APRENDI ZAJE TECNO LO G I CO , DESARRO LLO I NSTI TUCI O NAL Y LA M I CRO ECO NO M I A DE LA I SI

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Desarrollo Econmico, vol. 37, N 148 ( enero-marzo 1998)
APRENDIZAJE TECNOLOGICO,
DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LA
MICROECONOMIA DE LA SUSTITUCION
DE IMPORTACIONES
JORGE KATZ** y BERNARDO KOSACOFF***
1. Diferencias entre el estructuralismo y la escuela neoclsica
en torno del estudio del crecimiento econmico
La hi stori a del pensami ento econmi co est marcada por una profunda brecha
epistemolgica entre una corriente estructuralista que se origina en la escuela historicista
alemana y otra positivista que lo hace en los aportes de pensadores britnicos como Hume o
Smith.
Pese a que una y otra responden en su origen a la distinta problemtica que ambos pases
tienen que enfrentar en el concierto mundial de las naciones en los inicios de la revolucin
industrial, las diferencias han subsistido hasta el presente y constituyen an hoy un terreno de
ardua confrontacin ideolgica e intelectual en el seno de la profesin. La primera trasunta una
postura eminentemente intervencionista derivada de la necesidad de Alemania de cerrar la
brecha tecnolgica relativa que en ese entonces mostraba con respecto a las mejores prcticas
productivas britnicas. En funcin de ello, pone al Estado como agente central del cuadro de
organizacin social, coordinando y dirigiendo las relaciones econmicas individuales. La segun-
da, en cambio, es estrictamente librecambista y ve en el laissez faire la va ms adecuada para
alcanzar una asignacin socialmente ptima de los recursos disponibles.
C on el correr de los aos han sido muchas las expresiones y los aportes que se fueron
suscitando en una y otra direccin. En este devenir de las ideas, aquellas propuestas por
C EPAL en los aos '50 deben verse como un momento del pensamiento estructuralista, tal
* Este trabajo forma parte del Proyecto "Economic History of Latin America in the 20th C entury", del Banco
I nteramericano de Desarrollo ( BI D) , dirigido por Rosemary Torph, del Latin American C entre, O xford, G ran Bretaa.
Los autores agradecen los comentarios de los participantes en el Seminario celebrado en Paipa, C olombia, en
mayo de 1997. Un reconocimiento particular a Rosemary Thorp, Enrique C rdenas, Jos Antonio O campo y Arturo
O C onnell, cuyas observaciones permitieron mejorar la versin inicial de este trabajo. Las ideas aqu expresadas
son de exclusiva responsabilidad de los autores.
** C EPAL, Santiago de C hile.
*** Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de Q uilmes y C EPAL, O f. Buenos Aires. [ u CEPAL
/ Paraguay 1178, 2 p. / 1057 Buenos Ai res / Argenti na / 815-7810 / Fax: ( 54-1) 815-2534. ]
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como lo son, por ejemplo, las efectuadas por los pensadores regulacionistas franceses
1
o por
los evolucionistas que se apoyan en los escritos de Joseph Schumpeter, particularmente los
expuestos en C apitalismo, socialismo y democracia, escrito en 1942
2
.
Pese a que distintos autores han atribuido al escaso grado de formalizacin mate-mtica
de las ideas estructuralistas la poca fertilizacin cruzada que es dable observar entre ambas
vertientes del pensamiento econmico
3
, en los hechos el problema parece ser mucho ms
profundo y estar relacionado con cuestiones epistemolgicas ms difciles de zanjar, que hacen
al contenido y al sentido ltimo de las ciencias sociales.
Para un cultor del estructuralismo el desarrollo de capacidades y competencias tecnol-
gicas propias y la creacin y consolidacin de nuevas instituciones
4
constituyen piezas clave
del proceso de crecimiento econmico de largo plazo de una sociedad dada.
Los estructuralistas imaginan firmas e individuos como agentes imperfectamente informa-
dos en lo que atae al conjunto de opciones que enfrentan y con incompleta percepcin acerca
del costo/beneficio asociado a cada una de sus posibles decisiones. Tambin los supone
operando con racionalidad acotada, esto es, buscando el beneficio, pero no necesariamente
maximizando su tasa de ganancia. Los agentes econmicos actan por ensayo y error,
experimentando y buscando nuevas rutinas operativas que les permiten mejorar su desempeo
a travs de tiempo. Van acumulando experiencia a medida que emprenden nuevas actividades
o expanden las anteriormente realizadas. Todo ello configura un proceso madurativo en el que
el tiempo y la historia juegan un papel fundamental, condicionando la complejidad de las
actividades que los agentes econmicos pueden acometer eficientemente. Existen retornos
crecientes a escala, externalidades, inapropiabilidades y otras anomalas varias que impiden
que el libre funcionamiento del sistema de precios lleve la asignacin de recursos hacia un
ptimo social.
En dicho contexto, la expansin de la base de produccin industrial de una socie-dad
dada constituye uno de los determinantes centrales del grado de complejidad orga-nizacional y
tcnica alcanzado por ella, en la medida en que la industria requiere formas cada vez ms
sofisticadas de divisin social del trabajo e impulsa la creacin y difusin de normas y hbitos de
comportamiento que en conjunto van dando forma y contenido a una vasta cultura productiva
1
Vase, por ejemplo, trabajos como los de Boyer ( 1993) , o C oriat y Dosi ( 1995) .
2
Adems del ya citado libro de Schumpeter, un hito central del pensamiento de esta corriente de autores
lo constituye el trabajo seminal de Richard Nelson y Sidney Winter ( 1982) .
3
En este senti do resulta i nstructi vo ver el debate sosteni do por Paul K rugman y Joseph Sti gli tz en la
C onferencia Anual sobre la Economa del Desarrollo, realizada por el Banco M undial en Washington en 1993. Vase
el trabajo de K rugman ( 1993) y el comentario de Stiglitz ( 1993, pp. 15-49) a este ltimo.
4
El trmino instituciones se usa en la literatura contempornea al menos en tres sentidos distintos que
conviene explicitar de partida. Por un lado, como normas o reglas que rigen la conducta de los actores sociales.
En este sentido, la ley de patentes, por ejemplo, es una institucin regulatoria. Por otro lado, se usa la idea de
institucin para hablar de hbitos de comportamiento de los agentes econmicos. En este sentido P. David cita
el ejemplo de la costumbre de extender la mano abierta para saludar a un extrao, como una convencin destinada
originalmente a mostrarle a un tercero un acercamiento amistoso, desprovisto de armas, que luego se transform
gradualmente en una convencin universalmente aceptada. Finalmente, tambin se habla de instituciones cuando
nos referimos a agencias o entidades - pblicas o privadas - que intervienen en la gestin cotideana de la vida
comuni tari a, como son los bancos, los si ndi catos, las asoci aci ones empresari as, las uni versi dades, o el Banco
C entral. Respecto de este tema vase Davi d ( 1994) ; G ranovetter ( 1985) ; North ( 1996) ; Wi lli amson ( 1985) , y
Freeman ( 1995) .
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e institucional que permea a lo largo de la comunidad. Tal cultura que involucra tanto saberes
tecnolgicos como tambin capacidades de gestin empresarial y hbitos de comportamiento
laboral constituye un capital social de gran importancia que condiciona y, a su vez, es
condicionado por el sendero evolutivo por el que transita la sociedad. Es en la conformacin de
dicho capital social que las anomalas previamente mencionadas juegan un papel fundamental.
As, el aprendizaje tecnolgico y el desarrollo de nuevas instituciones en el mltiple
sentido antes mencionado constituyen ejes centrales de toda explicacin estructuralista del
proceso de desarrollo econmico de largo plazo. El Estado entra en este esquema de pensa-
miento como un actor central, guiando la asignacin de los recursos en funcin de una visin
de ptimo social que trasciende lo que el juego del mercado est en condiciones de ofrecer.
A diferencia de lo anterior, la economa neoclsica nos brinda una descripcin bastante
distinta de qu es lo que se entiende por desarrollo econmico y de por qu una sociedad crece
y se expande a travs del tiempo.
