Efectividad en El Desarrollo y Gestión Presupuestaria Por Resultados

Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria
por resultados
Documentos presentados en las reuniones de la Red de Gestin y Transparencia
de la Poltica Pblica del Dilogo Regional de Poltica
Reunin de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica: Gestin para Resultados y Efectividad
en el Desarrollo, del Dilogo Regional de Poltica (5th : 2009 : Brasilia, Brazil)
Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria por resultados.
p. cm.
Includes bibliographical references.
Documentos presentados en las reuniones de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica
del Dilogo Regional de Poltica.
1. Budget processLatin AmericaCongresses. 2. Finance, PublicLatin AmericaCongresses.
I. Inter-American Development Bank. II. Title.
HJ2056.7 .R48 2009
352.48 R48----dc22
Esta publicacin fue preparada por la iniciativa PRODEV del Sector de Capacidad Institucional y Finanzas de la Vicepre-
sidencia de Sectores y Conocimiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los resultados, interpretaciones y
conclusiones del material incluido en la misma es de exclusiva responsabilidad de sus autores y de ninguna manera
puede ser atribuidos al BID, a sus organizaciones afiliadas, a los miembros de su directorio ejecutivo o a los pases que
ellos representan. El Banco Interamericano de Desarrollo no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta
publicacin y no se hace responsable en ningn aspecto de las consecuencias que resulten de su utilizacin.
Junio 2009
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PRODEV
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ndice
Lista de cuadros
Lista de grficos
Lista de recuadros
Lista de siglas
Prlogo
I. Articulacin entre el plan y el presupuesto
Sistemas de planificacin estratgica e innovaciones
presupuestarias
Martus Tavares y Nora Berretta
Los marcos de mediano plazo y el proceso presupuestario
en Amrica Latina
Gabriel Filc y Carlos Scartascini
Actualidad y futuro de los sistemas nacionales
de inversin en Amrica Latina
Eduardo Aldunate
La articulacin entre el plan y el presupuesto:
Algunas experiencias en Amrica Latina
Nelson Schack
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II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
Operaciones extrapresupuestarias
Ana Maria Jul
Rigidez presupuestaria en Colombia
Juan Carlos Echeverry

III. Avances en el presupuesto por resultados
Presupuesto por resultados:
Moda burocrtica o nuevo paradigma en gestin pblica?
Mario Marcel
El presupuesto por resultados:
pilar de la gestin para resultados en el desarrollo
en Amrica Latina y el Caribe
Roberto Garca Lpez
IV. Descentralizacin fiscal
Descentralizacin y transferencias intergubernamentales
de recursos en Amrica Latina: Argentina, Brasil y Colombia
Fernando Rezende
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Cuadros
Cuadro 1. Responsabilidad fiscal y contabilidad global
Cuadro 2. Caractersticas de los planes estratgicos de cinco pases
Cuadro 3. Los proyectos de inversin y los resultados
Cuadro 4. El presupuesto operativo
Cuadro 5. MMP fiscal, presupuestario y de gasto
Cuadro 6. Caractersticas de los MGMP en la Unin Europea, parte 1
Cuadro 8. Grado de profundidad de los MMP en Amrica Latina
Cuadro 9. Proyecciones de los MFMP
Cuadro 10. Proyecciones del marco macroeconmico multianual y valores efectivos
Cuadro 11. Proyecciones macroeconmicas del presupuesto plurianual y valores efectivos
Cuadro 12. Entidades rectoras en pases de la regin
Cuadro 13. Cobertura de los SNIP
Cuadro 14. Metodologas vigentes en SNIP de Amrica Latina
Cuadro 15. Metodologas seleccionadas de distintos SNIP
Cuadro 17. Historia de los SNIP en la regin
Cuadro 18. Definiciones de inversin pblica en diferentes pases de Amrica Latina
Cuadro 19. Marco legal
Cuadro 20. Objetivos definidos para el SNIP en los diferentes pases
Cuadro 21. Entidad rectora en los distintos pases
Cuadro 22. Otras entidades vinculadas a la administracin del SNIP
Cuadro 23. Entidades incorporadas al SNIP
Cuadro 24. Niveles territoriales
Cuadro 25. Fuentes de financiamiento incorporadas al SNIP
Cuadro 26. Metodologas de preparacin y de evaluacin existentes
Cuadro 27. Estructura de las metodologas
Cuadro 28. Uso de precios sociales
Cuadro 29. Sistemas vinculados
Cuadro 30. Subsistemas
Cuadro 31. Sistema de informacin (Bancos de Proyectos)
Cuadro 32. Capacitacin
Cuadro 33. Planes nacionales de desarrollo
Cuadro 34. Algunas tcnicas presupuestarias
Cuadro 35. Sistemas de informacin financiera
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Cuadro 37. Marcos macroeconmicos y fiscales de mediano plazo
Cuadro 38. rganos rectores de sistemas de planificacin y presupuesto
Cuadro 39. Ingresos y gastos del gobierno nacional central, 2006
Cuadro 40. Ingresos totales del gobierno nacional central, 2006
Cuadro 41. Gastos totales del gobierno nacional central, 2006
Cuadro 42. Apropiaciones e inflexibilidades para el presupuesto de 2006
Cuadro 43. Listado y clasificacin de transferencias, 2000-2006
Cuadro 44. Inflexibilidades presupuestarias originadas en rentas de destinacin
especfica, 1998-2006
Cuadro 45. Recaudacin de impuestos parafiscales, 1998-2003 (porcentaje del PIB)
Cuadro 46. Contribuciones al SENA e ICBF, 2000-2006 (millones de pesos)
Cuadro 47. Rentas exentas de sociedades, por tipo de declarante (en miles de
millones de pesos), 2006
Cuadro 48. Tarifa efectiva promedio del impuesto a la renta, 2004
Cuadro 49. Exenciones y exclusiones en el IVA, 2005-2006 (millones de pesos y
porcentajes)
Cuadro 50. Total de inflexibilidades por sector, excluyendo gasto tributario, 2006
(miles de millones de pesos)
Cuadro 51. Contexto de reforma de los sistemas presupuestarios en pases
desarrollados y en Amrica Latina
Cuadro 52. Pilares de la GpRD segn el nivel de desarrollo, en 18 pases de ALC
Cuadro 53. Pases agrupados por nivel de desarrollo del ndice SEP de GpRD
Cuadro 54. ndice del SEP de PpR
Cuadro 55. ndice de gestin financiera del SEP
Cuadro 56. Matriz de validacin
Cuadro 57. Transferencias: principios y factores de compensacin
Cuadro 58. Evaluacin del grado de rigidez con respecto al monto de las
transferencias
Cuadro 59. Grado de autonoma en el uso de los ingresos tributarios de los gobiernos
subnacionales
Cuadro 60. Evaluacin de la eficiencia del sistema de transferencias
Cuadro 61. Evaluacin del grado de equidad bajo condiciones acentuadas de
disparidad regional
Cuadro 62. Evaluacin del sistema en funcin de la responsabilidad
Cuadro 63. Transferencias intergubernamentales en Argentina, Brasil y Colombia:
segn criterios que definen la calidad de la descentralizacin fiscal
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Grficos
Grfico 1. Relaciones entre los diferentes actores que participan en el presupuesto
Grfico 2. PpR: niveles macro, meso y micro
Grfico 3. Pases de la regin que han implantado SNIP
Grfico 4. Macroprocesos en la administracin financiera gubernamental
Grfico 5. Esquema de articulacin de objetivos en el proceso presupuestario
Grfico 6. Atencin de demandas ciudadanas
Grfico 7. Fases de un proceso de programacin y formulacin presupuestaria
Grfico 8. Esquema de indicadores para la medicin y evaluacin del desempeo
Grfico 9. Distribucin del puntaje total
Grfico 10. Deuda del gobierno nacional central, 1996-2006 (porcentaje del PIB)
Grfico 11. El sistema de PpR en el ciclo presupuestario
Grfico 12. Pilares del ciclo de gestin en el sector pblico
Grfico 13. Niveles de anlisis del SEP
Grfico 14. ndice de GpRD por grupo de pases
Grfico 15. Efectos secundarios en la educacin y subgasto local
Grfico 16. Rgimen argentino de coparticipacin tributaria
Recuadros
Recuadro 1. Definiciones de inversin pblica
Recuadro 2. Implementacin de SNIP en Argentina
Recuadro 3. Implementacin de SNIP en Bolivia
Recuadro 4. Implementacin de SNIP en Chile
Recuadro 5. Implementacin de SNIP en Colombia
Recuadro 6. Implementacin de SNIP en Per
Recuadro 7. Marco legal basado en leyes, en Argentina y Per
Recuadro 8. Marco legal incluido en el marco presupuestario, en Chile y Colombia
Recuadro 9. Concertacin entre niveles de gobierno en Argentina
Recuadro 10. Sitios web de algunos SNIP de la regin con informacin sobre capacitacin
Recuadro 11. Primera hiptesis
Recuadro 12. Segunda hiptesis
Recuadro 13. Tercera hiptesis
Recuadro 14. Cuarta hiptesis
Recuadro 15. Quinta hiptesis
Recuadro 16. Las reformas presupuestarias y el entorno gerencial

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Listado de siglas
ABB Actividad basada en presupuesto
(sigla en ingls)
ACCI Agencia Colombiana de Cooperacin
Internacional
ADEFAS Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores
(Mxico)
AGPP Sistema de anlisis del gasto
por producto (Uruguay)
ALC Amrica Latina y el Caribe
APP Asociaciones pblico-privadas
ASIP Asociacin Internacional de Presupuesto
Pblico
BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios
Pblicos (Mxico)
BCB Banco Central do Brasil
BCCh Banco Central de Chile
BCE Banco Central de Ecuador
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIP Banco Integrado de Proyectos (Chile)
BM Banco Mundial
BPIN Banco de Proyectos de Inversin Nacional
(Colombia)
BT Balance Tradicional (Mxico)
CAE Costo anual equivalente
CEPAL Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe
CEPEP Centro de Estudios para la Preparacin
y Evaluacin Socioeconmica
de Proyectos (Mxico)
CEREPS Cuenta Especial de Reactivacin
Productiva y Social (Ecuador)
CIAPEP Curso Interameri cano en Preparacin
y Evaluacin de Proyectos
CLAD Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo
CNE Comisin Nacional de Energa (Chile)
CNR Comisin Nacional de Riego (Chile)
COCHILCO Comisin Chilena del Cobre
CoDelCo Corporacin del Cobre (Chile)
Coneval Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social (Mxico)
CONFIS Consejo Superior de Poltica Fiscal
(Colombia)
CONPES Consejo Nacional de Poltica Econmica
y Social (Colombia)
CORFO Corporacin de Fomento de la Produccin
(Mxico)
DiPres Direccin de Presupuesto (Chile)
DGAEyS Direccin General de Asuntos Econmicos
y Sociales (Per)
DGP Direccin General de Presupuesto
(El Salvador, Paraguay)
DGPN Direccin General de Presupuesto
Nacional (Costa Rica)
DIPRENA Direccin de Presupuesto de la Nacin
(Panam)
DNP Departamento Nacional de Planeacin
(Colombia)
DNPP Direccin Nacional del Presupuesto
Pblico (Per)
DTCD Departamento de la Cooperacin Tcnica
para el Desarrollo
DTP Direccin Tcnica de Presupuesto
(Guatemala)
EECE Criterios de anlisis de economa,
eficiencia y eficacia
ENAMI Empresa Nacional de Minera (Chile)
ENAP Empresa Nacional del Petrleo
FAC Fondo de Ahorro y Contingencias
(Ecuador)
FARAC Fideicomiso de Apoyo para el Rescate
de Autopistas Concesionadas (Mxico)
FARP Fondo de Apoyo para la Reestructura
de Pensiones (Mxico).
FEIEF Fondo de Estabilizacin de los Ingresos
de las Entidades Federativas (Mxico)
FEIIP Fondo de Estabilizacin para la Inversin
en Infraestructura de Petrleos Mexicanos
(Mxico)
9
FEIP Fondo de Estabilizacin de los Ingresos
Petroleros (Mxico)
FEP Fondo de Estabilizacin del Petrleo
(Ecuador)
FI Fondo de Infraestructura (Chile).
FINFRA Fondo de Inversion en Infraestructura
(Mxico)
FMI Fondo Monetario Internacional
FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional
(Chile).
FONDEN Fondo de Desastres Naturales (Mxico)
FonPeT Fondo de Pensiones Territoriales
(Colombia)
FUNDEF Fondo de Desarrollo de la Enseanza
Primaria de Brasil
GFAA Gestin financiera, auditora
y adquisiciones
GNC Gobierno nacional central (Colombia)
GpR Gestin para resultados
GpRD Gestin para resultados en el desarrollo
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar
IDEA Instituto para la Democracia y la Asistencia
Electoral (sigla en ingls)
IDH ndice de desarrollo humano
IEPS Impuesto Especial sobre Produccin
y Servicios (Mxico)
IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
(Ecuador)
IFP Informe de Finanzas Pblicas (Chile)
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificacin Econmica y Social
INDEC Instituto Nacional de Estadstica y Censos
(Argentina)
INEI Instituto Nacional de Estadstica
e Informtica (Per)
IPPR Indicadores de insumo, proceso, producto
y resultado
ISS Instituto de Seguro Social (Colombia)
IVA Impuesto al valor agregado
LDO Ley de Directrices Presupuestarias
(siglas en portugus)
LEG Lineamientos estratgicos de gestin
(Uruguay)
LFPRH Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria (Mxico)
LIF Ley de Ingresos Anuales de la Federacin
(Mxico)
LRC Ley Reservada del Cobre (Chile)
LRF Ley de Responsabilidad Fiscal
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MEFP Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas
MHCP Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
(Colombia)
MF Ministerio de Finanzas
MFMP Marco fiscal de mediano plazo
MGMP Marco de gasto de mediano plazo
MiDePlan Ministerio de Planificacin (Chile)
MMMP Marco macroeconmico de mediano
plazo
MMP Marco de mediano plazo
MOP Ministerio de Obras Pblicas (Chile)
MPMP Marco plurianual de mediano plazo
MPP Marco pPlurianual del presupuesto
MTEF Marco plurianual de los gastos
(sigla en ingls)
M&E Monitoreo y evaluacin
NPM Nueva gestin pblica (sigla en ingls)
OCDE Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmicos
ODEPA Oficina de Estudios y Polticas Agrarias
(Chile)
ODI Oficina de Inversiones (Per).
OEA Organizacin de los Estados Americanos
OEI Organizacin de Estados Iberoamericanos
OI Organismos internacionales
ONAPRE Oficina Nacional de Presupuesto
(Venezuela)
ONG Organizaciones no gubernamentales
ONP Oficina Nacional de Presupuesto
(Argentina)
OP Oficina de Planificacin
OPA Objetivos presupuestarios anuales
OPI Oficina de Programacin de Inversiones
(Per)
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OPLAP Oficinas de Planificacin y Presupuesto
(Chile)
OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto
(Uruguay)
PE PetroEcuador (Ecuador)
PEF Presupuesto de egresos de la federacin
(Mxico)
PEG Plan estratgico de gestin (Uruguay)
PEMEX Petrleos Mexicanos
PEMP Plan Estratgico de Mediano Plazo
(Guatemala)
PGE Presupuesto General del Estado (Ecuador)
PGN Presupuesto General de la Nacin
(Colombia)
PIB Producto interno bruto
Pidiregas Proyectos de Impacto Diferido
en el Registro del Gasto (Mxico)
PM Presupuesto multianual (Guatemala)
PND Plan nacional de desarrollo
PNIP Plan Nacional de Inversiones Pblicas
(Argentina)
POA Plan Operativo Anual (Guatemala)
POAI Plan Operativo Anual de Inversiones
(Colombia)
PoR Presupuesto orientado a resultados
PPBS Sistema de Planificacin, Programacin
y Presupuesto (sigla en ingls)
PPA Presupuesto plurianual
PPA Plan plurianual (Brasil)
PPI Plan Plurianual Institucional (Ecuador)
PPI Programas y Proyectos de Inversin (Mxico)
PPP Sociedades Pblico-Privadas (Brasil, sigla
en portugus)
PpR Presupuesto por resultados o presupuesto
para resultados
PPS Proyectos de Prestacin de Servicios
(Mxico)
PRODEV Programa de Implementacin del Pilar
Externo de Accin a Mediano Plazo para la
Efectividad en el Desarrollo (sigla en ingls)
ProNaFiDe Programa Nacional de Financiamiento
del Desarrollo (Mxico)
RFSP Requisitos Financieros del Sector Pblico
(Mxico)
ROSC Informes de Observancia de Estndares
y Cdigos (siglas en ingls)
RPI Restriccin presupuestaria intertemporal
SAFI Sistema de Administracin Financiera
(Ecuador)
SAFI Sistema de Administracin Financiero
Integrado (El Salvador)
RPS Razn de Precio Social (Colombia)
SDG Sistema de Distribucin del Gasto
(Uruguay)
SEBI Sistema de Estadsticas Bsicas de
Inversin (Chile)
SECTRA Subsecretara Ejecutiva de la Comisin
de Trans porte Urbano (Chile)
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
(Colombia)
SEP Sistema de evaluacin PRODEV
Seremis Secretarios regionales ministeriales
SEV Sistema de Evaluacin del Desempeo
(Uruguay)
SEV-PEG Sistema de Evaluacin de la Gestin y
Planes Estratgicos de Gestin (Uruguay)
SGP Sistema General de Participaciones
(Colombia)
SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
(Mxico)
SHRFSP Saldos Histricos de Requerimientos
Financieros del Sector Pblico (Mxico)
SIAF Sistema Integrado de Administracin
Financiera (Guatemala, Paraguay, Per)
SIAFI Sistema Integrado de Administracin
Financiera (Brasil)
SIAFF Sistema Integral de Administracin
Financiera Federal (Mxico)
SIAFPA Sistema de Informacin Financiera (Panam)
SICGP Sistema Integral de Control de la Gestin
Presupuestaria (Mxico)
SIDIF Sistema Integrado de Administracin
Financiera (Argentina)
12
SIDOR Sistema Integrado de Datos
Presupuestarios (sigla en portugus)
SIGAF Sistema Integrado de Administracin
Financiera (Costa Rica)
SIGECOF Sistema Integrado de Gestin y Control
de las Finanzas Pblicas (Venezuela)
SIGEF Sistema Integrado de Gestin Financiera
(Ecuador)
SIGFE Sistema de Informacin para la Gestin
Financiera del Estado (Chile)
SIGMA Sistema Integrado de Gestin
y Modernizacin Administrativa (Bolivia)
SiGob Sistema de Informacin Gubernamental
(Colombia, Guatemala, Mxico)
SigPlan Sistema de Informaciones Gerenciales
y de Planeamiento (Brasil)
SII Servicio de Impuestos Internos (Chile).
SIIF Sistema Integrado de Informacin
Financiera (Bolivia, Colombia, Uruguay)
Sinergia Sistema Nacional de Evaluacin y Gestin
por Resultados (Colombia)
SIP Sistema de inversin pblica
SIP Sistema de Informacin Presupuestaria
(Uruguay)
SISI Sistema de Informacin y Seguimiento
de la Inversin (Uruguay)
SISIN Sistema de Informacin sobre Inversiones
(Bolivia)
SM&E Sistema de monitoreo y evaluacin
SNIG Sistema de Seguimiento de la Inversin
(Uruguay)
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica
(Guatemala)
SOF Secretaria de Presupuesto Federal (Brasil,
sigla en portugus)
SP Subsecretara de Presupuesto (Ecuador)
SPI Seguimiento de Proyectos de Inversin
(Colombia)
SPNF Sector Pblico no Financiero
SSE Subsecretara de Egresos (Mxico)
SUBDERE Subsecretara de Desarrollo Regional
y Administrativo (Chile)
TIR Tasa interna de retorno
TSD Tasa social de descuento
USAID Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (siglas en ingls)
VAB Valor agregado bruto
VAC Valor actual de costos
VAIN Valor actual de ingresos netos
VAN Valor actual neto
VMPC Viceministerio de Presupuesto
y Contadura (Bolivia)
Prlogo
Esta publicacin presenta los principales temas
analizados en el marco de la Red de Gestin y Transpa-
rencia de la Poltica Pblica: Gestin para Resultados
y Efectividad en el Desarrollo, del Dilogo Regional de
Poltica, y la iniciativa PRODEV del Sector de Capacidad
Institucional y Finanzas de la Vicepresidencia Sectores y
Conocimiento del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). El objetivo principal de esta Red es generar un
espacio para analizar y compartir buenas prcticas que
permitan mejorar la calidad del presupuesto y fortale-
cer la gestin para resultados.
Desde 2005 hasta la actualidad, se realizaron cuatro
reuniones regionales y dos subregionales: una de ellas
destinada a los pases de Centroamrica y la otra para
los pases del Caribe. En cada encuentro, la agenda de los
temas que se ponen en consideracin es definida por
los directores de presupuesto o por otros altos funciona-
rios que intervienen en el proceso presupuestario de los
diferentes pases.
En las reuniones se presentan disertaciones de ex-
pertos en las reas temticas seleccionadas y tambin
informes de los miembros de la Red acerca de los avan-
ces que se realizan en los pases de la Regin. Adems de
los miembros plenos de la Red, participan en calidad
de observadores, la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmicos (OCDE), el Banco Mundial, la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), la Asociacin Internacional de Presupuesto
Pblico (ASIP) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En 2009, con motivo de realizarse la V Reunin Anual
se presenta esta publicacin a fin de difundir y compartir,
con una audiencia ms amplia, el conocimiento genera-
do en estos encuentros.
En esta publicacin se recopilan los principales te-
mas tratados con el objetivo de contribuir al anlisis y
la discusin de funcionarios, acadmicos, parlamenta-
rios, expertos y miembros de la sociedad civil interesados
en tema del presupuesto por resultados y la efectivi-
dad en el desarrollo.

13
Mario Marcel Cullell
Gerente,
Sector de Capacidad Institucional y Finanzas,
Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento
I
Articulacin entre el plan
y el presupuesto
17
Introduccin
El dilema central de la economa reside en la decisin
de asignar recursos escasos a objetivos mltiples. En
el fondo, esta es una expresin particular del conflicto
ms general y permanente entre lo que el ser huma-
no desea y lo que le es posible obtener. La relacin
entre la planificacin estratgica y el presupuesto es
otra forma de expresin de ese dilema, lo deseado
se expresa en los planes estratgicos del gobierno y
lo posible, en los recursos presupuestarios dispo-
nibles. El dilema presenta una complejidad adicional
porque, en general, corresponde a diferentes orga-
nismos de gobierno la responsabilidad de lograr esos
objetivos contrapuestos.
El propsito de este trabajo es analizar las posibili-
dades de avanzar en la articulacin de la programacin
estratgica gubernamental con la asignacin y aplica-
cin de recursos presupuestarios del sector pblico, con
especial referencia a los pases de Amrica Latina. Se to-
maron en cuenta algunas experiencias recientes de pases
que han realizado esfuerzos en tal sentido y han logrado
resultados significativos, como Brasil, Colombia, Gua-
temala, Mxico y Uruguay. En especial, se analizarn
algunos aspectos institucionales que pueden favorecer
o entorpecer las posibilidades de avance. Para realizar
este trabajo, se cont con la colaboracin de funciona-
rios de los gobiernos de esos pases, los cuales con
gran amabilidad compartieron informacin, expe-
riencias y opiniones. Ninguno de ellos es responsable
de los errores que puedan deslizarse en este texto. La
gratitud de los autores por su ayuda es inmensa.
El trabajo tiene tres apartados. El primero contiene
el marco conceptual y una resea de la evolucin de las
ideas sobre los temas de presupuesto y planificacin
en los ltimos aos y se analizan las caractersticas
actuales del proceso presupuestario. En el segundo,
se presentan en forma sucinta los casos de los pases
analizados y se identifican sus principales avances y ca-
ractersticas. En el tercero, se presentan algunas ideas y
experiencias destacables mediante las cuales se podra
avanzar en el conocimiento del tema.
Marco conceptual sobre presupuesto y plan
estratgico
1

Un poco de historia sobre planificacin
y el presupuesto
El presupuesto por programas y los sistemas de plani-
ficacin, programacin y presupuestacin (PPBS, del
ingls Planning, Programming and Budgeting Systems)
surgieron con el objetivo de promover el desarrollo en
los pases de Amrica Latina en la dcada de 1960. Fue
una concepcin vinculada a la de Estado de bienestar,
que daba al Estado un rol central en el crecimiento y el
desarrollo econmico, y a las ideas de la Comisin Eco-
nmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), que
estaban tambin influidas por el crecimiento planifica-
do de la economa de la Unin de Repblicas Socialistas
Soviticas luego de la Segunda Guerra Mundial.
2
La implantacin de los presupuestos por programas
fue la expresin tcnica de estas ideas, que buscaba

