NC%'%OS
?NRA!S $! $RCEO* nciclopedia "ur=dica OMFA, +omo ))%%%,
'ag. ,G-0 sealaba que los principios del derecho pueden surgir de
cualquiera de estas 1uentes7
a0 !a !<gica "ur=dica, que acompaa al ra2onar 5ur=dico, sin necesidad de
la que norma el legislador.
b0 !a Moralidad.
c0 !a 'ol=tica.
d0 !a +radici<n (re1ieriDndose a la tradici<n 5ur=dica, desde luego, porque
esta es la 1uente de un sistema legal0
e0 !a quidad.
1
!os principios pueden estar positi4i2ados o no, en otras palabras pueden
ser escritos o no escritos, lo cual no es impedimento para su in4ocaci<n
siempre que el instructor del procedimiento o la autoridad que los aplique
cono2ca la 1uente del derecho, lamentablemente en nuestro sistema legal de
tradici<n romanista, se pre1iere a la norma positi4i2ada antes que a los
principios que orientan al derecho.
!os principios son de importancia 4ital para un sistema 5ur=dico, sin ellos
tendr=amos Hnicamente normas positi4as que regulan relaciones, sin
embargo estas normas ser=an mas o menos ordenadas, pero no tendr=an
sentido ni cohesi<n, y lo que es peor el administrado estar=a a merced de la
arbitrariedad del legislador, del 5u2gador o del instructor de un procedimiento
puesto que al no e;istir un sentido predeterminado el derecho, as= nacido,
ser=a un instrumento peligroso en manos poco escrupulosas de modo tal que
nadie tendr=a seguridad. 'or eso son importantes los principios, porque
moldean la personalidad del derecho, al decir de Fodenheimer L
li!itci#n le"l de ls utoriddes p*+lics se deno!in Derecho
p*+lico) (FO$NE%MR, dgar. #+OR%A $! $RCEO* 'ag. .C0.
'ero es necesario que ese derecho sea de1inido, que se declare la
orientaci<n tiene, que seale que 1ines persigue, que indique que garant=as
otorga, y que reglas deber:n seguir sus operadores al momento de su
accionar.
!a mayor=a de los principios que orientan al $erecho Administrati4o nacen
de la concepci<n pol=tica que ha dado origen a los stados modernos@ en un
traba5o reciente publicado por Marina %4nisIy encontramos que se lle" l
concepto de Derecho d!inistrti&o tr&(s del concepto de Estdo)
(%JN%SK(, Marina. # $RCEO A$M%N%S+RA+%JO ( S+A$O* 'ag. ,0 y
es importante destacar el rol de las re4oluciones pol=ticas en 1ormaci<n la
personalidad del $erecho Administrati4o pues estas han introducido7
a0 l stado de $erecho que no es m:s que el sometimiento del poder a la
autoridad de la ley,
b0 Ea modi1icado las relaciones de la autoridad con los administrados, de
relaciones de poder a relaciones de derecho.
c0 Ea introducido la igualdad como base de las relaciones antes
mencionados.
d0 Ea establecido un nue4o orden en la relaci<n autoridad 8 libertad.
'ara 6iorini (6%OR%N%, FartolomD. #$RCEO A$M%N%S+RA+%JO* +omo %,
'ag. -A0 # Los principios !nifiestn l"unos &lores ,iol#"icos- otros
son deri&dos de l l#"ic .ur/dic$ ' otros son e,i"encis de l
con&i&enci hu!n ), estos Hltimos son los de origen pol=tico.
$ebe pues entenderse a los principios de la pol=tica como a la aspiraci<n
m:;ima de las personas o colecti4idades, por eso resulta peligroso
depositar nuestra con1ian2a en quienes dicen no ser pol=ticos, pues esta 1alta
de identidad con determinados principios de5a entre4er que la norma
orientadora de ese tipo de conducta ser: Hnicamente el instinto, el personal
criterio y su accionar depender: del estado de :nimo con el que amane2ca.
2
+ampoco podr=amos conocer cuales son sus l=mites, ni cuales son sus
alcances puesto que no es posible conocer hasta donde puede llegar la
4oluntad de un hombre in4estido de poder.
s necesario conocer los principios que orientan a un determinado sistema
legal, estos surgen naturalmente de la +radici<n "ur=dica. l $r. Al1redo
Fullard dice que L de los ,M de los pa=ses con mayor 'F% ('roducto Fruto
%nterno0 son pa=ses suscritos a la tradici<n de Common !aN, en la que no
e;iste derecho escrito, sin embargo e;iste con1iabilidad de los in4ersionistas
en los pa=ses que siguen esa tradici<n 5ur=dica porque los operadores del
derecho (5ueces, abogados, tribunales, 5urados0 tienen la obligaci<n de
construir el derecho sobre la base de los precedentes, y aun cuando no
e;ista ley escrita se conoce de una manera clara como se 4a a solucionar un
con1licto cuando este llegue a producirse.
Antecedentes de los principios:
'or primera 4e2 en nuestro ordenamiento procesal administrati4o se han
consignado de manera clara y precisa cuales son los principios orientadores
del procedimiento administrati4o nacional. stos principios, en buena parte,
estu4ieron discretamente ocultos en los di4ersos te;tos legales o
mani1iestamente e;presados en otros, como es el caso de la !ey .GMBG, y
constitu=an por lo general garant=as a 1a4or de la administraci<n que a 1a4or
del administrado. Sin embargo lo m:s trascendente que aporta la ley que
.-/// es que 4e el procedimiento administrati4o desde la <ptica del
administrado en tanto que las anteriores disposiciones normati4as 4e=an el
procedimiento desde la <ptica de la autoridad.
l en1oque que se tenga del procedimiento es de 4ital importancia. Si
entendemos que el procedimiento busca e;citar la 1acultad declarati4a de la
administraci<n para obtener un derecho, una concesi<n o presentar una
leg=tima oposici<n entonces pueden concluir que el procedimiento debe
contener el mayor nHmero de garant=as y 1acilidades para el administrado,
cuanto m:s si este no tiene la condici<n de sHbdito sino el de generador
originario del poder con que se ha in4estido a la administraci<n.
l $.S. MMC8C-8SC (., No4iembre de ,AC-0 Reglamento de Normas
?enerales de 'rocedimientos Administrati4os 1ue el primer dispositi4o que
disciplin< el procedimiento administrati4o en el 'erH, este te;to sealaba
que los principios del procedimiento tres7 era Celeridad, Simplicidad y
1icacia (art. B/0, lo cual puede traducirse como7 r:pido, sencillo, y e1iciente@
la pregunta l<gica que nos hacemos todos es O 'ara quDP %ndudablemente
para los 1ines del stado, o para la 4oluntad de la autoridad que lo encarna,
tambiDn introdu5o, entre otros, la 1acultad 'ro Actione del instructor, el
principio de la $oble %nstancia y la $oble J=a, entre otros, los cuales estaban
contenidos en el articulado de la norma legal.
ste dispositi4o tu4o sus antecedentes en la !ey de 'rocedimientos
Administrati4os de spaa (,- de "ulio de ,AGL0 y 4e=a a la norma
administrati4a desde la <ptica de la autoridad, al promulgarse en el ao
3
,AC- estaba muy in1luenciada por la doctrina del Contencioso Administrati4o,
que puede sinteti2arse en la cr=tica que del pensamiento imperante en esa
Dpoca hace F. 6iorini al sealar que se concreta a de5ar hacer a la
administraci<n pHblica todo lo que quiera, y que sea la 1unci<n 5udicial quien
lo corri5a.
!a ley .GMBG (,M "unio de ,ALA0 !ey de Simpli1icaci<n Administrati4a y su
reglamento $.S. M-M8LA8'CM (M, Septiembre de ,ALA0 al pretender
moderni2ar al stado introdu5o los principios de $esconcentraci<n de los
'rocesos $ecisorios, la 'resunci<n de Jeracidad, liminaci<n de ;igencias
y 6ormalidades Costosas y, !a 'articipaci<n de los Ciudadanos en el
Control de la 'restaci<n de los Ser4icios 'Hblicos, posteriormente el $ecreto
!egislati4o -G-7 !ey Marco para el Crecimiento de la %n4ersi<n 'ri4ada (,B
No4iembre de ,AA,0 introdu5o el tema de la eliminaci<n de las restricciones
administrati4as para las in4ersiones mediante la uni1icaci<n de los
procedimientos administrati4os de las organi2aciones pHblicas en un te;to
publicable denominado +e;to Qnico de 'rocedimientos Administrati4os
(+&'A0 que no es un instrumento creador de procedimientos, ni de tasas,
sino una recopilaci<n de las mismas, adem:s introdu5o garant=as de
naturale2a tributarias relacionadas principalmente al tema de las +asas.
Con todas estas disposiciones era muy complicado el accionar en la 4=a
administrati4a, por eso la !ey .C,,, (BM $iciembre de ,AA.0 !ey de Normas
?enerales de 'rocedimientos Administrati4os modi1ic< el $.S. MMC8C-8SC y
estableci< su nue4a denominaci<n sustituyendo la palabra # Reglamento *por
la de # !ey *, sin embargo no integr< las normas 4igentes y su +e;to Qnico
Ordenado $.S. MM.8A/8"&S (.L nero de ,AA/0 para sal4ar ese de1ecto
seala en el art=culo B. que Asi!is!o$ son plic+les los principios
"enerles pre&istos en el rt/culo 0 de l Le' 01231$ Le' de
Si!plificci#n Ad!inistrti& ) pero sigue declarando que los principios
que rigen al procedimiento son los de simplicidad, celeridad y e1icacia, aHn
cuando mantiene t=midamente ocultos en su articulado los principios de la
$oble %nstancia y $oble J=a, %mparcialidad del instructor, as= como errores
conceptuales como con1undir proceso con procedimiento (Art. ./0,
interesado con administrado (Art. GC0, limitaci<n del empleo de los medios de
prueba, tc.
Los principios ' l Le' N4 05666
!a !ey de 'rocedimiento Administrati4o ?eneral NR .-/// ha establecido el
rol de los principios que orientan al procedimiento administrati4o general, la
Norma %J %n 6ine del +=tulo 'reliminar seala que estos tienen la siguiente
1inalidad7
a0 Sir4en de criterio interpretati4o para resol4er las cuestiones que puedan
suscitarse en la aplicaci<n de las reglas de procedimiento, en
consecuencia la administraci<n pHblica deber: tener presente los
principios durante todo su accionar, para que este sea 4:lido. Ahora bien,
surge el problema, O stos principios se aplicar:n solamente en la
emisi<n de los actos administrati4osP O Ser:n aplicables tambiDn al
emitir actos de administraci<nP
4
n una con4ersaci<n que sostu4e con el $r. $an<s 3 uno de los autores
del te;to de la ley 3 me dec=a que es un tanto di1=cil establecer di1erencias
entre actos administrati4os y actos de administraci<n, en ra2<n de lo cual
la ley .-/// ha pre1erido utili2ar el tDrmino actos de administraci<n
interna, y el numeral ,..., del +=tulo 'reliminar seala que los principios
generales de esta ley rigen tambiDn a los actos de administraci<n interna,
entendiDndose como tales los destinados a organi2ar o hacer 1uncionar
sus propias acti4idades o ser4icios, en consecuencia, estos actos
continuar:n siendo discrecionales pero esta discrecionalidad estar:
limitada por los principios.
b0 Sir4en como par:metro para la generaci<n de otras disposiciones
procedimentales. !a Norma %% del +=tulo 'reliminar seala que las
autoridades deben tener presente los principios del 'rocedimiento
Administrati4o as= como los derechos y deberes de los su5etos del
procedimiento establecidos en esta ley cuando reglamenten
procedimientos especiales
c0 Sir4en para suplir los 4ac=os que se presenten en el ordenamiento
administrati4o para lo cual se recurrir: a las 1uentes supletorias del
$erecho Administrati4o y las normas de otros ordenamientos siempre
que estos sean compatibles con su naturale2a o 1inalidades tal como lo
e;pone la Norma J%%% del +=tulo 'reliminar, esto claramente quiere decir
que las normas que pueden ser in4ocadas son &N%CAMN+ las de
$erecho 'Hblico y no las de $erecho 'ri4ado por tener una 1inalidad y
una naturale2a 5ur=dica di1erente.
!a peculiaridad que introduce la ley es que estos principios no son
concluyentes ni limitados, de5a abierta la posibilidad para que nue4os y
me5ores principios puedan aplicarse, tal como lo e;pone la Norma %J del
+=tulo 'reliminar. !a pregunta l<gica que todos se habr:n 1ormulado es O y
cu:les son esos otros principiosP ... la Norma J del +=tulo 'reliminar seala
en su numeral ..,M que son # los principios del $erecho Administrati4o *
+ambiDn podemos sealar que se han consignado ,C principios en el +=tulo
'reliminar de la ley .-///, de estos seis son nue4os7 !egalidad, $ebido
'rocedimiento, Ra2onabilidad, %n1ormalismo, Conducta 'rocedimental, y
'redictibilidad@ los dem:s como O1icialidad, %mparcialidad, 'resunci<n de
4eracidad, Celeridad, O1icialidad, Jerdad Material, 'articipaci<n, Simplicidad,
&ni1ormidad, y Control 'osterior ya se encontraban en la normati4idad que
disciplinaba al $erecho administrati4o procesal tanto en la ley .C,,, como
en la !ey .GMBG, sin embargo no se aprecia la presencia e;presa de otros
como por e5emplo7 !a ?ratuidad, +uiti4idad, $oble %nstancia y $oble J=a,
scritoriedad, 6le;ibilidad, y aHn cuando no han sido e;presamente
enunciados encontramos su esp=ritu en algunos art=culos de la nue4a ley.
,. 'rincipio de legalidad7
+ambiDn se le conoce como Ob5eti4idad Normati4a, sin embargo e;iste
una di1erencia sustancial entre uno y otro concepto, pues la ob5eti4idad
5
normati4a nos lle4a Hnicamente a la necesidad de 5usti1icar legalmente
las disposiciones que se emiten, en tanto que la legalidad es un concepto
mucho m:s amplio por el cual no solo se debe sustentar legalmente el
acto administrati4o sino que e;iste la obligaci<n de integrar el derecho,
en otras palabras se espera que el acto emitido no solo sea legal, sino
que adem:s de sustentarse en la norma legal esta estD integrada dentro
del marco normati4o general de modo que se actHe con 5usticia.
Aqu= encontramos una notable in1luencia del 5us naturalismo en el
pensamiento del gestor de la ley, pues al decir del maestro "a4ier
Eer4ada la norma legal no siempre es una norma 5usta cuando a1irma
A nuestro .uicio$ el positi&is!o .ur/dico h de!ostrdo
suficiente!ente su i!potenci pr lcn7r tl o+.eti&o (re1iriDndose
a la incapacidad de proteger la dignidad y la libertad del hombre0 '$ lo
%ue es !8s$ h colocdo l cienci del derecho en l tesitur de
dr plen &lide7 .ur/dic los tentdos contr el ho!+re con tl
de %ue se re&istn del rop.e for!l de le' ) ( ERJA$A, "a4ier #
%N+RO$&CC%ON CR%+%CA A !A +OR%A $! $RCEO NA+&RA! *
dit. &ni4ersidad de 'iura ,AAA, 'ag. ,,0
+ambiDn podemos decir de este principio que recoge los postulados de la
doctrina de la "usticia Administrati4a, que como bien a1irma 6iorini no
pretende que la administraci<n pHblica haga 5usticia sino simplemente
que actuD con 5usticia .
n este sentido la Norma %J del +=tulo 'reliminar seala que las
autoridades deben actuar con respeto a la Constituci<n, la !ey y al
derecho. s de suponerse que la 1inalidad del procedimiento
administrati4o es la de emitir el Acto Administrati4o, este para su 4alide2
requiere, entre otros, de un requisito esencial7 !a !egalidad. l acto as=
emitido no solo debe sustentarse en normas 4igentes, debe adem:s
integrar el derecho, respetar el ordenamiento constitucional, y ser emitido
con1orme a las 1acultades e;presas que estDn atribuidas al <rgano
emisior, en caso contrario se incurre en nulidad, ya sea por el contenido
ilegal (art=culo ,M %nc. ,0 o por la incompetencia del <rgano emisor, que
puede ser por la materia, el grado, el territorio, el tiempo o la cuant=a.
( art=culo LM0
ste principio supone que no e;isten 1acultades presuntas sino
Hnicamente las que de manera e;presa con1iere la norma legal a los
entes y a los <rganos que la con1orman, pero adem:s el principio de
legalidad e;ige que estas 1acultades sean e5ercitadas Hnicamente dentro
de los 1ines que persigue el ente que e5ercita una 1acultad, en
consecuencia un acto e5ercitado con arreglo a las 1acultades que otorga
la ley puede ser nulo si este es contrario a los 1ines que el ente persigue.
.. 'rincipio del debido procedimiento
l principio del $ebido 'roceso tiene su equi4alente en el $erecho
Administrati4o en el principio del $ebido 'rocedimiento, algunos piensan
que este Hltimo es una consecuencia de aquDl, en realidad no est:n muy
6
en lo cierto ya que se ha 4enido con1undiendo lo que es proceso con
procedimiento, con1usi<n que la !ey .-/// ha resuelto de1initi4amente.
Facacorso seala Procedi!iento es t!+i(n l secuenci de ctos
%ue se e.ecutn dentro de l polifor!e cti&idd del Estdo$ pero se
resuel&en !edinte el cto d!inistrti&o 9resoluci#n:$ o+teniendo
un pronunci!iento ) (FACACORSO, ?usta4o7 # $RCEO
A$M%N%S+RA+%JO $! 'R&, +omo %%, 'ag. GLM0 en tanto que se
reser4a el nombre de 'ROCSO a estos mismos actos cuando son
e5ecutados por el <rgano 5uridiccional, con una notable di1erencia en la
naturale2a 5ur=dica de ambos.
ste principio pretende otorgar a los administrados todas las garant=as de
un procedimiento con las siguientes caracter=sticas7
a0 %mparcialidad del instructor del procedimiento, condici<n que no
encontramos enunciada e;presamente en la !ey Org:nica del 'oder
"udicial.
b0 $erecho del administrado a e;poner libremente sus argumentos, con
las limitaciones propias de la conducta procedimental.
c0 !ibertad de actuaci<n procedimental, que 1aculta al administrado a
reali2ar toda actuaci<n que no estD e;presamente prohibida (Art. G/0
d0 $erecho a o1recer y producir pruebas.
e0 $erecho a obtener una decisi<n moti4ada y 1undamentada en derecho.
10 $erecho a no ser sometido a procedimiento di1erente de los
pre4iamente establecidos, ni a e;igencias no consignadas de manera
e;presa en el +e;to Qnico de 'rocedimientos (Art.B-0
g0 $eclaraci<n de autonom=a 5ur=dica, que se mani1iesta en que el
$ebido 'rocedimiento se rige por las reglas del $erecho
Administrati4o en consecuencia no son aplicables las reglas del
$erecho 'rocesal Ci4il, que pese a ser una disciplina del $erecho
'Hblico, Hnicamente se aplicar: cuando sea compatible con el
rDgimen administrati4o, en consecuencia este enunciado persigue
e4itar que procesalicen al procedimiento administrati4o con las
consecuentes molestias que ello representa.
B. 'rincipio de impulso de o1icio
+ambiDn se le conoce en la dogm:tica como 'rincipio de O1icialidad y se
re1iere a la obligaci<n del instructor del procedimiento de iniciar y
mantener la din:mica procedimental sin la necesidad de e;presa petici<n
de parte.
ste principio comprende7
a0 Capacidad de iniciar un procedimiento de o1icio, ya sea por orden de
la superioridad, por dar cumplimiento a un deber legal 3 que puede
emerger de la norma legal o de un mandato 5udicial en el caso de las
demandas de cumplimiento 3 o por mDrito de una denuncia. (Art. ,MB
y ,M/0
7
b0 Obligaci<n del instructor de dirigir e impulsar el procedimiento.
c0 Obligaci<n del instructor de ordenar o practicar los actos para el
esclarecimiento y resoluci<n del procedimiento.
d0 !a obligaci<n de emitir una resoluci<n moti4ada y 1undamentada en el
pla2o respecti4o (Art. ,/.0
/. 'rincipio de ra2onabilidad
ste es un principio nue4o que se le conoce tambiDn como #
proporcionalidad * y est: propiamente re1erido a las resoluciones que al
resol4er un asunto determinado debe mantener l de+id proporci#n
entre los !edios e!plese ' los fines p*+licos %ue de+e tutelr
fin de %ue respondn lo estrict!ente necesrio pr l
stisfcci#n de su co!etido ) (+=tulo 'reliminar Norma %J, Numeral
,./0;
l origen de este principio lo encontramos en los elementos del Acto
Administrati4o (causa, ob5eto, 1orma y 1inalidad0, concretamente lo
encontramos en el Ob5eto y es as= que la ra2onabilidad es uno de sus
requisitos del Acto Administrati4o 5unto con la licitud, la certe2a y
determinaci<n concreta, la posibilidad 1=sica y, la moral.
l $r. $an<s Ordoe2 seala que este principio postul l decuci#n
entre !edios ' fines$ de !odo %ue l Ad!inistrci#n P*+lic no
de+e i!poner nin"un cr"$ o+li"ci#n$ snci#n o prestci#n !8s
"r&os %ue l %ue se indispens+le pr cu!plir con ls
e,i"encis del inter(s p*+lico ); ($ANOS OR$OS>, "orge #
COMN+AR%OS A! 'RO(C+O $ !A N&JA !( $ NORMAS
?NRA!S $ 'ROC$%M%N+OS A$M%N%S+RA+%JOS * +hemis BA,
'ag. .B-0 Eay una consideraci<n adicional colocada en el numeral ,./ de
la Norma %J de +=tulo 'reliminar, y es la que se re1iere a la emisi<n del
acto administrati4o con1orme a la competencia del <rgano emisor lo cual
no corresponde propiamente a este principio sino al principio de legalidad
toda 4e2 que la competencia surge Hnicamente por mandato de la ley,
pero adem:s se e;ige que el e5ercicio de la competencia se e1ectHe
&N%CAMN+ con1orme a los 1ines que persigue el ente administrati4o,
los cuales son notorios porque est:n e;puestos en la Constituci<n o en
su respecti4a ley org:nica.
ste principio utili2a de manera incon1undible las constructos 1ines,
1acultades y cometidos@ entendemos por <INES o <INALIDADES son los
moti4os o ra2<n de ser de los entes u organismos pHblicos estos 1ines
est:n ;;;deli!itdos por distintos criterios filos#ficos- dichs
finliddes pueden ser lo"rr el +ien co!*n$ se"urr l &id en
sociedd$ stisfcer necesiddes colecti&s$ lcn7r l .ustici
socil$ !ntener el poder de un "rupo he"e!#nico$ etc(ter; )
( MAR+%NS MORA!S, Ra1ael # $erecho Administrati4o, 'rimer Curso*
dit. Earla, MD;ico ,AA., 'ag. .MMM.0 Se entiende por <AC=LTAD a la
ptitud o le"iti!ci#n %ue se concede un funcionrio pr ctur
8
se"*n l co!petenci del #r"no por cuent del cul e,tern su
&oluntd ) ( !oc.Cit. 0 Se entiende por COMETIDOS a ls tres
%ue el Estdo decide reser&rse$ por !edio del orden .ur/dico ls
cules est8n orientds l reli7ci#n de sus fines; Es decir$ son
los "rndes ru+ros de l cti&idd del pode p*+lico tendiente
reli7r sus fines; Por e.e!plo$ preser&r el !+iente$ tutelr los
tr+.dores$ resol&er conflictos entre prticulres$ pre&enir '
sncionr conducts delictuoss$ re"ulr l cti&idd econ#!ic$
etc(ter;) ( MAR+%NS MORA!S, Op.Cit 0
G. 'rincipio de imparcialidad
'or este principio de persigue e4itar el trato di1erenciado por acepci<n de
persona, ya estaba consignado en los art=culos ,M y ,ML del $.S. MM.8A/8
"&S +e;to Qnico Ordenado de la !ey de 'rocedimientos Administrati4os,
sin embargo era necesario que se ele4e a rango de principio no solo para
mantener la concordancia con el art=culo . %nc. .0 de la Constituci<n de
,AAB, que consagra la igualdad ante la ley, sino porque el trato
di1erenciado o 1a4oritismo es una pr:ctica presente en las
administraciones pHblicas. ste principio comprende7
a0 %gual trato y tutela a todos los administrados en el procedimiento.
b0 Resoluci<n de los casos de acuerdo al ordenamiento 5ur=dico 4igente.
c0 Atenci<n el interDs general, re1iriDndose a la 1inalidad del Acto
Administrati4o.