Dicha descripcin arranca de la figura de la firma representativa, que es una caracteri-
zacin sumamente estilizada de lo que constituye una empresa y de cules son los determinan-
tes de su comportamiento. La firma neoclsica goza de perfecta informacin acerca de sus
posibilidades futuras, conoce ntegramente la distribucin de probabilidades de xito o fracaso
de todos y cada uno de los cursos de accin que puede seguir, opera en mercados perfectos
de factores y maximiza beneficios a partir de un conjunto de datos exgenos que describen
ntegramente las funciones de produccin a las que tiene libre acceso y los precios de
factores, que toma como un dato en sus clculos de maximizacin.
En este mundo no entran la racionalidad acotada, los retornos crecientes a escala, las
externalidades o los bienes pblicos. En la lgica del equilibrio competitivo tales anomalas no
son compatibles con el buen funcionamiento del sistema de precios. La funcin de produccin
es genrica y no firma-especfica. No existe el conocimiento tcito, no formalizado. Cuando
se admite el aprendizaje, se lo hace de manera determinstica, con lo cual se pierde de vista la
incertidumbre y el ensayo y error que normalmente rodean al acto de bsqueda de nuevos
conocimientos cientfico-tcnicos. El mundo neoclsico no admite de otra institucin que no sea
el mercado, siendo ste el nico espacio de interaccin social en el que operan los agentes
econmicos individuales. Lo hacen sin que medien interdependencias directas entre ellos. La
estructura de precios les brinda tanto los incentivos como la informacin necesaria y suficiente
sobre la base de los cuales tomar sus decisiones econmicas cotidianas
5
.
Los microfundamentos antes mencionados resultan necesarios si hemos de tener funcio-
nes agregadas de ahorro, inversin, consumo o produccin, sobre la base de las cuales discutir
el funcionamiento global de una economa. En la conferencia pronunciada en Estocolmo en
oportunidad de recibir el Premio Nobel de Economa de 1988, Robert Solow describe el
5
En su origen dicha imagen estilizada de la firma fue concebida como un instrumento para estudiar la
distribucin del ingreso en un mundo de retornos constantes a escala y factores productivos que son pagados por
su productividad marginal. El teorema de Euler y no las complejidades del mundo de la produccin y de la
organizacin industrial son los que inspiran dicha concepcin estilizada del escenario productivo neoclsico. En
las ltimas dos dcadas se estan realizando aportes conceptuales muy significativos en el rea de la
organizacin industrial , fundados en la aceptacin de la existencia de mercados imperfectos y el replanteo de
la teora de la firma y de la intervencin estatal. Sin embargo, estos aportes siguen aceptando como supuestos
el comportamiento optimizador de la empresa y no incluyen la idea de la racionalidad acotada ( Tirole, 1988;
Schmalensee y Willig, 1989) .
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escenario analtico neoclsico de la siguiente forma: "...la idea es imaginar que la economa est
poblada por un nico consumidor inmortal, o por un cierto numero de consumidores idnticos,
tambin inmortales. Se supone que dicho consumidor, o su dinasta, maximiza una funcin de
utilidad intertemporal. ...Para l la firma es slo un instrumento transparente, un intermediario o
mecanismo, empleado para lograr dicha optimizacin intertemporal sujeto a las restricciones
tecnolgicas y a la disponibilidad inicial de factores que le marca el contexto. Cualquier fracaso
del merca-do se elimina desde el comienzo, por definicin. No existen complementariedades
estratgicas, no hay fracasos de coordinacin, no hay dilemas del prisionero. El resultado
final es una construccin en la que el conjunto de la economa se supone resolviendo un ejercicio
de crecimiento intertemporal ptimo, a la Ramsey, slo afectado por shocks estocsticos
estacionarios en los gustos o en la tecnologa. La economa se adapta de manera ptima a
dichos shocks. I nseparable de esta forma de pensamiento es la presuncin automtica de que
lo que observamos es un sendero de equilibrio ( Solow, 1988) .
Los prrafos anteriores muestran con claridad el distinto basamento microeconmi-co,
institucional e histrico en que se apoyan la economa neoclsica y el estructuralismo cuando
intentan caracterizar el proceso de desarrollo econmico de largo plazo de una sociedad. Los
determinantes del crecimiento econmico y la naturaleza en s del fen-meno que describen uno
y otro cuerpo de pensamiento, difieren profundamente. Siendo ello as, cabe legtimamente
preguntarse si el instrumental neoclsico es realmente til para comprender lo ocurrido en los
pases perifricos durante la etapa de industrializacin sustitutiva de importaciones ( I SI ) , esto
es, en las cuatro dcadas que cubren el perodo 1940-1980.
La pregunta nos parece relevante en la medida en que diversos autores de tradicin
neoclsica, usando como escenario contrafctico el modelo neoclsico de crecimiento, han
presentado en el curso de la ultima dcada una evaluacin sumamente crtica y hasta
derogativa, cabra decir de lo ocurrido en el mundo perifrico, particularmente en el latinoame-
ricano, en los aos de posguerra
6
. C aricaturizando un poco el argumento, podramos pensar
que para estos autores todo lo que la I SI pudo dar a los pases perifricos ha sido agentes
pblicos corruptos y empresarios rentistas que slo fueron capaces de instalar plantas produc-
tivas ineficientes, incapaces de enfrentar el reto de la competencia internacional. Pese a aceptar
que el proceso ha sido ms exitoso en el Este asitico, concluyen con un juicio negativo sobre la
intervencin estatal y la poltica industrial, prefiriendo resaltar las virtudes del mercado como
asignador de recursos
7
.
C onviene, sin embargo, preguntarse hasta qu punto la descripcin neoclsica de lo
ocurrido durante la sustitucin de importaciones no deriva de los lentes tan particulares a travs
de los cuales estos autores pretenden mirar el mundo. Dichos lentes simplemente impiden ver la
enorme complejidad que subyace bajo los procesos de generacin, adaptacin, difusin y uso
de conocimientos tecnolgicos y comprender, por ejemplo, que existe una fuerte interdepen-
6
Vase, por ejemplo, K rueger ( 1974) .
7
Vase el estudio del Banco M undial ( 1993) . Una visin crtica de dicho trabajo puede encontrarse en Lall
( 1993) . Asimismo, un muy particular y relevante enfoque sobre la polmica generada por la publicacin de dicho
estudio puede verse en Wade ( 1996) .
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dencia entre usar tecnologa y generarla, ya que ningn blue-print o manual de ingeniera est
enteramente escrito y su uso completamente codificado
8
. Antes bien, por lo general el uso de un
cierto paquete de conocimientos reclama su adaptacin al medio y ello a su vez la generacin
ad-hoc de nuevos conocimientos tcnicos localizados. Al operar con una metfora excesiva-
mente simplista que postula la existencia de funciones de produccin genricas, libremente
disponibles en un stock o anaquel ( shelf) de tecnologas a las que todo el mundo tiene acceso,
el modelo neoclsico simplemente se cierra a la posibilidad de entender la complejidad histrica
y cultural del aprendizaje tecnolgico, y la profunda influencia que lo institucional tiene en el
sendero de aprendizaje de toda comunidad. Algo semejante ocurre al negarse a admitir que la
conducta de los agentes econmicos individuales est condicionada no slo por precios
relativos sino tambin por una extensa lista de normas regulatorias, hbitos de comportamiento,
percepciones, etctera, que difieren de comunidad en comunidad y hasta muchas veces entre
individuos. El modelo fracasa aqu en comprender la enorme importancia que tienen otras
instituciones adems del mercado para dar forma al desarrollo evolutivo de la sociedad y el
papel que la dimensin histrica cumple en todo esto.
Dado lo anterior, no debe sorprendernos que entre estructuralistas y neoclsicos medien
fuertes diferencias de interpretacin sobre lo ocurrido durante la I SI y, de manera ms general,
sobre la teora del crecimiento econmico y que estos ltimos hayan dado poca importancia a
temas dinmicos relacionados con el desarrollo de la capacidad tecnolgica interna de la
sociedad, as como al rol de lo institucional. Para un economista estructuralista, aquellos son
cruciales para comprender el proceso evolutivo por el que transita una sociedad dada. En lugar
de ello, el main stream profesional ha optado por dar ms importancia a cuestiones relacionadas
con la asignacin esttica de recursos, que es la que prioriza el modelo del equilibrio competi-
tivo, dejando de lado los aspectos dinmicos relacionados con la maduracin de las fuerzas
productivas. Se colocan, por as decirlo, ms cerca de Pareto que de Schumpeter, y pese a que
logran iluminar de manera vlida, por cierto una parte importante de la realidad, fracasan
rotundamente en captar la importancia de otra, tanto o ms significativa que la primera desde el
punto de vista de una lectura de largo plazo de lo que ocurre en el mundo en desarrollo. Una
teora que nos ayude verdaderamente a comprender la evolucin de los pases perifricos y su
insercin competitiva en el mundo debe, sin duda, incorporar ambas visiones de la realidad y,
mas aun, examinar sus interdependencias.