17
Sistemas de planificacin estratgica
e innovaciones presupuestarias
Martus Tavares*
Nora Berretta**
* Ex Secretario de Planeamiento Estado de So Paulo. Ex Ministro de Planeamiento Gobierno Nacional.
** Consultora.
1. Vanse, para ms datos, Schick (2003) y Echaberra et al (2005).
2. El PPBS se desarroll en Estados Unidos durante la Segunda Guerra Mundial siguiendo experiencias de servicios como el Departamento de Agricultura
y el Departamento de Defensa, y desde fines de la dcada de 1960 se aplica en toda la administracin.
Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria por resultados
18
integrar la planificacin de polticas en el proceso presu-
puestario. Esta tcnica fue establecida en muchos pases
que reformaron su constitucin en la dcada de 1960.
Junto con la declinacin de las concepciones vincula-
das al Estado de bienestar, desde la segunda mitad de
la dcada de 1970 hasta fines de 1990, predominan
concepciones que consideran que el eje dinmico del cre-
cimiento econmico es el sector privado y que asignan al
Estado el rol de estabilizar las economas asegurando
un marco de estabilidad y equilibrio macroeconmico.
El bienestar de la poblacin derivara naturalmente del
crecimiento econmico que generara empleos genui-
nos para amplios sectores habilitndose, en todo caso,
la posibilidad de desarrollar polticas sociales focaliza-
das para los grupos indigentes. A la luz del Consenso de
Washington, en la dcada de 1990, se promueven pol-
ticas de disminucin del tamao y el costo del sector
pblico (downsizing) que llevan a reducir el tamao del
Estado y a vender a grupos privados las empresas p-
blicas. En forma paralela, se proponan sistemas de
modernizacin de la gestin pblica con el enfoque de la
llamada nueva gestin pblica (tambin conocido en
ingls como NPM, New Public Management). Aunque
se ha tratado de asociar las reformas del Estado vincu-
lndolas a gobiernos conservadores o neoliberales, con
una ptica reduccionista, lo cierto es que los procesos
de reforma se desarrollaron en pases con gobiernos de
distintas tendencias, de izquierda y de derecha. Si bien
hubo matices en los enfoques (Echebarra, 2000), en
los procedimientos y en sus consecuencias, en general
todos compartan la expectativa de realizar cambios
profundos en el papel y funcionamiento del Estado
concentrando sus acciones en la atencin de las nece-
sidades concretas del ciudadano (OCDE, 1995, 1999,
2001).
Al comienzo de 2000, se empieza a aceptar en forma
explcita que el crecimiento econmico por s solo no al-
canza para asegurar que se derrame bienestar en toda la
poblacin. Se observan procesos de empobrecimiento
de vastos sectores en pases donde predominaban las
clases medias. Se revaloriz nuevamente el papel del sec-
tor pblico en relacin con el diseo y la implementacin
de polticas pblicas que promuevan la incorporacin de
los sectores sociales a los beneficios del crecimiento
econmico, aunque sin sustituir el rol central del sector
privado como eje dinmico de ese crecimiento.
Este nuevo rol del Estado lleva, una vez ms, a re-
valorizar la herramienta de la planificacin, pero con
caractersticas diferentes a las de 1960, porque mantie-
ne la preocupacin fiscal en el nivel macroeconmico,
los instrumentos del NPM (gestin por productos o
gestin por resultados) e insiste en la visin centrada en
el servicio al ciudadano.
Caractersticas del proceso poltico vinculado
al proceso presupuestario
La formulacin del presupuesto es una instancia de ten-
sin porque existe un conflicto que enfrenta a actores
con intereses diferentes que tratan de influir en la toma
de decisiones. Dado que las decisiones presupuestarias
dependen de la interaccin de un conjunto de actores,
cada uno con sus propias preferencias y motivaciones,
estas pueden no ser ptimas. Los principales actores
que participan son los organismos responsables de
la conduccin global de la economa: por un lado, los
guardianes del tesoro, y por otro, los dems organis-
mos que son responsables de desarrollos de programas
y proyectos sectoriales en diversas reas del Estado, los
defensores de los programas.
Los guardianes del tesoro son los organismos res-
ponsables de asegurar el equilibrio macroeconmico y
de lograr un presupuesto equilibrado. El rgano rector
del presupuesto es el ministerio de las Finanzas Pbli-
cas o de Hacienda (MF). Participa en la conduccin
de la formulacin del presupuesto, fundamentalmen-
te, la Oficina de Planificacin (OP) de la Presidencia,
con carcter asesor y responsable de elaborar el presu-
puesto de inversiones. Los guardianes del tesoro tienen
una visin global que enfrenta la visin sectorial de los
ministerios y sus gerentes, los directores de los progra-
mas. En la mayora de los pases, el MF es el que ms
cercanamente desempea el papel de dueo y, en la
mayora de los casos, la relacin entre este dueo
19
y la entidad pblica es insostenible, basada en la per-
sistente sensacin de Hacienda de que el ente pblico
es un hoyo negro que consume dinero sin producir
resultados compatibles con esos recursos.
Allen Shick (2005) seala que en algunos pases pa-
rece predominar el presupuesto sobre el plan mientras
que en otros sucede lo inverso. Ello determina un peso
diferente de los MF en las decisiones de mediano pla-
zo. En el caso de Brasil, por ejemplo, predominan las
necesidades del plan definidas en el nivel federal en el
ministerio de Planificacin y el MF tiene un rol acotado
a la coyuntura. En otros pases, como Uruguay y Chile,
el presupuesto predomina sobre el plan y tienen un
rol ms importante los MF en las decisiones de me-
diano plazo.
Los defensores de los programas son los directivos
de los organismos, entre ellos los ministros, y sus tc-
nicos de apoyo. Cuando el gobierno es de coalicin, los
directivos pertenecientes a los partidos con los que el
gobierno tuvo que acordar son los que ofrecen mayor
resistencia a los lineamientos del gobierno central. Los
directivos pblicos reciben, a su vez, las demandas de
las corporaciones sectoriales: funcionarios, empresarios
y, a veces, usuarios de los servicios. En general, junto
con el Parlamento, constituyen el mostrador donde las
corporaciones (buscadores de rentas) se aproximan al
presupuesto. Este enfoque corporativo y sectorial se
encuentra reforzado cuando las orientaciones estrat-
gicas del gobierno central, en relacin con los lmites
del gasto y las prioridades de poltica, no son suficien-
temente claras y firmes.
Adems de estos actores, en la formulacin del pre-
supuesto inciden los funcionarios pblicos en forma
directa, con planteos a sus jefes inmediatos o a los je-
rarcas de los organismos, o en forma indirecta, a travs
de los sindicatos respectivos.
El Poder Legislativo comienza a intervenir cuando
el presupuesto ingresa a su rbita en el plazo constitu-
cional. Sin embargo, muchas veces, antes de esa fecha
reciben solicitudes de parte de gremios, de funcionarios
o de organizaciones del sector privado que acercan sus
demandas a ese mbito de resolucin. Se observa un
aumento del poder de los Parlamentos sobre el presu-
puesto como tendencia mundial, lo cual ha coincidido
con la tendencia a ampliar el horizonte temporal del
presupuesto para fortalecer el control sobre los agrega-
dos fiscales.
En el Grfico 1 es posible ver las relaciones que se
establecen entre los diferentes actores que participan
del campo de batalla conflictiva que es el presupuesto y
cules son sus respectivos intereses.
El tipo de organizacin y el comportamiento de es-
tas organizaciones afectan los resultados fiscales, sin
dudas. Algunos estudios concluyen que cuanto ms
jerrquicos y transparentes son los procedimientos de
formulacin del presupuesto, mayor es la disciplina fis-
cal de los pases. Los procedimientos jerrquicos son
aquellos que atribuyen mayor poder al responsable del
tesoro, el Ministro de Finanzas, que a los dems mi-
nistros en las negociaciones gubernamentales y que
limitan el rol del Parlamento en su capacidad de incor-
porar modificaciones a la propuesta de presupuesto
enviada por el Poder Ejecutivo.
Para que exista una adecuada culminacin de los
trabajos de elaboracin del presupuesto es necesario que
en las cuatro principales etapas del proceso presupues-
tario (formulacin, discusin, aprobacin y evaluacin)
los diferentes actores encuentren mbitos adecuados de
negociacin y que se produzca efectivamente un proceso
de acercamiento de las posiciones al compartir ciertas
reglas y procedimientos que se denominan institucio-
nes presupuestarias.
En general, el mbito que baja el nivel de tensin
del proceso presupuestario es el del plan. En otras pa-
labras, cuanto mayor claridad estratgica muestre un
gobierno definiendo en los mbitos polticos que co-
rresponda cules son sus prioridades y por lo tanto, las
entidades que van a ser privilegiadas en la asignacin
de recursos, menor ser la conflictividad del proceso
presupuestario.
20
Innovaciones en el proceso presupuestario
Las innovaciones que se han introducido en los lti-
mos aos en los sistemas presupuestarios se pueden
clasificar en tres tipos:
i) La reforma presupuestaria en el nivel macroeco-
nmico;
ii) La presupuestacin distributiva; y
iii) La reforma presupuestaria en el nivel microeco-
nmico.
Cuando la presupuestacin se interesa en los gran-
des agregados presupuestarios tiene como objetivo
la disciplina fiscal; en cambio, los temas distributivos
estn vinculados a la asignacin de los costos y, final-
mente, los temas micro se vinculan al funcionamiento
de los servicios y los programas y proyectos pblicos.
Las reformas presupuestarias en el nivel
macroeconmico
Los presupuestos en la mayora de los pases tienden,
por lo general, a incrementar el gasto y, probablemente,
tambin los dficit. En los pases desarrollados, el au-
mento de la esperanza de vida lleva a incrementar los
gastos en seguridad social; en los pases no desarrolla-
dos se incrementan los gastos sociales dirigidos a los
jvenes, fundamentalmente, los de educacin. Para en-
frentar esta tendencia se han aplicado en la mayora de
los pases algunos instrumentos que tienden a contener
el gasto, estableciendo compromisos que dan seales
de estabilidad en el mediano plazo. Las experiencias de
Nueva Zelanda, de la Unin Europea y de Estados Unidos
fueron utilizadas como antecedentes y como ejemplos.
En los pases federales y descentralizados, como Brasil,
Grfico 1. Relaciones entre los diferentes actores que participan en el presupuesto
Fuente: Elaboracin propia.
El presupuesto
Reglas de juego
Guardianes del tesoro
Poder Ejecutivo
Ministerio de Finanzas
(MF)
Presidencia, Oficina de
Planificacin (OP)
Los actores
Poder Ejecutivo (MF y OP)
Poder Ejecutivo (los dems ministerios y
organismos)
Poder Legislativo
Funcionarios pblicos y sindicatos.
Grupos de presin (grupos empresariales,
sindicatos, ONG)
Las instancias
Poder Ejecutivo (MF y OP) con otros jugadores
Poder Legislativo con otros jugadores
Partidos polticos con otros jugadores
Poder Ejecutivo con Poder Legislativo y partidos
polticos
Defensores de los
programas
Directores polticos y
tcnicos de los organismos
(algunos del partido de
gobierno, otros de la
oposicin).
21
la experiencia europea con los acuerdos de Maastrich
tuvo suma importancia (Tavares y Martus, 2004).
El marco macroeconmico de mediano plazo
Actualmente, la mayor parte de los pases incorporan el
marco plurianual de los gastos (Medium-term Expenditure
Framework, MTEF), integrado a la ley de presupuesto, o
en forma de anexo. Se trata de un instrumento utiliza-
do por primera vez en Australia, donde se explicitan las
restricciones del gasto previstas para los aos siguien-
tes (en general, tres aos) como marco de contencin
de las decisiones presupuestarias anuales.
Las reglas de responsabilidad macroeconmica
Constituyen un compromiso explcito de los gobiernos
que establecen lmites, expresados en forma cuantitativa,
a ciertas variables que se desea controlar: endeuda-
miento, dficit fiscal o, a veces, gasto pblico. La mayor
parte de los pases han introducido estas reglas dentro
de la norma de presupuesto, o en leyes especiales.
Se ha sealado que las reglas numricas presen-
tan algunas ventajas y algunas desventajas (Fernndez
Arias, 2005). Entre las ventajas, est la de poder resol-
ver algunos problemas cuando son respetadas, como
el endeudamiento estratgico mediante la limitacin
del ciclo electoral del gasto. Sin embargo, tambin
tienen algunas desventajas: generan incentivos para
la contabilidad creativa, pueden limitar la capacidad
de estabilizar la estructura tributaria y tienden a ser
demasiado inflexibles, salvo que sean contingentes o
respondan al ciclo. Dadas las desventajas sealadas, si
no hay mecanismos de aplicacin (enforcement) efecti-
vos, muchas veces no se respetan.
En algunos pases existen reglas de otro tipo, tendien-
tes a garantizar la transparencia de los procedimientos.
El gobierno se compromete genricamente al manejo
fiscal responsable y a explicar al ciudadano en forma muy
clara por qu se aparta de valores normales cuando lo
hace. En Nueva Zelanda, por ejemplo, la Fiscal Respon-
sability Act (Acta de Responsabilidad Fiscal) de 1994 no
incluye reglas numricas.
En general, las reglas fiscales se incorporan a leyes
de responsabilidad fiscal, como la Ley Complementaria
101 de 2000 en el caso de Brasil. Sin embargo, su existen-
cia no garantiza que se cumplan (fue el caso de Argentina)
y, en otros casos, algunos pases realizan control fiscal
sin requerir leyes (Chile).
Accin contracclica del gasto pblico
Un problema comn del gasto pblico es que aumenta
cuando se incrementa el nivel de actividad de la econo-
ma y no existen previsiones que permitan aumentar el
gasto cuando cae el ciclo productivo. Para contrarrestar
esta tendencia algunos pases, como Suecia, estable-
cieron dos etapas en la formulacin del presupuesto,
separadas por varios meses, de manera de evitar tomar
decisiones sobre la base de indicadores de coyuntura.
Durante la primera fase, el gobierno actualiza las pro-
yecciones macroeconmicas y somete a la aprobacin
del Parlamento las previsiones macroeconmicas actua-
les y las perspectivas presupuestarias, estableciendo un
marco de gastos a mediano plazo aprobado por el Poder
Legislativo. En esta etapa, no se analizan las aspiracio-
nes de los servicios o entidades. Varios meses despus,
el gobierno considera las aspiraciones sectoriales que
deben tomar como techo el gasto ya aprobado por el
Poder Legislativo.
El presupuesto integral
Con el objetivo de generar una proteccin contra la
contabilidad creativa, los pases anglosajones han
ido ampliando la definicin de gobierno en sus pre-
supuestos, incluyendo la mayora de las operaciones
extrapresupuestarias, y han aplicado a todos estnda-
res contables sumamente rigurosos. Nueva Zelanda
fue el primer pas en utilizar este concepto global del
gobierno que comprende el gobierno central, los orga-
nismos autnomos (agencias) y las empresas pblicas
(incluyendo el Banco Central), aunque no incluye los go-
biernos locales. Tambin se han ido incorporando a los
presupuestos algunas actividades que han sido sacadas
del gasto presupuestario, como gastos de impuestos y
pasivos contingentes. Esos pases han estado incorpo-
rando, adems, el criterio de contabilidad patrimonial
con el fin de poder identificar mejor el costo relativo de
los insumos utilizados.
22
El resultado de la aplicacin de estos diversos sis-
temas es que, si bien los pases han disciplinado su
dficit fiscal, no se observa una desaceleracin del gas-
to. Por el contrario, en estudios de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) se
observa que prcticamente todos los pases declaran
que estos gastos representan una proporcin del pro-
ducto interno bruto (PIB) superior a la de hace 10 20
aos. La poca de los fuertes procesos de crecimiento
econmico se acab, pero la presupuestacin pblica
sigue operando por inercia (Schick, 2003).
La presupuestacin distributiva:
asignacin de recursos basada en prioridades
Una vez que se ha acordado un lmite al gasto, o te-
cho, para preservar los resultados fiscales, adquieren
mayor importancia los procesos redistributivos y, por lo
tanto, se vuelve un proceso ms conflictivo. Ya no es
posible resolver el conflicto mediante el incremento del
gasto (presupuesto incremental), ahora es necesario
reasignar desde un sector u organismo hacia otro. La
mejor forma de bajar el nivel de conflicto del presu-
puesto en esta etapa es establecer con claridad cules
son las prioridades estratgicas del gobierno, lo cual
determinar qu ministerios o sectores son priorita-
rios, y esto facilitar la distribucin. Las reasignaciones
intersectoriales deben ser decididas en el ms alto
nivel de gobierno. En el nivel del gobierno nacional,
se definen prioridades (lineamientos estratgicos)
y se procura que los objetivos y metas definidos por
los organismos sean consistentes con estos.
La planificacin estratgica es una metodologa que
permite identificar los objetivos prioritarios de una orga-
nizacin y las metas que se compromete a lograr en un
cierto periodo de tiempo. Sobre la base del plan estra-
tgico se redefinirn las actividades y, en consecuencia,
las prioridades presupuestarias de los organismos. Los
recursos estarn asignados al logro de resultados.
A diferencia del presupuesto por programas, que
buscaba integrar la planificacin de polticas en el proce-
so presupuestario, la planificacin estratgica se asume
como un evento separado de la presupuestacin. No
tiene restricciones de tiempo y no est sometida a las
presiones del financiamiento.
Presupuesto y gestin por resultados
Desde hace casi tres dcadas, la gestin pblica tiende
a la articulacin del presupuesto con la gestin para
resultados (GpR). El presupuesto para resultados (PpR)
es aquel que incluye la celebracin de contratos entre
el gobierno y los organismos (ministerios o agencias del
gobierno), vinculando el aumento en la asignacin de
recursos a un organismo con un incremento en la pro-
ductividad o en los resultados logrados (Shick, 2001).
Este acuerdo puede ser muy formal, como en el caso de
algunos pases (Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia,
Chile), o puede ser implcito: se definen los objetivos y
metas y se asigna el presupuesto que se estima adecua-
do para lograrlos. Este es el sistema que predomina en
la mayor parte de los pases. Para poder comprometer
ciertos resultados, los organismos deben realizar un
proceso de planificacin estratgica.
La GpR puede definirse como el modelo que propo-
ne la administracin de los recursos pblicos centrada
en el cumplimiento de las acciones estratgicas defini-
das en el plan de gobierno, en un periodo de tiempo
determinado (Makon, 2000).
Cules son los objetivos buscados por un PpR?
En primer lugar, la claridad estratgica: identificar
con precisin cules son los objetivos prioritarios del
gobierno en el mediano plazo y concentrar recursos pa-
ra su logro. En segundo lugar, la transparencia: brindar
informacin al ciudadano sobre dichos objetivos y com-
prometerse a lograrlos.
La flexibilidad del presupuesto
El margen de maniobra con que cuentan los gobiernos,
es decir, la posibilidad de priorizar ciertos destinos para
el gasto pblico, depende del grado de flexibilidad que
tenga el presupuesto, en relacin con el gasto o con los
ingresos.
La posibilidad de los gobiernos de plantear el logro
de nuevos objetivos es seguida en forma inmediata por
el anlisis de la posibilidad de financiarlos con el nivel
de gasto existente o con su ampliacin. En general, se
23
afirma que el gasto pblico es muy poco flexible: est
dirigido principalmente al pago de remuneraciones de
los funcionarios, inamovibles en la mayor parte de los
pases y a los gastos de funcionamiento que no sue-
len ser fciles de disminuir (pues estn, en gran parte,
formados por gastos sociales, como medicamentos
y alimentacin). El gasto en inversin es, pues, el ms
flexible y apropiado para ser reasignado a nuevos pro-
yectos. Lamentablemente, tambin es el que suele
disminuir cuando es necesario bajar el gasto pblico y,
en muchos casos, est destinado a proyectos de carc-
ter permanente (mantenimiento rutinario), por lo cual
la parte del gasto pblico total que es posible destinar a
nuevos proyectos es limitada.
Las inflexibilidades
Existen en los presupuestos ciertos compromisos de
tipo legal y contractual que los gobiernos deben en-
frentar. En algunos trabajos recientes, se denominan
inflexibilidades a los compromisos que limitan la dis-
crecionalidad del gobierno en el corto plazo, en relacin
con la modificacin del gasto o con los recursos. Los
rubros claramente inflexibles son los pagos de la deuda
y los servicios personales, es decir, pagos de pasivida-
des, salarios y dems pagos necesarios para sostener la
burocracia del Estado.
Pero, adems, existen otro tipo de partidas presu-
puestarias fijadas por leyes o decretos. Se distinguen
tres tipos de inflexibilidades (Echeverri et al, 2006):
i) Inflexibilidades en el gasto, que determinan la obli-
gacin de cumplir con un cierto gasto;
ii) Inflexibilidades del ingreso, o Rentas de Destinacin
Especfica, que determinan una fuente de financia-
miento atada a un uso especfico; y
iii) Un grupo formado por otras inflexibilidades, en
particular los recursos parafiscales y las exenciones
tributarias.
3
Las inflexibilidades presupuestarias tienen efectos
en el nivel macroeconmico porque no permiten adecuar
las magnitudes fiscales segn la coyuntura econmica
y, por lo tanto, dificultan su accin estabilizadora. En
general, alientan las tendencias incrementalistas del gas-
to pblico y presionan para el aumento persistente de
la deuda pblica.
Si bien es cierto que las inflexibilidades garantizan
que parte del gasto pblico atienda de manera estable
a ciertos servicios o funciones esenciales, ms all de
los avatares de la poltica, no siempre es posible ase-
gurar que estn dirigidas a los servicios prioritarios. En
efecto, muchas veces las inflexibilidades estn consti-
tuidas por rentas destinadas a funciones de relevancia,
como la educacin o la salud, a las cuales el legislador
ha querido asegurar la provisin de recursos. Pero una
gran cantidad de las inflexibilidades son el resultado de
la capacidad de presin de ciertos grupos de inters
(rent seeking).
Adems, las rentas destinadas, las transferencias y
los fondos especiales generan una considerable comple-
jidad en el presupuesto y dificultan la definicin clara de
las polticas pblicas, as como la evaluacin del monto
de recursos aplicado a diferentes funciones o a las dife-
rentes regiones del pas.
La evaluacin de la gestin
En el presupuesto tradicional, una suma de dinero es
entregada a un organismo para que la gaste en ciertos
insumos o recursos.
El presupuesto tradicional informa, por ejemplo,
acerca de qu insumos utilizan o cunto gastan en insu-
mos los organismos pblicos. El control presupuestario
tradicional vigila la legalidad de los actos y que el gasto
se encuentre dentro de los lmites autorizados.
En el PpR, los organismos reciben recursos para
gastar en insumos con el fin de generar un cierto volu-
men de productos previsto. Esos productos, a su vez,
generarn ciertos resultados en la sociedad.
El PpR brinda informacin adicional, por ejemplo,
qu se produce en los organismos pblicos, quin
3. Los recursos parafiscales son aquellos que perciben algunas entidades privadas o de propiedad mixta con un fin especfico: fondos especiales, empresas privadas
de capital pblico, entre otros. Las exenciones tributarias constituyen un subsidio asignado a particulares a partir de no cobrarles algunos impuestos.
24
produce los bienes pblicos, cuntos bienes se produ-
cen, qu resultados se planea lograr con ellos, cunto
cuesta lograr dichos resultados.
Al definir en forma cuantificada las metas en re-
lacin con los productos y con los resultados que se
espera lograr, es posible medir sus logros y evaluar su
desempeo.
Para ello, se utilizan indicadores de gestin. Estos
brindan informacin a travs de una medicin cuanti-
tativa respecto del logro o el resultado en la entrega de
los productos (bienes o servicios) generados por una
institucin, y pueden cubrir sus aspectos cuantitativos
o cualitativos.
Los indicadores pueden ser de distinto tipo:
i) Eficacia: miden el grado de cumplimiento de los
objetivos institucionales y pueden indicar, adems,
la efectividad en el logro de los objetivos buscados.
Es posible cuantificar con relativa facilidad los vo-
lmenes de productos o servicios entregados por
una institucin como el nmero de prestaciones
entregadas, la poblacin atendida o la cobertura de
los programas. Ms complejo resulta, en cambio,
evaluar el desempeo sobre la base de indicadores
ligados a resultados que la organizacin controla
slo indirectamente, los cuales estn sujetos a un
conjunto de influencias externas, como la recau-
dacin, el nivel de pobreza o el crecimiento de las
exportaciones;
ii) Economa: mide la capacidad de la institucin para
obtener sus recursos y movilizarlos para la conse-
cucin de sus objetivos. En algunas instituciones se
vinculan a la capacidad de autofinanciamiento o a la
recuperacin de prstamos;
iii) Eficiencia: describe la relacin entre dos magnitudes,
el resultado o producto entregado y los insumos o
recursos utilizados en su generacin. En general, se
pueden obtener mediciones de productividad fsica
relacionando el nivel de actividad;
iv) Calidad de servicio: se refiere a la capacidad de la
institucin para responder en forma rpida y directa
a las necesidades de sus usuarios;
v) Impacto: efecto que el logro de la meta produce en
la sociedad. En general implica comparar con un
grupo de control y requiere de instrumentos ms
sofisticados y de interpretacin ms compleja.
Los resultados de la evaluacin informados al Parla-
mento y al ciudadano constituyen la base de la rendicin
de cuentas sobre los resultados de la gestin pblica
(accountability), que aportan transparencia a la gestin
del gobierno e incrementan el grado de comunica-
cin entre el Estado y el ciudadano. Existe una tendencia
generalizada de los ciudadanos a establecer un ma-
yor control social sobre el gobierno: no slo quieren
saber cunto se gasta sino tambin qu se hace con lo
que se gasta.
La evaluacin ser utilizada para revisar la plani-
ficacin del gobierno, los planes estratgicos de los
organismos y la asignacin presupuestaria. Los resulta-
dos de la evaluacin deberan alimentar un sistema de
incentivos orientador de la gestin interna de los orga-
nismos, asignando premios y castigos, individuales o
colectivos. La evaluacin permite responsabilizar a los
directores pblicos por los resultados logrados en su
gestin. Este tipo de atribucin de responsabilidad es
adecuada para organismos autnomos (agencias) con
gestin de tipo gerencial y no parece apropiado para
organizaciones pblicas con estructuras burocrticas
tradicionales (Echebarra, 2005).
En trminos generales, es posible afirmar que el
esfuerzo realizado en la ltima dcada para introducir
en la administracin la GpR ha proporcionado algu-
nos avances (informacin sobre resultados, definicin
de objetivos y medicin de indicadores, sistemas in-
tegrados de contabilidad, mayor disponibilidad de
informacin a travs de Internet). Sin embargo, la capa-
cidad de gestin y evaluacin por resultados sigue
siendo insuficiente por la debilidad de los sistemas
de informacin, la poca utilidad de los mecanismos de
control, el insuficiente uso de los informes de evaluacin
y las escasas consecuencias de los resultados de la
evaluacin (Schick, 2001).
25
La cultura de control imperante en los organismos
responsables de las finanzas pblicas dificulta avanzar
por el camino de la GpR. Tradicionalmente, el control
centralizado se basa en la desconfianza y eso genera
una orientacin negativa en la evaluacin de las de-
cisiones de los directivos pblicos. A su vez, como
respuesta, existe una actitud defensiva en los orga-
nismos sectoriales y el argumento reiterado de que la
escasez de los recursos asignados por el gobierno cen-
tral es lo que explica los magros logros. La demanda
por ms funcionarios y mayores recursos est en la base
de casi todas las explicaciones sobre el desempeo de
los ministerios.
Una dificultad adicional en la implantacin de este
tipo de sistema radica en que supone que los gobiernos
disponen de sistemas de contabilidad analtica que di-
ferencian los costos fijos de los costos variables de los
servicios y pueden calcular el costo total de produccin
de un cierto volumen deseado de bienes o servicios.
Poco se ha avanzado en este camino y no tanto por ra-
zones tcnicas como burocrticas, como seala Schick,
los organismos no se sienten cmodos descompo-
niendo su trabajo en productos unitarios y tampoco
calculando sus presupuestos en base a los niveles de
produccin previstos. Sin embargo, se debe prever
que vendr la hora de la presupuestacin basada en los
resultados. Los progresos de la medicin y de la cuan-
tificacin de los productos y las exigencias de eficiencia
y de calidad de la oferta de servicios obligarn a los
gobiernos a otorgar los crditos presupuestarios sobre
esta base.
Autonoma de gestin y descentralizacin
como incentivos al buen desempeo
Las experiencias de reforma realizadas en varios pases
de la OCDE han mostrado que el aumento de la auto-
noma de gestin en el nivel operativo, combinado
con marcos fuertes, pero predecibles, de restriccin del
gasto, constituye un incentivo clave para mejorar el
desempeo. Dar a los ministerios ms responsabilidad
individual para la asignacin de recursos crea incentivos
para reasignar el gasto dentro de un presupuesto con
lmites y aumenta la GpR. En este mismo sentido, los
procesos tendientes a aumentar la autonoma de las
decisiones en el nivel regional han permitido lograr ges-
tiones financieras ms cuidadosas en relacin con el
gasto y ms eficaces en cuanto al logro de resultados.
Tambin es cierto que para algunos pases en desarro-
llo la combinacin de muy poca autonoma y demasiada
restriccin presupuestaria ha llevado a resultados cre-
cientemente pobres, en particular, en relacin con el
desempeo estratgico y con la eficiencia y efectividad
de los programas y servicios. La separacin de poltica,
planificacin y presupuesto ha tenido consecuencias
negativas y ha debilitado la capacidad de los gobiernos
para definir nuevas prioridades estratgicas y de rea-
signacin del gasto (Banco Mundial, 1998.).
Presupuesto por programas y PpR
El nuevo concepto de PpR, asociado a la plan ficacin
estratgica, no debe confundirse con el antiguo con-
cepto de presupuesto por programas caracterstico de
la planificacin centralizada de la dcada de 1960.
El PpR asigna el presupuesto a organizaciones que
definen planes estratgicos en los cuales se expresan las
metas y objetivos de poltica acordados con el gobierno.
Si bien es una experiencia que varios pases inician a
principios de 1990, el antecedente ms explcito es el
Acta de Desempeo y Resultados del Gobierno (Gover-
nment Performance and Results Act) de Estados Unidos
de 1993. Las actividades desarrolladas permiten identifi-
car los requerimientos presupuestarios necesarios para
el logro de una determinada meta. Es una propuesta de
gestin gerencial que trata de encontrar el mtodo ms
eficiente de lograr un objetivo determinado y la efica-
cia de los organismos (agencias). Se trata de dar mayor
autonoma de gestin a los servicios pblicos a cambio
del logro de ciertos resultados que deben ser medidos
en su eficacia, eficiencia y calidad.
En cambio, el presupuesto por programas define
la asignacin presupuestaria para diferentes polticas
que compiten entre s. Los objetivos son variables y el
26
propsito del sistema no es gerencial, sino de asignacin
de recursos. Requiere medir eficacia, productos y re-
sultados, y la identificacin de los costos unitarios de
produccin como una forma de estimar los requeri-
mientos de recursos de cada poltica. Es un sistema que
fue exportado a los pases en desarrollo en la dcada
de 1960 y que tuvo escaso xito en su implementacin.
Las crticas van desde su rigidez para responder a un
cambio de polticas, hasta la necesidad de realizar
reformas de la capacidad de gestin pblica antes de
implantarlos. En general, se trata de un largo proceso
que genera profusa informacin que no era utilizada,
salvo en el momento de la aprobacin y durante la ren-
dicin de cuentas. Adems, el presupuesto asignado a
programas presupuestarios no reflejaba estrictamente
los planes sectoriales, por lo cual no permita conocer el
impacto futuro sobre dichos sectores de las asigna-
ciones que se hacan en el presente. No aumentaba
ni la eficiencia ni la eficacia en relacin con el presu-
puesto tradicional, el criterio de cumplimiento result
ser tan formal como en el presupuesto tradicional,
no importaban los resultados y no se poda identificar
qu programas tenan resultados favorables o desfa-
vorables, para anularlos o modificarlos (Diener, 2005).
Por lo tanto, los programas tendan a permanecer inal-
terados salvo cuando se requeran nuevos recursos, de
manera que resultaba un el sistema funcional al presu-
puesto incremental.
Como transformar la vieja tcnica del presupuesto
por programas en un PpR? La clave de la articulacin
entre ambos mtodos es lograr que exista responsabi-
lidad de una organizacin y, en particular, del director
de esa organizacin, por el logro de los objetivos de un
programa. Para que se pueda hacer responsable a
un director es necesario que tenga la posibilidad de to-
mar decisiones con cierto grado de autonoma (que sea
ordenador del gasto, por ejemplo). En tal caso, puede
comprometerse por los resultados porque s van a
depender de sus decisiones.
Las dificultades para medir el impacto
La relacin de causalidad entre las prioridades estratgicas
del gobierno, la asignacin de recursos presupuestarios y
los resultados es, en general, sumamente dbil. Esto se
debe, en parte, porque varios programas pueden afectar
ciertos resultados o porque los programas complejos no
dependen solamente de la accin del gobierno sino de
otras instituciones y de las condiciones culturales y socia-
les de las personas a las que van dirigidos.
Esta causalidad dbil ha llevado a considerar a las
metas estratgicas o metas del gobierno como seales
direccionales o lineamientos estratgicos, sin establecer
ninguna relacin de causalidad con la asignacin de re-
cursos. A pesar de la debilidad, es til tratar de identificar
esos nexos de causalidad y estimar el costo de los progra-
mas desarrollados. Por ejemplo, aunque la tendencia del
indicador no le pueda ser imputada, el gobierno debe
saber si la tasa de mortalidad infantil aumenta o disminu-
ye y debe saber cunto est gastando en los programas
que pueden estar influyendo en este resultado, para to-
mar medidas apropiadas en respuesta a los datos.
La definicin de los problemas constituye la base del
PpR. Se entiende por problema la diferencia entre la si-
tuacin actual y la situacin deseada del organismo. Esta
discrepancia puede consistir, por ejemplo, en una per-
cepcin de insuficiencias en los medios para alcanzar la
misin institucional, o en una conceptualizacin inade-
cuada de la misin, que no refleja ya la actividad real que
se debe desarrollar para satisfacer las actuales demandas
sociales sobre el organismo. La situacin deseada, como
norte de los esfuerzos de la institucin, describe un con-
junto de condiciones optimizadas de funcionamiento de
la organizacin. Su papel en el ejercicio de planificacin
es el de gua o referencia de gran visin para el diseo
de las actividades que, desde el presente, la institucin
pretende desplegar en el terreno operacional.
Tambin es posible sealar el argumento contrario,
si el gobierno no sabe cules son sus prioridades no hay
manera de que el presupuesto las refleje.
27
La reforma presupuestaria en el nivel microeconmico
El presupuesto operativo
El presupuesto operativo constituye el nivel micro-
econmico del presupuesto. El presupuesto operativo
determina la cantidad, calidad y el costo real de los
productos y servicios que el sector pblico pone a dis-
posicin de los ciudadanos, y los ciudadanos conocen
su gobierno a travs de los servicios que reciben de su
parte. A pesar de que pueda parecer que tiene pretensio-
nes modestas, el presupuesto operativo es importante
porque afecta las relaciones entre los ciudadanos y el
gobierno.
En la dimensin micro, el presupuesto se convierte
en un mecanismo de programacin econmica y social
que permite materializar, en el corto plazo, las polticas de
mediano y largo alcance. Adems, es un instrumento de
gobierno, por cuanto las actividades, productos y metas
anuales son factibles de ser plasmadas presupuestaria-
mente. Tambin es un instrumento de administracin,
al permitir a cada dependencia o nivel de ejecucin no
slo el conocimiento de los medios y metas propios, si-
no la naturaleza y magnitud de los bienes y servicios a
los cuales contribuye con su participacin.
El presupuesto dentro de un marco plurianual
En la mayor parte de los pases el presupuesto se elabora
anualmente (entre los pases estudiados, slo Uruguay
tiene un presupuesto plurianual, que corresponde a
un periodo de gobierno). El presupuesto anual tiene
la ventaja de la flexibilidad y ductilidad para adaptar-
se a los cambios de situacin, pero tiene la desventaja
de generar cada ao una discusin que puede cambiar
el rumbo estratgico del pas. El presupuesto plurianual
tiene la ventaja de acompaar el plan de mediano plazo,
pero puede tener la desventaja de generar rigidez.
A modo de sntesis
El proceso presupuestario se puede convertir en una
herramienta para resolver, en forma simultnea, pro-
blemas de disciplina y solvencia fiscal y de asignacin
de recursos en el mediano plazo para las prioridades
estratgicas de los gobiernos, y para promover la efi-
ciencia y eficacia de los servicios pblicos. Para ello,
debe mantener el equilibrio y avanzar en los tres niveles
macro, meso y micro, como muestra el Grfico 2.
Cada nivel tiene tambin asociado un producto:
Responsabilidad fiscal;
Plan estratgico;
Presupuesto y resultados esperados;
Equilibrio fiscal;
Asignacin presupuestaria estratgica segn prio-
ridades;
Eficacia y eficiencia en el uso de los recursos.
Cada nivel brinda informacin que deber ser mo-
nitoreada y evaluada para lograr identificar si la gestin
est siendo eficaz, eficiente y si atiende de manera
adecuada a las expectativas del ciudadano.
Grfico 2. PpR: niveles macro, meso y micro

Las reformas presupuestarias se han centrado,
hasta ahora, en la disciplina presupuestaria en el ni-
vel agregado y en la eficiencia en la gestin operativa,
es decir, en los niveles macro y micro. Sin embargo, al
disear la reforma presupuestaria no se ha prestado su-
ficiente atencin a la necesidad de mejorar la capacidad
Reglas de
responsabilidad
fiscal
Plan
estratgico
Presupuesto
Macro Meso
Plan de gastos
de mediano plazo,
compromisos
fiscales
Ingresos
y gastos en insumos,
productos, metas y resultados
Productos,
metas, indicadores
y resultados
Plan de
inversiones
Micro
28
de gestin estratgica y a la adaptacin de las polticas
pblicas. Informes destacados del ministerio de Finan-
zas de Suecia ponen de manifiesto que las ganancias en
eficiencia (efficiency gains) por mayor productividad son
mucho menores que las ganancias proporcionadas por
cambios en las polticas pblicas (system gains), aunque
reconocen que son ms difciles al requerir un liderazgo
enrgico e innovador.
Los estudios realizados sealan que existe un au-
mento del volumen de indicadores utilizados en la
gestin pblica, pero que inciden esencialmente en tr-
minos de productos (outputs) ms que en trminos del
impacto (outcomes).
Asimismo, cada vez ms la implementacin de po-
lticas pblicas requiere la interaccin del Estado con
otras organizaciones diferentes. Esto requiere conse-
guir la coordinacin sin poder utilizar la verticalidad
jerrquica tradicional. En un enfoque de responsabili-
dad por resultados aparecen problemas adicionales
(que en Reino Unido se denominan wicked problems):
los problemas de tipo transversal que atraviesan las
organizaciones.
Cinco experiencias de planificacin
estratgica y presupuesto en Amrica Latina
En este apartado se analizan algunos aspectos de los
diseos institucionales y las experiencias aplicadas en
el caso de cinco pases: Brasil, Colombia, Guatemala,
Mxico y Uruguay. Comparar las experiencias conlleva
la dificultad de que, a pesar de ser parecidas, presentan
caractersticas propias y no siempre es adecuado hacer
generalizaciones. En los ltimos aos, estos pases han
desarrollados transformaciones en sus procesos de pre-
supuesto y de rendicin de cuentas tendientes a utilizar
en forma creciente la planificacin estratgica como
instrumento de mejora de la gestin pblica y de acer-
camiento del gobierno al ciudadano.
Las innovaciones en el nivel macro
El sistema poltico
Todos los pases analizados tienen un sistema poltico
presidencialista y, con la excepcin de Uruguay, en to-
dos los casos el presupuesto es anual. Salvo el caso de
Mxico donde el periodo de gobierno es de seis aos y
en Uruguay donde es de cinco aos, en el resto de los
pases, es de cuatro aos.
La existencia de un sistema presidencialista genera
mayores tensiones en la instancia de discusin pre-
supuestaria. En general, en los pases anglosajones,
donde el sistema poltico es parlamentario, las deci-
siones son tomadas por el Gabinete de ministros bajo
responsabilidad colectiva, la propuesta de presupuesto
es sometida al parlamento, que puede realizar cambios.
Estos cambios deben ser aprobados en votacin; en
general, esa eleccin es ganada por el oficialismo que
apoya el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo. En ca-
so de que gane la oposicin, y el presupuesto aprobado
no tuviera el acuerdo del Poder Ejecutivo, se entiende
que no existe voto de confianza y se debe llamar a elec-
ciones (Craig y Manoel, 2002).
Las normas de responsabilidad fiscal
Todos los pases analizados han establecido normas
legales con compromisos en trminos fiscales. En el
Cuadro 1 se presentan algunos alcances de estas nor-
mas. En dos pases, Uruguay y Guatemala, no existen
leyes de responsabilidad fiscal. En el caso de Uruguay,
se incluyen, en forma creciente, normas de este tipo en
las ltimas leyes de presupuesto. En Mxico, estas se
establecen, a partir de 2006, en el Captulo II de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
La Ley de Responsabilidad Fiscal establecida en
Brasil es la de mayor alcance en relacin con la amplitud
de su aplicacin.
4
Es aplicable a las tres esferas guberna-
mentales (gobierno nacional, provincias, distrito federal
y ms de 5.500 municipalidades) y a los tres poderes
4. Vase Ley de Responsabilidad Fiscal, disponible en: http://federativo.bndes.gov.br.
29
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial). El alcance es amplio
y llega incluso a las fundaciones, los organismos autr-
quicos y las empresas estatales. Es un cdigo de buenas
conductas de finanzas pblicas, compuestas por indi-
cadores a ser respetados, lmites de endeudamiento,
gasto en relaciones humanas, reglas de conduccin y
sanciones monetarias y penales para quien no los cum-
ple. Aunque no puede tener carcter mandatario, el
gobierno federal acompaa el marco macroeconmico
de mediano plazo con estimaciones de gasto para los
gobiernos subnacionales.
El marco macroeconmico de mediano plazo
En todos los pases existe un marco macroeconmico de
mediano plazo que establece el ministerio de Hacienda.
El propsito del marco macroeconmico de mediano
plazo es brindar un horizonte previsible y estable, lo
cual no es sencillo dada la inestabilidad externa a que
estn sometidos los pases. En general, se seala que es
necesario establecer los lmites presupuestarios en el
nivel global para varios aos con el fin de moderar las
demandas presupuestarias de los organismos en el
ao presente.
Las reglas fiscales
La mayor parte de los pases han optado por definir re-
glas fiscales que, en general, establecen cierta relacin
entre el dficit fiscal primario y el PIB. Algunos han ido
ms all, comprometiendo el endeudamiento.
En Brasil, las normas fiscales son fijadas por la Ley
de Directrices Presupuestarias, tomando en considera-
cin el ao en curso y dos aos ms. Esta ley ha sido
definida por la Cmara de Poltica Econmica, que est
integrada por el ministerio de Planeamiento, el ministerio
de Hacienda y el Banco Central. Las normas se centran en
el dficit primario y existen metas sobre endeudamiento
fijadas por el Senado con previsin de varios aos.
En Colombia, se presentan metas sobre supervit
primario y un anlisis de sostenibilidad de la deuda.
En Guatemala, se introducen metas sobre gasto y
sobre endeudamiento.
En Mxico, se incluyen metas sobre resultado prima-
rio en relacin con el PIB. En el Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo (ProNaFiDe) se establecen
metas de largo plazo, que incluyen el endeudamiento.
Finalmente, en Uruguay, las metas fiscales son es-
tablecidas por el ministerio de Economa y Finanzas en
coordinacin con la Oficina de Planeamiento y Presu-
puesto y con el Banco Central. El presupuesto actual
contiene un compromiso referido al gasto que incluye
un lmite a la relacin del gasto primario con las princi-
pales variables macroeconmicas (antes slo existan
topes a la emisin de deuda).
Los techos presupuestarios
En general, todos los pases analizados han tenidos
dificultades para establecer cul es la secuencia ms
lgica entre la definicin de los lmites del gasto en
el nivel sectorial y la definicin de los objetivos de las
polticas sectoriales. Qu decisin debe tomarse en
primer lugar?
Si se opta por establecer topes al gasto, lo ms proba-
ble es que slo se pueda lograr aceptando la estructura
histrica del gasto y, por lo tanto, se tiende a reprodu-
cir las prioridades del gobierno anterior. Si, en cambio,
se solicita a las entidades sectoriales que definan sus
programas sin darles ninguna pauta acerca de cuntos
son los recursos disponibles, probablemente surgirn
demandas desmedidas que generarn un significativo
nivel de conflicto al tratar de moderarlas hacia el interior
del propio Poder Ejecutivo. Entonces, cmo definir las
prioridades antes de hacer el plan estratgico?
En realidad, este dilema apunta a definir si es la
restriccin presupuestaria la que va a fijar los lmites
al plan o, por el contrario, si son las necesidades expre-
sadas en los objetivos del plan las que van a definir el
nivel de gasto previsto en el presupuesto. En algunos
casos, como en Uruguay y en Colombia, en su momen-
to se dieron seales dbiles sobre la disponibilidad de
recursos y las pretensiones de los organismos desbor-
daron las previsiones. Debi realizarse mucho esfuerzo
para que volvieran a valores acordes con los recursos
previstos. En general, la solucin del conflicto se pro-
duce en el nivel ms alto del gobierno: el presidente y el
Consejo de ministros definen las prioridades y acuerdan
los techos presupuestarios por organismo.
30
Cuadro 1. Responsabilidad fiscal y contabilidad global

