FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA

CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA









Tripartismo e descentralizao na
poltica de emprego, trabalho e renda:
estudo de caso do Rio de Janeiro



DISSERTAO APRESENTADA
ESCOLA BRASILEIRA DE
ADMINISTRAO PBLICA PARA A
OBTENO DO GRAU DE MESTRE
EM ADMINISTRAO PBLICA

Vnia Souza da Silva

Rio de Janeiro, 2001

FUNDAO GETLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA



Tripartismo e descentralizao na poltica de emprego,
trabalho e renda: estudo de caso do Rio de Janeiro


DISSERTAO DE MESTRADO APRESENTADA POR
Vnia Souza da Silva


E
APROVADA EM 26 DE JULHO DE 2001
PELA COMISSO EXAMINADORA

______________________________________________________
Prof
a
. Sonia Maria Fleury Teixeira Doutora em Cincia Poltica

______________________________________________________
Prof. Alusio Loureiro Pinto Doutor em Administrao Pblica

______________________________________________________
Prof
a
. Eli Roque Diniz Doutora em Cincia Poltica





RESUMO

Procura analisar o modelo tripartite, paritrio e descentralizado de gesto dos recursos do
Fundo de Amparo ao Trabalhador no sistema pblico de emprego do Rio de Janeiro. Para
tanto, o primeiro captulo inicia-se com uma discusso sobre o corporativismo no Brasil,
demostrando suas caractersticas e os determinantes que propiciaram a modificao em
seus arranjos na histria sindical brasileira. No segundo captulo, demonstra-se o sistema
pblico de emprego brasileiro, apresentando os planos e programas que o compem e suas
caractersticas estruturais. Ao final do captulo, analisa-se porque se considera o sistema de
emprego como possuidor de uma estrutura corporativista hbrida. No terceiro captulo
apresenta-se como est configurada a Comisso Estadual de Emprego do Rio de Janeiro na
atualidade, sua histria e principais resolues e programas. Em seguida, verifica-se como
vem ocorrendo a representao de interesses no campo poltico do sistema de emprego
fluminense e a busca da congruncia dos programas da poltica, mostrando at que ponto
existe descentralizao como apregoado nos pressupostos legislativos da poltica pblica.
Por ltimo, conclui-se com algumas consideraes na inteno de resumir as descobertas
nascidas da reflexo proposta.


ABSTRACT

Intends to analyse the Brazilian tripartite, paritarian and de-centralized model that manages
the resources of FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador -Workers Protection Fund) in the
employment public system of Rio de Janeiro. To reach the proposed objective, the first
chapter begins with a discussion on the corporativism in Brazil, its configuration and the
determinants that permitted changes in its arrangements throughout Brazilian trade-union
history. In the second chapter is presented the Brazilian employment public system, and the
programs and plans that forms it, and its structural characteristics; at the end, a discussion is
made about why the employment system is considered as being an hibrid corporative
structure. The third chapter presents how is structured the Rio de Janeiro State Employment
Comission nowadays, its history and main decisions and programs, and then verifies how is
ocurring the representation of political interests in the Rio de Janeiro employment system,
how the politics is being integrated to the programs, and to which extension the de-
centralization is ocurring according to the legal presumptions of the public politic. At the
end, the analisys is concluded by some considerations that try to resume the conclusions
raised by the proposed reflection.












"Se o sentido da poltica a liberdade, ento isso
significa que ns, nesse espao, e em nenhum outro,
temos de fato o direito de ter a expectativa de milagres.
No porque acreditemos [religiosamente] em milagres,
mas porque os homens, enquanto puderem agir, so aptos
a realizar o improvvel e o imprevisvel, e realizam-no
continuamente, quer saibam disso, quer no."
(Hannah Arendt)

AGRADECIMENTOS
Deus sempre o primeiro a ser agradecido. Por proporcionar sade, perseverana e f para
alcanar os objetivos.
minha orientadora, Sonia Fleury, todos os elogios e agradecimentos, pela sua
extraordinria competncia, compreenso e amizade demonstradas ao longo do percurso.
Aos meus pais, Geraldo e Maria, por ensinar que a honestidade sempre o melhor caminho
e pela demonstrao exemplar de persistncia apesar das adversidades. minha irm,
Elaine, pelo apoio e reviso realizada.
Ao meu querido companheiro e amigo Adhemar, pelo carinho, pacincia e conselhos
emocionais e tcnicos.
Agradeo banca examinadora da dissertao, principalmente Eli Diniz que teceu
comentrios pertinentes e sbios.
Aos professores, funcionrios e amigos da EBAPE, que sempre contriburam positivamente
para o processo de aprendizagem e confeco desse trabalho.
CAPES, por financiar essa etapa da minha formao de pesquisadora.
Aos entrevistados e funcionrios da Secretaria de Estado de Trabalho pela elucidao,
disponibilidade e apoio na consecuo dos objetivos.
Agradeo, enfim, a todos os parentes e amigos que no tm seus nomes nessa simples
folha, mas gravados carinhosamente na memria como co-partcipes de mais essa
realizao acadmica.









SUMRIO


INTRODUO

1. CORPORATIVISMO E SINDICALISMO NO BRASIL 01
1.1. Por que ainda o sculo do corporativismo? 02
1.2. Afinal, de qual corporativismo estamos falando? 03
1.3. Surgimento do corporativismo no Brasil 09
1.4. A consolidao das organizaes sindicais 10
1.5. As mudanas nas relaes corporativistas com o Golpe de 64 13
1.6. Crise do modelo: o novo sindicalismo e o processo de redemocratizao 17
1.7. Nova relao entre os atores sociais: rupturas e continuidades 21

2. O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO
BRASIL 25
2.1. Os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador 32
2.2. A estrutura descentralizada do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda 34
2.3. A questo do tripartismo no Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda 37
2.4. A estrutura paritria no Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda 38
2.5. O sistema pblico de emprego brasileiro como arranjo corporativista hbrido 39





3. REPRESENTAO DE INTERESSES, INTEGRAO DOS PROGRAMAS
E DESCENTRALIZAO NA COMISSO ESTADUAL DE EMPREGO DO
RIO DE JANEIRO 47
3.1. A comisso estadual de emprego do Rio de Janeiro 48
3.2. Metodologia da pesquisa de campo 52
3.3. Representao de interesses no sistema pblico de emprego fluminense 56
3.3.1. Influncia do interesse corporativo dos grupos na gesto da poltica
de emprego 57
3.3.2. Tendncias de coalizo ou divergncia na negociao 63
3.3.3. Identificao da representao da bancada do governo perante o Estado 72
3.3.4. Identificao do papel e da importncia das lideranas na histria da CEE 75
3.3.5. Consideraes sobre a representao de interesses 78
3.4. Integrao e congruncia nos programas do sistema de emprego fluminense 80
3.4.1. Articulao na formulao e implantao dos programas 81
3.4.2. Efetividade dos benefcios concedidos ao trabalhador 87
3.4.3. Consideraes sobre a integrao dos programas 91
3.5. Descentralizao no sistema pblico de emprego fluminense 92
3.5.1. Grau de autonomia 93
3.5.2. Gesto poltica 97

4. CONSIDERAES FINAIS 101

5. BIBLIOGRAFIA 106

6. ANEXO I

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Diferenas entre corporativismo societrio e estatal, segundo suas caractersticas
Tabela 2 - Diviso por programa do oramento aprovado para o MTE em 2001
Tabela 3 - Seleo das atribuies e estrutura do Codefat e das Comisses de Emprego
Tabela 4 - Demonstrativo da relao do movimento sindical com o Estado no Codefat, na
Comisso estadual e na Comisso municipal de emprego
Tabela 5 - Predominncia do tipo de arranjo corporativista presente no movimento sindical
no Codefat, na Comisso estadual e na Comisso municipal de emprego,
segundo os elementos estruturais e funcionais dos grupos
Tabela 6 - Temas das deliberaes realizadas pela CEE entre 1997 e 2000
Tabela 7 - Intermediao de mo-de-obra Metas X Desempenho RJ, 1998/1999

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Demonstrativo da posio dos representantes na sala de reunies da CEE

INTRODUO
Essa dissertao objetiva analisar o modelo tripartite, paritrio e descentralizado de gesto
dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador no sistema pblico de emprego do Rio
de Janeiro.
O Sistema Pblico de Emprego (SPE) procura combater o desemprego estrutural e adequar
a fora de trabalho aos novos requisitos profissionais, com a utilizao dos recursos do
Fundo de Amparo ao Trabalhador.
A entrada da poltica pblica de emprego na agenda do governo ocorreu devido ao
crescimento das taxas de desemprego. Alm disso, a crescente implementao de novas
tecnologias e automao na produo e a elevao mundial nos nveis de competitividade e
produtividade trouxeram consigo a necessidade de fora de trabalho com melhores nveis
de educao.
De acordo com Azeredo, todas as alternativas dadas como respostas crise dos Welfare
States quanto aos sistemas de proteo social apontam a importncia da gerao de
emprego e renda como poltica social fundamental do Estado na atualidade. (Azeredo,
1998)
O sistema de emprego brasileiro possui nmero igual de representantes do governo,
trabalhadores e empresrios e est estruturado descentralizadamente, possuindo um
Conselho, em nvel nacional, e Comisses, nas esferas estaduais e municipais. Essa
estrutura responsvel pela proposio de medidas que buscam implantar e integrar as
polticas de emprego de natureza passiva, que objetivam assistir financeiramente o

trabalhador desempregado ou reduzir o excesso de oferta de trabalho, com as polticas de
emprego de natureza ativa, as quais buscam atuar diretamente sobre a oferta ou demanda de
trabalho.
O interesse pela anlise do sistema pblico de emprego foi suscitado pela possibilidade
existente nessa poltica de superar a relao histrica de cooptao ou controle do
movimento sindical pelo Estado brasileiro. A hiptese principal caracteriza-se por haver
atualmente maior participao das organizaes sindicais nas discusses e decises
pblicas, ao contrrio do que ocorria at a dcada de 1980.
Alm do suposto aumento de participao, pretende-se verificar, no entanto, se o poder de
influncia sobre as decises oscila entre as representaes do movimento sindical e do
Estado ou se continua pertencendo predominantemente ao Poder Executivo. E mais,
pergunta-se como as mudanas e continuidades da estrutura sindical corporativista vm
afetando a correlao de foras sociais e o funcionamento do Sistema. Ou seja, restaria
compreender como se configura a insero do movimento sindical na nova relao, quais as
estratgias e mecanismos utilizados para influir de fato na poltica pblica e, especialmente,
apontar as caractersticas na relao do Estado com o movimento sindical que permanecem
at hoje a as que foram alteradas, bem como o tipo de relao a que esto tendendo.
Uma hiptese para a tendncia atual dessa relao no sistema de emprego a de que os
arranjos estabelecidos entre Estado e movimento sindical incorporam caractersticas do
corporativismo estatal (com atrelamento da sociedade civil ao Estado) e do
corporativismo societrio (com intervenes influenciadoras por parte do movimento
sindical).

Assim, o estudo procurar demonstrar se as gestes tripartites e paritrias realmente se
consubstanciam em experincias democrticas e autnomas, averiguando como ocorre a
influncia desse modelo de gesto nos trmites do desenvolvimento do Sistema Pblico de
Emprego do Rio de Janeiro.
O estudo ser desenvolvido a partir da anlise do funcionamento da Comisso Estadual de
Emprego do Rio de Janeiro (CEE). Esse Estado foi escolhido porque possua, em 1999,
comisso estadual de emprego e comisses municipais implantadas em 93,4% do total de
seus municpios. O estudo tambm ser elaborado a partir de 1995, pois o Plano Nacional
de Formao Profissional, que uma das principais polticas executadas
descentralizadamente, s foi estruturado neste ano e teve sua execuo iniciada
efetivamente em 1996.
E, apesar de ser formada pelas contribuies do Programa de Integrao Social (PIS) e pelo
Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), no ser analisada a
parcela de 40% do total dos recursos do FAT destinada aos programas do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), mas sim os 60% restantes que
permanecem na alada do CODEFAT.
Sob o ponto de vista da administrao pblica, esta dissertao tem sua importncia
relacionada apresentao de uma forma de gesto implantada para deliberar sobre uma
poltica pblica. A inovao desse estudo encontrada na conciliao da forma de gesto
pesquisada, tripartite e paritria, com a poltica pblica a ser analisada, que a de trabalho e
emprego.

Para alcanar os objetivos propostos inicia-se o estudo com uma discusso sobre
corporativismo no Brasil, onde se enfatizam as relaes estabelecidas entre governo,
trabalhadores e empresrios nos diferentes tipos de arranjos corporativistas da histria
brasileira, alm dos determinantes que propiciaram modificaes nessa estrutura.
Em seguida, demonstra-se o que o sistema pblico de emprego brasileiro, ressaltando
suas caractersticas estruturais e apresentando seus planos e programas. Ao final deste
captulo, analisa-se por que o sistema de emprego considerado possuidor de uma estrutura
corporativista hbrida.
No terceiro captulo, apresenta-se como est configurada a Comisso Estadual de Emprego
do Rio de Janeiro na atualidade, sua histria e principais resolues e programas. Em
seguida, a partir do resultado do estudo de caso realizado, verifica-se como vem ocorrendo
a representao de interesses no campo poltico do sistema fluminense, como se consolida a
busca da congruncia dos programas da poltica e at que ponto est havendo
descentralizao como apregoado nos pressupostos legislativos da poltica pblica.
Por ltimo, conclui-se com algumas consideraes que tentam resumir as descobertas
nascidas da reflexo proposta.



1
1 - CORPORATIVISMO E SINDICALISMO NO BRASIL
Recuperar parte da histria do movimento sindical brasileiro
1
significa retomar tambm as
caractersticas corporativistas que o marcaram. O corporativismo, enquanto arranjo de
representao de interesses de grupos restritos perante o Estado, esteve no cerne da
estrutura sindical e, durante dcadas, foi parte substantiva de explicao do sindicalismo no
pas.
No Brasil, devido aos arranjos estabelecidos na era Vargas e durante a ditadura ps-64, o
termo corporativismo foi se tornando pejorativo e procurou-se, com o processo fruto da
redemocratizao, ocultar a continuidade histrica resultante das dcadas de construo de
parte da esfera pblica sobre a gide do corporativismo. Porm, o que no revelado no
necessariamente est ultrapassado. Portanto, entende-se que o corporativismo vem sendo
utilizado no Brasil como arranjo de representao de interesses estabelecidos na relao
entre Estado e Sociedade Civil
2
desde a poca de Vargas at os dias atuais, apesar das
mudanas e alteraes na relao entre os atores sociais.
Para aprofundar tal afirmao, no decorrer da exposio, diferenciar-se-o modelos
corporativistas especficos a determinados momentos histricos em detrimento de outros.
Assim, analisar-se- o corporativismo estatal includente da era Vargas, o corporativismo
estatal excludente ocorrido na ditadura instalada com o Golpe Militar de 1964 e o

1
Neste trabalho, movimento sindical ou sindicalismo refere-se tanto organizao dos trabalhadores quanto
organizao dos empresrios.
2
Entende-se que sociedade civil ... representada como o terreno dos conflitos econmicos, ideolgicos,
sociais e religiosos que o Estado tem a seu cargo resolver, intervindo como mediador ou suprimindo-os;
como a base da qual partem as solicitaes s quais o sistema poltico est chamado a responder; como o
campo das vrias formas de mobilizao, de associao e de organizao das foras sociais que impelem
conquista do poder poltico (Bobbio, 1999:1210).
2
corporativismo de carter hbrido, que observado atualmente em algumas parcelas da
esfera pblica e, mais precisamente, no sistema pblico de emprego.
Importa destacar que esta anlise no procura abarcar toda a trajetria do corporativismo na
histria sindical brasileira, mas sim aqueles momentos considerados fundamentais pela sua
importncia ou pela mudana que ofereceram estrutura sindical corporativista.
O governo Vargas foi um desses momentos, outro o instalado com a ditadura militar
estabelecida com o Golpe de 1964 e, contemporaneamente, ser analisado o tipo de
corporativismo presente no sistema pblico de emprego, oriundo do processo instaurado
com a redemocratizao, o novo sindicalismo e a Constituio brasileira de 1988.
1.1 - Por que ainda o sculo do corporativismo?
3

O corporativismo vem sendo amplamente estudado pela cincia poltica. Devido ao
acmulo de experincias corporativistas em vrios pases da Europa e Amrica do Sul,
algumas especificaes sobre tipos diferentes de corporativismo foram realizadas para
melhor compreenso desse fenmeno.
De acordo com Schmitter, um arranjo corporativista estabelecido para que determinados
grupos possam ter seus interesses representados perante o Estado (Schmitter & Lehmbruch,
1979). Segundo Lanzaro, alm de representarem seus interesses, esses grupos organizam-se
tambm para verem implementadas as decises tomadas na esfera pblica (Lanzaro, 1998).


3
Em obra clssica de 1974, denominada Ainda o Sculo do corporativismo?, Schmitter desenvolveu o
conceito de corporativismo. em funo desse texto que se recoloca a pergunta nessa parte do trabalho.
3
Lehmbruch sintetiza esse raciocnio ao afirmar:
... o corporativismo no somente um modo de articulao de interesses, mas
tambm um modelo de formao de poltica, de aes de ajuste corporativo
que envolvem escolha e implementao tanto quanto intermediao ou
representao (Lehmbruch, 1979:04).
Em suma, o corporativismo caracterizado pela fuso entre representao e interveno na
relao dos grupos com o Estado. Como ser demonstrado, at o presente momento
observa-se esse tipo de arranjo no Brasil; ento, nada mais contemporneo afirmar que o
pas ainda se encontra no sculo do corporativismo.
1.2 - Afinal, de qual corporativismo estamos falando?
O conceito clssico de Schmitter diz que corporativismo ... um modo particular ou tipo
ideal de arranjo institucional, para vincular os interesses da sociedade civil organizados
em associaes com as estruturas decisrias do Estado (1979:09). Acrescenta que essas
representaes da sociedade civil estariam, idealmente, organizadas em um nmero
limitado de categorias singulares, compulsrias e no competitivas, ordenadas
hierarquicamente, funcionalmente diferenciadas, reconhecidas, licenciadas ou criadas pelo
Estado e com o monoplio de representao.
Cawson concebe a idia de interesse na estrutura corporativista com foco ... no no
individual nem na estrutura de classe, mas sobre o processo de ao coletiva formado
pelas relaes sociais, dentro e entre organizaes (Cawson, 1986:09). Tambm entende
nos arranjos corporativistas a concepo de poder relacionada ... abertura para
negociao, baseada no capital que se tem (...) onde a organizao e a mobilizao so os
mais importantes fenmenos (Cawson, 1986:14).
4
Os arranjos corporativistas distinguem-se dos pluralistas por possurem caractersticas
diferenciadas no que diz respeito regulao da estrutura, do subsdio e do controle. Dessa
forma, o tipo ideal de pluralismo seria organizado em um nmero no especificado de
categorias voluntrias, competitivas, no hierarquicamente ordenadas, autodeterminadas,
no controladas pelo Estado e sem monoplio de representao. (Lanzaro, 1998; Schmitter,
1998; Stepan, 1998)
A partir dos estudos de caso, os subtipos de corporativismo foram sendo categorizados. O
prprio Schmitter comea diferenando o corporativismo estatal do societrio. Explica que
ambos implicam certo ...controle do Estado sobre os setores societrios, porm so
divergentes no que diz respeito influncia dos setores diferenciados sobre decises
governamentais (Guimares, 1977:09). Assim, no corporativismo societrio h uma
influncia varivel de controle: ora das agncias estatais, ora dos setores societrios; no
estatal h sempre o controle das agncias estatais sobre os setores societrios, com pouca
ou nula influncia de tais setores sobre os controladores (Guimares, 1977). De modo
geral, os arranjos corporativistas estatais surgem como ...respostas da elite a percepes
de crises de participao e controle, que utilizam o poder do aparato estatal para forjar
um novo equilbrio Estado-Sociedade (Stepan, 1998:195). J os arranjos corporativistas
societrios geralmente se desenvolvem quando ...o Estado no poderoso o suficiente ou
tem insuficiente conhecimento especializado para formular e implementar polticas sem o
apoio de outras partes (Cawson, 1985:07). Ademais, no corporativismo societrio h
cartelizao das oportunidades por grupos restritos, enquanto no estatal h imposio do
Estado sobre os grupos. Apresentam-se na Tabela 1, de forma esquemtica, as principais
diferenas entre corporativismo societrio e estatal.
5
Tabela 1
Diferenas entre corporativismo societrio e estatal, segundo suas caractersticas

Caractersticas Corporativismo societrio Corporativismo estatal
Relao dos grupos
com o Estado

Autnoma e influenciadora Dependente e influenciada
Sistema poltico Estado de bem-estar,
capitalista desenvolvido,
organizado e democrtico

Estado capitalista atrasado,
neomercantilista, antiliberal e
autoritrio
Elementos estruturais e
funcionais dos grupos:

Nmero limitado de
categorias
Estabelecido por processos de
arranjo intergremial ou
desenhado pelos participantes

Estabelecido por restrio do
governo
Singulares Resultado da cooptao
espontnea

Resultado da erradicao
imposta pelo governo
Compulsrias De fato, por presso social ou
por prestao de servios
essenciais

De direito, por meio da
legislao trabalhista
No competitivas Produto das tendncias
oligrquicas internas ou de
acordos voluntrios externos
entre associaes

Produto de contnua
arbitragem ou represso do
Estado
Ordenadas
hierarquicamente
Resultado do processo de
desenvolvimento ou da
consolidao burocrtica

Resultado da centralizao ou
da dependncia administrativa
decretada pelo Estado
Funcionalmente
diferenciadas
Resultado de acordos
voluntrios sobre os
respectivos territrios

Resultado do enquadramento
de categorias ocupacionais
estabelecido pelo Estado
Reconhecidas,
licenciadas ou criadas
pelo Estado
Reconhecimento concedido
por necessidades polticas


Reconhecimento outorgado
pelo Estado como condio de
formao de associaes
Com monoplio de
representao
Reconhecimento concedido
por necessidades polticas
Reconhecimento outorgado
pelo Estado como condio de
formao de associaes

Baseado em Schmitter, 1998: 81-83.
6
Como observado na Tabela 1, no arranjo corporativista societrio abre-se espao para
participao da sociedade civil na gerncia da res publica e, em contrapartida, no
corporativista estatal procura-se cooptar ou controlar as foras sociais presentes na esfera
pblica para manter a hegemonia das elites dominantes.
Semelhante aos arranjos corporativistas societrios e s vezes classificado como sinnimo
desses, tem-se o neocorporativismo. Entende-se que nesse arranjo interesses do capital, do
governo e dos trabalhadores sejam representados para negociarem, de fato, a formulao e
implantao de agendas pblicas.
No entanto, sobre o neocorporativismo pesam diferentes conceituaes. De acordo com
Vatta (1998), a posio de Schmitter prope-se quase como um sistema com base no qual
se deveria interpretar a realidade; j Lehmbruch insiste na resoluo pacfica dos conflitos e
na importncia do reconhecimento das respectivas exigncias.
Vatta aponta um caminho diferente ao ressaltar que atualmente:
...a anlise se deslocou do neocorporativismo como sistema para o neo-
corporativismo como campo de ao de atores empenhados em (possveis)
negociaes, enquanto se tenta recolocar tal praxe no contexto da tumultuosa
evoluo econmica e empresarial dos ltimos anos (Vatta, 1998:157).
Nesse sentido, a concepo sobre neocorporativismo neste estudo far meno mais s
negociaes tripartites estabelecidas na esfera pblica, cujos atores sejam de fato
interlocutores sociais, que a outras nuanas presentes nas diferentes categorizaes sobre o
tema.