El propsito de este trabajo es el de explorar estos dos grandes temas que la ortodoxia
neoclsica ha dejado relativamente olvidados. Examinaremos, primeramente, las fuentes u
orgenes del desarrollo tecnolgico endgeno de los pases perifricos y, a continuacin, el
papel que ha tenido lo institucional condicionando y siendo condicionado por el sendero
evolutivo de la sociedad a lo largo de las cuatro dcadas dominadas por la estrategia de
sustitucin de importaciones, esto es, hasta el inicio de los esfuerzos de apertura externa y
desregulacin de las economas de la regin, que comenzaron a implementarse en distintos
momentos y con distinta profundidad y xito en los aos '70 y '80.
8
La idea de que el conocimiento tecnlogico est incompletamente especificado es decir, no est todo
escri to ha si do desarrollada por Nelson y Wi nter en numerosos trabajos reci entes ( vase Nelson y Wi nter, 1982) .
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Al mirar estos temas resalta con claridad el hecho de que la I SI no tuvo consecuencias tan
decididamente negativas como lo sugiere la interpretacin neoclsica convencional y que es
necesario adoptar un juicio ms balanceado y menos derogativo del proceso sustitutivo que el
que nos brinda el main stream profesional. Pari passu con la expansin industrial, infinidad de
empresas de la regin, ramas completas de actividad, regiones, fueron desarrollando una base
tecnolgica propia y un stock de conocimientos empresariales y tcnicos, as como calificacio-
nes operarias, hbitos de comportamiento laboral, formas de organizacin de la produccin,
mecanismos de interaccin social, formas de confianza mutua e interdependencia entre agentes
productivos, etctera, que les permiti mejorar significativamente la productividad relativa de
factores, cerrando la brecha que originalmente las separaba del escenario internacional.
Apoyndose en dicho proceso madurativo, muchas firmas o ramas enteras de industria han
ganado terreno en la escena competitiva internacional, penetrado terceros mercados y el mbito
de negocios del mundo desarrollado, explotando capacidades tecnolgicas y empresariales,
economas de escala y diversas formas de sinergia desarrolladas originalmente para el merca-
do domstico. I nfinidad de nuevas instituciones en el mltiple sentido con que aqu empleamos
este trmino fueron difundindose a lo largo del aparato productivo y la estructura social,
dando lugar al surgimiento de una cultura productiva de enorme importancia en el marco de
una visin evolutiva de largo plazo.
Tambin puede verse que dicho proceso madurativo no ha sido, en el mbito latinoameri-
cano, tan profundo y equitativamente difundido a lo largo del espectro productivo y social, como
parece haberlo sido en pases del sudeste asitico, C orea o Taiwn, por ejemplo. El por qu de
ello constituye una cuestin de indudable importancia sobre la que an carecemos de explica-
cin satisfactoria. El papel diferencial del desarrollo educativo, la mayor tasa de ahorro e
inversin, el impacto de la mayor presin competitiva que parece haber prevalecido en los
mercados internos de los pases asiticos, as como una vasta gama de factores antropolgicos,
geopolticos relacionados con el conflicto Este-O este y hasta religiosos, deben ser tenidos en
cuenta al pretender explicar las diferencias observadas de performance de largo plazo de unos
y otros. Ello, sin embargo, no debe llevarnos a negar la importancia de lo ocurrido en el escenario
latinoamericano ni a relegar a un segundo plano el papel de los efectos dinmicos de la
transformacin estructural derivada de la industrializacin sustitutiva. Tanto desde el punto de
vista de nuestra lectura histrica-analtica de lo ocurrido, como al juzgar el costo/beneficio de
la estrategia sustitutiva, parece razonable adoptar una visin ms balanceada de la realidad que
las que nos propone la ortodoxia neoclsica.
En la segunda seccin examinamos el tema del aprendizaje tecnolgico y el desarrollo
acumulativo de la capacidad tecnolgica local. De dnde vienen las seales y los incentivos
que ponen en marcha dicho proceso madurativo a escala micro-econmica? C ules son sus
consecuencias evolutivas? En la tercera seccin hacemos lo propio con el tema institucional,
buscando rescatar la dimensin histrico-cultural y, por lo tanto, pas-especfica, de cada
escenario nacional, y aun regional, en esta materia. El propsito ltimo de este trabajo es el de
situar al lector en la atmsfera tecnolgica e institucional en el que la I SI tuviera lugar para
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impedir una lectura ahistrica y ainstitucional de los hechos. Slo as podremos avanzar hacia
una ms adecuada teorizacin en torno de ellos.
2. El desarrollo de la capacidad tecnolgica local
Los pases de Amrica Latina emergen de la Segunda G uerra M undial fuertemente
aislados del contexto internacional. M uchos de ellos estn regidos en ese entonces por
gobiernos militares de alto contenido nacionalista, para los que el clima de la G uerra Fra y los
atractivos de la planificacin disciplina de fuerte incidencia en el entrenamiento militar desde los
tiempos de C lausewitz se traducan en el otorgamiento de alta prioridad a los sectores de la
defensa y a las denominadas industrias pesadas. Ello explica por qu la agenda de poltica
industrial estuviera tan fuertemente sesgada hacia la siderurgia, el carbn o la petroqumica en
pases como Argentina, Brasil, Chile o M xico
9
.
El sesgo tambin era en favor del monopolio estatal de muchas de estas actividades
productivas o, al menos, de un alto grado de participacin del sector pblico en las plantas
fabriles que se fueron instalando a lo largo de la regin. Dicho sesgo en favor de lo pblico es
tambin sumamente fuerte en ese entonces en pases como Francia o I nglaterra, en los que se
propone la planificacin indicativa o las industrias estatales como solucin a problemas de
economas de escala, interdependencias aguas arriba o aguas abajo del aparato producti-
vo, etctera.
En Amrica Latina estos son aos de fuerte desabastecimiento en los mercados de
durables de consumidores, de insumos energticos y de bienes de capital. C olas, largos
perodos de espera y racionamiento fsico, falta de combustibles, etctera, contribuyen a la
conformacin de mercados de vendedores, en los que stos logran instrumentar en su favor
la atmsfera reinante de escasez que rige en la sociedad. Pero, al mismo tiempo, son aos en los
que diversas economas de la regin comienzan a crecer relativamente rpido tras las dificulta-
des de la etapa blica. En algunos casos esto ocurre por ayuda externa brindada por los pases
desarrollados en el marco de la G uerra Fra. Los casos de C orea y Taiwn son prototpicos en
este sentido y es la amenaza de la C hina de M ao Tse-Tung la que desencadena muchos de
estos programas de apoyo externo. En otros casos es la inversin extranjera directa que
comienza ms tempranamente en M xico que en otros pases de Amrica Latina la que moviliza
la produccin industrial. En otros, aun, la dinamizacin del aparato manufacturero ocurre merced
a la presencia de grandes saldos acumulados de reservas internacionales. Argentina constituye
el ejemplo prototpico de esta situacin.
Dicha atmsfera expansiva, la proteccin natural que resulta del perodo blico, la
proteccin arancelaria ( o, en muchos casos la prohibicin lisa y llana de importacin, que
comienza a implementarse en esos aos como incentivo a la instalacin de capacidad produc-
tiva domstica) , la disponibilidad de crdito subsidiado, etctera, inducen a numerosos empre-
9
Es interesante observar que militares como C hung Hee Park o Pern sirvieron como jvenes oficiales de
las fuerzas j aponesas e i tali anas, respecti vamente, antes de rei ntegrarse a C orea y Argenti na, y llegar a la
presidencia de la repblica en uno y otro caso. En dicho perodo de entrenamiento militar no slo adquirieron
destrezas blicas sino que tambin fueron incorporando una cosmovisin global del mundo en que les tocara
actuar y del vnculo sociedad civil/sociedad militar que eventualmente habran de imponer en sus respectivos
pa ses.