Existen normas
de responsabilidad
fiscal?
Brasil
S.
Ley de Responsabili-
dad Fiscal.
Ley anual de
Directrices
presupuestarias.
Colombia
S.
Ley de Responsabili-
dad y Transparencia
Fiscal.
Guatemala
No.
Mxico
S.
Captulo II del Ttu-
lo de la Ley Federal
de Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria 2006.
Uruguay
S.
En el presupuesto.
Organismos
pblicos que estn
fuera del presupues-
to nacional
En el nivel federal,
empresas pblicas
no dependientes del
tesoro nacional.
Autnomos en rela-
cin con el Estado
federal: estados y
municipios.
Empresas industria-
les y comerciales del
Estado (financieras
y no financieras).
Banco de la Repbli-
ca (Banco Central)
y otras entidades
autnomas del nivel
territorial.
Contribuciones
parafiscales admi-
nistradas por
entidades que no
formen parte del
PGN.
Entidades descentra-
lizadas autnomas y
municipalidades.
En el nivel federal,
slo el Banco de
Mxico y algunas
empresas pblicas.
Autnomos en rela-
cin con el Estado
federal: estados y
municipios.
Empresas industria-
les y comerciales del
Estado (financieras
y no financieras)
Bancos pblicos y
entidades del nivel
territorial (gobiernos
departamentales
autnomos).
Fondos de terceros
administrados
por organismos
del presupuesto
nacional.
Existe un clasifi-
cador comn para
todos los organismos
del presupuesto?
S. S. S. S. En el nivel
federal.
S.
Existe un sistema
integrado que per-
mita informar sobre
la totalidad del gasto
pblico?
S. No. No. En fase de
implementacin.
S. Sistema Integral
de Informacin de
los Ingresos y Gasto
Pblico.
No.
Existe un clasifi-
cador comn para
todos los organismos
pblicos?
S. No. S. S. En el nivel fede-
ral, excepto para el
Banco de Mxico.
No.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de encuestas a funcionarios de los distintos pases.
31
La integralidad del gasto
Los pases con organizacin federal parecen ser los que
han logrado mayor integralidad en relacin con las en-
tidades pblicas comprendidas en el presupuesto.
Tanto en Brasil como en Mxico se ha avanzado
para desarrollar un clasificador comn para todos los
organismos del presupuesto en el nivel federal. En am-
bos casos, se integran algunas empresas pblicas. En
el caso de Brasil, se logr la completa unificacin del
clasificador en el nivel nacional y se atribuye a este logro
la posibilidad de integrar en forma completa el plan y el
presupuesto.
En los dems pases, est planteado en forma expl-
cita el propsito de articular sistemas de informacin
que relacionen el presupuesto nacional con las empre-
sas pblicas y los gobiernos subnacionales, con el fin
de lograr registrar ingresos y egresos pblicos en el
nivel global en tiempo real.
Para poder integrar la informacin ha sido funda-
mental el esfuerzo que se ha realizado en implantar los
sistemas de informacin integrados, en los que la infor-
macin es incorporada en forma descentralizada:
En Brasil, el Sistema Integrado de Administracin
Financiera (SIAFI) y el Sistema Integrado de Datos Pre-
supuestarios (SIDOR, por su sigla en portugus);
En Colombia, el Sistema Integrado de Informacin
Financiera (SIIF) y el Sistema de Informacin Guber-
namental (SIGob);
En Guatemala, el Sistema Integrado de Administra-
cin Financiera (SIAF), el Sistema de Informacin
Gubernamental (SIGob) y el Sistema Nacional de
Inversin Pblica (SNIP);
En Mxico, el Sistema Integral de Control de la Gestin
Presupuestaria (SICGP), el Sistema de Informacin
Gubernamental (SIGob) y el Sistema de Metas Pre-
sidenciales;
En Uruguay, el Sistema Integrado de Informacin
Financiera (SIIF), el Sistema de Informacin Pre-
supuestaria (SIP), el Sistema de Evaluacin del
Desempeo (SEV) y el Sistema de Informacin y
Seguimiento de la Inversin (SISI).
Los Proyectos de Infraestructura Productiva de Lar-
go Plazo (Pidiregas), en Mxico, existen desde 1995 y
surgen como un instrumento de financiamiento de largo
plazo de los gobiernos, independiente de las institucio-
nes financieras o bancarias. Se seala que los Pidiregas
han permitido al gobierno federal realizar operaciones
financieras fuera del presupuesto. La inversin pblica
que surge del contrato con privados, se denomina inver-
sin impulsada por el sector pblico.
En Brasil, se establecieron por ley, en 2004, las Socie-
dades Pblico-Privadas (PPP, por su sigla en portugus),
un sistema de inversin privada bajo orientacin del
Estado. Se entiende que se trata de aumentar la can-
tidad y calidad de los servicios prestados y mejorar el
desempeo en las operaciones de inversin en la medi-
da en que estas van a depender del retorno econmico
para el socio privado. Las PPP se orientan, en especial,
a financiar proyectos de infraestructura como puertos,
carreteras o vas frreas.
Las innovaciones en el nivel meso: la asignacin
de recursos a resultados
Los planes estratgicos
En todos los pases que se analizan se desarrollaron pro-
cesos de planificacin estratgica tendientes a identificar
objetivos de mediano plazo (en general, un periodo
de gobierno) que daban orientacin estratgica a la
gestin gubernamental. En el Cuadro 2, pueden obser-
varse sus principales caractersticas en cada pas.
Se observa que, salvo en el caso de Brasil, donde exis-
te un ministerio de Planificacin, en los dems pases la
planificacin es realizada por un organismo vinculado
a la Presidencia (Direccin, Asesora o Secretara, segn
el caso) y se encuentra separada del proceso de presu-
puestacin que est a cargo del ministerio de Finanzas.
La definicin de los principales objetivos estrat-
gicos del gobierno ha sido una preocupacin que, en
general, est vinculada a la identificacin de las metas
del presidente. En el caso de Colombia, Guatemala y
Uruguay, los programas prioritarios se seleccionaron
a partir de los programas de gobierno. En el caso de
Brasil y de Mxico, se han desarrollado acciones de ma-
yor envergadura y se ha dado participacin a diferentes
actores sociales.
32
Cmo es el proceso de integracin entre el plan
y el presupuesto? El plan y el presupuesto se pueden
articular en el momento de la formulacin, como esti-
maciones previas de gastos y productos a alcanzar, o
en el momento de la ejecucin, cuando se verifica cul
es la efectiva asignacin de recursos y los resultados
realmente logrados. En general, en todos los pases se
han logrado una mayor articulacin en el momento de la
formulacin que en el de la ejecucin.
En Brasil, se definen los planes a desarrollar en las
diversas regiones y se identifican los proyectos de inver-
sin, calculando sus costos y la relacin costo-beneficio.
Para ello, se toman en cuenta las prioridades estableci-
das en el Plan Plurianual (PPA) para un periodo de cuatro
aos, las directrices presupuestarias contenidas en la
Ley de Directrices Presupuestarias, y las restricciones de
recursos fijados por el ministerio de Planificacin para
cada ministerio y organismo. Estos ltimos preparan
sus propuestas y las envan al ministerio de Planifica-
cin. Este es quien analiza y verifica la adecuacin de la
orientacin estratgica a las prioridades definidas en el
PPA, a las directrices y a las restricciones cuantitativas en
relacin con metas y con recursos fiscales, consolidando
la propuesta para ser enviada al Congreso nacional. La
caracterstica ms importante de la planificacin en
Brasil es que, aunque estructurado sobre la base de
los programas del gobierno, el plan apunta a cambiar la
sociedad, como seala Shick (2005). El plan es compre-
hensivo, cubre todos los proyectos que involucran gasto
pblico y constituye, efectivamente, un presupuesto mul-
tianual que se orienta al desarrollo nacional y no slo al
mero financiamiento de los programas en curso.
En Colombia, la articulacin entre presupuesto y
Plan Nacional de Desarrollo (PND) se realiza a travs
del Plan Nacional de Inversiones, el cual especfica el
gasto total de inversin en trminos reales del gobierno
central, los establecimientos especiales, los departa-
mentos y municipios y las entidades pblicas del sector
no financiero para un plazo de cuatro aos. Se consi-
dera que la inversin es la herramienta bsica para
poner en marcha el desarrollo del PND y, por ello, se
separa el presupuesto corriente o de funcionamiento y
el presupuesto de inversin. El primero es potestad del
ministerio de Hacienda y el segundo de la Direccin
Nacional de Planeacin (DNP). En relacin con el pre-
supuesto anual, el Plan Operativo Anual de Inversiones
(POAI) especifica las sumas anuales asignadas a los
proyectos de inversin incluidos en el presupuesto,
las cuales deben ser coherentes con las cifras del Plan
Nacional de Inversiones. La negociacin sustancial de
la distribucin del presupuesto se da, en consecuencia,
en los gastos de inversin, y es aqu donde juega su
papel ms importante la DNP. La DNP, junto con el
Consejo Nacional de Planeacin de la Poltica Econmi-
ca y Social, con el apoyo del Presidente de la Repblica,
ejerce la funcin de mximo orientador de la planifi-
cacin nacional y el coordinador central del Sistema
Nacional de Planeacin. Los ministros y los directores
de los departamentos administrativos establecen me-
tas para el ao en curso y para los cuatro aos del plan
sobre la base de determinados objetivos de polticas
sectoriales. Luego, en la ejecucin, se monitorea se-
mestralmente el avance de las metas, para que cada
entidad lleve un control peridico de su gestin y,
tambin, para redistribuir recursos y retroalimentar la
planificacin.
En Guatemala, la vinculacin entre plan y presupues-
to se realiza a partir de un presupuesto multianual,
correspondiente a un periodo de tres aos, basada tan-
to en la disponibilidad de recursos definida a partir
de la deduccin de los gastos rgidos o inflexibles co-
mo en la estimacin de los costos de las prioridades
de poltica del gobierno. El presupuesto multianual
exige que cada entidad cuente con un Plan Estratgico
de Mediano Plazo (PEMP), de manera que los Planes
Operativos Anuales (POA) resultan ser la expresin
anual del PEMP. El plan estratgico se elabora en el ni-
vel de los programas de las unidades ejecutoras. Luego,
se identifica un conjunto de proyectos o programas
prioritarios tomando como base el programa de gobier-
no, se definen sus objetivos estratgicos y operativos y
se determinan las metas a alcanzar para cada programa
de gasto. Los proyectos de inversin a veces estn asig-
nados a metas, pero a veces no. Por ejemplo, una parte
importante de la inversin correspondiente a algunos
organismos, como los de educacin, est asignada al
33
ministerio de Obras Pblicas. Los proyectos se presu-
puestan anualmente y deben estar contenidos en el
Plan de Inversiones de Mediano Plazo (SNIP).
En Mxico, el PND contiene objetivos rectores con
una vigencia de seis aos, es decir, un periodo de go-
bierno. A pesar de que cada gobierno podra modificarlo,
en general, se realizan pocos cambios desde 1982. Los
objetivos rectores se retoman para el plan anual que sir-
ve de base al presupuesto, ya que los objetivos y metas
presupuestarias responden a ellos. Sin embargo, los in-
dicadores del presupuesto de gastos de la Federacin
estn ms o menos contenidos en el PND, debido a
que existen metas e indicadores de programas de los
cuales son responsables varias unidades. En estos ca-
sos, es muy difcil analizar qu parte de los recursos
utilizados por el programa ha sido aportado por cada
unidad ejecutora. En cambio, en el caso de los proyec-
tos de inversin resulta ms claro identificar qu unidad
es responsable y es ms fcil analizar el costo de las
metas. Existen varios sistemas de planificacin y no
hay un rbol de metas que permita que queden claras
las relaciones entre ellas o entre los organismos que las
proponen. Por ejemplo, las metas presidenciales no ne-
cesariamente salen del PND. En realidad, la existencia
de varios sistemas respondera a la necesidad de dife-
rentes reas de contar con informacin especfica en
relacin con los temas y con la oportunidad. Sin embar-
go, se entiende que se requerira poder hacer un anlisis
transversal y para ello los sistemas deberan estar inte-
grados de alguna manera.
En el caso de Uruguay, el presupuesto es plurianual
pero no se ha logrado una articulacin clara y perma-
nente con la planificacin. El ministerio de Economa y
Finanzas define los techos de gasto global segn la pro-
gramacin macroeconmica y el Poder Ejecutivo define
las asignaciones por organismo. Luego, los organismos
definen sus planes estratgicos tomando en cuenta
los recursos disponibles, los cuales se asignan por pro-
grama. No existe un costeo preciso de las metas, salvo
en el caso que correspondan a proyectos de inversin.
En el presupuesto 2000-2004, se desarroll una meto-
dologa de actividad basada en presupuesto (activity
based budget, ABB) que permita formular el plan y el
presupuesto en forma simultnea, asignando recursos
a objetivos, metas y centros de actividad, pero, final-
mente el presupuesto se aprob con la formulacin
tradicional: recursos para insumos y organismos.
En suma, en todos los pases se realizaron esfuer-
zos tendientes a identificar el costo de los programas
y de las metas, con xito diverso. Brasil es el pas que
parece haber logrado mayor integracin de presupuesto
y plan. Los planes son presentados al Parlamento, que
los aprueba, y se publican en una pgina web para po-
nerlos a disposicin del ciudadano y de los medios de
comunicacin.
Es en la ejecucin donde esa articulacin parece
ms dbil. En general, no es posible identificar el cos-
to real de metas y objetivos estratgicos, salvo cuando
estn asignadas a un proyecto de inversin. Ello dificul-
ta la posibilidad de utilizar informacin para corregir la
asignacin presupuestaria al ao siguiente y para corre-
gir el rumbo estratgico.
En la mayor parte de los pases, el logro de resulta-
dos no da lugar a una calificacin de los organismos y
no tiene consecuencias explcitas para los organismos,
ni para los responsables o los funcionarios, salvo en el
caso de Mxico, donde la Presidencia otorga premios a
los organismos que logran ciertos niveles de calidad e
innovacin en la gestin pblica. En Brasil, Guatema-
la y Colombia, en general, se publican los resultados
exitosos. En Uruguay, se ha implantado recientemente
un sistema de compensacin a los funcionarios por el
logro de los objetivos de su unidad ejecutora en la
Direccin General Impositiva.
34
Cuadro 2. Caractersticas de los planes estratgicos de cinco pases

Sistema
de planificacin
Brasil
Sistema
de Planificacin
y Presupuesto.
PPA
Colombia
Sistema de Metas
de Gobierno
(SIGob).
PND
Guatemala
Sistema de Metas
Presidenciales
(SIGob).
Mxico
PND y Programa
Nacional de
Financiamiento
del Desarrollo
(ProNaFiDe).
Sistema de metas
presidenciales.
Uruguay
Sistema de Evalua-
cin de la Gestin y
Planes Estratgicos
de Gestin (Sistema
SEV-PEG).
Organismo que
lo administra
Ministerio
de Planificacin,
Presupuesto y
Gestin.
Direccin Nacional
de Planeamiento.
Sistema Nacional
de Evaluacin y Ges-
tin por Resultados
(Sinergia).
Secretara
de Planificacin
y Programacin
Presupuestaria.
Oficina de
la Presidencia
para la Innovacin
Gubernamental.
Oficina
de Planeamiento
y Presupuesto
de la Presidencia.
Cmo se seleccio-
nan los proyectos o
programas priorita-
rios del gobierno?
En el gobierno de
Cardoso, se hizo a
partir de un estudio
especfico por regio-
nes. Actualmente, se
hace sobre la base
de las carteras de
proyectos existentes.
Reflejan el progra-
ma de gobierno
y el PND.
Con base en el pro-
grama de gobierno.
Se establecen las
metas presidencia-
les y la Agenda de
Buen Gobierno
de la Presidencia.
A partir de las metas
estratgicas se
seleccionan los pro-
yectos de inversin
prioritarios.
Se cuantifican los
costos de las metas
de gestin?
No, slo cuando
dependen de
un proyecto de
inversin.
S, se cuantifica
el valor previsto
del PND.
A partir de 2006
existir un presu-
puesto plurianual
que vincula plan y
presupuesto.
La asignacin de
recursos se da en el
nivel de las activida-
des institucionales
y no de los objetivos,
metas e indicadores
que se vinculan
a esta.
Para el presupuesto
se estim el costo
de 100 metas;
luego, habr que
comparar esta esti-
macin con el costo
de ejecucin.
Estn definidos con
precisin y claridad
los principales obje-
tivos estratgicos del
gobierno?
S, los objetivos
estratgicos fiscales
estn fijados en la
Ley de Directrices
Presupuestarias y los
dems en los PPA.
S, estn en el PND. Cada entidad define
sus objetivos estrat-
gicos y operativos y,
para cada programa
de gasto, define las
metas a alcanzar.
Dentro del PND se
destacan, de una
manera general,
reas de inters.
S, a partir de los
lineamentos estra-
tgicos de gestin
(LEG) del gobierno
se definen las metas
estratgicas; son ob-
jetivos cuantificables.
35
Cuadro 2. Caractersticas de los planes estratgicos de cinco pases (continuacin)
Brasil Colombia Guatemala Mxico Uruguay
Contenido del plan
estratgico
Evaluacin
y calificacin de
resultados
Dnde se publica
el plan?
Consecuencias de
los resultados de la
gestin
Lineamientos es-
tratgicos del Poder
Ejecutivo.
Objetivos de los
grandes organismos
(ministerios).
Metas.
Indicadores de
eficacia.
Costo unitario
estimado de los
productos pblicos
(algunos organismos
tienen esa informa-
cin para su propio
uso).
S, sistema de
evaluacin de los
PPA por proyecto,
por organismo y
por sector.
www.planejamento.
gov.br.
www.sigplan. gov.br
Se destacan y se
publica informacin
de los organismos
que han obtenido
resultados exitosos.
Lineamientos es-
tratgicos del Poder
Ejecutivo.
Objetivos de los
grandes organismos
(ministerios).
Estrategias.
Metas cuantificadas.
Indicadores de
eficacia.
Indicadores de im-
pacto de (algunos).
No.
www.dnp.gov.co
No explcitos. El
presidente establece
comunicacin con
responsables de
resultados.
Lineamientos es-
tratgicos del Poder
Ejecutivo.
Objetivos de los
grandes organismos
(ministerios).
Indicadores de
eficacia.
Indicadores de im-
pacto de (algunos).
S.
www.segeplan.
gob.gt
S, cuando ha sido
previsto en conve-
nios de desempeo.
Lineamientos es-
tratgicos del Poder
Ejecutivo.
Objetivos de los
grandes organismos
(ministerios).
Indicadores de
eficacia.
Indicadores de
eficiencia.
Indicadores de
impacto.
Costo unitario
estimado de los pro-
ductos pblicos.
Parcial. Slo en lo
referido a innova-
cin y calidad
www. pnd.presiden-
cia.gob.mx/
www.innova.gob.mx
Premios y
reconocimientos a
la innovacin y la
calidad en la admi-
nistracin pblica.
Lineamientos es-
tratgicos del Poder
Ejecutivo.
Objetivos de los
grandes organismos
(ministerios).
Indicadores de
eficacia.
Indicadores de de
eficiencia.
Indicadores de
calidad (algunos).
Indicadores de
impacto (algunos).
Parcial. Slo en una
unidad ejecutora.
www.cepre.opp.
gub.uy
Premios individuales
a partir del logro de
metas de unidad
ejecutora en la
Direccin General
Impositiva.
36
Presupuesto y planificacin en los proyectos
de inversin
Es en los sistemas que registran los proyectos de inver-
sin del sector pblico donde se ha puesto de manifiesto
en forma ms sistemtica el esfuerzo de medir el avance
fsico en trminos de productos y analizar si los resultados
son los previstos. Los proyectos de inversin constituyen
la parte medular de los PPA en Brasil, y de los PND en Co-
lombia, Guatemala y Mxico. En todos esos pases, existe
un esfuerzo especial para identificar la asignacin regio-
nal del gasto y los resultados logrados en las diferentes
localizaciones hasta el nivel de municipios. En Brasil,
no es posible ejecutar ningn proyecto de inversin si no
se encuentra en la programacin plurianual.
La posibilidad de generar informacin sobre proyec-
tos identificados por la zona geogrfica de localizacin
los convierte en un instrumento muy til para analizar el
logro de metas estratgicas del sistema de planificacin
con un enfoque territorial. El conjunto de proyectos de-
finidos como prioritarios (aproximadamente, 50) por su
impacto en el desarrollo regional constituye la mdula
del PND y su seguimiento detallado permite identificar
los avances del gobierno en relacin con entidades p-
blicas, sectores y regiones. Los programas de inversin
permiten identificar, adems, las entidades responsa-
bles y los sectores hacia donde se canaliza el gasto.
En el caso de Brasil y Mxico, los sistemas de in-
formacin sobre proyectos de inversin resultan muy
importantes en relacin con la planificacin estratgica.
Tambin se observan avances muy importantes en Gua-
temala y Colombia en el sentido de entender su funcin
en forma articulada con la Direccin de Presupuesto.
En Uruguay, se est iniciando el diseo de un nuevo Sis-
tema de Seguimiento de la Inversin (SNIG).
Cuadro 3. Los proyectos de inversin y los resultados

Sistemas de
informacin
sobre proyectos
de inversin
Brasil
Sistema de Informa-
ciones Gerenciales
y de Planeamiento
(SIGPlan).
Colombia
Seguimiento de Pro-
yectos de Inversin
(SPI).
Guatemala
Sistema Nacional de
Inversin Pblica
(SNIP).
Mxico
Cartera de Progra-
mas y Proyectos de
Inversin (PPI).
Uruguay
Sistema de informa-
cin y seguimiento
de la inversin
(SISI).
Organismo que
lo administra
Ministerio de
Planificacin,
Presupuesto y
Gestin.
Direccin Nacional
de Planeamiento.
Sinergia.
Secretara de
Planificacin
y Programacin
Presupuestaria
de la Presidencia.
Unidad de Inversio-
nes de la Secretara
de Hacienda y
Crdito Pblico.
Oficina de
Planeamiento
y Presupuesto de
la Presidencia.
Informacin Organismos,
sectores, regiones.
Organismos,
sectores, regiones.
Organismos,
sectores, regiones.
Organismos,
sectores, regiones.
Organismos,
sectores, regiones.
Resultados de la
evaluacin
Se destacan los
xitos.
Se destacan los
xitos.
Redefinicin del
plan y orientacin
para el presupuesto
anual.
Se destacan los
xitos.
Redefinicin del
plan y orientacin
para el presupuesto
anual.
No.
Evaluacin S, avance fsico. Eficacia y eficien-
cia de productos y
resultados.
Eficacia. Ex post relacin
costo/beneficio.
Eficacia.
Avance fsico.
37
Las innovaciones en el nivel micro:
ejecucin del presupuesto y rendicin de cuentas
Sistemas de informacin sobre ejecucin
del presupuesto
Para poder integrar la informacin ha sido fundamen-
tal el esfuerzo realizado en implantar sistemas que
permiten el registro de ingresos y gastos en tiempo
real. Estos sistemas, en general, estn asociados a un
sistema de informacin de presupuesto que consigna
los ingresos y los gastos previstos en la formulacin pre-
supuestaria y, luego, los ingresos y los gastos ejecutados
efectivamente, con subsistemas especficos para los
proyectos de inversin. El ingreso de informacin al
sistema es realizado por los organismos en forma des-
centralizada y, despus, la informacin es compilada
y controlada en el nivel central por las Direcciones de
Contabilidad y de Presupuesto.
En Guatemala, el SIAF registra el presupuesto ge-
neral de ingresos y egresos del Estado utilizando los
clasificadores presupuestarios que se aplican en to-
dos los organismos del sector pblico. El presupuesto
es formulado por unidades ejecutoras, programas,
subprogramas y proyectos. El SIAF registra luego los
Cuadro 4. El presupuesto operativo

Organismo(s)
que elabora(n)
y conduce(n) la
formulacin y
la ejecucin del
presupuesto.
Brasil
Ministerio de
Planificacin, Pre-
supuesto y Gestin,
a travs de la Secre-
tara de Presupuesto
Federal.
Colombia
Ministerio de
Finanzas Pblicas.
Guatemala
Ministerio de
Hacienda y Crdito
Pblico (funciona-
miento y servicio
de deuda) y Depar-
tamento Nacional
de Planeacin,
(inversin).
Mxico
Secretara de
Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP) a
travs de la subse-
cretara de egresos
(SSE).
Uruguay
Ministerio de Eco-
noma y Finanzas
(MEF) y Oficina de
Planeamiento y
Presupuesto (OPP.)
Se presenta la
informacin de cada
ao comparada con
aos anteriores?
Cuntos aos?
S, se toman en
cuenta los cinco
aos anteriores.
S, dos aos. S, dos aos. S, dos aos.
La recin aprobada
Ley Federal de Pre-
supuesto establece
los ltimos cinco
aos.
S, un ao.
Existen informes
de ejecucin del
presupuesto durante
el ao, en forma
regular?
S, adems los
congresistas tienen
acceso a esa
informacin.
S. S. S. No.
Instancias de anlisis
conjunto de la infor-
macin de gestin y
del gasto pblico
No existen,
al menos
formalmente.
No existen,
al menos
formalmente.
Hay una evaluacin
interna del gobierno
central (coordinada
por el presidente).
No existen,
al menos
formalmente.
No existen,
al menos
formalmente.
Instancias donde se
utilice la informa-
cin de resultados de
gestin para modifi-
car el presupuesto
Los resultados
alimentan el presu-
puesto anual pero
las instancias no
son formales.
No existen,
al menos
formalmente.
No existen,
al menos
formalmente.
No existen,
al menos
formalmente.
No existen,
al menos
formalmente.
38
resultados fsicos que pueden ser monitoreados desde
que fue implantado, en 2002. Se est en proceso de
extender el sistema a todas las instituciones descen-
tralizadas, autnomas y fondos sociales, procurando
desconcentrar el SIAF hasta llegar a las unidades eje-
cutoras (tercer nivel). De esta forma, se dispondr de
una cuenta total del presupuesto, as como de una
cuenta consolidada de todo el sector pblico, en tiempo
real y con resultados fsicos.
En el caso de Uruguay, se destacan las posibilida-
des que brinda el Sistema de Distribucin del Gasto
(SDG) que permite el seguimiento de la ejecucin del
gasto por centros de actividad (unidades organizativas
que conforman una unidad ejecutora) con frecuencia
mensual, con una lgica de centros de gasto. La informa-
cin precisa sobre gasto en las unidades organizativas
de menor nivel en la estructura del Estado permiti el
inicio de un sistema que identifica el gasto unitario por
producto (Sistema de anlisis del gasto por producto,
AGPP), lamentablemente ahora en desuso.
En la medida en que se establecen metas de gestin
por centros de actividad, el sistema es muy eficiente
en el nivel micro para identificar dnde se producen
los gastos, quines son responsables de estos y cules
son los productos. Sin embargo, es claro que partien-
do de este nivel operativo en la estructura organizativa
no es fcil establecer las relaciones causales que ex-
plican el impacto sobre resultados de gobierno en el
nivel macro.
Algunas reflexiones para avanzar sobre la base de las
innovaciones analizadas
La preocupacin por lograr ciertos resultados en las po-
lticas pblicas, en particular en las sociales, tratando
de identificar resultados que no parecen producirse en
forma automtica, ha determinado el inters por avan-
zar desde la identificacin de los productos pblicos
hacia la identificacin de los resultados e impactos de
las polticas pblicas. Esta preocupacin ha llevado
a implementar una amplia gama de prcticas en los
diferentes pases. Todos ellos son conscientes de en-
contrarse en proceso de desarrollar nuevos sistemas
y existe una gran avidez por compartir experiencias y
conocer nuevas propuestas innovadoras.
Pero, por qu est resultando tan difcil avanzar en
esta lnea de reforma de la gestin pblica despus de
tantos aos de esfuerzos?, cmo se podra mejorar los
sistemas de medicin y evaluacin de resultados e in-
troducir nuevas prcticas de PpR? (Zapico, 2004).
La gestin pblica sufre la accin de diversos facto-
res especficos que obstaculizan el control y la evaluacin
de sus resultados: pluralidad de intereses diversos y
conflictivos, incertidumbre respecto de metas y objeti-
vos, interdependencia entre mltiples organizaciones y
niveles de decisin implicados en programas conexos,
inestabilidad social y cambios econmicos imprevistos.
La literatura acadmica seala ciertas dudas y limi-
taciones para pensar en consolidar el modelo de reforma
con la simple solucin de redoblar los esfuerzos sin plan-
tear cambios cualitativos en el diseo y en la estrategia
del modelo de reforma del sistema de presupuesto.
Todos los pases que se analizaron reflejan el esfuer-
zo que se realiza desde tres mbitos de la administracin
para mejorar y modernizar los sistemas presupuesto y
planificacin. Ellos son: la Direccin de Presupuesto del
ministerio de Finanzas, la Direccin de Inversiones y la
Direccin de Planificacin (de la Presidencia en casi to-
dos los casos).
La informacin que proveen los sistemas contables:
el seguimiento operativo en el nivel micro
La evaluacin de la ejecucin presupuestaria se susten-
ta en dos sistemas de informacin. La informacin de
ejecucin financiera surge directamente de los registros
contables y la informacin de ejecucin fsica debe ser
producida por las propias unidades ejecutoras.
Algunos pases han avanzado en mejorar los siste-
mas contables para que brinden informacin detallada
del gasto en el nivel institucional (unidad organizativa
o centros de gastos hacia el interior de las unidades
ejecutoras), por localizacin geogrfica y, adems,
por unidades fsicas de produccin. Esta informacin
asociada a la informacin de la ejecucin del presu-
puesto da cuenta de las actividades rutinarias de las
39
instituciones pblicas y permite medir su proceso pro-
ductivo permanente. Mediante las relaciones entre las
variables fsicas y financieras se determinan indicadores
que permiten medir la eficiencia y eficacia de la gestin
de los organismos pblicos.
De manera que los sistemas podran dar nuevas
respuestas a interrogantes como quin produce, cunto
produce, cunto cuesta lo que se produce. Para avanzar
en programas de gran envergadura debera partirse de
informacin simple y especfica como cunto cuesta un
da cama de un hospital pblico, cul es el costo de cada
escolar cursante y cunto cuesta un escolar egresado,
cunto cuesta la custodia y rehabilitacin de un recluso
por ao, cul es el costo de un da de patrullaje martimo
de las Fuerzas Armadas. Esta informacin se convertira
en un importante instrumento para estimar el costo de
los proyectos que se incluyan en el presupuesto.
La informacin detallada y permanente en el nivel
operativo permite realizar, en forma directa, un mo-
nitoreo del nivel de produccin y de eficiencia de los
organismos pblicos, con informacin que seguramen-
te es de gran utilidad para la toma de decisiones de los
propios organismos. Los indicadores de carcter ge-
rencial no slo sirven a los niveles polticos y directivos
para evaluar su gestin y adoptar las medidas correcti-
vas oportunamente, sino tambin para dar a conocer al
Poder Legislativo y a la opinin pblica la marcha de
la gestin.
El gran desafo que enfrentan los sistemas de
contabilidad pblicos es el trnsito de la contabilidad
presupuestaria a la contabilidad real (Likierman, 1998).
En ella se deberan registrar los costos unitarios de los
bienes y servicios, en el nivel de los centros de costo,
para los servicios prestados, se debera registrar el valor
patrimonial de los activos pblicos, con su respectiva
depreciacin, y se deberan medir con precisin los
subsidios y transferencias entre los diferentes servicios.
Tanto en Guatemala como en Uruguay se han hecho
avances para generar mejor informacin sobre produc-
cin asociada a la ejecucin presupuestaria, en forma
articulada con los sistemas que registran la ejecucin
del gasto. Este enfoque est dando importancia al an-
lisis de la eficiencia del gasto.
Presupuesto estratgico a travs de los proyectos
de inversin
Excepto en Brasil, donde existe un ministerio de Plani-
ficacin que unifica funciones, en los dems pases
las actividades de planificacin son competencia de la
Direccin de Planificacin o Planeamiento, vinculada al
mbito de la Presidencia. Esta tiene la funcin de formu-
lar el plan del presupuesto mientras que el ministerio de
Hacienda controla su ejecucin. Ambas competencias
deberan estar perfectamente articuladas pero, como
sucede en el caso de competencias compartidas en el
nivel transversal, esta articulacin es compleja en casi
todos los casos.
Uno de los obstculos ms importantes para el avan-
ce de las innovaciones reside en la cultura que prevalece
en el sector pblico, proclive a mantener el presupuesto
dentro de su formato tradicional en las direcciones de
presupuesto de los ministerios de Hacienda, donde se
pone el nfasis en la conveniencia de obtener informa-
cin cuantitativa de calidad.
Estos organismos entienden, honestamente, que la
informacin sobre planificacin tiene un alto grado de
variacin y aleatoriedad y que no es conveniente invertir
en sistemas de informacin, ya que luego no se puede
controlar la calidad de la informacin que contienen por-
que varan los contenidos de la planificacin. Desde esta
perspectiva se contrapone una visin tcnica y objeti-
va con otra que es percibida como incierta y voluble.
Por su parte, la Direccin de Planificacin es el or-
ganismo ms comprometido con los resultados de las
polticas pblicas y tambin el ms preocupado por
difundirlos. Se percibe que se da mayor importancia a
mostrar los niveles de cobertura de los programas y el
impacto de las polticas que los costos de los servicios
o la eficiencia de los programas.
La Direccin de Inversiones funciona en algunos
pases en forma conjunta con la Direccin de Planifica-
cin, a veces en el mbito de la Presidencia (Guatemala,
Colombia, Uruguay). Esa pertenencia institucional y el
tipo de informacin que manejan las hace ms procli-
ves a incorporar la presupuestacin por resultados. Los
proyectos de inversin incorporan la parte discrecional
40
del gasto pblico y ello permite que pueda resultar aso-
ciada con los objetivos estratgicos de los gobiernos.
Justamente, constituye la parte del presupuesto que
mejor articula con la planificacin.
La Direccin de Inversiones centra su preocupa-
cin en la generacin de informacin sobre ejecucin
financiera y real en el mediano plazo y est habituada
a trabajar con informacin que no es permanente (los
proyectos son a trmino). Si estn bien diseados,
los proyectos deberan corresponderse con las princi-
pales metas estratgicas.
Avanzar en la planificacin estratgica mediante
los proyectos de inversin los cuales, en general,
estn perfectamente integrados con el presupuesto
a travs del clasificador del gasto puede ser una
manera relativamente sencilla de articular mejor la pla-
nificacin con el presupuesto. La experiencia de Brasil,
Mxico y Colombia puede ayudar en este sentido.
El seguimiento regional de los programas de gobierno:
la gestin descentralizada
La incorporacin de informacin sobre el destino re-
gional del gasto pblico es vital en grandes pases
federales donde la negociacin entre el gobierno cen-
tral y los gobiernos regionales sobre transferencias de
recursos hacia las regiones suele ser compleja. Ese pro-
ceso es particularmente importante en relacin con los
programas sociales. La descentralizacin mejora la efi-
ciencia en la gestin de los recursos pblicos y permite
un mayor compromiso de quienes mejor conocen las
caractersticas de los problemas a enfrentar.
Cuando la informacin permite comparar el cos-
to de una tomografa o de una vacuna en diferentes
regiones, surgen los cuestionamientos a la eficiencia
y la demanda por la mejor asignacin de recursos; o
cuando se logra comparar resultados educativos en
diferentes centros educativos de distintas regiones,
surgen los cuestionamientos sobre la eficacia y la
equidad del gasto.
De manera que identificar hacia dnde se dirige el
gasto pblico a la luz de los planes de desarrollo regio-
nal puede ayudar a tomar decisiones sobre mejores
bases y contribuye a hacer efectiva la descentralizacin
de la administracin pblica.
La relacin entre programa y organizacin: la gestin
autnoma y por resultados
Mediante la incorporacin de los sistemas integrados
de informacin financiera los pases se han vuelto ms
eficientes en las operaciones financieras de rutina. Es
una pregunta abierta, no obstante, si han cambiado
realmente las formas de administracin de los recursos
pblicos. Los sistemas integrados pueden impulsar la
descentralizacin de la gerencia financiera y darles a los
gerentes de lnea una mayor discrecin en la implemen-
tacin de sus presupuestos. Pero, es esto realmente
lo que ha sucedido, o, por el contrario, los sistemas
han tendido a aumentar la centralizacin para monito-
rear y controlar de manera ms estrecha las decisiones
operativas?
Una planificacin efectiva implica un cambio de
cultura en las burocracias, y en los ciudadanos, para
pasar de un enfoque de procedimientos a uno de
resultados.
Es evidente que los objetivos de mayor transparen-
cia y orientacin estratgica fueron asumidos por casi
todos los gobiernos. Pero es posible detectar que en
muchos casos se ha hecho ms esfuerzo en la implan-
tacin del instrumento que en el logro de los objetivos
finales del PpR, que consisten en brindar mayor autono-
ma de gestin a los directivos pblicos y, luego, evaluar
los resultados que obtuvieron, realimentando el diseo
presupuestario, en suma, definiendo qu programas
permanecen y cules deben desaparecer.
Si la reforma se centra en el instrumento y no en
el objetivo, el xito se alcanza meramente con la publi-
cacin de un papel que contiene metas y objetivos de
poltica. Si el objetivo es la transparencia, el logro de ob-
jetivos estratgicos y la eficiencia, la publicacin de un
documento generara descontento. Si no existe conven-
cimiento de que se quieren lograr dichos objetivos, es
mejor no gastar tiempo y dinero implantando costosos
sistemas de informacin cuando los resultados tangi-
bles sern muy modestos.
41
Al inicio de este trabajo, se planteaba que la exis-
tencia de autonoma para tomar decisiones gerenciales
sobre la base de resultados es lo que diferencia el pre-
supuesto por programas del PpR y, precisamente, es
lo que justifica que se invierta en costosos sistemas
de planificacin estratgica. Una de las razones por
las que no se utilizan los resultados es, puntualmente,
porque los funcionarios y directores pblicos no admi-
nistran para obtener resultados (Schick, 2003).
La institucionalidad del PpR
Hasta qu punto la institucionalidad vigente es res-
ponsable de la falta de articulacin entre presupuesto
y resultados? En los pases analizados se observa que
existe un organismo responsable del plan que no es
el mismo que es responsable del presupuesto, salvo
en el caso de Brasil, donde el ministerio de la Planifi-
cacin asume los dos cometidos. Tambin es Brasil
el nico pas que ha logrado integrar a todo el Estado
dentro de plan. Schick (2005) indica que en el modelo
brasileo la integracin de los dos procesos, planifica-
cin y presupuestacin, ha sido facilitada por la fusin
organizativa de la planificacin, del presupuesto y de la
gerencia en un solo ministerio, con una secretara sepa-
rada para cada una de dichas funciones. Y agrega: En
consecuencia, los planes parecen ser ms realistas que
si fueran confiados a un ministerio cuya nica opcin
fuera la produccin de un plan de mediano plazo cada
cuatro o cinco aos.
Sin embargo, este resultado no permite pensar
que en los dems pases, el rol rector del ministerio
de Finanzas lleva al predominio de una visin contable
y tradicional en el enfoque presupuestario. An en los
pases donde los ministerios de Finanzas aparecen con
un rol fuerte, se generan innovaciones significativas
que tienden a asociar la gestin presupuestaria con el
plan estratgico. Es el caso del SIAF en Guatemala o el
SDG en Uruguay. En estos pases se ha cambiado hacia
un enfoque presupuestario similar al que Schick (2005)
denomina presupuesto orientado a servicios. Contra
las tendencias actuales que se centran
tpicamente en productos y resultados, un presupuesto
orientado al servicio pblico asignara recursos sobre la
base de las funciones y las actividades realizadas por las
entidades del gobierno. La idea se afirma en la nocin de
que la mejor manera de vincular recursos y servicios es
especif icar en el presupuesto las actividades que sern
emprendidas (por los organismos) si el dinero se asigna.
Las actividades son lo que hacen las agencias pblicas y en
qu gastan su dinero () son los nudos de vinculacin de
los ciudadanos y el gobierno. [Y agrega que] en tal senti-
do los gobiernos podran desarrollar un servicio bsico que
muestre los tipos y volmenes de servicios provistos bajo
las asignaciones actuales del presupuesto y los cambios
que ocurriran si las asignaciones fueron aumentadas o
disminuidas.
En el mismo trabajo, Schick seala:
Existe algn tipo de arreglo que conduzca a una arti-
culacin ms fuerte y ms consistente entre la planificacin
y el presupuesto?