C. 'rincipio de in1ormalismo
Aparentemente se con1unde este principio con el de +uiti4idad, sin
embargo no es as= toda 4e2 que el in1ormalismo se orienta a interpretar la
norma en 1orma 1a4orable para la admisi<n de las pretensiones del
administrado, as= como para 4iabili2ar la decisi<n 1inal, esto se re1iere
claramente a e4itar los requisitos innecesarios en los procedimientos
administrati4os, tanto al inicio como al momento de resol4er, e4itando de
esta manera no solo cargas innecesarias sino tambiDn requisitos y
1ormalidades que bien pueden interpretarse como obst:culos para el
inicio y la tramitaci<n de un procedimiento.
ste principio es una garant=a a 1a4or del administrado de modo tal que
sus intereses no se 4er:n a1ectados por e;igencias 1ormales, sin
embargo la norma pre4D que en cualquier caso estas e;igencias ;;;
pueden ser su+snds dentro del procedi!iento$ sie!pre %ue
dich e,cus no fecte derechos de terceros o el inter(s p*+lico )
(+.'.Norma %J numeral ,.C0 'articularmente este Hltimo aadido me
parece un absurdo pues si se ha declarado AF %N%+%O que no deben
e;igir requisitos innecesarios para la admisi<n, %N 6%N se dispone que
%N %+%NR se puede e;igir la subsanaci<n de aquello que inicialmente
se prohibi< e;igir, lo cual en mi criterio es un contra sentido y se puede
9
prestar para el e5ercicio de una pr:ctica distinta de los ob5eti4os de la !ey.
'or regla no se pueden e;igir ningHn otro requisito que aquellos que
est:n recogidos en el +&'A, sin embargo debemos preguntarnos O $e
donde surge el contrasentido antes mencionadoP Sin duda se re1iere a
las e;igencias que pueden surgir de la necesidad de un mayor
esclarecimiento cuando e;ista una parte opositora, o cuando sur5a una
duda ra2onable@ en este caso el procedimiento de5a de simpli1icarse para
tornarse en un procedimiento SNS& S+R%C+O por la necesidad de
absol4er la oposici<n, cuando la hubiera, con la consiguiente obligaci<n
de emitir una resoluci<n 1undamentada.
-. 'rincipio de presuncion de 4eracidad
ste es un principio bastante conocido y tiene su antecedente en la !ey
.GMBG, en realidad no se trata de una presunci<n !A+O SNS& por la
cual habr=a que dar crDdito a todo lo que seale el administrado, cosa
inaceptable en nuestro pa=s donde e;iste la ne1asta costumbre de usar la
mentira como instrumento de de1ensa, se entiende mas bien este
principio en 1orma restringida otorgando la presunci<n de 4eracidad
Hnicamente a los documentos y a las declaraciones de los
administrados, siempre que los presenten en la 1orma de ley7
$ocumentos 1edateados y declaraciones 5uradas por escrito.
s l<gico suponer que e;istiendo el antecedente sealado &+ S&'RA el
legislador deb=a tomar sus pro4idencias, y e1ecti4amente lo ha hecho al
sealar que esta presunci<n tiene la naturale2a "&R%S +AN+&M, es decir
que admite prueba en contrario, en consecuencia las declaraciones
5uradas y otros documentos que se presenten como medios de prueba en
el procedimiento administrati4o deben ser 4eri1icados como parte de un
control posterior sin parali2ar la tramitaci<n del incoado.
L. 'rincipio de conducta procedimental
ste principio persigue el orden y la buena conducta dentro del
procedimiento administrati4o, se espera que los administrados, sus
representantes, los abogados, y en general #... todos los prt/cipes del
procedi!iento;;;* re1iriDndose tambiDn al instructor, a los peritos,
agentes de la administraci<n en general, testigos y otros, guarden el
respeto mutuo, colaboren al desarrollo del procedimiento y realicen sus
actuaciones guiados por la buena 1e.
Se ha incorporado adem:s una regla que proh=be cualquier
interpretaci<n de la norma en contra de la buena conducta procesal, ya
sea a 1a4or de la administraci<n o a 1a4or de los administrados.
A. 'rincipio de celeridad
!a actual normati4a ha introducido nue4as regulaciones que disciplinan al
procedimiento administrati4o como por e5emplo mayor amplitud de
medios probatorios, mayores 1ormalidades para los actos administrati4os
10
as= como para las noti1icaciones, sin embargo se persigue que el
procedimiento sea din:mico y que se e4iten las actuaciones que puedan
di1icultar el desarrollo normal del procedimiento, como por e5emplo los
in1ormes abundantes, gaseosos e inconsistentes, o las pro4idencias
retardadas al e;pediente, se persigue por el contrario estructurar un
procedimiento directo, :gil, sin mayores 1ormalidades, ni actuaciones
innecesarias, de modo tal que se pueda llegar a una decisi<n en un
tiempo ra2onable. %gualmente, se ha dispuesto que la mayor parte de los
procedimientos con1ormadores (aquellos que se reali2an para obtener
una licencia, autori2aci<n, tc. 0 sean procedimientos de aprobaci<n
autom:tica y los procedimientos de cali1icaci<n posterior o de silencio
administrati4o negati4o sean los menos.
Otra de las medidas que obedecen a este principio es que el
procedimiento debe durar un m:;imo de BM d=as h:biles, CON+RAR%O
SNS& los procedimientos deben resol4erse antes de los BM d=as, decir
1i5ar pla2os menores sin que esto menoscabe la 1unci<n de control ni
desnaturalice los 1ines propios de los entes administrati4os.

,M. 'rincipio de e1icacia
ste principio persigue que el procedimiento administrati4o cumpla los
1ines para los cuales ha sido creado, esto es el pronunciamiento
oportuno, 1undamentado en derecho y dentro de una secuencia
procedimental pre establecida.
sto implica la eliminaci<n de los 1ormalismos que no incidan
directamente sobre el 1in que persigue el procedimiento o no
deter!inn spectos i!portntes en l decisi#n finl$ ni dis!inu'n
ls "rnt/s del procedi!iento$ ni cusen indefenci#n l
d!inistrdo ) como se lee en el te;to de la !ey.
ste principio debe tenerse en cuenta tanto en la emisi<n de las normas
legales que aprueban nue4os procedimientos, como al momento de
ordenar u o1recer pruebas, en los procedimientos nue4os deben
eliminarse cualquier requisito innecesario, por e5emplo las 1otogra1=as
para obtener una licencia de 1uncionamiento, puesto que lo que se
autori2a es la reali2aci<n de una acti4idad, y esta acti4idad puede ser
desarrollada directamente por el propietario del negocio o por interp<sita
persona, en consecuencia nos preguntamos que rol 5uega la 1otogra1=a
del propietario si este no 4a a conducir el negocio, o que tan importante
puede ser la 1otogra1=a de un empleado como lo es el administrador si es
una persona de con1ian2a cuya permanencia 1rente a un negocio es por
tiempo impredecible, igual caso ocurre con las personas 5ur=dicas de
accionariado amplio, habr=a que precisar Cual de los accionistas debe
colocar su 1otogra1=a, pero esto indudablemente desnaturali2a el 1in que
persigue una comuna que emite una licencia, y es de controlar dos
cosas7 9ue el local estD ubicado en la 2ona con1orme, y que el local
cuente con las instalaciones necesarias para el 1uncionamiento solicitado,
igualmente resulta indi1erente para los 1ines del control municipal e;igir
como requisito que se acredite el rDgimen de tenencia o propiedad de un
11
local para 1ines comerciales pues esto Hnicamente interesa a la relaci<n
que pueda surgir entre los propietarios y sus inquilinos, que son
relaciones pri4adas di1erentes de las relaciones de $erecho 'Hblico,
puede surgir con 5usticia la interrogante l<gica O ( que ocurre si un local
ha sido alquilado para 1ines de 4i4ienda y el inquilino lo destina a local
comercialP !a respuesta l<gica ser: T y que le importa a la Administraci<n
'Hblica esU. l stado no controla el cumplimiento de los contratos, esa
es una relaci<n de $erecho 'ri4ado que compete &N%CAMN+ al
propietario y a su inquilino , y en caso de que el propietario se sienta
de1raudado por el uso indebido de su propiedad, distinto del uso pactado,
debe resol4er el contrato por los medios que ya conocemos.
%gualmente creo que es ino1icioso e;igir la escritura de constituci<n de
una empresa como requisito para obtener la licencia de 1uncionamiento
ya que las municipalidades no tienen dentro de sus 1ines el control de los
estatutos de las empresas, sino Hnicamente la prestaci<n y control de los
ser4icios pHblicos.
,,. 'rincipio de 4erdad material
ste es uno de los principios mas conocidos pero tal 4e2 el menos
aplicado, la 4erdad material persigue buscar la 4erdad de los hechos y no
contentarse con simples 1ormalidades.
!a norma seala que l utoridd d!inistrti& co!petente de+e
&erificr plen!ente los hechos %ue sir&en de !oti&o sus
decisiones )$ esto al parecer se contrapone a la celeridad, sin embargo
considero que no es as=. n la Administraci<n 'Hblica la mayor parte de
los procedimientos deben ser de aprobaci<n autom:tica, y la !ey .GMBG
estableci< que solo en caos e;cepcionales se incorporen en el +.&.'.A.
procedimientos de cali1icaci<n posterior, ahora bien, en los
procedimientos autom:ticos la 4erdad material se e;presa en las
acciones de control pre4io, control concurrente que consiste en
4eri1icaci<n de los requisitos e;igidos en el +.&.'.A. no solo antes de la
admisi<n de los escritos sino tambiDn despuDs de la presentaci<n y antes
de la emisi<n del acto administrati4o o de la con1ormaci<n que se solicita,
tanto en el nHmero de los requisitos e;igidos, as= como en la idoneidad
de estos. %ndudablemente queda una oportunidad adicional de control y
es la del control posterior a la que se ha dedicado el Hltimo principio.
$e igual modo en los procedimientos Sensu Stricto, +Dcnicos,
$isciplinarios, Sancionadores y en los de 5ecuci<n debe buscarse la
4erdad de los hechos e;puestos por las partes del procedimiento con la
1inalidad de emitir un acto administrati4o no solo a5ustado a la ley sino
tambiDn a la 4erdad.
,.. 'rincipio de participaci<n
+iene su antecedente en la !ey .GMBG, si se e;presa en la obligaci<n que
tiene la administraci<n pHblica de proporcionar a los administrados la
12
in1ormaci<n que soliciten, sin la necesidad de e;presar la ra2<n que lo
moti4a, pudiendo solicitar in1ormaci<n sobre temas de cualquier
naturale2a, sal4o los de =ndole personal o aquellas que est:n 4inculadas
con la seguridad nacional, as= como las e;presamente prohibidas por la
ley.
%gualmente comprende la posibilidad de los administrados de participar
de las decisiones pHblicas que pudieran a1ectar sus intereses, as= como
poder tomar conocimiento de las acti4idades que reali2an sus
representantes, de modo tal que los a1ectados puedan e;presar su
opini<n. Se aprecia mayormente en el pre publicado de las normas
1undamentales como son las leyes, sin embargo debe e;tenderse a otros
dispositi4os como son las Ordenan2as.
Otra de las e;presiones de la participaci<n es adem:s de la cuenta o de
la data, es la con4ocatoria a audiencia pHblica para el otorgamiento de
concesiones o antes de adoptar decisiones que puedan a1ectar los
intereses colecti4os, con son los temas ambientales, ahorro pHblico,
4alores culturales, hist<ricos, derechos al consumidor, planeamiento
urbano y 2oni1icaci<n@ o cuando el pronunciamiento sonre liccencias o
permisos que el acto habilite incida directamente sobre ser4icios
pHblicos. ( Art. ,L. 0 o en el caso de aprobaci<n de normas
administrati4as que a1ecten los derechos e intereses de los ciudadanos,
licencias o autori2aciones para e5ercer acti4idades de interDs general, y
para la designaci<n de los 1uncionarios en cargos principales de las
entidades ( Art. ,LG 0
,B. 'rincipio de simplicidad
ste principio persigue que todos los procedimientos administrati4os,
reglados y no reglados, sean sencillos, elimin:ndose requisitos
innecesarios, en ra2<n de lo cual la ley apela al criterio de la
racionalidad, as= como de la proporcionalidad entre el tr:mite, y el 1in que
persigue el acto administrati4o.
'or la simplicidad se proh=be la 1ormaci<n de e;pedientillos o hi5uelos del
e;pediente prohibiDndose las e;cepciones, tercer=as que Hnicamente son
considerados como argumentos de las partes pero que no se tramitan en
cuaderno separado sino que se resuel4en en la resoluci<n que pone 1in a
la instancia administrati4a.
,/. 'rincipio de uni1ormidad
ste principio est: relacionado =ntimamente con el art=culo . %nc. .0 de la
Constituci<n de ,AAB que consagra el principio de la igualdad ante la ley,
se e;presa en que no se puede hacer acepci<n de persona e;igiendo
requisitos que a otros no se les e;ige cuando peticionan lo mismo, lo
contrario es discriminaci<n.
!a ley e;ige en este caso que e;istan requisitos similares para
procedimientos similares, sin embargo de5a entre4er la posibilidad de
13
apartarse de la regla cuando e,istn criterios o+.eti&os de+id!ente
sustentdos )$ lo cual resulta de la 4eri1icaci<n de los actuados cuando
los requisitos presentados son cuestionados por el instructor, o cuando
surge una contenci<n.
,G. 'rincipio de predictibilidad
'ersigue dotar al administrado de la seguridad sobre cual ser: el
resultado del procedimiento que se 4a a iniciar, pues por este principio
se ha introducido la obligaci<n que tiene la autoridad administrati4a de
proporcionar in1ormes 4er=dicos, completos, y con1iables sobre cada
tr:mite a quienes lo soliciten.
n tal sentido la in1ormaci<n puede ser requerida por los administrados o
sus representantes para que estos puedan conocer con anticipaci<n el
resultado de 1inal que se obtendr: al iniciar un procedimiento
predeterminado.
,C. 'rincipio de control posterior
l control es una de los elementos propios de la administraci<n, en ra2<n
de lo cual se establece el derecho de la autoridad administrati4a de
comprobar la in1ormaci<n proporcionada por los administrados en los
procedimientos administrati4os, con una doble 1inalidad, primero la de
4eri1icar el cumplimiento de los requisitos e;igidos en las normas
legales, reglamentos, tc. y en segundo lugar aplicar las sanciones
pertinentes cuando esta in1ormaci<n no sea 4era2. Cabe preguntarse si
solo se sancionar: al administrado o tambiDn puede sancionarse a los
agentes de la administraci<n por omisi<n al cumplimiento de las
1unciones. Considero que las dos premisas pueden darse. l C<digo
'enal 'eruano ha establecido una sanci<n para quienes utilicen
documentos 1alsos en los procedimientos administrati4os, pero
l<gicamente quien sanciona es el 'oder "udicial, despuDs de las
in4estigaciones respecti4as, pero tambiDn puede e;istir una sanci<n en la
4=a administrati4a al administrado como son la re4ocaci<n del acto
administrati4o emitido en su 1a4or, o la aplicaci<n de penalidades, como
son las multas, clausuras, comisos, tc.
Resta esclarecer si un administrado sancionado administrati4amente
puede ser su5eto de sanci<n penal, yo creo que s=, toda 4e2 que la
responsabilidad administrati4a es di1erente de la responsabilidad penal, y
de la responsabilidad ci4il, esto Hltimo se aprecia con mayor claridad en
la responsabilidad de los agentes de la administraci<n pHblica, pues el
$ecreto !egislati4o NR .-C seala que los ser4idores pHblicos son
responsables penal, ci4il y administrati4amente por los actos cometidos
en el e5ercicio de la 1unci<n, sobre este particular, un ser4idor pHblico es
pasible de sanci<n administrati4a cuando con moti4o del e5ercicio de la
1unci<n pHblica omite los actos del control concurrente o posterior que se
encomienda la !ey.
14
SESION N 5
Iniciacin del procedimiento
Es la primera de las cuatro etapas o fases del procedimiento administrativo en
la que se pone de manifiesto la potestad administrativa para el ejercicio
de la funcin disciplinaria, la funcin fiscalizadora, la funcin
sancionadora, la funcin normativa o cualquiera de aquellas atribuidas
como una competencia legal a la entidad que va a emitir el
pronunciamiento administrativo.
Hemos sealado que existen dos formas de iniciar el procedimiento: una de
oficio y la otra a instancia o peticin de parte, las mismas que revisten
cierta complejidad que es necesario conocer por cuanto estn
disciplinadas por principios y reglas jur!dicas de cumplimiento ineludible.
"a regulacin jur!dica vigente establece que el procedimiento de oficio puede
promoverse de varias maneras:
a# $or acuerdo de rgano competente
b# $or propia iniciativa
c# $or orden superior
d# $or peticin razonada de otros rganos
e# $or denuncia
El art!culo %&' de la "ey del $rocedimiento (dministrativo )eneral establece
que el inicio del procedimiento de oficio requiere de una fundamentacin
ya sea que esta se trate del cumplimiento de un deber legal, o por la
existencia de una denuncia.
Artculo 104.- Inicio de oficio
104.1 Para el inicio de oficio de un procedimiento debe
existir disposicin de autoridad superior que la
1
fundamente en ese sentido, una motivacin basada en el
cumplimiento de un deber leal o el m!rito de una
denuncia.
"a "ey *+ ,-''' establece en el art!culo ,./ que con anterioridad al acuerdo
de iniciacin o disposicin de iniciacin del procedimiento administrativo,
podr el rgano competente abrir un periodo de informacin previa con el
fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no
de iniciar el procedimiento. Estas actuaciones pueden consistir en:
a# 0nvestigaciones
b# (veriguacin o b1squeda de antecedentes
c# 0nspecciones y recaudacin de pruebas.
d# 2olicitud de informes a los administrados o a otras entidades.
"a finalidad de estas investigaciones liminares tienen por objeto verificar si
concurren o no las circunstancias que justifiquen el inicio del
procedimiento, lo cual en modo alguno implica que se anticipe juicio sobre
el resultado del mismo.
El profesor 3aos 4rdoez seala refiri5ndose al procedimiento sancionador
que: "#stas actuaciones de instruccin est$n orientadas a actuar la
evidencia necesaria a efectos de precisar con ma%or exactitud los &ec&os
susceptibles de motivar el procedimiento, la identificacin de los
presuntos involucrados, las circunstancias relevantes del caso, % la
evidencia que ser$ necesaria actuar dentro del procedimiento
sancionador en si. 'o se trata de una instruccin completa del caso % de
sus responables, sino slo una indaacin con efecto de delimitar me(or
los contornos del caso % que la sustanciacin del procedimiento en s,
sean mas breves). Estas reglas son igualmente aplicables al
procedimiento disciplinario conforme lo establece el art!culo ,,6 de la "ey
del $rocedimiento (dministrativo )eneral.
2
3ecidida la iniciacin se debe correr traslado a las partes interesadas
comunicando la decisin y notificndola la presentacin de descargos o
absolucin de la reclamacin seg1n corresponda a la naturaleza del
procedimiento.
7uando el inicio del procedimiento se 8ace a peticin de parte debe
promoverse mediante escrito que debe contener los requisitos sealados
en el art!culo %%. de la "ey *+ ,-''':
%. *ombres y apellidos completos, domicilio y n1mero de 3ocumento
*acional de 0dentidad o carn5 de extranjer!a del administrado, y en su
caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente.
,. "a expresin concreta de lo pedido, los fundamentos de 8ec8o que lo
apoye y, cuando le sea posible, los de derec8o.
.. "ugar, fec8a, firma o 8uella digital, en caso de no saber firmar o estar
impedido.
'. "a indicacin del rgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida,
entendi5ndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado ms
cercano al usuario, seg1n la jerarqu!a, con competencia para conocerlo
y resolverlo.
/. "a direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del
procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud
del numeral %. Este sealamiento de domicilio surte sus efectos desde
su indicacin y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado
expresamente su cambio.
3
9. "a relacin de los documentos y anexos que acompaa, indicados en el
:;$(.
-. "a identificacin del expediente de la materia, tratndose de
procedimientos ya iniciados.
"a "ey *+ ,-''' establece en su art!culo .& lo siguiente:
*os procedimientos administrativos que, por exiencia
leal, deben iniciar los administrados ante las entidades
para satisfacer o e(ercer sus intereses o derec&os, se
clasifican conforme a las disposiciones del presente
captulo, en+ procedimientos de aprobacin autom$tica
o de evaluacin previa por la entidad, % este ,ltimo a su
ve- su(eto, en caso de falta de pronunciamiento
oportuno, a silencio positivo o silencio neativo. .ada
entidad se/ala estos procedimientos en su 0exto 1nico
de Procedimientos Administrativos - 02PA, siuiendo
los criterios establecidos en el presente ordenamiento.
El :exto <nico de $rocedimientos (dministrativos =:;$(# debe contener:
%. :odos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los
administrados para satisfacer sus intereses o derec8os mediante el
pronunciamiento de cualquier rgano de la entidad, siempre que esa
exigencia cuente con respaldo legal, el cual deber consignarse
expresamente en el :;$( con indicacin de la fec8a de publicacin en el
3iario 4ficial.
,. "a descripcin clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la
realizacin completa de cada procedimiento.
4
.. "a calificacin de cada procedimiento seg1n corresponda entre
procedimientos de evaluacin previa o de aprobacin automtica.
'. En el caso de procedimientos de evaluacin previa si el silencio
administrativo aplicable es negativo o positivo.
/. "os supuestos en que procede el pago de derec8os de tramitacin, con
indicacin de su monto y forma de pago. El monto de los derec8os se
expresar con relacin a la ;0:, publicndose en las entidades en moneda
de curso legal.
9. "as v!as de recepcin adecuadas para acceder a los procedimientos
contenidos en los :;$(, de acuerdo a lo dispuesto por los (rt!culos %%9 y
siguientes de la "ey ,-'''
-. "a autoridad competente para resolver en cada instancia del
procedimiento y los recursos a interponerse para acceder a ellas.
>. "os formularios que sean empleados durante la tramitacin del
respectivo procedimiento administrativo.
(tendiendo a los principios pro actione y el de informalismo que orientan al
procedimiento administrativo, la (dministracin se encuentra obligada a facilitar
el ejercicio del derec8o de accin, por se un derec8o de naturaleza
constitucional, en consecuencia deben:
a# Establecer modelos y formularios gratuitos de libre reproduccin para las
solicitudes en los procedimientos ms numerosos y comunes dentro de
la (dministracin, tal como lo dispone el art!culo %/' de la "ey *+ ,-'''
cuando seala que "*as entidades disponen el empleo de formularios de
libre reproduccin % distribucin ratuita, mediante los cuales los
administrados, o al,n servidor a su pedido, completando datos o
5
marcando alternativas planteadas proporcionan la informacin usual que
se estima suficiente, sin necesidad de otro documento de presentacin.
Particularmente se emplea cuando los administrados deban suministrar
informacin para cumplir exiencias leales % en los procedimientos de
aprobacin autom$tica), sin embargo el uso de esos modelos no es
obligatorio, sino que queda a la facultad discrecional de los
administrados poderlos usar o emplear otros mediante los que puedan
ejercitar el derec8o de accin. 2obre el particular la ley de la materia
establece:
Artculo 133.- 4odelos de escritos recurrentes
133.1 A ttulo informativo, las entidades ponen a
disposicin de los administrados modelos de los
escritos de empleo m$s recurrente en sus servicios.
133.5 #n nin,n caso se considera obliatoria la
su(ecin a estos modelos, ni su empleo puede
ocasionar consecuencias adversas para quien los
utilice.
b# 7onceder un plazo de subsanacin de defectos en las solicitudes o
recursos pudiendo ampliarse en algunos casos por sus caracter!sticas
especiales, tal como lo establece el art!culo %,/ de la "ey *+ ,---, cuyo
texto reproducimos:
Artculo 153.- 6bservaciones a documentacin
presentada
153.1 7eben ser recibidos todos los formularios o
escritos presentados, no obstante incumplir los
requisitos establecidos en la presente *e%, que no
6
est!n acompa/ados delos recaudos correspondientes
o se encuentren afectados por otro defecto u omisin
formal prevista en el 02PA, que amerite correccin. #n
un solo acto % por ,nica ve-, la unidad de recepcin al
momento de su presentacin reali-a las observaciones
por incumplimiento de requisitos que no puedan ser
salvadas de oficio, invitando al administrado a
subsanarlas dentro de un pla-o m$ximo de dos das
&$biles.
153.5 *a observacin debe anotarse ba(o firma del
receptor en la solicitud % en la copia que conservar$ el
administrado, con las aleaciones respectivas si las
&ubiere, indicando que, si as no lo &iciera, se tendr$
por no presentada su peticin.