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sarios de Argentina, Brasil, M xico, C hile o C olombia as como tambin de Espaa, Portugal,
Corea o Taiwn a iniciar la produccin local de durables de consumo y equipos de capital de
baja complejidad copiando diseos de ingeniera una o hasta dos dcadas rezagados con
respecto al estado del arte internacional. O bviamente dichas producciones slo estaban
pensadas para el mercado domstico, ya que eran escasas las posibilidades de exportar
bienes que estaban bastante detrs del estado del arte internacional.
Las polticas sustitutivas fueron muchas veces pensadas como transitorias. C onstituan
una respuesta acotada a los cambios que internacionalmente venan ocurriendo tras la ruptura
del multilateralismo y la convertibilidad prototpicas de los aos del rgimen del patrn oro. La
experiencia de lo ocurrido en el caso de la Primera G uerra M undial, donde la proteccin natural
tambin oper como un incentivo a la I SI , pero donde se produce una clara marcha atrs en
materia de produccin domstica de manufacturas una vez que el mundo retorna a la normali-
dad ( si alguna vez lo hizo) , pereca sugerir que se estaba frente a un tema de naturaleza
coyuntural.
Sin embargo, esta vez las cosas no fueron as. La extensin del perodo blico, la gradual
profundizacin del clima de confrontacin Este-O este en torno de la G uerra Fra, el cambio que
se va operando en los pases centrales en lo que atae al tema del papel del Estado como
motor del crecimiento y como asegurador ltimo del bienestar comunitario a partir de la difusin
de las ideas de K eynes, Beveridge y otros grandes pensadores de la poca, as como tambin
la presencia de gobiernos militares de alto tinte nacionalista en mltiples pases de Amrica
Latina, la gradual consolidacin de un pacto de conveniencia entre el emergente empresariado
industrial protegido y el nuevo proletariado urbano que comienza a crecer alrededor de las
grandes metrpolis de la regin ( que permite a ambos captar una fraccin significativa del
excedente del sector primario) , hacen que las cosas fueran esta vez diferentes y que el proceso
sustitutivo se extendiera y profundizara en los aos ' 50. Junto a las grandes empresas pblicas
ocupadas de la industria pesada, los transportes y las telecomunicaciones, los sectores de la
defensa, etctera, tambin comienza a crecer una amplia base productiva y empresarial de
pequeas y medianas firmas de propiedad familiar creadas, muchas de ellas, por inmigrantes
europeos espaoles, italianos, alemanes, etctera, que conocan de manera fragmentaria y
parcial tecnologas preblicas del campo electromecnico, qumico y otros. En base a esto, a
equipos de capital usados y reparados, a maquinaria autofabricada y a diseos de producto
que muchas veces eran la copia de un similar europeo o norteamericano con una o dos dcadas
de antigedad, muchas de estas empresas comenzaron a producir localmente equipos de
capital relativamente sencillos como motores elctricos, bombas hidrulicas, maquinaria de
uso agrcola, as como tambin productos qumicos, farmacuticos, de caucho, etctera, que
previamente se importaban. Es obvio que se comienza desde el extremo menos sofisticado de
los bienes previamente trados del exterior, y sobre la base de una demanda domstica que
plantea pocas exigencias de calidad, plazos de entrega y, aun, precios. Existen colas,
mercados de vendedores y escasa competencia interna como para que las reglas generales
del mercado funcionen como dicen los modelos convencionales del libro de texto.
Dos grandes actores del escenario industrial del mundo sustitutivo emergen y se conso-
lidan en ese entonces: por un lado, las grandes empresas pblicas y, por otro, las PyM Es de
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capital nacional, que surgen y logran rpidos ritmos de crecimiento en el final de los aos '40 y
en el curso de los '50 ante el nuevo rgimen de incentivos prevaleciente en la sociedad. Junto a
stas, tambin crece un segmento de grandes firmas de capital local, primordialmente relacio-
nadas con la explotacin de los recursos naturales, que aos ms tarde habra de constituirse
en un actor de gran importancia tras la crisis de la deuda sobre el fin de los aos '70 e inicios
de los ' 80. Este grupo de empresas, que diera paso a la constitucin de grandes conglomera-
dos de capital nacional de gran importancia contempornea en todos los pases de la regin, no
constituye en los aos iniciales de la I SI una fuerza de gran significacin, pero s debe ser tenido
en cuenta en funcin de su posterior consolidacin al interior del aparato productivo regional.
Un cuarto actor de importancia las subsidiarias locales de empresas transnacionales
irrumpe en la escena productiva latinoamericana sobre el final de los aos '50 en Argentina y
Brasil y algo despus en los aos '70 y '80 en los pases ms chicos de la regin
10
. No se trata
de que previamente dicho actor hubiera estado enteramente ausente, sino del hecho de que
ante el incentivo de la proteccin externa, de los permisos de importacin y de otras mltiples
formas de subsidio, se registra en esos aos una masiva instalacin de nuevas plantas fabriles
de firmas transnacionales dedicadas a producir para el mercado domstico. M uchas de las
radicadas en pocas anteriores se dedicaban a explotar recursos naturales en numerosos
casos en situacin de enclave, esto es, poco integradas al escenario productivo e institucional
local, y cuando lo hacan para el mercado domstico en general no gozaban de proteccin
frente a la competencia externa
11
. El ingreso de esta nueva camada de empresas transnacionales
introduce cambios importantes al modelo de organizacin industrial hasta all vigente, en la
medida en que estas empresas traen consigo nuevos diseos de producto, nuevas tecnologas
de procesos, nuevas formas de organizacin del trabajo. Asimismo, su ingreso al mercado
muchas veces altera la morfologa y comportamiento de aqullos, hecho que puede observarse,
por ejemplo, en los mercados de durables de consumo de Argentina, Brasil o M xico, en el que
diversas firmas de capital local fueron rpidamente desplazadas por el arribo de grupos
transnacionales
12
. Esta incorporacin de Amrica Latina al proceso de internacionalizacin de la
produccin de las empresas transnacionales era acorde con la existencia prevaleciente de
modelos de produccin fordistas, difundidos a partir de la radicacin de multiplantas en las
economas protegidas por altas tarifas arancelarias ( Dunning, 1988) .
El marco institucional descrito, lo escaso y fragmentario de las capacidades tecnolgicas
por entonces disponibles en la sociedad y la incapacidad hasta ya avanzada la dcada de los
'50 de acceder a equipos de capital y diseos de productos de mayor actualizacin llevan a que
el aparato de produccin industrial que surge en Amrica Latina en los aos de posguerra sea
10
Es interesante observar que este actor productivo no entra de la misma forma en el contexto de C orea
o Taiwn ( aunque s lo hace aos ms tarde en Singapur) , constituyendo ello una diferencia sustancial en la trama
de interacciones sociales y en el modelo de organzacin industrial prevaleciente en dichas sociedades.
11
Ford, por ejemplo, estaba radicado en Argentina desde 1919, pero slo comienza realmente a fabricar
automviles en el medio local en 1962. Anteriormente, importaba unidades cuasiterminadas a las que instalaba
neumticos y bateras de fabricacin local, y aunque haba aranceles, stos eran por razones fiscales y no para
incentivar la produccin manufacturera y la integracin vertical domstica como ms tarde ocurriera.
12
El caso de Siam Di Tella, firma automotriz argentina, y su incapacidad de competir frente a las grandes
firmas transnacionales del sector, ilustra con claridad el proceso a que hace referencia el texto. Vase al respecto
Bi sang, Burachi k y K atz ( 1995, pp. 252-256) .
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menos maduro e integrado que el que para ese entonces caracteriza al mundo desarrollado.
Este, a su vez, se encuentra en ese entonces en pleno proceso de transformacin a raz del
trnsito de economas de guerra a economas de paz. Una nueva generacin de bienes de
capital, de durables de consumo, etctera, irrumpe en los mercados mundiales por ese
entonces. Ello est originado en la reconversin de los gastos militares de los pases centrales
hacia gastos de investigacin y desarrollo y en el aprovechamiento industrial de muchas
tecnologas desarrolladas durante las dos dcadas anteriores en funcin de la carrera
armamentista y espacial. Esto sin duda contribuye a ahondar aun ms la brecha relativa que
separaba a la nueva produccin industrial del mundo perifrico de la que por ese entonces se
est gestando en Europa o Estados Unidos.