No es posible decir que sea el cambio institucional
el determinante pero tambin parece difcil que se pro-
duzca la transformacin en el presupuesto si no hay un
cambio en los roles de las instituciones.
La utilizacin de los resultados: cambio cultural
e incentivos
Lograr un vnculo real entre planificacin, programa-
cin y presupuesto no depende de una ley que determine
su obligatoriedad: es necesario un cambio cultural en
todos los niveles del gobierno.
Las reformas que tienen efecto real son las que cam-
bian el comportamiento de las personas. Los agentes
que participan en el presupuesto, guardianes del teso-
ro y defensores de los programas, los funcionarios que
preparan las opciones, los parlamentarios, etctera, de-
ben modificar su conducta. La existencia de sistemas
de incentivos que generen consecuencias, buenas y
malas, acordes con los resultados de los organismos
42
es lo que asegura que los sistemas sean reales y no vir-
tuales, y que se produzcan cambios permanentes en la
cultura de la administracin pblica. Si los resultados
de las organizaciones no tienen efecto sobre el nivel de
asignacin del gasto que estas reciben, tampoco cam-
biar en profundidad la cultura pblica. Para lograr el
cambio, es necesario que el Parlamento considere los
resultados.
Prestar atencin a las instituciones y a los incentivos
significa que las reformas del presupuesto requieren in-
tervenciones que aseguren que se hacen cumplir ciertas
reglas una vez realizadas las evaluaciones.
Se requiere un cambio cultural de la gestin p-
blica para orientar a la produccin de resultados. En
otras palabras, no se trata simplemente de cambiar los
sistemas de informacin, sino la mentalidad de los to-
madores de decisiones para que realicen su cometido
sobre la base de esa nueva informacin generada y pa-
ra que su accin se dirija cada da al logro de resultados.
Para ello es necesario disear un sistema de incentivos
positivos y negativos (palos y zanahorias, Waissbluth,
2002).
Los organismos internacionales y su influencia
en la presupuestacin
Los organismos internacionales (OI) han contribuido en
los ltimos aos a la adopcin de reglas fiscales promo-
viendo las experiencias internacionales ms exitosas
(Reino Unido, Nueva Zelanda).
Tambin han tenido un rol preponderante apoyando
programas de reforma del Estado que tendan a implan-
tar cambios en el marco del NPM: mejora de la gerencia
pblica, GpR, compromisos de gestin, mayor autono-
ma de la gestin y descentralizacin, servicios enfocados
al ciudadano y transparencia y rendicin de cuentas
(accountability). Asimismo, se estimul la privatizacin
de las empresas pblicas, las acciones de desregula-
cin, la disminucin del tamao y el peso del Estado en
el gasto pblico (downsizing).
En este marco de accin, los OI han estimulado el
desarrollo de sistemas de informacin de presupuesto
detallados, descentralizados y completos, que registren
el gasto por el criterio de lo devengado, con el objetivo
principal de contribuir a aumentar la transparencia y el
control del gasto pblico. Otro tipo de sistemas promo-
vidos han sido, precisamente, los que incorporan metas
y objetivos estratgicos y tienden a evaluar resultados
e impactos, a fin de lograr una mayor eficiencia en la
gestin y una mayor transparencia.
Ambas lneas de avance han sido muy provecho-
sas, pero generalmente estos sistemas han quedado
funcionando en paralelo, dependiendo de organismos
diferentes, en general, el ministerio de Finanzas y la
Oficina de Planificacin. Se han desaprovechado oportu-
nidades de generar sinergias en el uso de la informacin,
cruzando resultados con la ejecucin presupuestaria o,
peor an, recargando a las unidades ejecutoras con el
pedido de informacin duplicada. Los avances en Guate-
mala y en Colombia, en el sentido de acciones conjuntas
para la generacin de informacin, sealan un camino
a recorrer.
Sin embargo, es probable que sistemas de gestin
sobre resultados no madurados internamente, en pases
donde no existen recursos humanos en cantidad y calidad
suficiente, hayan contribuido a la creacin de sistemas de
gestin ritualistas, con poco efecto real y profundo en los
procesos y en las culturas de las personas. Tambin es
cierto que el solo hecho de saber que las decisiones se
transparentan a travs de los sistemas produce mejoras
de la gestin. Este es un resultado muy visible de la im-
plantacin de los sistemas de compras, por ejemplo.
Schick (2003) plantea que:
Uno de los errores ms comunes en el planteamien-
to de estas reformas es que las organizaciones cambian
simplemente disponiendo de informacin. Este optimismo
raramente se justifica, porque las organizaciones tienen
una enorme capacidad para asimilar los datos sin cam-
biar su funcionamiento. Una voluntad poltica y gerencial
continuada es esencial para que la organizacin se reorien-
te en respuesta a la informacin. De hecho, un genuino
cambio institucional puede ser una precondicin necesaria
para el uso de la informacin sobre resultados.
43
En general, los pases han tropezado con diversos
cuellos de botella a la hora de incorporar el marco
institucional al que obedece la nueva gestin pbli-
ca. Estos obstculos se conectan directamente con
las implicaciones de la gestin pblica en los viejos
marcos de responsabilidad poltica y administrativa
todava vigentes (Echebarra, 2003).
A veces los pases necesitan satisfacer algunas
precondiciones para poder implantar un sistema geren-
cial. En particular, necesitan desarrollar y formalizar la
economa de mercado, establecer controles externos
confiables (incluido el control financiero), adiestrar el
servicio civil y establecer presupuestos que sean reales
(Schick, 2005).
Particularmente, es necesario desarrollar sistemas
de incentivos que promuevan el cambio de los compor-
tamientos en forma rpida, y para ello se debe pensar
en incorporar premios al buen comportamiento que
consistan en algo ms que una mencin honorfica.
Bibliografa
Arellano, Daniel. 2002. Dilemas y potencialidades de los presupuestos orientados a resultados:
lmites del gerencialismo en la reforma presupuestaria. Mxico.
Banco Mundial. 1998. Public Expenditure Management Handbook. Washington, D.C.: BM.
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Analtico de Informacin sobre Reformas del Estado, Gestin y Polticas Pblicas. 2005. Sistema
integrado y analtico de informacin sobre reforma del Estado, gestin y polticas pblicas. Disponible en:
http://www.clad.org.ve/siare
Craig, J. y A. Manoel. 2002. Budget Managment Systems in Selected Anglo Saxon And Latin
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45
Listado de entrevistas realizadas
Mxico (22 al 24 de febrero)
Max Diener
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Subsecretara de Egresos
Director General Jurdico de Egresos
Alejandro Ballesteros Villalobos
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico -
Director Secretara Tcnica
Luis Alberto Ibarra
Jefe de la Unidad de Inversiones
Jorge Castan Lara
Unidad de inversiones
Brasil (12 de marzo)
Martus Tavares
Ex Secretario de Planeamiento Estado
de So Paulo
Ex Ministro de Planeamiento Gobierno
Nacional
Colombia (27 al 28 de febrero)
Fernando Jimnez
Diego Luis Jaramillo
Cecilia Correa
Asesora del Alto Consejero Presidencial
Carlos Ciro
Tcnico de la Alta Consejera Presidencial
Lina Zuluaga
Asesora
Ana Mara Fernndez
Departamento Nacional de Planeacin
Carolina Soto
Directora de Presupuesto Central -
Departamento Nacional de Planeacin
Guatemala (26 al 28 de febrero)
Eric Coyoy Echeverra
Asesor del Despacho Ministerial
Ingeniero Edgardo Resquin
Consultor responsable de implantar el SIAF
Mara Castro
Directora de Polticas Pblicas de la
SEGEPLAN
Edgardo Arturo Pesquera Ochoa
Experto Principal en Presupuesto (SIAF-SAG)
Ruben Lemus de Len
Director de Direccin Tcnica del
Presupuesto
Edwin Osvaldo Martnez Cameros
Subdirector de Direccin Tcnica del
Presupuesto
Uruguay
Daniel Mesa
Subdirector Oficina de Planeamiento y
Presupuesto - Ministerio de Economa y
Finanzas
47
Cuando el plan muestra un futuro lleno de riqueza
donde abundarn los servicios pblicos, pero en el presu-
puesto anual no es capaz de hacer las inversiones iniciales
que permitiran alcanzar dicho futuro no asigna in-
crementos de gasto a los programas sociales entonces el
gobierno est probablemente utilizando el plan para esca-
parse de una situacin desesperada.
Schick, 1998, 38 (Traduccin de los autores).
Introduccin
El proceso presupuestario de un pas es la arena donde
se define cunto se gasta y en qu. En un contexto demo-
crtico, las decisiones no son tomadas por un planificador
social, sino que son el resultado de las negociaciones de
un conjunto de actores, cada uno con sus preferencias
e incentivos. As, el presidente y sus ministros, los legis-
ladores, la sociedad civil y los organismos de control
interactan en las distintas etapas del proceso a fin de
establecer sus prioridades, intentar influenciar la forma y
los montos en los que se aplican los recursos y controlar
que las promesas sean cumplidas. Por supuesto, el rol de
cada de uno de estos actores vara de pas en pas, tanto
de acuerdo con las instituciones que rigen el funciona-
miento del proceso en sus distintas etapas como con la
capacidad de cada uno de los actores para hacer uso
de sus prerrogativas en el proceso (Filc y Scartascini,
2006, 2007).
Pese a que generalmente se ha tomado como un
proceso fundamentalmente tecnocrtico, raramente
este es el caso. Las decisiones de poltica pblica tienen
un componente presupuestario (afectan las decisiones
de gasto, de ingresos, de financiamiento, entre otras),
por lo que tienen que ser discutidas en el mbito de
este proceso. Asimismo, el proceso presupuestario es-
t en el corazn de otro ms general de formulacin de
polticas. A travs del proceso presupuestario no slo
se financian las polticas pblicas, sino que tambin se
puede compensar a los perjudicados por ciertas refor-
mas y se pueden cimentar coaliciones para concretar la
agenda de gobierno (Filc, Scartascini y Stein, 2005;
Scartascini y Stein, 2008).
Por lo tanto, los presupuestos son una herramien-
ta clave para la implementacin de polticas pblicas.
Sin embargo, los presupuestos tradicionales con su
horizonte anual adolecen de ciertas limitaciones que
reducen su potencial a la hora de asegurar una correc-
ta ejecucin de la poltica gubernamental. Primero,
las polticas pblicas tienen implicancias que tras-
cienden el ao presupuestario. Segundo, los procesos
administrativos, como las licitaciones, pueden exten-
derse ms all del ao calendario. Tercero, la inversin
en infraestructura puede tardar muchos aos hasta
traducirse en obras terminadas. Finalmente, las inver-
siones de capital pueden tener asociados gastos de
funcionamiento a futuro. No considerar estos aspectos
tiene consecuencias tanto para las finanzas pblicas
como para el xito de las polticas.
Todos estos factores determinan que el presu-
puesto anual no se integre satisfactoriamente con la
planificacin de las polticas pblicas debido a los
distintos horizontes temporales. Esta dificultad im-
plica que las restricciones presupuestarias no son
necesariamente tenidas en cuenta a la hora del dise-
o de los programas.
Los marcos de mediano plazo
y el proceso presupuestario en Amrica Latina
1
Gabriel Filc*
Carlos Scartascini**
* Coordinador del Programa de Poltica Fiscal, Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
** Economista Principal, Departamento de Investigacin y Economista Jefe, Banco Interamericano de Desarrollo.
1. Los autores agradecen a las autoridades y funcionarios de los gobiernos que proveyeron la informacin y los datos incluidos en este documento. Las opiniones
y los puntos de vista expresados en este documento son de los autores y no reflejan necesariamente los del Banco Interamericano de Desarrollo.
48
En contextos como el latinoamericano, las debilida-
des de los procesos presupuestarios anuales, reflejadas
en problemas de sostenibilidad y de eficiencia de las
polticas pblicas, han sido una constante. Frente a
esto, los marcos de mediano plazo (MMP) pueden pro-
veer una solucin vlida a las carencias del presupuesto
sobre base anual.
En este documento se explora esta hiptesis. Dado
que la experiencia en la regin con la implementacin
de los MMP es muy reciente, todava no es posible
efectuar una evaluacin de su impacto. Por lo tanto, la
metodologa que se sigue es la siguiente. Por un lado,
se establecen las bondades normativas de la utilizacin
de los marcos fiscales de mediano plazo (MFMP). Por
el otro, se analiza la implementacin de estos marcos en
los pases de la regin y se compara con la evidencia de
otros pases que han implementado estos marcos (par-
ticularmente, pases de frica y de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, OCDE).
Adicionalmente, se presentan en detalle tres estudios
de caso (Argentina, Colombia y Per). Mientras que no
es posible establecer un diagnstico unvoco, este do-
cumento espera sentar las bases que permitan avanzar
en la consolidacin de los MMP hacia el futuro.

Los marcos de mediano plazo
Los marcos de mediano plazo son herramientas ins-
titucionales orientadas a extender el horizonte de
elaboracin de la poltica fiscal ms all del calendario
presupuestario anual. La piedra basal de los MMP es la
elaboracin de proyecciones acerca del escenario ma-
croeconmico. Por medio de la formulacin de metas
e instrumentos, los marcos de mediano plazo buscan
aumentar la transparencia de la poltica fiscal e incre-
mentar la previsibilidad de los flujos financieros de
forma tal que las autoridades fiscales cuenten con una
mejor herramienta de planificacin del financiamiento
de las polticas pblicas. El conocimiento acerca del
f lujo de recursos disponibles permite, a su vez, es-
tablecer un nivel de gasto compatible con el nivel de
endeudamiento.
Si bien, los MMP pueden ser aplicados con distinto
grado de profundidad, todos ellos constituyen sistemas
de proyeccin y programacin de los gastos e ingresos.
Aun cuando su aplicacin en los pases en desarrollo
es relativamente reciente, tiene antecedentes en el uso
de los Programas Pblicos de Inversin, que se desa-
rrollaron principalmente para gestionar la inversin en
infraestructura financiada por los organismos interna-
cionales e, incluso, en los planes de desarrollo que los
antecedieron. El nivel de profundidad con que se impulsa
el MMP y el tipo de proyecciones que se incluyen esta-
blecen la clase de marco que se utiliza (Oxford Policy
Management, 2000).
El marco con menor nmero de proyecciones es el
marco fiscal de mediano plazo (MFMP). Este usualmente
se limita a establecer objetivos de poltica fiscal y presen-
tar un conjunto de proyecciones y metas integrales que
cubren los aspectos macroeconmicos y fiscales. Gene-
ralmente, la variable central de anlisis es la evolucin
de la deuda pblica respecto al producto interno bruto
(PIB). A su vez, suelen aparecer otras variables relaciona-
das con su construccin, como la evolucin de gastos e
ingresos pblicos, la inflacin, la deuda y el PIB.
En segundo lugar, se encuentra el marco presu-
puestario de mediano plazo (MPMP o MGMP bsico).
Este incluye las proyecciones anteriores y agrega esti-
maciones de gasto de mediano plazo para diversas
unidades administrativas. El objetivo es otorgar una
previsibilidad a las distintas unidades que sea con-
sistente con la disciplina fiscal. Las proyecciones que
caracterizan a este enfoque son las de clasificacin
de gastos por finalidad-funcin, sector o ministerio.
Por ltimo, el marco de gasto de mediano plazo (o
MGMP ampliado) profundiza este enfoque, agregan-
do al marco anterior elementos de presupuesto por
programa y resultados. De esta forma se intenta in-
crementar la eficiencia del gasto pblico. Los MGMP
pueden adoptar distintos grados de detalle en sus pro-
yecciones de gasto, hasta llegar a aquellos que replican
todas las clasificaciones del presupuesto anual.
El Cuadro 5 permite comprender qu informacin
incluye cada uno de estas modalidades.
49
Los MMP pueden tener un impacto en los resultados
fiscales por su efecto en las instituciones presupuesta-
rias, las cuales son el conjunto de normas, prcticas y
procedimientos con los que los presupuestos son ela-
borados, aprobados e implementados. Por lo tanto, las
instituciones presupuestarias influyen en las reglas de
juego con que interactan los agentes, ya sea impo-
niendo restricciones a todo el proceso presupuestario,
o distribuyendo el poder, las responsabilidades y la in-
formacin entre los diferentes actores, afectando as los
resultados fiscales.
La literatura ha demostrado que dentro de las ins-
tituciones presupuestarias que son relevantes para
afectar los resultados fiscales se encuentran las reglas
numricas, el grado de jerarqua de las decisiones que
mide si algn organismo tiene mayor poder en las ne-
gociaciones o si estas son ms colegiadas, y el grado
de transparencia (Von Hagen, 1992; Alesina et al, 1998;
Filc y Scartascini, 2006). Los MMP operan sobre es-
tas dimensiones. Primero, afectan (pueden fortalecer
o debilitar) el cumplimiento de las reglas numricas.
Segundo, el mecanismo de decisin por el cual se
determinan las metas puede actuar sobre el grado de je-
rarqua de la toma de decisiones (tanto hacia el interior
del Poder Ejecutivo nacional, como entre los distintos
poderes o niveles de gobierno). Por ltimo, afectan
el grado de transparencia del proceso presupuestario.
Cunto afectan y en qu manera a cada una de estas
dimensiones depende de su tipologa.
Tipologas de los MMP
Los MMP pueden adquirir diversas tipologas de acuer-
do con un grupo de caractersticas: grado de cobertura,
flexibilidad, recurrencia o periodicidad, detalle (Comi-
sin Europea, 2007).
i) Grado de cobertura. Estos instrumentos pueden
cubrir todo o parte del gobierno general o central.
En principio, cuanto ms amplia sea su cobertu-
ra, mejores sern sus resultados (FMI, 2001). Una
menor cobertura puede ir en detrimento tanto
de la capacidad de planificacin como de la bs-
queda de una mayor sostenibilidad. Sus efectos
sobre el grado de jerarqua de las decisiones son
relativamente directos en la dimensin vertical:
una menor cobertura implicar una reducida capa-
cidad de influencia del gobierno nacional sobre los
gobiernos subnacionales.
ii) Flexibilidad. Los MMP flexibles permiten revisiones
de los objetivos ao a ao; en los fijos, por el con-
trario, los objetivos presupuestarios ms relevantes
se determinan una sola vez y estn articulados en
torno a un sendero de gasto total que no puede ser
cambiado salvo shocks relevantes (por ejemplo,
Cuadro 5. MMP fiscal, presupuestario y de gasto
MGMP
MPMP
MFMP
Proyecciones PIB
Proyecciones de inflacin
Proyecciones de gasto agregado
Proyecciones de ingresos agregados
Proyecciones de gasto por unidad administrativa
Proyecciones de gasto por funcin
Proyecciones de ingresos desagregados
Proyecciones de gasto por programa
Proyecciones de resultado
50
una recesin importante o un cambio de gobierno).
Por construccin, los ltimos ligan mucho el presu-
puesto anual con el plurianual; en este caso, el nivel
de jerarqua de las decisiones aumenta a medida
que el marco se acerca al modelo fijo.
iii) Recurrencia o periodicidad. Los marcos peridicos
cubren un periodo finito de tiempo y no se revisan,
salvo emergencias, hasta que ese lapso se cumple.
Generalmente, estn vinculados al periodo del go-
bierno y acentan la faceta de planificacin por sobre
la bsqueda de sostenibilidad (en forma similar a
los antiguos planes de desarrollo). Por el contrario,
los marcos recurrentes se revisan anualmente; en
cada revisin se aaden las estimaciones para un
nuevo ao.
iv) Nivel de detalle de las proyecciones de gastos e in-
gresos de mediano plazo. El grado de detalle de las
estimaciones si estas se hacen por programa, por
funcin, etctera es lo que permite clasificar a los
marcos de mediano plazo en sus tres modalidades:
fiscal, presupuestario y de gasto.
Objetivos de los MMP
Los tres grandes objetivos que persiguen los marcos
de mediano plazo son la disciplina y estabilidad macro-
fiscal, la asignacin estratgica de recursos (eficiencia
de asignacin) y la eficiencia tcnica (disminuir el de-
rroche de recursos). La estabilidad macrofiscal se puede
clasificar como un objetivo de nivel macro, mientras
que los otros dos, como objetivos de nivel micro
(PNUD, 2007).
Los MFMP pueden tener su mayor impacto en la
estabilidad macrofiscal, otorgndole mayor credibilidad
a las decisiones presupuestarias y transparentando el
comportamiento futuro de las cuentas pblicas para to-
dos los agentes econmicos. En ausencia de un MMP
no es posible tomar en consideracin las consecuencias
de largo plazo de decisiones polticas y de gasto actua-
les. En forma secundaria, pueden afectar la eficiencia
tcnica y de asignacin al otorgar mayor previsibilidad
a los ciclos presupuestarios anuales.
Los MPMP y MGMP, al tener mayor profundidad en
sus estimaciones, s estn orientados a mejorar tanto
la eficiencia tcnica como la asignacin estratgica del
gasto. Mediante una vinculacin ms adecuada entre
polticas y gastos, estos marcos facilitan una mejor
asignacin de recursos inter e intrasectoriales, otorgan
mayor previsibilidad presupuestaria para los ministe-
rios de gasto, e incentivan la planificacin estratgica
dentro de las instituciones.
La eficiencia tcnica se mejora especialmente con la
implementacin de los MGMP, ya que facilitan el segui-
miento y cumplimiento de los programas y proyectos
de maduracin plurianual. A su vez, favorecen una ma-
yor racionalidad en las decisiones presupuestarias dado
que los cambios que se proponen deben ser explicados
en relacin con las estimaciones actuales conocidas y
con los compromisos contrados.
Etapas en la elaboracin de los MMP
Para que los marcos de mediano plazo logren generar el
apoyo y cumplimiento en quienes disean las polticas,
su elaboracin debe incluir espacios de interaccin entre
la unidad rectora del marco de gasto y las unidades eje-
cutoras para lograr la coordinacin entre planificacin y
presupuestacin. As, su diseo tiene que estar basa-
do en etapas que combinen la determinacin de los
techos de arriba hacia abajo y el establecimiento de
prioridades de abajo hacia arriba. De acuerdo con Le
Houerou y Talercio (2002), las etapas pueden ser carac-
terizadas del siguiente modo:
i) Etapa 1. Desarrollo de un marco macroeconmico/
fiscal: se disea a partir de un modelo que realiza pro-
yecciones de ingresos y gastos en el mediano plazo.
ii) Etapa 2. Desarrollo de programas sectoriales: se
alcanzan acuerdos acerca de objetivos del sector,
productos y actividades. Se revisan los programas
existentes y se desarrollan nuevos. Se estima el
costo de los programas.
iii) Etapa 3. Desarrollo de los marcos de gasto secto-
riales: evaluacin de alternativas (trade-offs) inter e
intrasectoriales. Construccin de consenso respecto
de la asignacin estratgica de recursos.
51
iv) Etapa 4. Definicin de la asignacin de recursos en
forma sectorial: determinacin de techos presupues-
tarios sectoriales de mediano plazo (aprobados por
el gabinete).
v) Etapa 5. Preparacin de los presupuestos sectoriales:
programas sectoriales de mediano plazo basados en
los techos presupuestarios.
vi) Etapa 6. Aprobacin poltica final: presentacin de
las estimaciones presupuestarias al gabinete y al
parlamento para su aprobacin.
Caractersticas deseables de los MMP
Aun cuando los objetivos y las etapas que deben incluir
son evidentes, el conjunto de caractersticas deseables
que tienen que cumplir los marcos cambia de pas en
pas, dadas las capacidades, las necesidades presupues-
tarias y el contexto poltico en el que se aplican. Pese a
ello, existen un conjunto mnimo de caractersticas que
han pasado por el filtro de la experiencia.
Primero, los marcos deberan cubrir la totalidad
del gobierno general para tomar en cuenta el impac-
to presupuestario de mediano plazo de las decisiones
polticas. Toda vez que los gobiernos subnacionales o
las empresas pblicas explican una porcin considera-
ble del gasto o de los ingresos, la capacidad de prever
el impacto macroeconmico de las acciones del sector
pblico en el mediano plazo se ven disminuidas si ellos
no son incluidos.
En segundo lugar, preferentemente, deben coordi-
nar las acciones del gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales. El potencial de los marcos de mediano
plazo como herramienta de planificacin se reduce si
no incluyen a los distintos niveles de gobierno que
operan sobre un determinado sector de las polticas
pblicas. En tercera instancia, las metas fiscales de
mediano plazo deben estar dotadas de un nivel eleva-
do de compromiso poltico para lograr credibilidad.
Sin el apoyo de los tomadores de decisin para cumplir
con lo establecido en los marcos, estos no permiti-
rn incrementar la previsibilidad ni solucionar ciertos
problemas propios de la accin colectiva. Por ejemplo,
mientras que en los pases de la OCDE el rol del Poder
Legislativo es clave dada sus responsabilidades en la
aprobacin de los MFMP, en los pases de Amrica
Latina no cumple un papel de tanta preponderancia. A
su vez, un determinante clave de la credibilidad de las
metas estriba en la transparencia que exhiban las pro-
yecciones (Oxford Policy Management, 2000).
En cuarto lugar, las proyecciones deben ser cautas
ya que una sobreestimacin del PIB y de los recursos
disponibles para el financiamiento de los gastos del go-
bierno pueden crear una presin ex ante a la suba de
los planes de gasto multianuales. Este riesgo se pue-
de potenciar por el hecho de que los ministros de gasto
pueden llegar a considerar las proyecciones como un
derecho adquirido, por lo que negociar la baja se dificul-
ta posteriormente. Una alternativa posible para evitar
sobreestimaciones de ingresos consiste en la imple-
mentacin de factores de prudencia, ya sea mediante
un ajuste automtico hacia abajo de los supuestos
macro, o incorporando reservas contingentes que s-
lo pueden ser activadas en caso de shocks sorpresivos
negativos (Comisin Europea, 2007). La utilizacin de
factores de prudencia est siendo aplicada en pases
como Canad y Holanda. En el caso de Canad, las pro-
yecciones se basan en un ejercicio con el sector privado,
que consiste en restar un monto destinado a un fondo
de contingencia y un monto estipulado por un factor de
prudencia econmica a las proyecciones promedio del
sector privado. El proceso presupuestario anual debe
estar fuertemente ligado a los marcos de mediano pla-
zo de forma tal que las metas multianuales fijadas en
estos se constituyan en la base a partir de la cual se
prepara el presupuesto.
A su vez, si bien las proyecciones de gasto no de-
ben ser consideradas como derechos adquiridos por los
distintos organismos (Holmes y Evans, 2003), el MMP
tiene que tener un vnculo claro con el proceso anual:
aun cuando no debe elaborarse el presupuesto anual
en forma automtica a partir del plurianual, s se debe
tener en cuenta a este ltimo en su formulacin. Las
proyecciones de los marcos tienen el objetivo de esta-
blecer una frontera de posibilidades dadas las polticas
existentes y potenciales y el contexto macroeconmico
estimado. En las condiciones adecuadas, se pueden
52
convertir en la lnea de base para un nuevo periodo de
programacin (Allen y Tommasi, 2001). A diferencia
de lo observado en el caso del presupuesto quinque-
nal de Uruguay, la anualidad del sistema presupuestario
es preservada. Al no establecer obligaciones legales para
los aos posteriores al vigente, las proyecciones cuen-
tan con la flexibilidad suficiente como para adecuarse
en respuesta a un proceso de validacin y reorientacin
de polticas en un entorno econmico cambiante (Mo-
reno, 2005).
Finalmente, debe existir una relacin de retroali-
mentacin virtuosa entre los MMP y el proceso poltico
de construccin del presupuesto. Por un lado, para su
correcto funcionamiento es clave que los ministerios de
Finanzas lo consideren como una herramienta funda-
mental y fomenten su uso y manejo en los ministerios
de gasto, particularmente sus cabezas polticas. Esto
exige a su vez que los ministros de gasto vean alguna
utilidad en su uso. Las reformas presupuestarias son
sostenibles solamente si logran mostrar rpidamente
beneficios a los actores clave del proceso. En este caso,
uno de los ms evidentes para los ministros de gasto
es el incremento en la previsibilidad del flujo de fondos
(Oxford Policy Management, 2000).
Al identificar las caractersticas deseables de los mar-
cos, es importante contrastarlos con otros instrumentos
similares, como los planes de desarrollo. Estos planes,
utilizados por muchos pases en desarrollo durante las
dcadas de 1960 y 1970, consistan en planes de cua-
tro a seis aos orientados a definir e implementar los
objetivos econmicos y sociales de mediano plazo. Sin
embargo, el horizonte fijo y su elaboracin en cada pe-
riodo de gobierno eran muchas veces poco realistas
y poco flexibles para incorporar cambios en el marco
econmico. La perspectiva asumida era, por ende, es-
ttica, vlida para un periodo especfico, y definida,
generalmente, por fuera del proceso presupuestario,
sin mayor compromiso en trminos de disciplina fiscal
(Schiavo-Campo et al., 1999). En cambio, los MMP
deben ser un proceso continuo, abarcativo y discipli-
nado que promueva la revisin de la priorizacin del
gasto en medio de una dinmica de evaluacin, ajuste
y actualizacin permanente.
Los MMP y el proceso presupuestario
Como se mencion en la introduccin, el proceso presu-
puestario cumple un papel fundamental en la elaboracin
de las polticas pblicas. Por un lado, es la arena en
donde se dirime cunto y a qu se asignan los recursos
pblicos. Por el otro, debido a que la mayora de las po-
lticas pblicas tienen un componente presupuestario,
se constituye en un espacio de negociacin donde se
concertan las polticas. Por lo tanto, los MMP afectan la
forma en que interactan los distintos actores en el pro-
ceso presupuestario anual. Dado que afecta las reglas
de este ltimo, puede influir tanto sobre el balance de
poder como sobre la naturaleza de los intercambios
factibles.
Debe lograrse un proceso integral en el cual la base
financiera est comandada por el ministerio de Hacien-
da y la de planificacin, por los ministerios de gasto.
Estos procesos tienen que ser permeables a recibir
insumos de informacin y de lineamientos pero en el
espacio de una arena institucionalizada en la cual se
pueden alcanzar consensos. Es fundamental entonces,
que el marco de mediano plazo no se transforme en una
herramienta para coartar la discusin poltica acerca de
la distribucin de recursos (es ms probable que esto
ocurra en el caso de los MFMP). Lo que tiene que lo-
grar es establecer los canales adecuados para alcanzar
mejores resultados. En este sentido, tambin resulta in-
teresante la posibilidad de utilizar el espacio del MGMP
o del MPMP para abrir el proceso de toma de decisiones
de polticas pblicas a los grupos de inters de la comu-
nidad. Experiencias de este tipo, por ejemplo, tuvieron
lugar en Uganda y Tanzania.
Otro factor de la institucionalidad poltica que puede
afectar el funcionamiento de los MMP es la divisin
de responsabilidades hacia el interior del Poder Ejecuti-
vo. De acuerdo con la experiencia en los pases africanos,
es necesario disear arreglos institucionales adecua-
dos para lograr una interrelacin correcta entre las
agencias de planificacin y la presupuestaria.
Los pases que han impulsado la descentralizacin
del gasto presentan un desafo mayor para los MGMP.
Este desafo tiene dos dimensiones. Por un lado, el que
53
va de lo poltico a lo presupuestario, ya que la descen-
tralizacin potencialmente quita efectividad al MGMP.
Por el otro, la implementacin de este instrumento
puede ser utilizada por el gobierno central como un
medio para coartar las potestades de los gobiernos
subnacionales.
Por ltimo, los marcos de mediano plazo pueden
influir sobre el proceso presupuestario toda vez que
ayudan a enfrentar el problema (o tragedia) de los re-
cursos comunes. El problema de los recursos comunes
ocurre cuando bienes pblicos, o transferencias, que
tienen beneficiarios particulares son financiados a par-
tir de la recaudacin general del gobierno. El hecho de
que quienes se benefician de los gastos paguen slo
una fraccin de su costo lleva a que los gastos tiendan
a ser mayores que los que se decidiran con un meca-
nismo descentralizado donde cada uno de los grupos
tiene que pagar por la provisin de sus bienes pblicos.
Los MMP, al explicitar las consecuencias futuras (por
ejemplo, pago de servicios de la deuda) sobre el flujo
de fondos disponibles para los distintos sectores, con-
tribuyen a cambiar el foco de discusin del tamao total
del gasto del gobierno a las posibilidades de reasigna-
cin en un periodo determinado.
Los MMP y los resultados fiscales
Los marcos de mediano plazo ejercen diversos efectos so-
bre ciertos rasgos centrales del proceso presupuestario.
i) Sostenibilidad. Los MMP contribuyen a una mejor
consistencia temporal en el manejo de la polti-
ca fiscal. Esto ocurre por dos motivos. En primer
lugar, la existencia de un MMP desarrollado hace
ms difcil a los gobiernos ocultar o subestimar el
efecto multianual de nuevas medidas. Segundo, un
MMP bien definido fuerza a las autoridades fiscales
a comprometerse con un sendero predefinido para
los principales agregados de las finanzas pblicas
(Filc y Scartascini, 2005).
ii) Eficiencia. Los marcos pueden mejorar la eficiencia
por dos canales. En primer lugar, la mayor previsi-
bilidad favorece una programacin del gasto ms
eficiente. En segundo lugar, los MGMP y MFMP
que estn orientados a establecer una vinculacin
entre la planificacin y la presupuestacin, permi-
ten evaluar peridicamente la asignacin de los
recursos en pos del cumplimiento de metas. La
posibilidad de mejorar la eficiencia mediante este
canal, se incrementa si los marcos se integran con
un sistema de presupuestacin por resultados. Sin
embargo, de acuerdo con los estudios de caso pa-
ra pases en desarrollo, las mejoras en el costo de
programas y polticas son ms difciles de alcanzar.
Para lograrlo, se requiere informacin que necesita
de una participacin activa no slo de los ministe-
rios de gasto sino tambin de una capacidad tcnica
desarrollada.
iii) Representatividad. Sus resultados no son evidentes.
Depende tanto de si es un MFMP o MGMP como
de su diseo particular. Especialmente el papel que
se le d al Congreso, a los ministerios de gasto y a
los grupos comunitarios (stakeholders) en el proce-
so plurianual. En el caso de los MFMP, dado que el
objetivo es mejorar los resultados fiscales, general-
mente tienden a concentrar poder de decisin en
el ministerio de Finanzas, lo que a priori reduce la
representatividad. En el caso de los MPMP y MGMP,
la existencia de instancias colegiadas en las cuales
se discuten los techos sectoriales tiene la capacidad
de incrementar la representatividad del presupues-
to. Esta posibilidad se potencia si la instancia de
planificacin es participativa y abierta a los grupos
interesados de la sociedad civil.
La experiencia comparada
La experiencia de los pases desarrollados
Las iniciativas tendientes a adoptar mecanismos de
presupuestacin plurianual en los pases desarrollados
son de larga data. La implementacin de procesos de
programacin y proyeccin de gasto de mediano plazo
se inici en los pases miembros de la OCDE entre las
dcadas de 1960 y 1970. Algunos casos ilustrativos son
los de Alemania, Reino Unido y Australia. En Alemania,
54
en 1969, la Ley de Principios Presupuestarios estableci
como obligacin del gobierno federal realizar un mar-
co plurianual. En Reino Unido, desde 1980, existe un
marco plurianual denominado Estrategia Financiera de
Mediano Plazo. En Australia, luego de un intento fallido
en la dcada de 1970, se impulso uno de los MGMP
ms exitosos en 1982.
Si bien en un principio estas herramientas estaban
orientadas a identificar alternativas de poltica y su
financiamiento, esta situacin cambi a mediados de
la dcada de 1980. En un escenario en el que las pro-
yecciones de mediano plazo ref lejaban una lista de
necesidades construida a partir de distintos intereses
sectoriales, el cambio en el contexto econmico oblig
a repensar el uso del MMP. A partir de este momento
comenz a ser utilizado para establecer un control al
gasto futuro (Allen et al, 2001).
La adopcin de metas fiscales en el marco del
Tratado de Maastricht dio un nuevo impulso a esta
herramienta en los pases pertenecientes a la Unin
Europea, ya que se consider que un MGMP adecua-
do poda facilitar el respeto a las metas presupuestarias
plurianuales determinadas por el cumplimiento del tra-
tado. En este escenario, no resulta sorprendente que,
como se aprecia en el Cuadro 6, sean pocos los pases
de la Unin Europea que no tienen un marco de gasto
de mediano plazo. Los nicos que carecen de este ins-
trumento son Grecia, Chipre, Luxemburgo, Hungra y
Portugal.
Los marcos adoptados por los pases pertenecientes
a la Unin Europea presentan muchos puntos en comn
en su diseo. Uno de los primeros y ms destacable es
el hincapi dado a la transparencia. El siguiente es el
horizonte temporal relativamente comn (Cuadro 7).
Salvo Letonia, donde es de cinco aos, todos los mar-
cos cubren un periodo de tres o cuatro aos. Por ltimo,
salvo en el caso de Holanda, todos los marcos son
recurrentes.
Las diferencias son ms notorias en el grado de
cobertura. En 14 pases, el marco cubre el total del
gobierno general. En Holanda y Suecia, el MGMP
cubre el gobierno central y la seguridad social. En
Irlanda, cubre el gobierno central y los gobiernos lo-
cales, mientras que en los restantes tres slo cubre el
gobierno central.
La experiencia en los pases en desarrollo
Una de las motivaciones centrales para la implemen-
tacin de MFMP en los pases en desarrollo ha sido
encontrar un instrumento que permita mejorar la rela-
cin entre planificacin y presupuestacin pero que no
presente las carencias propias de los planes de desarro-
llo de mediano plazo (Schack, 2008). Un instrumento
intermedio entre ambos lo constituyeron los planes de
Inversin pblica rotativos conocidos como PIP (Public
Investment Programs) que fueron implementados en pa-
ses con alta dependencia de la cooperacin externa. El
Banco Mundial, uno de los principales impulsores de
dicho instrumento, ha sido el actor que apoy la im-
plementacin de los MFMP en frica para resolver
los malos resultados presupuestarios que eran conse-
cuencia de la vinculacin entre polticas, planificacin
y presupuestacin (Banco Mundial, 1998).
En ese contexto, la segunda mitad de la dcada
de 1990 fue testigo del surgimiento de distintas expe-
riencias de MGMP en pases en vas de desarrollo. De
acuerdo con un informe del Banco Mundial (2001), a
principios de siglo existan unos 25 pases en frica,
Asia, Amrica Latina y Europa del Este en distintas eta-
pas de implementacin o adopcin del MGMP mientras
que otros diez estudiaban su aplicacin. La introduccin
de los marcos se produjo en un periodo corto de tiem-
po. De los casos existentes en 2001, el 90% haba sido
implementado en los cuatro aos precedentes.
55