153.8 4ientras est! pendiente la subsanacin, son
aplicables las siuientes relas+
153.8.1 'o procede el cmputo de pla-os para que
opere el silencio administrativo, ni para la presentacin
de la solicitud o el recurso.
153.8.5 'o procede la aprobacin autom$tica del
procedimiento administrativo, de ser el caso.
153.8.8 *a unidad no cursa la solicitud o el formulario a
la dependencia competente para sus actuaciones en el
procedimiento.
153.4 0ranscurrido el pla-o sin que ocurra la
subsanacin, la entidad considera como no presentada
la solicitud o formulario % la devuelve con sus recaudos
7
cuando el interesado se apersone a reclamarles,
reembols$ndole el monto de los derec&os de
tramitacin que &ubiese abonado.
En el caso de que las solicitudes se 8ubieren presentado a un rgano diferente
del que corresponde resolver, el rgano que se considere competente debe
remitirlo a que corresponda, sin rec8azar el escrito presentado por el
administrado, tal como lo establece el art!culo %.& de la "ey *+ ,-'''.
Artculo 180.- Presentacin de escritos ante
oranismos incompetentes
180.1 .uando sea inresada una solicitud que se
estima competencia de otra entidad, la receptora debe
remitirla a aquella que considere competente,
comunicando dic&a decisin al administrado.
180.5 9i la entidad aprecia su incompetencia pero no
re,ne certe-a acerca de la entidad competente,
notificar$ dic&a situacin al administrado para que
adopte la decisin m$s conveniente a su derec&o.
(dems, con respecto a los administrados se establece generalmente que:
a# :ienen derec8o al constancia de los escritos presentados que acredite la
fec8a de presentacin, admiti5ndose como tal una copia donde figure la
fec8a de presentacin, as! como el n1mero de expediente al que
corresponda.
b# :ienen derec8o a acompaar al modelo de solicitud los elementos que
estimen convenientes, los cuales debern ser admitidos y tenidos en
cuenta por el rgano al que se dirijan.
8
RECLAMACION ACTIVA PREVIA
*uestro ordenamiento procesal administrativo se rige por el principio de la
doble instancia ? en los casos en que este sea posible @, y el de la doble v!a, lo
cual implica que las actuaciones as! como los actos de la (dministracin
puedan ser revisados en sede judicial.
El tema de la reclamacin activa previa exige que se active la facultad de la
(dministracin de la posibilidad de la revisin de sus propios actos as! como de
las actuaciones que se realicen en sede administrativa antes de recurrir en la
v!a del proceso contencioso administrativo ante la funcin judicial, y se estima
que el agotamiento de la v!a previa ? v!a administrativa ? se constituye en una
obligacin por un motivo: el primero permitir a la (dministracin la revisin de
sus propios actos y actuaciones, y el segundo descongestionar la funcin
judicial que se ver!a inundada de procesos contenciosos administrativos si no
se permitiera a la (dministracin la revisin de la legalidad de sus propios
actos y actuaciones.
El art!culo ,%> de la ley *+ ,-''' establece que solo despu5s de agotada la
v!a administrativa procede la revisin judicial de los actos y de las actuaciones
de la (dministracin mediante el proceso contencioso administrativo regulado
por la "ey *+ ,->/'
Artculo !"# A$otamiento de la %a admini&trati%a
,%>.% "os actos administrativos que agotan la v!a
administrativa podrn ser impugnados ante el $oder
Audicial mediante el proceso contencioso@administrativo
a que se refiere el (rt!culo %'> de la 7onstitucin
$ol!tica del Estado.
9
,%>., 2on actos que agotan la v!a administrativa:
a# El acto respecto del cual no proceda legalmente
impugnacin ante una autoridad u rgano
jerrquicamente superior en la v!a administrativa o
cuando se produzca silencio administrativo negativo,
salvo que el interesado opte por interponer recurso de
reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que se
expida o el silencio administrativo producido con motivo
de dic8o recurso impugnativo agota la v!a
administrativaB o
b# El acto expedido o el silencio administrativo
producido con motivo de la interposicin de un recurso
de apelacin en aquellos casos en que se impugne el
acto de una autoridad u rgano sometido a
subordinacin jerrquicaB o
c# El acto expedido o el silencio administrativo
producido con motivo de la interposicin de un recurso
de revisin, 1nicamente en los casos a que se refiere el
(rt!culo ,%& de la presente "eyB o
d# El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros
actos administrativos en los casos a que se refieren los
(rt!culos ,&, y ,&. de esta "eyB o
e# "os actos administrativos de los :ribunales o
7onsejos (dministrativos regidos por leyes especiales.
$ese de lo expuesto existen algunas excepciones como lo 8a establecido la
2uprema 7orte de Austicia en las conclusiones del $leno *acional 7ontencioso
(dministrativo realizado en "ima, durante los d!as %' y %/ de diciembre del
10
,&&- ? :emas % y ', cuando 8a establecido que no es necesario agotar la v!a
administrativa en los siguientes casos:
En materia previsional no es exigible el agotamiento de la v!a
administrativa cuando la 4*$ 8a expresado su renuencia a reconocer el
derec8o pensionario reclamado, y en los procesos contenciosos
administrativos distintos al previsional, se tiene que adjuntar documento
que evidencie el agotamiento de la v!a administrativa.
7on relacin a la revisin judicial de las actuaciones reca!das en el
procedimiento de ejecucin coactiva a que se refiere el art!culo ,. de la
"ey *+ ,9696: "ey del $rocedimiento de Ejecucin 7oactiva modificado
por la "ey *+ ,>%9/, se 8a establecido que "'o cabe admitir a tr$mite
las demandas de revisin (udicial con la consiuiente consecuencia de
parali-ar la medida de e(ecucin en caso que se est! e(ecutando
obliaciones de &acer % no &acer) = consecuentemente cabe cuando se
trate de obligaciones de dar en favor del Estado o del (dministracin
como ocurre en el caso del pago de tributos #, tambi5n 8a establecido
que "'o cabe admitir a tr$mite las demandas de revisin (udicial cuando
se trate de medidas cautelares previas a un procedimiento
administrativo)
En la opinin del 3r. Ernesto Ainesta "obo en su interesante trabajo
denominado C#* A:60A4I#'06 7# *A ;IA A74I'I90<A0I;A = *69
<#.2<969 A74I'I90<A0I;69) seala que el agotamiento de la v!a previa
constituye una transgresin constitucional cuando menciona que " #n tal
sentido, los artculos 41 % 4> de la .onstitucin Poltica le confieren a los
administrados el derec&o a una (usticia administrativa pronta % cumplida.
7esde lueo, que el acceso a la tutela (udicial solo puede tener tales
connotaciones si se le permite al administrado acudir a ella directamente. #l
car$cter vinculante de la va administrativa previa provoca un sensible atraso %
un obst$culo para accesar las instancias (udiciales lo que puede provocar, a la
11
postre, una deneacin de (usticia. *a va administrativa previa prolona, de
forma inconveniente, el acceso a la tutela (udicial efectiva, por cuanto, entre la
adopcin del acto % su impunacin en va (udicial existe un lapso considerable
representado por la necesidad de interponer % aotar los recursos
administrativos al que &a% que adicionar, desde lueo, la lentitud fisiolica %
patolica del proceso contencioso administrativo lo que puede dar al traste
con las situaciones (urdicas sustanciales aducidas por el administrado %
provocar el dictado de sentencias in,tiles.
#videntemente, el aotamiento de la va administrativa constitu%e una pesada
cara para el administrado que lo puede for-ar a aceptar, con la
desnaturali-acin consecuente de la (urisdiccin contencioso administrativa, las
condiciones excesivas % abusivas que impone la Administracin P,blica.
Defiri5ndose al carcter facultativo de esta v!a seala que "7ebe tomarse en
consideracin que la idea del car$cter facultativo del aotamiento de la va
administrativa no resulta extra/a a nuestro ordenamiento (urdico. *a propia
*e% <euladora de la ?urisdiccin .ontencioso Administrativa establece cuatro
supuestos en que la misma resulta optativa. As, el artculo 85 except,a del
recurso de reposicin el acto presunto por silencio neativo cuando emana del
(erarca de la respectiva entidad, los actos no manifestados por escrito -que se
refiere a los actos t$citos, esto es, los comportamientos % actividades
materiales de la Administracin que tienen un sentido unvoco e incompatible
con una voluntad diversa, artculo 18@ de la *e% :eneral de la Administracin
P,blica- % los relamentos. Por su parte, el artculo A@ de la le% del rito
administrativo dispone, en trat$ndose del proceso especial de separacin de
directores de la entidades descentrali-adas, que no es necesario plantear el
recurso previo de reposicin.
El numeral 357 de la Ley General de la Administracin Pblica dispone que "No ser
necesario aotar pre!iamente la !"a administrati!a para accionar #udicialmente$
inclusi!e por la !"a interdictal$ contra las simples actuaciones materiales de la
Administracin%%%" &!"a de 'ec'o(%
12
En materia municipal$ el art"culo )5*$ incisos c( y e($ del +dio ,unicipal establece
que no sern susceptibles de ser recurridos$ entre otros$ los relamentos municipales y
el acto de determinacin de una obliacin tributaria municipal%
Por ltimo$ en materia del recurso de amparo la Ley de la -urisdiccin +onstitucional$
en su art"culo 3)$ dispone que "No ser necesaria la reposicin ni ninn otro recurso
administrati!o para interponer el recurso de amparo%%%"%& EEE.ernestojinesta.com#
E'ECTOS (E LAS (EMAN(AS
"a interposicin de las demandas contencioso administrativas suerte efectos
con relacin al acto impugnado, y con relacin al demandante.
7on relacin al acto impugnado pude solicitarse una medida cautelar de
suspender la ejecucin del acto, pues recordemos que los actos administrativos
gozan de la presuncin de legitimidad y la (dministracin en uso de su
autotutela que le faculta a ejecutar sus propios actos sin necesidad de recurrir a
la autorizacin judicial, pude disponer la ejecucin del mismo mediante el
procedimiento de ejecucin coactiva regulado por la "ey *+ ,9696: "ey del
$rocedimiento de Ejecucin 7oactiva. En este supuesto la judicatura ordinaria
puede disponer la suspensin de la ejecucin del acto administrativo si puede
evidenciarse la presencia de un posible dao o un perjuicio de dif!cil o
imposible reparacin por parte de la (dministracin.
3e otro lado, en el caso de presentarse la revisin de las actuaciones coactivas
derivadas de obligaciones de dar ? pago de tributos o deudas pecuniarias a
favor de la (dministracin en la v!a coactiva ? la sola interposicin de la
demanda suspende el procedimiento de ejecucin coactivo por 9& d!as, y
corresponde al ejecutor levantar las medidas cautelares que 8ubiera trabado.
3ebe tenerse presente no pueden actuarse en la v!a coactiva ejecuciones
forzosas sobre deudas cuyo origen fuera diferente de las del (us imperium de la
(dministracin, como es el caso de la cobranza de alcances de deudas de
13
origen contractual que al ser de naturaleza civil corresponde ejecutarse en la
v!a civil.
0gualmente, debe tenerse presente que de acuerdo con lo dispuesto en el
$leno *acional 7ontencioso (dministrativo realizado en "ima, durante los d!as
%' y %/ de diciembre del ,&&-, no sern admisibles las demandas contencioso
administrativas en las que la (dministracin est5 ejecutando obligaciones de
8acer y de no 8acer, como es el caso de paralizacin de construcciones,
demoliciones, clausura de locales y otras, que en aplicacin del pleno deben
ser rec8azadas liminarmente por la judicatura ordinaria.
INSTR)CCI*N (E LA PR)E+A
Hablar de la instruccin de la prueba no es lo mismo a referirse a la actividad
probatoria del procedimiento administrativo, debe reservarse el nombre de
instruccin para referirse al conjunto de actuaciones cuya finalidad es la de
aportar al rgano premunido de la facultad decisoria de los elementos
necesarios para la emisin de un acto administrativo motivado y fundamentado
en derec8o, en consecuencia la instruccin de la prueba consistir en
disponerse por parte del instructor del procedimiento la actuacin de oficio de
todos aquellos medios probatorios que a su juicio resulten pertinentes para
establecer la verdad material.
3ebe sealarse que no todos los procedimientos administrativos estn
sometidos a instruccin de pruebas, por cuanto al tratarse en su mayor!a de
procedimientos de aprobacin automtica que van aparejados de los requisitos
que establece el :;$( institucional no requieren evaluacin probatoria, sino
solo la verificacin de la presentacin documentaria que presentan los
interesados en los procedimientos simplificados de la (dministracin, lo cual en
modo alguno impide el ejercicio del privilegio del control concurrente y del
control posterior de la actuaciones de la (dministracin a cargo de ella misma.
14
$uede darse el caso de que los documentos presentados por los administrados
presentes defectos o sean insuficientes, en cuyo caso corresponde instruir el
procedimiento para disponer de oficio v!a requerimiento la presentacin de
documentos complementarios que puedan crear certidumbre en el caso
materia de estudio, como lo es la presentacin de las vigencias de mandato en
el caso de los representantes de las personas jur!dicas, copias fedateadas,
inspecciones para el caso de verificar las denuncias, informes en los casos que
sean necesarios para el esclarecimiento de determinados temas, convocatoria
a audiencias y otros que sern motivo de un estudio especial que abordaremos
ms adelante en el desarrollo de las siguientes unidades didcticas al
referirnos a la actividad probatoria, la misma que no es un privilegio exclusivo
de la (dministracin, sino que forma parte de una de las prerrogativas de los
administrados, como estudiaremos ms adelante.
ALE,ACIONES PROCESALES
2e denominan alegaciones a la presentacin de argumentaciones con la
finalidad de evaluar el contenido de las actuaciones de la (dministracin o con
la finalidad de presentar un descargo. "as alegaciones son un derec8o de
administrado dentro del procedimiento administrativo y se desprende del
derec8o al debido procedimiento consagrado en el art!culo 0F del :!tulo
$reliminar de la "ey del $rocedimiento (dministrativo )eneral *+ ,-'''
cuando establece en el numeral %., que "*os administrados o-an de todos los
derec&os % arantas in&erentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derec&o a exponer sus arumentos, a ofrecer % producir pruebas
% a obtener una decisin motivada % fundada en derec&o)
"as alegaciones pueden producirse en cualquier momento durante la
tramitacin del procedimiento administrativo, y esto motiva un pronunciamiento
sobre y todos los puntos planteados al momento de resolver, tal como dispone
el art!culo %9& de la "ey *+ ,-'''.
15
(rt!culo %9%.@ (legaciones
%9%.% "os administrados pueden en cualquier momento
del procedimiento, formular alegaciones, aportar los
documentos u otros elementos de juicio, los que sern
analizados por la autoridad, al resolver.
%9%., En los procedimientos administrativos
sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el
administrado, se dicta resolucin slo 8abi5ndole
otorgado un plazo perentorio no menor de cinco d!as
para presentar sus alegatos o las correspondientes
pruebas de descargo
$or lo general las alegaciones se presentan en los siguientes momentos:
"uego de iniciarse el procedimiento sancionador.
3urante la actuacin probatoria
3urante la informacin p1blica
(l concluir el procedimiento antes de la etapa resolutiva.

a# "uego de iniciarse el procedimiento sancionador. En este caso estamos
refiri5ndonos a los descargos. "a "ey establece que debe notificarse al
administrado para la presentacin de descargos, tal como podemos leer del
art!culo ,./ de la "ey *+ ,-''' cuyo numeral . y ', reproducimos
textualmente:
8. 7ecidida la iniciacin del procedimiento sancionador,
la autoridad instructora del procedimiento formula la
respectiva notificacin de caro al posible sancionado,
la que debe contener los datos a que se refiere el
16
numeral 8 del artculo precedente para que presente
sus descaros por escrito en un pla-o que no podr$ ser
inferior a cinco das &$biles contados a partir de la
fec&a de notificacin.
4. ;encido dic&o pla-o % con el respectivo descaro o
sin !l, la autoridad que instru%e el procedimiento
reali-ar$ de oficio todas las actuaciones necesarias
para el examen de los &ec&os, recabando los datos e
informaciones que sean relevantes para determinar, en
su caso, la existencia de responsabilidad susceptible
de sancin.
b# 3urante la actuacin probatoria.@ En este caso nos referimos al derec8o
de los administrados a efectuar sus cr!ticas o evaluacin de los medios
de prueba actuados dentro del procedimiento administrativo, as!
Artculo 1A4+
1A4.8 *as informaciones % opiniones manifestadas
durante la audiencia p,blica, son reistradas sin
enerar debate, % poseen car$cter consultivo % no
vinculante para la entidad.
1A4.4 *a autoridad instructora debe explicitar, en los
fundamentos de su decisin, de qu! manera &a tomado
en cuenta las opiniones de la ciudadana %, en su caso,
las ra-ones para su desestimacin.
c# 3urante la informacin p1blica.@ :ambi5n pueden formularse
alegaciones durante las informaciones p1blicas cuando se aprecie la
participacin de terceros no determinados o cuando deban aprobarse
17
normas que puedan afectar los intereses de los ciudadanos para
resolver acerca del otorgamiento de licencias o autorizaciones para
ejercer actividades de inter5s general, y para designar funcionarios en
cargos principales de las entidades, o incluso tratndose de cualquier
cargo cuando se exija como condicin expresa poseer conducta
intac8able o cualquier circunstancia anloga, sobre la tramitacin de
dic8as alegaciones la ley ,-'' establece en el art!culo %>' lo siguiente:
1A4.8 *as informaciones % opiniones manifestadas
durante la audiencia p,blica, son reistradas sin
enerar debate, % poseen car$cter consultivo % no
vinculante para la entidad.
1A4.4 *a autoridad instructora debe explicitar, en los
fundamentos de su decisin, de qu! manera &a tomado
en cuenta las opiniones de la ciudadana %, en su caso,
las ra-ones para su desestimacin.
d# (l concluir el procedimiento administrativo y antes de la emisin de la
resolucin a que se refiere el numeral %% del art!culo // de la "ey *+
,-''' cuando 8abla del derec8o de los administrados.
11. Al e(ercicio responsable del derec&o de formular
an$lisis, crticas o a cuestionar las decisiones %
actuaciones de las entidades.

Re-ui&ito& de lu$ar . tiempo
Despecto al luar de presentacin de las solicitudes, la ley *+ ,-''' establece
en el art!culo %%6 que pueden presentarse en:
a# (nte los rganos a los que se dirijan.
b# (nte cualquier rgano administrativo de la (dministracin.
c# En las 4ficinas de 7orreos mediante correo certificado
18
d# En las representaciones diplomticas u oficinas consulares en el
extranjero.
e# En las autoridades pol!ticas del Ginisterio del 0nterior
$ara una mejor comprensin de los alcances del presente tema reproducir5 el
texto de la parte pertinente de la "ey del $rocedimiento (dministrativo )eneral.
Artculo 11>.- <elas enerales para la recepcin
documental
*os escritos que los administrados dirien a las
entidades pueden ser presentados de modo personal o
a trav!s de terceros, ante las unidades de recepcin
de+
1. *os ranos administrativos a los cuales van
diriidos.
5. *os ranos desconcentrados de la entidad.
8. *as autoridades polticas del 4inisterio del Interior en
la circunscripcin correspondiente.
4. #n las oficinas de correo, en la manera
expresamente prevista en esta *e%.
3. #n las representaciones diplom$ticas u oficinas
consulares en el extran(ero, trat$ndose de
administrados residentes en el exterior, quienes derivan
los escritos a la entidad competente, con indicacin de
la fec&a de su presentacin.
Artculo 150.- Presentacin mediante correo certificado
19
150.1 *os administrados pueden remitir sus escritos,
con recaudos completos, mediante correo certificado
con acuse de recibo a la entidad competente, la que
consina en su reistro el n,mero del certificado % la
fec&a de recepcin.
150.5 #l administrado ex&ibe al momento de su
despac&o el escrito en sobre abierto % cautela que el
aente postal imprima su sello fec&ador tanto en su
escrito como en el sobre.
150.8 #n caso de duda, debe estarse a la fec&a del
sello estampado en el escrito, %, en su defecto, a la
fec&a de recepcin por la entidad.
150.4 #sta modalidad no cabe para la presentacin de
recursos administrativos ni en procedimientos
trilaterales.
Artculo 151.- <ecepcin por medios alternativos
151.1 *os administrados que residan fuera de la
provincia donde se ubica la unidad de recepcin de la
entidad competente pueden presentar los escritos
diriidos a otras dependencias de la entidad por
intermedio del rano desconcentrado ubicado en su
luar de domicilio.
151.5 .uando las entidades no disponan de servicios
desconcentrados en el $rea de residencia del
administrado, los escritos pueden ser presentados en
20
las oficinas de las autoridades polticas del 4inisterio
del Interior del luar de su domicilio.
151.8 7entro de las veinticuatro &oras inmediatas
siuientes, dic&as unidades remiten lo recibido a la
autoridad destinataria mediante cualquier medio
expeditivo a su alcance, indicando la fec&a de su
presentacin.
Artculo 155.- Presuncin com,n a los medios de
recepcin alternativa
Para los efectos de vencimiento de pla-os, se presume
que los escritos % comunicaciones presentados a trav!s
del correo certificado, de los ranos desconcentrados
% de las autoridades del 4inisterio del Interior, &an
inresado en la entidad destinataria en la fec&a % &ora
en que fueron entreados a cualquiera de las
dependencias se/aladas.
Artculo 158.- <ecepcin por transmisin de datos a
distancia
158.1 *os administrados pueden solicitar que el envo
de informacin o documentacin que le corresponda
recibir dentro de un procedimiento sea reali-ado por
medios de transmisin a distancia, tales como correo
electrnico o facsmil.
158.5 9iempre que cuenten con sistemas de
transmisin de datos a distancia, las entidades facilitan
su empleo para la recepcin de documentos o
21
solicitudes % remisin de sus decisiones a los
administrados.
158.8 .uando se emplean medios de transmisin de
datos a distancia, debe presentarse fsicamente dentro
del tercer da el escrito o la resolucin respectiva, con
cu%o cumplimiento se le entender$ recibido en la fec&a
de envo del correo electrnico o facsmil.
Artculo 154.- 6bliaciones de unidades de recepcin
154.1 *as unidades de recepcin documental orientan
al administrado en la presentacin de sus solicitudes %
formularios, quedando obliadas a recibirlos % darles
inreso para iniciar o impulsar los procedimientos, sin
que en nin,n caso pueda calificar, near o diferir su
admisin.
154.5 Buien recibe las solicitudes o formularios debe
anotar ba(o su firma en el propio escrito, la &ora, fec&a
% luar en que lo recibe, el n,mero de fo(as que
contena, la mencin de los documentos acompa/ados
% de la copia presentada. .omo constancia de
recepcin, es entreada la copia presentada
dilienciada con las anotaciones respectivas %
reistrada, sin per(uicio de otras modalidades
adicionales, que por ra-n del tr$mite sea conveniente
extender.
22
EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
1. Concepto:
Es el trmite administratrivo mediante el cual la autoridad o
funcionario impone la sancin correspondiente a determinado
usuario para comprobada infraccin a sus deberes y
obligaciones, previa sumaria investigacin y admitiendo el
derecho de defensa, como permite el Art. 2 de la Constitucin
Poltica y otras leyes subalternas.
2. El procedimiento sancionador el poder de polic!a
eniendo en cuenta el concepto antes mencionado sobre el
procedimiento sancionador, podemos determinar !ue se va a
diferenciar del Poder de Policia en el sentido, de !ue este es
una potestad del estado, manifestada a trav"s de su rgano
legislativo, mediante #eyes $acionales e%presadas en #eyes,
&ecretos #egislativos y &ecretos #eyes 'Poder de Polica
$acional(, )rdenan*as +egionales 'Poder de Polica +egional( y
)rdenan*as ,unicipales 'Poder de Polica ,unicipal(.
". Principios del procedimiento sancionador
Le#alidad: por!ue slo por norma con rango de ley se otorga
potestad represiva a determinada entidad.
De$ido tr%mite: por!ue las entidades han de aplicar los
respectivos castigos con su-ecin al trmite previsto en esta la
ley .eneral, sin coactar el derecho de defensa del su-eto
coercitado, el cual merece tutela estatal durante la
investigacin administrativa, o sea, con las garantas
constitucionales de imparcialidad y -uste*a en la decisin.
Pr&dencia ra'ona$ilidad: por!ue toda autoridad
gubernamental est obligada a prever !ue la comisin de
1
cual!uier acto infractorio no resulte ms venta-oso para el
su-eto sancionable !ue acatar las normas rectoras, o asumir la
represin.
Para la determinacin y aplicacin de una represin
disciplinararia deben confluir criterios ra*onables, como la
e%istencia o no de intencionalidad malsana en la comisin
infractoria, el per-uicio ocasionado, las circunstancias de la
perpretacin y la reiteracin en la misma o diferente conducta
contraventora.