7
H ainda outra diferenciao a fazer, mas, desta vez, com relao ao corporativismo estatal.
De acordo com Stepan (1998), o estudo sobre esse tipo de corporativismo fez emergir uma
distino entre dois subtipos: includente e excludente. Essa diferena feita sob o ponto de
vista da poltica e no dos regimes polticos, pois, segundo Stepan, a nomenclatura
includente e excludente diz respeito a padres de polticas dominantes, ...se refere
portanto orientao predominante da poltica da elite estatal (Stepan, 1998:194).
O arranjo corporativista estatal includente, correspondente no Brasil ao instaurado por
Vargas, geralmente ocorre quando um pas est em processo inicial de modernizao e
industrializao e suas foras sociais ainda no esto institucionalizadas. Nas palavras de
Stepan (1998:195), ...em tais circunstncias, os gerentes industriais pblicos e privados
(...) podem forjar alianas com as classes trabalhadoras contra a velha ordem da
oligarquia rural e compradora. Dessa forma, a nova hegemonia constituda poderia
possuir o controle poltico e da participao social estrategicamente estruturados.
O arranjo corporativista estatal excludente eqivale, no Brasil, ao estabelecido com a
ditadura instalada com o Golpe de 1964. Esse arranjo geralmente institudo quando a elite
procura expandir a capacidade coercitiva do aparato estatal para impor ou manter um
sistema poltico, como resposta a um intenso conflito interno. (Stepan, 1998)
Existe, ainda, a distino feita por Cawson quanto abrangncia dos interesses
representados pelas organizaes corporativistas. O autor classifica essa amplitude como
arranjos de interesses macro, meso ou microcorporativistas.

8
O macrocorporativismo est expresso pela negociao tripartite de interesses
macroeconmicos ou de polticas intersetoriais entre organizaes de ponta e pela
implantao das decises acordadas. Nas palavras de Cawson (1986:107),
macrocorporativismo envolve intermediao com organizaes de ponta representando
os interesses das classes sociais. Percebe-se, pela conceituao, uma aproximao clara
entre a noo de macrocorporativismo e a de neocorporativismo, exposta anteriormente. Na
verdade, Cawson no faz distino entre os conceitos, entretanto, os estudos sobre
neocorporativismo parecem tornar mais compreensvel a anlise sobre a complexidade da
esfera pblica do que aquelas pautadas no macrocorporativismo.
Contrariamente, o mesocorporativismo no se manifesta, necessariamente, por arranjos
tripartites ou interesses relacionados ao capital e trabalho. Sua principal caracterstica a
agregao de interesses por nvel setorial e a ...troca poltica entre agncias estatais e
interesses de associaes especializadas (Cawson, 1985:16).
J no nvel micro, os interesses so agregados e resolvidos na firma sem a necessidade de
organizaes formais de interesse, ou seja, as barganhas so realizadas de forma bilateral
direta entre o Estado e as firmas individuais. (Cawson, 1986)
Em sntese e no geral, referentes abrangncia dos interesses representados tem-se macro,
meso e microcorporativismo e, mais relacionados complexidade da esfera pblica, temos
o corporativismo estatal includente e excludente, de um lado, e corporativismo societrio e
neocorporativismo, de outro.

9
1.3 - Surgimento do corporativismo no Brasil
Com a instalao do Estado Novo, em 1937, eram muitos os desafios enfrentados por
Getlio Vargas
4
. Dentre eles, destacam-se a necessidade de controlar a efervescncia social,
fruto da crescente organizao e reivindicaes dos trabalhadores, e de modernizar o pas,
objetivo com obstculos impostos pela velha oligarquia rural brasileira.
As palavras de Faoro caracterizam satisfatoriamente o contexto problemtico da poca:
Os problemas sociais deveriam ser incorporados ao mecanismo estatal, para
pacific-los, domando-os entre extremismos, com a reforma do aparelhamento,
no s constitucional, mas poltico-social. Mudana para realizar o progresso
nacional, sem a efetiva transferncia do poder s camadas mdias e populares,
que se deveriam fazer representar sem os riscos de sua ndole vulcnica. Estas
correntes ocupam o cenrio, na verdade, antes que assumam conscincia de
seus interesses, antecedendo s transformaes econmicas que justifiquem seu
poder. Da, na perspectiva do poder, a necessidade de um Estado orientador,
alheado das competies, paternalista na essncia, controlado por um lder e
sedimentado numa burocracia superior, estamental e sem obedincia a
imposies de classe. (Faoro, 2000:320)
Para equacionar parte desses problemas, o Governo Vargas iniciou a modernizao
industrial brasileira e criou uma legislao especfica para o movimento sindical
5
,
proporcionando o impulso que o empresariado brasileiro necessitava para sua consolidao
e, ao mesmo tempo, permitindo ao aparelho estatal cooptar os trabalhadores atravs da
estrutura sindical montada, controlando, por conseguinte, parte da efervescncia social
reinante na poca.

4
Embora o controle estatal sobre os sindicatos tenha se iniciado em 1931 com o Decreto 19.770, esta anlise
detem-se ao perodo Varguista consolidado a partir da instaurao do Estado Novo em 1937, pois nesse
regime que estabelecida a Carta de 1937, a Consolidao das Leis de Trabalho e os Decretos-lei que se
tornaram a base legislativa do movimento sindical corporativista brasileiro. (Rodrigues, 1990)
5
Esta legislao apresentava influncia fascista e espelhava caractersticas como a necessidade de
reconhecimento dos sindicatos pelo Estado, a unidade sindical, o controle do Ministrio do Trabalho sobre
os sindicatos etc. (Rodrigues, 1990)
10
Naquele momento, Vargas legalizava o sindicalismo brasileiro, com caractersticas
corporativistas marcantes que o acompanham, de forma mais ou menos intensa, durante
toda sua trajetria neste pas. (Diniz, 1997; Rodrigues, 1990)
Assim, no final da dcada de 30, Vargas instaurava um governo baseado na centralizao
poltica, no intervencionismo estatal e no modelo antiliberal de organizao da sociedade.
Para o governo, o corporativismo era antes de tudo um programa de integrao dos
atores produtivos ao Estado, sob sua coordenao e vigilncia (Costa, 1991:116). Para
muitos na poca, ...o corporativismo aparecia como a nica maneira de, nas condies da
sociedade brasileira, realizar-se o ideal popular-democrtico (Rodrigues, 1990:33).
1.4 - A consolidao das organizaes sindicais
No modelo sindical varguista as categorias ocupacionais foram classificadas e estabeleceu-
se o monoplio de representao sindical, definindo por territrio e por ramo de atividade
somente uma organizao sindical dos trabalhadores e uma dos empresrios. Como
conseqncia, na estrutura implantada no havia possibilidade para competitividade entre
as organizaes, pois as mesmas eram funcionalmente diferenciadas.
Alm disso, montou-se um sindicalismo compulsrio e atrelado ao Estado, medida que as
organizaes sindicais eram criadas por lei e o reconhecimento dos sindicatos dependia do
aval do Estado e seu financiamento da arrecadao do imposto sindical
6
.

6
Denominao dada arrecadao feita para o Fundo Social Sindical, que consistia na contribuio de um dia
de salrio por ano de todos os trabalhadores, independente de ser filiado a sindicatos ou no. (Erickson,
1979)
11
A estrutura sindical montada tambm era ordenada hierarquicamente. Dessa forma, os
sindicatos estavam subordinados s federaes e estas s confederaes. Os sindicatos
cobriam um ou mais municpios ou localidades, as federaes o nvel estadual ou regional
e, as confederaes, o nvel nacional. (Erickson, 1979)
Essa estrutura hierrquica ocasionou um distanciamento entre os interesses da organizao
sindical e os de sua base. Isto porque independente dos interesses da base, os sindicatos
geralmente atuavam no campo econmico, enquanto as federaes e confederaes
preocupavam-se mais com as questes polticas e administrativas. (Erickson, 1979)
As confederaes eram organizadas por setores da economia, mas no se previu legalmente
a formao de alguma instncia de cpula que pudesse agregar os interesses gerais das
confederaes, independente do setor.
Essa configurao era a mesma para trabalhadores e empresrios e no estabelecia
articulao ou discusso direta entre esses dois atores, de modo que as negociaes s
ocorriam no mbito do Ministrio do Trabalho e na Justia do Trabalho, mediadas por
representantes dessas instituies.
Procurava-se, com esse modelo, gerar um equilbrio na relao entre Estado e Sociedade
Civil atravs da imposio do primeiro sobre o segundo e incorporar trabalhadores e
empresrios coalizo de apoio ao novo sistema poltico e econmico, colocando-os, por
cooptao, dentro das organizaes corporativistas estatais. (Schmitter, 1998; Stepan, 1998)

12
Por ser um arranjo aqui caracterizado como corporativista estatal includente, para os
empresrios instalou-se uma estrutura sindical que cooptava mas, ao mesmo tempo, era
flexvel para permitir a participao em algumas decises sobre as polticas pblicas
brasileiras. Destarte, o empresariado tinha poderes consultivos ou deliberativos para
negociar suas demandas diretamente com o Poder Executivo, ...institucionalizando um
estilo de intercmbio bipartite (Diniz & Boschi, 1993:102). Alm disso, manteve-se a
possibilidade de montagem de ...uma rede de associaes paralelas, funcionando
margem do sistema oficial (Diniz & Boschi, 2000:21). (Stepan, 1998)
As alteraes poltico-institucionais corporativistas somadas ao intercmbio bipartite
permitiram ao empresariado nacional definir ...sua identidade e seu perfil enquanto ator
poltico fora da arena parlamentar-partidria, desenvolvendo um estilo de ao tpico,
calcado na defesa de interesses particulares e de curto prazo (Diniz & Boschi, 1993:102).
No entanto, esse carter fragmentado e setorizado no facilitou a consolidao de instncias
de cpula representativas de interesses conjuntos do patronato. (Diniz & Boschi, 1993;
Diniz, 1994)
Para os trabalhadores instaurou-se um movimento sindical que cooptava pelo populismo,
pela regulao de sua estrutura e pelo subsdio. Contrariamente ao ocorrido com o setor
empresarial, a mudana poltico-institucional e econmica acarretou o ...desmantelamento
das formas autnomas de organizao dos trabalhadores que se desenvolveram nas
primeiras dcadas do sculo XX (Diniz & Boschi, 1991:19) (grifos nossos). Alm disso, o
intercmbio bipartite estabelecido entre empresrios e governo excluiu a participao
laboral da negociao e tomada de decises.
13
Assim, para os trabalhadores, o modelo imposto significou a incorporao de algumas de
suas demandas agenda poltica (como, por exemplo, o direito organizao sindical e
greve), mas, ao mesmo tempo, estabeleceu uma cidadania regulada
7
, excluiu os
trabalhadores das decises polticas, tutelou-os e, em constantes tentativas, procurou
coopt-los em favor dos interesses do Estado varguista.
As implicaes desse modelo corporativista para o sindicalismo brasileiro so analisadas de
forma dicotmica
8
. Todavia, o movimento sindical laboral e patronal brasileiro consolidou-
se sobre as bases corporativistas de Vargas e, apesar das rupturas, continua legalmente,
ainda hoje, com muitas caractersticas do sindicalismo da dcada de 1930.
1.5 - As mudanas nas relaes corporativistas com o Golpe de 1964
Pode-se sintetizar as condies que precederam a emergncia da ditadura brasileira de 1964
em basicamente trs assertativas:
...crescente incapacidade dos marcos institucionais preexistentes para regular
o comportamento de diversos setores da sociedade civil aliados ou adversrios;
(...) ameaa continuidade dos parmetros capitalistas e das filiaes
internacionais; (...) rpido crescimento de organizaes complexas, as quais o
Estado tinha poucas possibilidades de controlar (ODonnell, 1998:132-133).
Instalado o regime militar, procurou-se diminuir a imprevisibilidade e instabilidade das
relaes sociais com o cumprimento das seguintes metas:
...pr termo s demandas `excessivas ou `prematuras de participao poltica
e econmica do setor popular; eliminar eleies e partidos polticos (...);

7
Santos entende por cidadania regulada ...o conceito de cidadania cujas razes encontram-se no em um
cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao ocupacional, e que, ademais, tal sistema
de estratificao ocupacional definido por norma legal (...) so cidados todos aqueles membros da
comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas por lei
(...) A cidadania est embutida na profisso e os direitos do cidado restringem-se aos direitos do lugar
que ocupa no processo produtivo, tal como reconhecido por lei (Santos, 1979: 75).
8
Ver Diniz e Boschi, 1991.
14
disciplinar a fora de trabalho (...); e subordinar as organizaes de classe
(ODonnell, 1998:135).
Sob o movimento sindical, esses objetivos pesaram de forma a intensificar o controle da
implantao dos dispositivos constantes da Consolidao das Leis do Trabalho e torn-los
mais eficientes, na perspectiva do regime vigente na poca.
Para tanto, o Estado militar despojou o setor popular de praticamente todos seus recursos
organizacionais (ODonnell, 1998:149), tais como o direito greve e ao voto. Assim, o
movimento sindical se viu debilitado ...no s frente ao Estado, mas tambm frente aos
capitalistas em geral (ODonnel, 1998:148).
Contrariamente, as organizaes empresarias continuaram com boa parte de seus recursos
organizacionais, como a possibilidade de representao de seus interesses na burocracia
governamental e partcipes de uma nova articulao gestada com o Estado e o capital
internacional, que passaram a controlar as maiores e mais dinmicas empresas. (ODonnell,
1998)
Instalou-se no Estado burocrtico-autoritrio um sindicalismo caracterizado por ODonnell
como corporativista bifronte. De um lado, possuidor de um componente estatizante,
...no sentido de que consiste na `conquista por parte do Estado, e conseqente
subordinao a este, de organizaes da sociedade civil; de outro, possuidor de um
componente privatista, ...na medida em que consiste, pelo contrrio, na abertura de reas
institucionais do prprio Estado representao de interesses organizados da sociedade
civil (ODonnell, 1998:122). No geral, esse carter bifronte consolidou-se no perodo
ditatorial brasileiro pelo controle sobre o setor popular e sindical laboral (componente
15
estatizante) e, tambm, pela representao direta de interesses do setor empresarial ante o
Estado (componente privatista).
Posto que o Estado burocrtico autoritrio mantivesse caractersticas varguistas, como o
...executivo forte, controle do processo decisrio pela alta burocracia, subordinao dos
sindicatos ao Ministrio do Trabalho, desenvolvimento de uma classe empresarial atrelada
aos favores do Estado e marginalizao poltica dos trabalhadores rurais (Diniz,
1999:29), com o Golpe militar de 1964 inaugurou-se um arranjo corporativista sobre novos
parmetros, ainda estatal, mas, ao contrrio da Era Vargas, excludente. Sob a perspectiva
poltica, o Estado passou de uma tica de incorporao e apoio do movimento sindical
excluso de prticas autnomas das organizaes com potencial para obstruir o regime
implantado (Stepan, 1998).
Conquanto as bases legais do corporativismo no tenham sido alteradas substancialmente
da Era Vargas poca da ditadura ps-64, pode-se afirmar que:
No populismo, o corporativismo estatizante era o principal meio de controle
da ativao poltica do setor popular; j no Estado burocrtico-autoritrio, o
corporativismo o principal mecanismo a garantir a excluso do setor
popular. (ODonnell, 1998:147)
Disto compreende-se que os arranjos corporativistas no so estanques ou independentes da
conjuntura poltica, mas sim intrinsecamente influenciados pelas relaes sociais e pela
concepo de Estado construda pela sociedade.
Resultante do processo inerente a regimes ditatoriais militares, a relao do Estado com o
movimento sindical passou da cooptao represso, sano e retaliao. No se tratava de
uma incorporao controlada, mas de um sistema de excluso poltica e econmica do setor
16
popular. Neste Estado autoritrio instalou-se um corporativismo despolitizante, o qual
procurava subordinar ou liquidar o processo de autonomizao do setor popular e das
organizaes sindicais dos trabalhadores (ODonnell, 1998).
O Estado autoritrio indicou lideranas e controlou decises e atividades sindicais. De certa
forma, com a atuao das lideranas pelegas
9
, os interesses dos sindicatos iam ao encontro
dos interesses do Estado ditatorial, j que ...os dirigentes destas organizaes dependiam
para existirem como tais mais do Estado do que de seus representados (ODonnell,
1998:149).
Foi nesse momento histrico que as atividades sindicais voltaram-se, em grande medida,
para aes de cunho assistencialista em relao a seus membros, com criao de clubes de
lazer, prestao de assistncia mdico-odontolgica etc. Como afirma Boito Jr (1991:47),
os sindicatos oficiais converteram-se ...em espcie de agncias da previdncia social.
No entanto, como constatado no item subseqente, foi na prpria ditadura brasileira que
germinaram as bases para sua derrocada.
1.6 - Crise do modelo: o novo sindicalismo e o processo de redemocratizao
Alm do cerceamento liberdade e da forte represso, contriburam para despertar a revolta
e a oposio de amplos setores da sociedade civil a centralizao burocrtica, a dbil
capacidade do Estado em implantar polticas pblicas e o arrocho salarial. (Zanetti, 1985)

9
Esse termo refere-se s lideranas que tm como objetivo ...amenizar o choque provocado pela luta de
classes (Zanetti, 1995:16). No Dicionrio Aurlio, utilizado como designao comum dada aos agentes
mais ou menos disfarados do Ministrio do Trabalho nos sindicatos operrios.
17
Sob o ponto de vista poltico, a luta pela democratizao do pas pairava sobre esses
aspectos e expressava-se atravs do novo sindicalismo, do movimento das Diretas J ou da
Constituio de 1988: a populao brasileira ansiava por liberdade e participao.
De acordo com Rodrigues, contriburam para o surgimento do novo sindicalismo a
formao de uma nova gerao de dirigentes sindicais; a ... aproximao dos movimentos
populares controlados ou influenciados pela Igreja com as novas lideranas; e a
permanncia, durante a ditadura, da estrutura sindical oficial - que possibilitou s lideranas
combativas emergentes ...infra-estrutura administrativa e um volume considervel de
recursos (Rodrigues, 1991:14).
Assim, alm de a estrutura provocar contradies em seu interior que permitiram sua crise,
a prpria estrutura tambm contribuiu financeira e administrativamente para os grupos que
lutaram por sua superao.
Utilizaram-se as possibilidades institucionais legais do sindicato em prol das
transformaes, demonstrando, dessa forma, as limitaes do controle estatal. Apesar de ter
sido montado para impedir a mobilizao dos trabalhadores, o modelo sindical no
conseguiu obstruir a transformao dos velhos sindicatos em instituies de defesa e
representao dos direitos. (Moiss, 1982)
Pode-se afirmar que ocorreu um processo em que ...a sociedade extravasou do arcabouo
institucional vigente, implodindo o antigo padro de controle corporativo do Estado sobre
a sociedade (Diniz, 1997:35). Os anseios e a prtica sindical transbordaram da estrutura
montada pelo Estado e, por conseguinte, questionaram-se os limites que eram impostos ao
18
movimento sindical. Nas palavras de Diniz e Boschi (2000:16), ...o caso brasileiro ilustra
a imploso do Estado como fator de conteno de uma sociedade civil em processo de
expanso e dotada de crescente densidade organizacional.
As mudanas no movimento sindical foram denominadas de novo sindicalismo e, de acordo
com Zanetti (1995:15), ... como se convencionou chamar o perodo histrico do
movimento sindical iniciado pela luta por reposio salarial (1977) e, sobretudo, pela
exploso das greves (1978) que, a partir da fbrica da Scania de So Bernardo (SP),
espalharam-se pelo pas.
O surgimento do novo sindicalismo representou o rompimento com a estrutura e a prtica
sindical atrelados ao Estado que marcavam o sindicalismo desde o final da dcada de 30.
Em suma, ele representou a luta dos trabalhadores por melhores condies de vida e de
trabalho e o reaparecimento do movimento sindical laboral na cena poltica brasileira
(Zanetti, 1995). Assim, o movimento dos trabalhadores comeou a transcender o ...terreno
estrito das funes sindicais e, mesmo, os seus interesses mais imediatos, colocando na
ordem do dia a reivindicao de direitos sociais e polticos (Moiss, 1982:23).
Na prtica, o novo sindicalismo mobilizou os trabalhadores na base e possibilitou a
identificao de interesses das lideranas e dos trabalhadores do cho das fbricas. Foi, em
suma, um amplo movimento social, que pressionava no sentido de sua prpria
democratizao, uma vez que as reivindicaes pediam negociao direta entre
trabalhadores e empresrios sem a superviso do Estado.
19
Esse processo culminou com o surgimento das centrais sindicais
10
como entidades que
procuram representar o conjunto dos interesses dos trabalhadores, independentemente das
categorias profissionais. O desenvolvimento das centrais possibilitou aos trabalhadores
organizarem-se em prol de seus interesses sem levar em considerao o setor de atividade
econmica a que pertenciam.
As centrais so organizaes cuja existncia no est prevista legalmente na estrutura
sindical brasileira e, por conta disso, podem ser identificadas como entidades criadas tanto
para demonstrar a contrariedade do movimento sindical em relao estrutura existente
quanto para propiciar maior capacidade organizacional e reivindicatria dos trabalhadores.
Ao fundar entidades de cpula plurais, estabelecidas por processos de arranjo intergremial e
reconhecidas politicamente, mas no legalmente, os trabalhadores reiniciaram o processo
de transformao da relao entre Estado e movimento sindical, comeando a desenvolver,
principalmente em funo das caractersticas das centrais sindicais, possibilidades de
arranjos corporativistas societrios.
Todavia, no s o movimento dos trabalhadores que incorporava a luta pela
democratizao, o setor empresarial ansiava pela consolidao da abertura poltica e
econmica. Diniz expe que ... apesar da heterogeneidade interna dos grupos
empresariais e da diversidade de interesses de seus vrios segmentos (...) as elites
industriais e comerciais desencadearam forte campanha contra a estatizao da
economia (Diniz, 1997:13).