Alemania
Austria
Blgica
Bulgaria
Chipre
Dinamarca
Eslovaquia
Eslovenia
Espaa
Estonia
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungra
Irlanda
Italia
Letonia
Lituania
Luxemburgo
Malta
Polonia
Portugal
Reino Unido
Rep. Checa
Rumania
Suecia
Anualmente
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
14
Con cambio
de gobierno

X

X
X
3
Otro

X
X
X
3
No tienen

X
X
X

X

X

X
6
Cundo se establecen y revisan los objetivos
presupuestarios de mediano plazo?
Todo el gobier-
no general

X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

X

X
X
X
X
X
16
Gobierno
central
X

X
X
X
X

5
Gobiernos
locales

X
1
Seguridad
social

X

1
Cobertura del marco
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Europea (2007).
56

Alemania
Austria
Blgica
Bulgaria
Chipre
Dinamarca
Eslovaquia
Eslovenia
Espaa
Estonia
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungra
Irlanda
Italia
Letonia
Lituania
Luxemburgo
Malta
Polonia
Portugal
Reino Unido
Rep. Checa
Rumania
Suecia

4
4
4
3
No tiene
4
3
3
3
4
4
3
No tiene
4
No tiene
5
3
5
2
No tiene
3
3
No tiene
Otro
3
No tiene
3

Periodo de tiempo cubierto
por el MGMP
Se cumple
completamente

X
X
X
X
X
X
6
Sirve
de base
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
13

Otro

X
1
Cmo se incorporan las metas plurianuales
en la formacin del presupuesto?
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Europea (2007).
57
Conclusiones de las experiencias
Capacidad y profundidad
La experiencia de los pases en desarrollo muestra que,
al menos en una primera instancia, es conveniente el
uso de los MGMP limitados (MPMP). Implementar los
MGMP ms amplios requiere un manejo de recursos
tcnicos y humanos que muchas veces estn fuera del
alcance de los pases en desarrollo. Este esfuerzo puede
ser contraproducente, ya que desva estos recursos
de otros usos ms tiles. Para aquellos pases con ma-
yores capacidades, el MGMP tiene ventajas potenciales
porque otorga una perspectiva de presupuestacin por
resultados.
Cobertura
Estas experiencias permiten poner el foco en otros as-
pectos de la implementacin de los marcos fiscales. En
primer lugar, es importante que el marco fiscal, en cual-
quiera de sus tres versiones, sea lo ms amplio posible.
Es decir, que no deberan quedar afuera gastos de otros
niveles de gobierno, ni fondos extrapresupuestarios o
actividades cuasi-fiscales. En segundo lugar, es conve-
niente que no haya ms de una unidad administrativa
que coordine todos los aspectos del presupuesto. Es
conveniente tambin que esta oficina publique un do-
cumento centrado en el MGMP donde se discutan tanto
las metas fiscales como las prioridades y polticas sec-
toriales. Para llegar a este documento, es importante el
trabajo de los sectores de gasto en el desarrollo de en-
foques estratgicos que incluyan tambin a los grupos
interesados de la comunidad (Holmes y Evans, 2003).
Resultados
La experiencia en los pases europeos y del resto de la
OCDE sugiere que los MGMP mejoran los procesos y
resultados presupuestarios a travs de diversos cana-
les. En primer lugar, permiten delimitar los objetivos
de poltica. En segundo lugar, logran alcanzar mayor
previsibilidad en las asignaciones presupuestarias. Por
ltimo, favorecen una mayor transparencia en el uso
de los recursos.
Ambicin
No siempre se alcanzan las metas previstas. En dos ter-
cios de los casos, la mejora del balance del gobierno
fue menos pronunciada que lo proyectado en las metas,
particularmente en aquellos casos donde el crecimiento
fue menor que el estimado. La evidencia sugiere que
los MMP no proveen soluciones mgicas en materia
de sostenibilidad fiscal ya que existe una relacin esta-
dsticamente significativa entre el grado de ambicin de
los MMP en trminos de lo que se pretende reducir, el
PIB y su cumplimiento (Comisin Europea, 2007).
Implantacin
Otro aprendizaje de la experiencia en los pases desarro-
llados es que conviene haber alcanzado un cierto grado
de equilibrio fiscal antes de pretender obtener grandes
beneficios de los MMP (FMI, 1999). De otra manera,
los desequilibrios fiscales pueden afectar la previsibili-
dad de los flujos de financiamiento. Sin embargo, tambin
puede ocurrir que en aquellos pases con problemas de
sostenibilidad, los MGMP puedan ayudar a mejorar el
proceso presupuestario si las proyecciones se hacen con
honestidad y realismo (Holmes y Evans, 2003).
Uso estratgico
El uso estratgico de las proyecciones, mecanismo utili-
zado generalmente para aumentar la discrecionalidad
del Poder Ejecutivo sobre el presupuesto, es un claro
ejemplo de prcticas que debilitan los efectos positivos
de los MMP ya que le quita credibilidad a las proyec-
ciones (Scartascini y Stein, 2008; Jonung y Larch, 2006).
Asimismo, si el uso discrecional se realiza para dismi-
nuir el espacio de otros actores ser siempre difcil que
prosperen los intentos por relacionar la planificacin
con la presupuestacin.
Contexto poltico
Otra relacin que surge del anlisis de los casos de
la Unin Europea, es aquella que existe entre los re-
sultados de los MMP y las instituciones polticas. Las
consideraciones tericas de diversos autores acerca
de que un enfoque de mediano plazo en el proceso
58
presupuestario es particularmente conveniente en pases
con coaliciones ideolgicamente dispersas se com-
prueba en la prctica. Lo que explica esta relacin es que
en estos pases, donde cada partido de la coalicin debe
satisfacer a su base electoral, el problema de los recur-
sos comunes puede exacerbarse y generar mayor dficit
(Comisin Europea, 2007).
La situacin en Amrica Latina
La experiencia en Amrica Latina es ms reciente. Di-
versos pases implementaron MFMP a partir del inicio
de esta dcada, en muchos casos acompaados por le-
yes de responsabilidad fiscal (Filc y Scartascini, 2007).
En la Regin, a diferencia de lo observado en frica
el panorama no slo es heterogneo respecto al gra-
do de profundidad que tienen los marcos fiscales de
mediano plazo, sino que tambin en la concepcin del
enfoque plurianual adoptado. Es decir, que no slo se
encuentran casos en los que se ha optado por MFMP
o MGMP, sino que se observan diferencias respecto
de su relacin con el presupuesto anual, como el caso de
Uruguay, o con relacin a su dinmica de actualizacin,
como los casos brasileo, venezolano y uruguayo. Es
preciso destacar que el caso uruguayo no slo es parti-
cular en estos aspectos, sino que tambin es anterior a la
serie de MMP impulsados en los pases en desarrollo.
Las diferencias en el grado de profundidad (primera
dimensin de clasificacin) se pueden observar en el
Cuadro 8.
A continuacin, se exploran las caractersticas de los
marcos en mayor detalle, pas por pas. El orden utiliza-
do es el grado de profundidad de la implementacin,
segn cuenten con MFMP, MPMP o MGMP.
2

En primer lugar, se encuentran aquellos pases que
han implementado el MFMP en su forma ms bsica.
Es decir, que presentan informacin plurianual acerca
de variables macroeconmicas.
En Chile, a partir de la reforma de la Ley de Adminis-
tracin Financiera se le otorg al ministerio de Finanzas
el mandato de desarrollar un marco fiscal de mediano
plazo. Actualmente, en el Proyecto de Ley de Presupues-
tos del Sector Pblico de Finanzas se presenta una
proyeccin financiera del sector pblico para un periodo
de cuatro aos, que es pblica desde 2000. En ella se
incluyen supuestos macroeconmicos
3
, ingresos clasifi-
cados en presupuestarios y extrapresupuestarios, y por
ltimo, los gastos, tambin clasificados en presupues-
tarios y extrapresupuestarios. Por ltimo se presenta la
proyeccin del balance del gobierno central consolidado
que incorpora la previsin del cumplimento de la meta
de alcanzar un supervit fiscal estructural de un 0,5%
del PIB. La cobertura de este marco abarca al gobierno
central consolidado. Su objetivo esta relacionado, fun-
damentalmente, con anticipar holguras o restricciones
con legislacin y compromisos vigentes, para adoptar
medidas preventivas que permitan mantener los niveles
de gasto compatibles con las reglas de poltica fiscal. El
horizonte anual para el que se elabora es rotativo.
En Per, el marco macroeconmico multinanual se
enmarca en el esquema establecido en la Ley de Res-
ponsabilidad y Transparencia Fiscal. Con este se busca
incrementar la transparencia, a la vez que enmarcar el
presupuesto dentro de la poltica econmica del go-
bierno. Se incluyen proyecciones del gasto e ingresos
presupuestarios y no presupuestarios. Al mismo tiempo,
se presentan proyecciones de variables macroeconmi-
cas as como de los resultados fiscales. Tanto el esquema
2. Para la confeccin de esta seccin se utilizaron, entre otras, las siguientes fuentes: encuestas de Open Budget Initiative (2006); Ley Orgnica de Rgimen
Presupuestario de Venezuela; Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), (2007);
Resolucin N. 616 del Ministerio de Hacienda de Paraguay; Ley Orgnica de Responsabilidad Estabilizacin y Transparencia Fiscal de Ecuador; Informe de Finanzas
Pblicas: Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Pblico 2008 de Chile; Schack (2008); Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil; Pares (2007); Rgimen Federal de
Responsabilidad Fiscal de Argentina; Ley de Solvencia Fiscal de Argentina; Marcos Macroeconmicos Multianuales de Per; Marcos de Gasto de Mediano Plazo de
Colombia; Marcos Fiscales de Mediano Plazo de Colombia; Ley de Responsabilidad Fiscal de Colombia; Criterios Generales de Poltica Econmica (2008) de Mxico;
Plano Plurianual de Brasil; marco presupuestario de mediano plazo de Nicaragua; Presupuesto Plurianual de Honduras; Presupuesto Multianual de Guatemala.
3. PIB (tasa de variacin real y crecimiento PIB tendencial); tasa de variacin real de la demanda interna; inflacin; tipo de cambio; precio del cobre; precio del
molibdeno.
59
limitado como su relacin con la Ley de Responsabili-
dad Fiscal establecen un escenario en el cual el marco
se orienta a facilitar el cumplimiento de la regla fiscal.
El caso de Ecuador es particular y difcil de clasificar.
Las instituciones presentan un Plan Plurianual Insti-
tucional (PPI) en el que debe aparecer el presupuesto
plurianual para distintas actividades. Sin embargo, al
igual que ocurre en el caso peruano, no forman parte
de un sistema abarcativo y consolidado de presupues-
tacin de mediano plazo. Estos planes incluyen la
descripcin de la visin y misin de la institucin as
como sus funciones y operaciones principales. Estos
planes plurianuales institucionales se deben enmarcar
en el plan plurianual del gobierno nacional.
Este plan plurianual de caractersticas estticas
no se recalcula con el mismo horizonte temporal
Cuadro 8. Grado de profundidad de los MMP en Amrica Latina
Pases

Argentina
1
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
2
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Nicaragua
Mxico
3
Honduras
Panam
Paraguay
Per
4
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Proyecciones
del PIB
5
x

x
x

x

x
x
x
x

x
x

x
x
Proyecciones
de la
inflacin
x

x
x

x

x
x
x
x

x
x

x
x
Proyecciones
del gasto
agregado
x

x
x

x

x
x
x
x

x
x

x
x
Proyecciones
de ingresos
agregados
x

x
x

x

x
x
x
x

x
x

x
x
Proyecciones
del gasto por
unidad admi-
nistrativa
x

x
x

x
x

x

x

x

Proyecciones
del gasto por
funcin
x

x
x

x

x

x

x

Proyecciones
de ingresos
desagregados
x

x

x

x
x
x
x

x

Proyecciones
del gasto por
programa
x

x

x

x

Proyecciones
de resultados
x

x

x

x

MFMP
MPMP
MGMP
1. Las proyecciones de gasto por programa y resultado son experiencias piloto.
2. Tiene proyeccin de gasto por carcter econmico.
3. Respecto a la proyeccin de programas a partir de una perspectiva esttica y slo para aquellos sectores relacionados a la produccin.
4. Per cuenta con marcos sectoriales multianuales algunos de los cuales realizan proyecciones financieras del gasto para cuatro aos pero no
como parte de un marco de gasto de mediano plazo abarcativo.
5. Si existen fuera de un marco presupuestario plurianual no son tenidas en cuenta.
60
cada ao, ya que es coincidente con el inicio del man-
dato presidencial, establece los objetivos y las metas
estratgicas de mediano plazo. Este documento, que es
presentado ante el Congreso, no hace explcita una
dimensin financiera que establezca las necesidades de
gasto a mediano plazo aun cuando tiene el propsito
de orientar las decisiones de gasto e inversin pbli-
ca (Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y
Transparencia Fiscal N. 2002-72). Cabe destacar que el
monitoreo del plan plurianual del gobierno y del presu-
puesto son realizados por entidades distintas.
En Mxico, el marco plurianual se presenta en la ex-
posicin de motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto
como la evolucin econmica y de las finanzas pblicas
en el mediano plazo y tiene una periodizacin de seis
aos. Se incluyen proyecciones de variables macroeco-
nmicas
4
, ingresos presupuestarios clasificados en
petroleros y no petroleros, gasto clasificado en sueldos
y salarios, pensiones, subsidios y transferencias, gasto
de capital y, por ltimo, las proyecciones del balance
econmico y de la deuda neta. Cabe destacar que a dife-
rencia de otros casos el gasto no se presenta en valores
corrientes sino como proporcin del PIB.
Las previsiones de crecimiento de la economa y del
PIB, as como los requerimientos financieros del sector
pblico son desarrolladas en los Criterios Generales de
Poltica Econmica (tambin como porcentaje del PIB).
Slo algunos rubros de gasto y los gastos de inversin
incorporaron previsiones multianuales ya que as lo es-
tableci la ley despus de la aprobacin de la Reforma
Hacendaria.
El MMP en Venezuela, de acuerdo con su marco
normativo, combina caractersticas relacionadas con la
estabilidad fiscal y con la planificacin. El marco plu-
rianual del presupuesto (MPP) tiene un horizonte fijo
de tres aos que no coincide con el periodo presiden-
cial.
5
Este documento es elaborado mediante un trabajo
conjunto del ministerio de Finanzas, el ministerio de
Planificacin y Desarrollo y el Banco Central. El MPP
incluye los objetivos de poltica econmica, los supues-
tos macroeconmicos de mediano plazo
6
, los lmites de
gasto y endeudamiento para los presupuestos anuales
del periodo, los objetivos de la poltica fiscal de largo pla-
zo y los lineamientos generales para la formulacin del
presupuesto. De acuerdo con el marco normativo (Cons-
titucin y Ley Orgnica de Administracin Financiera del
Presupuesto), las reglas macrofiscales estn directamen-
te relacionadas con el marco fiscal de mediano plazo,
en tanto que se definen en relacin con el periodo de
vigencia del marco plurianual del presupuesto.
7

En segundo lugar estn aquellos que impulsaron
marcos presupuestarios de mediano plazo, MPMP. Esta
versin limitada del marco de gasto de mediano plazo,
MGMP, presenta tambin proyecciones de gasto por
funcin o carcter econmico.
En Guatemala, se ha incluido un presupuesto plu-
rianual en los documentos presupuestarios presentados
al Congreso desde 2003. En 2006, se incorpor una
visin estratgica que toma en cuenta las metas de me-
diano plazo trazados por los ministerios en sus planes
multianuales. El presupuesto multianual (PM) se incluye
en cumplimiento con la Ley Orgnica del Presupuesto.
El PM contiene estimaciones de los agregados fiscales
de ingresos y gastos de los tres aos siguientes. En el
documento elaborado por el ministerio de Finanzas de
Guatemala, se dan a conocer proyecciones del gasto
institucional y sectorial (que difiere de la clasificacin
funcional clsica): PIB, inflacin, exportaciones e im-
portaciones, as como ingresos clasificados por tipo
de tributo.
4. Variacin real del PIB, inflacin, tasa de inters, cuenta corriente, oferta agregada (PIB e importaciones), demanda agregada (consumo, formacin bruta de capital
y exportaciones).
5. El Poder Ejecutivo nacional, por rgano del ministro de Finanzas, presentar a la Asamblea Nacional el proyecto de ley del marco plurianual del presupuesto,
antes del 15 de julio del primero y del cuarto ao del periodo constitucional de la Presidencia de la Repblica, y este ser sancionado antes del 15 de agosto del
mismo ao de su presentacin.
6. Las proyecciones incluidas son: exportaciones de la petrolera PDVSA, el precio del petrleo de exportacin, variacin PIB, inflacin, ingreso fiscal por impuestos,
gasto primario, gasto corriente, gasto de capital y evolucin de la deuda.
7. El marco plurianual del ltimo periodo (2008-2010) presentado ante la Asamblea Nacional no est disponible en Internet, lo que podra atentar contra su objetivo
de transparencia de no ser solventado.
61
De acuerdo con el marco normativo vigente, el pro-
ceso de elaboracin se divide en dos etapas. Durante
la primera, se determina el marco macroeconmico de
mediano plazo que sirve de base para la estimacin
de ingresos y techos de gasto para el periodo. En la se-
gunda etapa, las entidades administrativas conocen su
lmite de gasto asignado y formulan sus respectivos
anteproyectos de presupuesto multianual.
Colombia tambin posee desde 2006 un MPMP
con horizonte rotativo de cuatro aos. En el denominado
marco de gasto de mediano plazo presentado con el Pro-
yecto de Ley de Presupuesto, se publican proyecciones
de los balances fiscales, techos de gasto por unidad ad-
ministrativa y una especificacin de las diferencias con
el marco de gasto de mediano plazo anterior.
Por ltimo, aparecen los pases que han optado por
el esquema ms amplio de MGMP en el cual tambin se
incluyen las proyecciones de gasto por programa.
En Nicaragua, a partir de 2006 se elabora un marco
presupuestario de mediano plazo que cubre diversos
agregados macroeconmicos y las operaciones conso-
lidadas del sector pblico y de las principales entidades
del gobierno en un horizonte rotativo de tres aos. A
partir de lo estipulado en la Ley de Administracin
Financiera y Rgimen Presupuestario, la formulacin,
aprobacin y ejecucin de los presupuestos debe rela-
cionarse con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el
marco presupuestario de mediano plazo y el Programa
de Inversiones Pblicas, entre otros. En el MPMP se
incluyen agregados macroeconmicos y operaciones
consolidadas del sector pblico y de las principales en-
tidades del gobierno.
El marco de gasto de mediano plazo de Brasil es
probablemente el ms desarrollado y en l la planifica-
cin juega un papel preponderante. El presupuesto del
gobierno federal, que tiene vigencia anual, est vincu-
lado formalmente con el sistema de planificacin que
se concreta en un plan de cuatro aos, conocido como
Plano Brasil, el cual se aprueba por ley al inicio de ca-
da periodo presidencial. El instrumento que cumple el
papel de puente entre el plan y el presupuesto anual
se denomina Directrices Presupuestarias y consiste en
una ley que se aprueba para cada nuevo ejercicio fiscal.
En el mbito presupuestario brasileo existen, por
lo tanto, tres horizontes de planificacin. El primero es
una etapa indicativa de largo plazo (ocho aos). Lue-
go, le sigue una etapa de programacin que se expresa
en la elaboracin del presupuesto plurianual (PPA) de
cuatro aos donde se define la asignacin de recursos
presupuestarios por programas y actividades de acuer-
do con las metas del gobierno. En este marco tambin
se establecen las proyecciones de ingresos, variables
macroeconmicas y resultado fiscal (se incluyen tam-
bin estimaciones para gobiernos subnacionales), al
que se agrega la etapa anual.
Algunas caractersticas del PPA difieren de los MMP
tradicionales que revelan un intento por relacionar la
planificacin con la presupuestacin. La clasificacin
del financiamiento esta claramente centrada en los
programas y sus metas. El monto global es consistente
con las proyecciones de ingresos y las metas fiscales
del periodo (por ejemplo, en el PPA 2004-2007 la me-
ta era mantener un supervit primario de 4,25% del
PIB cada ao). El intento por abordar la planificacin
se ve claramente en el hecho de que los programas
estn clasificados bajo macroobjetivos y estos cate-
gorizados, a su vez, en megaobjetivos dentro de un
marco jerrquico.
Sin embargo, el ambicioso enfoque de integrar planes
y presupuestos bajo la rbita del ministerio de Planifica-
cin, aun no ha dado todos los resultados esperados.
Particularmente en lo referido a prudencia fiscal, el resul-
tado de la experiencia brasilea no ha sido todo lo exitoso
que se esperaba (Gmez y Martnez-Vzquez, 2008).
En Paraguay, a partir del Decreto N. 8.215 de
2006, se le otorg al ministerio de Hacienda la tarea
de formular el Presupuesto Plurianual Referencial. Este
presupuesto plurianual tiene un horizonte rotativo
de tres aos y alcanza al gobierno general. En el docu-
mento se incluyen proyecciones de ingresos y gastos
como porcentaje del PIB dentro del esquema de ahorro-
inversin-financiamiento, variables macroeconmicas
(PIB, inflacin y tipo de cambio), gasto por finalidad,
institucin y grandes metas sociales.
En Honduras, al igual que en Nicaragua, la influen-
cia de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza y la
62
cooperacin internacional asociada a ella, sentaron las
bases para la implementacin de un MGMP. Por lo tan-
to, desde 2003 el proyecto de presupuesto enviado por
el Poder Ejecutivo al Congreso incluye como anexo un
presupuesto multianual con informacin sobre la evo-
lucin de los agregados fiscales en los siguientes tres
aos. Si bien incluye no slo proyecciones macro, sino
tambin las proyecciones de gasto por programa, a la
fecha, este ejercicio ha consistido bsicamente en
una proyeccin de los datos del ao base para el ao
fiscal y tres aos ms, asumiendo ciertos supuestos so-
bre las tendencias de categoras particulares de gasto
(Acevedo, 2007).
Argentina posee un marco plurianual de tres aos
con horizonte rotativo que cubre la administracin ge-
neral, entidades descentralizadas y fondos fiduciarios,
y tiene un carcter informativo y no obligatorio. Cabe
destacar que queda fuera gran parte del gasto social
(particularmente educacin y salud) ejecutado por las
provincias. En l se incluyen proyecciones macroecon-
micas, ingresos, gasto por finalidad y funcin, gasto por
unidad administrativa y gastos por programa.
Si bien el presupuesto en Uruguay es en s mismo
de naturaleza plurianual, es necesario hacer una acla-
racin. Al ser un presupuesto de cinco aos, coincidente
con el mandato presidencial y no tener una contrapar-
tida especficamente anual, difiere de la gran mayora
de las experiencias de MFMP. En primer lugar, este par-
ticular esquema implica que debe ser aprobado por el
Congreso. En segundo trmino, a diferencia de los otros
casos observados en Amrica Latina, su cumplimien-
to es obligatorio, y no es de naturaleza informativa. Sin
embargo, puede ser modificado. Transcurrido un ao,
se presentan al Congreso, adems de la rendicin de
cuentas, una serie de modificaciones, las cuales estn
sujetas a su aprobacin. Dado que no se considera que
el MGMP sea un sistema de presupuestacin plurianual
que establezca asignaciones de gasto de fuerza legal a
varios aos, el presupuesto plurianual en Uruguay no
sera un MGMP.
El gobierno de Costa Rica present para este periodo
por primera vez un MGMP que contiene las proyec-
ciones para un horizonte rotativo de tres aos de los
principales rubros presupuestarios de ingresos y gas-
tos. El presupuesto plurianual esta planteado como gua
para la poltica fiscal de mediano plazo del Estado y es
un marco referencial del presupuesto anual y del plan
de inversiones pblicas.
Entre los restantes pases algunos como la Repblica
Dominicana o Panam han desarrollado ya el marco le-
gal que orientar la implementacin de marcos fiscales
de mediano plazo.
En el caso de la Repblica Dominicana de acuerdo
con la Ley Orgnica de Presupuesto para el Sector P-
blico promulgada en 2006, durante 2008 se trabajar en
el presupuesto plurianual del sector pblico no finan-
ciero, el cual ser elaborado para un periodo de cuatro
aos. Los lineamientos estratgicos del Plan Nacional
Plurianual del Sector Pblico debern ser consisten-
tes con el marco financiero elaborado por el Estado de
Hacienda para el mismo periodo. Aun cuando este mar-
co de mediano plazo tendr slo carcter informativo,
el decreto aprobado en 2007 que reglamenta la Ley de
Planificacin e Inversin Pblica estableci como fun-
ciones del Consejo de Gobierno conocer, deliberar y
decidir sobre este presupuesto plurianual.
En Panam est a punto de aprobarse un MFMP. En
abril de 2008, la Comisin de Hacienda, Planificacin y
Poltica Econmica ha presentado al Pleno de la Asam-
blea Nacional el Proyecto de Ley de Responsabilidad
Social Fiscal. Esta ley tiene caractersticas de una ley de
responsabilidad fiscal en la que se incluye un MFMP.
En el proyecto de ley se define la obligatoriedad de pre-
sentar un Plan Estratgico de Gobierno al inicio de
cada administracin, el cual debe contener la Estrategia
Econmica y Social, la Programacin Financiera a cinco
aos y el Plan de Inversiones Pblicas Indicativo. El m-
bito de la ley es todas las entidades del sector pblico.
Dado que esto se realiza a principios de cada adminis-
tracin, el MFMP coincide con el periodo de gobierno
y, por lo tanto, tendra un horizonte fijo. Las modifica-
ciones al Plan Estratgico debern ser aprobadas por el
Consejo de Gabinete. Los supuestos macroeconmicos
incluirn, por lo menos, las siguientes variables: tasa
de crecimiento del PIB y de la inflacin anual, medida
por el ndice de Precios al Consumidor; proyecciones
63
de ingresos y gastos del Sector Pblico no Financiero
(SPNF); monto de las inversiones pblicas, y cambios
esperados en el nivel de endeudamiento pblico. La
particularidad del proyecto de ley panameo es que
el marco fiscal de mediano plazo deber contener, co-
mo mnimo, una comparacin de las metas fiscales
programadas con los resultados alcanzados y, en caso
de incumplimiento de las metas previstas, una explica-
cin detallada de la razn o razones del incumplimiento
y la magnitud del ajuste fiscal necesario para reanudar
el cumplimiento de las metas fiscales.
Estudios de caso
Los MMP en Colombia
Descripcin
El MGMP en Colombia fue introducido en el momento
de aprobar su Ley de Responsabilidad Fiscal. Des-
pus de la crisis fiscal de los aos noventa, Colombia
lleg a un acuerdo con el Fondo Monetario Interna-
cional (FMI) a partir del cual se impulsaran diversos
ajustes: de gasto, de pensiones e implementacin de
reglas fiscales. Una de las ltimas reglas adoptadas
en el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal fueron
los marcos fiscal y de gasto de mediano plazo.
El marco fiscal de mediano plazo tiene un horizonte
de 10 aos y tiene como objetivo primordial lograr la re-
duccin y sostenibilidad de la deuda publica. Para ello,
fija metas de supervit primario en lnea con las metas
de deuda y establece proyecciones de PIB y recaudacin
que determinan techos de gasto. La meta que gua al
MFMP es alcanzar en 2018 un nivel de deuda neta de
25% del PIB; para lograrlo, se considera necesario un
supervit del 2,5%, con un crecimiento del 4,5%.
Durante la elaboracin de este documento se pro-
duce la discusin macro, estimndose los ajustes que
son consistentes con el cumplimiento de la meta, dadas
las proyecciones de inflacin, desempleo, crecimiento
(productividad) e inversin. El marco se prepara entre
el ministerio de Hacienda y la Direccin Nacional de
Planeamiento, que representa a los sectores.
El MGMP comenz a desarrollarse en 2006 y tiene
un horizonte de tres aos, es recurrente y fija metas de
gasto para los distintos sectores. Para su elaboracin
se toman en cuenta las metas de supervit primario del
MFMP, as como los datos producidos en el interior
de cada entidad. Este documento da el contexto de la
discusin presupuestaria del gasto en funcionamiento
y las transferencias obligatorias (por ejemplo, las esti-
puladas en la Constitucin) y los servicios de la deuda
determinan una porcin importante, que es rgida.
Debe tenerse en cuenta que la Ley de Responsabilidad
Fiscal establece una restriccin muy fuerte para aumen-
tar el gasto corriente (con la excepcin de determinados
sectores, como las Fuerzas Armadas, la Contralora y la
Auditoria). El resto de la discusin toma lugar sobre el
marco de gasto de inversin.
Sin embargo, no son estos los nicos instrumentos
de planificacin de mediano plazo. Existe un Plan de
Gobierno que establece metas sectoriales para el perio-
do presidencial, es decir, es peridico. Para establecer
estas metas participan los sectores y la Direccin Na-
cional de Planeamiento, pero Hacienda no participa.
El Plan de Gobierno tiene una seccin financiera que
abarca aquello que no es gasto de funcionamiento
(considera el MFMP) y una seccin programtica. A
su vez, est acompaado por planes sectoriales ela-
borados por cada ministerio. Estos planes sectoriales
tienen que adecuarse a las condiciones impuestas
por tres procesos distintos: el Plan de Gobierno, el
MGMP y los Planes Sectoriales de largo plazo que tie-
nen un horizonte de 10 aos. Estos ltimos establecen
metas generales sin incluir una faceta financiera. Una
caracterstica destacable con la que cuentan es que su
elaboracin es resultado de un proceso colectivo del
cual participan distintos actores del sector (por ejemplo,
para educacin: sindicatos, universidades, ONGs, par-
tidos polticos, etctera).
La existencia de diversos marcos de mediano pla-
zo paralelos no es la nica originalidad que exhibe el
caso colombiano. La institucionalidad colombiana est
articulada en torno a una clasificacin presupuestaria
que no coincide con la nocin de gasto de capital y co-
rriente. Por un lado, est el ministerio de Hacienda que
64
maneja unas tres cuartas partes del presupuesto. En
esta porcin se incluyen parte de los gastos corrientes
y operativos como ser adquisicin de equipos, mante-
nimiento y personal, as como el servicio de la deuda.
Por otra parte la Direccin Nacional de Planeamiento
maneja el gasto de inversin que incluye programas de
educacin, salud subsidios, gasto militar, capital fijo y
transferencias a entidades subnacionales.
En un primer momento, se enva a los ministerios
una circular de programacin presupuestaria de me-
diano plazo con techos sectoriales aprobados por el
Consejo de Ministros. De acuerdo con esta circular,
los sectores revisan sus programas de mediano pla-
zo. Posteriormente, los sectores realizan un pedido de
financiamiento que si supera el techo debe ser acompa-
ado por un ajuste en las metas (aun cuando no existe
un enlace directo formalmente). En este momento, tie-
ne lugar el primer filtro por el cual se intenta adecuar
los pedidos de los sectores al MGMP. Grupos tcnicos
de Hacienda, de la Direccin Nacional de Planeamiento
y de los distintos sectores se renen para conciliar los
pedidos de financiamiento.
El segundo filtro consiste en la discusin bilateral
entre los directores de financiamiento y planificacin,
por un lado, con los ministros de cada sector, por otro.
En esta etapa, se intenta estructurar las prioridades de
polticas y de programa.
Por ltimo, se discute nuevamente en el Consejo
de Ministros. En este espacio, generalmente los secto-
res ganan fuerza. Usualmente el Presidente apoya a los
ministros de gasto particularmente en ciertos focos es-
tratgicos que prioriza, como educacin. Para ello,
los ministros ponen en juego el cumplimiento de las
metas del plan de desarrollo.
Es preciso destacar que a lo largo de este proceso el
Congreso no tiene capacidad de injerencia. De hecho,
el MGMP y el MFMP les son enviados solamente a t-
tulo informativo, no tienen capacidad de modificarlos
o vetarlos.
Por ltimo, es necesario hacer un comentario acer-
ca de la percepcin sobre la calidad y tiempo de la
informacin estadstica tanto social como fsica y fi-
nanciera. La impresin con la que se cuenta es que el
sistema contable del nivel subnacional es poco eficien-
te al igual que la estadstica fsica. Tambin, de acuerdo
con las fuentes entrevistadas, se presentan carencias
en la informacin por debajo de la lnea (por ejem-
plo, en el clculo de la deuda pensional). A pesar de
ello, se considera que los sistemas de informacin han
mejorado.
Proyecciones
Como se puede observar en el Cuadro 9, las proyec-
ciones macroeconmicas, tanto del PIB como de la
inflacin, han sido relativamente acertadas. Las proyec-
ciones de gasto por sector han sido incorporadas en
2007, por lo que es demasiado pronto para evaluarlas.
El proceso presupuestario
La implementacin de los marcos fiscal y de gasto de
mediano plazo ha generado cambios en el proceso pre-
supuestario. Es preciso tener en cuenta que la vigencia
del MGMP es muy reciente para considerar los efectos
observados como cambios institucionales que ya se
han cristalizado.
En primer lugar, se logr que el proceso de ajuste de
gasto a la restriccin presupuestaria sea ms consensua-
do con los sectores. Esto no implica que necesariamente
los techos sean materia de acuerdo. Antes, la presin
de establecer el cumplimiento del lmite de gasto recaa
sobre el ministerio de Hacienda lo que llevaba, en algu-
nos casos, a recortes en forma arbitraria. Este cambio
en la dinmica presupuestaria tambin se expresa en el
hecho de que, previamente, los sectores solan progra-
mar sus anteproyectos de presupuesto inflados para
prevenir el recorte de Hacienda. Con la perspectiva plu-
rianual esta tendencia se redujo.
La mejora en la previsibilidad de la asignacin de
fondos tambin tuvo efectos positivos. Los recursos
que anteriormente estaban disponibles pero no se lle-
gaban a devengar se han reducido. Esto se debe a que
con el sistema anterior, las entidades preferan asegu-
rarse los fondos aun cuando no tenan planificado en
qu gastarlos. De acuerdo con los entrevistados, sin el
MGMP el presupuesto se tornaba rapia institucional,
ya que nadie tena asegurado el financiamiento a futu-
65
ro, lo que llevaba a intentar conseguir lo ms posible
cada ao. Con el MGMP fue posible mirar con un ho-
rizonte que supera la anualidad y empezar a priorizar y
programar en el mediano plazo. Sin embargo, existen
factores por fuera de este proceso que pueden alterar
tanto la planificacin como la presupuestacin. Entre
ellos, se destacan leyes de la Repblica aprobadas por
el Congreso que obligan a hacer inversiones, y senten-
cias judiciales. Cabe destacar que el Poder Legislativo y
el Judicial estn excluidos del MGMP.
A su vez, ciertas caractersticas del proceso presu-
puestario y del de formulacin de polticas, impiden que
el MGMP funcione en todo su potencial. Particularmen-
te, la relacin del gobierno nacional con los gobiernos
subnacionales ha sido conflictiva. El principal motivo
se centra en la decisin del gobierno central de asumir
funciones propias de los subnacionales, como los acue-
ductos y caminos. Esta competencia entre los distintos
niveles genera incentivos negativos que se ven agrava-
dos porque los periodos de gobierno y los planes no
coinciden en el nivel nacional y subnacional.
Otro tema que abre un interrogante es qu ocurrir
en el momento en que una administracin tenga que
determinar el MGMP de otro gobierno. Hasta este mo-
mento, eso no ha ocurrido, ya que el gobierno actual
es fruto de una reeleccin. Si bien a nivel del MFMP
no parece que vaya a generar demasiados problemas,
el MGMP puede plantear otro escenario. En este ca-
so, es posible que el marco que establece el Plan de
Gobierno otorgue una flexibilidad necesaria al proce-
so presupuestario.
Conclusiones para Colombia
Adems de los efectos mencionados sobre el proce-
so de toma de decisiones presupuestarias, la percepcin
de los diversos actores es que los MMP han tenido di-
versas secuelas positivas. El MFMP ha servido como
referente de disciplina, ha tendido a que la restriccin
fiscal sea interiorizada por los distintos actores y a
transparentar la discusin. Esto se observa en el hecho
de que a pesar de que no existe relacin formal entre
el Plan de Gobierno y el MFMP, en la elaboracin del
primero se consideran las restricciones impuestas por
el segundo.
La problemtica de la eficiencia del gasto relaciona-
da con la presupuestacin por resultados es un tema
que el MGMP no ha abordado. Esto se debe principal-
mente a que se ha optado por un esquema limitado al
mbito funcional. Sin embargo, este proceso ha tenido
efectos sobre la eficiencia del gasto. En primer lugar,
de acuerdo con lo percibido por los sectores, el MGMP
increment la previsibilidad y facilit que fluyan ciertos
procesos que implicaban un horizonte mayor al anual.
Esta percepcin es compartida por las cabezas polticas
de los ministerios.
En este sentido, tambin mejor la disponibilidad
de la informacin estadstica. El ejercicio de establecer
metas permiti depurar las lneas de base aun cuando
Cuadro 9. Proyecciones de los MFMP
Marco
macroeconmico
de mediano Plazo