Pese a que se ha escrito mucho en pro y en contra del modelo sustitutivo, es poco lo que
se ha avanzado en la comprensin de su microeconoma. A partir de innovaciones "mayores"
generadas dcadas antes en las sociedades ms industrializadas, la profundizacin de la
industrializacin se daba generalmente va la incorporacin a travs de la "copia" de esas
tecnologas, por lo que se requera poseer conocimientos y, ms aun, generar conocimientos
adicionales para su adaptacin a un modelo de organizacin industrial que iba a resultar muy
distinto en comparacin con el de las sociedades ms avanzadas. Se justifica, pues, detenernos
aqu un poco ms a fin de examinar algunos aspectos de estructura y comportamiento micro que
fueron condicionando el sendero de aprendizaje y de desarrollo de la capacidad tecnolgica
interna de los pases perifricos. Al examen de estas cuestiones nos dedicamos a continuacin.
El primer rasgo a ser tenido en cuenta es el del tamao de las plantas industriales. Por lo
general, stas eran no mayores a, digamos, un 10 % del tamao prototpico de las de un pas
desarrollado, produciendo bienes relativamente semejantes. Los lay-out de fabrica y la organi-
zacin del trabajo fabril eran mucho menos sofisticados, ms artesanales, no slo por adapta-
cin a distintos precios relativos de factores sino, primordialmente, por la falta de informacin,
equipos y conocimientos organizacionales ms adecuados. De haber habido un capital tecno-
lgico mayor en el seno de la sociedad sin duda ste se hubiera empleado. Tal como dijeramos
antes, los bienes de capital utilizados eran con frecuencia de segunda mano o autofabricados,
el grado de integracin vertical de los establecimientos industriales era sumamente elevado ante
la inmadurez del tejido productivo local y la ausencia de proveedores independientes de partes,
piezas o subconjuntos, etctera. Tambin en este plano, as como en el de las interdependencias
directas entre productores que un mayor nivel de complejidad en el tejido industrial hubiera
permitido, se observan fuertes diferencias entre el mundo de la I SI y el de pases desarrollados.
El grado de roudaboutness es significativamente menor en la periferia y tambin lo es la
extensin de la divisin social del trabajo y las economas de escala internalizadas. El mix de
productos fabricados tenda a ser mucho ms vasto que el que sera dable observar en una
planta especializada de pas maduro. Esto implicaba series cortas de muchos productos
diferentes y, por ende, escasas economas de especializacin.
Tanto la eficiencia esttica como el sendero dinmico de aprendizaje tecnolgico de un
escenari o producti vo de esta ndole estn llamados a acumular di fi cultades y rasgos
idiosincrsicos a travs del tiempo. Sin duda las diferencias entre este mundo productivo y el de
APRENDI ZAJE TECNO LO G I CO , DESARRO LLO I NSTI TUCI O NAL Y LA M I CRO ECO NO M I A DE LA I SI
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los pases maduros son mltiples y no es meramente una cuestin de precios relativos de
factores lo que aqu est en juego sino un fenmeno sistmico que atae al conjunto de la
organizacin social de la produccin, al estadio evolutivo por el que transita una determinada
sociedad. La competencia entre ambos mundos productivos es sin duda difcil aunque obvia-
mente no puede descartarse a priori la posibilidad de que en un nmero importante de casos
individuales, o aun a escala de ramas completas de actividad, las empresas y la trama
productiva local pudieran gradualmente cerrar la brecha relativa que las separaba de la
industria de pases ms maduros. Tal fue efectivamente lo ocurrido en un sinnmero de
situaciones, como veremos algo ms adelante en nuestra argumentacin.
Una planta fabril de muy pequea escala, un elevado grado de integracin vertical
escaso roudaboutness, un lay-out de fbrica ad-hoc y cuasi artesanal, imperfecto conocimien-
to y comprensin del proceso productivo empleado y de los principios de organizacin del
trabajo, un mix de produccin excesivamente amplio con lotes pequeos de muchos produc-
tos diferentes, etctera, sin duda explican un alto costo unitario inicial, baja calidad de los
productos, una carga excesiva de tiempos muertos o downtime operativo. Pese a que los
salarios domsticos sin duda eran bajos, el tipo de productos que se estaba en condiciones de
producir y los elevados costos locales escasamente favorecan la exportacin a mercados ms
competitivos y sofisticados.
Frente a lo anterior tambin resulta importante comprender, sin embargo, que este
conjunto de condiciones iniciales genera mltiples seales fsicas esto es, de ingeniera y
econmicas esto es, de precios relativos que inducen a numerosos empresarios locales a
realizar esfuerzos tecnolgicos domsticos destinados a mejorar diseos de producto, proce-
sos de fabricacin y formas de organizacin del trabajo fabril. O bviamente las mejoras potencia-
les de productividad alcanzables a travs de tales esfuerzos eran significativas dado el alto
grado de ineficiencia operativa inicial y la necesidad de ir fabricando bienes ms actualizados
con respecto al estado del arte internacional. Numerosas compaas reaccionaron a estas
seales creando departamentos o grupos ad-hoc de asistencia tcnica de planta, de ingeniera
de procesos, de organizacin y planeamiento de la produccin, etctera, cuyo propsito
fundamental era el de generar unidades incrementales de conocimientos tecnolgicos sobre la
base de las cuales mejorar el diseo de producto, los procesos productivos, la organizacin del
trabajo, los lay-out de ingeniera, las tcnicas de control de calidad, las normas de produccin
empleadas en planta, etctera. En innumerables oportunidades dichos grupos de ingeniera
acababan diseando maquinas que luego se autofabricaban en los talleres de mantenimiento de
las mismas empresas.
Dichas actividades derivaron en un proceso de desarrollo de la capacidad tecnolgica
interna altamente especfico a cada establecimiento industrial, pero que a la vez se difunda
gradualmente a travs de la comunidad a partir de la libre circulacin de operarios y tcnicos en
los mercados, en los crculos profesionales, etctera. La resolucin de cuellos de botella y las
mejoras de calidad hicieron posible comenzar a pensar en mercados externos, cosa que
resultaba prcticamente imposible slo pocos aos antes. Tambin es cierto que la salida hacia
el exterior fue muchas veces impulsada tanto por incentivos de poltica pblica que Brasil,
Argentina, M xico, por ejemplo, comienzan a emplear desde los aos '60 como por cadas
JO RG E K ATZ Y BERNARDO K O SACO FF
494
............................................
T t
A

Rendimientos
reales
Rendimientos
esperados
Sendero de aprendizaje
Productividad
inicial
Proceso
"ptimo"
de manual
Condiciones
operativas
iniciales
G RAFI C O 1
Aprendizaje tecnolgico y mejoras de productividad durante
el proceso de sustitucin de importaciones
Q
X
cclicas de la demanda interna que ocurren ante la recurrencia de los ciclos macroeconmicos
de stop-and-go propios de economas sumamente afectadas por el ciclo de financiamiento
externo. M al puede decirse que en esos primeros aos el empresariado industrial tuviera una
verdadera vocacin exportadora como la que hubo de desarrollarse en los pases del Este
asitico, bajo la frrea presin y control de gobiernos militares tanto o ms autoritarios que los
que por ese entonces era dable hallar en el contexto latinoamericano, pero mas frreamente
volcados a la idea de excelencia nacional en el plano de la produccin manufacturera de alto
contenido de sofisticacin tecnolgica.
Tratemos ahora de estilizar el comportamiento microeconmico hasta aqu descrito.
Pensemos en el caso de una firma que decide crear un pequeo departamento de asistencia
tcnica de produccin en el que emplea entre cinco y diez tcnicos y/o profesionales con el
objetivo bsico de crear unidades incrementales de conocimiento tecnolgico sobre la base de
las cuales mejorar los diseos de producto, la ingeniera de produccin o la organizacin del
trabajo fabril con los que opera. La actividad de dichos profesionales y tcnicos contribuye a
modificar gradualmente las rutinas operativas del establecimiento. Lo hace por va de un flujo
de cambios tecnolgicos menores del tipo de los descritos en la literatura sobre la microeconoma
del cambio tecnolgico por autores como Hollander ( 1965) , David ( 1974) , Stiglitz y Atkinson
( 1969) , K atz ( 1974) y otros. Lo expresado hasta aqu de manera discursiva puede presentarse
grficamente ( ver grfico 1) .
Dicho grfico nos muestra que partiendo de una situacin subptima en la que la firma
est lejos de alcanzar rendimientos fsicos adecuados de la capacidad productiva disponible,
aqulla logra mejorarlos gradualmente a travs de un flujo sistemtico de mejoras incrementales
en sus rutinas operativas. Se trata de cambios tecnolgicos me-nores que, acumulativamente,
logran una mejora significativa de la productividad fabril.