10
As centrais sindicais tm suas origens relacionadas primeira Conferncia das Classes Trabalhadoras,
realizada em 1981. Ver Zanetti, 1995.
20
Outrossim, no s o movimento sindical foi interlocutor na arena poltica, mas tambm
outros setores da sociedade civil, entre eles o movimento sanitarista na rea da sade, que
passaram a reivindicar maiores possibilidades para participar como sujeitos sociais na
reconstruo da res publica e ampliao da cidadania.
De acordo com Fleury:
...os processos de transio democrtica repem na agenda poltica as
demandas cidads, grandemente voltadas para a busca de atendimento das
necessidades sociais dos indivduos e grupos marginalizados pelo processo de
desenvolvimento econmico elitista e concentrador (Fleury, 1999:94).
Devido s demandas cidads, os grupos representativos das principais foras sociais
brasileiras travaram intenso embate poltico na constituinte, que resultou na Carta de 1988.
Os artigos constantes dessa Constituio so, na verdade, reflexos do processo de
redemocratizao pelo qual passava o Brasil, de um lado com efervescncia social
resultante da liberdade de expresso e organizao dos movimentos sociais, de outro, com
um Estado que procurava legitimar-se e fortalecer-se frente ao novo contexto interno e
externo.
Dessa forma, observa-se na Carta uma maior propenso incorporao da sociedade civil
na discusso das demandas pblicas, como no artigo n 58, de 29 de maro de 2000, o qual
prev que as comisses permanentes ou temporrias realizaro audincias pblicas com
entidades da sociedade civil. (Brasil, 1999)
Todo esse processo resultou em uma tendncia de relao mais democrtica entre Estado e
Sociedade civil e acarretou uma reconfigurao nas relaes corporativistas estabelecidas
entre Estado e movimento sindical. Incorporando mudanas paulatinas, mas, sobretudo,
21
continuando com as caractersticas corporativistas marcantes, o sindicalismo sofreu
modificaes importantes com o novo sindicalismo, o processo de redemocratizao e a
nova Carta brasileira.
1.7 - Nova relao entre os atores sociais: rupturas e continuidades
Offe (1989) destaca que o importante para qualquer Estado maximizar o potencial das
organizaes de interesses indispensvel cooperao e elimin-lo para a busca egosta e
irresponsvel. Isto porque:
Em uma economia industrial avanada, as organizaes de interesses tm o
poder de interferir na execuo da poltica pblica de forma altamente
antifuncional (...) ao mesmo tempo, essas organizaes representativas so
absolutamente indispensveis poltica pblica, porque detm o monoplio de
informao relevante para a poltica pblica e, o que fundamental, uma
grande capacidade de controlar seus membros. (Offe, 1989: 235)
Essa constatao, aliada capacidade organizacional dos trabalhadores brasileiros no incio
da dcada de 1990, transformou-os em interlocutores necessrios ao capital e ao Estado.
Nesse contexto que foram criadas as cmaras setoriais, como espaos de negociao que
objetivavam decidir sobre o encaminhamento de questes pblicas do setor industrial
atravs da discusso entre governo, trabalhadores e empresrios.
As cmaras setoriais inauguraram, de fato, um intercmbio tripartite no Estado brasileiro ao
romper a relao de troca bipartite e excludente da tradio corporativista estatal e ao trazer
como novidade um arranjo no qual os trabalhadores atuavam como interlocutores sociais.
De acordo com Diniz, (1999:33), ...tratou-se, na verdade, do pleno aproveitamento das
virtualidades do modelo corporativo que, na variante que predominou entre as dcadas de
30 a 70, tornaram-se subutilizadas.
22
Essa experincia foi paralisada durante o Governo Fernando Henrique Cardoso mas
consubstanciou-se como embrio, em termos experimentais, para o que hoje verificamos no
sistema pblico de emprego brasileiro, que alm de manter o intercmbio tripartite avanou
em relao ao carter setorial das cmaras ao ampliar sua abrangncia.
A cmara setorial foi uma das alternativas que emergiram diante da maior possibilidade de
participao da sociedade civil na discusso pblica. Enquanto alternativa que procurava
democratizar o poder de deciso, essa experincia iniciou a consolidao de uma
vinculao do sindicalismo brasileiro com tendncias corporativistas societrias. Esse
vnculo vem assumindo tendncias mais ou menos intensas, dependendo da poltica
pblica, mas serve para demonstrar a inovao nos arranjos estabelecidos entre Estado e
movimento sindical.
Houve vrios determinantes para o surgimento de arranjos corporativistas societrios no
Brasil. Podem ser citados o novo sindicalismo, a redemocratizao e a luta do empresariado
pela reforma do Estado como exemplos de fatores que contriburam para alterar a forma de
corporativismo hegemnica no pas.
A partir do contexto gerado por esses fatos histricos, o movimento sindical passou a
vislumbrar novas formas de participao pblica que no mais comportavam algumas
caractersticas do corporativismo estatal. Assim, procurou-se romper com o controle das
agncias estatais sobre os setores societrios em via de mo nica e com a imposio
exacerbada do Estado sobre o movimento sindical.
23
Percebe-se, no entanto, que as rupturas vieram acompanhadas de tendncias permanncia
e continuidade de alguns traos corporativistas estatais. Para analisar esse processo
utilizam-se as quatro dimenses do conceito de corporativismo desenvolvidas por Offe
(1989). Essas dimenses permitem compreender o grau de status pblico atribudo aos
grupos de interesses organizados.
Pode-se supor que com as mudanas ocorridas no movimento sindical, em especial dos
trabalhadores, alcanaram-se reformas significativas no status de organizao, definido
pelo grau em que so reguladas as relaes internas entre os membros da base e os
executivos da organizao, e no status de procedimento, definido pelo grau em que as
organizaes de interesse so convidadas a assumir um papel no planejamento e
implementao de polticas. Isto porque o novo sindicalismo aproximou a relao das
lideranas com as bases, modificando o status de organizao e, tambm, a capacidade
organizacional e reivindicatria dos atores participantes do movimento sindical possibilitou
maior poder decisrio sobre assuntos pblicos, aumentando o status de procedimento.
Entretanto, destacam-se ainda dois tipos de status que parecem no ter sido alterados
significativamente nesse processo de transformaes: o status de recursos, definido pelo
grau em que os recursos de uma organizao de interesse so supridos pelo Estado, e o
status de representao, definido pelo grau em que o alcance da representao
estabelecido por meio de deciso poltica. Isto devido legislao ps-1988 ter mantido a
transferncia dos recursos arrecadados com a contribuio sindical obrigatria para os
sindicatos e, tambm, perpetuado a unicidade sindical e a representao por categoria
profissional.
24
Pelo exposto, pode-se concluir que houve mudanas no movimento dos trabalhadores
relacionadas ao aumento do grau dos status de organizao e de procedimento e
continuidades relacionadas manuteno dos status de recursos e de representao. As
mudanas parecem aproximar o movimento sindical de arranjos corporativistas societrios
ou neocorporativistas, enquanto as permanncias o aproximam de arranjos corporativistas
estatais. As implicaes desse novo esquema para o movimento sindical so repercutidas de
diversas formas e em vrias polticas.
Nesta dissertao, cuja inteno examinar somente as implicaes dessas alteraes no
sistema pblico de emprego, esse processo est intrinsecamente relacionado anlise que
ser realizada no captulo subseqente sobre a estrutura do sistema pblico de emprego e
sua classificao como corporativista hbrida, que incorpora caractersticas do
corporativismo estatal, corporativismo societrio e neocorporativismo.
Caracterizar o corporativismo dominante na atualidade como arranjo hbrido seria uma
generalizao sem subsdios para sua comprovao, sendo mais conveniente apontar um
caminho que vislumbre a transio como processo predominante na relao entre
movimento sindical e Estado atualmente. Transio essa que vem apontando para a
redefinio do jogo de tomada de decises pblicas e para um novo rearranjo da correlao
de foras sociais.
25
2 - O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL
Em sua Conveno 88 de 1948, assinada pelo Brasil, a Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) estipulou que todo pas-membro ...manter ou assegurar a manuteno
de um servio pblico ou gratuito de emprego (OIT, 1994:08).
No Brasil, esse servio iniciou-se com a criao do Sistema Nacional de Emprego (SINE),
atravs do Decreto n 76.403 de 1975 assinado pelo general Geisel. O SINE visava
implantar a intermediao da fora de trabalho, mas no assegurou em sua gesto
representao de trabalhadores e empresrios, como previa a Conveno 88. (Santos, 2000)
Somente em 1988, a Constituio brasileira assegurou em seu artigo 10 ...a participao
dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em que seus
interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao.
(Brasil, 1999a:24)
Entretanto, foi no incio da dcada de 90 que foram dadas as bases reais para a implantao
do servio pblico de emprego, conforme preconiza a OIT, atravs da instituio do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT).
O FAT, criado pela lei n 7998/90 que regulamentou o artigo 239 da Constituio brasileira
que trata do Programa Seguro-Desemprego, tem como principais fontes de arrecadao as
contribuies para o PIS/PASEP
11
e apresenta-se como medida implementada pelo governo
brasileiro para financiar o funcionamento de um Sistema Pblico de Emprego.

11
Fundos constitudos em 1970 com o objetivo de formar o patrimnio individual do trabalhador, estimular a
poupana e corrigir distores na distribuio de renda.
26
Na mesma lei criou-se, tambm, o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (CODEFAT), de gesto tripartite e paritria, com poderes para fiscalizar,
aprovar planos e, principalmente, ser interveniente nos contratos e convnios firmados
entre o Ministrio do Trabalho e Emprego e outras entidades, atravs de recursos do Fundo.
Dessa forma, ...as aes do Ministrio (...) passaram a estar atreladas ao processo
decisrio no mbito do Conselho (Azeredo, 1998).
O Codefat composto por nmero igual de representantes de rgos do governo
(Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Previdncia e Assistncia Social,
Ministrio da Agricultura e Abastecimento e Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social - BNDES), das centrais sindicais (Central nica dos Trabalhadores,
Fora Sindical, Social-Democracia Sindical e Confederao Geral dos Trabalhadores) e das
confederaes patronais (Confederaes Nacionais da Indstria, do Comrcio, da
Agricultura e das Instituies Financeiras).
A Conveno 88 prev que a instncia nacional prover, quando necessrio, comisses
regionais e locais. Devido dimenso geogrfica e diferenas regionais existentes no Brasil
e necessidade de aprimoramento do Sistema, o Codefat instituiu em 28 de julho de 1994 a
Resoluo n 63, que reconhece a Comisso Estadual e a Municipal de Emprego, definidas
como rgos ou instncias colegiadas, de carter permanente e deliberativo.
O Conselho e as Comisses tm competncia para gerir os recursos do FAT e deliberar
sobre aes direcionadas intermediao de mo-de-obra, seguro-desemprego, qualificao
profissional, gerao de informaes sobre o mercado de trabalho e programas de apoio
gerao de emprego e renda. Estas aes refletem os principais objetivos da poltica pblica
27
e esto estruturadas em planos ou programas. A seguir, sero mencionados seus principais
objetivos e caractersticas.
Intermediao de mo-de-obra
Atualmente, tem como finalidade colocar e recolocar a mo-de-obra no setor formal da
economia, seja atravs das Secretarias Estaduais de Trabalho e seus rgos ou do Sistema
Nacional de Emprego (SINE).
Para tanto, procura propiciar informao e orientao ao trabalhador quanto escolha de
emprego; prestar informaes ao mercado empregador de mo-de-obra sobre a
disponibilidade de recursos humanos; fornecer subsdios ao sistema educacional e ao
sistema de formao de mo-de-obra para elaborao de suas programaes; estabelecer
condies para a adequao entre a demanda do mercado de trabalho e a fora de trabalho
em todos os nveis.
Pelas metas que procura atingir pode-se avaliar o papel fundamental que esse programa
poderia ter na integrao das polticas constantes do sistema de emprego, obstante a esse
objetivo tem-se sua operacionalizao que mantinha, em 1998, 868 postos de trabalho
funcionando em todo Brasil com questionada qualidade na prestao de servios
12
.
Na prtica, verifica-se haver um longo percurso at que este programa esteja integrado ao
menos com o de formao profissional, j que o trabalhador qualificado nos cursos deveria
ser recolocado no mercado de trabalho.

12
Ver Santos (2000).
28
Dados do Ministrio do Trabalho e Emprego informam que, dos concluintes dos cursos de
formao profissional desocupados ou em busca de novas oportunidades de insero no
mercado de trabalho, 84% foram encaminhados ao mercado de trabalho em 1996, 57% em
1997 e 61% em 1998. Ou seja, embora existam avanos quantitativos em relao s vagas
captadas e ao nmero de trabalhadores recolocados desde a instaurao da gesto tripartite,
os programas ainda enfrentam realidades desafiadoras quanto s questes de integrao e
efetividade (Brasil, 1999b).
Programa seguro-desemprego
O seguro-desemprego foi criado pelo Decreto-Lei n 2.284 de 1986, pelo governo Sarney.
Em tese, objetiva prestar proviso assistencial e financeira temporria ao trabalhador
desempregado e auxlio aos trabalhadores em busca de novo emprego, promovendo aes
integradas de orientao, recolocao e qualificao profissional.
O benefcio concedido ao trabalhador desempregado sem justa causa por um perodo
varivel de trs a cinco meses, de forma contnua ou alternada a cada perodo aquisitivo de
16 meses.
Atualmente, o seguro-desemprego possui como principais desafios a no incorporao no
seguro de trabalhadores que no estejam no mercado de trabalho formal e o aumento no
nmero de requerentes, que totalizou um acrscimo percentual de aproximadamente 197%
em um perodo de 10

anos (de 1.912.185, em 1989, para 3.762.995, em 1999). (Santos,
2000)

29
Formao e qualificao profissional
O Plano Nacional de Educao Profissional (PLANFOR) um dos poucos a conseguir
alcanar notoriedade no Sistema Pblico de Emprego (SPE). Desde sua implantao, em
1995, at a avaliao de seu primeiro trinio, em 1998, foram treinados aproximadamente
5,6 milhes de pessoas.
Os motivos que o fizeram entrar na agenda pblica esto relacionados intensificao da
competitividade no mercado, aos novos requisitos profissionais exigidos mo-de-obra e
aos baixos ndices de escolaridade da Populao Economicamente Ativa (PEA) brasileira.
Devido ao sistema restrito de educao profissional que o pas possua, optou-se pela
elaborao do Planfor como estratgia de articulao de uma poltica nacional de educao
profissional, integrada ao sistema pblico de emprego e gerao de renda no Brasil.
O Planfor objetiva mobilizar e articular, gradualmente, toda a capacidade e competncia de
educao profissional disponvel no pas, de modo a obter, a partir de 2002, capacidade de
qualificar e requalificar anualmente pelo menos 20% da Populao Economicamente Ativa
em torno de 15 milhes de trabalhadores.
O Planfor est sendo implementado por meio de dois mecanismos fundamentais:
a) parcerias: mediante convnios, termos de cooperao tcnica e protocolos de intenes
estabelecidos diretamente entre Codefat e toda rede de educao profissional do pas;
b) Planos Estaduais de Qualificao (PEQs): coordenados pelas Secretarias Estaduais de
Trabalho, sob orientao e superviso das Comisses Estaduais e Municipais de
Emprego. Incluem os projetos especiais - que so estudos ou pesquisas sobre mercado
30
de trabalho e clientela e eventos de apoio conceitual e metodolgico aos programas de
qualificao e requalificao profissional-, e os programas de qualificao e
requalificao profissional - cursos e treinamentos em habilidades bsicas, especficas e
de gesto organizados face s potencialidades dos mercados de trabalho regionais ou
locais.
Os PEQs devem ...priorizar as demandas de educao profissional definidas pelas
comisses municipais articuladas com as comisses estaduais (Santos, 2000:54), para
reforar o planejamento baseado nas vocaes e potencialidades locais e minimizar
possveis interesses particulares das instituies executoras.
Os planos e programas do Codefat so aprovados anualmente para serem executados no
ano seguinte e a discusso sobre o PEQ feita em funo da expectativa de demanda,
podendo oscilar, ou seja, dentro do mesmo ano pode-se ter, em um dado momento, a
agricultura predominando e, em outro, o aquecimento do mercado passar a ocorrer no setor
de metalurgia.
O perfil dos treinandos em 1998 descreveu, em sua maioria, homens brancos (45%), com
idade entre 22 a 29 anos (25%), com 1 grau incompleto (36%), residindo no meio urbano
(70%) e ocupados no mercado de trabalho (52%). Alterando-se a porcentagem o perfil das
mulheres o mesmo, s se modificando a situao no mercado de trabalho, em sua maioria
de desocupadas (58%). (Brasil, 1999b)
A implantao desse referido Plano no pas permitiu a expanso no nmero de Comisses
existentes e deu maior visibilidade ao SPE. Entretanto, a partir do resultado de auditoria
31
externa realizada em 1999 nos cursos de qualificao, o Codefat restringiu, na resoluo n
234, a execuo dos programas e projetos a universidades, escolas tcnicas pblicas,
servios nacionais sociais e de aprendizagem, escolas sindicais, fundaes incumbidas do
ensino profissional e outras instituies especializadas no ensino profissional e com mais de
cinco anos de experincia na rea. Isto porque se constatou existirem instituies que
subcontratavam outras para prestarem servios e, por meio de publicaes da grande
imprensa, soube-se inclusive da utilizao de verbas do FAT para qualificao de crianas
no trabalho infantil. Essa medida pode surtir efeito reduzido se, alm disso, no forem
maiores os meios de fiscalizao e sano dos infratores.
Programa de apoio gerao de emprego e renda (PROGER)
O Proger foi institudo pela Resoluo n 59 do Codefat, em 1994, no objetivo de estimular
a gerao de emprego e renda, mediante criao de novas unidades produtivas e fomento
das j existentes e incentivo organizao dos empreendimentos informais, de modo a
prepar-los para o ingresso no setor formal da economia. Seus principais beneficirios so
as pequenas e microempresas, cooperativas e formas associativas de produo, alm de
iniciativas de produo prprias da economia informal.
O Proger possui execuo descentralizada e segue orientaes, nos nveis estadual e
municipal, das Comisses de Emprego. A partir das diretrizes do Codefat, as Comisses
ficam responsveis pela definio da abrangncia e das linhas prioritrias de ao do
Programa nos estados e municpios e pelo acompanhamento e fiscalizao das aes. Os
projetos apoiados devem vincular-se ao desenvolvimento de programas de capacitao
32
tcnico-gerencial, assistncia tcnica e ao acompanhamento dos empreendimentos
beneficiados.
Gerao de informaes sobre o mercado de trabalho
O conhecimento sobre as vocaes, potencialidades e situao do mercado de trabalho nos
estados e municpios ocasiona aumento da efetividade no sistema de emprego, pois
possibilita que outros programas possuam informaes precisas que subsidiam a
implantao de aes respaldadas na realidade. Alm disso, garante o acompanhamento e o
controle da execuo dessas polticas e permite precisar o pblico-alvo.
Essa seria a importncia da gerao de informaes para o SPE. Todavia, os investimentos
em pesquisa no Brasil ainda so precrios, os resultados restritos e a capacidade da
sociedade civil em acompanhar os dados e utiliz-los em propostas ainda insuficiente.
Atualmente, as principais fontes de informao sobre o mercado de trabalho so os
registros administrativos (Relao Anual de Informaes Sociais e Cadastro Geral de
Empregados e Desempregados), as pesquisas sobre desemprego (Pesquisa de Emprego e
Desemprego com metodologia da Fundao SEADE/DIEESE e Pesquisa Mensal de
Emprego do IBGE) e as pesquisas domiciliares (Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclio do IBGE).
2.1 - Os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador
Atualmente, o patrimnio do FAT est em torno de 47 bilhes de reais. Pela lei n 7.998/90,
40% do total desses recursos so destinados diretamente aos programas do BNDES. Sob a
alada do CODEFAT permanecem os 60% restantes. Portanto, esse item analisar somente
33
o montante de recursos subordinados deliberao do Codefat e sua distribuio por
programas no sistema pblico de emprego.
A receita oramentria para a poltica de trabalho e renda no ano de 2001 de
R$10.416.386.406,00. Na Tabela 2 destaca-se a distribuio dos recursos nos diversos
programas, totalizando uma estimativa de despesa de aproximadamente 10 bilhes de reais.
Tabela 2
Diviso por programa do oramento aprovado para o Ministrio do Trabalho e
Emprego em 2001

Programa Oramento para 2001 (R$1,00)
Profissionalizao da Enfermagem 30.000.000
Desenvolvimento da Educao Profissional 30.050.000
Erradicao do Trabalho Infantil 1.000.000
Brasil Jovem 150.000
Novo Emprego e Seguro-Desemprego 5.167.430.624
Assistncia ao Trabalhador 877.312.275
Qualificao Profissional do Trabalhador 499.295.045
Trabalho Legal 138.941.588
Gerao de Emprego e Renda 53.873.900
Recursos Pesqueiros Sustentveis 25.463.636
Trabalho Seguro e Saudvel 612.403
Gesto da Poltica de Trabalho e Emprego 35.360.000
Erradicao do Trabalho Escravizador e Degradante 600.000
Jovem Empreendedor 4.948.616
Atendimento e Legalizao de Estrangeiros no Pas 150.000
Gesto da Poltica de Comunicao de Governo 6.300.000
Qualidade no Servio Pblico 13.274.910
Operaes Especiais: Financiamento com Retorno 3.531.623.409
Total 10.416.386.406
Elaborado a partir do oramento fiscal e da seguridade social da Unio aprovado para 2001.
34
Do total do oramento, aproximadamente 49% so destinados aos Programas Novo
Emprego e Seguro-Desemprego, 34% para operaes especiais, 8,4% para assistncia ao
trabalhador e cerca de 4,8% so destinados qualificao profissional.
Percebe-se que h diferena significativa entre o montante de recursos aprovado para 2001
(aproximadamente R$ 10 bilhes) e o patrimnio total do FAT (cerca de R$ 47 bilhes).
2.2 - A estrutura descentralizada do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda
O SPE gerido descentralizadamente pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao
Trabalhador, no mbito nacional, e pelas Comisses Estaduais e Municipais de Emprego.
Essa estrutura veio ao encontro da prxis de outras polticas pblicas, pois, a partir da
dcada de 80, privilegiou-se a criao de instncias que possibilitassem a participao da
sociedade civil local na formulao, execuo e controle das polticas no objetivo de
garantir e ampliar os direitos cidados.
A motivao para a criao das Comisses de emprego surgiu em 1994 atravs da criao
do Programa de gerao de emprego e renda, com o intuito de fiscalizar a utilizao dos
recursos do FAT no mesmo e permitir maior participao da sociedade civil. (Santos, 2000)
As comisses municipais e estaduais de emprego procuram atuar como fruns de
formulao, coordenao e acompanhamento das polticas de emprego e fiscalizadoras da
utilizao dos recursos financeiros e administrativos do Sistema Nacional de Emprego.
A comisso estadual de emprego considerada instncia superior no mbito estadual,
estando a ela vinculadas as comisses municipais. O artigo 10 da Resoluo n 63 do
35
Codefat estipula que condio necessria para a transferncia de recursos do FAT a
existncia nos Estados e no Distrito Federal de Comisses Estaduais de Emprego.
De acordo com Santos (2000), em 1996 havia 625 comisses estaduais e municipais
homologadas; em 1998, havia 1.520 e, em 2000, existiam 2.432 comisses em todo Brasil.
A estrutura e o papel de cada instncia deliberativa pode ser analisado atravs da Tabela 3.
Tabela 3
Seleo das atribuies e estrutura do Codefat e das Comisses de Emprego