2004
2005
Ao
proyectado
2004
2005
2006
2005
2006
2007
Proyectada
0,055
0,044
0,035
0,05
0,045
0,04
Efectiva
0,055
0,0485
0,0448
0,0485
0,0448
0,0569
Inflacin
Proyectado
0,04
0,04
0,04
0,04
0,04
0,04
Efectivo
0,046
0,057
0,069
0,057
0,069
s.d.
Crecimiento PBI real
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de marcos fiscales de mediano plazo, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
y Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, Colombia.
66
en el ejercicio de realizar el seguimiento surge el proble-
ma de las demoras en la produccin de la informacin.
Por otra parte, existen ciertos aspectos pendientes.
Por ejemplo, el efecto del MGMP en la reduccin del
carcter inercial del presupuesto es relativo. Esto se ex-
plica en gran parte por la rigidez producto de la existencia
de recursos con asignacin especfica (earmarking) y el
gasto en el funcionamiento y la deuda. En lo que hace
al gasto en inversin, de acuerdo con las fuentes consul-
tadas, el MGMP ha ayudado a flexibilizar el gasto y, por
lo tanto, a reducir su carcter inercial.
En el caso colombiano, si bien la introduccin de
los marcos ha tenido el objetivo principal de conseguir
una determinada evolucin de la deuda pblica, se
han incorporado elementos tendientes a favorecer la
planificacin a partir de la participacin en el proceso
de los ministros de gasto. A pesar de ello, se observan
debilidades respecto de la capacidad de planificacin.
Una de las principales radica en que en la prctica re-
sulta difcil llegar al nivel municipal, aun cuando este
cumple un papel relevante en la ejecucin de las pol-
ticas pblicas.
Los MMP en Per
Descripcin
Al igual que en Colombia, el MFMP fue instituido en
Per como parte de una serie de reformas al proceso
presupuestario contenidas en la Ley de Responsabilidad
Fiscal. Este marco, llamado marco macroeconmico de
mediano plazo (MMMP) y adoptado en 2000, tiene un
horizonte rotativo por un periodo de tres aos y es ela-
borado para el gobierno general. Su principal objetivo
es adecuar los gastos y la evolucin de la deuda a la
regla fiscal.
El documento es elaborado por la Direccin Gene-
ral de Asuntos Econmicos y Sociales (DGAEyS) del
ministerio de Economa y Finanzas. Esta unidad tiene
a su cargo, asimismo, la direccin y coordinacin de la
formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de
la poltica econmica y social de corto, mediano y largo
plazo, as como del Programa Econmico. Cabe destacar
que no es la misma oficina la rectora del presupuesto
anual. La dependencia que ejerce la rectora del Sistema
Nacional de Presupuesto y elabora el anteproyecto de la
Ley Anual del Presupuesto es la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico.
Para su elaboracin la DGAEyS suele usar presupues-
tacin histrica del gasto total ms un determinado
porcentaje adicional. Este procedimiento sugiere dos
implicancias. En primer lugar, que la metodologa tiene
caractersticas incrementalistas. En segundo lugar, que
la planificacin que puedan hacer los ministerios secto-
riales no se expresa en el clculo del techo establecido
en el MMMP. De esta forma, este termina convirtindo-
se casi exclusivamente en una restriccin del gasto y no
una herramienta programtica.
Efectivamente, las distintas unidades administrati-
vas no participan en la elaboracin del marco macro. Lo
que s se hace, es considerar los gastos histricos co-
mo insumo para el clculo del techo de gasto total. Sin
embargo, existe informacin que los sectores proveen
al ministerio de Economa y Finanzas. Las unidades
administrativas proveen informacin acerca de endeu-
damiento y pago de servicios de la deuda para poder
establecer su adecuacin a las reglas fiscales.
Por otra parte, existe un flujo de informacin en el
sentido inverso. El MMMP les da techos de referencia
a los sectores tanto para la planificacin de los aos
subsiguientes como para el anual. Les permite el ejer-
cicio de relacionar las proyecciones de variables como
PIB, ingresos totales y gastos totales con la asignacin
histrica del sector para poder prever ciertos niveles de
gasto tentativos.
El documento elaborado es revisado por el Banco
Central. Luego de responder a las observaciones que
puedan haber surgido, es elevado al Consejo de Minis-
tros para su aprobacin. El documento final se enva al
Congreso un mes antes del ingreso a comisin del pre-
supuesto anual, ya que el marco macroeconmico sirve
como apoyo para su discusin. Dado que el marco
macroeconmico de mediano plazo se presenta slo a
ttulo informativo, el Congreso no suele discutirlo. Sin
embargo, han existido ocasiones en que ciertos aspec-
tos puntuales de las proyecciones, como las del tipo de
cambio, han sido objeto de debate.
67
Aun cuando no existe un marco de gasto de media-
no plazo, los distintos sectores realizan una tarea de
planificacin. Este ejercicio se plasma en los Planes
Sectoriales de Mediano Plazo. Estos documentos son,
fundamentalmente, un instrumento de gestin a me-
diano plazo. Si bien tienen una seccin financiera no
necesariamente guardan una relacin directa con el
marco macroeconmico, aunque les sirve de insumo.
Estos planes sectoriales multianuales de cuatro aos,
coinciden con el mandato del gobierno y se evalan
anualmente.
A su vez, para algunos sectores como educacin y
salud, estos planes sectoriales se enmarcan en planes
nacionales que establecen metas de largo plazo para
el ao 2020. A diferencia de los planes sectoriales, es-
tos ltimos no tienen un componente financiero. No
es esta la nica diferencia entre los planes de largo y
de mediano plazo. Los primeros, intentan conformar
un proceso ms inclusivo, por lo que durante su elabo-
racin cuentan con instancias en las cuales participan
grupos interesados (stakeholders) del sector.
Adems de estas iniciativas hacia el interior de los
sectores, existen tambin intentos de profundizar el
MFMP por el ministerio de Economa y Finanzas. La
primera de estas iniciativas consiste en establecer pre-
supuestos plurianuales para los proyectos de inversin,
lo que se llev a cabo a partir de la reforma de la Ley del
Sistema Nacional de Inversin Pblica N. 27.293. Dado
que a nivel de unidad administrativa los planes mul-
tianuales de inversiones estn extendidos, se cuenta
con el conocimiento tcnico y la informacin necesaria
para dar este paso.
Otra de las iniciativas es la elaboracin de un marco
macroeconmico social. Este instrumento ha sido impul-
sado recientemente y est orientado a la determinacin
de metas sectoriales. An cuando tiene componente
financiero, no todos los responsables de la gestin
presupuestaria sectorial estn participando de su ela-
boracin. Su direccin est en manos del Consejo de
Ministros y su objetivo es reorientar los programas so-
ciales en pos de reducir los niveles de pobreza. Cabe
destacar que el Congreso tampoco tiene un rol en esta
iniciativa.
El marco macroeconmico social est a su vez
acompaado por la introduccin de otras tcnicas de pre-
supuestacin. En 2006, se comenz con una experiencia
piloto de programas orientados a resultados para cinco
sectores (algunos de los programas incluidos en esta ini-
ciativa son articulacin nutricional y materno neonatal y
logros de aprendizaje). A estos programas, considerados
estratgicos, se los evala trimestralmente respecto
de su cumplimiento de metas fsicas y resultados. En
2007 se comenz con cinco programas estratgicos
en programacin por resultados.
Para que emprendimientos como los marcos pluria-
nuales o los programas con presupuestacin orientada
a resultados funcionen se debe contar con informacin
estadstica adecuada. La percepcin que tienen los
distintos sectores acerca de los datos estadsticos con
los que cuentan es negativa. Se considera que existen
graves problemas tanto en cuanto a la calidad como al
retraso que presentan. Debido a la falta de coordinacin
con el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
(INEI) no se percibe una solucin factible en el corto
plazo.
Proyecciones
En el Cuadro 10 se puede observar que las proyecciones
de crecimiento del PIB son moderadas. Esta diferencia
tiene su correlato en gastos y supervits mayores que
los proyectados.
El marco macroeconmico de mediano plazo no apa-
rece como una arena de discusin de polticas pblicas.
En la prctica, la secuencia que determina los techos
es la siguiente: proyeccin del PIB a futuro, clculo
de los ingresos y, por ltimo, la previsin de niveles de
gasto consistentes con el cumplimiento de la regla
fiscal. Como se mencion anteriormente, dentro de
un anlisis a partir de la dicotoma sostenibilidad-pla-
nificacin, el MMP en Per est orientado hacia la
sostenibilidad.
Dentro de este esquema, resulta consistente que la
DGAEyS busque elaborar un marco macro moderado.
Dado que una de las funciones que se persiguen es que
68
opere como una restriccin a los pedidos de gasto de
los sectores, tratan de ser conservadores en las proyec-
ciones. Tales prcticas no han generado quejas entre
los ministros. De esta forma, los techos establecidos
por la DGAEyS son generalmente aprobados sin altera-
cin en el Consejo de Ministros.
Esto no implica que los sectores no tengan un espa-
cio en el cual se discuta el financiamiento de las polticas
pblicas. La arena del proceso presupuestario anual
proporciona este mbito. De acuerdo con las opiniones
recabadas, la asignacin de lmites presupuestarios
estipulados por el ministerio de Economa y Finanzas,
generalmente no cubre las necesidades presupuestarias
de los sectores. Por lo tanto, se suman demandas adi-
cionales al monto de los techos. La posibilidad de
obtener esos fondos adicionales, depende en gran
parte del peso poltico de la cabeza de la unidad admi-
nistrativa en la discusin del presupuesto en el mbito
del Consejo de Ministros.
Durante el proceso presupuestario anual sale a la
luz la falta de coordinacin entre los planes sectoriales y
el presupuesto. Esta situacin, conduce en ocasiones a
conflictos entre los ministerios de gasto y el ministerio
de Economa y Finanzas, que es percibido como un
obstculo a su propia capacidad para implementar po-
lticas. Dado que las metas son establecidas en los
planes de mediano y largo plazo sectoriales mientras
que la asignacin de recursos es determinada en ltima
instancia por el ministerio de Economa y Finanzas,
la inconsistencia se traduce en incumplimientos de las
metas establecidas. Todos estos conflictos pueden ser
enfrentados por medio de la profundizacin del marco
fiscal en un MGMP.
Sin embargo, como se ha visto anteriormente, para
alcanzar la coordinacin entre planificacin y presupues-
tacin no necesariamente es suficiente con establecer
el MGMP. En el caso de Per, existen otros rasgos de la
dinmica poltica que deben ser controlados. Por ejem-
plo, los planes sectoriales suelen ser revisados con cada
cambio de gestin. Dado que la rotacin de ministros
es importante, la planificacin pierde gran parte de su
razn de ser.
El otro factor del proceso poltico que genera pro-
blemas en la planificacin y debe ser considerado en el
momento de disear un MGMP es la relacin entre
distintos niveles de gobierno. Actualmente existen pro-
blemas de coordinacin entre los sectores en el nivel
nacional y las regiones. Si bien las metas sectoriales
Cuadro 10. Proyecciones del marco macroeconmico multianual y valores efectivos
Marco
de mediano
plazo

2004
2005
2006
2007
Ao
proyectado
2004
2005
2006
2005
2006
2007
2006
2007
2008
2007
2008
2009
Proyectado
43.162
45.170
47.693
41.750
43.844
45.985
46.704
48.878
51.722
51.293
53.606
56.333
Efectivo
39.730
44.488
49.318
44.488
49.318
58.715
49.318
58.715

58.715
Gasto no financiero
(millones de nuevos soles)
Proyectado
1.218
2.759
4.357
2.960
3.615
4.509
3.000
3.659
5.093
3.427
5.220
8.212
Efectivo
2.080
3.662
11.098
3.662
11.098
6.099
11.098
6.099

6.099
Resultado primario
(millones de nuevos soles)
Proyectado
225,70
242,40
261,70
248,30
266,00
285,10
270,50
288,40
311,20
307,60
329,30
354,00
Efectivo
234,30
258,40
305,80
258,40
305,80
330,40
305,80
330,40
330,40
PIB
(miles de millones de nuevos soles)
Proyectado
2,50
2,50
2,50
2,50
2,50
2,50
2,50
2,50
2,50
2,50
2,50
2,50
Efectivo
3,50
1,50
1,14
1,50
1,14
2,00
1,14
2,00

2,00
ndice de precios
al consumidor
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de marcos macroeconmicos de mediano plazo (2004-2008), Ministerio de Economa y Finanzas, Per.
69
son establecidas por los ministerios nacionales, las
autoridades regionales encargadas de ejecutar el gasto,
gozan de una alta discrecionalidad para reasignarlo
entre funciones. Por lo tanto, un MGMP debera con-
templar la participacin de actores subnacionales que
permitan alcanzar acuerdos de gestin que impli-
quen un compromiso a ejecutar las acciones orientadas a
cumplir las metas.
Conclusiones para Per
Tal como est desarrollado actualmente, el MFMP en
Per prioriza los instrumentos relacionados con la
bsqueda de estabilidad sobre aquellos tendientes
a acentuar la faceta de planificacin del MMP. Esta
situacin es consecuencia del hecho que el MMP no
incluye categoras programticas ni funcionales.
8
Este
diseo funcional al cumplimiento de las reglas fiscales
tiene tambin efectos en la distribucin de poder de los
actores. Al no establecer mecanismos colegiados en
la elaboracin de los techos, este marco tiende a concen-
trar poder de decisin presupuestaria en el ministerio
de Economa y Finanzas.
As como influye en las potestades de los actores,
el MFMP tiene consecuencias sobre los resultados de
la poltica presupuestaria. Si bien los efectos sobre la
sostenibilidad son positivos, sobre la eficiencia y re-
presentatividad son probablemente nulos o refuerzan
las dinmicas preexistentes. En el caso de la eficiencia,
el mayor aporte que pueden proveer los marcos es el
incremento en la previsibilidad y la disminucin de las
prcticas incrementalistas. De acuerdo con las opinio-
nes recabadas, esto ha ocurrido en Per de forma muy
limitada. La percepcin en los ministerios de gasto es
que un MGMP que otorgue certezas en el flujo de fon-
dos para un periodo mayor a un ao podra servir para
evitar la subejecucin como consecuencia de procedi-
mientos administrativos rgidos.
Los MMP en Argentina
Descripcin
El MMP fue introducido en la Argentina en 1999. Previa-
mente, existan algunas herramientas presupuestarias
con un horizonte plurianual como la Ley de Inversin
Pblica, que estipulaba un plan trienal para el gasto de
inversin.
El MMP es un instrumento que, si bien no replica el
presupuesto anual, por su nivel de detalle est ms cer-
ca de hacerlo entre los casos abordados. Este marco no
slo incluye la clasificacin funcional y por unidad ad-
ministrativa, sino que incorpora tambin informacin
por programa (aun cuando no se consideran los niveles
inferiores de esta clasificacin, como subprograma, ac-
tividad, proyecto y obra) con la evolucin prevista para
las metas fsicas y sus fuentes de financiamiento. Por lo
tanto, cumple con las caractersticas de un MGMP.
9
Al igual que lo observado en Colombia y Per, la
experiencia argentina tuvo origen en una reforma fis-
cal ms amplia impulsada por un acuerdo con el FMI.
La adopcin de una Ley de Responsabilidad Fiscal por
parte del gobierno nacional (Ley 25.152) implic, entre
otras obligaciones, el compromiso del Poder Ejecutivo
Nacional a elaborar un presupuesto plurianual de, al
menos, tres aos. Dada la coyuntura econmica impe-
rante y la crisis fiscal latente, el objetivo perseguido era
principalmente lograr un horizonte de previsibilidad en
la reduccin del dficit.
De esta forma, desde 1999, todos los organismos
que componen la administracin nacional elaboran un
documento denominado Presupuesto Plurianual en for-
ma integrada con la formulacin del Proyecto de Ley
de Presupuesto Nacional. Esta integracin implica no
slo el compartir el sistema de informacin financie-
ra, sino tambin un nico cronograma a seguir por las
unidades administrativas.
8. Esta situacin no es intrnseca al caso peruano, sino que est asociada a la funcin que se le otorga al marco. La evaluacin del MFMP en Mozambique revela
la misma situacin. En este caso, se observa que al no existir una conexin efectiva entre la presupuestacin y la planificacin estratgica, el marco se convierte
simplemente en una herramienta para alcanzar la disciplina fiscal (Batley et al. 2006).
9. Incluye proyecciones de recursos por rubros; proyecciones de gastos por finalidades, funciones y naturaleza econmica; programa de inversiones del periodo;
programacin de operaciones de crdito provenientes de organismos multilaterales; descripcin de las polticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y
los resultados econmicos y financieros previstos.
70
El primer paso en la elaboracin del marco consiste
en la preparacin de techos para cada ao del trienio por
cada uno de los organismos nacionales por la Oficina
Nacional de Presupuesto (ONP). Para este ejercicio
se cuenta con la colaboracin de diferentes oficinas que
ejecutan las proyecciones de la informacin utilizada.
Los ministerios de gasto pueden proveer presupuestos
preliminares que sirven como insumo para determinar
los techos. Combinando los insumos producidos por los
sectorialistas de la ONP con las restricciones del gasto
consolidado impuesta por las metas fiscales, se estable-
cen los techos plurianuales para cada una de las unidades
administrativas. Mediante este ejercicio tambin se esta-
blece el tope anual. A partir de esos techos, los organismos
elaboran sus anteproyectos de presupuesto anual y
plurianual. Dado que los topes presupuestarios son
usualmente ms bajos que lo requerido inicialmente
(ya sea en los presupuestos preliminares o en aquello
que se desprenda de las necesidades expuestas ante
la ONP), las unidades administrativas suelen presentar
sobretechos. No necesariamente tienen que man-
tener la misma estructura programtica para el segundo
y tercer ao, ya que se prev la posible finalizacin
de programas existentes o la implementacin de nue-
vas polticas.
Luego de una etapa de decisiones polticas, en la
cual en el mbito de la Jefatura de Gabinete se objetan
o se consienten los reclamos de las distintas unidades
10

sobre el proyecto anual, este es elevado al Poder Le-
gislativo. Cabe destacar que el documento plurianual
presentado al Congreso es de carcter informativo y no
debe ser aprobado por este cuerpo.
Proyecciones
El Cuadro 11 muestra que durante los primeros aos
despus de la devaluacin, las proyecciones divergan
notoriamente de los valores efectivos. Esa situacin
mejor con el correr del tiempo, particularmente en lo
que respecta a las proyecciones de inflacin. Sin embar-
go, en lo referente al PIB, las diferencias sostenidas y
manifiestas sugieren el uso estratgico de las proyeccio-
nes. Probablemente esto es consecuencia del empleo de
este tipo de prcticas en la elaboracin del presupuesto
anual. Dado que las diferencias entre los resultados pri-
marios proyectados y los observados son bajas, se puede
inferir que hay una porcin de recursos que son asigna-
dos discrecionalmente por el Poder Ejecutivo.
Si bien se destaca el correcto funcionamiento opera-
tivo del MMP, de acuerdo con evaluaciones hechas por
ex funcionarios de la ONP (Vega, 2004), este ha mostra-
do en la prctica diversas carencias que minimizaron
sus efectos positivos sobre el proceso presupuestario.
Una de las causas para esta situacin es que, a diferen-
cia de lo propuesto por el FMI (1999) el marco no fue
impulsado en un ambiente en el cual el equilibrio fiscal
estuviera asegurado, sino durante la gestacin de una de
las crisis fiscales ms profundas atravesadas por la
Argentina. De hecho, en el periodo 2002-2004 no fue
elaborado por las caractersticas voltiles propias del es-
cenario de crisis existente.
Esta situacin ha atentado contra la exactitud de las
proyecciones macrofiscales elaboradas. Sumado esto a
una tradicin de prcticas tendientes a hacer un uso
estratgico de las proyecciones (Abuelafia et al, 2005),
se le rest credibilidad a la presupuestacin plurianual.
La baja credibilidad a su vez se potenci con la escasa
difusin que este instrumento tuvo en los distintos ni-
veles poltico, tcnico y acadmico. Un indicador de ello
es que no se han presentado inquietudes o comenta-
rios a los presupuestos plurianuales elaborados (Vega,
2004), algo que tampoco ha ocurrido en Colombia y
Per donde el Congreso tampoco discute en profun-
didad los MMP. Sin embargo, otro sntoma que revela
poco inters por parte de los hacedores de poltica en
el proceso plurianual es el hecho de que los reclamos
por fondos superiores a los techos determinados por la
ONP, se realizan respecto del proyecto anual que es el
que tiene carcter normativo. Los techos para los aos
10. Si bien hay recomendaciones tcnicas por parte de la ONP para aceptarlos o no, la decisin final pasa por la Jefatura de Gabinete. El rol que adopta la Secretara
de Hacienda ha variado de acuerdo con factores idiosincrsicos de la persona que encabeza la institucin.
71
posteriores no son discutidos hasta que coinciden con
el ao vigente.
Probablemente, una de las causas ms determinan-
tes para explicar el escaso involucramiento por parte
de polticos y tcnicos sectoriales sea la ausencia de
una instancia de planificacin sobre la que se susten-
te la asignacin de fondos del presupuesto plurianual.
A la falta de un plan que sirva de basamento para el
ejercicio de presupuestacin se suma el hecho de te-
ner que cumplir con un cronograma muy comprimido
para la elaboracin del presupuesto, lo que dificulta
embarcarse en tareas relacionadas con la planificacin.
El resultado ha sido que, en la prctica, el presupues-
to plurianual consisti en un ejercicio formal, donde se
extiende a futuro el presupuesto del primer ao del
plurianual (Vega, 2004).
Paradjicamente, y a pesar de contar con una he-
rramienta sumamente compleja, al no basarse en una
planificacin global, la lgica que termina primando
es similar a la de Per: reforzar las restricciones fiscales
sin ganar demasiado en cuanto a asignacin estratgica
y eficiencia tcnica.
Otra carencia que presenta el ejercicio plurianual
es que, a pesar de la nueva norma de Rgimen Federal
de Responsabilidad Fiscal, la mayor parte del gasto
social est a cargo de las provincias y no es parte de
un ejercicio plurianual. A futuro esta situacin debera
cambiar a partir de la promulgacin de la Ley 25.917
en 2004. Esta norma ha creado el Rgimen Federal de
Responsabilidad Fiscal que, entre otros aspectos, es-
tablece la elaboracin de presupuestos plurianuales
por el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y
el de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. A pesar
de estar vigente la norma, an no operan los presu-
puestos plurianuales provinciales en todo el territorio
argentino.
11
Cuadro 11. Proyecciones macroeconmicas del presupuesto plurianual y valores efectivos
Presupuesto
plurianual

2003

2004
2005
2006
2007
Ao
proyectado
2003
2004
2005
2004
2005
2006
2005
2006
2007
2006
2007
2008
2007
2008
2009
Proyectada

10,50%
8,00%
6,50%
7,90%
6,00%
5,70%
8,60%
8,00%
7,20%
9,60%
7,00%
5,50%
Efectiva

4,40%
9,60%
10,90%
9,60%
10,90%
8,40%
10,90%
8,40%

8,40%
Inflacin
(punta a punta)
Proyectado
533.726
621.087
700.095
416.865
469.965
501.451
476.360
526.043
565.624
593.974
658.426
729.180
694.195
754.401
809.069
Efectivo
375.909,361
447.643,426
531.938,722
447.643,426
531.938,722
654.438,985
531.938,722
654.438,985
812.072,369
654.438,985
812.072,369
812.072,369
PIB
(en millones de pesos)
Proyectado
2,18%
2,72%
3,24%

3,20%
3,23%
3,28%
3,26%
3,35%
3,40%
3,14%
3,17%
3,33%
Efectivo
2,40%
3,90%
3,50%
3,90%
3,50%
3,54%
3,50%
3,54%
3,30%
3,54%
3,30%