Tipicidad: Es conducta sancionable en esta va la trasgresin
prevista en normas especficas con rango de ley, mediante la
tipificacin formal, sin admitir interpretacin e%tensiva o la
analoga concurrente entre dos o ms actos anti/
reglamentarios.
Retroacti(idad )o &ltracti(idad: En este proceder
correctivo son aplicables las disposiciones sancionatorias
vigentes al momento de ocurrir la conducta trasgresora por el
respectivo administrado, e%cepto silas normas posteriores
resultan ms favorables al su-eto administrable. 'Art. 201, #ey.
$ro, 22333(.
Conc&rso real de in*racciones: Cuando una sola conducta
sea calificada como ms de una trasgresin, la autoridad
administrativa aplicar la represin para la falta considerada de
mayor gravedad, sin obstculo para e%igir y determinar las
otras responsabilidades contempladas en la ley civil, penal o
tributaria.
+. Re#&laci,n -&r!dica del procedimiento sancionador
#a regulacin de la potestad sancionadora, y por ende, del
procedimiento sancionador, resulta ser una novedad en el
ordenamiento peruano, caracteri*ado por la ine%istencia, hasta
la emisin de la #ey de Procedimientos Administrativos .eneral,
2
de una norma o con-unto de normas !ue regularan los
principios y regulaciones aplicables al procedimiento
sancionador en la rbita gen"rica.
.. La den&ncia administrati(a
,uchas personas consideran !ue el nombre denuncia es un
t"rmino e%clusivo del &erecho penal, en realidad la palabra
denuncia e%iste tanto en el &erecho administrativo, como en el
&erecho tributario administrativo, inclusive lo encontramos en
el &erecho minero. radicionalmente se entiende a la denuncia
como una notitia criminis, esto es refiri"ndose al delito, sin
embargo deben entenderse !ue en el &erecho administrativo
no solo e%isten delitos sino tambi"n faltas o contravenciones de
polica, en consecuencia debe entenderse !ue una denuncia no
es mas !ue alocar a la autoridad competente la comisin de
una falta o de una contravencin de polica.
#a #ey 22333 faculta a todo administrado a comunicar a la
autoridad competente los hechos !ue son contrarios al
ordenamiento legal, sin !ue sea necesario la afectacin de un
derecho personal o de un inter"s legtimo, lo cual no convierte
al denunciante en su-eto del procedimiento. #a sola
presentacin de la denuncia obliga a la administracin a
reali*ar practicar las diligencias necesarias para comprobar la
veracidad de los hechos denunciados, lo cual implica !ue no se
re!uiere presentar la denuncia con medios probatorios, y una
ve* verificados debe de iniciarse el procedimiento de oficio.
Ahora bien, la denuncia no re!uiere demostrarse, sin embargo
la desestimacin de la denuncia debe ser motivada y
comunicada al denunciante.
#as denuncias deben contener4
/ +elacin concreta y clara de los hechos.
/ #ugar y tiempo en !ue se cometi la infraccin.
3
/ 5ndicacin de los presuntos autores, partcipes y damnificados.
/ Aporte de evidencias o su descripcin.
/ Cual!uier elemento !ue permita su identificacin
#as denuncias no estn su-etas al pago de tasas por derecho de
tramitacin.
#os re!uisitos antes mencionados son complementarios de los
re!uisitos generales de los escritos contenidos en el Artculo 660
de la #ey $7 22333.
4
El Procedimiento Administrativo Trilateral y su Aplicacion en la Ley del
Procedimiento Administrativo General
En: Derecho & Sociedad N 17
Richard Martin Tirado
Abogado. Profesor de Derecho Administrativo y del !rso: "#gimen de los
Servicios P$blicos y de las oncesiones sobre %ienes P$blicos de la &ac!ltad
de Derecho de la Pontificia 'niversidad at(lica del Per$.
'no de los )rocedimientos m*s novedosos com)rendidos en la +ey ,7---.
denominada +ey del Procedimiento Administrativo /eneral 0en adelante. la
+PA/1. es el desarrollo del Procedimiento Administrativo 2rilateral 0PA21. En
realidad. la novedad de este ti)o de )rocedimiento no se enc!entra en s!
elaboraci(n conce)t!al 0)!es de !na ! otra forma e3ist4an n!merosos
)rocedimientos es)eciales en los c!ales se )od4a reconocer con anterioridad a
la vigencia de la +ey ,7---. este ti)o de )rocedimiento1 sino en s!
incor)oraci(n en !na ley de *mbito general y e3)ansivo en forma s!)letoria a
todo ti)o de )rocedimientos administrativos.
En este conte3to. la reciente entrada en vigencia de la +PA/ constit!ye !n
notable esf!er5o )or dotar al )a4s de normas 6!e reg!len sistem*ticamente el
)rocedimiento administrativo. b!scando esencialmente con ello canali5ar
adec!adamente la f!nci(n servicial de los intereses generales 6!e tienen las
Administraciones P$blicas7 establecer mecanismos de garant4a efectiva de los
derechos de los ci!dadanos en s!s relaciones con la administraci(n7 y dar
vigencia efectiva a los )ost!lados del )rinci)io de sometimiento de la act!aci(n
de la administraci(n )$blica al ordenamiento constit!cional y 8!r4dico en
general. esto $ltimo. como res!ltado concreto de la s!misi(n de la
Administraci(n al )rinci)io de legalidad .
+a estr!ct!ra b*sica de la +PA/. ins)irada b*sicamente en la legislaci(n
es)a9ola sobre la materia . reg!la en )rimer l!gar. !n logrado cat*logo de
)rinci)ios f!ndamentales a)licables a todo el *mbito de act!aci(n de la
1
administraci(n sometida al Derecho Administrativo. A )artir de ello. se
desarrolla el denominado r#gimen 8!r4dico de los actos administrativos. la
reg!laci(n del )rocedimiento administrativo com$n o ti)o7 y finalmente los
)rocedimientos administrativos es)eciales y la res)onsabilidad de la
administraci(n )$blica y el )ersonal a s! servicio.
'no de los )!ntos m*s relevantes dentro de la sistem*tica de la +PA/. es 6!e
ordena. de !n lado. lo 6!e denomina el )rocedimiento administrativo com$n. y
del otro. dos )rocedimientos administrativos denominados :es)eciales; 0el
2rilateral o 2riang!lar. y el Sancionador1. A )rimera vista. esta divisi(n de los
)rocedimientos establecida en la +PA/. )arecer4a indicar 6!e e3iste !na
materia )rocedimental administrativa. :es)ecial; 6!e ser4a contra)!esta a lo
:general; . Sin embargo. esta contradicci(n es s(lo a)arente. tal como afirma
/<N=A+E= NA>A""<.
Al res)ecto. es necesario indicar. conforme lo hace la doctrina m*s a!tori5ada.
las divergencias e3istentes entre a6!ello 6!e se debe entender )or
)rocedimiento general. y a6!ello s!)!estos 6!e califican la e3istencia de
diversos )rocedimientos es)eciales. y hasta donde )!ede llegar la o)osici(n
entre ambos. y si es 6!e e3iste ra5(n )ara tal diferenciaci(n. Sobre el
)artic!lar. son m!y il!strativas las acotaciones 6!e reali5a &rancisco
/<N=A+E= NA>A""<. res)ecto de la a)arente o)osici(n entre los
)rocedimientos administrativos generales y es)eciales. Dicho a!tor. se9ala
6!e. :No hay !n )rocedimiento general. sino varios. !na )l!ralidad de
)rocedimientos formali5ados 6!e. en ocasiones. y )ara ciertos s!)!estos.
)!eden admitir es)ec4ficas desviaciones o diferenciaciones en la reali5aci(n de
!no o varios tr*mites. desviaciones 6!e )!eden a veces ser tan im)ortantes
6!e alteren la 4ntima estr!ct!ra del )rocedimiento formali5ado !tili5able
normalmente )ara el c!m)limiento de !na determinada finalidad administrativa.
en c!yo caso. y s(lo entonces. se )odr* hablar de )rocedimiento es)ecial.
)!es de lo contrario ?y es lo 6!e oc!rre casi siem)re@ estaremos en )resencia
2
de !na sim)le es)ecialidad )rocesal y no de !n verdadero y )ro)io
)rocedimiento es)ecial; 0resaltado. agregado1.
Sin embargo. la )recisi(n efect!ada )or el citado a!tor es)a9ol. no desconoce
6!e la reg!laci(n )rocedimental :com$n; o :general;. indica los )rinci)ios y
reglas b*sicas 6!e deben aseg!rar la eficacia y las garant4as del desarrollo del
)rocedimiento administrativo. En tal sentido. coincidimos en el )resente caso
con lo se9alado )or Sebasti*n AA"2BN@"E2<"2C++<. 6!ien entiende 6!e el
denominado )rocedimiento administrativo com$n. es el con8!nto de t#cnicas y
)rece)tos 6!e constit!yen los )rinci)ios generales del )rocedimiento
administrativo . As4. entendemos 6!e la reg!laci(n de la +PA/. en lo referido al
)rocedimiento administrativo general. trata de los )rinci)ios o normas 6!e
definen la estr!ct!ra general del 4ter )rocedimental 6!e ha de re6!erirse )ara la
reali5aci(n de la actividad 8!r4dica de la Administraci(n. Siendo ello as4. el
)rocedimiento administrativo com$n com)rende las c!estiones
verdaderamente n!cleares al servicio directo del establecimiento de !n com$n
denominador normativo s!ficiente )ara garanti5ar !na ig!aldad b*sica de trato.
Precisamente en este as)ecto. es en el 6!e cabe efect!ar !na diferenciaci(n.
2radicionalmente. el )rocedimiento administrativo. ha sido normalmente
concebido ado)tando !na estr!ct!ra lineal 0donde la Administraci(n es. al
mismo tiem)o. 8!e5 y )arte1. )ero modernamente. se ace)ta 6!e el
)rocedimiento )!eda tener !na fisonom4a triang!lar. )!es la Administraci(n
a)arece decidiendo !n conflicto entre administrados. de manera 6!e carece en
absol!to de la condici(n de )arte. )!es es totalmente a8ena a la relaci(n
8!r4dica disc!tida . Este es el llamado )rocedimiento trilateral o triang!lar
recogido en la +PA/ y 6!e es materia del )resente art4c!lo.
El tema de los )rocedimientos es)eciales no es !na creaci(n de la +PA/. sino
6!e es el reconocimiento de !na realidad )ree3istente. En el Per$. ya antes de
la entrada en vigencia de la +PA/ e3ist4an )rocedimientos trilaterales. como los
de defensa de la com)etencia 0Decretos +egislativos 7D1 y ED71 y los diversos
3
)rocedimientos de reclamaciones de !s!arios de servicios )$blicos. 6!e
finalmente son derivados en $ltima instancia a los organismos reg!ladores en
sede administrativa.
F!stamente en este ti)o de )rocedimientos es en el 6!e se config!ra la
caracter4stica esencial de los )rocedimientos trilaterales. esto es. la )osici(n s!i
generis de la Administraci(n. 6!e a)arece decidiendo !n conflicto )rod!cido
entre dos o m*s administrados. otorg*ndose el car*cter definitivo a la
resol!ci(n 6!e emita la Administraci(n en sede administrativa.
2. ANTECEDENTES DEL PROCED!ENTO AD!NSTRAT"O
TRLATERAL.#
En n!estro ordenamiento 8!r4dico. A<"<N )recisa 6!e es )artir del Decreto
+ey ,G111. en el 6!e se introd!ce normativamente )or )rimera ve5. la
reg!laci(n normativa del )rocedimiento administrativo trilateral. Esta afirmaci(n
se s!stenta en los alcances de la modificatoria 6!e. sobre el art4c!lo 1H del
Decreto S!)remo DDG@G7@S 0antig!o "eglamento /eneral de Procedimientos
Administrativos1. efect!ara el Decreto +ey ,G111. estableciendo la n!eva
redacci(n de la norma lo sig!iente:
:Art4c!lo 1.@ +a )resente ley rige la act!aci(n de orden administrativo de las
entidades de la Administraci(n P$blica. siem)re 6!e )or leyes es)eciales no se
estable5ca algo distinto:
En consec!encia. se a)lica a:

a1 +os )rocesos administrativos 6!e se sig!en ante las diversas entidades de la
Administraci(n P$blica 6!e res!elven c!estiones contenciosas entre dos o m*s
)artic!lares. entre #stos y la Administraci(n P$blica o entre entidades de #sta
$ltima7 0...1;
4
2al como se )!ede advertir de la lect!ra de la modificatoria introd!cida )or el
Decreto +ey ,G111. e3ist4a el reconocimiento e3)reso 6!e )od4an s!scitarse
controversias en sede administrativa. en las c!ales )odr4an estar invol!cradas
tres ti)os de c!estiones contenciosas:
a1 +as controversias entre dos )artic!lares ante la administraci(n )$blica
b1 +as controversias entre !n )artic!lar y la administraci(n )$blica7 y
c1 +as controversias entre dos entidades )$blicas.
No obstante lo se9alado )or A<"<N. a$n antes de la daci(n del Decreto +ey
,G111. ya se hab4a consagrado legislativamente la )osibilidad de 6!e e3istan
conflictos en sede administrativa entre dos o m*s )artes. conforme a los
s!)!estos antes descritos.
En efecto. desde la entrada en vigencia del Decreto +egislativo 7D1 . norma
6!e dis)one la eliminaci(n de las )r*cticas mono)(licas. controlistas y
restrictivas de la libre com)etencia. se hab4a ya )revisto la )osibilidad de 6!e
determinadas a!toridades en sede administrativa. )!edan resolver este ti)o de
controversias .
Nos )arece 6!e este es el antecedente m*s claro de la reg!laci(n del
)rocedimiento administrativo trilateral. dado a nivel de !na materia es)ecial.
como es la defensa de la com)etencia. En realidad. creemos 6!e los )rocesos
de reforma del Estado. 6!e desartic!laron la estr!ct!ra de intervenci(n del
a)arato estatal de a6!el entonces. il!minada )or visos de desreg!laci(n y
liberali5aci(n de las estr!ct!ras administrativas. hicieron necesaria la creaci(n
de organismos es)eciali5ados en materias consideradas como n!evas. como
las constit!4an la defensa de la com)etencia. la )rotecci(n al cons!midor. la
)ro)iedad intelect!al o la reg!laci(n de los servicios )$blicos. I 8!stamente la
esencia de dichas actividades es la intervenci(n administrativa en la econom4a
)ara arbitrar las cond!ctas de los )artic!lares en el mercado. En este conte3to.
si se arbitran cond!ctas. l(gicamente es 6!e )!edan )resentarse contiendas
5
entre los administrados. las mismas 6!e )or im)erio de la ley. son res!eltas en
v4a administrativa )or organismos es)eciali5ados de la Administraci(n P$blica.
$. CARACTER%STCAS DEL PROCED!ENTO AD!NSTRAT"O
TRLATERAL.#
2al como hemos venido indicando en el )resente doc!mento. es necesario
establecer alg!nas )a!tas o )ar*metros )ara reconocer este ti)o de
)rocedimientos. +a +PA/ no establece c!ando nos encontramos con !n ti)o de
)rocedimiento como el se9alado. sin embargo. es )osible encontrar en la
nat!rale5a misma de este ti)o de )rocedimiento alg!nas caracter4sticas
es)eciales.
+a tarea de reconocimiento de este ti)o de )rocedimiento no es sencilla. En
rigor. consideramos 6!e deben de conc!rrir condiciones e3)l4citas )ara estimar
6!e estamos frente a !n )rocedimiento trilateral:
a1 En )rimer l!gar. debe tratarse de !n )rocedimiento es)ecial. esto es. tal
como se9ala /<N=A+E= NA>A""< . a6!#l ti)o de )rocedimiento 6!e ha sido
)ensado )ara !na hi)(tesis )artic!lar y concreta c!yo contenido aconse8a !na
tramitaci(n distinta de la general;.
b1 +a materia de dicho )rocedimiento debe corres)onder a !na )ro)ia de la
Administraci(n P$blica. Este re6!isito es de vital im)ortancia )or c!anto el
conflicto de intereses s!scitado entre los administrados o la administraci(n
)$blica y !n administrado. o entre administraciones )$blicas. s!giere siem)re
!na controversia res)ecto de la act!aci(n de !na entidad )$blica o de !n
as!nto de inter#s )$blico . Debe tratarse adem*s de !na materia sing!lar .
donde el ob8etivo a conseg!ir mediante el desarrollo del )rocedimiento
administrativo es)ecial. tiene !na finalidad es)ec4fica )redeterminada )or la
norma 6!e le da origen .
6
c1 +as a!toridades 6!e res!elven las controversias )ro)ias de este ti)o de
)rocedimientos deben ser im)arciales. Este tema es de vital im)ortancia )ara
el desarrollo de este ti)o de )rocedimiento. )!es im)lica rom)er la indisol!ble
condici(n 6!e se genera en el tr*mite de los )rocedimientos administrativos.
entre la a!toridad 6!e res!elve !na controversia y 6!e a la ve5 es )arte de la
decisi(n.
No siem)re es f*cil garanti5ar el cabal c!m)limiento de este re6!isito )or las
)artic!laridades 6!e e3hibe n!estra fr*gil organi5aci(n administrativa del
Estado. Si a ello. le agregamos las debilidades e incoherencias de n!estros
sistemas de selecci(n de )ersonal y la falta de a!tonom4a )res!)!estal.
coincidiremos en afirmar. 6!e este re6!isito es de m!y dif4cil c!m)limiento.
Sin embargo. creemos 6!e la im)arcialidad es !no de los re6!isitos 6!e
config!ra a !n )rocedimiento como trilateral. )!es tal como )recisa
SAN2<&CAC<. el PA2 constit!ye !na modalidad de act!aci(n administrativa
dise9ada con el )ro)(sito de 6!e la administraci(n act$e como tercero
im)arcial resolviendo conflictos entre los administrados .
-. +A N<CJN F'"CDCA DE ADACNCS2"AD<: +<S S'FE2<S DE+
P"<EDCACEN2< ADACNCS2"A2C>< 2"C+A2E"A+. ?
En )rinci)io. )odemos se9alar 6!e conforme a la definici(n dada del
)rocedimiento administrativo trilateral. los s!8etos intervinientes en dicho
)rocedimiento. son de !n lado. !na Administraci(n P$blica 6!e act$a 5an8ando
el conflicto s!scitado. y de otro lado. dos o m*s administrados 6!e conc!rren
ante #sta administraci(n. a ra45 de la e3istencia de !n conflicto de intereses
entre ambos.
+a +PA/. en s! art4c!lo KD define el conce)to de administrado. se9alando 6!e
:Se consideran administrados res)ecto de alg$n )rocedimiento administrativo
concreto: 1. L!ienes lo )rom!evan como tit!lares de derechos o intereses
7
leg4timos individ!ales o colectivos. ,. A6!ellos 6!e. sin haber iniciado el
)rocedimiento. )oseen derechos o intereses leg4timos 6!e )!eden res!ltar
afectados )or la decisi(n a ado)tarse;.
En tal sentido. y dado 6!e la +PA/ en s! art4c!lo ,1M.1. define al
)rocedimiento trilateral como a6!el :)rocedimiento administrativo contencioso
seg!ido entre dos o m*s administrados ante las entidades de la administraci(n
y )ara los descritos en el inciso E1 del Art4c!lo C del 24t!lo Preliminar de la
)resente +ey;. e3iste !na )osici(n seg$n la c!al el )rocedimiento administrativo
ser4a $nicamente a)licable c!ando la administraci(n decide res)ecto de
conflictos s!scitados entre administrados. entendiendo a #stos como c!al6!ier
)ersona f4sica o 8!r4dica considerada desde s! )osici(n )rivada res)ecto a la
Administraci(n P$blica o a s!s agentes .
En tal sentido. #sta )osici(n. 6!e denominaremos tesis restrictiva. concibe al
)rocedimiento administrativo trilateral como a6!#lla clase de )rocedimiento
administrativo contencioso. donde la Administraci(n act$a como !n tercero
im)arcial. 5an8ando !n conflicto s!scitado entre dos o m*s )artic!lares. )!esto
6!e se as!me la conce)t!ali5aci(n del administrado como !na )ersona f4sica o
8!r4dica considerada desde s! )osici(n )rivada 0activa o )asiva1 frente a la
Administraci(n. Esta tesis es trib!taria de las esbo5adas en s! o)ort!nidad )or
destacados a!tores es)a9oles. como /<N=A+E= NA>A""< y AA"2BN
AA2E< . En la doctrina nacional esta tesis es ado)tada abiertamente )or
DAN<S <"DJNE=. 6!ien refiere 6!e :el )rocedimiento administrativo trilateral
es a6!el en el 6!e la Administraci(n P$blica a)arece decidiendo en !n conflicto
entre dos )artic!lares. a diferencia del t4)ico )rocedimiento bilateral en el 6!e la
Administraci(n es al mismo tiem)o. 8!e5 y )arte;.
En contra)osici(n a los arg!mentos sostenidos )or los a!tores citados en el
)*rrafo )recedente. nosotros sostenemos la tesis 6!e denominaremos am)lia.
)!esto 6!e )odr4an ser materia de com)osici(n )or la v4a del )rocedimiento
trilateral. tanto conflictos e3istentes entre dos o m*s administrados. entre la
8
administraci(n y administrados. y entre entidades de la administraci(n. +a idea
central es 6!e el conce)to de administrado contenido en el art4c!lo KD +PA/.
incl!ya tambi#n a entidades de la administraci(n )$blica.
En efecto. el art4c!lo KD +PA/ )rescribe lo sig!iente:
:Art4c!lo KD.@ S!8etos del )rocedimiento.
Para los efectos del c!m)limiento de las dis)osiciones del Derecho
Administrativo. se entiende )or s!8etos del )rocedimiento a:
1. Administrados: la )ersona nat!ral o 8!r4dica 6!e. c!al6!iera sea s!
calificaci(n o sit!aci(n )rocedimental. )artici)a en el )rocedimiento
administrativo. !ando !na entidad interviene en !n )rocedimiento como
administrado. se somete a las normas 6!e lo disci)linan en ig!aldad de
fac!ltades o deberes 6!e los dem*s administrados.
,. A!toridad administrativa: el agente de las entidades 6!e. ba8o c!al6!ier
r#gimen 8!r4dico. y e8erciendo )otestades )$blicas cond!cen el inicio. la
instr!cci(n. la s!stanciaci(n. la resol!ci(n. la e8ec!ci(n. o 6!e de otro modo
)artici)an en la gesti(n de los )rocedimientos administrativos.
En n!estra o)ini(n. la dis)osici(n contenida en el art4c!lo KD.1 de la +PA/.
habilita de manera e3)resa la denominada tesis am)lia. 6!e entre otros. es
seg!ida en n!estro )a4s )or A<"<N '"%CNA. En este orden de ideas. el
)rocedimiento administrativo trilateral est* dise9ado )ara resolver las
sig!ientes clases de conflictos o controversias:
a1 onflictos entre administrados: +a definici(n contenida en la +PA/ concibe
al )rocedimiento administrativo trilateral como !no de car*cter contencioso. En
esencia. la administraci(n res!elve !n conflicto s!scitado entre )artic!lares.
res)ecto de !na relaci(n 8!r4dica res)ecto de la c!al la administraci(n no es
)arte. Debe considerarse. sin embargo. 6!e la relevancia del conflicto sometido
9
a la com)etencia de la entidad. se enc!entra 4ntimamente relacionada con el
inter#s )$blico )resente en la resol!ci(n del conflicto de intereses s!scitado
entre dichas )artes. A6!4 se a)lica lo 6!e en doctrina administrativa se conoce
como la denominada :8!risdicci(n administrativa )rimaria; o :8!risdicci(n
retenida;. doctrina 6!e indica 6!e c!ando !na ley crea !n ente g!bernamental
y le atrib!ye com)etencia )ara resolver en instancia administrativa cierto ti)o
de casos. los trib!nales deben abstenerse de intervenir hasta tanto el ente se
haya )ron!nciado . Sin embargo. la mal denominada :8!risdicci(n )rimaria;. no
transfiere !na com)etencia e3cl!siva a los organismos administrativos en
detrimento de los trib!nales. Sim)lemente. se establece !na com)etencia
)rioritaria o )revia . 'na ve5 6!e el organismo administrativo dicta resol!ci(n.
agotando la v4a administrativa. se )!ede ac!dir a los trib!nales )ara 6!e
controlen la actividad administrativa. mediante la garant4a del )roceso
contencioso administrativo.
Al res)ecto. <AADC"A. se9ala 6!e la a)licaci(n de #sta doctrina s(lo
)osterga el e8ercicio de la 8!risdicci(n )or los (rganos del Poder F!dicial y no
indica la falta de 8!risdicci(n )or )arte de #stos $ltimos.