Codefat Comisso Estadual Comisso Municipal
Estrutura Tripartite e paritria

Tripartite e paritria Tripartite e paritria
Representao Governo, empresrios
e trabalhadores

Governo, empresrios
e trabalhadores
Governo, empresrios
e trabalhadores
Representantes Das organizaes mais
representativas, com
designao do Ministro
do Trabalho e
Emprego
Das organizaes mais
representativas em
comum acordo com o
Codefat;
Ao Ministrio do
Trabalho cabe uma
representao

Das organizaes mais
representativas em
comum acordo com o
Codefat e com a
Comisso Estadual;
Ao Governo Estadual
cabe uma
representao

Mandatos Quatro anos, permitida
a reconduo
Trs anos, permitida
uma reconduo
Trs anos, permitida
uma reconduo

Competncias Aprovar diretrizes e
programas de alocao
dos recursos do FAT e
acompanhar e avaliar o
impacto social, a
gesto e o desempenho
dos programas
realizados
Elaborar, propor a
alocao dos recursos e
acompanhar a
execuo do Plano de
Trabalho do Sistema
Nacional de Emprego
Estadual
Elaborar, propor a
alocao dos recursos e
acompanhar a
execuo do Plano de
Trabalho de Emprego
Municipal
Baseado nas Resolues do Codefat, 1994-2000.
36
Pode-se entender por organizaes mais representativas nesse Sistema aquelas entidades
sindicais que, geralmente, possuem maior capital social, historicamente vm contribuindo
para as discusses sobre trabalho ou mesmo as que melhor utilizaram seu poder de
barganha (econmico ou poltico) para participar como representantes.
Verifica-se na Tabela 3 que cada instncia do SPE tem seus representantes validados pela
instncia superior da federao - no caso do Codefat, seus representantes so designados
pelo Ministrio do Trabalho e Emprego. Isso pode ser uma forma de controle sobre os
indicados e, alm disso, s podem designar as organizaes mais representativas, cuja
autonomia para a indicao deveria ser respeitada.
O fato de caber instncia federal participao na esfera estadual e estadual no mbito
municipal pode significar tanto outra forma de controle quanto uma tentativa de possibilitar
maior integrao e congruncia das polticas implantadas.
Quanto aos mandatos, cabe perguntar: Por que h reconduo irrestrita no Codefat e
permitida somente uma reconduo nas Comisses? Ora, se a experincia um dos motivos
da reconduo, ela tambm cumulativa nas Comisses. Se a rotatividade uma
possibilidade de oxigenar a estrutura estadual e municipal, poderia tambm oferecer
novas idias ao Codefat. Fica-se, portanto, com a indagao em suspenso.
Fica a cargo do captulo subseqente analisar se o que vem ocorrendo no SPE fluminense
est mais relacionado ao processo de descentralizao ou ao de desconcentrao.
37
2.3 - A questo do tripartismo no Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda
A concepo do tripartismo foi aprovada pela OIT como forma de garantir a grupos
desfavorecidos reforo de sua capacidade para promover seus interesses e controlar seus
meios de vida. O tripartismo preconiza que representantes de diversos segmentos
colaborem em p de igualdade em discusses livres e decises de carter democrtico, a
fim de promoverem o bem-estar comum.
No SPE a estrutura tripartite significa que participam das discusses, em mbito nacional,
estadual e municipal, representantes do governo, empresrios e trabalhadores. Semelhante
s estruturas neocorporativistas, os arranjos tripartites do sistema prevem uma participao
cujos atores so considerados interlocutores sociais.
Ao contrrio dos intercmbios bipartites estabelecidos entre empresrios e Estado na era
Vargas, que perduraram hegemonicamente at a dcada de 80, no sistema pblico de
emprego tenta-se consolidar a interveno das organizaes dos trabalhadores como
participantes ativos e fundamentais na construo da esfera pblica.
Entretanto, Offe enfatiza o fato de poder existir diferentes sentidos assumidos pelo
tripartismo, ressaltando a produo de efeitos de reduo do conflito nessa estrutura atravs
de trs mecanismos:
a) ...a admisso formal de grupos corporativos ao processo de formao da poltica
pblica favorece a produo de decises que minimizam a probabilidade de
que o poder social seja usado para obstruir a poltica pblica ou para opor-se a
ela, pois o verdadeiro poder do trabalho e do capital, respectivamente, j se
encontra registrado e levado em conta no processo de sua formao (Offe,
1989:254);
38
b) ...na medida em que organizaes de interesse realmente controlam as atitudes e
o comportamento de seus membros (...), essa disciplina organizacional pode ser
usada para impedir oposio por parte de grupos pertencentes organizao.
Desse modo, a autoridade dos lderes do grupo , por assim dizer, adicionada
dos lderes do Estado. Assim, a disciplina organizacional funciona como um
mecanismo de extenso do controle governamental (Offe, 1989:254-255);
c) ...se determinada poltica encontra ou cria conflito e oposio a despeito desses
mecanismos de segurana, a culpa no somente do governo: todos os agentes
que participaram do processo de tomada da deciso sero responsabilizados.
Isso torna a oposio menos provvel, pois qualquer grupo opositor relevante
teria de atacar no s o governo, mas tambm seus prprios lderes (Offe,
1989:255).
Um contraponto s afirmativas de Offe dado pelo carter setorial presente no SPE. Se
verdade que no Conselho e nas Comisses de emprego pode estar ocorrendo reduo da
oposio quanto poltica implantada, o mesmo pode no ser verdico na representao
dessas mesmas instituies em outras arenas do campo poltico-econmico. Isto porque os
acordos estabelecidos no mbito do SPE no representam a totalidade de polticas sobre as
quais as instituies tm interesses e influncia. Sendo assim, as afirmaes de Offe s
podem ocorrer dentro de uma estrutura bem delimitada do Estado: no sistema pblico de
emprego.
Contudo, medida que no tripartismo o Estado incorpora determinados grupos para decidir
sobre polticas pblicas, tambm pode possibilitar o desenvolvimento de efeitos no
previstos ou desejados por esses mesmos grupos.
2.4 - A estrutura paritria no Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda
Representando a emergncia de nova relao entre governo, trabalhadores e empresrios, o
SPE acrescenta estrutura tripartite a questo paritria, intencionando desconcentrar o
39
poder de deciso atravs da representao igualitria de membros em cada bancada
13

participante do sistema.
Na prtica, para um processo decisrio tripartite composto por dezoito membros, a diviso
de seis representantes dos trabalhadores, seis dos empresrios e seis do governo. Alm
disso, a gesto paritria prev a presidncia alternada entre os trs segmentos participantes.
Embora este tipo de estrutura seja mais democrtico, a disputa pela hegemonia continua
baseada no capital humano, social ou financeiro que as instituies participantes podem
possuir. Assim, a igualdade de voto para trabalho, capital e governo em si no equilibra a
correlao de foras e pode no ser capaz de nivelar o poder para decidir.
Dessa forma, analisar se a representao paritria vem facilitando a igualdade de condies
um problema merecedor de destaque no estudo sobre o SPE.
2.5 - O sistema pblico de emprego brasileiro como arranjo corporativista hbrido
Feita a apresentao mais descritiva do SPE pode-se elaborar, nesse momento, uma anlise
mais profunda a respeito da relao dessa estrutura com os tipos de arranjos corporativistas
demonstrados no captulo 1.
Inicialmente, importa clarificar que o intento da pesquisa no o de analisar a questo do
corporativismo para todo o movimento sindical na atualidade, mas sim verificar quais ainda

13
Denomina-se bancada o conjunto de instituies componentes de uma mesma representao sindical ou do
governo no sistema pblico de emprego. Cada bancada possui nmero igual de participantes e caracteriza-se
pela aglomerao de representantes do governo, empresrios ou trabalhadores em grupos diferentes.

40
so as influncias do corporativismo sobre as organizaes participantes do sistema pblico
de emprego.
Observa-se no SPE uma estrutura poltico-institucional que impossibilita sua classificao
como tipo ideal de corporativismo societrio, neorcorporativismo ou corporativismo estatal.
Mas, ao mesmo tempo, verifica-se nesse sistema caractersticas que o aproximam desses
conceitos, consolidando o aqui denominado arranjo corporativista hbrido.
Assim, atravs da anlise, percebe-se haver no sistema pblico de emprego brasileiro um
arranjo que o aproxima do corporativismo societrio, uma vez observada a oscilao do
poder de influncia e controle sobre as decises entre Estado e grupos de interesse dos
trabalhadores e dos empresrios, sobressaindo ora interesses de um grupo, ora de outro.
Entretanto, a Constituio de 1988 manteve a contribuio sindical obrigatria, a unicidade
sindical e o reconhecimento do sindicato pelo Estado, perpetuando-se um sindicalismo
atrelado ao Estado e, portanto, com caractersticas corporativistas estatais.
Alm disso, possui caractersticas do arranjo neocorporativista porque neste existem grupos
de interesse do capital e do trabalho negociando com o Estado - em estruturas tripartites e
paritrias - a formulao e implantao da poltica pblica de emprego, trabalho e renda.
Mas afasta-se do neocorporativismo, pois, ao contrrio do modelo dos pases social-
democratas europeus, no se revela capaz de cobrir diversas polticas pblicas e ampliar
suas dimenses no plano macropoltico e nem possui forte ligao com estruturas poltico-
partidrias.
41
Dessa forma, os arranjos corporativistas estabelecidos no SPE so hbridos por possurem
caractersticas do corporativismo estatal e do societrio nas relaes estabelecidas entre o
movimento sindical e o Estado brasileiro. Pode-se observar a seguir nas Tabelas 4 e 5
14
as
classificaes genricas dos arranjos no Conselho e nas Comisses.
A anlise sobre a predominncia de arranjos corporativistas estatais ou societrios no SPE
foi realizada a partir de duas variveis bem especficas: a relao dos grupos com o Estado
e os elementos estruturais e funcionais das organizaes sindicais. Portanto, no se pode
inferir que prevalece um tipo de corporativismo sobre o outro; para tanto, precisar-se-ia
estudar todo o processo das esferas nacional, estadual e municipal.
Tabela 4
Demonstrativo da relao do movimento sindical com o Estado no Codefat, na
Comisso estadual e na Comisso municipal de emprego

Codefat Comisso estadual Comisso municipal
Bancada dos
Trabalhadores
Autnoma
financeiramente e
influenciadora (CS);
Dependente
politicamente (CE)

Autnoma
financeiramente e
influenciadora (CS);
Dependente
politicamente (CE)
Influenciadora (CS);
Dependente financeira
e politicamente (CE)
Bancada dos
Empresrios
Influenciadora (CS);
Dependente financeira
e politicamente (CE)
Influenciadora (CS);
Dependente financeira
e politicamente (CE)
Influenciadora (CS);
Dependente financeira
e politicamente (CE)
OBS.: CS: caracterstica de arranjos Corporativistas Societrios
CE: caracterstica de arranjos Corporativistas Estatais
Na Tabela 4, a diferena percebida na classificao dos arranjos no sindicalismo dos
trabalhadores explicada pelo fato de o Codefat e a Comisso Estadual serem constitudos
por centrais sindicais. J as comisses municipais so, no geral, formadas por sindicatos.
Estas organizaes sindicais possuem estruturas diferentes, pois as centrais foram

14
Baseadas na categorizao de Schmitter, demonstrada no item 1.2 do captulo 1.
42
constitudas parte da legislao sindical existente
15
, enquanto que sindicatos, federaes e
confederaes dos trabalhadores so reconhecidos e estruturados dentro dessa lei. Ou seja,
a estrutura e organizao sindical interfere no tipo de arranjo corporativista estabelecido
entre Estado e movimento sindical nos nveis nacional, estadual e municipal do SPE.
Quanto bancada dos empresrios, percebe-se uma homogeneizao na ocorrncia dos
arranjos corporativistas estabelecidos entre Estado e movimento sindical empresarial. Isto
ocorre devido a estrutura sindical patronal ser a mesma para todas as organizaes sindicais
representantes nas diferentes instncias do SPE.
Tabela 5
Predominncia do tipo de arranjo corporativista presente no movimento sindical no
Codefat, na Comisso estadual e na Comisso municipal de emprego, segundo os
elementos estruturais e funcionais dos grupos

Codefat Comisso estadual Comisso municipal
Bancada dos
Trabalhadores
CS CS CE
Bancada dos
Empresrios
CE CE CE

OBS.: CS: Predominncia de arranjos Corporativistas Societrios
CE: Predominncia de arranjos Corporativistas Estatais

Conforme explicitado no captulo 1, os elementos estruturais e funcionais dos grupos so
aqueles relacionados forma como estabelecida a singularidade de categorias, nmero,
competitividade, funes, reconhecimento etc.
Na Tabela 5, percebe-se, mais uma vez, a relao da estrutura e organizao sindical das
entidades com o Estado de modo determinante a definir a primazia de um tipo de arranjo

15
Cabe relembrar que as Centrais Sindicais so reconhecidas politicamente, mas no pela legislao sindical
brasileira.
43
corporativista em detrimento de outro. Onde as centrais so as entidades representantes do
movimento sindical h predomnio de arranjos corporativistas societrios, onde sindicatos
so representantes prevalecem elementos estruturais e funcionais com caractersticas do
corporativismo estatal.
A respeito dos empresrios, o fato de o movimento sindical patronal no possuir uma
instncia de cpula plural e independente novamente fundamental na determinao de sua
relao com o Estado e, subseqentemente, do tipo predominante de arranjo corporativista
estabelecido.
Portanto, sobre parmetros diferentes, o corporativismo como arranjo de representao de
interesses de grupos perante o Estado ainda encontra espao na organizao da esfera
pblica brasileira.
interessante como, ao mesmo tempo, esta estrutura abre possibilidades para os interesses
plurais, pois, medida que representam os interesses de seus membros, as organizaes
sindicais acabam representando tambm interesses de outros grupos da sociedade civil, pois
os membros das Confederaes ou Centrais sindicais, atualmente, so muitas vezes os
mesmos do movimento negro, da mulher, ambiental etc. Com isto, fazem suas
reivindicaes nesses movimentos sociais serem incorporadas s discusses estabelecidas
no sistema de emprego.
Dessa forma, cabe salientar que a representao corporativista remete-se mais quantidade
de grupos que participam do processo (restrito), do que aos interesses que pretendem
44
representar. Assim, a estrutura corporativista no elimina as possibilidades de
desenvolvimento de polticas para o bem comum e global da sociedade.
Interessante destacar a hiptese de que quanto mais abrangente for a instncia, maior a
probabilidade de haver espaos para representao de interesses gerais da sociedade e, ao
mesmo tempo, quanto mais localizada for a instncia, menor a possibilidade de abertura
para interesses plurais, pois tende a haver maior margem para promoo do bem comum
nas instncias mais agregadoras, como o Codefat, onde a representao poltica de
interesses mais heterognea, devido ao grande nmero de membros. Da mesma forma,
pode haver mais oportunidade para arranjos corporativistas particularizados nas instncias
locais, visto que o nmero de membros mais restrito e seus interesses mais homogneos.
Importa ressaltar, tambm, que no permitida a representao em condies igualitrias
de outros atores da sociedade civil nessa arena. Como esse um fato que faz parte da
prpria essncia do corporativismo - pois se a sociedade civil pudesse participar com poder
de deciso de forma irrestrita no sistema pblico de emprego o mesmo deixaria de ser
caracterizado como arranjo corporativista e passaria a ser denominado pluralista -, acredita-
se, ento, que substancialmente o sistema pblico de emprego possua estrutura poltico-
institucional corporativista de representao de interesses.
Alm de outros setores da sociedade civil, nem todos os grupos de interesse do movimento
sindical so representados no SPE devido ao nmero restrito de representantes no Codefat e
nas comisses (mximo de 18, em cada). Uma diretriz existente, ao menos no Rio de
Janeiro, define s possuir representantes na Comisso Estadual aquelas instituies com
45
assento no Codefat. Portanto, no mbito estadual e municipal, por suposto, tambm
prevalecem arranjos para reforar o corporativismo nessa estrutura.
Diniz e Boschi ressaltam que esse tipo de estrutura seletiva pode levar o modelo crise
devido s ...presses por parte de coletividades excludas, as quais poderiam ser
responsveis pela formao de movimento sociais, que desencadeariam, a longo prazo,
efeitos desestabilizadores (Diniz & Boschi, 1991:14).
Outra questo o fato de nas instncias nacional, estadual e municipal s ter direito
representao por parte do governo os membros do Executivo. Assim, parece continuar a
idia inaugurada por Vargas e consolidada pela ditadura ps-64 de que o Executivo seja o
agente das transformaes necessrias e o reforo a ...uma cultura poltica
deslegitimadora da ao dos partidos e do Congresso na promoo do desenvolvimento
(Diniz, 1999:30). Isto reafirma um trao histrico do corporativismo brasileiro, qual seja,
...a ausncia de vnculo orgnico entre o sistema poltico partidrio e a ordem
corporativista (Tapia, 1994:68).
Ainda no mbito estatal ocorre uma contradio dada pela prpria funo do Estado. Por
um lado, no sistema de emprego, tem-se o Estado democrtico enquanto aparelho imutvel,
procurando garantir o predomnio dos interesses coletivos, os direitos universais e o
tratamento igualitrio a ser dado a toda sociedade; de outro, tem-se o governo (que
provisrio) como representante no sistema pblico de emprego, procurando reafirmar as
estratgias de sua poltica, representando o coletivo mas tambm o particular, que o
distinguiu no momento do sufrgio.
46
Dentro desse contexto problemtico cabe, ento, perguntar:
Pode-se realmente afirmar ter havido alterao na relao do movimento sindical com o
Estado, no sentido de que o primeiro tenha poder de deciso de fato?
Sendo os interesses muitas vezes divergentes ou conflitantes, como ocorre a negociao
nessas estruturas?
A poltica de emprego vem sendo implantada de forma descentralizada e integrada
conforme prev a legislao?
Essas so questes a serem tratadas no captulo subseqente, que tem como foco a
Comisso Estadual de Emprego do Rio de Janeiro.
47
3. REPRESENTAO DE INTERESSES, INTEGRAO DOS PROGRAMAS E
DESCENTRALIZAO NA COMISSO ESTADUAL DE EMPREGO DO RIO
DE JANEIRO
Neste captulo, analisar-se-o as influncias das caractersticas do arranjo corporativista
hbrido no funcionamento do Sistema Pblico de Emprego Fluminense.
Para tanto, inicialmente, apresentam-se a histria e as principais resolues da Comisso
Estadual de Emprego do Rio de Janeiro, como est configurada atualmente e as
caractersticas das instituies componentes do SPE fluminense.
A seguir, demonstra-se a metodologia utilizada na pesquisa de campo e procede-se a
anlise das relaes entre os atores sociais no campo poltico da CEE, observando se tem
havido integrao nos programas da poltica de emprego fluminense e at onde existe
descentralizao como apregoado nos pressupostos legislativos do SPE brasileiro.
A verificao dessa problemtica permitir compreender, respectivamente, como
acontecem os arranjos tripartites e paritrios estabelecidos entre os parceiros no mbito
estadual para deliberar sobre o Sistema fluminense, se h congruncia na formulao e
implantao dos planos e programas e, por fim, se realmente ocorre diviso do poder entre
as instncias nacional e estadual.
Como constatado a seguir, na verificao observaram-se pontos ainda crticos no Sistema,
os quais dificultaram sua efetiva execuo no estado fluminense. Portanto, cabe, desde j,
enfatizar o carter processual do sistema pblico de emprego brasileiro, pois, apesar dos
avanos ocorridos, os problemas persistem e desafiam o carter democrtico e participativo
48
da gesto tripartite, mas, uma vez superados, os representantes podero estabelecer-se de
fato como agentes do controle social e da promoo do bem pblico.
3.1 - A Comisso Estadual de Emprego do Rio de Janeiro (CEE)
A seguir, apresenta-se um resumo histrico sobre a Comisso Estadual de Emprego do Rio
de Janeiro, uma anlise sobre suas principais resolues, sua configurao e algumas das
caractersticas das instituies participantes.
A Comisso tripatite e paritria de emprego do Rio de Janeiro foi instituda pelo decreto n
21.470, de 1 de junho de 1995, pelo governador Marcello Alencar.
A Comisso possui carter permanente e deliberativo e objetiva acompanhar a alocao dos
recursos financeiros oriundos do FAT. Compete CEE aprimorar o conhecimento sobre o
mercado de trabalho local, bem como orientar e fiscalizar a execuo local das polticas.
Em conjunto com a Secretaria de Trabalho do Estado do Rio de Janeiro, a Comisso
Estadual procura implantar e fiscalizar a execuo dos programas e projetos do Sistema de
emprego relativos qualificao profissional, seguro-desemprego, gerao de emprego e
renda e intermediao de mo-de-obra.
Das deliberaes realizadas pela CEE de 1997 ao ano de 2000, percebe-se uma
preponderncia no tocante s comisses municipais, como demonstra a Tabela 6. Isto
porque esse perodo demarca a expanso do Sistema no Rio de Janeiro e, sendo assim, o
nmero de homologaes de comisses municipais est concentrado nessa fase.
49
Tabela 6
Temas das deliberaes realizadas pela CEE entre 1997 e 2000