3,30%
Resultado primario
(% PIB)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de presupuestos plurianuales, Secretara de Hacienda, Secretara de Poltica Econmica
y el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC).
72
Conclusiones para Argentina
A pesar de las diversas carencias enunciadas, la percep-
cin que prevalece en la Oficina Nacional de Presupuesto
es que el MMP ha sido beneficioso para el proceso pre-
supuestario. Se destaca particularmente que el mismo
ejercicio de plantearse resultados ante un escenario posi-
ble, les provee insumos para poder presupuestar mejor
los periodos siguientes al vigente.
Ms all de eso, se reconoce la necesidad de un ma-
yor involucramiento de los responsables de gestin en la
elaboracin de los presupuestos de los organismos. Este
punto trae a la luz el tema de fondo que subyace a las li-
mitaciones del MMP en la Argentina: la presupuestacin
a mediano plazo aparece desligada de la planificacin de
las polticas sectoriales a mediano plazo.
La falta de un espacio en el cual se integren las
distintas iniciativas de planificacin limita la presupues-
tacin plurianual. El resultado es la imposibilidad de
poner en prctica un proceso integral. Por lo tanto, el
MMP termina siendo ms que nada un refuerzo de la
restriccin fiscal.
Conclusiones de los estudios de caso
Los tres casos presentados difieren en la profundidad
con que fue implementado el marco de mediano plazo.
Per cuenta con un MFMP, Colombia con un MPMP
y Argentina con un MGMP. A pesar de esta diferencia,
todos los marcos forman parte de procesos de refor-
mas fiscales impulsadas por el FMI. Por lo tanto, todas
las experiencias muestran inicialmente un sesgo hacia
la priorizacin de los objetivos ligados al alcance de la
sostenibilidad fiscal.
Esta circunstancia probablemente dificulta la apro-
piacin por parte de los hacedores de poltica locales
del MMP como una herramienta que facilite la gestin.
En el caso de Per, se opta por un esquema que est
totalmente divorciado de los procesos de planificacin.
En concordancia con ello, el proceso de elaboracin del
MMP es poco participativo.
La experiencia colombiana revela un caso interesan-
te donde la implementacin se dio de forma escalonada.
En primer lugar, se adopt un MFMP en el cual el espacio
para la planificacin o la participacin de los ministros
de gasto en la determinacin de los techos presupuesta-
rios era muy limitada. Cuando se profundiz el esquema
de mediano plazo, de acuerdo con la percepcin de
los actores, ya se haban internalizado las restriccio-
nes presupuestarias de mediano plazo. An cuando su
implementacin es muy reciente para una evaluacin
correcta, de acuerdo tanto con los actores centrales del
proceso (ministerio de Hacienda y DNP) como con los
ministerios de gasto, se instaur una arena en la cual es
posible discutir el financiamiento de las polticas secto-
riales a mediano plazo.
En el caso argentino, si bien se opt por un esquema
que tericamente favorece la integracin de presupues-
tacin y planificacin, en la prctica no se ha alcanzado
este objetivo. An en un pas que tiene una larga expe-
riencia en trabajar con un sistema de administracin
financiera moderno, el carecer de instancias institucio-
nalizadas de planificacin ha llevado a un presupuesto
plurianual que, en la prctica, se convierte ms que na-
da en un ejercicio formal. A su vez, el hecho de que
la implementacin de esta herramienta haya coinci-
dido con una de las crisis econmicas ms profundas
de la historia y, posteriormente, con un cambio en el
papel asumido por el Estado respecto de la provi-
sin de servicios econmicos, ha dificultado su correcto
desempeo.
Las tres experiencias dejan como leccin la necesi-
dad de un mayor aprendizaje institucional. En Colombia
este proceso ha sido quizs ms fluido a partir del esca-
lonamiento en la implementacin del MFMP y el MGMP
en un escenario donde la planificacin sectorial de
mediano plazo ya era consolidada en un plan de gobier-
no (Boex et al, 1998). Iniciativas como el marco social en
Per y el Plan Estratgico de Desarrollo Territorial en Ar-
gentina pueden marcar el inicio de una evolucin hacia
11. Las jurisdicciones que lo han impulsado son: Buenos Aires, Chubut, Crdoba, Entre Ros, Formosa, Mendoza, Ro Negro, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe, Tucu-
mn y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA). Todas incluyen proyecciones de los recursos por rubro y clasificacin econmica. En cuanto a los gastos, todas
presentan la clasificacin por carcter econmico mientras que slo CABA, Crdoba, Entre Ros, Mendoza, Ro Negro y Santa Fe lo hacen por finalidad y funcin
(Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, 2007).
73
la integracin de los procesos poltico, de planificacin
y de presupuestacin.
Existen algunas dificultades comunes a los tres
pases que conspiran contra la posibilidad de integrar
estos procesos. En primer lugar, la representatividad
de los presupuestos. Los dos pases que cuentan con
instancias de participacin abiertas a la sociedad civil
para la elaboracin de metas sectoriales, lo hacen en
una instancia que no se vincula directamente con el
MMP. La participacin de actores de la sociedad civil
ligados a las polticas sectoriales, podra dotar de
mayor legitimidad a estos marcos que, en ocasiones,
pueden abarcar periodos de distintos gobiernos.
No es slo la sociedad civil la que no aparece involu-
crada en la formulacin de los marcos. El rol que tienen
los poderes legislativos en Amrica Latina respecto
de los marcos de mediano plazo es menor. Si bien en
ocasiones puede resultar atractivo para el Poder Ejecu-
tivo no someter a debate los marcos, en la medida en
que no se discutan a conciencia en las legislaturas, su
sostenibilidad poltica no estar asegurada.
Por ltimo, la falta de coordinacin entre niveles es
tambin una debilidad comn a los casos abordados.
Este problema es particularmente limitante en pases
federales como Argentina donde el grado de descen-
tralizacin de las polticas pblicas es considerable.
Para afrontarlo no slo se requiere establecer MMP
coincidentes para los distintos niveles de gobierno,
sino tambin establecer mecanismos que faciliten el
flujo de informacin y permitan la planificacin conjun-
ta y la coordinacin de la ejecucin de las polticas en
los distintos niveles de gobierno.
Reflexiones finales
La experiencia de implementacin de MMP en Amrica
Latina (exceptuando el caso particular de Uruguay)
es relativamente reciente si se la compara con los pases
desarrollados o incluso con frica, ya que los primeros
intentos tuvieron lugar a fines de los aos noventa. Sin
embargo, su utilizacin es bastante extendida. En los
prximos aos, cuando se aadan algunos pases que ya
estn definiendo el uso de esta herramienta, gran parte
de la regin contar con marcos de mediano plazo.
El momento en que se adopt y los actores que
los impulsaron han influido sobre la lgica que gui
su implementacin. Aquellos pases que adoptaron es-
ta herramienta como parte de los acuerdos con el FMI,
que dieron lugar a las Leyes de Responsabilidad Fiscal,
se orientaron ms a la bsqueda de la sostenibilidad
fiscal (incluso Colombia, que al da de hoy cuenta
con un MGMP, comenz con un MFMP). A su vez,
aquellos pases en donde los planes de reduccin de
la pobreza favorecieron un mayor involucramiento
de otros organismos internacionales en la problemtica
presupuestaria (como Honduras y Nicaragua) se decan-
taron por el MGMP. Esto es coincidente con lo observado
en frica, donde el Banco Mundial jug un papel cla-
ve en la implementacin de los MMP.
Si bien su reciente aplicacin vuelve prematuro
identificar qu problemas se relacionan con una falta
de prctica en el uso del instrumento y cules obede-
cen a causas ms profundas, entre las debilidades de
los marcos se destacan problemas de participacin
de actores clave, de coordinacin entre distintos nive-
les de gobierno, de estimacin de proyecciones y de
calidad de las estadsticas financieras.
La baja participacin en la elaboracin de los MMP
de actores importantes en la ejecucin del presupuesto
anual (ministerios de gasto, Congreso, sociedad civil)
dificulta la posibilidad de alcanzar un equilibrio entre
los objetivos de facilitar y mejorar la planificacin y el de
asegurar la sostenibilidad fiscal. Para lograr una mejor
adecuacin entre las metas sectoriales de mediano pla-
zo y los marcos fiscales o de gasto de mediano plazo,
deben adoptarse instancias colegiadas en los proce-
sos de elaboracin de estos ltimos. Esto debe ocurrir
tambin hacia el interior de los ministerios, donde en
ocasiones la vinculacin entre las unidades de gestin y
presupuestacin no es lo todo fluida que debera ser.
La falta de coordinacin con los gobiernos subna-
cionales impacta tanto sobre el objetivo de mejorar
la sostenibilidad fiscal como sobre el de incrementar
la eficiencia. En algunos casos, como el de Argentina,
los gobiernos subnacionales no estn incluidos en el
MMP. En otros, la demora y la forma en que llega la
informacin financiera de los gobiernos subnacionales
74
no permite evaluar su efecto sobre la sostenibilidad.
Respecto de la eficiencia del gasto, las fallas de coor-
dinacin entre los distintos niveles de gobierno y los
problemas en el flujo de informacin hacen que exista
una superposicin de programas y una imposibilidad
de establecer un sistema de presupuesto por resul-
tados. Todos estos problemas desvirtan los intentos
de utilizar esta herramienta para establecer lineamien-
tos a mediano plazo.
La calidad de las estadsticas y la estimacin de las
proyecciones es otro de los factores que atenta contra
el buen desarrollo de los marcos. Slo con informacin
de calidad pueden los marcos servir al propsito de
guiar la inversin hacia adelante. Respecto de las esti-
maciones, muchos de los MMP parecen reproducir las
carencias observadas en los presupuestos anuales. Por
ejemplo, utilizan estratgicamente las proyecciones
macroeconmicas (sobre o subestimacin del creci-
miento) para incrementar la discrecionalidad del Poder
Ejecutivo en el manejo del presupuesto.
Ms all de estos problemas puntuales, el uso de esta
herramienta amerita ser analizado en detalle y expandido
en muchos pases. Estos procesos son graduales y ge-
neran dinmicas de retroalimentacin con los procesos
presupuestarios y los marcos poltico-institucionales,
por lo que su efecto no es inmediato. Dada su imple-
mentacin relativamente reciente respecto de otras
experiencias, es comprensible la falta de desarrollo de
los sistemas. En aquellos casos en que las capacidades
tcnicas lo permitan, debe ser integrado en mayor pro-
fundidad con los procesos de planificacin y con otras
herramientas de gestin fiscal como los fondos de esta-
bilizacin y los presupuestos por resultados.
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Antecedentes
Qu es un Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)?
Esta pregunta parece tener mltiples respuestas si se
observan la estructura, la cobertura y las caractersticas
de los SNIP en la regin. No es tampoco sencillo dar una
respuesta desde el punto de vista terico, ya que se re-
querira definir claramente a qu se considera inversin
pblica y qu es un sistema nacional. Una respuesta
a la definicin de inversin pblica puede encontrarse en
la documentacin asociada a los SNIP. En el Recuadro 1
se indican algunos ejemplos para pases de la regin:
77
Actualidad y futuro de los sistemas nacionales
de inversin en Amrica Latina
Eduardo Aldunate Riedemann*
* Experto del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) y de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL).
Recuadro 1. Definiciones de inversin pblica
ARGENTINA
Inversin Pblica Nacional: La aplicacin de recursos en todo tipo de bienes y de actividades que incrementen el
patrimonio de las entidades que integran el sector pblico nacional, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar,
reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios.
Fuente: Ley N. 24.354, Artculo 2.
BOLIVIA
Inversin Pblica: Se entiende como todo gasto de recursos de origen pblico destinado a incrementar, mejorar o repo-
ner las existencias de capital fsico de dominio pblico y/o de capital humano, con el objeto de ampliar la capacidad del
pas para la prestacin de servicios o produccin de bienes.
El concepto de inversin pblica incluye todas las actividades de preinversin e inversin que realizan las entidades
del sector pblico.
Fuente: Resolucin suprema N. 216768, Artculo 8.
COLOMBIA
Inversin Neta: Se definen como gastos de inversin aquellas erogaciones susceptibles de causar rditos o de ser de algn
modo econmicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilizacin perdurable, llamados tambin de capi-
tal por oposicin a los de funcionamiento que se hayan destinados por lo comn a extinguirse con su empleo. Asimismo,
aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.
La caracterstica fundamental de este gasto debe ser que su asignacin permita incrementar la capacidad de produc-
cin y productividad en el campo de la estructura fsica, econmica y social.
Fuente: Manual de Programacin de la Inversin Pblica, Direccin Nacional de Planeacin (DNP), marzo de 2000.
78
Se aprecia que en general se considera inversin p-
blica todo gasto de origen pblico destinado a mantener
o incrementar la capacidad de produccin de bienes o
servicios.
Sin embargo no existe la misma coincidencia cuan-
do se trata de definir en qu consiste el sistema nacional
para la administracin de la inversin pblica. En algu-
nos casos el SNIP tiene cobertura slo para el gobierno
central, mientras que en otros casos abarca tambin los
gobiernos subnacionales. Asimismo, en algunos SNIP
se registran slo iniciativas financiadas con recursos del
presupuesto general, mientras que en otros se incorpo-
ran proyectos financiados con donaciones externas.
A pesar de las grandes diferencias entre los SNIP
de distintos pases, estos tienen similitud en aspectos
tales como los objetivos que persiguen, su estructura
y las metodologas utilizadas. Este documento estudia
las similitudes y diferencias entre los SNIP vigentes en
distintos pases de la regin, destacando las tendencias
que se han observado en su desarrollo, con el propsito
de extraer algunas conclusiones que aporten a un mejor
entendimiento de estos. Asimismo, se discutir acerca
de las debilidades del los SNIP actuales y de su posible
desarrollo futuro.
Desarrollo histrico en la Regin
La primera experiencia de desarrollo de un Banco de
Proyectos (a partir de los cuales evolucion la idea
de los SNIP) se remonta a 1982, cuando el gobierno de
Chile a travs de la Oficina de Planificacin Nacional
(ODEPLAN), con la cooperacin tcnica de las Nacio-
nes Unidas, el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) y el Departamento de la Coope-
racin Tcnica para el Desarrollo (DTCD) inici la
implementacin de un sistema de normalizacin de in-
formacin sobre proyectos de inversin pblica. Para
ello tom como base los inventarios de proyectos de
inversin pblica que, como experiencias piloto, se ha-
ban realizado en cuatro regiones (Naciones Unidas,
1985). En el marco del proyecto, este sistema se ex-
tendi a todas las regiones del pas y a los distintos
ministerios.
Sin embargo, el gran volumen de informacin a
registrar y administrar hizo patente la necesidad de con-
tar con un sistema informatizado. Ello dio origen a la
creacin del Banco Integrado de Proyectos del Sector
Pblico (conocido como BIP). Dado que a principios
de la dcada de 1980 no se contaba an con tecnologa
que permitiese implantar un sistema de bases distribui-
das, la informatizacin oblig a la centralizacin de la
informacin en una base de datos nica, a la cual acce-
dan las distintas entidades a travs de terminales.
En la dcada de 1980 se dio inicio a experiencias si-
milares en otros pases de la regin, como Guatemala,
Repblica Dominicana y Venezuela. Sin embargo, por
distintos motivos, dichas experiencias no dieron los re-
sultados esperados y no lograron consolidarse.
As, la siguiente experiencia exitosa, fue la creacin
del Banco de Proyectos de Inversin Nacional (BPIN) en
Colombia. Sus orgenes se remontan a 1986, cuando el
Departamento Nacional de Planeacin, con el apoyo de la
Organizacin de los Estados Americanos (OEA), inici
un proyecto de apoyo a las actividades de preinversin
e inversin a nivel territorial. Pero el verdadero impulso
a esta iniciativa lleg con la promulgacin de la Ley 38
(21 de abril de 1989) del Estatuto Orgnico del Presu-
puesto General de la Nacin, la cual en su Artculo 32
crea el BPIN y confa a la Direccin Nacional Planeacin
(DNP) su diseo, montaje y operacin. Para ello la DNP,
con financiamiento provisto por el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), firm un convenio con el Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmi-
ca y Social (ILPES) para el desarrollo e implementacin
del BPIN (ILPES, 1993).
En los aos noventa, varios otros pases de la regin
han desarrollado o se encuentran desarrollando Sis-
temas Nacionales de Inversin Pblica basados en el
concepto de los Bancos de Proyectos. Se destacan las
experiencias de Bolivia y de Per, pases que han dado
un fuerte impulso a la creacin de sus SNIP. Estas ini-
ciativas ms recientes han aprovechado la experiencia
acumulada en otros pases, tanto respecto de los xitos
como en relacin con los factores a tener en cuenta a fin
de no fracasar. Ello se refleja en una estructura ms clara
y slida desde el punto de vista legal y en sistemas de
79
informacin que aprovechan al mximo las capacidades
que brinda Internet.
El Grfico 3 presenta los pases que en las ltimas
tres dcadas han trabajado en tratar de implantar un
SNIP y aquellos en que es posible decir que estn conso-
lidados. Se considerar que un sistema est consolidado
cuando lleva al menos una dcada en operacin (ha so-
brevivido al menos dos cambios de gobierno) y registra
un porcentaje mayoritario del total de la inversin p-
blica. En el caso de Argentina, el sistema lleva ms de
una dcada en funcionamiento, pero slo en los lti-
mos aos ha comenzado a ser adoptado por los niveles
provincial y municipal, con lo cual ha aumentado signi-
ficativamente su cobertura.
Grfico 3. Pases de la regin que han implantado SNIP
Estructura general
Antes de analizar las tendencias que se han dado en el
desarrollo de los SNIP, es conveniente describir su es-
tructura general. An cuando los bancos de proyectos
se concibieron inicialmente slo como sistemas de in-
formacin sobre proyectos propuestos y en desarrollo,
la prctica demostr la conveniencia de implementar
sistemas nacionales de inversin basados en el concep-
to de los bancos de proyectos. La implementacin de
un sistema de este tipo requiere desarrollar en forma
simultnea cuatro aspectos: metodologas, sistemas de
informacin, reformas legales e institucionales, y capa-
citacin (Aldunate, 1994). Estos dan origen a los cuatro
componentes fundamentales que debe abordar cualquier
proyecto de implantacin de un BPIN, los cuales son:
El componente institucional y legal que compren-
de la preparacin y aprobacin de leyes, decretos
y reglamentos que definan, regulen y respalden la
operacin del SNIP, as como las reformas institucio-
nales necesarias para responder a las demandas que
genera la administracin y operacin del sistema;
El componente metodolgico que demanda la prepa-
racin de manuales metodolgicos de identificacin,
preparacin y evaluacin de proyectos, as como ma-
nuales de seguimiento y control de proyectos;
El componente de sistemas de informacin constitui-
do por el equipamiento (hardware) y los programas
(software) que permiten un manejo gil de la gran
cantidad de informacin que genera, registra y utili-
za un SNIP, as como por los manuales de operacin
de los sistemas de informacin; y
El componente de capacitacin para cambiar la cultu-
ra de manejo de la inversin pblica y contar con los
recursos humanos calificados indispensables para
la operacin del SNIP. Este puede incluir cursos, se-
minarios, convenios con entidades de capacitacin,
preparacin de material de capacitacin y activida-
des de asistencia tcnica.
A continuacin se analizan las tendencias observa-
das en cuanto a cmo se han ido materializando estos
componentes en distintos SNIP de la regin.
Situacin actual y tendencias
Objetivos de los SNIP
En primer trmino es interesante analizar cul es el
objetivo que se ha esperado alcanzar con la implemen-
tacin de los SNIP en distintos pases. Los siguientes
recuadros presentan algunas de estas definiciones de
objetivos.
Pases en que opera
un SNIP o que estn
trabajando en su
creacin.
Pases en que el SNIP
est operando por ms
de una dcada y puede
considerarse consolidado.
80
Objetivo general
Segn el Artculo 1 de la Ley 24.354: Crase el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas cuyos objetivos son la inicia-
cin y actualizacin permanente de un inventario de proyectos de inversin pblica nacional y la formulacin anual y
gestin del Plan Nacional de Inversiones Pblicas.
Segn el documento sobre el sistema presupuestario en Argentina: Sus objetivos generales (del Sistema Nacional de
Inversiones, SNI) consisten en dotar de eficacia, eficiencia y efectividad al proceso de asignacin de recursos destinados
a la inversin, apoyndose en la creacin del Banco de Proyectos de Inversin (BAPIN)
Objetivos especficos
El sistema establecido se propone:
1. Incrementar la productividad de la inversin pblica en todo el pas, homogeneizando, con criterios tcnicos de exce-
lencia, los procesos de formulacin, evaluacin y seleccin de proyectos.
2. Identificar, promover y evaluar proyectos de inversin, registrndolos en un Banco de Proyectos de Inversin creado
al efecto.
3. Seleccionar y proponer proyectos para su integracin en el Plan de Inversin Pblica que aprueba el Parlamento
Nacional.
Fuente: www.mecon.gov.ar/folle/tex1.htm
Segn el Artculo 2 de la Resolucin suprema N. 216768:
1. Lograr una eficiente asignacin y administracin de los recursos pblicos destinados a la inversin, maximizando sus
beneficios socioeconmicos.
2. Establecer las metodologas, los parmetros y los criterios para la formulacin, evaluacin y ejecucin de proyectos que
debern aplicar las entidades del sector pblico para el desarrollo de sus Proyectos de Inversin Pblica.
3. Establecer los procedimientos por los cuales los Proyectos de Inversin Pblica accedern a las fuentes de financia-
miento interno y externo, y se incorporarn al Presupuesto General de la Nacin.
4. Establecer los procedimientos para el cofinanciamiento de proyectos de inversin entre las entidades pblicas y el
Gobierno Central.
5. Asegurar la disponibilidad de informacin actualizada, oportuna y confiable sobre la inversin pblica.
6. Asegurar una permanente coordinacin y complementacin entre el SNIP, el Sistema Nacional de Planificacin y los
otros sistemas establecidos en la Ley 1178.
Recuadro 2. Implementacin de SNIP en Argentina
Recuadro 3. Implementacin de SNIP en Bolivia
81
Objetivo general
.. mejorar la calidad de la inversin pblica nacional, asignando recursos a iniciativas de mayor rentabilidad social y
econmica de acuerdo con los lineamientos de la poltica de gobierno.
Fuente: http://www.mideplan.cl/sni.htm
1. Apoyar la gerencia y toma de decisiones sobre inversin pblica colombiana.
2. Contribuir a la incorporacin de criterios de eficiencia y eficacia en la asignacin y ejecucin de los recursos de inversin
estatal.
3. Facilitar el logro de los objetivos de poltica mediante la definicin de programas y proyectos como conjuntos coherentes
de acciones realizables, financiables, especficas y ubicadas espacial y temporalmente.
4. Proporcionar informacin veraz y confiable sobre los resultados de la inversin pblica.
5. Servir de unidad de consolidacin de la informacin sobre inversin pblica nacional, departamental, distrital y
municipal, independientemente de la fuente de f inanciacin, organismo ejecutor, o localizacin del programa,
proyecto o actividades.
6. Apoyar los procesos de evaluacin ex ante, seguimiento, evaluacin de resultados y evaluacin ex post sobre las deci-
siones de inversin pblica.
Fuente: El BPIN para principiantes, DNP, 12/2002.
Objetivo general
Segn el Artculo 1 de la Ley N. 27293 del Sistema Nacional de Inversin Pblica: La presente Ley crea el Sistema
Nacional de Inversin Pblica, con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Pblicos destinados a la inversin,
mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologas y normas tcnicas relacionados con las diversas fases
de los proyectos de inversin.
Segn el Artculo 5 de la Ley N. 27293:
1. Propiciar la aplicacin del Ciclo del Proyecto de Inversin Pblica: perfil prefactibilidad factiblidad expediente
tcnico ejecucin evaluacin ex post.
2. Fortalecer la capacidad de planificacin del Sector Pblico.
3. Crear las condiciones para la elaboracin de Planes de Inversin Pblica por perodos multianuales no menores de tres
aos.
Recuadro 4. Implementacin de SNIP en Chile
Recuadro 5. Implementacin de SNIP en Colombia
Recuadro 6. Implementacin de SNIP en Per
82
En otros pases el marco legal del SNIP se incorpora
en la legislacin sobre el proceso presupuestario, con
menor o mayor especificidad. En algunos casos exis-
ten artculos especficos sobre el SNIP, mientras que en
otros casos la operacin del sistema se apoya en una
coleccin de menciones en distintas leyes y reglamen-
tos. Este tipo de reglamentacin existe, por ejemplo, en
Chile y Colombia.
Se aprecia en los recuadros anteriores que los SNIP
comparten, como podra esperarse, el objetivo de con-
tribuir a mejorar la calidad (eficiencia, eficacia) de la
inversin pblica. Asimismo, son objetivos comunes
a varios SNIP el servir de herramienta de apoyo a la pla-
nificacin y el brindar informacin oportuna sobre las
iniciativas de inversin propuestas o en curso.
Marco legal
La estructura del marco legal del los SNIP presenta
dos vertientes. En algunos pases los SNIP han sido
creados por ley y existen decretos reglamentarios asocia-
dos a dichas lezyes. Ese es el caso, por ejemplo, de
Argentina y Per.
Argentina
El Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SNIP) es creado por la Ley N. 24.354 promulgada el 22 de agosto de 1994.
Se complementa con el Decreto Reglamentario Poder Ejecutivo Nacional N. 720/95 de fecha 22 de mayo de 1995 que
designa a la Direccin Nacional de Inversin Publica y el Financiamiento de Proyectos de la Secretara de Programacin
Econmica del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos como rgano responsable del SNIP, y crea el Banco
de Proyectos de Inversin Pblica.
Per
La Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica (Ley N. 27293) crea el marco legal el 9 de julio de 2000. Su operacin
se reglamenta en el Decreto Supremo N. 086-2000-EF del 14 de agosto de 2000 y luego se actualiza en el Decreto
Supremo N 102-2007-EF del 19 de julio de 2007.
Chile
- Decreto Ley N. 1.263, Artculo 19 bis de 1975, y Ley N. 18.768 , Artculo 68, letra c de 1988 de Administracin
Financiera del Estado y de Normas complementarias de Administracin Financiera.
- Ley N. 18.482 de 1985 de Normas complementarias de administracin financiera y de incidencia presupuestaria.
- Ley N. 18.989 de 1990; Decreto N. 268 de 2003: Crean el Ministerio de Planificacin y Cooperacin; determinan la
estructura interna del Ministerio de Planificacin y Cooperacin.
- Ley N. 19.107 de 1991: modifica el Artculo 2 de la Ley N. 18.989 y crea el Ministerio de Planificacin y Cooperacin.
- Reglamento del Artculo 19 bis del Decreto ley N. 1.263 de 1975 de 2003 sobre identificacin presupuestaria de los
estudios previos a la inversin, programas o proyectos de inversin.
- Ley de Presupuestos del Sector Pblico de promulgacin anual.
- Decreto Ley N. 1.349 de 1976: crea la Comisin Chilena del Cobre (COCHILCO).
Recuadro 7. Marco legal basado en leyes, en Argentina y Per
Recuadro 8. Marco legal incluido en el marco presupuestario, en Chile y Colombia
83
- Decreto Ley N. 2.224 de 1978: crea la Comisin Nacional de Energa (CNE).
- Decreto Ley N. 18.196 de 1982: se agrega a la Ley N. 1.350 de 1976 que crea al CODELCO.
- Decreto Ley N. 18.267 de 1983 Empresa Nacional de Minera (ENAMI). Ley N. 18.605 de 1987. Ley Orgnica Cons-
titucional de los Consejos Regionales de Desarrollo.
- Ley N. 18.695 DFL-1 19.704 de 2002, Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE): Ley Orgnica
de las Municipalidades.
- Ley N. 19.300 de 1994 de Bases Generales del Medio Ambiente.
- Oficio Circular N. 71 del 29 de diciembre de 2003 del Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupuesto Instrucciones
especficas, puntos 6 y 10.
- Oficio del Gabinete Presidencial N. 02 del 25 de enero de 2001: ordena mantener actualizada la informacin sobre
ejecucin de proyectos de inversin pblica en el Banco Integrado de Proyectos.
Fuente: Portal SIN, Marco Legal que regula el Sistema Nacional de Inversiones.
Colombia
- Ley 38 del 21 de abril de 1989 Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin: crea en el Artculo 32 el
Banco de Proyectos de Inversin Nacional (BPIN) y confa al Departamento Nacional de Planeacin (DNP) su diseo,
montaje y operacin.
- Decreto 2410 del 20 de octubre de 1989 crea y asigna funciones a las divisiones de metodologas y de operacin y
sistemas en el DNP.
- Decreto 841 del 20 de abril de 1990: reglamenta la operacin del BPIN.
- Resolucin 3127 del 27 de noviembre de 1992: delega en ministerios y departamentos administrativos del orden
nacional la calificacin de viabilidad de los proyectos y su registro en el BPIN.
- Ley 179 del 30 de diciembre de 1994: seala que no se podr ejecutar ningn proyecto o programa que haga parte
del Presupuesto General de la Nacin (PGN) si no ha sido previamente evaluado por el rgano correspondiente y
registrado en el BPIN. Cambia el nombre de este por Banco Nacional de Proyectos y Programas.
En la prctica, la forma que tome el marco legal
no tiene mayor efecto sobre la operacin del sistema.
Puede existir una ley especfica sobre el SNIP, pero no
ser cumplida cabalmente, mientras que, en el otro ex-
tremo, una coleccin de decretos y reglamentos puede
que se cumpla con rigurosidad. Es decir, a pesar de que
un SNIP requiere de un marco legal para su operacin,
la rigurosidad de este no inf luye significativamente
en una mayor consolidacin del sistema. S lo hace, en
cambio, la designacin de la entidad responsable de
su operacin, o cmo esta se coordine con la entidad
presupuestaria.
Administracin
En la operacin de los SNIP participan prcticamente
todas las entidades del sector pblico, pero la respon-
sabilidad de gestionar su operacin recae usualmente
en una sola entidad. Dependiendo del pas, los SNIP
son operados por ministerios de Planificacin (Chile,
Colombia, Bolivia), de Economa (Argentina, Per) o
de Hacienda (Mxico).
84
Sobre esta diversidad en relacin con la entidad rec-
tora del SNIP cabe sealar que lo importante para el
xito del sistema es que las recomendaciones emitidas
acerca de las distintas iniciativas de inversin se tomen
en cuenta en el proceso de asignacin de los recursos.
Sin duda contribuye a ello que el SNIP sea parte de la
entidad que asigna el presupuesto de inversin (por
ejemplo, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
SHCP, en Mxico o la DNP en Colombia). Pero tambin
opera bien el SNIP si existe una buena relacin de coope-
racin entre la unidad que lo administra y la direccin de
presupuestos (como en el caso de Chile). En cambio, si
el SNIP no es administrado por la entidad presupuestaria
o no se coordina adecuadamente con esta, es muy pro-
bable que se asigne financiamiento a muchos proyectos
no registrados en el SNIP o que no tienen una recomen-
dacin positiva emitida por este.
Cobertura
Los SNIP nacieron en el contexto de procesos de des-
centralizacin cuando el nivel central busc alguna
forma de mantener cierto nivel de control o vigilancia
sobre la utilizacin de los recursos que se transferan
a niveles subnacionales. Este es el caso de tres de los
SNIP precursores el de Bolivia, el de Colombia y el de
Chile, los cuales se desarrollaron, paradjicamente,
como sistemas centralizados, observndose en etapas
posteriores una descentralizacin de competencias. Ello
tuvo como consecuencia que dichos SNIP hayan tenido
prcticamente desde su creacin una cobertura tanto del
nivel nacional como de los niveles subnacionales.
En cambio, los sistemas ms recientes, creados con
frecuencia por medio de leyes especficas, se iniciaron
con una cobertura limitada en el nivel central, exten-
dindose luego a los niveles subnacionales. Este es el
caso, por ejemplo, del SNIP de Colombia
Un caso aparte es el de los pases federales como
Argentina y Mxico. En estos, dada su estructura fede-
ral, el SNIP no puede ser impuesto por el nivel central a
los estados o provincias. Por ello la cobertura del siste-
ma se limita a inversiones financiadas con recursos del
presupuesto federal u otras fuentes de financiamiento
al que tiene acceso el gobierno nacional. Los estados
(provincias) son libres de elegir si crean sus propios sis-
temas, adoptan el sistema nacional o, simplemente, no
crean un sistema de inversiones. En este contexto es
notable el avance logrado en Argentina en concertar la
utilizacin del BAPIN con las provincias, y estas, a su
vez, con los municipios.
Cuadro 12. Entidades rectoras en pases de la regin
Pas Entidad rectora del SNIP
Argentina Secretara de Poltica Econmica del Ministerio de Economa y Produccin a travs de la Direccin Nacional
de Inversin Pblica.
Chile Ministerio de Planifcacin a travs de la Divisin de Planifcacin, Estudios e Inversin.
Mxico Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a travs de la Unidad de Inversiones.
Bolivia Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo del Ministerio de Planifcacin del Desarrollo
a travs de la Direccin General de Inversin Pblica.
Colombia Departamento Nacional de Planeacin a travs de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas.
Per Viceministerio de Economa del Ministerio de Economa y Finanzas a travs de la Direccin General
de Programacin Multianual del Sector Pblico.
85
En el Cuadro 13 se presenta la cobertura de los
SNIP de distintos pases en trminos de niveles de
gobierno y fuentes de financiamiento incorporadas
al sistema.
A partir de fines de 2002, la Secretara de Poltica Econmica decidi impulsar la implementacin del sistema denomi-
nado BAPIN II, que aporta informacin integrada sobre proyectos de inversin abarcando la totalidad del ciclo de vida
de los proyectos.
A partir de esta decisin se realizaron reuniones regionales en El Calafate, Jujuy, Mendoza, Iguaz y Rafaela, en las que
se difundi la decisin de recrear el SNIP y se invit a las provincias a adherir a este mediante la firma de un convenio.
Logros:
- 6.000 proyectos cargados en los Bancos Provinciales
- 720 proyectos en el Banco Nacional por 17 provincias
- Adhesin de municipios (Modelo de Convenio)
- 230 comunas y municipios adheridos a sus respectivas provincias segn el siguiente detalle:
i) Crdoba: 180 comunas y/o municipios
ii) Corrientes: 12 municipios
iii) Entre Ros: 24 municipios
iv) Santa Fe: 12 municipios
v) Catamarca: 1 municipio
vi) Formosa: 1 municipio
Fuente: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/inversionpub_prov.htm
Recuadro 9. Concertacin entre niveles de gobierno en Argentina
86
Bolivia El SNIP considera los siguientes niveles institucionales,
segn el Clasifcador del Sector Pblico del Sistema
Integrado de Informacin Financiera:
Nacional: comprende todos los ministerios, las secretaras
nacionales, entidades descentralizadas, empresas
pblicas y fondos de inversin y desarrollo que canalizan
recursos para la inversin pblica sectorial.
Departamental: comprende todas las prefecturas
departamentales y sus entidades dependientes, que
canalizan recursos para la inversin pblica regional.
Municipal: comprende todos los gobiernos municipales
y sus entidades dependientes, que canalizan recursos
para la inversin pblica local.
Resolucin suprema N. 216768, Artculo 4.
De acuerdo con las modalidades de fnanciamiento,
los proyectos de inversin pblica se clasifcan en:
- Recursos del Tesoro General de la Nacin
- Recursos especfcos de las entidades pblicas
- Recursos externos
Fuente: Resolucin suprema N. 216768, 1996,
Artculo 9.
Chile Las instituciones que forman parte del sector pblico, es
decir, los servicios e instituciones defnidos en el artculo 2 de
la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Estado,
que cuentan con presupuesto cuya composicin en materia
de ingresos y gastos se detalla en la Ley de Presupuestos del
Sector Pblico de cada ao, son las nicas autorizadas para
presentar directamente las iniciativas de inversin al Sistema
Nacional de Inversiones para el proceso presupuestario 2009.
Fuente: Instituciones que pueden presentar iniciativas,
Sitio web SNI.
Los niveles territoriales son:
- Nacional: Organismos rectores y ministerios.
- Regional: Intendentes, secretarios regionales ministeriales
(Seremis), gobiernos regionales.
- Comunal: Alcalde y concejo municipal.
Fuente: Sistema Nacional de Inversin Pblica y Banco
Integrado de Proyectos, Ministerio de Planifcacin
(MiDePlan), mayo de 1996.
Sistema Nacional de Inversiones se aplica a todas las
instituciones del sector pblico independientemente de
la fuente de fnanciamiento a que postulen.
Fuente: Ofcio N 2890 del 20/12/2007 Imparte instruc-
ciones proceso 2009.
Cuadro 13. Cobertura de los SNIP
Argentina Nivel nacional, al cual se aplican las normativas del SNIP.
Nivel provincial, al cual se debe consultar respecto de
inversiones en sus territorios.
Fuente: Ley N. 24.354 y Decreto Reglamentario Poder
Ejecutivo Nacional N. 720/95
Transferencias, subsidios, aportes, avales, crditos
y/o cualquier tipo de benefcios que afecten en forma
directa o indirecta al patrimonio pblico nacional, con
repercusin presupuestaria presente o futura, cierta o
contingente.
Fuente: Ley N. 24.354, Artculo 3.
Pas Cobertura del SNIP
Territorial Fuentes de financiamiento
87
Metodologas
Un elemento fundamental para la operacin de un
SNIP son las metodologas de evaluacin de proyec-
tos. Actualmente, todos los SNIP cuentan con sus
propias metodologas de formulacin y evaluacin
de proyectos.
En general todas estas metodologas tienen una
estructura muy similar. En el Cuadro 15 se muestran
algunos ejemplos.
Per Quedan sujetas a lo dispuesto en la presente Ley las
Entidades y Empresas del Sector Pblico No Financiero
de los tres niveles de gobierno*, que ejecuten Proyectos de
Inversin con Recursos Pblicos.
Fuente: Ley que crea el Sistema Nacional de Inversin
Pblica.
Ley N. 27293, Artculo 2 (modifcado por el artculo nico
de la Ley N. 28.802, publicada en el diario ofcial
El Peruano el 21 de julio de 2006.)
*Los niveles de gobierno son el nacional, el regional y el local.
Para efectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica,
considrese recursos pblicos a todos los recursos fnan-
cieros y no fnancieros de propiedad del Estado o
que administran las entidades del sector pblico. Los
recursos fnancieros comprenden todas las fuentes de
fnanciamiento.
Fuente: Reglamento del Sistema Nacional de Inversin
Pblica.
Decreto Supremo N. 102-2007-EF, Artculo 2.
Pas Cobertura del SNIP
Territorial Fuentes de financiamiento
Mxico Dependencias y entidades de la administracin pblica
federal.
Fuente: Lineamientos para el registro en la Cartera de
Programas y Proyectos de Inversin, as como para la
integracin de los programas y proyectos de inversin
al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Deben solicitar registro en cartera:
- Los Programas y Proyectos de Inversin (PPI) que eje-
cuten las Dependencias y Entidades de la Administracin
Pblica Federal.
- Los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo
Plazo (Pidiregas)
- Los Proyectos de Prestacin de Servicios
- Los PPI apoyados a travs de fdeicomisos pblicos
- El gasto de inversin que as determine la SHCP
Fuente: Presentacin sobre el Sistema de Inversin
Pblica, 04-2008.
88
En general todas estas metodologas tienen una
estructura muy similar. En el Cuadro 15 se muestran
algunos ejemplos.
Se aprecia en ese cuadro que en todos los casos, las
metodologas abordan la formulacin y la evaluacin
de los proyectos. En cuanto a la formulacin, los temas
tratados son el diagnstico de la situacin actual, el
estudio de alternativas y el anlisis de la oferta y la
demanda. En cuanto a la evaluacin se aborda en las
metodologas la determinacin de los costos y benefi-
cios, la evaluacin socioeconmica y, en algunos casos,
la evaluacin privada.
Cuadro 14. Metodologas vigentes en SNIP de Amrica Latina
Existen los siguientes
Perfles Mnimos:
- General
- Agua
- Caminos
- Educacin
- Electrifcacin
- Mercado
- Riego
- Salud
- Vas
y las siguientes
Metodologas de
preparacin y evaluacin
de proyectos de:
- Agropecuarios
- Educacin
- Electrifcacin rural
- Medio ambiente
- Salud
- Servicios bsicos
- Transporte
Fuente: Sitio web
del VIPFE, listado de
metodologas.
Bolivia
Existen metodologas en
los siguientes sectores:
- Metodologa general
- Aeropuertos
- Agua potable
- Aguas lluvias
- Atencin primaria de
la salud
- Caletas pesqueras
- Caminos de bajo
estndar
- Defensas fuviales
- Deporte
- Edifcacin pblica
- Educacin
- Infraestructura y
equipamiento
- Carabineros de Chile
- Establecimientos para
menores
- Recintos carcelarios
- Mejoramiento de barrios
- Mantenimiento vial
urbano
- Pequeos aerdromos
- Reemplazo de equipos
- Residuos slidos
- Riego
- Tecnologa de infor-
macin y comunicacin
- Telecentros
- Telefona rural
- Vialidad intermedia
- Vialidad interurbana
- Vialidad urbana
- Vigilancia policial
Fuente:
http://sni.mideplan.cl/
Chile
Existe una gua general,
Metodologa General
Ajustada, y en anexos a
esta las siguientes guas
sectoriales:
- Gua N. 1 de proyectos
ambientales
de ciencia y tecnologa
regionales de
comercializacin
de pequea irrigacin
de construccin, mejora-
miento y rehabilitacin
de infraestructura vial
mineros
- Gua N. 7 Modelo
HDM para proyectos de
construccin y mejora-
miento de carreteras
de gestin integral de
residuos slidos
carcelarios, tribunales y
despachos judiciales
de educacin
de energa
de salud
- Gua N. 13 Equidad de
gnero
Fuente: www.dnp.gov.co
Colombia
Existen los siguientes
manuales:
- Gua general de pre-
paracin y presentacin
de proyectos de
inversin pblica
- Gua de proyectos
carreteros
- Gua de proyectos
de salud
- Gua de proyectos de
reemplazo de equipos
- Anlisis de reemplazo
de equipos
edifcacin pblica
dotacin de de servicios
de agua potable rural
agua potable urbana
alcantarillado sanitario
construccin de plantas
de tratamiento de aguas
residuales municipales
Fuente:
www.cepep.gob.mx
Mxico
Existe una gua general,
Gua General de Iden-
tifcacin, Formulacin
y Evaluacin Social de
Proyectos de Inversin
Pblica a nivel de Perfl,
y las siguientes guas por
tipo de proyecto:
- Universidades
- Caminos vecinales
- Educacin
- Salud
- Saneamiento bsico en
el mbito rural
- Saneamiento bsico en
el mbito de pequeas
ciudades
- Riego menor
- Riego grandes y
medianos
- Proteccin y/o control
de inundaciones
en reas agrcolas o
urbanas
- Pautas para Proyectos
de Inversin Pblica
(PIP) de desarrollo de
capacidades para el
ordenamiento territorial
- Gua para evaluacin
ex post de PIP de riego
grandes y medianos
Adems existen 8 casos
prcticos a modo de ejem-
plo y otros documentos
de apoyo metodolgico.
Fuente:
http://www.mef.gob.pe/
DGPM/instrumentos.php
Per
89
Metodologa de
de proyectos en los com-
ponentes de construccin,
mejoramiento y
mantenimiento de
carreteras pavimentadas
interurbanas.
1. Preparacin del proyecto
- Diagnstico de la
situacin actual
- rea de infuencia del
proyecto
- Proyecciones de oferta
y demanda
- Diagnstico socio-
econmico
- Estudio de demanda
y oferta
- Defnicin de la
situacin sin proyecto
- Alternativas tcnicas
del proyecto
- Tamao y localizacin
del proyecto
- Cuantifcacin de
variables tcnicas
anlisis ambiental
del proyecto
2. Evaluacin del proyecto
- Evaluacin
socioeconmica
- Evaluacin privada
fnanciera
- Estudio de impacto
ambiental
- Anlisis de sensibilidad
Bolivia
Bolivia
Metodologa en sector transporte
Contenidos
Metodologa de
de proyectos de
transporte interurbano.
Introduccin
1 Teora sobre la cual se
basa la metodologa
1.1 Benefcios de un
proyecto caminero
1.2 Costos de un proyecto
caminero
1.3 Anlisis de la red vial
1.4 Horizonte de
evaluacin
1.5 Indicadores
econmicos
1.6 Evaluacin econmica
2 Preparacin del
proyecto
2.1 Descripcin del
proyecto
2.2 Anlisis de
antecedentes
2.3 Diagnstico
2.4 Optimizacin de la
situacin actual
2.5 Alternativas de proyecto
2.6 Preseleccin de
alternativas
2.7 Anlisis y estimacin
de la demanda
vehicular futura
3 Evaluacin del proyecto
3.1 Descripcin de
benefcios y costos
3.2 Estimacin
de benefcios
3.3 Estimacin de costos
3.4 Evaluacin e
indicadores econmicos
Chile
Chile
Metodologa general
ajustada.
I. Introduccin
Ii. Manual del usuario
Ii. Presentacin
Iv. Marco legal
V. Marco conceptual
Vi. Formulacin del
proyecto
A. Mdulo 1:
Identifcacin
B. Mdulo 2: Preparacin
C. Mdulo 3: Evaluacin
ex ante
1. Evaluacin fnanciera
2. Evaluacin econmica
y social
D. Mdulo 4:
Programacin
1. Programacin
fsico-fnanciera
2. Programacin fuentes
de fnanciacin
E. Mdulo 5: Ficha
estadstica bsica de
inversin
Bibliografa
Colombia
Colombia
Gua para la preparacin
y presentacin de estu-
dios de evaluacin social
de proyectos carreteros.
1. Origen del proyecto y
objetivo del estudio
2. Diagnstico de la
situacin actual
3. Situacin sin proyecto
4. Situacin con proyecto
5. Evaluacin
socioeconmica del
proyecto
6. Conclusiones,
recomendaciones
y limitaciones del
estudio
7. Anexos informativos
Mxico
Mxico
Gua general de iden-
tifcacin, formulacin
y evaluacin social de
Proyectos de Inversin
Pblica a nivel de perfl.
Introduccin
Mdulo 1: Aspectos
generales
1.1: Nombre del proyecto
1.2: Unidad formuladora y
ejecutora del proyecto
1.3: Participacin de las
entidades involucradas
y de los benefciarios
1.4: Marco de referencia
Mdulo 2: Identifcacin
2.1: Diagnstico de la
situacin actual
2.2: Defnicin del
problema y sus causas
2.3: Objetivo del proyecto
2.4: Alternativas de
solucin
Mdulo 3: Formulacin
3.1: El ciclo del proyecto
y su horizonte de
evaluacin
3.2: Anlisis de la demanda
3.3: Anlisis de la oferta
3.4: Balance
oferta-demanda
3.5: La secuencia de etapas
y actividades de cada
proyecto alternativo y
su duracin
3.6: Los costos a precios de
mercado
3.7: Flujo de costos a
precios de mercado
Per
Per
90
Sin embargo, a pesar del gran nmero de manuales
existentes en los distintos SNIP, un aspecto en que estos
han evolucionado muy poco es justamente el metodo-
lgico. Desde su creacin en la dcada de 1970, se han
utilizado metodologas de evaluacin socioeconmica
que apuntan a la determinacin del valor actual neto
(VAN) social y la tasa interna de retorno (TIR) social
de los proyectos. En aquellas tipologas de proyectos
en que no es posible, o es muy costosa la determina-
cin de los beneficios, las metodologas apuntan a la
determinacin de parmetros costo-eficiencia como el
valor actual de costos (VAC), el costo anual equivalente
(CAE) o el valor agregado bruto (VAC-VAB).
A lo largo de las ltimas dcadas todos los SNIP
han trabajado en el desarrollo de metodologas espec-
ficas para distintos sectores. Los principales desarrollos
metodolgicos se han dado en los sectores de infraes-
tructura fsica (agua potable, electrificacin, transporte
vial, vialidad urbana, etc.) y sector agrcola (riego) y, en
menor medida, en los sectores sociales, con nfasis en
salud y educacin.
El nico cambio metodolgico importante en va-
rios SNIP ocurri en la ltima dcada y consisti en
la adopcin de la metodologa del marco lgico como
herramienta complementaria en la formulacin de los
proyectos y programas y en la evaluacin de resultados.
Bolivia
Contenidos
4 Presentacin del
proyecto
4.1 Resumen y
conclusiones
4.2 Preparacin del
proyecto
4.3 Evaluacin del proyecto
4.4 Conclusiones y
recomendaciones
5 Financiamiento
Chile Colombia Mxico
Mdulo 4: Evaluacin
4.1: Evaluacin
econmica a precios
de mercado
4.2: Estimacin de los
costos sociales
4.3.a: Evaluacin social,
aplicacin de la
metodologa costo
efectividad
4.3.b: Evaluacin social,
aplicacin de la
metodologa
costo-benefcio
4.4: Anlisis de
sensibilidad
4.5: Seleccionar el mejor
proyecto alternativo
4.6: Anlisis de
sostenibilidad del
proyecto seleccionado
4.7: Anlisis de impacto
ambiental del
proyecto seleccionado
4.8: Marco lgico del
proyecto
seleccionado
Mdulo 5: Conclusiones
Mdulo 6: Anexos
Bibliografa
Per
91
Sin embargo, las metodologas utilizadas no han
avanzado en el tratamiento de un aspecto de suma im-
portancia: el riesgo. Se trata el VAN, la TIR o el CAE y el
VAC/VAB como si fueran valores determinstico. En
el mejor de los casos, se reconoce que hay incertidum-
bre y se realiza un anlisis de sensibilidad, usualmente
bastante rudimentario. Por ejemplo, se recomienda en
algunas metodologas recalcular los parmetros para
variaciones de +/- 10 o 20% de los costos y para fluctua-
ciones similares de la demanda. O bien, se determinan
los valores de costos o demanda que hacen que el VAN
sea cero o la TIR iguale la tasa social de descuento
(TSD) vigente. No suelen realizarse anlisis de escena-
rios. Cuando los hay, son tambin bsicos y sin ninguna
justificacin de su eleccin.
Los indicadores de rentabilidad son, en realidad,
estimaciones basadas en gran cantidad de supuestos,
para cada uno de lo cuales existe una posibilidad de
error. Por tanto, en realidad son valores ms probables
y no determinsticos, y deberan reportarse como tales.
Es decir, no debera afirmarse que el VAN del proyecto
es XXXX, sino que debera reportarse que el valor del
VAN esta entre los valores XXXX+YY y XXXX+YY con
una probabilidad de ZZ. O bien, podra reportarse que
la probabilidad de que la TIR sea superior a 12% (por
ejemplo) es de ZZ%.
Estas determinaciones son perfectamente posibles y
no requieren mucho trabajo adicional al que lleva la de-
terminacin del VAN de un proyecto. Basta con que en
el momento de estimar los parmetros ms importantes
que entran en el clculo de los indicadores de rentabili-
dad se establezca para uno un rango posible de variacin
y se le asigne una distribucin de probabilidad. Luego,
aplicando la simulacin de Montecarlo, ser posible de-
terminar la distribucin de probabilidad del indicador
de rentabilidad a reportar.
Un buen avance en la incorporacin del anlisis de
riesgo en la evaluacin de proyectos es el documento
Pautas para la incorporacin del anlisis de riesgo en
PIP preparado por la Direccin General de Programa-
cin Multianual del Ministerio de Economa y Finanzas
del Per, con el apoyo del Programa de Desarrollo Rural
Sostenible de la Deutsche Gesellschaft fr Technische
Zusammenarbeit (GTZ, Cooperacin Tcnica Alemana).
En dicho documento se dan recomendaciones para ana-
lizar riesgos que podran enfrentar los proyectos y cmo
incorporar medidas de prevencin o mitigacin e in-
cluirlas en la evaluacin. Sin embargo, los indicadores
de rentabilidad socioeconmica siguen calculndose
como valores ciertos y no probabilsticos.
Otro aspecto que no ha sido desarrollado suficien-
temente en las metodologas es el anlisis distributivo.
Se reporta el VAN o la TIR de los proyectos, pero no se
analiza quines pagan los costos y quines perciben los
beneficios. Esta informacin ayudara a dar mayor trans-
parencia a la toma de decisiones ya que se conoceran
los grupos que seran beneficiados y en qu medida,
as como qu grupos sufriran costos adicionales con la
realizacin del proyecto (CEPAL, 2001a, 2001b, 2001c).
Uso de precios de cuenta
Las metodologas de evaluacin socioeconmica que
emplean los SNIP requieren el uso de precios de cuenta
o precios sombra ya que tratan de determinar los ver-
daderos costos y beneficios para la sociedad, lo cual
requiere eliminar distorsiones de precios.
Este aspecto parece no recibir toda la atencin que
merece en los distintos SNIP en operacin, y son pocos
los que se preocupan de actualizar regularmente los valo-
res de sus precios de cuenta. La razn es que los estudios
para la determinacin de dichos precios no son senci-
llos y contratar esta tarea con universidades o centros
de investigacin es costoso. Por otra parte, a medida
que se han ido eliminando en la Regin medidas de po-
ltica econmica que producan grandes distorsiones
en los precios de mercado, la diferencia entre el precio
social y el precio privado de los insumos ha disminuido.
En muchos casos, con slo eliminar los impuestos o
subsidios (cuando corresponde hacerlo) se obtiene una
muy buena aproximacin del costo social de los insu-
mos o del valor social de la produccin.
En el Cuadro 16 se presentan los valores de al-
gunos precios de cuenta en distintos SNIP que han
sido recientemente actualizados (se indica el ao de
actualizacin).
92
Se aprecia en el cuadro anterior que el nico precio
social que publican todos los SNIP es la tasa social de
descuento. Esto no resulta extrao pues es un par-
metro fundamental para el clculo del VAN social. Sin
embargo, los estudios que respaldan la fijacin de este
parmetro no se realizan con la frecuencia necesaria para
asegurar que represente el verdadero costo de oportuni-
dad de los recursos pblicos. En ocasiones se fija la TSD
en 12% por conveniencia (coincide con la tasa sugerida
por entidades financieras internacionales), pero sin que
un estudio demuestre su validez para el pas.
Los restantes precios sociales se actualizan con una
frecuencia menor e incluso no se publican. Si se obser-
van los valores que toman por ejemplo el factor de
ajuste para la divisa o los factores de ajuste para la ma-
no de obra, se aprecia que el no utilizar estos precios
puede llevar a errores importantes en la determinacin
del VAN social y, por lo tanto, a malas decisiones de
inversin.
Capacitacin
La capacitacin es uno de los componentes fun-
damentales de un SNIP. Sin personal capacitado en el
uso de las metodologas de evaluacin socioeconmica
y en la operacin del sistema es imposible que estos
entreguen resultados tiles. Por esta razn, las princi-
pales experiencias en la Regin han incluido amplios
Tasa social
de descuento
Valor social de la mano
de obra
Factor de ajuste para el
valor social de las divisas
Valor social del tiempo
Precios
de cuenta
SNIP
Resolucin Ministerial
N. 159, La Paz, 22 de
septiembre de 2006.
12,67 %
Califcada 1.00
Semi califcada 0,43
No califcada urbana 0,23
No califcada rural 0,47
2006
1,24
2006
No se establece
Bolivia
Precios sociales para
la evaluacin de los
proyectos.
8 %
2008 con base en estudio
de 2003
Califcada 1
Semicalifcada 0,94
No califcada 0,89
de 2002
* 2009 en adelante
1,01
de 1987
Tiempo de viaje urbano
todo vehculo: $ 823
(US$ 1,69)
/hora/persona
2008
No se indica fecha del
estudio
Chile
Lineamientos para la
elaboracin y presentacin
de los anlisis costo y
benefcio de los proyectos
de inversin. SHCP -
marzo de 2008.
12 %
No se establece
No se establece
No se establece
Mxico
Directiva general del
Sistema Nacional de
Inversin Pblica
Resolucin Directoral
N 009-2007-EF/68.01
Anexo SNIP 09 v 1.0.
11 %
Lima Metropolitana 0,86
Resto costa urbano/rural
0,68/0,57
Sierra urbano/rural
0,60/0,41
Selva urbano/rural
0,63/0,49
estudio
1,08
estudio
Propsito laboral, rea
urbana:
$ 4,96 /hora
(US$ 1,80)
estudio
Per
93
programas de formacin de sus cuadros tcnicos. En
estos programas de capacitacin han intervenido las
propias entidades operadoras de los SNIP, organismos
internacionales, empresas consultoras y universidades.
En el Cuadro 17 se presenta brevemente la historia y la
situacin actual de los programas de capacitacin en
algunos de los pases analizados.
Cuadro 17. Historia de los SNIP en la regin
Entidades que han
participado
Entidades que participan
actualmente