'n e8em)lo concreto de conflicto entre administrados. es el )rocedimiento de
reconocimiento de cr#ditos conc!rsales seg!ido ante CNDE<PC 0donde se
)resenta !na controversia entre los acreedores y !na em)resa insolvente. y la
omisi(n de "eestr!ct!raci(n Patrimonial act$a como entidad decisoria1. o los
)rocedimientos seg!idos )or los !s!arios de servicios )$blicos.
b1 onflictos entre !na entidad )$blica y !n )artic!lar.@ Este ti)o de
controversia se s!scita con motivo de !na act!aci(n )revia efect!ada )or !na
entidad )$blica. Cnicialmente. dicha act!aci(n )revia )!ede haberse generado
en f!nci(n del )a)el 6!e deb4a c!m)lir !na entidad )$blica como encargada de
resolver !na )retensi(n )lanteada )or el administrado en !n t4)ico
)rocedimiento administrativo com$n. Sin embargo. al )lantearse la )osibilidad
de 6!e !n administrado c!estione o im)!gne la decisi(n inicialmente e3)edida
)or !na entidad )$blica. la a!toridad inicial )asa a tener la condici(n de
10
em)la5ado dentro de !n )rocedimiento administrativo 0s!8eto1. c!ya resol!ci(n
ser* de com)etencia de !na a!toridad s!)erior a la 6!e inicialmente emiti( la
decisi(n im)!gnada. En este caso. se delimita con absol!ta certe5a. el rol de
)arte y a!toridad de la administraci(n y la ine3istencia de !na relaci(n
s!bordinada entre la entidad llamada a resolver la controversia y la entidad
)$blica 6!e ha emitido el acto materia de im)!gnaci(n.
En rigor. la contienda se )rod!ce entre el (rgano 6!e emiti( la decisi(n y el
administrado. Seg$n +CNA"ES. esta sit!aci(n )!ede darse:
O Por la form!laci(n de !na )etici(n )or )arte de !n )artic!lar. y s! )osterior
denegatoria )or )arte de la Administraci(n.
O Por la resol!ci(n de oficio tomada )or !n (rgano y la im)!gnaci(n de #sta )or
)arte de !n administrado.
O &orm!laci(n de !na )etici(n )or )arte de !n administrado. decisi(n favorable
del (rgano resol!tivo y la !lterior o)osici(n de !n tercero.
'n e8em)lo claro de este ti)o de controversias. lo constit!ye el caso de
)rocedimientos administrativos de selecci(n de contratistas 6!e llegan
mediante el rec!rso de revisi(n ante el 2rib!nal Administrativo del
<NS'<DE. en el c!al. el )ostor 6!e )artici)a en el res)ectivo
)rocedimiento. tiene la )osibilidad de im)!gnar la decisi(n de la entidad )$blica
de origen ante el referido 2rib!nal Administrativo. En este $ltimo caso. la
entidad )$blica c!ya decisi(n es materia de im)!gnaci(n. no )odr* invocar
ning!na clase de )rerrogativa ni )rivilegio en el tr*mite del )rocedimiento.
c1 onflictos entre entidades )$blicas .@ 'na tercera clase de controversias 6!e
)!eden s!scitarse en este ti)o de )rocedimientos. son las 6!e se entablan
entre diversas entidades )$blicas entre s4. Partiendo de la )remisa de 6!e
dichas entidades )!eden )artici)ar en !n )rocedimiento administrativo sin
11
ning!na )rerrogativa es)ecial. no e3istir4a inconveniente )ara s!stentar 6!e
tiene la condici(n 8!r4dica de administrados y en consec!encia. )!eden ser
s!8etos de este ti)o de )rocedimientos.
Se ha )retendido ob8etar los alcances de esta )ost!ra. bas*ndose en el hecho
de 6!e las entidades )$blicas no )oseen derechos sino com)etencias y 6!e a
)artir de dicha delimitaci(n. no e3istir4an f!ndamentos )ara e3tender el
)rocedimiento administrativo a este ti)o de controversias. A )artir de ello. se
afirma 6!e la ca)acidad 8!r4dica de !na entidad )$blica coincide con el con8!nto
de )otestades 6!e le han sido atrib!idas )or el ordenamiento. Ello es entendido
as4 )or /A"CA DE EN2E""CA. c!ando se9ala 6!e el )rinci)io de legalidad de
la Administraci(n im)lica 6!e los entes )$blicos no )!eden entrar en el tr*fico
8!r4dico ilimitadamente . Esta com)etencia es definida como la a)tit!d legal de
!na entidad administrativa )ara e8ercer )otestades administrativas.
)redeterminadas )reviamente )or !na norma habilitante . Por ello. en caso de
conflictos entre entidades )$blicas. la v4a )ara resolverlos es mediante la fig!ra
del conflicto de com)etencias . En este conte3to. no ser4a viable el
)rocedimiento trilateral basado en la controversia e3istente entre dos
entidades. +a realidad sin embargo. nos dem!estra 6!e esta )osici(n no toma
en c!enta. 6!e en virt!d de la )rescri)ci(n contenida en el Art. KD.1 de la
+PA/. !na entidad )$blica )!ede act!ar como administrado en !n
)rocedimiento sin 6!e ello im)li6!e desnat!rali5ar la esencia de a6!el. El
hecho mismo 6!e !na entidad )$blica se someta al desarrollo de !n
)rocedimiento administrativo trilateral no enerva ni des)o8a a dichas entidades
de s!s )ro)ias com)etencias.
P!es bien. #sta s!misi(n de !na entidad )$blica a otra. en el marco de !n
)rocedimiento )ara obtener !n )ron!nciamiento de !na a!toridad
administrativa. )!ede dar tambi#n l!gar a 6!e se genere !na controversia con
otra entidad )$blica res)ecto del )rocedimiento incoado . No cabe d!da 6!e en
esta sit!aci(n se )resenta !na contienda entre dos entidades de la
administraci(n )$blica 6!e act$an en dicho )rocedimiento trilateral como
12
:administrados;. lo 6!e evidencia 6!e e3iste !na tercera clase de conflictos 6!e
)!eden desarrollarse ba8o el marco legal del )rocedimiento trilateral: los
conflictos entre entidades de la administraciones )$blicas c!ando act$an en
sede administrativa como administrados.
&. LA A'TORDAD AD!NSTRAT"A ANTE LA ('E SE DESARROLLA EL
PROCED!ENTO.#
'na de las caracter4sticas de la denominada :8!diciali5aci(n del )rocedimiento
administrativo; . es 6!e se ada)tan alg!nos de los )ost!lados b*sicos del
reglamentarismo )rocesal. )ero sin )erder de vista la esencial caracter4stica de
la informalismo del )rocedimiento administrativo como garant4a a favor de los
administrados. No obstante ello. c!ando la administraci(n act$a decidiendo
res)ecto de !n conflicto s!scitado entre administrados. as!me !n rol arbitral . o
similar al 6!e desarrollan los (rganos 8!risdiccionales c!ando res!elven !n
conflicto de intereses con relevancia 8!r4dica. As4. en el desarrollo de los
)rocedimientos trilaterales o triang!lares. :0...1 es )redominante el inter#s o
derecho del )artic!lar 6!e est* en ca!sa. )or ello. la Administraci(n as!me o
debe as!mir en el c!m)limiento de esta actividad !na actit!d de rig!rosa
ne!tralidad. e3actamente la misma 6!e han de ado)tar los (rganos 8!diciales
en los )rocesos civiles; .
En el )rocedimiento administrativo trilateral. la entidad 6!e as!me el rol de
instr!cci(n y resol!ci(n del mismo. debe observar necesariamente !na actit!d
de im)arcialidad. 6!e debe g!ardad com)atibilidad con la nat!rale5a de los
derechos sometidos a s! decisi(n. en la medida en 6!e la im)arcialidad.
garanti5a el res)eto de la ig!aldad de las )artes en s! )osici(n en el
)rocedimiento. as4 como la vigencia del )rinci)io de contradicci(n en el
desarrollo del mismo. +a im)arcialidad es !na calidad inherente a la )ersona
del 8!5gador en los )rocesos 8!diciales. )ero es ig!almente a)licable a la
a!toridad administrativa resol!tora en el )rocedimiento administrativo trilateral.
Ella no )!ede crear venta8as a !na )arte interviniente en el )rocedimiento en
13
desmedro de otra y est* obligada a res)etar el )rinci)io de contradicci(n en el
)rocedimiento. Asimismo. deben aseg!rarse el res)eto de los derechos
corres)ondientes al debido )rocedimiento administrativo .
). EL "ALOR DE LA PR'E*A EN EL PROCED!ENTO AD!NSTRAT"O
TRLATERAL+ L!TES EN LA APLCAC,N DEL PRNCPO DE "ERDAD
!ATERAL.#
En el desarrollo del )rocedimiento administrativo general se as!me. 6!e en
virt!d del )rinci)io de verdad material . la carga de la )r!eba recae
b*sicamente en la Administraci(n. dado 6!e #sta as!me !n rol decisorio de los
casos. )!esto 6!e emite resol!ci(n res)ecto de la )etici(n del administrado. y
tambi#n as!me !n rol de )arte interesada. en virt!d de s! f!nci(n de servicio
de los intereses generales. Sin embargo. ello no enerva la a)licaci(n del
)rinci)io general de la carga de la )r!eba en materia )rocesal. mediante el c!al
se indica 6!e :6!ien afirme !n hecho debe )robarlo; .
En tal sentido. c!ando en !n )rocedimiento !n administrado form!la !na
)etici(n. o abs!elve el cargo de !na den!ncia form!lada en s! contra. debe
acom)a9ar las )r!ebas 6!e s!stenten los hechos alegados en s! )retensi(n
frente a la Administraci(n. Sin embargo. la a)licaci(n de los )rinci)ios de
verdad material. y de im)!lso de oficio en el )rocedimiento administrativo.
hacen 6!e sobre la Administraci(n tambi#n recaiga !n deber es)ec4fico de
reali5ar las act!aciones necesarias )ara obtener la convicci(n s!ficiente 6!e le
)ermite emitir !n )ron!nciamiento. En tal virt!d. en los )rocedimientos
administrativos lineales. la a!toridad administrativa no s(lo debe a8!starse a las
)r!ebas ofrecidas y act!adas )or las )artes. esto es. al )rinci)io de la carga de
la )r!eba en sede )rocesal civil donde el F!e5 debe necesariamente
constre9irse a 8!5gar seg$n las )r!ebas a)ortadas )or las )artes 0verdad
formal1 . sino 6!e debe tambi#n atender a los )rinci)ios de im)!lso de oficio . y
de b$s6!eda de la verdad material . Es as4. 6!e la doctrina entiende 6!e
corres)onde a los (rganos 6!e intervienen en el )rocedimiento administrativo.
14
reali5ar las diligencias tendientes a la averig!aci(n de los hechos 6!e
f!ndamentan la decisi(n . En sinton4a con dicha tendencia. DCE= SPNQE=
se9ala 6!e :orres)onde b*sicamente a la Administraci(n verificar y )robar los
hechos 6!e no tenga )or ciertos. El indicado car*cter in6!isitivo del
)rocedimiento y la )osici(n 6!e en #l ostenta la Administraci(n. im)lica como
l(gica consec!encia 6!e recaiga sobre ella esa carga; . Dicha )osici(n es la
as!mida en sede nacional )or el art4c!lo 1G, de la +PA/ .
Sin embargo. la sit!aci(n var4a en el caso del )rocedimiento administrativo
trilateral. En efecto. en dicha clase de )rocedimientos. donde el )rinci)io
contradictorio en sede )rocedimental administrativa se hace m*s evidente en la
tramitaci(n del mismo. la carga de la )r!eba. en )rinci)io. )or a)licaci(n de la
)osici(n ne!tral de la Administraci(n. el )rinci)io de verdad material se ve
aten!ado . )or lo 6!e b*sicamente. la carga de la )r!eba recae en los
administrados intervinientes en el mismo. PA"ADA se9ala 6!e :0...1 en los
)rocedimientos arbitrales o triang!lares. en 6!e la Administraci(n as!me !na
)osici(n de ne!tralidad entre dos )artes enfrentadas. la carga de la )r!eba
debe re)artirse en t#rminos an*logos al )roceso civil. de forma 6!e.
normalmente. el actor debe )robar los hechos constit!tivos del derecho 6!e
reclama. mientras 6!e el demandado debe )robar los hechos im)editivos o
e3tintivos 0...1 En todo caso. como en los )rocedimientos administrativos los
interesados no siem)re as!men )osiciones formalmente diferenciadas. deber*
mati5arse esta regla de re)arto en f!nci(n de las circ!nstancias del caso.;
Esta sit!aci(n se da. a n!estro entender. )or la vigencia irrestricta del )rinci)io
contradictorio en el )rocedimiento administrativo trilateral. +a a)licaci(n en la
)r*ctica de este )rinci)io. im)lica 6!e se )res!me 6!e las )artes act$an en
ig!aldad de condiciones en el desarrollo del )rocedimiento trilateral. Por ello es
6!e en el desarrollo de los )rocedimientos trilaterales. la Administraci(n debe
aseg!rar la )artici)aci(n ig!alitaria de los interesados. ba8o )ena de
ilegitimidad de la decisi(n a ser tomada. )or afectar la im)arcialidad 6!e ella
debe g!ardar en el tr*mite . Sin embargo. ello no obsta )ara 6!e c!ando se
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)resente !na desig!aldad entre las )artes 0!n caso de )rotecci(n al
cons!midor. o de barreras de acceso al mercado1 la Administraci(n distrib!ye
el )eso de la carga de la )r!eba hacia 6!ien est# en me8or )osici(n de
as!mirla.
El )rinci)io del contradictorio. es as4. !n derecho derivado de los derechos al
debido )roceso y a la t!tela 8!dicial efectiva. tal como lo estima la Sentencia del
2rib!nal onstit!cional Es)a9ol 1-KR1MMD. 0)ara el caso de los )rocesos
8!diciales1 al se9alar 6!e el referido )rinci)io im)lica :6!e los contendientes. en
)osici(n de ig!aldad. dis)ongan de las mismas o)ort!nidades de alegar y
)robar c!anto estimaren conveniente con vistas al reconocimiento 8!dicial de
s!s tesis;. As4. en c!anto el )rocedimiento trilateral )artici)a de la esencia del
8!risdiccional. debe tenerse )resente 6!e debe garanti5arse la )osibilidad de
6!e ambas )artes e8er5an s! derecho a ofrecer y )rod!cir las )r!ebas )osibles.
siem)re y c!ando se enc!entren en )osici(n de ig!aldad. De no ser ello as4. la
a!toridad administrativa est* fac!ltada a trasladar el )eso de la carga de la
)r!eba a a6!#l administrado 6!e tenga me8or ca)acidad de so)ortarla.
En este ti)o de )rocedimiento la a!toridad debe ser lo s!ficientemente
ca!telosa. )ara no s!stit!ir el deber )robatorio de las )artes. Por tanto. la
a)licaci(n del )rinci)io de verdad material debe estar aten!ada. al o)erar la
)res!nci(n de ig!aldad entre las )artes intervinientes en el )rocedimiento
trilateral. Sin embargo. ello no im)lica 6!e la a!toridad administrativa ante la
c!al se desenv!elve el PA2. como entidad servicial de los intereses generales.
e8er5a s! fac!ltad de ordenar y )rod!cir )r!ebas c!ando e3ista !n inter#s
)$blico inherente a la resol!ci(n del )rocedimiento.
2ambi#n. )or $ltimo. es de resaltar la )rescri)ci(n contenida en el art4c!lo ,,K
de la +PA/. en c!anto #sta consagra la )osibilidad de 6!e la Administraci(n
)rescinda de la act!aci(n de c!al6!iera de las )r!ebas ofrecidas )or las )artes.
en caso de e3istir ac!erdo !n*nime de #stas al res)ecto. A n!estro entender.
esta dis)osici(n de la +PA/ no im)lica otro significado 6!e el de se9alar la
16
aten!aci(n del )rinci)io de verdad material en el desarrollo del )rocedimiento
trilateral. )ero sin 6!e se considere de manera alg!na 6!e la Administraci(n
ren!ncie al deber de verificar la verdad de los hechos )ro)!estos )or las )artes
c!ando s! )ron!nciamiento )!eda revestir !na afectaci(n al inter#s )$blico.
-. D.ERENCAS ENTRE EL AR*TRA/E DE DEREC0O AD!NSTRAT"O
1 EL PROCED!ENTO AD!NSTRAT"O TRLATERAL.#
E3iste !n determinado sector de la doctrina 0)artic!larmente es)a9ola1. entre la
6!e )odemos destacar los comentarios de PA"ADA . AA"2BN AA2E< .
/A"CA DE EN2E""CA I &E"NPNDE= . SAN2AAA"BA PAS2<" .
%E"AEF< >E"A . A"CN< . entre otros a!tores. 6!e se9alan la e3istencia de
!na :actividad arbitral de la Administraci(n;. se9alando 6!e en virt!d de #sta la
Administraci(n :0...1 decide o :arbitra; entre )retensiones contrarias de los
)artic!lares. act!ando. )or consig!iente. como verdadero *rbitro mediador.; .
En virt!d de la )osici(n sostenida )or este sector doctrinario. se se9ala 6!e los
(rganos administrativos encargados de la instr!cci(n y resol!ci(n en los
)rocedimientos trilaterales. oc!)an !na )osici(n seme8ante a la 6!e oc!)an los
*rbitros en !n )rocedimiento arbitral com$n y corriente. Sin embargo. la
falencia de esta )osici(n doctrinaria es considerar 6!e los (rganos de la
administraci(n )$blica )!eden ser e6!i)arados con los *rbitros.
/<N=A+E= NA>A""<. se9ala las diferencias. ca)itales. entre los rasgos
definidores del arbitra8e y los del )rocedimiento trilateral o triang!lar:
O En el arbitra8e. las )artes. e3)l4cita e im)l4citamente. se obligan a estar y
)asar )or la decisi(n del *rbitro. lo 6!e im)ide a los 8!eces y trib!nales conocer
de la controversia sometida al fallo arbitral si se invoca la corres)ondiente
e3ce)ci(n. lo 6!e )or s!)!esto. no oc!rre en los )rocedimientos triang!lares.
en 6!e la intervenci(n de la Administraci(n est* )redeterminada en la norma y
es controlable 8!dicialmente como las restantes manifestaciones de la actividad
administrativa.
17
O En el arbitra8e. la s!misi(n de ambas )artes a la decisi(n del *rbitro es
vol!ntaria. mientras 6!e en los )rocedimientos triang!lares. es necesaria o
for5osa )ara !na de ellas. en el momento en 6!e la otra form!la la o)ort!na
)etici(n o den!ncia. ante la Administraci(n.
O A$n. c!ando 6!iera tomar la fig!ra del arbitra8e como analog4a. debe hacerse
la salvedad de 6!e las )artes 6!e someten la sol!ci(n de s!s divergencias a
arbitra8e. )!eden o)tar )or6!e #ste sea de e6!idad. donde los *rbitros
res!elven de ac!erdo a s! leal saber y entender. mientras 6!e en el
)rocedimiento administrativo triang!lar la Administraci(n debe resolver
conforme a Derecho .
Sobre dicho )artic!lar. agrega 2"AI2E". 6!e la diferencia esencial entre la
:actividad administrativa arbitral; y el arbitra8e de Derecho administrativo. es
6!e en la )rimera la Administraci(n es la 6!e res!elve la controversia s!rgida
entre dos )artic!lares. mientras 6!e en el seg!ndo. la Administraci(n es !na de
las )artes en conflicto y el *rbitro es !n tercero a c!ya decisi(n ambas )artes
se han sometido )ara dirimir s! conflicto de intereses.
A lo e3)!esto. se )odr4a agregar 6!e el tr*mite del )rocedimiento
administrativo trilateral. im)lica )or s! )ro)ia nat!rale5a. la ine3orable
obligaci(n de agotar la v4a administrativa. circ!nstancia 6!e no acontece en el
caso de los )rocesos arbitrales. 6!e )or s! nat!rale5a. im)lican la emisi(n de
!n la!do definitivo sobre la controversia disc!tida ba8o la com)etencia de los
*rbitros.
En realidad. el t#rmino :actividad administrativa arbitral;. es )oco feli5. y genera
!n alto grado de conf!si(n con el verdadero arbitra8e de Derecho
Administrativo. se9alado )ara es)ec4ficos casos )or ley. y donde la
)artic!laridad es 6!e !na de las )artes 6!e se somete al arbitra8e es !na
entidad de la Administraci(n P$blica . En tal sentido. el )rocedimiento
administrativo trilateral. es el ca!ce 6!e )ermite la act!aci(n de la
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Administraci(n. c!ando )or im)erio de la ley. y e8erciendo fac!ltades )ro)ias de
la 8!risdicci(n retenida. e3iste !na a!toridad administrativa 6!e res!elve
im)arcialmente !na contienda s!rgida entre dos )artic!lares. entre !n )artic!lar
y la Administraci(n. o entre dos entidades de la Administraci(n P$blica
act!ando como administrados en !n determinado )rocedimiento.
2. E3CES"A /'DCAL4AC,N 1 .OR!ALS!O DEL PROCED!ENTO
AD!NSTRAT"O TRLATERAL.#
En f!nci(n de las dis)osiciones contenidas en los art4c!los ,,1H a ,,-H de la
+PA/ )!ede hablarse de !na e3cesiva 8!diciali5aci(n o formalismo )resente en
la reg!laci(n del )rocedimiento administrativo trilateral. %aste con citar la
circ!nstancia de 6!e en caso de rebeld4a del reclamado ante la inter)osici(n de
!na reclamaci(n administrativa. la entidad )$blica ante la c!al se desarrolla el
)rocedimiento deber* tener )or ace)tadas o merit!adas como ciertas las
alegaciones y hechos relevantes de la reclamaci(n form!ladas )or la )arte
reclamante . Esta circ!nstancia )rocedimental incl!sive tiene !n rigor mayor
6!e la )rescrita en sede )rocesal civil. donde la rebeld4a de !na de las )artes
tiene como sanci(n la de ca!sar :)res!nci(n legal relativa sobre la verdad de
los hechos e3)!estos en la demanda;. conforme lo se9ala el art4c!lo -G1H del
(digo Procesal ivil. En tal sentido. la reg!laci(n del art4c!lo ,,S.1 de la
+PA/. ciertamente tiene !n e3cesivo rigor formal 6!e no se enc!entra en
sinton4a con la vigencia del )rinci)io del informalismo a favor del administrado
en la tramitaci(n de los )rocedimientos administrativos.
Asimismo. encontramos 6!e el art4c!lo ,,S.S de la +PA/. consagra !n
e3cesivo margen de discrecionalidad a favor de la entidad de la Administraci(n
ante c!ya a!toridad se desarrolle el )rocedimiento trilateral. toda ve5 6!e se
habilita a recibir la contestaci(n del reclamado l!ego 6!e se haya vencido el
)la5o establecido. siem)re 6!e la entidad lo considere :a)ro)iado y ra5onable;.
De la )rescri)ci(n anotada. no se ded!ce alg$n indicio de 6!# debemos
entender )or :a)ro)iado y ra5onable;. )or lo 6!e e3iste !na )!erta abierta )ara
19
la arbitrariedad o la r!)t!ra del e6!ilibrio de la ig!aldad entre las )artes.
circ!nstancia 6!e ser4a !tili5ada en contravenci(n del )rinci)io de act!aci(n
im)arcial de la a!toridad administrativa a cargo del )rocedimiento trilateral. En
tal sentido. ser4a a)ro)iado config!rar alg!nos criterios 6!e )ermitir4an a)licar
la e3ce)cional circ!nstancia contenida en el art4c!lo ,,S.S de la +PA/. tales
como. )or e8em)lo. la im)osibilidad del reclamado de re!nir ciertos doc!mentos
im)rescindibles )ara form!lar la contestaci(n a la reclamaci(n. entre otras
ca!sas. Sin embargo. !n )ar*metro eficiente )ara la a)licaci(n de esta
reg!laci(n e3ce)cional. lo constit!ir4a la e3igencia de 6!e el reclamado form!le
!n )edido de am)liaci(n de )la5o )ara contestar la den!ncia en s! contra. o
6!e en todo caso. com!ni6!e a la a!toridad administrativa la circ!nstancia
ob8etiva 6!e le im)ida efect!ar s! contestaci(n a la reclamaci(n dentro del
)la5o establecido. En n!estra o)ini(n. el em)leo de los criterios se9alados.
dismin!ir* la )eligrosidad de haber establecido !na e3ce)ci(n como la
contenida en el art4c!lo ,,S.S de la +PA/. 6!e como se9alamos. )!ede
constit!irse en f!ente de arbitrariedades. o !na )!erta abierta )ara rom)er la
vigencia del )rinci)io de trato ig!al a las )artes intervinientes en el
)rocedimiento trilateral.