TEMAS N DE DELIBERAES
Homologao de assuntos das comisses municipais 21
Aprovao de planos de trabalho e relatrios analticos 04
Deliberao sobre recursos 05
Deliberao sobre qualificao profissional 02
Deliberao sobre seguro-desemprego e intermediao
de mo-de-obra
05
Deliberao sobre gerao de emprego e renda 05
Baseado em documentos da CEE (In: www.setrab.rj.gov.br)
Atualmente, a CEE tem reunies ordinrias mensais e composta por representantes do
governo da Secretaria de Estado de Trabalho, da Delegacia Regional do Trabalho, da
Secretaria de Estado de Planejamento, da Secretaria de Estado de Educao, da Secretaria
de Estado de Energia, Indstria Naval e Petrleo, da Secretaria de Estado de Cincia e
Tecnologia e da Secretaria de Estado de Agricultura, Abastecimento e Pesca; representantes
dos trabalhadores da Central nica dos Trabalhadores, da Confederao Geral dos
Trabalhadores e da Fora Sindical; representantes dos empregadores do Servio de Apoio
s Micro e Pequenas Empresas, da Federao das Indstrias do Rio de Janeiro, da
Federao do Comrcio do Estado do Rio de Janeiro, da Federao de Agricultura do
Estado do Rio de Janeiro, da Federao dos Transportes do Rio de Janeiro, da Associao
Fluminense da Pequena e Mdia Empresa e da Associao Comercial do Rio de Janeiro.
Entretanto, somente na bancada dos trabalhadores as instituies possuem cadeira de titular
e suplente; nas demais bancadas, h um revezamento entre as entidades.
Cabe neste momento explicitar, sucintamente, algumas das principais caractersticas das
instituies representantes dos trabalhadores e dos empresrios.
50
A Central nica dos Trabalhadores (CUT) foi fundada em um congresso realizado em 1983
na Grande So Paulo, onde participaram 5.054 delegados e 911 entidades sindicais.
Atualmente, a CUT est organizada em todo territrio nacional, com mais de 1.300
entidades sindicais. Com uma poltica que procura firmar os preceitos do novo
sindicalismo, as reivindicaes da CUT buscam alcanar a liberdade e autonomia sindicais,
o fim do imposto sindical e negociaes livres e diretas.
Oficialmente, a Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT) nasceu em 1986 no intuito
de construir um movimento sindical pluralista, democrtico e apartidrio. A Confederao
defende a livre negociao coletiva e o acesso dos sindicatos aos locais de trabalho.
A Fora Sindical surgiu no Dia Internacional da Mulher de 1991. No primeiro congresso,
suas diretrizes eram direcionadas para a construo de uma Central capaz de negociar, que
fosse autnoma e pluralista. Atualmente esto filiadas Fora Sindical 960 entidades com
cerca de 6,5 milhes de trabalhadores na base.
A Federao das Indstrias do Rio de Janeiro (FIRJAN) representa a classe industrial
fluminense nas esferas regional e nacional, congregando os interesses dos sindicatos a ela
filiados. uma instituio prestadora de servios s empresas e atua como frum de
debates e de gesto da informao para o crescimento scioeconmico Estado. Atualmente
a Federao possui 101 sindicatos filiados, representando 16.000 indstrias. As aes da
FIRJAN, tanto na rea tcnica quanto poltica, so orientadas por Conselhos e Fruns
Empresariais, hoje constitudos por representantes de cerca de 450 empresas industriais.
A Federao do Comrcio tem por objetivo a defesa dos interesses do segmento do
comrcio de bens e servios, principalmente dos pequenos e microempresrios, hoje uma
51
importante parcela da economia do pas, no s no que diz respeito gerao de receita,
como tambm na oferta de postos de trabalho. A Federao do Comrcio do Estado do Rio
de Janeiro (Fecomrcio-RJ) rene 62 sindicatos patronais da rea de comrcio de bens e
servios em todo o Estado do Rio, representando cerca de 200 mil empresas.
O Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) uma sociedade civil sem
fins lucrativos que procura apontar a pequenos negcios melhores condies de evoluo
sustentvel. No Rio de Janeiro, as micro e pequenas empresas representam 96% dos
estabelecimentos instalados.
A Associao Comercial do Rio de Janeiro (ACRJ), fundada em 1820, um rgo
consultivo do Governo Federal reconhecido pelo Decreto 6.348, de 26/09/1940, que
congrega pessoas fsicas e jurdicas atuantes em todos os setores da atividade econmica:
comrcio, indstria, agropecuria e prestao de servios, com o objetivo de chamar
participao os empresrios na tomada de posio e em linhas de ao a serem adotadas. A
ACRJ dispe de Conselhos de Polticas Empresariais, em diversas reas, onde os assuntos
setoriais so debatidos e as polticas formuladas.
No sistema sindical rural brasileiro, cuja base possui cerca de 2.000 sindicatos, a Federao
da Agricultura do Rio de Janeiro atua estimulando o fortalecimento do sindicalismo rural
atravs do trabalho em defesa dos interesses da classe produtora rural, com nfase nos
seguintes temas: poltica agrcola, poltica agrria, tributao, previdncia social rural,
legislao trabalhista rural e mercado interno e externo.
A Associao Fluminense da Pequena e Mdia Empresa Fluminense (Flupeme) busca
incentivar e fortalecer a micro e pequena empresa do Estado do Rio de Janeiro. Surgiu com
52
o compromisso de contestar o modelo econmico nascido durante o milagre econmico.
Sua articulao d-se em duas frentes distintas: unir os discursos dos desfavorecidos pelas
regras do jogo do mercado e prover seus associados com uma postura poltica diante dos
obstculos concretos do cotidiano.
J a Federao das Empresas de Transportes Rodovirios do Leste Meridional do Brasil
(Fetranspor) constituda por nove sindicatos filiados e 238 empresas de transporte de
passageiros na modalidade rodoviria. Agregando os empregos diretos e indiretos, estima-
se quase 400 mil pessoas 2,98% da populao do Estado - dependentes do sistema
Fetranspor.
Todas essas instituies possuem estratgias e interesses diferenciados na poltica de
emprego. Para explicitar como cada um vem ocorrendo na Comisso Estadual de Emprego
do Rio de Janeiro, realizou-se um estudo de caso, cuja metodologia e resultados so
apresentados a seguir.
3.2 - Metodologia da pesquisa de campo
Os objetivos da pesquisa indicaram qual a opo metodolgica a ser adotada. O mtodo
qualitativo pareceu mais adequado em relao ao mtodo quantitativo para o tipo de
informaes que se pretendia reunir, relacionado anlise da representao de interesses e
das relaes entre governo, empresrios e trabalhadores na Comisso Estadual de Emprego
do Rio de Janeiro.
Optou-se pela entrevista semi-estruturada pelo fato de ela estabelecer maior confiana entre
entrevistadora e entrevistado atravs da entrevista face a face, tornando, dessa forma,
53
possvel aprofundar as questes. Utiliza tcnicas que permitem maior liberdade de
expresso ao entrevistado, flexibilidade no roteiro e esclarecimento de alguns pontos.
Definidos o mtodo e a tcnica, coube elaborar uma maneira satisfatria de captar as
informaes da realidade. A utilizao de um desenho quantitativo abrangendo dimenses e
variveis para classificao dos documentos pareceu adequada, embora a anlise resultante
fosse a qualitativa.
A clareza dos objetivos especficos foi o incio do caminho trilhado para definir as
dimenses de anlise. As dimenses so consideradas categorias-chave para compreender
como ocorre a integrao, descentralizao e representao de interesses na Comisso
Estadual de Emprego. Para cada dimenso foram, ento, elaboradas questes para verificar
a ocorrncia do tema no estudo de caso. Essas questes foram fragmentadas ou eliminadas,
de forma que ao final restaram somente as principais variveis de anlise, as quais
compem unidades de verificao que, agrupadas, permitem entender determinada
dimenso.
Dessa forma, inicialmente, para a dimenso representao de interesses, analisaram-se as
seguintes: influncia do interesse corporativo dos grupos na gesto da poltica de emprego;
tendncias de coalizo ou divergncia nas negociaes; identificao da representao do
Governo perante o Estado. J para a dimenso integrao das polticas estudaram-se as
variveis articulao na formulao e implantao dos programas e grau de efetividade dos
benefcios concedidos ao trabalhador. E para a dimenso descentralizao, as variveis
gesto poltica e grau de autonomia.
54
Definidas as variveis, coube, ento, iniciar o trabalho de campo e realizar um teste nas
mesmas. Optou-se por iniciar as entrevistas somente aps a classificao documental das
atas das reunies da Comisso Estadual de Emprego. Foram analisadas todas as atas
ordinrias e extraordinrias aprovadas desde o incio da CEE, em 1995, at outubro de
2000, totalizando 82 atas.
A categorizao possibilitou tanto a realizao de um teste para verificar se as variveis
eram suficientes e adequadas quanto a aproximao da entrevistadora dos temas e termos
cotidianos do universo pesquisado.
Aps a classificao documental, uma varivel foi criada: identificao do papel e da
importncia das lideranas formais na histria da CEE.
Terminada essa etapa, iniciaram-se as entrevistas. Para tanto, elaborou-se, a partir das
variveis, um roteiro de questes para orientar o estudo de caso (ver Anexo 1). Esse roteiro
continha as principais indagaes, no sendo estruturado para ser seguido ordenadamente.
A escolha dos entrevistados foi orientada pela natureza do problema de pesquisa e
englobou representantes das trs bancadas da CEE. Foram entrevistados dois representantes
da bancada dos trabalhadores, dois da bancada dos empresrios e dois representantes da
bancada do governo, totalizando seis. Eles foram escolhidos pela importncia que tiveram
(ou tm) na histria da CEE, percebida na anlise das atas. Esse tipo de amostra est mais
relacionado insero poltica e social dos atores do que com as caractersticas
quantitativas de um grupo, guardando, portanto, mais afinidade com as caractersticas
tericas do problema em exame.
55
As entrevistas sempre foram iniciadas com o relato da trajetria profissional dos
entrevistados, visando estabelecer um elo de confiana entre entrevistadora e entrevistado.
O assuntos foram desenvolvidos pelo entrevistado
16
. entrevistadora, possuidora do
roteiro de questes, coube apenas reconduzir o entrevistado ao tema tratado.
A realizao das entrevistas ocorreu no segundo semestre de 2000, em um panorama onde
se discutia o piso mnimo regional para o Estado do Rio de Janeiro. Esse contexto, ao
mesmo tempo que frutificou maior discusso e percepo do problema sob uma referncia
real na qual interesses foram explicitamente expostos, tambm dificultou o trabalho
medida que os representantes tinham parte significativa de seu tempo tomado pela
discusso, resultando em remarcao de entrevistas ou maior dificuldade em agendar com
determinados representantes.
Para a classificao das entrevistas utilizou-se o mesmo procedimento realizado para as atas
das reunies: os assuntos foram agrupados em acordo com a varivel correspondente. Logo
aps, procedeu-se a anlise documental de todo o material, tanto de atas quanto entrevistas,
a fim de definir a ocorrncia da varivel em questo na dimenso do estudo de caso.
Na anlise documental foram levantadas e analisadas as principais questes e problemas
que apareciam nas respectivas atas e entrevistas. As consideraes constantes dos itens 3.3,
3.4 e 3.5 representam, portanto, as discusses, pensamentos e interesses das representaes
de entidades em relao aos assuntos tratados. Cabe, ento, ressaltar que o contedo de

16
Geralmente, o entrevistado explanava sobre suas experincias na CEE, pois j estava ciente dos objetivos
da pesquisa.

56
anlise das dimenses e variveis refletem a percepo dos atores da CEE sobre o sistema
pblico de emprego fluminense.
3.3 - Representao de interesses no sistema pblico de emprego fluminense
A representao de interesses entendida como processo de ao coletiva formado pelas
relaes sociais, dentro e entre organizaes, que objetivam influenciar as decises
governamentais e atender aos interesses de um ou mais atores polticos.
Esta a problemtica na qual se pretende demonstrar as alteraes (e permanncias) nas
relaes existentes entre os grupos participantes da CEE, ocasionadas pelo arranjo
corporativista hbrido estabelecido no SPE.
Para verificar como a representao de interesses est manifestada na Comisso Estadual,
decidiu-se analisar as seguintes variveis: influncia do interesse corporativo dos grupos na
gesto da poltica de emprego; tendncias na negociao; identificao da representao do
Governo perante o Estado; identificao do papel e importncia das lideranas formais na
histria da CEE. A seguir explicita-se, respectivamente, as principais consideraes
envolvidas nessa temtica.
Aps, sero feitas algumas observaes sobre como ocorre a representao de interesses na
Comisso Estadual de Emprego.



57
3.3.1 - Influncia do interesse corporativo dos grupos na gesto da poltica de emprego
Pretende-se nesse item demonstrar quais os interesses dos grupos no Sistema e analisar
como influenciam a relao entre os atores e a gesto da poltica estadual.
Geralmente, os interesses dos grupos sindicais oscilam entre a possibilidade de promoo
do bem comum e a possibilidade de favorecer interesses prprios, enquanto interesses dos
representantes governamentais ficam condicionados estratgia da poltica do governo em
exerccio. A seguir, constatam-se essas duas consideraes.
Na base dos interesses do movimento sindical, seja de trabalhadores ou de empresrios, os
representantes destacam a possibilidade de participar na formulao e implantao de uma
poltica pblica diretamente relacionada ao proveito de seus membros e da sociedade.
Dessa forma, sobressaem relatos como: a gente percebeu uma coisa interessante,
percebemos que aquele espao, era um espao muito importante para voc formular
polticas pblicas (entrevista n1, representante dos trabalhadores); ou a Comisso est
num contexto pblico no melhor sentido da palavra, aprendi que pblico no tem nada a ver
com estatal e nem privado, que uma outra esfera, que supera isso tudo, na linha do bem
comum (entrevista n4, representante dos empresrios).
Os sindicalistas acreditam que uma boa forma de as organizaes sindicais de trabalhadores
ou empresrios participarem da gesto pblica seria atravs dos conselhos ou comisses,
como constatado em relato do entrevistado n1, representante dos trabalhadores: como
uma organizao sindical no um partido poltico, para que voc tenha avanos sociais
58
necessrio voc influenciar na poltica de governo, seja municipal, estadual ou governo
federal.
Os representantes parecem estar preocupados com a diferenciao entre a disputa poltica
sindical e reivindicaes histricas de cada entidade e a negociao em torno da poltica de
emprego, visando vislumbrar interesses mais gerais da sociedade. Alguns expem que os
comissrios deveriam ser uma espcie de vereadores da comunidade (entrevista n1,
representante dos trabalhadores) dentro das comisses; ressaltam, entretanto, interesses
particularistas sobrepondo-se aos gerais. Tais interesses particulares chegam ao ponto de
alguns comissrios no considerarem como responsabilidade deliberativa suas as
discusses sobre programas e projetos nos quais as entidades sindicais executoras no
pertenam sua base representativa. Como observa-se no seguinte relato:
Entrevistadora: Qual a sua avaliao sobre os outros programas que temos,
como intermediao de mo-de-obra, elaborao de informaes sobre o
mercado, seguro-desemprego (...) e todos esses componentes que fazem parte?
Entrevistado: Olha, tambm acho que um grande sucesso, embora esses
programas sejam exclusivos da bancada de trabalhadores, eles so executados
prioritariamente pelas centrais sindicais, mas os resultados tm sido
alvissareiros. (entrevista n5, representante dos empresrios)
Ento, percebe-se que os interesses sindicais variam entre a promoo do bem comum e os
interesses corporativos das entidades.
Os interesses da bancada do governo, todavia, sofrem maior influncia com a mudana do
poder executivo na poca eleitoral, pois, quando muda o governo estadual, a modificao
de toda bancada quase certa. Dessa forma, nesta encontram-se ao longo da histria da
59
CEE interesses diferentes postos em acordo com a estratgia adotada pelos governos
estaduais eleitos desde 1995 at 2001.
Em vista disso, os comissrios distinguem um momento histrico em que a bancada do
governo mantinha-se ausente das reunies e dava pouco crdito s aes da Comisso
Estadual de Emprego. Outro momento, em que esta bancada tornava-se ativa e necessria
para a construo participativa da poltica fluminense. E um terceiro, onde se mudava o
governo e o processo de construo democrtica intensificava-se. O primeiro momento
ocorreu na gerncia de Aldir Cabral na Secretaria de Estado de Trabalho e, o segundo, na
gesto de Marco Maranho, ambos durante o Governo Alencar. O terceiro momento o do
Governo Garotinho com as gestes de Gilberto Palmares e de Jaime Cardoso na Secretaria
de Estado de Trabalho.
Essa afirmao constatada no relato do representante da Firjan na Comisso Estadual
desde 1995, Sr. Antnio Carlos Mendes Gomes:
Os primeiros tempos foram muito difceis, marcados por dvidas,
perplexidade e desnimo, decorrentes da absoluta falta de comprometimento e
respeito s organizaes da sociedade civil por parte da representao do
governo do estado. (...) Efetivamente, os anos de 1997 e 1998 foram marcados
por um esforo de recuperao do tempo perdido, deles ficando (...) a
constituio de Comisses municipais de emprego em quase todos os 92
municpios do estado (...). A gesto de Palmares representou, a meu ver, a
consolidao desse processo poltico. (Palmares, 2000: 51)
Este relato demonstra o quanto os interesses da bancada governamental ficam
condicionados estratgia poltica do governo estadual em exerccio.
Quanto divergncia de interesses das bancadas, um dos episdios em que pareceu ficar
mais ntida a diferenciao entre empresrios e trabalhadores ocorreu com a discusso
sobre o piso mnimo regional para o Estado do Rio de Janeiro.
60
Embora no faa parte da agenda, essa discusso foi suscitada na CEE no ano de 2000 para
execuo de uma proposta consensual por parte dos diversos representantes acerca do valor
do piso mnimo para o Estado. No entanto, as sugestes e os interesses internos de cada
bancada, no geral, no foram convergentes e, por isso, no permitiram avanar e
estabelecer um valor para o piso. Ao permitir a discusso sobre o piso mnimo na CEE,
evidenciaram-se os limites e os desafios existentes na negociao tripartite, expondo
fragilidades relacionadas aos interesses diversos entre e dentro das bancadas, como
percebe-se nas seguintes exposies:
...o secretrio tentou fazer uma discusso a partir das representaes, buscar
uma via de entendimento, pra ver se chegava ao executivo com uma proposta
unificada entre as partes, n? O que obviamente no houve, no houve um
consenso nem dentro dos prprios trabalhadores, muito menos em relao
representao patronal ter uma viso unificada (entrevista n3, representante
dos trabalhadores)
...s que infelizmente a comisso no conseguiu, os membros representativos
no foram capazes de construir uma proposta de consenso que pudesse ser
levada ao governador e desse ao governador segurana de uma mensagem de
peso acolhendo o consenso construdo pelos empregadores, pelos trabalhadores
representados por entidades iguais, (...) fomos incapazes de construir um
movimento (entrevista n4, representante dos empresrios).
...infelizmente no se chegou ao consenso, porque dificilmente vai se chegar a
uma (...) a um entendimento com setores inteiros da sociedade, ou seja,
indstria, comrcio, agricultura (entrevista n5, representante dos
empresrios).
No que tange influncia dos interesses corporativos na relao entre os membros da
Comisso Estadual, nota-se haver momentos em que os representantes unem-se para
defender, por exemplo, a permanncia do status quo, assim como divergem quando se
potencializam discusses envolvendo interesses interclassistas diferentes.