APRENDI ZAJE TECNO LO G I CO , DESARRO LLO I NSTI TUCI O NAL Y LA M I CRO ECO NO M I A DE LA I SI
495
La teora neoclsica del desarrollo no otorga gran importancia a estos temas dinmicos de
maduracin de la capacidad tecnolgica interna de los pases de menor desarrollo relativo.
Antes bien, prefiere examinar desde la perspectiva del libre acceso al stock o anaquel
internacional de tecnologas los temas de la seleccin ptima de tcnicas productivas y de la
ineficiencia esttica en la asignacin de recursos asociada al empleo de tcnicas ms intensivas
en capital que las que justificara el verdadero costo de oportunidad o precio sombra de los
recursos. Deja as de lado los fenmenos madurativos de naturaleza dinmica derivados del
aprendizaje tecnolgico. No se piensa en la existencia de conocimientos firma-especficos sino
ms bien en tecnologas genricas que no deben ser adaptadas al uso particular que cada
empresa haga de ellas. La metfora neoclsica describe una situacin estilizada en la que la
firma tiene perfecto conocimiento y acceso a la funcin de produccin con que opera. No se
plantea la posibilidad de que aun firmas competidoras cercanas operen con funciones de
produccin diferentes, con modelos dismiles de organizacin del trabajo fabril.
A diferencia de ello, numerosos estudios de planta llevados a cabo en distintos pases de
Amrica Latina a lo largo de las ltimas tres dcadas han permitido reconstruir un escenario de
comportamiento microeconmico significativamente distinto al que nos propone la metfora
neoclsica convencional. Dichos estudios ( K atz, 1974, 1986 y 1987; K osacoff, 1993; Lall, 1992;
Teitel, 1984; Domnguez y Brown, 1995; K atz y Vera, 1996) muestran que los esfuerzos
tecnolgicos adaptativos llevados a cabo al interior de cada planta fabril con el propsito de
mejorar el diseo de productos, la ingeniera de procesos y la organizacin del trabajo
explican una fraccin sumamente significativa de los aumentos observados de productividad.
En muchos casos, cerca de los dos tercios de dichos incrementos provienen de esfuerzos de
ingeniera llevados a cabo para mejorar las rutinas disponibles en planta. Al mismo tiempo es
importante observar que en muchos casos dicha tasa de crecimiento de la productividad fabril
resulta ser significativamente ms alta que la que registra la frontera tecnolgica internacional en
el campo especfico de actividad en que se desempea la empresa examinada, hecho que le
permite a esta lograr un gradual acercamiento a los niveles de calidad y eficiencia internacional.
Hay, en estos casos, un escenario en el que claramente se registra un cierre en el tiempo de la
brecha relativa de productividad y calidad con que inicialmente comenzara a funcionar la firma
local.
La bsqueda de nuevos conocimientos tecnolgicos por parte de la firma parece seguir
una secuencia definida en el tiempo, pasando de la ingeniera de diseo de nuevos productos a
la tecnologa de procesos y, algn tiempo mas tarde, a los conocimientos de organizacin del
trabajo ( K atz, 1986) . Los estudios de tiempos y movimientos, de balanceo de las lneas de
produccin, de optimizacin del lay out de planta fabril, etctera, parecen haberse encarado en
la segunda dcada de la historia productiva de muchas firmas, ya avanzado el proceso de
aprendizaje tecnolgico de la misma y ciertamente despus de haber sta logrado mejoras en
los diseos de producto y en la calidad con que originalmente se iniciara en la produccin ( K atz,
1986) . En tanto que son muchas las firmas que en los aos '60 encaran actividades para mejorar
diseo de producto y rendimientos de los procesos productivos, los problemas de organizacin
del trabajo fabril parecen haberse abordado algunos aos ms tarde, en la dcada de los '70.
El modelo de comportamiento microeconmico hasta aqu examinado permite compren-
der como se va produciendo la acumulacin de capacidades tecnolgicas al interior de la firma
y su gradual impacto sobre la productividad fabril, as como sobre el grado de sofisticacin
organizacional y tecnolgica de la firma a medida que pasa el tiempo. Tambin permite describir
cmo, a consecuencia de ello, van cambiando de manera dinmica las ventajas comparativas
de la firma y sus posibilidades de insercin competitiva internacional, particularmente en
JO RG E K ATZ Y BERNARDO K O SACO FF
496
aquellos sectores en los que los cambios de la frontera tecnolgica internacional no son
demasiado abruptos. En muchos de los estudios de casos previamente mencionados efectiva-
mente ello ha ocurrido, y como resultado del proceso madurativo aqu descrito las firmas
fueron aumentando su compromiso exportador, pasando de montos insignificantes a coeficien-
tes del orden del 15-20 % de sus ventas como fraccin colocada en terceros mercados. Estos
ltimos fueron inicialmente los de pases vecinos de la regin, y slo posteriormente los de
pases de mayor desarrollo industrial. Es ms, el gradual incremento de la capacidad tecnolgi-
ca interna y el creciente aumento del grado de sofisticacin tecnolgica de muchas de estas
empresas hizo que algunas de ellas incursionaran no slo en exportaciones de bienes finales
sino que tambin exportaran tecnologa pura bajo la forma de plantas fabriles completas,
entregadas llave en mano a empresas de terceros pases de la regin, as como tambin
licencias de productos y/o procesos localmente diseados y/o adaptados a las condiciones
domsticas de produccin y/o utilizacin y servicios de asistencia tcnica de produccin a
empresas de menor grado de desarrollo tecnolgico.
Es obvio que el aprendizaje tecnolgico de la firma a que hemos hecho referencia hasta
este momento ocurre en un dado escenario macroeconmico y sectorial, en un ambiente
institucional y regulatorio, en un cuadro de interdependencias dinmicas con otras firmas de
plaza, proveedores de equipos de capital, firmas de servicios asociados a la produccin,
etctera. Estos vnculos macro/microeconmicos, as como las interdependencias sistmicas
a que se hace referencia en el prrafo anterior son muy pobremente comprendidos por el
modelo neoclsico convencional, que slo imagina relaciones arm-lenght y comportamientos
automticos universales. Frente a ello nuestras investigaciones muestran que hay muy distintos
cuadros institucionales, marcos regulatorios y patrones de interdependencia entre los agentes
econmicos individuales condicionando las estrategias de cada una de ellas, el tipo de esfuer-
zos tecnolgico encarados en planta, y los impactos que estos ltimos tienen sobre la produc-
tividad, las ventajas comparativas dinmicas y el empleo.
Aqu encontramos, sin duda, el distinto basamento microeconmico que subyace bajo la
conducta diferencial de productores asiticos y latinoamericanos que, partiendo de situaciones
mas o menos similares, y debiendo vivir los avatares de un complejo pro-ceso madurativo
marcado por las restricciones tecnolgicas propias de cada campo de la actividad productiva,
fueron progresando a lo largo de un sendero evolutivo ms gil y exitoso que el alcanzado por
las firmas locales. Una mayor tasa de ahorro e inversin, la distinta presin competitiva del
entorno local, una mayor y ms coercitiva poltica gubernamental forzando a la firma a volcarse
hacia el exterior, un escenario sistmico de rpido mejoramiento de los recursos humanos
calificados y de la infraestructura tecnolgica general de la sociedad a partir del gasto pblico,
etctera, pareceran proveer distintas y complementarias explicaciones de lo ocurrido en
ambas regiones.