<tra f(rm!la 6!e a n!estro )arecer. consagra el e3cesivo formalismo del
)rocedimiento trilateral. es la contenida en el art4c!lo ,,-H de la +PA/. norma
6!e )roh4be la r#)lica a las contestaciones de las reclamaciones. reemos
6!e. en todo caso. deber4a haberse )revisto la )osibilidad de )ermitir la
alegaci(n de n!evos hechos sobrevinientes a la reclamaci(n. o la oc!rrencia
del alg!na circ!nstancia 6!e tenga incidencia en el desarrollo del
)rocedimiento. F!stamente en casos como #ste. es 6!e se denota la e3cesiva
formali5aci(n del )rocedimiento trilateral. hecho 6!e va en detrimento de la
vigencia del informalismo y la fle3ibilidad en el desarrollo del )rocedimiento
administrativo.
En los t#rminos )lanteados. se )!ede afirmar 6!e en l4neas generales. la
reg!laci(n del )rocedimiento administrativo trilateral. )!do haber contenido
20
dis)osiciones 6!e aten$en el formalismo de s!s )rece)tos. )!esto 6!e a
n!estro entender en alg!nas de las dis)osiciones comentadas se estar4a
rom)iendo con la elemental e3igencia de concebir al )rocedimiento
administrativo como !n ca!ce fle3ible de los intereses generales a los 6!e sirve
la administraci(n. a diferencia del )roceso 8!dicial. 6!e se rige )or !na
combinaci(n de factores dis)ositivos e in6!isitivos. Para el es)ec4fico caso del
)rocedimiento administrativo. s! )ro)ia nat!rale5a instr!mental hace 6!e se
aten$en las e3igencias formales en aras de salvag!ardar el inter#s )$blico
)resente en s! desarrollo. En tal sentido. creemos firmemente en 6!e las
dis)osiciones 6!e )rescriben !na e3cesiva formali5aci(n del )rocedimiento
deber*n ser a)licadas ca!telosamente al )rocedimiento trilateral.
)ermiti#ndose la !tili5aci(n de mecanismos e3ce)cionales 6!e )ermitan a las
)artes e8ercer s!s derechos dentro del desarrollo del )rocedimiento. sin 6!e
#sta circ!nstancia o)ere como !na camisa de f!er5a 6!e les im)ide e8ercer los
mismos ante el y!go de formalismos asfi3iantes.
5. A !ODO DE CONCL'SON.#
1. El )rocedimiento administrativo trilateral es de vital im)ortancia )ara la
sol!ci(n de controversias en sede administrativa. +a es)ecialidad de este ti)o
de )rocedimiento no se enc!entra s(lo en s! !bicaci(n sistem*tica en la +PA/
0 como !na categor4a distinta al )rocedimiento com$n1. sino en s! f!er5a
e3)ansiva a otro ti)o de )rocedimientos.
,. +a e3istencia de este ti)o de )rocedimiento no es !na :creaci(n heroica; de
la +PA/. sino 6!e se s!stenta en las e3)eriencias )revias de la reg!laci(n
normativa de los diversos )rocedimientos administrativos es)eciales. tales
como los seg!idos ante las diversas <ficinas y omisiones del CNDE<PC y
ante los <rganismos "eg!ladores de servicios )$blicos.
S. No debe conf!ndirse el )rocedimiento trilateral con a6!ellos )rocedimientos
21
en los 6!e )artici)an )l!ralidad de administrados o agentes ni tam)oco con los
)rocesos arbitrales 6!e se reg!lan )or s! normativa es)ecial.
-. E3iste !n con8!nto de re6!isitos m4nimos )ara reconocer la e3istencia de !n
)rocedimiento administrativo trilateral. tales como la es)ecialidad del mismo. la
materia administrativa sobre la c!al debe re)osar. as4 como el sentido de
im)arcial formal y material 6!e debe tener la a!toridad encargada de resolver
las controversias )lanteadas.
K. +as a!toridades encargadas de resolver este ti)o de )rocedimientos. deben
ser lo s!ficientemente ca!telosas. )ara a)licar en s! e3acta dimensi(n el
)rinci)io de verdad material 6!e informa a todo ti)o de )rocedimiento
administrativo. a fin de 6!e no se termine distorsionando el verdadero sentido
de las )r!ebas en el )rocedimiento. En consec!encia. la a!toridad decisoria de
este ti)o de )rocedimientos. no deber* s!stit!ir el deber )robatorio de las
)artes.
G. En c!anto a los s!8etos 6!e )artici)an en este ti)o de )rocedimiento. no
e3iste !n consenso !n*nime con res)ecto al rol 6!e )!eden c!m)lir las
entidades )$blicas como )arte de este ti)o de )rocedimiento. En tal sentido.
e3isten )osiciones restrictivas y am)lias sobre este tema. las 6!e en el fondo
difieren sobre el alcance de la noci(n 8!r4dica de administrado.
7. 'no de los mayores riesgos 6!e deber* afrontar este ti)o de )rocedimiento.
es s! e3cesiva im)ronta 8!dicial. lo 6!e en m!chas casos. )!ede llevar a la
a)licaci(n de sol!ciones o res)!estas )ro)ias del )roceso 8!dicial. Es )!es.
absol!tamente im)rescindible 6!e se tome en consideraci(n el car*cter
)referente del sistema de f!entes )lasmado en el Art4c!lo > del 24t!lo
Preliminar de la +PA/. y 6!e de !na ! otra forma. im)lican la a)licaci(n del
:blo6!e de normatividad administrativa; sobre los )rece)tos del derecho
)rocesal civil.
22
El poder general.-
Otra de las innovaciones introducidas por la Ley N 27444 es la que se refiere
al poder general, La ley establece por interpretacin contrario sensu, que para
efectos de la representacin procesal dentro del procedimiento administrativo
no se requiere poder en escritura pblica, por el contrario se requiere
nicamente poder general, el mismo que puede formaliarse de varias
maneras!
a" La primera mediante la designacin del representante que se debe
realiar en la presentacin de un escrito, ya sea al iniciar o durante el
itinere del procedimiento administrativo#
b" La segunda, mediante una carta poder que se entrega a la persona que
$ar% las veces de apoderado procesal con la que puede apersonarse
para realiar actos de representacin solo para impulso dentro del
procedimiento#
c) La tercera forma es el poder apud acta, que se realia mediante la
suscripcin del acta en el momento de comparecencia del administrado
ante el personal de la &dministracin#
'l poder especial solo se requiere para efectos de terminacin convencional del
procedimiento o cobro de dinero, este poder se formalia a eleccin del
administrado mediante la certificacin de la firma ante notario, o ante el
funcionario pblico que $aga sus veces en la &dministracin, o en el acta de
comparecencia#
'l empleo de representantes no subroga al representado, el que puede
intervenir personalmente en el procedimiento cuando lo considere pertinente,
tal como lo establece el art(culo ))* de la Ley N 27444#
La predictibilidad.-
's un principio introducido dentro de la Ley N 27444, y persigue que el
administrado pueda tener por una parte informacin vera completa y confiable
sobre cada tr%mite administrativo, y de otro lado tener la certea sobre el
resultado del mismo#
1
'ste principio es conocido como el principio de certea o de seguridad +ur(dica#
'l profesor ,ario &lva ,atteucci en su traba+o denominado -'l principio de la
predictibilidad en el .erec$o tributario peruanno/ se0ala que!
La certeza o la seguridad jurdica, como trminos que se asocian al principio
de
Predictibilidad, buscan establecer dos situaciones claramente delimitadas:
Crear las bases para generar confianza en los administrados frente a las
actuaciones de la Administracin P!blica"
#educir los ni$eles de corrupcin, toda $ez que al publicarse los lineamientos,
la discrecionalidad se reduce, %a que los administrados conocen de antemano
la posible respuesta por parte de la
Administracin P!blica"
&s justamente que la aplicacin del Principio de Predictibilidad permite que la
discrecionalidad de la Administracin P!blica, al resol$er determinados
asuntos, no se con$ierta en arbitrariedad"
'e esta manera, se puede se(alar que la Administracin P!blica no podra
tener dos pronunciamientos totalmente antagnicos frente a casos idnticos,
en los cuales se presentan los mismos argumentos % se aplica igual
normati$idad")
Los terceros legitimados.-
'1iste legitimacin de los terceros para intervenir en la actividad procedimental,
cuando 2stos tienen que $acer valer intereses +ur(dicamente tutelados dentro
del procedimiento administrativo, o cuando al e1istir una relacin material o
disposicin legal, pueden ser convocados de oficio por el instructor o por la
peticin de cualquiera de las partes del procedimiento# 'l art(culo 34 de la Ley
N 27444 establece que!5i durante la tramitacin de un procedimiento es
advertida la e1istencia de terceros determinados no comparecientes cuyos
2
derec$os o intereses leg(timos puedan resultar afectados con la resolucin que
sea emitida, dic$a tramitacin y lo actuado les deben ser comunicados
mediante citacin al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el
procedimiento# 'sta citacin puede realiarse!
a) ,ediante publicacin
b) ,ediante la realiacin del tr%mite de informacin pblica o audiencia
pblica#
c" ,ediante emplaamiento directo, cuando fuera posible#
.e otro lado, los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del
procedimiento, teniendo los mismos derec$os y obligaciones de las personas
que participan dentro del procedimiento administrativo#
Suministro de la informacin.-
Otra de las innovaciones de la Ley N 27444 es la que se refiere a la obligacin
de las &dministraciones de proporcionar a los administrado toda la informacin
y documentos vinculados con sus peticiones o reclamos que el contribuyente
considere necesario obtener para el pronuncimiento administrativo# La nica
limitacin a este derec$o es la raonabilidad que debe ser apreciada por la
&dministracin y es que lo que se pide debe estar necesariamente vinculada
con la actuacin procedimental, y debe contribuir a la bsqueda de la verdad
material del procedimiento administrativo#
La evaluacin de la raonabilidad de la informacin solicitada corresponde al
instructor del procedimiento, tal como lo establece el art(culo *7 de la Ley N
27444#
Peticiones de gracia.-
5on una e1presin del derec$o de accin, y est%n reguladas por el art(culo ))2
de la ley 274446 sobre el particular el profesor 7uan 8arlos ,oron 9rbina
se0ala que! -las peticiones graciables $an sido conceptualiadas como
aquellas que no pueden apoyarse en otro t(tulo que el gen2rico derec$o de
3
peticin reconocido en la 8onstitucin e implica una esperana o e1pectativa
que la autoridad, en atencin de raones de m2rito sustentadas, acceda a lo
solicitado# 'n este sentido, podemos afirmar que una peticin graciable, posee
las siguientes peculiaridades +ur(dicas!
: &poyarse e1clusivamente en el derec$o constitucional de peticin ante la
autoridad administrativa, y no en ningn derec$o material que le $aga e1igible
el contenido de lo pedido6 y,

: La administracin posee discrecionalidad para apreciar su m2rito, en funcin
del inter2s pblico que le $a sido encomendado# 5i bien para el ciudadano que
e+ercita el derec$o de peticin, el acto es graciable en la medida que no posee
un derec$o sub+etivo a acceder a lo solicitado, -;###" desde la perspectiva de la
&dministracin, no e1iste la categor(a de acto graciable, ya que la
&dministracin, valorando lo que es m%s oportuno o m%s conveniente para el
inter2s pblico debe otorgar o denegar la peticin, por ello el acto es
discrecional o, en supuestos e1cepcionales, pol(tico /#
'n este mismo sentido, se $a pronunciado en <ribunal 8onstitucional, cuando
e1presa que la peticin gracial o graciable, -es aquella que se encuentra
referida a la obtencin de una decisin administrativa a consecuencia de la
discrecionalidad y libre apreciacin de un ente administrativo/# ,%s aun, la
misma autoridad suprema en materia constitucional, ense0a que -'sta
modalidad es estricto sensu la que origin el establecimiento del derec$o de
peticin, en ran de que la peticin no se sustenta en ningn t(tulo +ur(dico
espec(fico, sino que se atiene a la esperana o e1pectativa de alcanar una
gracia administrativa# & lo sumo, e1pone como fundamento para la obtencin
de un beneficio, tratamiento favorable o liberacin de un per+uicio no
contemplado +ur(dicamente, la aplicacin de la regla de merecimiento/
;,O=ON 9=>?N&, 7uan 8arlos6 LA *&+&#AC,-+ P.# ,+,C,A/,0A
P#,0A'A '& P#.1&C/.2 P34L,C.2 '& ,+0&#2,-+: La nue$a
4
colaboracin p!blico5pri$ada % el inters p!blico6 .erec$o y 5ociedad N 24,
Lima#
Delegacin de firma y el encargo de gestin.-
'st%n reguladas por el art(culo 72 de la Ley N 27444, y consiste en la
posibilidad legal que tienen los titulares de los rganos administrativos para
delegar por escrito a un subalterno o a los titulares de otros rganos o de
unidades administrativas la posibilidad de firmar actos y dediciones
administrativas e1cepto las que agotan los procedimientos administrativos y las
que est2n referidas a los procedimientos sancionadores#
La delegacin de firma, no es una transmisin de competencias ya que el
inferior delegado se limita a suscribir los documentos o actos se0alados en la
delegacin, conservando el superior delegante la competencia, la decisin y la
responsabilidad sobre el acto en s( mismo considerado# 's por ello que, no
siendo responsables los delegados de la ilegalidad de los actos, los recursos
de reconsideracin deben interponerse ante el propio superior delegante#
'l encargo de gestin se refiere a la posibilidad legal de realiar actos propios
de la competencia a otros rganos o a otras entidades, tal como se lee en el
art(culo 7) de la Ley N 27444#
Artculo 71.- Encargo de gestin.
La realiacin de actividades con car%cter material,
t2cnico o de servicios de competencia de un rgano
puede ser encargada a otros rganos o entidades por
raones de eficacia, o cuando la encargada posea los
medios idneos para su desempe0o por s( misma#
7)#2 'l encargo es formaliado mediante convenio,
donde conste la e1presa mencin de la actividad o
actividades a las que afecten el plao de vigencia, la
naturalea y su alcance#
5
7)#@ 'l rgano encargante permanece con la titularidad
de la competencia y con la responsabilidad por ella,
debiendo supervisar la actividad#
7)#4 ,ediante norma con rango de ley, puede
facultarse a las entidades a realiar encargos de
gestin a personas +ur(dicas no estatales, cuando
raones de (ndole t2cnico y presupuestado lo $aga
aconse+able ba+o los mismos t2rminos previstos en este
art(culo, dic$o encargo deber% realiarse con su+ecin
al .erec$o &dministrativo#
La retroactiidad benigna#:
'st% contenido en el art(culo 2@4 de la Ley N 27444 cuando se refiere al
principio de la irretroactividad que regula al procedimiento sancionador6 sobre
el particular AinBas ClinB >lancD en su -<ratado de .efensa del 8onsumidor /
se0ala que la irretroactividad benigna produce la ineficacia de una sancin que
corresponde a un acto cometido ba+o la vigencia de una ley que fue derogada
posteriormente a la realiacin del acto, siempre que la nueva ley contenga
sancin legal alguna para dic$o acto, o cuanto al tipificarla esta sea m%s
benigna que la anterior, en este caso se prefiere la norma favorable para el
administrado#
Eficacia anticipada del acto administratio#:
'st% contenida en el art(culo )7 de la ley 27444 mediante el cual se establece
que la autoridad podr% disponer en el mismo acto administrativo que tenga
eficacia anticipada a su emisin, slo si fuera m%s favorable a los
administrados, y siempre que no lesione derec$os fundamentales o intereses
de buena fe legalmente protegidos a terceros y que e1istiera en la fec$a a la
que pretenda retrotraerse la eficacia del acto el supuesto de $ec$o +ustificativo
para su adopcin#
<ambi2n tienen eficacia anticipada la declaratoria de nulidad y los actos que se
dicten en enmienda#
6
!acultad de formular peticiones graciables
's la facultad de formular peticiones de gracia, el administrado puede solicitar
al titular de la entidad competente la emisin de un acto su+eto a su
discrecionalidad o a su libre apreciacin, o prestacin de un servicio cuando no
cuenta con otro t(tulo legal espec(fico que permita e1igirlo como una peticin en
inter2s particular#
Crente a esta peticin, la autoridad comunica al administrado la calidad
graciable de lo solicitado y es atendido directamente mediante la prestacin
efectiva de lo pedido, salvo disposicin e1presa de la ley que prevea una
decisin formal para su aceptacin#
'ste derec$o se agota con su e+ercicio en la v(a administrativa, sin per+uicio del
e+ercicio de otros derec$os reconocidos por la 8onstitucin
7
MODALIDADES NOTIFICATORIAS
CONCEPTO:
Es el acto procesal mediante el cual la autoridad administrativa
comunica a un sujeto administrado de su decisin o mandato en torno a
una solicitud o pretensin, a travs de cdula citativa al domicilio
habitual o residencia cotidiana.
MODALIDADES
Las notificaciones sern efectuadas a travs de las siguientes
modalidades, segn este respectivo orden de prelacin:
2.!.! "otificacin personal al administrado interesado o afectado
por el acto, en su domicilio.
2.!.2 #ediante telegrama, correo certificado, telefa$% o cual&uier
otro medio &ue permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo
' &uien lo recibe, siempre &ue el empleo de cual&uiera de estos medios
hubiese sido solicitado e$presamente por el administrado.(
2.!.) *or publicacin en el +iario ,ficial ' en uno de los diarios
de ma'or circulacin en el territorio nacional, salvo disposicin distinta
de la le'.
Sustitucin prohibida
La autoridad gubernamental o estatal no puede rempla-ar una
modalidad por otra, so pena de invalidar el acto notificatorio.
Recurrencia a otros edios
+e modo complementario, la referida autoridad podr recurrir a otras
modalidades si con ello contribu'e a un mejor diligenciamiento o
1
resultare ms conveniente para la segura participacin de los
ciudadanos interesados en determinada actuacin o decisin.
La noti!icacin persona"#sia
! La notificacin personal se har en el domicilio &ue conste en el
e$pediente, o en el ltimo domicilio &ue la persona a &uien deba
notificar ha'a se.alado ante el rgano administrativo en otro
procedimiento anlogo en la propia entidad dentro del ltimo a.o.
2 En caso &ue el administrado no ha'a indicado domicilio, o &ue
ste sea ine$istente, la autoridad deber emplear el domicilio se.alado
en el +ocumento "acional de /dentidad del administrado. +e verificar
&ue la notificacin no puede reali-arse en el domicilio se.alado en el
+ocumento "acional de /dentidad por presentarse alguna de las
circunstancias descritas en el numeral 2).!.2 del art0culo 2), se deber
proceder a la notificacin mediante publicacin.(
) En el acto de notificacin personal debe entregarse copia del
acto notificado ' se.alar la fecha ' hora en &ue es efectuada, recabando
el nombre ' firma de la persona con &uien se entienda la diligencia. 1i
sta se niega a firmar o recibir copia del acto notificado, se har constar
as0 en el acta, tenindose por bien notificado. En este caso la
notificacin dejar constancia de las caracter0sticas del lugar donde se
ha notificado.(
2 La notificacin personal, se entender con la persona &ue deba
ser notificada o su representante legal, pero de no hallarse presente
cual&uiera de los dos en el momento de entregar la notificacin, podr
entenderse con la persona &ue se encuentre en dicho domicilio,
dejndose constancia de su nombre, documento de identidad ' de su
relacin con el administrado.
2
3 En el caso de no encontrar al administrado u otra persona en el
domicilio se.alado en el procedimiento, el notificador deber dejar
constancia de ello en el acta ' colocar un aviso en dicho domicilio
indicando la nueva fecha en &ue se har efectiva la siguiente
notificacin. 1i tampoco pudiera entregar directamente la notificacin
en la nueva fecha, se dejar debajo de la puerta un acta conjuntamente
con la notificacin, copia de los cuales sern incorporados en el
e$pediente.4
La noti!icacin u"tipersona"
! 5uando sean varios sus destinatarios, el acto ser notificado
personalmente a todos, salvo s0 actan unidos bajo una misma
representacin o si han designado un domicilio comn para
notificaciones, en cu'o caso stas se harn en dicha direccin nica.
2 1i debiera notificarse a ms de die- personas &ue han planteado
una sola solicitud con derecho comn, la notificacin se har con &uien
encabe-a el escrito inicial, indicndole &ue trasmita la decisin a sus
cointeresados.
Re$uisitos de" citatorio
*or las normas comunes de una notificacin ordinaria se rige un
citatorio consignndose en la cdula los siguientes datos:
a% "ombres ' apellidos completos del citado.
b% 6sunto, objeto, o finalidad de la comparecencia.
c% +0a ' hora de concurrencia personal, la cual no puede ser antes
del tercer d0a de recepcionada la cdula.
d% "orma legal &ue autori-a a la entidad a cursar tal citacin.
e% El apercibimiento a ejecutar en caso de inconcurrencia, no
obstante e$preso re&uerimiento.
!% "ombre, cargo ' domicilio institucional del rgano convocante, con
identificacin de la autoridad citante.
3
F"e&ibi"i'acin horaria
La citacin para una comparecensia propender a su efica-
cumplimiento, tratando en lo posible no interferir ni obstaculi-ar las
obligaciones laborales, econmicas o profesionales del sujeto
administratado.
El llamamiento personal no neutrali-ar la obligacin laboral, tcnica o
profesional del ciudadano administrable, debiendo se.alar el funcionario
instructor una hora adecuada, sea por la ma.ana o por la tarde ' segn
el empla-amiento domiciliario del convocado o la ubicacin de
respectivo centro ocupacional.
4
1. DE LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO
Sujetos del procedimiento
Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho
Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a:
1. dministr!dos: la persona natural o jurdica que, cualquiera
sea su calificacin o situacin procedimental, participa en el
procedimiento administrativo. Cuando una entidad interviene en un
procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo
disciplinan en igualdad de facultades y deeres que los dem!s
administrados
". utorid!d !dministr!ti#!: el agente de las entidades que
ajo cualquier r"gimen jurdico, y ejerciendo potestades p#licas
conducen el inicio, la instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la
ejecucin, o que de otro modo participan en la gestin de los
procedimientos administrativos.
1.1. DE LOS DMINISTRDOS
Contenido del concepto !dministr!do
$e consideran administrados respecto de alg#n procedimiento
administrativo concreto:
%. &uienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legtimos individuales o colectivos.
'. Aquellos que, sin haer iniciado el procedimiento, posean
derechos o intereses legtimos que pueden resultar afectados por la
decisin a adoptarse.
C!p!cid!d proces!l
(ienen capacidad procesal ante las entidades las personas que
go)an de capacidad jurdica conforme a las leyes.
Represent!ci$n de person!s jur%dic!s
*as personas jurdicas pueden intervenir en el procedimiento a
trav"s de sus representantes legales, quienes act#an premunidos de los
respectivos poderes.
Li&ert!d de !ctu!ci$n proces!l
+l administrado est! facultado, en sus relaciones con las
entidades, para reali)ar toda actuacin que no le sea e,presamente
prohiida por alg#n dispositivo jurdico.
1
Para los efectos del numeral anterior, se entiende prohiido todo
aquello que impida o perture los derechos de otros administrados, o el
cumplimiento de sus deeres respecto al procedimiento administrativo.
Derec'os de los !dministr!dos
$on derechos de los administrados con respecto al procedimiento
administrativo, los siguientes:
%. *a precedencia en la atencin del servicio p#lico requerido,
guardando riguroso orden de ingreso.
'. $er tratados con respeto y consideracin por el personal de las
entidades, en condiciones de igualdad con los dem!s administrados.
-. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin
limitacin alguna a la informacin contenida en los e,pedientes de los
procedimientos administrativos en que sean partes y a otener copias
de los documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que
suponga su pedido, salvo las e,cepciones e,presamente previstas por
ley.
.. Acceder a la informacin gratuita que deen rindar las
entidades del +stado sore sus actividades orientadas a la colectividad,
incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigramas, uicacin
de dependencias, horarios de atencin, procedimientos y caractersticas.
/. A ser informados en los procedimientos de oficio sore su
naturale)a, alcance y, de ser previsile, del pla)o estimado de su
duracin, as como de sus derechos y oligaciones en el curso de tal
actuacin.
0. Participar responsale y progresivamente en la prestacin y
control de los servicios p#licos, asegurando su eficiencia y
oportunidad.
1. Al cumplimiento de los pla)os determinados para cada servicio
o actuacin y e,igirlo as a las autoridades.
2. $er asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus
oligaciones.
3. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio
de la entidad ajo cuya responsailidad son tramitados los
procedimientos de su inter"s.
%4. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean
llevadas a cao en la forma menos gravosa posile.
2
%%. Al ejercicio responsale del derecho de formular an!lisis,
crticas o a cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades.