61
Na execuo dos programas e projetos, por exemplo, h divergncia entre os participantes,
pois alguns defendem seu cumprimento, preferencialmente, por entidades sindicais da base
das centrais ou federaes. Outros representantes argumentam que outras entidades do
movimento social ou organizaes no-governamentais tambm poderiam participar dessa
execuo. Os primeiros justificam ressaltando que o FAT arrecadado principalmente
atravs de contribuio formal e, por isso, as organizaes sindicais devem ser privilegiadas
na escolha para execuo, como verificado no relato do entrevistado n5, representante dos
empresrios:
...creio que h entidades que representam esses segmentos e geram os recursos
da sociedade formal que o fundo de garantia, o PIS, o PASEP, a
Previdncia Social, essas entidades que geram esses recursos que devem ter
essa prioridade pra executar esse programa
...uma organizao no-governamental t fazendo formao profissional na
rea rural do interior, onde ns temos sindicatos mais estabelecidos,
organizados pra isso.
Outros representantes argumentam que a poltica e o fundo so pblicos e, por conseguinte,
toda a sociedade civil poderia participar da execuo e, mais ainda, explicitam que h uma
tentativa de diminuio da participao de instituies de pequeno porte no Sistema, como
observa-se em trecho da entrevista n2, representante do governo:
...porque tem uma presso contra a participao de instituies de pequeno
porte, o alargamento de instituies. (...) Ento no tem espao aberto
vontade, se as instituies no se qualificarem cada vez mais, no se
agruparem, no brigarem, no consolidam esse espao de trabalho.
Atualmente, prevalecem os interesses do grupo defensor da limitao participao dessas
entidades, pois a Resoluo 234 do Codefat estabelece em seu artigo terceiro que s
executaro aes de educao profissional instituies especializadas no ensino
62
profissional, com mais de cinco anos de experincia na rea, desde que, no ato da
contratao, seja encaminhada justificativa circunstanciada Secretaria de Polticas
Pblicas de Emprego e ao Codefat. Sendo assim, diminui-se a possibilidade de
participao dessas instituies, j que cada Plano Estadual de Qualificao executado no
perodo de um ano e, se os projetos fossem enviados a Braslia para serem aprovados,
provavelmente inviabilizaria a execuo em tempo hbil.
Todavia, h assuntos passveis de serem aceitos de forma consensual na CEE, como a
orientao do Codefat, que busca a harmonia na representao sindical nas instncias
nacional, estadual e municipal do Sistema, ou seja, os sindicatos designados para participar
da Comisso municipal devem preferencialmente ser aqueles filiados s organizaes
sindicais participantes da Comisso Estadual e do Codefat. Como confirmado na ata n23,
de 25 de setembro de 1996:
...os representantes da CUT e da CGT levantam a questo de Sindicatos que
devem ser filiados s Centrais Sindicais nos Municpios para representar nas
Comisses e acompanhar a representao do Codefat nas comisses estaduais e
municipais.
Argumenta-se o fato de esse posicionamento diminuir o uso arbitrrio na designao dos
sindicatos pelos prefeitos, mas pode acarretar possibilidades de impedimento de
representaes importantes da sociedade civil local as quais no necessariamente estariam
filiadas a essas organizaes sindicais.
Com efeito, a participao ou no de outras entidades nas comisses parece realmente estar
se consubstanciando em problema na esfera estadual. Apesar de possuir atualmente o
nmero mximo de participantes permitidos (18 membros), algumas centrais de
63
trabalhadores vm reivindicando assento nessa instncia. A soluo apontada para a
incorporao dessas entidades seria a recomposio da bancada dos trabalhadores, que se
absteria da dupla representao das centrais e alterar-se-iam nos postos de titular e suplente.
J solicitaram representao, ou ainda solicitam, a Federao das Cooperativas, a Federao
dos Trabalhadores do Comrcio, a Central Autnoma dos Trabalhadores, a Central Geral
dos Trabalhadores do Brasil e a Social Democracia Sindical. Soma-se reivindicao dessa
ltima o reforo poltico de j possuir assento no Codefat.
Em anlise realizada no captulo 2, salientou-se o nmero restrito de entidades
representativas que poderia levar o Sistema desestabilizao, devido s presses das
entidades no includas. Independentemente da deciso tomada, qualquer modificao na
estrutura atual significar redistribuio do poder na bancada dos trabalhadores. Isto
acarretar nova correlao de foras e reconfigurao do ideal de poltica de emprego
pretendido pelas centrais at ento.
3.3.2 - Tendncias de coalizo ou divergncia na negociao
Nesse item procura-se analisar quais so as tendncias de coalizes ou divergncias entre
bancadas ou intrabancadas nas negociaes e nos processos de tomada de decises na CEE.
Convm destacar, inicialmente, que no existem tendncias naturais de coalizes ou
divergncias entre os participantes da CEE, sendo as mesmas em grande medida
condicionadas por assuntos ou temas tratados. Tambm existe tal condicionamento dentro
de cada bancada, pois no h uma coalizo natural determinada pela participao em uma
mesma representao. Por exemplo, ocorrem coalizes ou divergncias entre a bancada dos
64
trabalhadores e a do governo, dependendo do tema tratado, assim como dentro da bancada
dos empresrios, dependendo do assunto discutido. Na verdade, h discordncia mesmo
dentro das instituies, pois as Centrais e Federaes possuem faces e correntes de
interesses divergentes que seriam a favor ou no da formulao ou implantao de
determinada poltica.
As questes envolvidas nas tendncias na negociao analisadas a seguir passam:
a) pela tentativa de construir consenso e, com isso, evitar que ocorram votaes na CEE;
b) pela construo de alianas polticas configuradas exclusivamente para aprovar ou vetar
temas especficos;
c) pela anlise da representao paritria;
d) pelas implicaes que a mudana no governo pode causar na correlao de foras da
Comisso Estadual;
e) pelo uso de recursos exteriores Comisso para aumentar o poder de deciso, como a
intensificao dos vnculos corporativos.
Quanto tentativa de evitar a votao na CEE, merece destaque o fato de os representantes
nunca terem votado para presidente. Isto porque, como a presidncia exercida de forma
rotativa entre as trs bancadas, em cada mandato a indicao decidida pela bancada a qual
compete o cargo e acatada pelos demais representantes das outras bancadas. De acordo com
os comissrios, buscar o consenso envolve debates e construo de acordos polticos dentro
daquela a indicar o presidente e, mais ainda, preciso alinhavar articulaes com membros
65
de outras bancadas para obter maior fora poltica dentro da que faz parte, em caso de haver
mais de uma indicao. Assim, embora prevalea a indicao consensual, necessrio
estabelecer uma srie de acordos e construo de confluncia a fim de que, alm da
legitimidade, o presidente possa ter boa governana no ano de seu mandato.
Verificam-se essas afirmativas nas palavras do entrevistado n1, representante dos
trabalhadores:
...se voc tem uma comisso tripartite e paritria, obviamente quando voc
um candidato, geralmente, quem no est disputando naquele momento a
tendncia no se envolver, vamos dizer assim, diretamente no debate. claro
que se envolve nos bastidores da poltica. (....) Para ns foi um debate caloroso
e no passou na comisso, esse debate ficou nos bastidores, por que tem que
ser o Ciclano? Por que no tem que ser o Beltrano? Por que, e por que e por
qu? Ns fomos capazes de construir isso aos poucos, fazendo acordo poltico,
verdade, mas a gente chegou presidncia nesse processo. (...)
Evidentemente, no basta ganhar, voc tem que ter governabilidade, voc tem
que ter status poltico para que voc possa expressar aquilo que voc acredita
e aquilo que voc vem defendendo aqui dentro. E esse status poltico s
possvel ser adquirido em funo da sua determinao, da sua coerncia, da sua
capacidade de interlocuo e, evidentemente, da sua fora poltica.
Essa busca de consenso no manifestada somente na eleio para presidente, mas parece
permear todas as discusses na CEE. Os representantes expuseram que nas reunies da
CEE no devem prevalecer as discusses histricas entre trabalhadores, empresrios e
governo, mas sim um trabalho poltico de buscar o consenso nas questes inerentes
gerao de emprego, trabalho e renda. Logicamente, essa conformidade s construda a
partir da correlao entre as foras e o alcance de certa hegemonia de uns grupos sobre os
outros em determinados momentos. Sendo assim, verificou-se o fato de as representaes
procurarem ir para as reunies com um voto de liderana sobre os temas mais complexos
a serem discutidos na CEE, ou seja, j decidida consensualmente qual ser a estratgia
66
assumida na sua bancada. Assim, chegar reunio com o embate j travado em seu seio e
com coalizo e fora poltica suficiente para influir na deciso a ser adotada.
Obviamente, existem alguns assuntos nos quais o consenso no alcanado porque ficam
patentes as diferenas existentes entre as instituies, como foi no caso da discusso sobre
o piso mnimo regional para o Rio de Janeiro, j relatado anteriormente. Nesse episdio, de
modo geral, trabalhadores queriam aumento mas divergiam quanto ao valor, empresrios
no queriam aumento mas alguns estavam dispostos a negociar e outros no. Neste caso, os
representantes do governo na CEE assumiram papel de magistrados (entrevista n4,
representante dos empresrios) ou mediadores, porque entenderam que se tratava de uma
negociao direta entre capital e trabalho (entrevista n3, representante do governo), at o
momento em que o Governador Garotinho fixou o piso, da ento passaram a defender o
estabelecido. Em suma, embora tivessem ocorrido reunies de grupo, por representao e
reunio extraordinria da CEE, no final, as divergncias dentro e entre as bancadas
impediram a construo do consenso.
Quanto s configuraes de alianas polticas para aprovao ou veto de temas especficos,
geralmente so construdas a partir dos interesses das bancadas ou entidades sindicais e
governamentais sobre determinado assunto. Por exemplo, foi explicitado que trabalhadores,
no geral, unem-se aos empresrios para discutir com o governo reduo de alquota ou
impostos; da mesma forma, devido correlao de foras polticas da atualidade - onde se
tem um governo considerado de centro-esquerda no poder -, os trabalhadores consideraram
o governo quase sempre aliado, como demonstra o seguinte relato:
...quase sempre o estado est mais prximo de ser um aliado, a gente discute
com os empresrios sobre setores em expanso e preparar quem e pra onde,
67
essa a discusso com os empresrios. No demisso e no privatizao, a
com o estado. O debate que a gente faz constantemente com os empresrios
na poltica de ficar fiscalizando e contribuindo. s vezes, a gente tem papel
determinante para os empresrios, por exemplo, na questo da discusso sobre
a alquota, sobre reduo de impostos, motivos pra voc manter emprego, a o
aliado dos empresrios passa a ser os trabalhadores e o estado no mais (...)
isso faz parte do jogo democrtico (entrevista n1, representante dos
trabalhadores).
Ou seja, na CEE as alianas so ou no estabelecidas em funo das oportunidades e da
maximizao dos benefcios a serem gerados para os membros filiados s instituies ou
para a sociedade em geral.
No que diz respeito questo da paridade, percebe-se que ela iguala o nmero de
representantes mas, de forma alguma, o poder para participar do jogo poltico. Os atores a
interferir direta ou indiretamente na CEE, como o Poder Executivo Federal ou Estadual, so
tantos que s a representao paritria na Comisso Estadual transforma-se em um poder
insuficiente para nivelar o peso de interferncia destes nas decises. Nas palavras dos
entrevistados: eu, pelo lado empresarial, fui construir dentro do prprio sistema
corporativo, quer dizer, alguns canais de relao e de trocas de informao e conexo
(entrevista n4, representante dos empresrios); ns tambm vamos fazer o nosso lobby
com a bancada de esquerda da assemblia legislativa e naquele momento estratgico ns
somamos com a poltica do governo (entrevista n1, representante dos trabalhadores).
Entretanto, em uma anlise dos trabalhadores feita sobre o SPE brasileiro transparece o
discurso no qual embora a participao nessas instncias possa ser contraditria, uma vez
percebidos no processo como possuidores de um poder que insuficiente, ainda assim
acreditam tratar-se de uma oportunidade de elaborar e implantar polticas pblicas. Alm
68
disso, entendem que s estando dentro do Sistema podero modificar a estrutura de diviso
do poder de deciso sobre as polticas pblicas, avaliada pelos trabalhadores como desigual.
Assim, verifica-se na entrevista n2, de um representante do governo, o seguinte relato:
Eu sado essa poltica como um avano, porque normalmente na
implementao das vrias polticas pblicas voc no tem espao nenhum para
que o trabalhador possa estar sendo ouvido, ento eu acho que o espao pode
ser caracterizado como plenamente democrtico, mas por outro lado o que
pode parecer uma contradio e realmente , eu acho que um avano pra
termos um espao ali em que garantida a representao dos trabalhadores.
Contudo, a prpria distribuio fsica dos representantes na sala de reunies pode indicar
uma tendncia separao dos poderes, visto haver o Secretrio de Trabalho, o
presidente da Comisso e o secretrio-executivo na cabeceira, os representantes do governo
e dos empresrios sentados direita e os trabalhadores esquerda da cabeceira, conforme
demonstra o Quadro 1.
Quadro 1
Demonstrativo da posio dos representantes na sala de reunies da CEE

Secretrio de
Trabalho
Presidente da
Comisso
Secretrio-
Executivo

Representantes
dos
Trabalhadores



Representantes
do Governo

Representantes
dos
Empresrios


Alm da clssica diviso entre esquerda e direita, que pode at ser coincidncia, mas no
obra do acaso, essa separao talvez possa indicar ou gerar maior propenso de negociao
entre empresrios e governo, nas palavras do entrevistado n2, representante do governo,
69
historicamente, voc tem possibilidade muito maior de fazer acertos entre os empresrios
e variados governos do que com os prprios trabalhadores. Caso ocorra, essa tendncia
pode ser explicada pela permanncia de resqucios do intercmbio bipartite estabelecido
entre Estado e empresrios predominante no Brasil at a dcada de 1980.
Quanto s implicaes da mudana de governo na correlao de foras da Comisso
Estadual, merece destaque o fato de toda troca do poder executivo sempre acarretar
modificaes na Comisso, tanto na correlao de foras, porque muda o Governo do
Estado, quanto na estrutura da CEE, porque provavelmente so substitudos os
representantes da bancada do governo.
Por exemplo, a posse do Governador Garotinho e de seus Secretrios, predominantemente
de correntes consideradas de centro-esquerda, gerou expectativas de ampliao do poder
por parte dos trabalhadores e certo preconceito poltico de empresrios fluminenses.
De acordo com a entrevista n2, de um representante do governo:
...foi uma coisa meio complicada, porque o seguinte: voc tem expectativa
de um lado e tem de outro tambm... de preconceito. A gente percebeu e isso
foi dito pra gente no decorrer de algum tempo por representante de
empresrios: que tinham propostas muito grandes, do sindicato, xiita, como
que vai ser o negcio? (...) Para o pessoal mais combativo a gente tinha que
ter uma postura mais ampla, entendeu? A Secretaria de Trabalho no era uma
filial do meu sindicato. Era um espao em que a gente tinha que discutir com
os sindicatos da CUT, da CGT, da SDS, da fora sindical.
Ento, a anlise das entrevistas demonstrou ter-se conseguido atingir somente atravs do
trabalho do dia-a-dia uma relao mais profissional entre os atores, evidenciando que a
CEE no era um espao para fazer poltica sindical:
...no final, foi uma coisa (...) interessante, exatamente por imprimir vnculo
mais srio, de relao mais profissional, de considerar como elemento central
projetos de qualificao, a opinio do quadro tcnico (...) isso ajudou o
movimento (entrevista n2, representante do governo).
70
Eventuais trocas no primeiro escalo estadual tambm ocasionam modificaes na
estrutura, na dinmica das negociaes e no jogo poltico da Comisso Estadual, pois as
Secretarias de Estado so as principais entidades representantes do governo dentro da CEE.
Por exemplo, quando o Secretrio de Trabalho Gilberto Palmares foi substitudo pelo Sr.
Jaime Cardoso, houve presso sobre a Secretaria para obter mudanas nos arranjos
estabelecidos, como percebido no relato contido na entrevista n3, representante dos
trabalhadores:
...toda essa discusso de transio torna suscetvel, de uma certa forma (...),
o Jaime comeou a receber uma srie de presses, n! Todos os crticos do
Gilberto correram pra fazer crticas nesse momento, porque tambm queriam
mudar... aqueles que no estavam satisfeitos com o arranjo que estava feito
antes, n.
Dessa forma, qualquer mudana na configurao estatal ou nas prprias bancadas gera
novo rearranjo na correlao de foras e, portanto, novas possibilidades de coalizes ou
divergncias entre os representantes. Conclui-se, tambm, que essas alteraes podem
mudar o sentido para o qual a poltica se direcionava e, por conseguinte, redirecionar o SPE
fluminense para ampliaes ou regresses no alcance da cidadania.
Assim como em todo jogo poltico, tenta-se utilizar de todos os recursos para aumentar o
poder sobre as decises. Por exemplo, alguns comissrios acabam estabelecendo vnculos,
dentro da estrutura corporativista sindical ou governamental que representam, para
fortalecer, atravs de suas capacidades organizativas, o poder de interferncia sobre o
Sistema. Como ocorreu no Rio de Janeiro, onde se procurou implantar uma estrutura que
privilegiasse a participao das mesmas entidades em nvel nacional, estadual e municipal
e, quanto mais articuladas verticalmente e conectadas estiverem essas entidades nas
71
diferentes instncias, maior seria sua influncia e seu poder para gerir. Exemplifica-se esse
arranjo no relato contido na entrevista n1, do representante dos trabalhadores:
Entrevistadora: A formulao dos programas desenhada no Codefat. Tem
uma participao da Comisso na formulao desses programas?
Entrevistado: No Codefat at tem, mas no das comisses estaduais. A so as
representaes nacionais que fazem as formulaes em funo das demandas
que elas recebem. Por exemplo, como a Central trabalha com sua estrutura
vertical, ento as nossas demandas aparecem pelo Congresso da Central dos
Trabalhadores, que define as polticas macro. As demandas de outras Centrais
tambm aparecem dessa forma e assim sucessivamente. E a partir desse
desenho o Codefat elabora.
Desse modo, esse recurso extra refora o poder na correlao de foras para representar de
forma mais efetiva os interesses de determinado grupo e para ampliar a incorporao de
suas estratgias na poltica de emprego.
Em suma, percebe-se o fato de as tendncias de coalizes e divergncias nas negociaes
que ocorrem no mbito da Comisso Estadual de Emprego do Rio de Janeiro dependerem,
em grande medida, do conhecimento sobre a conjuntura poltica e os interesses das
bancadas.
3.3.3 - Identificao da representao da bancada do governo perante o Estado
Intenciona-se analisar, neste item, as estratgias e os mecanismos utilizados pela bancada
governamental na CEE para representar os interesses do governo sem deixar de representar
os do Estado. Isto porque o governo possui uma agenda especfica de propostas a serem
implantadas durante seu exerccio no poder e o Estado procura garantir o predomnio dos
interesses coletivos e dos direitos universais. Com isso, algumas vezes os interesses do
governo podem ser conflitantes com o papel do Estado.
72
A partir do estudo das atas e entrevistas, verificaram-se questes envolvidas na anlise da
representao da bancada do governo perante o Estado, que passam pela:
a) facilidade no desenvolvimento de experincias mais autnomas por parte dos
representantes do governo na CEE em relao ao Estado;
b) atuao baseada no respeito hierarquia, utilizada para dar coeso e sustentabilidade
poltica;
c) existncia de diferenas ideolgicas ou poltico-partidrias que contribuem para
otimizar ou minimizar a implantao do Sistema.
Subseqentemente, sero analisadas respectivamente essas questes.
De acordo com os entrevistados, o fato de a poltica de emprego descentralizada ser uma
experincia recente no Brasil vem facilitando o desenvolvimento de atitudes mais
autnomas no que diz respeito ao Estado, pois a configurao do trabalho dos
representantes governamentais na CEE ainda est sendo construda e a estrutura ainda
malevel s mudanas, formulaes de estratgias e ampliaes de atividades, como
demonstrado no relato a seguir:
...a gente foi auxiliado por uma questo. Essa rea de trabalho, ela tem sido
tradicionalmente to pouco presente dentro dos governos, n! Ter uma poltica
especificamente num governo municipal e num governo estadual pra rea de
trabalho uma coisa razoavelmente nova, por incrvel que parea. (...) a
Secretaria de Trabalho ela era to problemtica, ela era to ausente, (...) tinha
to pouca visibilidade tanto pra dentro do governo estadual quanto com relao
s outras Secretarias de Trabalho em nvel nacional que a gente no teve
grandes problemas (entrevista n2, representante do governo).
Outros fatores que auxiliam a autonomia dos representantes governamentais so as
coalizes realizadas em momentos onde, por exemplo, decises do governo federal ou
estadual vo de encontro aos interesses da bancada do governo, podendo os representantes
73
do prprio governo buscarem apoio de outros representantes da CEE para propor medidas
alternativas e negociar a mudana da deciso. Isso aconteceu durante a tentativa de juno
da Secretaria de Trabalho pasta de Ao Social. Neste momento os representantes das trs
bancadas uniram-se para impedir a juno e obtiveram resultados positivos: Teve um
momento que o Governador chegou a anunciar, inclusive na imprensa, que a Secretaria de
Trabalho ia se juntar de novo com a Secretaria de Ao Social, ns brigamos contra,
inclusive com o apoio de trabalhadores e dos empresrios. (entrevista n2, representante
do governo)
Apesar disso, a obedincia hierarquia dos cargos pblicos parece ser uma caracterstica
que permeia toda estrutura governamental presente no universo do SPE (o Governador
est ciente de todas as aes praticadas durante a gesto do Sr. Palmares, Secretrio de
Trabalho ata n59, de 26 de abril de 2000).
De certa forma, as diretrizes dos representantes governamentais procuram incorporar as
estratgias do governo estadual em exerccio e estabelecer algum paralelismo com o poder
pblico federal. Se esta incorporao parece lgica em nvel estadual, em nvel federal pode
visar melhoria da implantao das aes, visto que o poder executivo possui significativa
influncia sobre o Sistema fluminense e, sendo assim, a articulao, alm de estratgica,
fundamental. Na entrevista n2, de um representante do governo, h relato significativo
sobre a importncia desse poder.
Tem uma pessoa no Ministrio do Trabalho, um cidado chamado Prof.
Nassim, independente de as pessoas terem eventuais diferenas de opinio com
ele, que obviamente como um cara de governo ele tenha que trabalhar
conforme a orientao do ministro que esteja l, ele ligado historicamente a
esse negcio de educao de adultos e ele tem defendido na prtica esse
modelo de tripartismo. Ento, no toa que na rea de qualificao pegou e
74
na de intermediao no pegou, ento voc tem mais facilidade (...) de at
discutir com ele. (entrevista n2, representante do governo)
Entretanto, cabe destacar que a corrente ideolgica ou poltico-partidria pode interferir nas
relaes e nos interesses dos governos nas diferentes instncias federativas. Destarte, os
aspectos da poltica municipal ou federal tendem para um caminho e os da poltica estadual
para outro sentido. Nesse caso, mais uma vez cabe a negociao baseada na correlao de
foras e no jogo poltico:
...o entendimento entre a Secretaria Municipal e a Estadual de Trabalho, na
poca do Marco Maranho desandou, porque o que mais a gente quer ,
enquanto sociedade, que os governos nos respeitem, no fiquem brigando e
com isso prejudicando a existncia das aes voltadas pra sociedade, a questo
poltica partidria e os interesses contaram a... mas felizmente atravessou esse
processo (entrevista n4, representante dos empresrios).
Portanto, na representao do governo perante o Estado predominam as negociaes para
definir polticas integrantes de propostas federais com as estratgias do Sistema de
emprego e da agenda governamental local.
3.3.4 - Identificao do papel e da importncia das lideranas na histria da CEE
Nessa parte analisa-se de que forma o papel das lideranas vem influenciando a histria, a
poltica e a negociao dos interesses na Comisso Estadual de Emprego.
Destacam-se como cargos importantes o do presidente da CEE e o do Secretrio de
Trabalho. A seguir, demonstra-se a funo desses atores polticos, salientando as
caractersticas dos mandatos dos lderes e suas contribuies ao longo da histria da
Comisso.
75
A presidncia da CEE anual, rotativa e exercida alternadamente por um dos
representantes das bancadas. Cabe ao eleito presidir as reunies, atuando como espcie de
mediador e com direito ao voto de Minerva para decidir qual deciso ser adotada em
caso de empate nas votaes.
H uma tendncia de os presidentes da Comisso no interferirem nos assuntos
considerados inerentes s discusses de cada bancada. Por exemplo, a bancada quem
preferencialmente decide sobre o nome a ser indicado para a presidncia da Comisso, ou
quem decide quais sindicatos de sua base iro compor determinada Comisso municipal.
Assim, alm de proporcionar maior autonomia para as bancadas, facilita-se o controle de
eventuais problemas, tambm resolvidos prioritariamente por esses representantes.
Outra liderana fundamental o Secretrio de Trabalho, pois a CEE precisa da estrutura da
Secretaria de Trabalho para executar suas deliberaes e implantar as aes dos programas
e projetos.
A expanso do Sistema para as localidades fluminenses comea de fato com a gesto do
Secretrio de Trabalho Marco Maranho, que priorizou em seu mandato a criao das
comisses municipais no Rio de Janeiro. A visibilidade do Sistema atualmente fruto
desses anos de gesto, nos quais o nmero de comisses municipais aumentou de 05 para
90, aproximadamente.
Com as eleies para o Governo do Estado, em 2000 assumiu a Secretaria de Trabalho o Sr.
Gilberto Palmares, que deixou como marcas na poltica fluminense a tentativa de maior
incorporao dos movimentos sociais s discusses sobre emprego e a admisso dos
76
debates sobre microcrdito e cooperativismo no mbito governamental. Nessa poca a
Secretaria de Trabalho desvinculou-se da pasta de Ao Social.
O fato de ser dirigente sindical e possuir vertente poltico-partidria de esquerda assumida
fez essa gesto ser avaliada pelo prprio ex-secretrio como:
...uma demonstrao de que o lema trabalhadores no poder dever ser
entendido como ao participativa e solidria, ao que no exclui setores ou
segmentos sociais, mas tem como elemento primordial a valorizao do
trabalho e do trabalhador. (Palmares, 2000:44)
Algumas diretrizes dessa gesto foram o reforo do papel da CEE no acompanhamento da
qualificao profissional; o enriquecimento da agenda da Comisso e o fortalecimento da
articulao com as Comisses municipais. (Palmares, 2000)
Por problemas polticos foi desfeita, em 2000, a coalizo de partidos considerados de
centro-esquerda e, com isso, houve a sada do Sr. Palmares da Secretaria de Trabalho e a
nomeao do Sr. Jaime Cardoso. Sobre essa nova gesto, os entrevistados frisaram: o
secretrio tem um comportamento de valorizao e abertura para a Comisso (...) e at abre
mo de certas prerrogativas que seriam da mquina do governo (entrevista n4,
representante dos empresrios).
Um dos determinantes para essa concepo sobre a gesto do Sr. Jaime decorre da criao
da subcomisso para anlise dos projetos de qualificao, no mbito do Plano Estadual de
Qualificao. Nessa gesto a funo de selecionar os projetos, at ento designada aos
tcnicos da Secretaria de Trabalho, passa a ser dividida com alguns tcnicos indicados pelas
bancadas da CEE. Dessa forma, estabeleceu-se que o Secretrio de Trabalho s assinaria a
execuo dos projetos aprovados por esse Grupo de Apoio Permanente s bancadas, o
77
que acarretaria maior diviso de responsabilidades entre Secretaria de Trabalho e Comisso
Estadual sobre a execuo do Plano e a competncia das entidades executoras. Nas palavras
do entrevistado n3, representante dos trabalhadores:
O Jaime teve uma primeira sacada, que contrataria um grupo... uma
assessoria, no s para os trabalhadores, mas uma assessoria tambm por
bancada, mas queria que isso se constitusse numa comisso tcnica que
avaliasse os projetos, que ele s assinaria os projetos que essa comisso tcnica
aprovasse (...) ou seja, de certa forma estava dividindo a responsabilidade com
a Comisso Estadual, porque em ltima instncia quem assina o projeto o
Secretrio, n! uma responsabilidade grande assinar um projeto e
responsabilidade do Secretrio. Estaria dividindo a responsabilidade da
execuo do plano...
Outros aspectos positivos dessa gesto levantados pelos representantes so a incorporao
da CEE na discusso sobre o piso mnimo regional, a contratao de um ombudsman
17
e a
criao de uma comisso responsvel em agilizar a liberao dos pagamentos s entidades
executoras do Plano Estadual de Qualificao, no intuito de evitar burocratismos,
conforme observado no relato a seguir:
...a mquina pblica est sujeita a um processo burocrtico muitas vezes
inevitvel, que criado minimamente pra se dar segurana aos recursos que
esto sendo aplicados e muitas vezes essa mquina fica engolfada nela prpria
e vai-se perdendo em exigncias, em situaes que acabam dificultando a
prpria execuo do projeto (entrevista n5, representante dos empresrios).
Em suma, a configurao e a dimenso existente no SPE fluminense na atualidade decorre,
em grande medida, das estratgias e medidas adotadas pelas lideranas ao longo da histria
da CEE no Rio de Janeiro.