M s all de la complejidad de dicha explicacin, lo que s parece cierto es que no
podemos suponer que tal conjunto de fuerzas sistmicas slo ha estado presente y operado de
manera de crear un crculo virtuoso de crecimiento y creciente internacionalizacin en el Este
asitico y no lo ha estado en el medio latinoamericano, dando paso a un cuadro generalizado de
fracaso. Antes bien, un proceso evolutivo como el aqu descrito puede ser detectado en
innumerables firmas argentinas, brasileas, mexicanas o colombianas, as como tambin en el
APRENDI ZAJE TECNO LO G I CO , DESARRO LLO I NSTI TUCI O NAL Y LA M I CRO ECO NO M I A DE LA I SI
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caso de empresas de Espaa, I ndia u otros pases que han seguido una estrategia explcita de
apoyo a su desarrollo manufacturero. Productos tales como automviles, equipos de uso
agrcola, equipos de capital de nivel bajo y mediano de complejidad tecnolgica, qumica fina,
etctera, aparecen entre los rubros en los que un proceso evolutivo del tipo aqu descrito
parece haber estado en la base del desarrollo industrial del mundo perifrico en el curso de los
aos '70. Dicho proceso evolutivo no puede ser visto mas que como una consecuencia clara de
la expansin del sector manufacturero y resulta sorprendente que los autores neoclsicos
hayan tenido tanta dificultad en captar el impacto dinmico de esta transformacin del escenario
productivo, prestando, en cambio, mas atencin a los temas de ineficiencia esttica en la
asignacin de recursos. Estas, sin duda, tambin estuvieron presentes bajo las diversas
estrategias de apoyo al desarrollo de la produccin manufacturera, pero son slo una parte de
lo ocurrido, y probablemente la parte menos interesante.
Nuestra caracterizacin del proceso sustitutivo es ciertamente muy diferente a la que nos
brinda el main-stream neoclsico de la profesin y rescata una gran cantidad de factores
histricos de carcter dinmico que en la tradicin neoclsica simplemente se pierden. M s que
en cuestiones de ineficiencia esttica en la asignacin de recursos, nuestro anlisis pone nfasis
en aspectos dinmicos de largo plazo relacionados con la maduracin de las capacidades
tecnolgicas internas de la sociedad. As como en el caso del aprendizaje tecnolgico una
aproximacin microeconmica a la realidad del mundo en desarrollo nos permite identificar y
describir una gran diversidad de hechos y variables que la agenda neoclsica de investigacin
no alcanza a percibir adecuadamente, lo mismo pasa cuando intentamos aproximarnos al tema
del desarrollo institucional. Este constituye otra caja negra acerca de la cual la teora conven-
cional tiene poco o nada que decir. En las pginas que siguen exploramos dicho tema.
3. El desarrollo institucional durante los aos de la ISI
Tal como ocurre con el tema del cambio tecnolgico y el desarrollo de capa-cidades
tcnicas locales, el estudio del cambio institucional de una sociedad dada reclama un gran
esfuerzo de contextualizacin histrica. Las instituciones entendidas stas como normas que
regulan el comportamiento de los agentes econmicos individuales, como hbitos de conducta
de los mismos y, finalmente, como entidades o agencias, tanto pblicas como privadas, que
intervienen en la vida cotidiana de la comunidad, tales como bancos, sindicatos, universidades,
etctera no operan en el vaco sino que pertenecen a una poca histrica, a una cierta
cultura organizacional y productiva.
Tambin es cierto, sin embargo, que las instituciones van cambiando gradualmente en el
tiempo y que, pese a mantener su nombre, ven muchas veces cambiar su rol al interior de la vida
comunitaria, pari passu con los cambios que se van produciendo en sus costumbres, en su
grado de apertura hacia el exterior, etctera. C omo dice P. David las instituciones son
portadoras de la historia ( David, 1994) .
Siendo ello as, y a efectos de avanzar en nuestra comprensin del escenario institucional
que caracteriza a los aos del desarrollo industrial de posguerra, resulta conveniente realizar un
experimento contrafctico y posicionarnos imaginariamente en las postrimeras del rgimen del
patrn oro, preguntndonos luego cul era el cuadro prototpico de instituciones en el mltiple
sentido aqu utilizado de la poca, y cmo fueron cambiando o fueron sustitutidas por otras
tras la ruptura del rgimen cuasi-automtico del patrn oro.
JO RG E K ATZ Y BERNARDO K O SACO FF
498
Resulta importante comprender que el cuadro regulatorio e institucional de un modelo de
patrn oro es ms automtico, externamente condicionado y simplificado que el que cada uno
de los pases latinoamericanos tuvo que construir durante los aos de la guerra y a posteriori de
sta a fin de adaptarse a las nuevas reglas de juego. Aqul funcionaba sobre la base de la libre
convertibilidad de las monedas y el multilateralismo, permitiendo la compensacin de saldos
positivos y negativos de cuenta corriente. La poltica monetaria slo cumpla un papel pasivo y el
Banco Central funcionaba exclusivamente como caja de conversin, esto es, sin un rol activo
en materia de poltica monetaria. El ajuste al ciclo econmico externo se realizaba a travs del
nivel global de actividad productiva interna, estando la emisin monetaria respaldada por
reservas genuinas de divisas. En tal contexto, las tarifas aduaneras slo cumplan el papel de
generar ingresos fiscales, y no estaban pensadas como mecanismo de induccin de la
inversin, es decir, como forma de incentivar la instalacin de nuevas plantas industriales, o
desarrollar nuevas actividades productivas. El tipo de cambio, la tasa de inters, la poltica
fiscal, monetaria y de ingresos estaban sujetas a los requerimientos impuestos por el equilibrio
del sector externo de la economa. En trminos generales era el costo de oportunidad de los
recursos, dado por el precio internacional de stos, el que rega su asignacin al interior del
aparato productivo.
Es importante comprender que dicho modelo elimina mucho de la discrecionalidad de la
poltica gubernamental y coloca a los funcionarios de estado en un marco de escasos grados de
libertad como para proseguir por caminos inesperados e inciertos. Desde esa perspectiva el
modelo de ajuste cuasiautomtico del patrn oro debe verse como un rgimen de seales
macroeconmicas relativamente claro, capaz de borrar al menos en parte la incertidumbre de
los operadores privados en relacin al manejo de los grandes precios de la economa.
La ruptura del patrn oro y la desaparicin de la libre convertibilidad tienden a manifestar-
se como una crisis de financiamiento externo que fuerza a los pases de la regin a devaluar sus
monedas y a introducir cuotas y restricciones arancelarias y para-arancelarias para reducir el
ritmo de absorcin domstica de bienes y servicios. Ello debe hacerse a fin de aumentar los
saldos exportables y, simultneamente, contraer la demanda por divisas. Tambin se debe
recurrir a incentivar la produccin domstica de bienes previamente importados, ya sea a partir
de empresas pblicas o induciendo la inversin privada va desgravacin impositiva, crditos
subsidiados, avales bancarios para respaldar la adquisicin de equipos o materias primas en el
exterior, etctera.
Todo ello por supuesto implica modificar el rgimen de incentivos macroeconmicos y el
marco regulatorio en el que se desarrolla la actividad productiva e introducir en el seno de la
comunidad un nuevo conjunto de seales destinadas a cambiar las funciones de comportamien-
to de los agentes econmicos individuales. Donde antes funcionaba la mano invisible del
mercado comienza a operar ahora la mano visible del Estado, introduciendo tarifas aduaneras,
tasas de inters subsidiadas, avales de inversin, permisos de cambio, tarifas de servicios
pblicos que no cubren el costo de produccin, etctera. Todos y cada uno de estos mecanis-
mos fueron empleados en respuesta al desequilibrio externo originado en el quiebre del patrn
oro y en cada caso fue necesario desarrollar nuevas normas y agencias de aplicacin de stas.
Ello, a su vez, evoc nuevas conductas adaptativas por parte de los agentes econmicos
individuales y todo ello fue gradualmente derivando en una nueva cultura organizacional y de
APRENDI ZAJE TECNO LO G I CO , DESARRO LLO I NSTI TUCI O NAL Y LA M I CRO ECO NO M I A DE LA I SI
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interaccin social al interior de la comunidad. Resulta claro que las relaciones entre el Estado y
la sociedad civil comienzan a tomar forma a travs de vnculos de inter-dependencia directa que
van ms all de lo que est involucrado en el libre funcionamiento del sistema de precios.
Debemos a priori esperar que la incertidumbre, los costos de transaccin y las conductas
oportunistas sean mayores en dicho contexto que en el escenario cuasiautomtico del patrn
oro.
A medida que esta secuencia de eventos fue tomando forma en los diversos pases de la
regin, las instituciones fueron cambiando y nuevas entidades de gobierno fueron tomando a su
cargo la gestin cotidiana del nuevo rgimen de polticas pblicas. As, se fueron creando
oficinas de gobierno encargadas de asignar los permisos de importacin, departamentos
bancarios ocupados del otorgamiento de avales de inversin, bancos centrales que tomaron a
su cargo la implementacin de polticas monetarias activas, banca de fomento encargada de dar
crditos subsidiados a la industria, regmenes promocionales especiales hechos a medida de
los distintos sectores de la industria, etctera. Pari passu con todo ello, tambin fueron
surgiendo en la comunidad las cmaras empresarias, los sindicatos laborales y otras organiza-
ciones.