%'. A e,igir la responsailidad de las entidades y del personal a su
servicio, cuando as corresponda legalmente, y
%-. *os dem!s derechos reconocidos por la Constitucin o las
leyes.
De&eres (ener!les de los !dministr!dos en el
procedimiento
*os administrados respecto del procedimiento administrativo, as
como quienes participen en "l, tienen los siguientes deeres generales:
%. Astenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales,
de declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si
fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de
cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental
'. Prestar su colaoracin para el pertinente esclarecimiento de
los hechos.
-. Proporcionar a la autoridad cualquier informacin dirigida a
identificar a otros administrados no comparecientes con inter"s legtimo
en el procedimiento.
.. Comproar previamente a su presentacin ante la entidad, la
autenticidad de la documentacin suced!nea y de cualquier otra
informacin que se ampare en la presuncin de veracidad.
Suministro de in)orm!ci$n ! l!s entid!des
*os administrados est!n facultados para proporcionar a las
entidades la informacin y documentos vinculados a sus peticiones o
reclamos que estimen necesarios para otener el pronunciamiento.
+n los procedimientos investigatorios, los administrados est!n
oligados a facilitar la informacin y documentos que conocieron y
fueren ra)onalemente adecuados a los ojetivos de la actuacin para
alcan)ar la verdad material, conforme a lo dispuesto en el captulo
sore la instruccin.
Comp!recenci! person!l
*as entidades pueden convocar la comparecencia personal a su
sede de los administrados slo cuando as le haya sido facultado
e,presamente por ley.
3
*os administrados pueden comparecer asistidos por asesores
cuando sea necesario para la mejor e,posicin de la verdad de los
hechos.
A solicitud veral del administrado, la entidad entrega al final del
acto, constancia de su comparecencia y copia del acta elaorada.
*orm!lid!des de l! comp!recenci!
+l citatorio se rige por el r"gimen com#n de la notificacin,
haciendo constar en ella lo siguiente:
% +l nomre y la direccin del rgano que cita, con identificacin
de la autoridad requirente5
' +l ojeto y asunto de la comparecencia5
- *os nomres y apellidos del citado5
. +l da y hora en que dee comparecer el citado, que no puede
ser antes del tercer da de reciida la citacin, y, en caso de ser
previsile, la duracin m!,ima que demande su presencia.
Convencionalmente puede fijarse el da y hora de comparecencia5
/ *a disposicin legal que faculta al rgano a reali)ar esta
citacin5 y,
0 +l aperciimiento, en caso de inasistencia al requerimiento.
*a comparecencia dee ser reali)ada, en lo posile, de modo
compatile con las oligaciones laorales o profesionales de los
convocados.
+l citatorio que infringe alguno de los requisitos indicados no surte
efecto, ni oliga a su asistencia a los administrados.
Terceros !dministr!dos
$i durante la tramitacin de un procedimiento es advertida la
e,istencia de terceros determinados no comparecientes cuyos derechos
o intereses legtimos puedan resultar afectados con la resolucin que
sea emitida, dicha tramitacin y lo actuado les deen ser comunicados
mediante citacin al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el
procedimiento.
6especto de terceros administrados no determinados, la citacin
es reali)ada mediante pulicacin o, cuando corresponda, mediante la
4
reali)acin del tr!mite de informacin p#lica o audiencia p#lica,
conforme a esta *ey.
*os terceros pueden apersonarse en cualquier estado del
procedimiento, teniendo los mismos derechos y oligaciones de los
participantes en "l.
1.". DE L UTORIDD DMINISTRTI+,
PRINCIPIOS -ENERLES . COMPETENCI
*uente de competenci! !dministr!ti#!
*a competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitucin
y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de
aqu"llas se derivan.
(oda entidad es competente para reali)ar las tareas materiales
internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misin y
ojetivos, as como para la distriucin de las atriuciones que se
encuentren comprendidas dentro de su competencia.
Presunci$n de competenci! desconcentr!d!
Cuando una norma atriuya a una entidad alguna competencia o
facultad sin especificar qu" rgano a su interior dee ejercerla, dee
entenderse que corresponde al rgano de inferior jerarqua de funcin
m!s similar vinculada a ella en ra)n de la materia y de territorio, y, en
caso de e,istir varios rganos posiles, al superior jer!rquico com#n.
Particularmente compete a estos rganos resolver los asuntos que
consistan en la simple confrontacin de hechos con normas e,presas o
asuntos tales como: certificaciones, inscripciones, remisiones al archivo,
notificaciones, e,pedicin de copias certificadas de documentos,
comunicaciones o la devolucin de documentos.
Cada entidad es competente para reali)ar tareas materiales
internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misin y
ojetivos.
C!r/cter in!lien!&le de l! competenci! !dministr!ti#!
+s nulo todo acto administrativo o contrato que contemple la
renuncia a la titularidad, o la astencin del ejercicio de las atriuciones
conferidas a alg#n rgano administrativo.
$lo por ley mediante mandato judicial e,preso, en un caso
5
concreto, puede ser e,igile a una autoridad no ejercer alguna
atriucin administrativa.
*a demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o su no
ejercicio cuando ello corresponda, constituye falta disciplinaria
imputale a la autoridad respectiva.
Con)licto con l! )unci$n jurisdiccion!l
Cuando, durante la tramitacin de un procedimiento, la autoridad
administrativa adquiere conocimiento que se est! tramitando en sede
jurisdiccional una cuestin litigiosa entre dos administrados sore
determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser
esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitar!
al rgano jurisdiccional comunicacin sore las actuaciones reali)adas.
6eciida la comunicacin, y slo si estima que e,iste estricta
identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente
para la resolucin del procedimiento podr! determinar su inhiicin
hasta que el rgano jurisdiccional resuelva el litigio.
*a resolucin inhiitoria es elevada en consulta al superior
jer!rquico, si lo huiere, aun cuando no medie apelacin. $i es
confirmada la resolucin inhiitoria es comunicada al Procurador P#lico
correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del
+stado, se apersone al proceso.
Ejercicio de l! competenci!
+l ejercicio de la competencia es una oligacin directa del rgano
administrativo que la tenga atriuida como propia, salvo el camio de
competencia por motivos de delegacin o evocacin, seg#n lo previsto
en esta *ey.
+l encargo de gestin, la delegacin de firma y la suplencia no
suponen alteracin de la titularidad de la competencia.
7o puede ser camiada, alterada o modificada la competencia de
las entidades consagradas en la Constitucin.
C!m&ios de competenci! por moti#os or(!ni0!cion!les
$i durante la tramitacin de un procedimiento administrativo, la
competencia para conocerlo es transferida a otro rgano o entidad
administrativa por motivos organi)acionales, en "ste continuar! el
procedimiento sin retrotraer etapas ni suspender pla)os.
Dele(!ci$n de competenci!
6
*as entidades pueden delegar el ejercicio de competencia
conferida a sus rganos en otras entidades cuando e,istan
circunstancias de ndole t"cnica, econmica, social o territorial que lo
hagan conveniente.
$on indelegales las atriuciones esenciales del rgano que
justifican su e,istencia, las atriuciones para emitir normas generales,
para resolver recursos administrativos en los rganos que hayan dictado
los actos ojeto de recurso, y las atriuciones a su ve) reciidas en
delegacin.
8ientras dure la delegacin, no podr! el delegante ejercer la
competencia que huiese delegado, salvo los supuestos en que la ley
permite la avocacin.
*os actos administrativos emitidos por delegacin indican
e,presamente esta circunstancia y son considerados emitidos por la
entidad delegante.
*a delegacin se e,tingue:
a9 Por revocacin o avocacin.
9 Por el cumplimiento del pla)o o la condicin previstos en el acto
de delegacin.
De&er de #i(il!nci! del dele(!nte
+l delegante tendr! siempre la oligacin de vigilar la gestin del
delegado, y podr! ser responsale con "ste por culpa en la vigilancia.
#oc!ci$n de competenci!
Con car!cter general, la ley puede considerar casos e,cepcionales
de avocacin de conocimiento, por parte de los superiores, en ra)n de
la materia, o de la particular estructura de cada entidad.
*a entidad delegante podr! avocarse al conocimiento y decisin
de cualquier asunto concreto que corresponda decidir a otra, en virtud
de delegacin.
Disposici$n com1n ! l! dele(!ci$n 2 !#oc!ci$n de
competenci!
(odo camio de competencia dee ser temporal, motivado, y estar
su contenido referido a una serie de actos o procedimientos se:alados
en el acto que lo origina. *a decisin que se disponga deer! ser
notificada a los administrados comprendidos en el procedimiento en
curso con anterioridad a la resolucin que se dicte.
7
Enc!r(o de (esti$n
*a reali)acin de actividades con car!cter material, t"cnico o de
servicios de competencia de un rgano puede ser encargada a otros
rganos o entidades por ra)ones de eficacia, o cuando la encargada
posea los medios idneos para su desempe:o por s misma.
+l encargo es formali)ado mediante convenio, donde conste la
e,presa mencin de la actividad o actividades a las que afecten el pla)o
de vigencia, la naturale)a y su alcance.
+l rgano encargante permanece con la titularidad de la
competencia y con la responsailidad por ella, deiendo supervisar la
actividad.
8ediante norma con rango de ley, puede facultarse a las
entidades a reali)ar encargos de gestin a personas jurdicas no
estatales, cuando ra)ones de ndole t"cnico y presupuestado lo haga
aconsejale ajo los mismos t"rminos previstos en este artculo, dicho
encargo deer! reali)arse con sujecin al Derecho Administrativo.
Dele(!ci$n de )irm!
*os titulares de los rganos administrativos pueden delegar
mediante comunicacin escrita la firma de actos y decisiones de su
competencia en sus inmediatos sualternos, o a los titulares de los
rganos o unidades administrativas que de ellos dependan, salvo en
caso de resoluciones de procedimientos sancionadores, o aquellas que
agoten la va administrativa.
+n caso de delegacin de firma, el delegante es el #nico
responsale y el delegado se limita a firmar lo resuelto por aqu"l.
+l delegado suscrie los actos con la anotacin ;por<, seguido del
nomre y cargo del delegante.
Suplenci!
+l desempe:o de los cargos de los titulares de los rganos
administrativos puede ser suplido temporalmente en caso de vacancia o
ausencia justificada, por quien designe la autoridad competente para
efectuar el nomramiento de aqu"llos.
+l suplente sustituye al titular para todo efecto legal, ejerciendo
las funciones del rgano con la plenitud de los poderes y deeres que
las mismas contienen.
8
$i no es designado titular o suplente, el cargo es asumido
transitoriamente por quien le sigue en jerarqua en dicha unidad5 y ante
la e,istencia de m!s de uno con igual nivel, por quien desempe:e el
cargo con mayor vinculacin a la gestin del !rea que suple5 y, de
persistir la equivalencia, el de mayor antig=edad5 en todos los casos con
car!cter de interino.
Desconcentr!ci$n
*a titularidad y el ejercicio de competencia asignada a los rganos
administrativos se desconcentra en otros jer!rquicamente dependientes
de aqu"llos, siguiendo los criterios estalecidos en la presente *ey.
*os rganos de direccin de las entidades se encuentran lierados
de cualquier rutina de ejecucin, de emitir comunicaciones ordinarias y
de las tareas de formali)acin de actos administrativos, con el ojeto de
que puedan concentrarse en actividades de planeamiento, supervisin,
coordinacin, control interno de su nivel y en la evaluacin de
resultados.
A los rganos jer!rquicamente dependientes se les transfiere
competencia para emitir resoluciones, con el ojeto de apro,imar a los
administrados las facultades administrativas que conciernan a sus
intereses.
Cuando proceda la impugnacin contra actos administrativos
emitidos en ejercicio de competencia desconcentrada, corresponder!
resolver a quien las haya transferido, salvo disposicin legal distinta.
De&eres de l!s !utorid!des en los procedimientos
$on deeres de las autoridades respecto del procedimiento
administrativo y de sus partcipes, los siguientes:
%. Actuar dentro del !mito de su competencia y conforme a los
fines para los que les fueron conferidas sus atriuciones.
'. Desempe:ar sus funciones siguiendo los principios del
procedimiento administrativo previstos en el (tulo Preliminar de esta
*ey.
-. +ncausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier
error u omisin de los administrados, sin perjuicio de la actuacin que
les corresponda a ellos.
.. Astenerse de e,igir a los administrados el cumplimiento de
requisitos, la reali)acin de tr!mites, el suministro de informacin o la
reali)acin de pagos, no previstos legalmente.
9
/. 6eali)ar las actuaciones a su cargo en tiempo h!il, para
facilitar a los administrados el ejercicio oportuno de los actos
procedimentales de su cargo.
0. 6esolver e,plcitamente todas las solicitudes presentadas, salvo
en aquellos procedimientos de aproacin autom!tica.
1. >elar por la eficacia de las actuaciones procedimentales,
procurando la simplificacin en sus tr!mites, sin m!s formalidades que
las esenciales para garanti)ar el respeto a los derechos de los
administrados o para propiciar certe)a en las actuaciones.
2. ?nterpretar las normas administrativas de forma que mejor
atienda el fin p#lico al cual se dirigen, preservando ra)onalemente los
derechos de los administrados.
3. *os dem!s previstos en la presente *ey o derivados del deer
de proteger, conservar y rindar asistencia a los derechos de los
administrados, con la finalidad de preservar su eficacia.
". L 3STENCI4N
*a autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones
sore el fondo del procedimiento puedan influir en el sentido de la
resolucin, dee astenerse de participar en los asuntos cuya
competencia le est" atriuida, en los siguientes casos:
%. $i es pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o
segundo de afinidad, con cualquiera de los administrados o con sus
representantes, mandatarios, con los administradores de sus empresas,
o con quienes les presten servicios.
'. $i ha tenido intervencin como asesor, perito o testigo en el
mismo procedimiento, o si como autoridad huiere manifestado
previamente su parecer sore el mismo, de modo que pudiera
entenderse que se ha pronunciado sore el asunto, salvo la rectificacin
de errores o la decisin del recurso de reconsideracin.
-. $i personalmente, o ien su cnyuge o alg#n pariente dentro
del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere
inter"s en el asunto de que se trate o en otra semejante, cuya
resolucin pueda influir en la situacin de aqu"l.
.. Cuando tuviere amistad ntima, enemistad manifiesta o
conflicto de intereses ojetivo con cualquiera de los administrados
intervinientes en el procedimiento, que se hagan patentes mediante
10
actitudes o hechos evidentes en el procedimiento.
/. Cuando tuviere o huiese tenido en los #ltimos dos a:os,
relacin de servicio o de suordinacin con cualquiera de los
administrados o terceros directamente interesados en el asunto, o si
tuviera en proyecto una concertacin de negocios con alguna de las
partes, aun cuando no se concrete posteriormente.
Promoci$n de l! !&stenci$n
*a autoridad que se encuentre en alguna de las circunstancias
se:aladas en el artculo anterior, dentro de los dos @'9 das h!iles
siguientes a aquel en que comen) a conocer el asunto, o en que
conoci la causal soreviniente, plantea su astencin en escrito
ra)onado, y remite lo actuado al superior jer!rquico inmediato, al
presidente del rgano colegiado o al pleno, seg#n el caso, para que sin
m!s tr!mite, se pronuncie sore la astencin dentro del tercer da.
Cuando la autoridad no se astuviera a pesar de e,istir alguna de
las causales e,presadas, el administrado puede hacer conocer dicha
situacin al titular de la entidad, o al pleno, si fuere rgano colegiado,
en cualquier momento.
Disposici$n superior de !&stenci$n
+l superior jer!rquico inmediato ordena, de oficio, o a pedido de
los administrados, la astencin del agente incurso en alguna de las
causales a que se refiere el Artculo 23 de la presente *ey.
+n este mismo acto designa a quien continuar! conociendo del
asunto, preferentemente entre autoridades de igual jerarqua, y le
remitir! el e,pediente.
Cuando no huiere otra autoridad p#lica apta para conocer del
asunto, el superior optar! por hailitar a una autoridad ad hoc, o
disponer que el incurso en causal de astencin tramite y resuelva el
asunto, ajo su directa supervisin.
Consecuenci!s de l! no !&stenci$n
*a participacin de la autoridad en el que concurra cualquiera de
las causales de astencin, no implica necesariamente la invalide) de
los actos administrativos en que haya intervenido, salvo en el caso en
que resulte evidente la imparcialidad o aritrariedad manifiesta o que
huiera ocasionado indefensin al administrado.
$in perjuicio de ello, el superior jer!rquico dispone el inicio de las
11
acciones de responsailidad administrativa, civil o penal contra la
autoridad que no se huiese astenido de intervenir, conociendo la
e,istencia de la causal.
Tr/mite de !&stenci$n
*a tramitacin de una astencin se reali)ar! en va incidental, sin
suspender los pla)os para resolver o para que opere el silencio
administrativo.
Impu(n!ci$n de l! decisi$n
*a resolucin de esta materia no es impugnale en sede
administrativa, salvo la posiilidad de alegar la no astencin, como
fundamento del recurso administrativo contra la resolucin final.
p!rt!miento de l! !utorid!d !&stenid!
*a autoridad que por efecto de la astencin sea apartada del
procedimiento, coopera para contriuir a la celeridad de la atencin del
procedimiento, sin participar en reuniones posteriores ni en la
delieracin de la decisin.
12
INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO
Qu son los Actos de instruccin?
Los actos de instruccin necesarios para la determinacin,
conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolucin, sern realizados de oficio por la autoridad a
cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluacin previa, sin
perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones
probatorias.
Queda prohibido realizar como actos de instruccin la solicitud
rutinaria de informes previos, requerimientos de visaciones o cualquier
otro acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso concreto,
segn su naturaleza.
A uien le corres!onde l" C"r#" de l" !rue$"
La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio
establecido en la presente Ley.
orresponde a los administrados aportar pruebas mediante la
presentacin de documentos e informes, proponer pericias, testimonios,
inspecciones y dems diligencias permitidas, o aducir alegaciones.
Medios de !rue$"
Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidir un
procedimiento podrn ser objeto de todos los medios de prueba
necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposicin e!presa. "n
particular, en el procedimiento administrativo procede#
$. %ecabar antecedentes y documentos.
&. 'olicitar informes y dictmenes de cualquier tipo.
1
(. onceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y
peritos, o recabar de los mismos declaraciones por escrito.
). onsultar documentos y actas.
*. +racticar inspecciones oculares.
,inalmente decimos, que el -r. .uillermo .uerra ruz al referirse
a la prueba dice# 'e entiende por prueba la actividad procedimental
desarrollada con el objeto de obtener la verdad material sobre los
hechos que se discuten en el procedimiento y conseguir la conviccin
del rgano decisor y finalizar con una resolucin favorable a la
pretensin planteada.
Solicitud de !rue$"s " los "d%inistr"dos
La autoridad puede e!igir a los administrados la comunicacin de
informaciones, la presentacin de documentos o bienes, el
sometimiento a inspecciones de sus bienes, as/ como su colaboracin
para la prctica de otros medios de prueba. +ara el efecto se cursa el
requerimiento mencionando la fecha, plazo, forma y condiciones para su
cumplimiento.
'er leg/timo el rechazo a la e!igencia prevista en el prrafo
anterior, cuando la sujecin implique# la violacin al secreto profesional,
una revelacin prohibida por la ley, suponga directamente la revelacin
de hechos perseguibles practicados por el administrado, o afecte los
derechos constitucionales. "n ningn caso esta e!cepcin ampara el
falseamiento de los hechos o de la realidad.
"l acogimiento a esta e!cepcin ser libremente apreciada por la
autoridad conforme a las circunstancias del caso, sin que ello dispense
al rgano administrativo de la bsqueda de los hechos ni de dictar la
2
correspondiente resolucin.
Peticin de in&or%es
Las entidades slo solicitan informes que sean preceptivos en la
legislacin o aquellos que juzguen absolutamente indispensables para el
esclarecimiento de la cuestin a resolver. La solicitud debe indicar con
precisin y claridad las cuestiones sobre las que se estime necesario su
pronunciamiento.
La solicitud de informes o dictmenes legales es reservada
e!clusivamente para asuntos en que el fundamento jur/dico de la
pretensin sea razonablemente discutible, o los hechos sean
controvertidos jur/dicamente, y que tal situacin no pueda ser
dilucidada por el propio instructor.
"l informante, dentro de los dos d/as de recibida, podr devolver
sin informe todo e!pediente en el que el pedido incumpla los prrafos
anteriores, o cuando se aprecie que slo se requiere confirmacin de
otros informes o de decisiones ya adoptadas.
Presuncin de l" c"lid"d de los in&or%es
Los informes administrativos pueden ser obligatorios o facultativos
y vinculantes o no vinculantes.
Los dictmenes e informes se presumirn facultativos y no
vinculantes, con las e!cepciones de ley.
Present"cin de in&or%es
0oda autoridad, cuando formule informes o proyectos de
resoluciones fundamenta su opinin en forma sucinta y establece
conclusiones e!presas y claras sobre todas las cuestiones planteadas en
3
la solicitud, y recomienda concretamente los cursos de accin a seguir,
cuando estos correspondan, suscribi1ndolos con su firma habitual,
consignando su nombre, apellido y cargo.
"l informe o dictamen no incorpora a su te!to el e!tracto de las
actuaciones anteriores ni reitera datos que obren en e!pediente, pero
referir por su folio todo antecedente que permita ilustrar para su mejor
resolucin.
O%isin de in&or%e
-e no recibirse el informe en el t1rmino se2alado, la autoridad
podr alternativamente, segn las circunstancias del caso y relacin
administrativa con el informante# prescindir del informe o citar al
informante para que en fecha nica y en una sesin, a la cual puede
asistir el administrado, presente su parecer verbalmente, de la cual se
elaborar acta que se adjuntar al e!pediente, sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el funcionario culpable de la demora.
La Ley puede establecer e!presamente en procedimientos
iniciados por los administrados que de no recibirse informes vinculantes
en el plazo legal, se entienda que no e!iste objecin t1cnica o legal al
planteamiento sometido a su parecer.
"l informe presentado e!temporneamente puede ser considerado
en la correspondiente resolucin.
AUDIENCIA P'(LICA) La audiencia pblica tiene por finalidad
promover la participacin de terceros en el procedimiento administrativo
en aquellos casos en la que la decisin administrativa pudiera afectar
derechos o intereses cuya titularidad corresponda a personas
indeterminadas, as/ en materia ambiental, ahorro pblico, valores
4
culturales, derecho del consumidor, planeamiento urbano y zonificacin,
etc.
Audienci" !*$lic")
Las normas administrativas prev1n la convocatoria a una
audiencia pblica, como formalidad esencial para la participacin
efectiva de terceros, cuando el acto al que conduzca el procedimiento
administrativo sea susceptible de afectar derechos o intereses cuya
titularidad corresponda a personas indeterminadas, tales como en
materia medio ambiental, ahorro pblico, valores culturales, histricos,
derechos del consumidor, planeamiento urbano y zonificacin3 o cuando
el pronunciamiento sobre autorizaciones, licencias o permisos que el
acto habilite incida directamente sobre servicios pblicos.
"n la audiencia pblica cualquier tercero, sin necesidad de
acreditar legitimacin especial est habilitado para presentar
informacin verificada, para requerir el anlisis de nuevas pruebas, as/
como e!presar su opinin sobre las cuestiones que constituyan el objeto
del procedimiento o sobre la evidencia actuada. 4o procede formular
interpelaciones a la autoridad en la audiencia.
La omisin de realizacin de la audiencia pblica acarrea la
nulidad del acto administrativo final que se dicte.
"l vencimiento del plazo previsto en el art/culo $)& de esta Ley,
sin que se haya llevado a cabo la audiencia pblica, determina la
operatividad del silencio administrativo negativo, sin perjuicio de la
responsabilidad de las autoridades obligadas a su convocatoria.
Con+oc"tori" " "udienci" !*$lic"
La convocatoria a audiencia pblica debe publicarse en el -iario
5ficial o en uno de los medios de comunicacin de mayor difusin local,
5
segn la naturaleza del asunto, con una anticipacin no menor de tres
6(7 d/as a su realizacin, debiendo indicar# la autoridad convocante, su
objeto, el d/a, lugar y hora de realizacin, los plazos para inscripcin de
participantes, el domicilio y tel1fono de la entidad convocante, dnde se
puede realizar la inscripcin, se puede acceder a mayor informacin del
asunto, o presentar alegatos, impugnaciones y opiniones.
Des"rrollo , e&ectos de l" "udienci" !*$lic"
La comparecencia a la audiencia no otorga, por s/ misma, la
condicin de participante en el procedimiento.
La no asistencia a la audiencia no impide a los legitimados en el
procedimiento como interesados, a presentar alegatos, o recursos
contra la resolucin.