17
Nas palavras contidas na ata da reunio da CEE n 59 de 26 de abril de 2000, ombudsman descrito como
um ouvidor com autoridade e autonomia para fazer qualquer tipo de investigao e para receber crticas,
denncias e sugestes de quaisquer pessoas de dentro e de fora da Secretaria de Trabalho.

78
3.3.5 Consideraes sobre a representao de interesses
Percebe-se que a forma e o contedo concretos da representao de interesses so
resultados do interesse, somados oportunidade e ao status institucional dos grupos.
Quanto influncia dos interesses corporativistas, observa-se nas negociaes
representantes das instituies ou bancadas procurando realizar coalizes para aumentar o
poder de influncia sobre as decises e, assim, incorporar nos planos e programas
discutidos a estratgia ou o sentido de sua bancada ou instituio com relao quelas
polticas. No entanto, essa capacidade para intervir pode promover tanto interesses gerais
da sociedade quanto fomentar interesses particularistas na estrutura.
Em alguns momentos, verifica-se a preponderncia de interesses particularistas sobre os
gerais. Isto pode ser explicado, fundamentalmente, em funo de dois fatores. O primeiro
que somente h pouco tempo o movimento sindical de trabalhadores e empresrios passou
a ter possibilidades de intervenes participativas conjuntas nas polticas pblicas e o
aprendizado e amadurecimento so qualidades construdas no processo. Segundo, porque
prevalece no SPE a estrutura corporativista, a qual refora a setorizao da representao e
desestimula uma participao mais abrangente de outras entidades da sociedade civil.
Na verdade, o fato de possuir uma representao corporativista faz a prpria estrutura do
Sistema Pblico de Emprego reforar a possibilidade de sobreporem-se interesses
particulares de entidades sobre aqueles considerados gerais. De acordo com os
entrevistados, somente a reflexo e o amadurecimento dos representantes levar
superao dos desafios e promoo do bem comum atravs da poltica de emprego.
79
O fato relevante no Sistema, comparativamente ao arranjo corporativista estatal anterior,
percebido neste arranjo hbrido, onde h maior participao e poder de deciso dos
trabalhadores. Alm disso, trabalhadores e empresrios podem negociar diretamente entre
si, sendo o governo no mais um intermediador ou juiz, mas somente outro interlocutor.
Quanto representao da bancada do governo perante o Estado, pode-se comparar a um
movimento pendular oscilante sob a ao do jogo poltico e dos interesses, onde ora tende-
se a interesses gerais da populao, ora ao cumprimento das diretrizes da agenda do
governo em exerccio, embora os dois extremos possam no ser contraditrios em alguns
momentos.
Nessa oscilao, havendo um processo de transio de polticas de governos estaduais, a
Comisso Estadual representa o elo de continuidade no Sistema de Emprego, que
permanece entre um governo e outro, ou ainda entre um e outro Secretrio.
O tripartismo gera reduo da oposio por parte das organizaes sindicais poltica de
emprego fluminense, pois as divergncias entre as representaes so consideradas durante
as negociaes e, dessa forma, o conflito praticamente se restringe ao processo anterior
tomada de deciso.
Como as concepes do movimento sindical sobre a poltica j esto, teoricamente,
contempladas na formulao da mesma, porque participaram do processo decisrio, o
tripartismo tambm possibilita dividir a responsabilidade dos resultados da implantao
com as instituies sindicais, bem como minimiza a probabilidade de ocorrer oposio por
parte das organizaes filiadas e controladas pelas Centrais e Federaes. Sendo assim, as
80
assertivas de Offe sobre o tripartismo, apresentadas no item 2.3 do captulo 2, esto em
acordo com o panorama do Sistema fluminense.
3.4 Integrao e congruncia nos programas do sistema de emprego fluminense
Ao aplicar os termos integrao e congruncia no sistema pblico de emprego significa
dizer que os programas de intermediao de mo-de-obra, seguro-desemprego, qualificao
profissional, gerao de informaes sobre mercado de trabalho e programas de apoio
gerao de emprego e renda devem ser planejados e implantados articuladamente no Rio de
Janeiro, de forma que se possa beneficiar integralmente todo trabalhador, em caso de
necessidade, com seguro-desemprego, qualificao e recolocao no mercado de trabalho.
Neste item cabe assinalar as estratgias utilizadas para planejar a poltica de emprego
visando identificar se os planos e programas do SPE so elaborados e implantados com
congruncia de aes.
Alm disso, analisar-se-o quais os impactos dessa poltica no atendimento aos
trabalhadores e no equacionamento do problema do emprego no Rio de Janeiro.
De acordo com esses objetivos, foram estudadas duas variveis: articulao na formulao
e implantao dos programas e efetividade dos benefcios concedidos ao trabalhador.
3.4.1 - Articulao na formulao e implantao dos programas
Neste momento cabe analisar quais os mecanismos e estratgias utilizados pela instncia
estadual para executar a diretriz do SPE que prev a convergncia dos programas em sua
formulao e implantao.
81
A formulao dos programas deve priorizar as vocaes e necessidades dos municpios
fluminenses e, a partir da, o nvel estadual e federal devem atender essas demandas com
um planejamento que busque o desenvolvimento regional e nacional. Para tanto, a
articulao entre esses trs nveis seria fundamental para elaborar e implantar as aes, cujo
papel do Codefat e das Comisses seria justamente o de serem atores incentivadores e
proponentes nesse processo.
Entretanto, observa-se atravs da anlise das entrevistas e atas ainda existir grande
centralizao do planejamento nas instituies do nvel federal, em especial Codefat e
Ministrio do Trabalho e Emprego. Essa centralizao vem obstruindo o desenvolvimento
da poltica de emprego e a participao efetiva dos atores sociais no nvel estadual.
Constata-se essa afirmativa pela existncia de problemas relacionados formulao dos
programas, com precariedade nos canais de interlocuo e pouca possibilidade de
negociao sobre as decises da CEE com o Codefat e o Poder Executivo. A seguir,
explicita-se mais detalhadamente os pontos nevrlgicos envolvidos em cada um desses
problemas.
Destaca-se, em primeiro lugar, a falta de estrutura na circulao de informaes sobre o
SPE. Geralmente as informaes e os dados oficiais so de difcil acesso ou pouco claros e
tardios no seu recebimento. Como afirmam os representantes: h falta de comunicao
entre as esferas nacional, estadual e municipal (ata n35, de 26 de janeiro de 1998).
Atualmente, esse obstculo informacional acarreta problemas para uma eficiente
formulao integrada dos programas e planos do Sistema de emprego. Assim, parte dos
representantes manifestam o desejo de que a comunicao, em nvel federal, se d com
82
mais fluncia entre as comisses estaduais, o Codefat e outros rgos federais (ata n43,
de 23 de novembro de 1998).
Essa dificuldade acaba por incidir em outra: a possibilidade de negociar as decises e de
haver interlocuo entre Comisso Estadual e Codefat. Devido precariedade de canais de
interao institucional e de formulao conjunta, algumas decises tomadas em mbito
nacional so questionadas em nvel estadual. Dessa forma, transparecem nas discusses, no
mbito estadual, questionamentos sobre projetos do SPE implantados no Rio de Janeiro
sem a cincia aprofundada da CEE, como foi o caso relatado na ata n44, de 18 de
dezembro de 1998, onde se comunicou a criao da Casa do Trabalhador (...) agncia
sindical de emprego, autorizada pelo Codefat (...), e decidiu-se pelo encaminhamento de
carta ao Codefat (...) questionando os critrios utilizados para avaliar e aprovar a criao de
tal projeto em nosso Estado. Aparecem, ainda, questionamentos sobre programas
formulados sem o acordo consensual da Comisso sobre sua orientao, como confirma um
relato sobre os cursos de qualificao:
...o tipo de programa e as exigncias do Ministrio do Trabalho e
Emprego/Codefat so contrrias aos objetivos de elevao do nvel de
escolaridade, uma vez que privilegiam cursos de curta durao, ao invs de
incentivar a implementao de cursos mais duradouros que possam fornecer
bases mais concretas na formao do trabalhador (ata n60, de 01 de junho de
2000).
Sendo assim, destacam-se assertivas sobre a relao entre Codefat e CEE como: embora
esse Sistema j tenha lanado razes na sociedade, o Codefat ainda se mantm muito no
alto, muito isolado das comisses estaduais (...). uma relao precria, extremamente
frgil (entrevista n4, representante dos empresrios); voc est preso a um ritmo que em
83
grande parte imposto, no teria problema se fosse imposto se ele tivesse uma regra clara
(entrevista n2, representante do governo).
Se esses so problemas presentes na relao entre Codefat e Comisso Estadual, na CEE e
Comisses municipais, por outro lado, percebe-se no discurso constante das atas e
entrevistas um caminho para a soluo desses empecilhos. Algumas medidas vm sendo
desenvolvidas para agilizar a comunicao e diminuir a distncia entre tais esferas.
Destacam-se como exemplos a possibilidade de as representaes regionais das Comisses
municipais estarem participando das reunies da CEE e a elaborao de um boletim
informativo da Comisso Estadual, visando abarcar sucintamente as discusses correntes
em nvel estadual.
Quanto implantao da poltica, no que pesem as conseqncias do processo de
formulao, os pontos crticos referem-se histria de constituio da CEE e s estratgias
adotadas para dar visibilidade poltica no Rio de Janeiro. Dessa forma, os principais
problemas na implantao dizem respeito:
a) qualidade das gestes na Secretaria de Trabalho;
b) ao peso maior dado aos programas de qualificao profissional;
c) ao incipiente sistema de acompanhamento dos usurios do servio pblico de emprego.
Para aprofundar a anlise da influncia na CEE das gestes da Secretaria de Trabalho, que
tambm agregava at o ano de 1998 as aes de assistncia social, cabe destacar dois
momentos distintos. No primeiro, ocorrido durante a gesto de Aldir Cabral como
Secretrio de Trabalho, as entrevistas e atas das reunies destacam a pouca importncia
84
dada CEE: foi desanimador por completo, n! no havia vontade poltica da parte do
titular da Secretaria de Trabalho e Ao Social na poca (entrevista n4, representante dos
empresrios). O fato de o Rio de Janeiro ter devolvido R$ 8 milhes no utilizados e com
margem de lucro no ano de 1996 foi o divisor de guas que provocou a reestruturao da
Secretaria de Trabalho e Ao Social, passando ento a ter como secretrio Marco
Maranho, modificando sua relao com a CEE.
Nas palavras dos representantes, a Secretaria passou de uma atuao que no valorizava
essa instncia pblica e nem a participao de centrais sindicais e entidades empresariais
junto com o governo de forma tripartite (entrevista n4, representante dos empresrios),
para a atuao de um secretrio que percebeu tratar-se de um espao muito importante,
que era importante valorizar a participao da sociedade (entrevista n4, representante dos
empresrios).
A partir da gesto de Marco Maranho, a relao da CEE com a Secretaria de Trabalho foi
estreitada e ampliaram-se as atividades e responsabilidades das duas instituies em acordo
com as premissas do Codefat.
fundamental salientar que o suporte administrativo da Secretaria de Trabalho como
essencial, pois, sendo uma instncia de deliberao e fiscalizao, a CEE no executa os
programas do SPE. Assim, a mudana da participao da Secretaria no Sistema aumenta a
dimenso do Sistema fluminense e de seus programas.
Quanto ao peso maior dado implantao dos programas de qualificao profissional, se
por um lado foram fundamentais para dar visibilidade e aumentar o nmero de Comisses
municipais de emprego no Rio de Janeiro, por outro, ainda permanecem como ao
85
primordial sobre a qual as Comisses depositam boa parte de seu planejamento e
interveno. Desse modo, o princpio bsico de integrao na implantao dos programas
no SPE no se torna efetivo, medida que no se enriquece de fato a agenda das Comisses
e no se desenvolvem os outros programas da mesma forma que o de qualificao.
Nas palavras dos representantes:
...na criao das comisses municipais a grande motivao foi a questo da
qualificao profissional com recursos do estado, foi a estratgia possvel e
adequada para o momento, mas tornou-se ao longo do tempo... o mesmo que
uma armadilha, porque no se conseguiu ampliar o horizonte dos participantes
das comisses (entrevista n4, representante dos empresrios).
No entanto, em todas as entrevistas realizadas houveram afirmaes de que atualmente h
tentativas de reverter essa tendncia. Para tanto, vm sendo criados Fruns Regionais das
Comisses Municipais e promovidos cursos de capacitao para os comissrios estaduais e
municipais, no intuito de sensibiliz-los para a importncia do SPE enquanto poltica
pblica que pode ser fundamental para combater a pobreza e o desemprego e para propor
aes de desenvolvimento local.
No obstante, um dos principais desafios do SPE fluminense desenvolver uma rede de
informaes que possa acompanhar o trabalhador beneficiado com os servios para avaliar
a real efetividade do Sistema. Na entrevista n3, de um representante dos trabalhadores,
explicita-se que tem uma avaliao dos egressos e tal mas, a seguir, acrescenta-se que se
v nada que consolide, por exemplo, quem so esses alunos e quanto desses alunos foram
efetivamente para o mercado ou voltam para os programas do Codefat. Portanto, esse
acompanhamento deveria verificar se a pessoa que recebe seguro-desemprego inscrita no
Balco de Empregos, encaminhada para requalificao e se consegue reempregar-se.
86
A superao desse desafio, sob o ponto de vista da gesto pblica, fundamental para
retroalimentar o Sistema e avaliar quais so seus pontos nevrlgicos, a fim de que se
estabeleam subsdios para formulao e planejamento futuros.
3.4.2 - Efetividade dos benefcios concedidos ao trabalhador
Procura-se, nesse item, verificar se os resultados alcanados pela poltica pblica de
emprego no Rio de Janeiro vm sendo satisfatrios para atender o trabalhador que necessita
de benefcios.
O Sistema de emprego fluminense tem implantado programas e aes a fim de melhorar o
tratamento do problema do emprego no Rio de Janeiro. Observa-se que, desde sua
instituio, o SPE vem se tornando mais importante atravs do aumento da dimenso e dos
avanos de alguns programas.
Atualmente, o trabalhador qualificado ou requalificado atravs dos cursos prestados na
maioria dos municpios fluminenses e possui sua disposio Centros de Trabalho com
oferta de diversos servios. A intermediao da mo-de-obra, por exemplo, obteve avanos
referentes recolocao dos trabalhadores no mercado de trabalho, como demonstra a
Tabela 7. Acredita-se que a melhoria dos postos e do atendimento no Sistema tenha
contribudo significativamente para esse acrscimo.



87
Tabela 7
Intermediao de mo-de-obra Metas X Desempenho Rio de Janeiro 1998/1999

Indicadores 1998
Desempenho (A)
1999
Metas (B)
1999
Desempenho (C)
C/A (%) C/B (%)
Atendimentos 128.818 100.000 347.976 170,13 247,98
Vagas 33.698 35.000 74.987 122,53 114,25
Encaminhados 40.229 44.704 99.155 145,48 121,80
Colocados 7.954 9.600 19.683 147,46 105,03
In: Palmares, 2000: 121
Fonte: Secretaria de Trabalho do Estado do Rio de Janeiro
Em momentos crticos tambm se percebe a importncia do SPE para os trabalhadores e
empresrios. Por exemplo, no ano de 2000, foram aprovadas na ata n56, de 26 de janeiro
de 2000, algumas linhas de ao a serem executadas para sanar os problemas decorrentes
do incndio ocorrido no Mercado de Madureira, dentre as quais cabe destacar, para os
trabalhadores: a) benefcios similares ao mecanismo de suspenso temporria (curso de
qualificao e bolsa equivalente ao Seguro-Desemprego); b) prestao de servios ao
Estado, do tipo frente de trabalho; c) habilitao aos programas do SINE. Alternativas de
apoio aos empregadores tambm foram apresentadas: a) instalao provisria em espaos
alternativos de Madureira; b) disponibilizao de financiamento para recomposio de
estoque atravs do Proger; c) iseno de ICMS (medida j aceita pelo Governador); d)
iniciativa de reconstruo do Mercado pela Prefeitura, com compromisso de aporte de
recursos pelo Governo do Estado.
Tambm houve avano significativo com a instituio, no ano de 2000, de um ombudsman
na Secretaria de Trabalho, o qual poder contribuir para a correo das distores, seja
pelas denncias diretas ou pela probabilidade de sanes mais efetivas.
88
No entanto, alguns empecilhos ainda dificultam o alcance de um atendimento integrado que
facilite o acesso aos programas e diminua o tempo de desemprego do trabalhador. Como se
demonstrar a seguir, existem problemas no Sistema gerados:
a) pela pouca divulgao dos servios oferecidos;
b) pelo questionamento da adequabilidade dos cursos de qualificao oferecidos em
relao s demandas do mercado.
A insuficiente divulgao dos servios oferecidos pelo Sistema fluminense , em grande
medida, um dos problemas que ainda impedem o alcance de uma efetividade satisfatria
(o prprio Estado divulga pouco os servios que ele presta - entrevista n1, representante
dos trabalhadores). Dessa forma, o trabalhador possui pouco conhecimento sobre as
unidades de atendimento e os programas a que tem direito no mbito pblico, como se
constata na ata da reunio n 39, de 29 de junho de 1998, houve uma queda no
desempenho do Seguro-Desemprego e um dos motivos para essa diminuio de resultados
a falta de informao do trabalhador sobre as unidades de atendimento que oferecem esse
tipo de servio.
Embora estejam disponibilizadas na Internet algumas informaes sobre o Sistema, esse
ainda no um dos meios mais democrticos de divulgao pblica no Rio de Janeiro.
Portanto, resta estabelecer meios de atingir amplas camadas da populao, os quais
permitam ao trabalhador tomar conhecimento sobre as vrias ofertas de benefcios.


89
Quanto ao Plano Estadual de Qualificao, na viso de alguns representantes, o plano cuja
estratgia e execuo poderia afetar diretamente as possibilidades de o trabalhador ser
reempregado ou no; apesar disso, apresenta-se como predominante nas inquietaes dos
comissrios. Isto porque existem indagaes sobre a pertinncia profissional de algumas
instituies executoras que trabalham em uma rea e oferecem cursos em outras (uma
instituio que trabalha com a rea de navios estava propondo cursos para porteiro de
prdios, entrevista n3, representante dos trabalhadores) e questionamentos sobre a
possibilidade de cursos tradicionais ou que incorporam uma nova tcnica serem eficientes
para gerar renda ou aumentar a probabilidade de recolocao dos trabalhadores no
mercado, como verificado em trecho da entrevista n3, de um representante dos
trabalhadores:
...uma parcela significativa desses programas, eles acabam se dirigindo a
atividades ou servios tradicionais com algumas tcnicas mais novas, (...) eu
costumo dar como exemplo o cabelo afro, uma nova tcnica, mas um
servio tradicional. Supostamente uma demanda sem fim, pode ter um
mercado sem fim, mas a efetividade econmica desse mercado voc no
conhece.
Considerou-se, tambm, a possibilidade de cursos de qualificao estarem sendo
implantados de forma compensatria. No que os representantes os concebam como
poltica compensatria, at porque cursos de formao profissional procuram adequar a
fora de trabalho ocupao de certos postos, mas supem que para ser efetivo o plano
necessitaria de estudos sobre a demanda latente no mercado de trabalho. Caso contrrio,
pode correr o risco de estar qualificando para servios de baixa produtividade sem
efetividade econmica e no correspondentes s novas qualificaes requeridas em funo
90
dos processos de reestruturao e implementao de novas tecnologias. Na entrevista n3,
de um representante dos trabalhadores, expe-se que os cursos:
poderiam contribuir pra combater o desemprego, supondo que h uma
demanda que t latente (..) seria a lgica de melhorar a empregabilidade (...)
Mas, voc no tem essa avaliao do mercado de trabalho no Brasil, ... as
avaliaes que so feitas so as avaliaes a partir dos prprios postos formais
que j existem, entende? (...) A, como a empresa est fazendo? tudo ex-
funcionrio recontratado, tudo terceirizado.
Em suma, acredita-se conseguir-se somente atravs do amadurecimento poltico dos
representantes das diferentes instncias a superao do atual estgio inadequado ou
insuficiente de prestao de benefcios do SPE fluminense, como consta na entrevista n4,
de um representante dos empresrios:
...acho que a comisso estadual t devendo mais maturidade, um
amadurecimento maior, porque as comisses municipais to amadurecendo, to
percebendo isso e isso recoloca a comisso estadual em um outro papel,
revertendo um papel de uma comisso estadual que cita regras e que exerce
poder, para uma cujo papel de recolher, articular, integrar, dar uma
autenticidade, consistncia ao que brota, ao que vem das comisses
municipais.
3.4.3 Consideraes sobre a integrao e congruncia dos programas
Pde-se verificar que a integrao dos programas enfrenta problemas desafiadores nas
questes da formulao e implantao dos planos e programas e, conseqentemente, na
efetividade dos benefcios concedidos ao trabalhador.
A superao desses problemas passa, indispensavelmente, pela melhoria dos canais de
interlocuo e pelos trmites institucionais estabelecidos entre Codefat e Poder Executivo
Federal com a Comisso Estadual. A precariedade na circulao de informaes, por
exemplo, poderia ser solucionada se houvesse um estreitamento nas relaes entre as
91
Secretarias-Executivas das instncias nacional e estadual, de forma a responsabiliz-los por
repassar informaes e estabelecer vnculos institucionais de conversao e negociao.
Somente quando as Comisses e o Conselho conseguirem superar o planejamento e
interveno pontuais e elaborarem de forma integrada e congruente os programas do
Sistema de emprego que avanaro para uma discusso mais ampla sobre o
desenvolvimento econmico e social a ser privilegiado no Estado e nos municpios do Rio
de Janeiro.
Estes problemas presentes na formulao e implantao dos programas refletem-se
diretamente na concesso dos benefcios ao trabalhador. O fato de atualmente a
implantao do Plano Estadual de Qualificao ser priorizado em detrimento da elaborao
e discusso dos outros programas minimiza as possibilidades de aumentar o impacto do
Sistema.
Quanto possibilidade de haver integrao vertical entre os atores para formulao da
poltica devido ao fato de as instituies ou setores serem os mesmos no Codefat e na CEE,
parece um argumento frgil, medida que permanecem na estrutura sindical brasileira
resqucios da distncia histrica entre a cpula e a base sindical. Quando, porventura,
ocorrem arranjos entre os membros da base e a cpula, esses se formam a partir da estrutura
sindical e no dentro da relao institucional estabelecida entre Codefat e CEE.