El cuadro institucional de la poca tambin se fue nutriendo de nuevas conductas
derivadas del clima blico y del alto grado de nacionalismo que prevalece en los principales
pases de la regin y ello nos permite comprender el por qu de la nacionalizacin de los
recursos naturales, del comercio exterior y de los principales servicios pblicos transporte,
energa, telecomunicaciones, etctera que frecuentemente acompa a la estrategia de susti-
tucin de importaciones. La creacin de conocimientos tecnolgicos qued en manos de
grandes laboratorios de I & D creados al interior de las empresas estatales, como es el caso de
YPF o YC F ( Argentina) , Petrobras ( Brasil) , o Pemex, ( M xico) . La banca de fomento tambin
qued en manos del Estado, siendo Nafinsa ( M xico) , BNDE ( Brasil) , I API y BND ( Argentina) y
C orfo ( C hile) las principales agencias encargadas de esta funcin.
El desarrollo de un incipiente proletariado industrial urbano y su expresin en trminos de
sindicatos por rama de actividad y la gradual aparicin de un nuevo conjunto de instituciones en
los mercados laborales, constituye otra expresin prototpica de la poca.
Existen, sin duda, diferencias en la forma en que los distintos pases de la regin fueron
avanzando en la construccin de este vasto aparato institucional, en la manera en que cada
sociedad fue desarrollando normas y hbitos de convivencia, nuevas rutinas de interaccin
social, etctera, en el curso de las dcadas aqu estudiadas. Sin duda cada pas debe ser visto
con sus especificidades locales, pero tambin avanzando hacia la implantacin de un nuevo
rgimen de incentivos macroeconmicos y marco regulatorio con muchos rasgos compartidos
entre todos ellos. En todos los casos resultan proverbiales, y no pueden ser dejadas de lado si
pretendemos comprender lo ocurrido, la imperfecta informacin y falta de experiencia de los
agentes pblicos encargados de implementar la transicin a las nuevas reglas de juego, su
incapacidad para imponer criterios claros de desempeo, controlando luego su cumplimiento, la
ideologa nacionalista predominante que llevaba a dar preeminencia a las industrias de la
defensa y a las Fuerzas Armadas dentro de la burocracia estatal, y otros rasgos semejantes,
que dan al modelo sustitutivo latinoamericano algunas de sus caractersticas institucionales ms
marcadas.
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Todo ello otorga una impronta poltico-ideolgica sumamente particular al modelo institucional
de la I SI . Podramos intentar estudiar lo ocurrido en la poca desde la perspectiva contempor-
nea de autores como Coase o Williamson y ver en los costos de transaccin la explicacin central
de muchas de las conductas econmicas y hbitos de comportamiento que los agentes
productivos individuales y los funcionarios pblicos fueron desarrollando a lo largo de esos
aos, pero dicho marco interpretativo nos parece insuficiente si hemos de captar adecuada-
mente los rasgos de un modelo de organizacin social que tena como objetivo principal nada
menos que modificar las reglas de apropiacin sobre el excedente generado por el sector
primario de la sociedad y de canalizarlo al financiamiento del desarrollo manufacturero. En
nuestra opinin, resulta necesaria aqu una visin de economa poltica para aproximarse a una
mejor interpretacin del proceso sustitutivo.
4. A modo de reflexin final
En las pginas anteriores hemos examinado dos temas que la literatura neoclsica ha
dejado relativamente olvidados. Por un lado, el desarrollo de la capacidad tecnolgica local de
los pases perifricos y, por otro, la aparicin y consolidacin de un vasto conjunto de nuevas
instituciones durante los aos de la posguerra. En ambos temas hemos intentado recuperar lo
particular del escenario de organizacin social y productiva de Amrica Latina tras la ruptura del
rgimen cuasiautomtico del patrn oro, a fin de comprender el sendero idiosincrsico por el
que los pases de la regin transitan de all en ms en su intento por construir un nuevo modelo
de desarrollo que tuviera en la demanda interna el motor dinmico de expansin. La idea era
recuperar el ritmo de crecimiento de dcadas anteriores en un mundo con escaso acceso al
financiamiento externo, sin convertibilidad de las monedas y claramente signado por el protec-
cionismo y el clima de la G uerra Fra.
La adaptacin a las nuevas condiciones se fue dando, de manera ms exitosa en algunos
casos Brasil o M xico, por ejemplo, en los que las tasas anuales de expansin de largo plazo
no difieren significativamente de las que exhiben Corea o Taiwn y con ms dificultades en
otros. Frente a ello resulta difcil de aceptar el clima de fracaso generalizado que trasmite la
literatura neoclsica de los aos '70 y '80 cuando examina el desarrollo industrial de Amrica
Latina en los aos de posguerra. En nuestra opinin dicho clima deriva de los lentes tan
especiales con que el main stream de la profesin pretende leer la realidad de la poca.
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JO RG E K ATZ Y BERNARDO K O SACO FF
502
R ESUM EN
El propsi to de este trabaj o es el de evaluar
el desempeo del proceso de susti tuci n de
i mportaci ones ( I SI ) en A mri ca Lati na, con par-
ti cul ar nfasi s en l os aspectos
mi croeconmi cos, de evoluci n tecnolgi ca y
del entorno i nsti tuci onal. Pri meramente se exa-
mi nan las fuentes u or genes del desarrollo
tecnolgi co endgeno de los pa ses peri fri cos
y, a conti nuaci n, el papel que ha teni do lo
i nsti tuci onal condi ci onando y si endo condi -
ci onado por el sendero evoluti vo de la soci e-
dad, a lo largo de las cuatro dcadas domi na-
das por la estrategi a de susti tuci n de i mporta-
ci ones, esto es, hasta el i ni ci o de los esfuerzos
de apertura externa y desregulaci n de las
econom as de la regi n en los aos ' 70 y ' 80.
La segunda secci n exami na el tema del apren-
di zaj e tecnolgi co y el desarrollo acumulati vo
de la capaci dad tecnolgi ca local. En la sec-
ci n tercera se hace lo propi o con el tema
i nsti tuci onal, buscando rescatar la di mensi n
hi stri co-cultural y, por lo tanto, pa s-especi fi -
ca , de cada escenari o naci onal, y aun regi o-
nal, en esta materi a. El propsi to lti mo de este
trabaj o es el de si tuar al lector en la atmsfe-
ra tecnolgi ca e i nsti tuci onal en el que la I SI
tuvi era lugar para i mpedi r una lectura
ahi stri ca y ai nsti tuci onal de los hechos.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
K ATZ, Jorge, y K O SAC O FF, Bernardo
"Aprendi zaj e tecnolgi co, desarrrollo i nsti tuci onal y la mi croeconom a de la susti tuci n de i mporta-
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Descriptores: < Teor a econmi ca> < Pensami ento econmi co> < Pol ti ca econmi ca> < Aprendi zaj e
tecnolgi co> < Desarrollo i nsti tuci onal> < Enfoque mi croeconmi co> < Susti tuci n de i mportaci ones>
< A mri ca Lati na> < Este asi ti co> .
SUM M ARY
I n thi s paper we exami ne the performance
of i mport-substi tuti on i ndustri ali zati on strategi es
( I SI ) i n Lati n A meri ca i n the peri od precedi ng
the trade li berali zati on poli ci es i ni ti ated i n the
ei ghti es. T he anal ysi s stresses the
mi croeconomi c behavi or of enterpri ses, from
an evoluti onary perspecti ve. I n thi s regard, we
pay parti cul ar attenti on to the rol e of
technologi cal learni ng and i nsti tuti onal bui ldup
i n the process of economi c growth. We di scuss
the ways i n whi ch local fi rms acqui red or
developed technologi cal ski lls. We argue that
enterpri ses were acti vely engaged i n learni ng,
whi ch allowed them to rai se thei r producti vi ty
and to gradually reduce the gap wi th the world' s
technologi cal fronti er. T he I SI strategi es were
associ ated wi th a parti cular set of i nsti tuti ons;
we analyze how these emerged and developed.
T hroughout the paper we emphasi ze the
hi stori cal and cultural di mensi ons of economi c
behavi or, as well as the i nfluence of the speci fi c
characteri sti cs of i ndi vi dual economi es.