Las informaciones y opiniones manifestadas durante la audiencia
pblica, son registradas sin generar debate, y poseen carcter
consultivo y no vinculante para la entidad.
La autoridad instructora debe e!plicitar, en los fundamentos de su
decisin, de qu1 manera ha tomado en cuenta las opiniones de la
ciudadan/a y, en su caso, las razones para su desestimacin.
Solicitud de docu%entos " otr"s "utorid"des
La autoridad administrativa a la que corresponde la tramitacin
del asunto recabar de las autoridades directamente competentes los
documentos pree!istentes o antecedentes que estime conveniente para
la resolucin del asunto, sin suspender la tramitacin del e!pediente.
uando la solicitud sea formulada por el administrado al
instructor, deber indicar la entidad donde obre la documentacin y, si
6
fuera de un e!pediente administrativo obrante en otra entidad, deber
acreditar indubitablemente su e!istencia.
Present"cin de docu%entos entre "utorid"des
Los documentos y antecedentes a que se refiere el art/culo
anterior deben ser remitidos directamente por quien es requerido
dentro del plazo m!imo de tres d/as, si se solicitaren dentro de la
misma entidad, y de cinco, en los dems casos.
'i la autoridad requerida considerase necesario un plazo mayor, lo
manifestar inmediatamente al requirente, con indicacin del plazo que
estime necesario, el cual no podr e!ceder de diez d/as.
E&ectos del silencio "d%inistr"ti+o
Los procedimientos administrativos sujetos a silencio
administrativo positivo quedarn automticamente aprobados en los
t1rminos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o
m!imo, al que se adicionar el plazo m!imo se2alado en el numeral
&).$ del art/culo &) de la presente Ley, la entidad no hubiere notificado
el pronunciamiento respectivo. La declaracin jurada a la que se refiere
el art/culo ( de la Ley del 'ilencio 8dministrativo, Ley 49 &:;<; no
resulta necesaria para ejercer el derecho resultante del silencio
administrativo positivo ante la misma entidad.=
"l silencio administrativo tiene para todos los efectos el carcter
de resolucin que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad
de nulidad de oficio prevista en el art/culo &;& de la presente Ley.
"l silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al
administrado la interposicin de los recursos administrativos y acciones
judiciales pertinentes.
7
8un cuando opere el silencio administrativo negativo, la
administracin mantiene la obligacin de resolver, bajo responsabilidad,
hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento
de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los
recursos administrativos respectivos.
"l silencio administrativo negativo no inicia el cmputo de plazos
ni t1rminos para su impugnacin.
"n los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos
destinados a impugnar la imposicin de una sancin estarn sujetos al
silencio administrativo negativo. uando el administrado haya optado
por la aplicacin del silencio administrativo negativo, ser de aplicacin
el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias
resolutivas.
8
LA ACTIVIDAD PROBATORIA
CONCEPTO:
Es toda diligencia administrativa efectuada por la Autoridad
instructora, en presencia o en ausencia del ciudadano pretensor, para
comprobar, acreditar o desechar el reclamo solicitud o pretensin
planteada.
Puede realizarse en presencia del administrado cuando ste,
previa citacin acude al acto comprobatorio. Puede efectuarse en su
ausencia cuando, peses a estar bien notificado, no concurre a la
diligencia, an mediando apercibimiento legal dictado por el
Funcionario indagador.
Actuacin oficiosa o peticionada
Los actos instructorios necesarios para conocer comprobar los
hechos e!puestos en un petitorio antes de emitir "esolucin, ser#n
efectuados de oficio por la autoridad tramitante $en el procedimiento
de evaluacin previa%, sin obst#culo del derecho ciudadano para
proponer diligencias probatorias al Funcionario instructor.
La autoridad intructora actuar# determinada prueba a su sola
iniciativa en forma voluntaria, o a e!presa peticin de parte,
mediando solicitud formal, si el caso apremia.
Actos instructivos prohiidos
&ueda terminate prohibido efectuar como actos intructorios la
solicitud rutinaria encaminada a obtener informes previso,
re'uerimientos sobre visaciones cual'uier otra gestin sin valor
ob(etivo en determinado asunto concreto, de acuerdo a su naturaleza
f#ctica.
En ese sentido, la le determina 'ue) *o ser# actuada prueba
respecto a hechos pblicos o notorios, respecto a hechos alegados
1
por las partes cua prueba consta en los archivos de la entidad, sobre
los 'ue se haa comprobado con ocasin del e(ercicio de sus
funciones, o su(etos a la presuncin de veracidad, sin per(uicio de su
fiscalizacin posterior.
E! acceso a !a docu"entacin infor"ativa
+odo ciudadano debidamente identificado ,o apersonado
formalmente ante la entidad administrativa, su representante legal o
su abogado patrocinador, tiene derecho a e!aminar o leer con sumo
detenimiento el e!pediente en cual'uier estado procesal- as. tambin,
a informarse de la documentacin ane!ada, o de los dict#menes
evacuados por la administracin, sea sta gubernamental, privada o
para /estatal.
Las certificaciones o constancias
+ambin a'uel administrativo tiene irrestricto derecho para
obtener certificaciones del estado procesal de un e!pediente
recabar copias de sus piezas componentes, previa solventacin
pecuniaria el costo fi(ado para la entidad.
As., cierta ciudadana legitimada en un reclamo colectivo podr#
solicitar obtener copia certificada del acta de inspeccin audio/visual
practicada en un terreno bald.o, abanando los derechos pecuniarios
por e!pedicin, segn el arancel rigerente.
E#ceptuaciones
La autoridad competente ostenta facultad para desestimar
peticiones sobre actuaciones, diligencias, o dict#menes 'ue
contengan informacin afectante a la intimidad personal o familiar
a'uellos e!clusivos e!presamente por norma legal imperante o por
razones de seguridad nacional, acorde al Art. 0 de la 1arta
Fundamental de la nacin.
2
Acceso por "andato !e$a!
An#logamente el administrado, su representante o abogado
asesor no puede acceder a informes o documentos protegidos por el
secreto bancario, tributario o industrial, as. como otros dict#menes
'ue re'uieran un pronunciamiento previo por la autoridad
competente.
A!e$atos % presentacin de docu"entos
Los administrados pueden en cual'uier momento del
procedimiento, formular alegaciones, aportar los documentos u otros
elementos de (uicio, los 'ue ser#n analizados por la autoridad, al
resolver.
En los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso
de actos de gravamen para el administrado, se dicta resolucin slo
habindole otorgado un plazo perentorio no menor de cinco d.as para
presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo.
I"pu!so oficioso
La carga probatoria se ci2e por el principio rector del impulso
oficioso a cargo del Funcionario instructor conforme determina la le
procesal administrativa.
Principio de concentracin procesa!
1uando el ente administrador no considera veraces o ciertos los
hechos alegados por el administrado, o cuando la naturaleza del
procedimiento lo e!i(a, a'uel dispondr# la actuacin del medio
probatorio, ba(o el principio de concentracin procesal, fi(ando un
plazo no menor de tres ni maor de 'uince d.as contados a partir de
su formulacin.
Prueas sorevivientes
3
Las pruebas posteriores a la iniciacin del tr#mite burocr#tico
pueden ofrecerse o presentarse en cual'uier estado del proceso,
siempre cuando no se haa e!pedido "esolucin definitoria sobre la
pretensin o petitorio esencial.
&edios proatorios t'picos
El tr#mite administrativo 3 contencioso pueden actuarse las
siguientes diligencias o pruebas)
a. "ecabar antecedentes documentarios.
b. 4olicitar obtener informes dict#menes $de toda .ndole%
relacionados al asunto controversial.
c. 1onceder audiencias a los usuarios o administrados,
interrogar a testigos peritos o recabar de los mismos declaraciones
o dict#menes por escrito.
d. 1onsultar o cote(ar documentos actas.
e. Practicar inspecciones audio/visuales sobre los hechos o
aconteceres alegados por las partes ante de definir el derecho.
4
LA PRETENSIN PROCESAL
Definicin
La pretensin es aquello que se persigue o se busca frente a la
Administracin o frente a un adversario, es lo que se busca que sea
declarado por la Administracin con respecto de determinada relacin jurdica
de Derecho pblico. La pretensin nace como una institucin propia en el
derecho procesal en virtud del desarrollo doctrinal de la accin, y
etimolgicamente proviene de pretender, que significa querer o desear.
La pretensin se plasma en los escritos, solicitudes, los recursos y en los
alegatos, cuando estos son promovidos por los administrados.
l ciudadano tiene derecho de e!igir su derecho "pretensin# mediante el
ejercicio de la accin, y de esta manera pone en funcionamiento el aparato
estatal "jurisdiccin# para obtener un pronunciamiento a trav$s del
procedimiento. La pretensin es la declaracin de la voluntad de aquello que
se quiere o lo que se e!ige a otro sujeto o a la Administracin.
Caractersticas de la pretensin
%. &oda pretensin se dirige contra una persona distinta de quien la
solicita o reclama, de esta manera se evita que un mismo rgano se
pueda convertir en jue' y parte, an dentro de una misma entidad.
(. La pretensin es decidida por una persona u rgano administrativo
distinto de quien la solicita, ya que quien en definitiva reconocer) su
procedencia es el rgano de la entidad investido de capacidad
resolutiva, que es diferente de quien manifiesta la pretensin
1
*. La pretensin es un acto de voluntad y no un poder o un derecho como
lo es la accin, porque deja de manifiesto aquello que se persigue
mediante el ejercicio de la accin.
Elementos de la pretensin
%. Los sujetos+ l accionante o sujeto activo, y el empla'ado o sujeto pasivo.
n el procedimiento administrativo el stado, que est) representado por la
entidad, y esta puede aparecer como accionante como ocurre en el
procedimiento sancionador, o como )rbitro en el caso de conflictos entre
particulares, como es el caso de los procedimientos trilaterales.
(. l objeto+ l objeto de la pretensin, ser) la materia sobre la cual recae,
conformado por elemento inmediato, representado por la relacin material
o sustancial, y el otro elemento mediato, constituido por el bien que tutela la
reclamacin.
*. La ra'n+ La ra'n de la pretensin puede ser de una ra'n o fundamento,
comprende los fundamentos f)cticos en que se fundamenta lo que se
desea, lo cual debe encuadrar dentro el supuesto abstracto de la norma
para que pueda producirse el efecto jurdico deseado, y de otro lado los
fundamentos o ra'ones de derecho son las afirmaciones que se hacen con
el derecho o en virtud de determinadas normas de derecho material o
procesal.
-. La causa petendi+ s el motivo que determina la proposicin de lo que se
solicita, y est) constituido por los hechos sobre los cuales se estructura la
relacin jurdica.
.. l fin+ s la decisin o resolucin que acoge una pretensin invocada por el
accionante.
2
LA TERMINACIN DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Fin del procedimiento
Pondrn fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian
sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio
administrativo negativo en el caso a que se refiere el inciso 4) del
artculo 188, el desistimiento, la declaracin de abandono, los acuerdos
adoptados como consecuencia de conciliacin o transaccin extrajudicial
que tengan por objeto poner fin al procedimiento la prestacin
efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de
peticin graciable!
"ambi#n pondr fin al procedimiento la resolucin que as lo
declare por causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de
continuarlo!
Contenido de la resolucin
$a resolucin que pone fin al procedimiento cumplir los requisitos
del acto administrativo se%alados en el &aptulo Primero del "tulo
Primero de la presente $e!
'n los procedimientos iniciados a peticin del interesado, la
resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por #ste, sin
que en ning(n caso pueda agravar su situacin inicial sin perjuicio de
la potestad de la administracin de iniciar de oficio un nuevo
procedimiento, si procede!
E!ectos del silencio administrati"o
$os procedimientos administrativos sujetos a silencio
administrativo positivo quedarn automticamente aprobados en los
1
t#rminos en que fueron solicitados si transcurrido el pla)o establecido o
mximo, al que se adicionar el pla)o mximo se%alado en el numeral
*4!1 del artculo *4 de la presente $e, la entidad no +ubiere notificado
el pronunciamiento respectivo! $a declaracin jurada a la que se refiere
el artculo , de la $e del -ilencio .dministrativo, $e /0 *1232 no
resulta necesaria para ejercer el derec+o resultante del silencio
administrativo positivo ante la misma entidad!4
'l silencio administrativo tiene para todos los efectos el carcter
de resolucin que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad
de nulidad de oficio prevista en el artculo *2* de la presente $e!
'l silencio administrativo negativo tiene por efecto +abilitar al
administrado la interposicin de los recursos administrativos acciones
judiciales pertinentes!
.un cuando opere el silencio administrativo negativo, la
administracin mantiene la obligacin de resolver, bajo responsabilidad,
+asta que se le notifique que el asunto +a sido sometido a conocimiento
de una autoridad jurisdiccional o el administrado +aa +ec+o uso de los
recursos administrativos respectivos!
'l silencio administrativo negativo no inicia el cmputo de pla)os
ni t#rminos para su impugnacin!
'n los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos
destinados a impugnar la imposicin de una sancin estarn sujetos al
silencio administrativo negativo! &uando el administrado +aa optado
por la aplicacin del silencio administrativo negativo, ser de aplicacin
el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias
resolutivas!
2
Desistimiento del procedimiento o de la pretensin#
'l desistimiento del procedimiento importar la culminacin del
mismo, pero no impedir que posteriormente vuelva a plantearse igual
pretensin en otro procedimiento!
'l desistimiento de la pretensin impedir promover otro
procedimiento por el mismo objeto causa!
'l desistimiento slo afectar a quienes lo +ubieren formulado!
'l desistimiento podr +acerse por cualquier medio que permita
su constancia se%alando su contenido alcance! 5ebe se%alarse
expresamente si se trata de un desistimiento de la pretensin o del
procedimiento! -i no se precisa, se considera que se trata de un
desistimiento del procedimiento!
'l desistimiento se podr reali)ar en cualquier momento antes de
que se notifique la resolucin final en la instancia!
$a autoridad aceptar de plano el desistimiento declarar
concluido el procedimiento, salvo que, +abi#ndose apersonado en el
mismo terceros interesados, instasen #stos su continuacin en el pla)o
de die) das desde que fueron notificados del desistimiento!
$a autoridad podr continuar de oficio el procedimiento si del
anlisis de los +ec+os considera que podra estarse afectando intereses
de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento
extra%ase inter#s general! 'n ese caso, la autoridad podr limitar los
efectos del desistimiento al interesado continuar el procedimiento!
Desistimiento de actos $ recursos administrati"os
'l desistimiento de alg(n acto reali)ado en el procedimiento
3
puede reali)arse antes de que +aa producido efectos!
Puede desistirse de un recurso administrativo antes de que se
notifique la resolucin final en la instancia, determinando que la
resolucin impugnada quede firme, salvo que otros administrados se
+aan ad+erido al recurso, en cuo caso slo tendr efecto para quien
lo formul!
A%andono en los procedimientos iniciados a solicitud del
administrado
'n los procedimientos iniciados a solicitud de parte, cuando el
administrado incumpla alg(n trmite que le +ubiera sido requerido que
produ)ca su parali)acin por treinta das, la autoridad de oficio o a
solicitud del administrado declarar el abandono del procedimiento!
5ic+a resolucin deber ser notificada contra ella procedern los
recursos administrativos pertinentes!
Otros medios de terminacin del procedimiento&
1! $a caducidad de los procedimientos iniciados de oficio!
*! $os acuerdos adoptados como consecuencia de conciliacin o
transaccin extrajudicial que tengan por objeto poner fin al
procedimiento!
4
LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS DEL PROCEDIMIENTO
Definicin
Los medios impugnativos dentro del procedimiento se expresan mediante los
recursos, lo que pueden considerarse como un remedio contra la actuacin de la
administracin. Los recursos son medios legales que el ordenamiento jurdico
pone a disposicin de los administrados para que la Administracin rectifique o
deje sin efectos los actos administrativos materia de la impugnacin. El realidad
los recursos constituyen una garanta para la proteccin de los derechos de los
administrados..
Los recursos tienen como objeto la impugnacin de un acto preexistente, ya sea
este un expreso o tcito, como en el caso del silencio administrativo negativo o
de la resolucin ficta, es decir que se dirigen contra por un pronunciamiento
expreso o por una denegacin presunta por parte de la Administracin, que en
este caso, es un acto administrativo de efectos particulares. !omo consecuencia
de lo expuesto solo pueden ser materia de impugnacin actos administrativos
pero no pueden impugnarse las actuaciones " como es el caso de los informes,
documentos, Etc. " tampoco pueden impugnarse los actos de administracin
como es el caso de la acumulacin de expedientes que guarden conexin o la
disposicin de actuar pruebas.
En cuanto a la naturale#a de los recursos administrativos, la tesis predominante
considera los recursos administrativos como un derecho del administrado, que
forma parte del derecho a la defensa consagrado en la !onstitucin. $tra tesis
considera los recursos como medios procedimentales de defensa de los derechos
de los individuos ante las autoridades p%blicas, criterio &ste mayoritariamente
aceptado, ya que el procedimiento en s no puede ser calificado como un derecho,
sino como un medio que permita al particular impugnar los actos de la
Administracin cuando considera que estos son ilegtimos o cuando son
1
contrarios a los derechos del accionante.
El recurso administrativo es un medio por el que un sujeto legitimado para ello
pide a la Administracin que revise, revoque o reforme un acto administrativo,
dentro del pla#o determinado y con los requisitos y formalidades establecidas en
la Ley. 'i afirmamos que solo pueden ser materia de impugnacin las
resoluciones administrativas, estaramos excluyente de la posibilidad de
impugnacin otras manifestaciones declarativas de la Administracin como son el
silencio administrativo y las conformaciones, por eso es que preferimos se(alar
que son materia de impugnacin los actos administrativos y no las resoluciones
administrativas, porque los actos administrativos pueden considerarse como el
genero en tanto que las resoluciones administrativas son una especie de acto
administrativo.
Los recursos administrativos se interponen y resuelven por lo general ante la
misma Administracin, por lo que esta se convierte as en jue# y parte del
procedimiento, en otros casos el recurso jerrquico es resulto por un tribunal u
rgano estatal ajeno a la Administracin que gener el acto impugnado, como es
el caso de las apelaciones que se reali#an ante el )ribunal *iscal.
Ahora bien, el procedimiento administrativo se rige por el principio de la doble
instancia y de la doble va. La doble instancia se refiere a la existencia tradicional
de una posible revisin en sede administrativa de los actos emitidos por un
rgano sometido a autoridad con la finalidad de que el superior jerrquico con
mejor criterio pueda revocar el acto impugnado, esta tendencia es decreciente por
la presencia de las autoridades monoinstanciales o autoridades de instancia
%nica, frente a las que no es posible actuar un recurso jerrquico porque no estn
sometidas a autoridad administrativa superior de modo tal que al no existir
recurso jerrquico el procedimiento administrativo se agota con el recurso de
reconsideracin.
El tema de la doble va se refiere a la posibilidad del administrado y a%n de la
2
propia Administracin de acudir ante la funcin judicial mediante el proceso
contencioso administrativo para conseguir la revocacin del acto administrativo
que ha causado estado en la va administrativa. Los administrados pueden de
esta manera impugnar las decisiones de la Administracin, ya se refieran estas a
la manera como se ha desarrollado el procedimiento o cuestionar el fondo de la
decisin+ igual derecho tiene la Administracin para impugnar las decisiones de
un tribunal administrativo diferente de la sede administrativa que gener el acto
materia de la impugnacin.
Los recursos pueden ser dirigidos %nicamente contra actos administrativos de
carcter particular, los actos administrativos generales , reglamentos
administrativos " pueden ser impugnados mediante el proceso constitucional de
accin popular.
-e otro lado, si bien es cierto no es posible la impugnacin de los actos
administrativos generales en la va administrativa, si es posible impugnar los
efectos de estos cuando se materiali#an en un acto administrativo, lo cual ha
desatado una pol&mica entre los estudiosos del -erecho administrativo por
cuanto algunos se inclinan ante el criterio del respeto irrestricto de los actos
administrativos generales, a%n cuando estos sean visiblemente ilegales o
contrarios a la constitucin, dejando la posibilidad del administrado de acudir ante
la funcin judicial para hacer prevalecer sus legtimos intereses, este lineamiento
se conoce en el derecho como la doctrina del contencioso administrativo que
merece nuestra severa crtica como lo hemos expuesto ya en nuestro trabajo
denominado la justicia administrativa.
En un trabajo recientemente publicado hemos ledo algo interesante que bien
merece transcribirse y dice que . Las leyes podrn sustituir el recurso ordinario
por otros procedimientos de impugnacin o reclamacin, incluidos los de
conciliacin, mediacin y arbitraje. Ello se har en supuestos o mbitos
sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia as lo justifique y
ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones
jerrquicas. /o obstante, debern sujetarse a los principios, garantas y pla#os
3
que la Ley sobre 0rocedimiento Administrativo establece ., esto es refiri&ndose a
la Ley del 0rocedimiento Administrativo 1eneral /2 34555.
Ahora bien, los recursos pueden interponerse de manera independiente pero
jams de manera acumulativa.
Requisitos de los recursos
Los recursos deben contener los siguientes requisitos6
7. 8ndicacin del expediente de la materia.
3. 8ndicacin del rgano, entidad o autoridad a la que va dirigida.
9. /ombres y apellidos completos del accionante, documento de identidad,
domicilio real o procesal seg%n libre eleccin del accionante, o la
condicin de representacin con que procede.
5. Escrito fundamentado con expresiones de hecho y fundamentos de
derecho.
:. ;elacin de documentos que acompa(a, seg%n se disponga en el )exto
<nico de 0rocedimientos Administrativos.
=. Lugar, fecha y firma, o la impresin dactilar en caso de no saber firmar.
4. 0ago de tasas en los casos previstos en el )exto <nico de
procedimientos Administrativos.
Cl!ses de recursos
El sistema legal peruano admite la existencia de tres clases de recursos
administrativos6 La reconsideracin, la apelacin y la revisin.
La reconsideracin." Es un recurso opcional cuya finalidad es que el rgano
emisor del acto administrativo pueda modificarlo, y a%n dejarlo sin efecto, como
es el caso a que se refiere el Artculo 7>? del !digo )ributario, sin embargo este
4
recurso es de carcter opcional, se presenta dentro de 7: das hbiles y su
presentacin no es obligatoria para agotar la va administrativa, sin embargo
requiere la presencia de nueva prueba tal como lo se(ala el Artculo 3>? de la Ley
del 0rocedimiento Administrativo 1eneral /2 34555 @ L0A1 A que literalmente
dice . y deber sustentarse en nueva prueba B.
La L0A1 no ha definido que se entiende por nueva prueba, sin embargo
debemos entender que esta se refiere a la que no exista al momento de
resolverse el procedimiento, o existiendo dentro del procedimiento esta no pudo
ser merituada por el instructor, como es el caso de la prueba extempornea.
La reconsideracin deja de ser un recurso opcional para convertirse en un recurso
obligatorio frente al presencia de autoridad monoinstancial, o sea autoridad no
sometida a superior jerrquico, en este caso deja de ser opcional para convertirse
en obligatorio y en este caso no es exigible en requisito de la denominada nueva
prueba.
El pla#o para resolver la reconsideracin es de 9> das hbiles transcurrido los
cuales el administrado puede continuar esperando la decisin de la
Administracin o en su defecto considerar denegada su peticin y presentar el
recurso jerrquico.
El recurso de apelacin." Es un recurso obligatorio, no requiere la presentacin de
nueva prueba, y puede estar referida a cuestiones de derecho o a la
interpretacin de las pruebas actuadas en el procedimiento. La apelacin se
presenta dentro del pla#o de 7: dass hbiles ante el rgano que emiti el acto
impugnado para que este lo eleve al superior jerrquico quien debe resolver
dentro del pla#o de 9> das hbiles transcurrido los cuales el administrado puede
continuar esperando la decisin de la Administracin o en su defecto considerar
denegada su peticin y acudir a la va judicial mediante el proceso contencioso
administrativo.
5
En el caso de existir una falta de pronunciamiento en primera instancia as como
una falta de pronunciamiento en segunda instancia, es de aplicacin para este
caso singular el silencio administrativo positivo, seg%n las reglas vigentes
contenidas en el numeral 9 del Artculo 99 de la L0A1 y siempre que no est&
referida a los supuesto se(alados en el Artculo 95.
!on lo resuelvo en segunda instancia o en silencio de la Administracin queda
agotada la va administrativa.
El recurso de revisin." la revisin es un recurso que %nicamente procede cuando
el rgano sometido a una autoridad de competencia nacional, se presenta con las
mismas caractersticas que el recurso se apelacin, esto es dentro del pla#o de
7: das hbiles ante el rgano que emiti la resolucin en segunda instancia pera
que este eleve lo actuados ante el superior jerrquico quien tiene el pla#o de 9>
das para resolver agotando de esta manera la va administrativa.
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