92
3.5 - Descentralizao no sistema pblico de emprego fluminense
A descentralizao deve implicar uma redistribuio para o nvel estadual do poder de
deciso sobre as polticas que utilizam recursos do FAT, com potencialidade para
participao da sociedade civil no produto da ao governamental.
Nesta parte, busca-se averiguar se a CEE tem conseguido deliberar com autonomia e
capacidade de gesto a poltica de emprego do Rio de Janeiro.
Para verificar como vem ocorrendo a descentralizao no SPE, decidiu-se analisar duas
variveis: grau de autonomia e gesto poltica.
3.5.1 - Grau de autonomia
Este item procura analisar se, dentro da estrutura do SPE, a Comisso Estadual de Emprego
consegue negociar com outras instncias, com relativa autonomia, e implantar suas
decises.
Verifica-se, atualmente, o grau de autonomia condicionado pelos temas ou assuntos sobre
os quais a CEE esteja deliberando. Assim, percebe-se haver maior independncia no trato
de assuntos relacionados s comisses municipais e na relao com o Poder Executivo
Estadual, ao passo que a CEE fica com a autonomia dependente de negociaes em relao
ao Codefat e ao Poder Executivo Federal no trato de assuntos estratgicos relacionados ao
SPE. A seguir, descrevem-se essas questes mais detalhadamente.
Um exemplo da autonomia na deciso da Comisso Estadual frente aos assuntos pertinentes
s comisses municipais foi dado pela flexibilidade na homologao de uma associao de
93
trabalhadores da agricultura em Saquarema. Embora as orientaes do Codefat limitem a
participao de entidades que no representem determinada categoria ou classe de
trabalhadores, a associao poderia fazer parte da Comisso, pois todo recurso da
agricultura familiar gerador de emprego e renda no municpio de Saquarema coordenado
por essa Associao (ata n56, de 26 de janeiro de 2000) e, alm disso, no municpio no
existiam sindicatos de trabalhadores do setor rural e o veto a essa entidade significaria a
no participao desse segmento na Comisso municipal. Ainda que alternativas de
existncia de outros sindicatos ou de ajuda na criao de um novo sindicato estejam sendo
pesquisadas, esta discusso demonstra a existncia de espaos para a Comisso Estadual
adequar as diretrizes nacionais aos imprevistos que podem surgir nos municpios, sem
prejuzo da legislao e da localidade.
Quanto ao reconhecimento da CEE na discusso sobre trabalho e renda junto ao Poder
Executivo do Estado do Rio de Janeiro, atualmente existe uma interlocuo legtima, visto
que os atores demonstram ter havido um estreitamento das relaes na formulao e
implantao da poltica e afirmam que esto vivendo o momento mais aberto, mais
transparente e participativo at hoje (entrevista n4, representante dos empresrios).
Todavia, percebem-se certos pontos frgeis nessa relao, como por exemplo o controle da
Secretaria de Trabalho sobre a indicao do secretrio-executivo da Comisso. Na
afirmao do entrevistado n4, representante dos empresrios:
...a questo do secretrio-executivo devia ser uma indicao submetida
comisso estadual, de aceitar ou no, e no submetida designao do
secretrio de trabalho. Eu acho que deveria ter uma indicao do secretrio e
um poder de veto ns no queremos esse cara, designe outro, por isso ou por
aquilo, isso j sinalizaria uma autonomia.
94
Essa diretriz, fruto de norma estabelecida pelo Codefat, ocasiona a impossibilidade de os
representantes da CEE discordarem do nome indicado para assumir a secretaria-executiva.
Por ser este um posto estratgico, devido ao seu papel no gerenciamento administrativo e
intermediador entre os atores, alegam que poderia ser criada chance de veto. Embora os
representantes tenham ressaltado no possurem problemas com o atual secretrio-
executivo, explicitaram sua preocupao com mudanas que possam vir a ocorrer sem
possibilidades de controle da Comisso sobre as indicaes para ocupao do cargo.
Entretanto, os problemas existentes entre Secretaria de Trabalho e CEE talvez ocorram pela
prpria natureza das instituies: a Secretaria pertence estrutura do Governo e como tal
est sujeita s mudanas com modificaes na conjuntura poltica; j a CEE, embora
independa para deliberar do tipo de Governo em exerccio, dependente da estrutura
governamental para executar as aes do Sistema.
Assim como na integrao da poltica, o grau de autonomia da CEE tambm possui
problemas vinculados sua relao com o Codefat e o Poder Executivo Federal. Exemplo
desse problema ocorreu na aprovao da medida provisria que altera a composio do
Codefat e suprime de sua redao a questo da representao paritria na estrutura do
Sistema de emprego e a obrigatoriedade de rotatividade na presidncia das instncias, como
demonstra o registrado na ata n50 da CEE, de 28 de julho de 1999:
...o Sr. Presidente chamou a ateno para um fato que reputa da maior
importncia e gravidade - a incluso da Social Democracia Sindical (SDS), do
Ministrio da Agricultura e da Confederao Nacional de Agricultura no
Codefat, atravs de um Decreto assinado pelo Sr. Presidente da Repblica.
Esclareceu ainda que para edio do Decreto, responsvel pela incluso da
SDS no Codefat, foi necessria a criao de uma medida provisria que fere a
natureza desta Comisso, cujas formas, tripartite e paritria so mantidas desde
sua origem. A nova medida manteve o tripartismo mas deixou a paridade a
95
critrio do Poder Executivo do Governo Federal, que manteve a paridade de
quatro representantes por bancada, mas poder, a qualquer momento, alter-la
j que a Lei atual no determina mais sobre o paritarismo, pela forma como foi
redigida a medida provisria.
Essa medida provisria, que manteve o tripartismo mas deixou a paridade a cargo do Poder
Executivo, d a impresso de se poder alterar as bases desse Sistema a qualquer momento e
independentemente dos atores sociais estaduais e municipais.
Os prazos estabelecidos nacionalmente para o Plano Nacional de Formao Profissional
tambm se transformaram em fatores questionveis em nveis descentralizados. Diz-se que
a liberao da verba para execuo tardia, os prazos estipulados so curtos e tais
dificuldades so repassadas pela Secretaria de Trabalho para as Comisses municipais.
Conforme relato contido na ata n58, de 29 de maro de 2000:
...os prazos so realmente muito curtos e, infelizmente, a Secretaria de
Trabalho apenas repassa as dificuldades, procurando facilitar a execuo, mas
o Planfor nacional e as regras e prazos so ditados pelo Governo Federal e
todos sofrem a correria dos prazos estipulados, principalmente as comisses
municipais que precisam comparecer a reunies para definio de demandas,
por exemplo, e geralmente so convocadas num prazo curtssimo, de dois ou
trs dias.
Para alguns representantes da Comisso Estadual, planejar e executar uma poltica de
formao profissional de um estado com prazo menor que um ano pode comprometer os
resultados. Outrossim, caso no se implantem as diretrizes podem-se perder os recursos
para executar aes, como consta em trecho da ata n58, de 29 de maro de 2000:
...apesar de no concordar plenamente com o espao de tempo escasso e
imprprio para execuo de poltica verdadeiramente pblica no mbito da
qualificao profissional, infelizmente, a Secretaria de Trabalho est sujeita a
regras do jogo colocadas pelo Ministrio do Trabalho e Emprego que, para
agravar ainda mais a situao, sofre mudanas constantes e repentinas,
obrigando a todos a enfrentar correrias para adaptao s novas regras.
96
Em alguns relatos percebe-se um temor por parte dos representantes quanto s possveis
represlias que podem ocorrer em funo do no cumprimento de alguns objetivos. Por
exemplo, os representantes acreditam que quanto aos critrios de alocao de recursos, o
Estado do Rio de Janeiro um dos mais prejudicados devido devoluo de recursos
ocorrida h mais de cinco anos (ata n59, de 26 de abril de 2000). Assim, um pensamento
comum entre os membros da CEE o de que o Rio de Janeiro deve realizar as metas e no
pode devolver verbas novamente, para no ser questionado na sua capacidade de realizar
programas e projetos. Nas palavras do entrevistado n3, representante dos trabalhadores:
...a verba do Codefat ela fica em funo do realizado no ano anterior (...) o
que vai ser liberado adequado proporcionalmente s diretrizes e alocado em
cada estado em funo das realizaes dos planos anteriores. Ento, a meta vira
uma (...) uma obsesso poltica, atingir a meta vira uma obsesso poltica.
Percebe-se, ento que melhorar a relao da Comisso Estadual com o Codefat e Poder
Executivo Federal ainda se consubstancia como desafio merecedor de destaque no trato das
questes inerentes descentralizao do Sistema.
3.5.2 - Gesto poltica
Neste item procura-se analisar se existe auto-suficincia na Comisso Estadual de Emprego
para deliberar sobre a formulao e implantao da poltica no mbito estadual, dentro de
sua competncia de elaborar, propor a alocao dos recursos e acompanhar a execuo do
Plano de Trabalho do Sistema Nacional de Emprego Estadual e em acordo com o princpio
de descentralizao do SPE.
Os principais empecilhos para a gesto descentralizada do SPE fluminense tm sido os
problemas relacionados ao Codefat e ao Poder Executivo Federal. Dessa forma, sobressaem
97
no material constante das atas e entrevistas relatos de questes que interferem na gesto
poltica da CEE relacionadas com:
a) a insatisfao com o montante de recursos repassados para o Rio de Janeiro;
b) a necessidade de formao de acordos e redes de relaes fora da CEE para aprovar ou
ir de encontro a alguma medida que no esteja em acordo com as designaes dos
comissrios fluminenses.
Destaca-se, a princpio, que em vrios momentos questionado o montante de recursos dos
programas do Rio de Janeiro. Isto porque o Codefat define o valor em acordo com a PEA e
o desempenho estadual do ano anterior, mas essa quantia negociada e sofre cortes no
Ministrio do Planejamento, no Congresso Nacional e no Ministrio da Fazenda. Por conta
desses fatores, o Rio de Janeiro recebeu em 2000 quantia menor que Braslia e Santa
Catarina, ambos com populao menor que a fluminense.
Dessa forma, sobressaem comentrios tais como:
o Sr. Secretrio Executivo informa sobre a ao da comitiva por ocasio da
reunio do Codefat, onde foi entregue a carta em que as centrais sindicais, o
empresariado, o poder pblico local, atravs das Comisses Municipais de
Emprego, registraram sua insatisfao com os critrios que o Codefat utilizou
para fazer a diviso dos recursos do FAT para a Qualificao Profissional (...)
por mais que soubssemos que as questes envolvendo alocaes de mais
recursos (...) estavam em gabinetes mais elevados do Planalto Central e que
no passariam por qualquer Secretaria do Ministrio do Trabalho e Emprego,
tampouco por reunio plena do Codefat, foi enviada uma carta ao Presidente da
Repblica e aos Ministros do Trabalho e da Fazenda, onde registra a
insatisfao com os critrios usados na distribuio dos recursos liberados e
pedindo ento que haja uma reviso oramentria de valores da verba destinada
ao Estado para a execuo do Programa Estadual de Qualificao (ata n37, de
30 de maro de 1998).
98
O montante de recursos do FAT repassado para o Sistema Pblico de Emprego em um ano
outro ponto que provoca desconforto. Alguns representantes relataram sobre o oramento
previsto para execuo dos programas de qualificao no Brasil em 2001 perfazer 2% da
receita patrimonial do FAT, mesmo sendo o programa de maior dimenso, descentralizao
e participao das comisses estaduais e municipais em sua gesto. Ou seja, se a
qualificao ainda o foco principal das discusses, as Comisses do Rio de Janeiro
deliberam praticamente sobre a parcela que lhes cabe de 2% do total dos recursos do FAT.
Nas palavras do entrevistado n1, representante dos trabalhadores:
Para o oramento previsto para os programas de qualificao, o Brasil
necessitaria de ter um bilho de reais do Fundo de Amparo ao Trabalhador, que
hoje tem patrimnio de quarenta e seis bilhes (...) isso significa, em termos do
oramento do FAT, por volta de 2% da receita, ou seja, as comisses estaduais
e municipais discutem em cima de apenas 2% de todo os recursos do FAT.
Ao mesmo tempo, so estabelecidas parcerias nacionais diretamente com as agncias
executoras e, embora a execuo ocorra no Rio de Janeiro, essas parcerias so institudas ao
largo das decises estaduais e municipais e desenvolvidas, em alguns casos, sem
acompanhamento das Comisses. Exemplo relatado envolve o Pr-Emprego I e II (Isso
no passa por nada! Por nenhuma instncia entrevista n2, representante do governo).
Essas afirmaes presentes nas atas das reunies e nas entrevistas demonstram a
insatisfao dos representantes fluminenses com o montante de recursos destinados ao Rio
de Janeiro e, ao mesmo tempo, suas poucas possibilidades de alterarem essa realidade,
ainda que em nvel estadual sejam os principais responsveis pela poltica de emprego.
Sobretudo, entende-se que a execuo paralela, fruto do estabelecimento de parcerias
nacionais que escapam da deliberao por parte da CEE, facilita a gerao de problemas de
99
desarticulao e sobreposio de aes ou atividades e, portanto, contribui
insuficientemente para a implantao efetiva do SPE.
Quanto s relaes necessrias para intervir nas decises, os comissrios relataram ser
preciso estabelecer acordos com membros do Codefat e do Poder Executivo, pois explicita-
se que para formular e implantar as aes necessrio participar de um jogo de correlao
de foras, no qual se tem sempre que ficar pressionando, conversando e articulando para
que as coisas aconteam(entrevista n2, representante do governo). Desse modo, os
representantes ressaltam a importncia de boa interlocuo com representantes do
Ministrio do Trabalho e Emprego e do Governo Federal, pois a poltica de emprego
tambm depende em grande parte do Poder Executivo para ser implantada. Exemplo dessa
afirmao demonstrado na negociao sobre o montante de recursos e na retirada pelo
Poder Executivo Federal da obrigatoriedade da representao paritria nas comisses, j
relatadas anteriormente.
Dessa forma, sob o ponto de vista da gesto poltica, falta ainda descentralizar o Sistema,
dando real poder instncia estadual, possibilitando assim fiscalizar e deliberar sobre o
SPE fluminense com poder de gerncia.

100
4. CONSIDERAES FINAIS
Demonstrou-se que o Sistema Pblico de Emprego no Rio de Janeiro possui grandes
desafios relacionados descentralizao do poder, integrao dos programas e
representao dos interesses. Na questo da representao, por exemplo, verificou-se que os
interesses das bancadas sindicais so marcados ora pela busca de promoo do bem
comum, ora pelos interesses corporativos.
A partir do estudo pode-se afirmar ser o Sistema Fluminense democrtico, mas no
autnomo. democrtico porque permite parcela da sociedade civil participar da esfera
pblica, com poder de deciso e fiscalizao. Entretanto, no autnomo no mbito
estadual por depender politicamente das discusses e decises do Codefat e,
principalmente, do Poder Executivo Federal.
Ademais, o tipo de arranjo corporativista estabelecido entre Estado e movimento sindical
na CEE influenciado pelas relaes sociais e pela conjuntura histrica, econmica e
poltica da sociedade. Se durante o Estado Novo e a Ditadura Militar ps-1964 pde-se
verificar as influncias desses determinantes no estabelecimento dos arranjos
corporativistas, explica-se o tipo de arranjo atual pela anlise dessas mesmas categorias.
Sendo assim, as mudanas ocorridas no Brasil com o processo de redemocratizao, o novo
sindicalismo, a criao das centrais sindicais, a crescente heterogeneidade da sociedade
civil etc. possibilitaram uma reconfigurao no status pblico do movimento sindical e, por
conseguinte, um rearranjo das relaes corporativistas estabelecidas com o Estado.
101
Como demonstrado no captulo 1, status pblico considerado como o grau de atribuio
dado aos grupos de interesses organizados nos arranjos corporativistas. Todavia, o grau de
status atribudo ao movimento sindical dos trabalhadores e dos empresrios no Sistema
Pblico de Emprego Fluminense diferente porque, como verificado a seguir, seus graus
de status de organizao, procedimento, recursos e representao tambm so
diferenciados.
No que diz respeito ao status de organizao, a relao entre a cpula e a base sindical dos
trabalhadores de difcil regulao por parte do Estado, j que as centrais sindicais existem
margem da legislao sindical trabalhista, embora sejam reconhecidas politicamente.
Sendo assim, a representao por centrais na CEE aumenta o status de organizao dos
trabalhadores, pois essa estrutura minimiza a possibilidade de haver regulao e tem como
um de seus objetivos aproximar a cpula da base sindical. Porm, os empresrios no
criaram, at o momento, uma entidade sindical de cpula que agregue todos os setores da
economia. Desse modo, no h alterao significativa no grau de status de organizao dos
empresrios, pois toda organizao sindical patronal participante do SPE estruturada em
acordo com a legislao e, portanto, h maior margem para regulao do Estado.
Quanto ao status de procedimento, s foram alteradas as relaes com o movimento
sindical dos trabalhadores, pois os empresrios j participavam do planejamento e
implementao de polticas pblicas. Para os trabalhadores, o aumento do poder de deciso
junto esfera pblica s foi possvel em funo do aumento de suas capacidades
organizativas e reivindicatrias e devido sua necessidade estatal para formular e legitimar
essa poltica pblica.
102
J no status de recursos, o sindicalismo patronal permanece subsidiado pelas transferncias
estatais, enquanto o movimento sindical dos trabalhadores possui uma parte subsidiada
(sindicatos, federaes e confederaes) e outra no subsidiada (centrais sindicais). Isto
porque as centrais so mantidas pelas contribuies dos associados e sindicatos, federaes
e confederaes recebem transferncias estatais. Dessa forma, no sindicalismo brasileiro
somente as centrais sindicais alcanaram um status de recursos mais independente do
Estado.
Esses mesmos motivos explicam os porqus de o status de representao s ter sido
alterado com relao s centrais sindicais, pois com relao aos sindicatos, federaes e
confederaes patronais e dos trabalhadores o alcance da representao ainda definido por
deciso poltica.
Sendo assim, conclui-se que no movimento sindical patronal os status ocorrem em graus
homogneos, para os trabalhadores os status assumem graus diferenciados estabelecidos a
partir do fato de a organizao sindical pertencer ou no estrutura oficial do Estado.
Essa constatao fundamental para se analisar as mudanas ocorridas nos arranjos
corporativistas, pois o grau de status pblico define qual tipo de arranjo predominante no
corporativismo hbrido presente no movimento sindical dos trabalhadores e dos
empresrios no sistema pblico de emprego fluminense.
A partir da anlise do item 2.5 e da realizao do estudo de caso, considera-se que,
diferentemente dos arranjos estabelecidos no Estado Novo e na Ditadura Militar ps-1964,
o arranjo corporativista presente no SPE na atualidade aponta para uma participao mais
103
influenciadora de todo movimento sindical, para a predominncia de arranjos
corporativistas estatais na relao do Estado com o sindicalismo patronal e, por ltimo, para
modificaes substanciais na relao do Estado com o movimento sindical de
trabalhadores, que passam pela maior independncia financeira e estrutural das
organizaes participantes da comisso estadual.
Ou seja, as alteraes na relao entre movimento sindical e Estado tm sido mais
substanciais para os trabalhadores, pois esses puderam alterar o intercmbio bipartite que
existia entre Estado e empresrios e serem incorporados nas discusses no mais como
sujeitos passivos e sim com status pblico suficiente para interferirem na construo de
uma nova esfera pblica, uma inovao na gesto pblica brasileira. Mas, apesar disso,
percebeu-se que a representao paritria no iguala o poder dos grupos para decidir pelo
simples fato de igualar o nmero de participantes.
Outra inovao da poltica pblica de emprego a abertura para a negociao direta entre
representantes sindicais dos trabalhadores e dos empresrios, que podem agir atualmente
sem a tutela ou vigilncia do Estado.
Uma caracterstica do corporativismo brasileiro ainda inalterada observada no movimento
sindical, que continua dependente politicamente do Poder Executivo para decidir sobre a
poltica de emprego, pois ainda possui influncia decisiva para aprovar e vetar medidas ou
programas do Sistema de emprego, at porque o FAT um fundo nacional.
Outra continuidade diz respeito exclusividade da participao de entidades sindicais nas
discusses sobre trabalho e emprego. Atualmente, com a maior heterogeneidade da
sociedade civil, existem outros movimentos sociais ou organizaes com acmulo de
104
conhecimento e interesse nesse tema que poderiam ser incorporados como representantes,
como afirma Anderson:
extremamente difcil, na teoria democrtica, encontrar justificativa para
investir os interesses do capital e do trabalho (ou de qualquer outro grupo) da
autoridade para tomar decises que so, na verdade, decises pblicas. Esse o
defeito de qualquer teoria de representao conjunta. (Anderson apud Offe,
1989:242)
Nesse sentido, o grande desafio do Estado atualmente tornar mensurvel a
heterogeneidade inscrita na sociedade e desenvolver meios institucionais de incorporar a
sociedade civil nas discusses pblicas. Entende-se que a implantao do pluralismo nesse
Sistema possibilitaria diminuir a influncia dos interesses particularistas e, alm disso,
ampliaria a representatividade do Conselho e das comisses e a legitimidade da poltica
pblica junto sociedade.
Alm disso, embora o sistema pblico de emprego brasileiro esteja contribuindo para o
tratamento da problemtica do emprego e permitindo maior participao da sociedade civil
na discusso sobre as questes pblicas, poder-se-ia ampliar o escopo das deliberaes do
Conselho e das Comisses para questes que envolvam o desenvolvimento econmico e
social do pas, de forma que essas entidades no se restrinjam to somente aos planos ou
programas de intermediao de mo-de-obra, seguro-desemprego, qualificao profissional,
gerao de informaes sobre o mercado de trabalho e apoio gerao de emprego e renda,
mas possam participar da construo de toda agenda econmica e social do pas.
105
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