Mideplan
Universidad Catlica
ILPES
Mideplan
Universidades
Chile
DNP
ILPES
Universidades
DNP
Universidades
Colombia
Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF)
Universidades
MEF
Universidades
ILPES
Per
SHCP
Banco Nacional de Obras
y Servicios Pblicos
(Banobras)
Centro de Estudios para la
Preparacin y Evaluacin
Socioeconmica de
Proyectos (CEPEP)
Universidades.
Universidades
Mxico
La capacitacin puede comprender tres niveles de
especializacin o profundidad:
i) Un nivel bsico orientado a los operadores;
ii) Un nivel intermedio apropiado para puntos focales; y
iii) Un nivel de especializacin (diplomatura o maes-
tra) que permite formar los cuadros que liderarn
el SNIP y velaran por su actualizacin y desarrollo.
La capacitacin en el nivel avanzado ha estado en
manos de universidades que ofrecen diplomaturas o
maestras en evaluacin socioeconmica de proyectos.
Los contenidos de dichos programas de capacitacin han
sido, en su mayora, muy similares, con un fuerte nfasis
en temas macroeconmicos y de evaluacin social. Slo
recientemente se han incorporado en algunos programas
de estudio materias tales como la metodologa de marco
lgico y la gestin de la ejecucin de proyectos.
La capacitacin en el nivel intermedio y bsico ha
estado mayoritariamente en manos de las propias entida-
des rectoras del SNIP, ya sea directamente o mediante
la contratacin de servicios de asesora, como ILPES/
CEPAL. Este tipo de capacitacin se materializa en cur-
sos que tienen de una semana a un mes de duracin,
con un fuerte nfasis en la prctica.
Las siguientes son las pginas de SNIP que detallan el programa de capacitacin
Colombia: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PolticasdeEstado/BancodeProgramasyProyectosdeInversinNal/Com-
ponentedeCapacitacinyAsistenciaTcnica/tabid/171/Default.aspx
Chile: http://sni.mideplan.cl/herramientas.asp?token=&pln=herra
Per: http://www.mef.gob.pe/DGPM/capacitacion.php
Recuadro 10. Sitios web de algunos SNIP de la regin con informacin sobre capacitacin
94
Comentarios a la situacin actual y desarrollo futuro
de los SNIP
Los SNIP existentes apuntan a determinar la renta-
bilidad socioeconmica de las inversiones, reportando
parmetros tales como el VAN, la TIR, el CAE, etctera,
pero no entregan informacin sobre la distribucin de
costos y beneficios en grupos poblacionales, por ejem-
plo. Tampoco suelen incluir un buen anlisis de riesgo;
los parmetros se reportan como valores ciertos cuan-
do en rigor son estimaciones que deberan reportarse
como probabilidad de que el valor del parmetro caiga
en determinado rango, o bien, como probabilidad de
que el valor del parmetro est por sobre un determi-
nado valor.
Asimismo, no hay en los SNIP actuales un buen se-
guimiento de las iniciativas de inversin a lo largo de su
ciclo de vida. Slo en casos puntuales (como en Mxico,
para algunos proyectos) es posible encontrar sistemati-
zados los costos estimados versus los costos reales de
proyectos, as como VAN estimado versus VAN obteni-
do. Cuando no se hace pblica esta informacin, se
fomenta la irresponsabilidad en las estimaciones ex ante.
Los SNIP son criticados con frecuencia por distintas
instancias, en especial por autoridades polticas que los
presentan ante la opinin pblica como sistemas buro-
crticos que dificultan y demoran el proceso inversor. En
ocasiones, estas crticas tienen como trasfondo el inte-
rs por adelantar proyectos que no tienen rentabilidad
socioeconmica positiva. En otros casos, es el deseo de
realizar proyectos en plazos sumamente breves saltn-
dose todos los estudios previos. Ambas situaciones son
deplorables. En el primer caso, al adelantar el proyecto
se habr hecho un mal uso de los recursos y el pas, en
vez de progresar con el proyecto, se empobrecer (con
el reconocimiento de que algn grupo s se enriquecer,
pues de lo contrario no habra apoyo al proyecto). En el
segundo caso, no se sabe si el proyecto es conveniente
o no para el pas. Pero aun si lo fuese, el iniciar proyec-
tos sin mayor estudio previo tiene como consecuencia
que estos terminan costando mucho ms de lo que cos-
taran si se hubieran realizado a tiempo los estudios.
Adems, su realizacin toma mucho ms tiempo del
que tomara ejecutarlos habiendo realizado los estu-
dios, aun teniendo en cuenta el tiempo necesario para
el desarrollo de estos ltimos.
Es muy probable que las crticas sigan existiendo,
pero lo que es preocupante es la debilidad de los SNIP
frente a estas. La opinin pblica conoce poco o nada
de estos sistemas y su uso en instancias como el Poder
Legislativo o las autoridades polticas electas es mni-
mo. Existe, entonces, una importante tarea por delante
en la validacin de los SNIP frente a la opinin pblica
y entre las autoridades de eleccin popular. Esto requie-
re un importante cambio de enfoque en cuanto a cmo
operan los SNIP.
En la actualidad el objetivo de los SNIP, como fue
sealado antes, es contribuir a una mayor eficiencia
y eficacia de la inversin pblica. Para ello funcionan
como una especie de filtro que deja pasar (dando una
recomendacin positiva) los proyectos que demuestran
su conveniencia al pas en trminos de VAN social o de
CAE. Tienden, pues, a ser sistemas ms bien normativos,
siendo la mxima aspiracin de muchos profesionales
que trabajan en ellos que slo se financien los proyec-
tos que recomiendan. Incluso, se busca en muchos
casos la creacin de metodologas de jerarquizacin
intersectorial de proyectos, en un intento por dar mayor
respaldo cientfico a la toma de decisiones de inversin
pblica. Este enfoque, sin embargo, est profundamen-
te errado. Los SNIP no deben ni pueden reemplazar la
toma de decisiones de asignacin de recursos por parte
de autoridades de eleccin popular. Son dichas perso-
nas en quienes la poblacin, a travs de su voto, ha
delegado la responsabilidad de decidir en qu se invierte
y en qu no. Nadie ha votado por un SNIP.
El enfoque correcto debe ser concebir el SNIP como
un sistema de informacin gerencial dentro del sector
pblico, cuyo objetivo sea entregar a las autoridades in-
formacin confiable, completa y oportuna para mejorar
las decisiones que toman. Paralelamente, el SNIP debe
brindar a la opinin pblica informacin completa sobre
las inversiones propuestas, aprobadas, en desarrollo y
ya realizadas, contribuyendo con ello a la transparencia
del proceso inversor del sector pblico. Los SNIP debe-
ran llamarse Sistemas Nacionales de Informacin para
95
la Toma de Decisiones sobre Inversin Pblica, a fin de
acotar el rol a su esencia. El SNIP no existe para tomar
decisiones sobre inversin, ya que ello corresponde a
instancias polticas, no tcnicas. El rol del sistema debe
ser proveer a las autoridades que toman decisiones
de la mejor informacin posible acerca de las conse-
cuencias de dichas decisiones para el pas o la zona en
que se llevan a cabo, as como para las instituciones
participantes y la comunidad.
Estos objetivos no deben quedarse slo en el papel,
sino que deben materializarse en acciones concretas de
desarrollo de los SNIP, acciones que les permitirn su-
perar su estigma de traba a la inversin y evolucionar
empleando todas las modernas herramientas que la
tecnologa ha puesto a su disposicin.
As, en lo referente a su papel de sistema de informa-
cin gerencial para las autoridades polticas (alcaldes,
gobernadores, diputados, senadores, presidentes) los
SNIP deberan poder brindar informacin detallada
sobre el estado de avance de cualquier iniciativa de in-
versin, incluyendo informacin prospectiva como la
fecha probable de puesta en marcha, el saldo por invertir,
los beneficios que generar durante la operacin, etc-
tera. Adems, toda esta informacin debe ser de fcil
acceso para las autoridades, incluso cuando se encuen-
tren en terreno. Para ello los SNIP podran considerar,
adems de acceso remoto por Internet, una interfase con
un asistente digital personal (PDA, por sus sigla en
ingls). Ello permitira a las autoridades utilizar el sis-
tema en cualquier instante para responder consultas
de la poblacin o debatir con otras autoridades sobre
los proyectos en marcha.
Respecto de la ciudadana, los SNIP tambin debe-
ran buscar la forma de lograr una mayor cercana y una
mayor utilizacin de sus potencialidades. A modo de
ejemplo, no sera nada costoso abrir pginas de debate
asociadas a cada proyecto propuesto o en desarrollo,
lo cual permitira conocer a tiempo la opinin de quie-
nes apoyan o se oponen a un determinado proyecto.
Asimismo, podra servir para recoger oportunamente la
opinin de los beneficiarios o afectados por el proyecto
sobre aspectos que podran ser mejorados o sobre ries-
gos que podra enfrentar su desarrollo. Por otra parte, la
informacin no tiene por qu ser presentada al pblico
slo como una tabla con mltiples nmeros y datos.
Se podra incluir en los SNIP planos de localizacin y
de arquitectura, dibujos que muestren cmo se vera el
proyecto terminado. Tambin se podra entregar infor-
macin proveniente del estudio de anlisis distributivo
que indiquen quines sern beneficiados por el pro-
yecto y en qu medida, as como qu grupos podran
resultar perjudicados.
Respecto de este ltimo punto algunos podran
afirmar que eso no es conveniente ya que generara
oposicin al proyecto. Si bien esto puede ocurrir, la
misma oposicin podra objetar ms tarde, causando
atrasos y sobrecostos importantes durante la ejecucin
del proyecto. En cambio, si la oposicin al proyecto se
conoce y gestiona adecuadamente en una etapa tem-
prana, podrn incorporarse medidas compensatorias o
de mitigacin que permitan desarrollar el proyecto sin
costosas interrupciones.
96
Anexo. Comparacin de algunos SNIP
Los siguientes cuadros presentan una comparacin
de algunos aspectos bsicos de los SNIP de cinco pa-
ses sudamericanos.
La informacin presentada ha sido obtenida fun-
damentalmente a travs de Internet. As, resulta ms
completa y actualizada la informacin correspondiente
a pases que hacen un amplio y buen uso de esta red, y
es ms deficitaria la de aquellos sistemas que an no la
utilizan plenamente.
Sitios web de los SNIP:
Argentina: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/
basehome/inversionpub.html
Bolivia: http://www.vipfe.gov.bo/dgip/index.html
Chile: http://sni.mideplan.cl/
Colombia:http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/
Pol%C3%ADticasdeEstado/BancodeProgramasyProye
ctosdeInversi%C3%B3nNal/tabid/95/Default.aspx
Per: http://www.mef.gob.pe/DGPM/index.php
97
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115
Bibliografa
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Introduccin
El presente estudio, que se desarrolla en el marco de
la puesta en prctica del Programa de Implementacin
del Pilar Externo de Accin a Mediano Plazo para la
Efectividad en el Desarrollo (PRODEV, por sus sigla en
ingls), pretende avanzar con el anlisis y los acuerdos
alcanzados en el tema de la relacin entre presupues-
to y planificacin en la Reunin de la Red de Gestin
y Transparencia de la Poltica Pblica: Efectividad en el
Desarrollo y Gestin Presupuestaria por Resultados, de
mayo de 2006, enmarcada dentro del Dilogo Regional
de Poltica y coordinada por el PRODEV.
En tal sentido, busca analizar la integracin entre el
presupuesto y la planificacin en Amrica Latina y el Ca-
ribe e incluye un breve examen de las caractersticas
institucionales de cada pas y de los diferentes siste-
mas de articulacin y su relacin con el marco fiscal de
mediano y largo plazo. Este examen se ha realizado a
partir de una rpida caracterizacin de los procesos pre-
supuestarios y de planificacin en 15 pases de la Regin
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Panam,
Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela sobre la base
de la informacin disponible en Internet, fundamental-
mente, durante el primer trimestre del ao fiscal 2007.
Se ha utilizado extensamente los estudios previos rea-
lizados por Tavares y Beretta (2006) y Schack (2007a), y
se ha efectuado la validacin de las conclusiones del estu-
dio in situ en tres pases (Chile, Ecuador y Per) mediante
entrevistas con actores gubernamentales relevantes
de los procesos de planificacin y presupuesto.
El autor agradece a Herless Porras por su apoyo
como asistente de investigacin y a Gabriel Filc, quin
ley la versin preliminar de este documento y formul
valiosos comentarios. Asimismo, es preciso reconocer las
interesantes entrevistas efectuadas, cuyas enseanzas
permitieron entender en profundidad los procesos de in-
tegracin entre el plan y el presupuesto en la realidad,
conocimientos que han permitido mejorar el presente
trabajo. Tambin agradece por su tiempo y buena dispo-
sicin a Heidi Berner, Ricardo Brodsky, Roberto Bustos,
Andrea Carrin, Juan Carlos Garca, Laura Gmez, Marco
Mrquez, Waldo Mendoza, Patricia Rousseau y Roger
Salhuana. Cualquier error u omisin es responsabilidad
exclusiva del autor.
Articulacin entre plan y presupuesto
La discusin respecto de cmo articular el plan y el
presupuesto en Amrica Latina y el Caribe tiene larga
data. En ciertos momentos, esta discusin ha tenido
particular vigencia en las agendas pblicas y, muchas
veces, se ha visto influida por criterios ideolgicos res-
pecto del rol del Estado y el mercado en los procesos
de desarrollo.
En la actualidad, con un desempeo macroeconmi-
co regional extraordinariamente favorable, por un lado,
y, por otro, la poca efectividad de las polticas pblicas
implementadas durante los ltimos aos en materia,
por ejemplo, de lucha contra la pobreza, el tema se
vuelve a discutir en los foros polticos y acadmicos en
toda la Regin.
Precisamente, la necesidad de fortalecer el sistema
presupuestario sobre la base de un presupuesto con
nfasis en resultados, traduce de manera concreta una
demanda ciudadana por mayor efectividad en la reso-
lucin de los problemas cotidianos (en particular, para
los grupos normalmente excluidos), por un mejor equi-
librio entre el cumplimiento seguro de la funcin de
estabilizacin y la no desatencin de las funciones
de asignacin y distribucin, y por una armona entre
las decisiones de corto y de largo plazo entre el plan y
el presupuesto.
117
La articulacin entre el plan y el presupuesto:
Algunas experiencias en Amrica Latina
Nelson Schack*
* Consultor Internacional, ex Director General de Presupuesto de Per.
118
Como bien sugieren Tavares y Beretta (2006), si el
dilema central de la ciencia econmica es la asigna-
cin de recursos escasos entre fines alternativos y
ello es una expresin particular del conflicto general en-
tre lo que queremos y lo que podemos, resulta que la
eterna discusin entre cmo vincular armnicamente
la planificacin y la presupuestacin no es ms que otra
forma de expresin de ese dilema. En l, por un lado,
estn los deseos acerca de la sociedad en la que nos
gustara vivir y, por otro, las posibilidades efectivas de
realizarlos con los recursos existentes.
Tanto los planificadores como los encargados de
realizar presupuestos estn de acuerdo en trminos
tericos con la idea de que el presupuesto es el reflejo
financiero del plan. Sin embargo, en la prctica, aunque
todos tenemos claro cul es el presupuesto, general-
mente es difcil saber con precisin a qu plan responde
debido a los dficit de articulacin existentes entre el
plan y el presupuesto.
El problema de la tensin entre el plan y el presu-
puesto, aunque definido de manera sencilla, tiene una
resolucin muy compleja por la multiplicidad de aspec-
tos a considerar (actores, roles, escenarios, dinmicas
operativas e intereses) en el proceso de articulacin.
En todos los pases existe algo que orienta estra-
tgicamente las acciones del Estado, en particular del
gobierno de turno, bajo distintas denominaciones,
composiciones, grados de formalidad y coberturas. En
varios pases, hay un plan nacional de desarrollo;
en otros, un acuerdo nacional; en algunos, simplemente
una oferta electoral y unos mensajes presidenciales
o una estrategia de lucha contra la pobreza concertada
con los organismos internacionales. Sin embargo, si
se contrasta lo que el presupuesto de la Nacin finan-
cia, generalmente no siempre lo que se define como
prioritario es lo que se termina financiando.
Es usual contemplar ejemplos en los cuales, a pesar
de que existen instrumentos de planificacin donde se
establecen proyectos concretos y acciones especficas
que deben ser financiadas frente a la expectativa de
contribuir con el proceso de desarrollo, muchas veces
no se asignan los crditos presupuestarios necesarios a
los propsitos declarados formalmente como priorida-
des de la poltica pblica.
Con el fin de simplificar las cosas, los encargados de
los presupuestos reconocen la existencia de ciertas
prioridades en los planes de desarrollo pero no nece-
sariamente las toman en cuenta cuando se arman los
presupuestos. Los planificadores reconocen que los pre-
supuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no
necesariamente los planes; los gestores tratan de com-
binar durante la ejecucin ambos planos en un escenario
presupuestario en que el resto de los sistemas adminis-
trativos reducen sustancialmente la eficacia de su accin;
los polticos en las altas esferas del poder aprueban
siempre ambos instrumentos de gestin (el plan y el
presupuesto) a escala global y motivan a la burocracia a
seguir perfeccionndolos, pero generalmente no toman
medidas concretas para hacer viable en la realidad di-
cha articulacin. Mientras tanto, la sociedad civil de
vez en cuando levanta su voz de protesta por semejan-
te inconsistencia, aunque generalmente concentra su
atencin en otros temas urgentes y cercanos, como la
satisfaccin de sus necesidades esenciales, y deja de
reconocer que la base de la accin gubernamental
(que probablemente influya de manera determinante
en esa satisfaccin) est ligada a la apropiada articula-
cin entre los procesos de planificacin, programacin,
presupuestacin y evaluacin.
Lo que sorprende es que esta situacin que la-
mentablemente ha sido y an sigue siendo frecuente,
con ligeras excepciones, en los distintos pases de la
Regin, subsiste ao tras ao, a veces con mejo-
ras marginales, a pesar de las crticas de unos y otros
actores.
Modificar el estado actual integracin entre el plan
y el presupuesto requiere, necesariamente, de:
Un mnimo convencimiento de los actores acerca
de que para todos ser mejor una adecuada armo-
nizacin entre los planes y los presupuestos que
la actual situacin de desarticulacin, aunque esto
signifique modificar la distribucin del poder de ne-
gociacin que tiene actualmente cada uno de ellos
en el proceso;
119
Un sostenido liderazgo poltico de alto nivel y capa-
cidades tcnicas que orienten el proceso de cambio
de la situacin actual a la deseada.
En este orden de ideas, la pregunta esencial para
cuya respuesta este estudio pretende aportar algunas
consideraciones producto de una rpida revisin de las
experiencias en esta materia en los 15 pases de Am-
rica Latina y el Caribe mencionados es: qu es lo que
realmente ocurre en los esfuerzos de integracin en-
tre el plan y el presupuesto?
Se abordar dicho cuestionamiento a partir de la
siguiente premisa: la articulacin entre el plan y presu-
puesto es el resultado de un proceso tcnico y, sobre
todo, poltico de iteracin e interaccin continua que pa-
ra su eficacia requiere fundamentalmente de, entre
otros elementos:
Un apropiado arreglo institucional que vaya ms
all de establecer ciertas reglas formales, roles de
los actores y estructuras de organizacin, y tenga en
cuenta las relaciones informales y los procesos de
trabajo con los que cotidianamente opera la buro-
cracia (en el buen sentido del trmino);
Un mnimo de capacidades tcnicas relacionadas
no slo con la distribucin de personal calificado en
las reas de planificacin, presupuesto y gestin y la
adquisicin de sistemas administrativos que se ca-
ractericen por su rigor metodolgico y su aplicacin
flexible, sino tambin con el establecimiento de sis-
temas de informacin que, al ser apropiadamente
usados por los actores, permitan un proceso efecti-
vo de toma de decisiones.
En este sentido, si la articulacin del presupuesto y
el plan es el resultado de un proceso tcnico y poltico
en el que hay actores, reglas, niveles, espacios y mo-
mentos de interaccin y se toman en consideracin
los dos requisitos fundamentales antes indicados, en
proceso se puede resumir operativamente en varios
aspectos:
La articulacin efectiva busca el potenciamiento si-
nrgico del cumplimiento tanto de las funciones del
plan (como resultado del proceso de planificacin)
como del presupuesto (como resultado del proceso
de presupuestacin);
La articulacin no se produce en un vaco, sino en
un contexto cultural, histrico e institucional deter-
minado y bajo una dinmica distinta dependiendo
de la escala jerrquica o de la organizacin en la cual
se produzca (una cosa es la articulacin del presu-
puesto general del Estado con el plan nacional de
desarrollo y otra distinta, la que se produce entre el
presupuesto de una entidad y su plan operativo
institucional);
La articulacin depende de la existencia de un m-
nimo nivel de densidad instrumental, difundida
y apropiada por la burocracia. La existencia de un
marco fiscal de mediano plazo suficientemente de-
sarrollado, de un adecuado proceso de formulacin
presupuestaria y el uso de una apropiada clasifica-
cin funcional programtica del presupuesto son
indispensables para tal articulacin;
La articulacin contar con un entorno ms propicio
en la medida que se disponga de costos por activi-
dades, indicadores de desempeo y mecanismos de
monitoreo y evaluacin de la gestin y una orien-
tacin general de la administracin hacia el logro
de resultados para el desarrollo, donde el enfoque
que prime no sea la ejecucin de los medios sino el
logro de los fines;
La articulacin ser ms pausible si las caractersti-
cas institucionales aseguran altos estndares de
calidad y estabilidad de la burocracia, en particular
de los mandos intermedios. A fin de cuentas, la inte-
gracin es posible gracias al trabajo de las personas
que conforman un servicio civil flexible y meritocrti-
co. La rigidez de la burocracia puede ser ms grande
y perjudicial que la rigidez presupuestaria.
A continuacin, analizaremos cada uno de estos as-
pectos con ms detalle.
Funciones de planificacin y presupuestacin
Siguiendo a Martin (2005), se puede decir que las funcio-
nes esenciales de la planificacin son la prospeccin, la
coordinacin y la evaluacin, en tanto que el presupues-
to debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo
del sector pblico, promover una entrega eficiente de
120
bienes y servicios y asignar los recursos pblicos de
acuerdo con las prioridades gubernamentales (Shick,
2002; BM, 1998).
Bajo un enfoque ms operativo, el presupuesto es:
El reflejo financiero del plan;
La distribucin priorizada de los ingresos; y
El espejo de los procesos y la cultura de organizacin
del sector pblico y, en ese marco, debe contribuir a
que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones
de asignacin, distribucin y estabilizacin (Schack,
2006).
En los ltimos lustros, los xitos que se pueden
apreciar en Amrica Latina y el Caribe en materia de es-
tabilizacin macroeconmica, lamentablemente, no han
ido acompaados con avances en la solucin de los prin-
cipales problemas sociales que enfrenta la poblacin.
En tales circunstancias, resulta fcil comprender
por qu no se han hecho esperar los crecientes requeri-
mientos en relacin con la efectividad del gasto pblico
en la perspectiva del desarrollo, sino que, por el con-
trario, las demandas por eficiencia econmica, equidad
social, democracia poltica y sostenibilidad ambiental
estn hoy presentes en las agendas pblicas de casi
toda la Regin.
En los ltimos aos, ha sobrevenido en Amrica La-
tina y el Caribe un creciente proceso de revalorizacin
de la planificacin para el desarrollo en un contexto de
crecientes recursos fiscales disponibles, pero, como
bien sostiene Martin (2005), no bajo la idea de la plani-
ficacin tradicional y jerrquica al estilo de los planes
quinquenales de las economas centralmente planifi-
cadas, sino bajo un enfoque moderno y f lexible, que
se caracteriza por destacar tres funciones:
i) La prospeccin, que busca articular las perspecti-
vas para el conjunto de la sociedad ms all de las
posibilidades de los mercados y de cada actor
en particular, as como anticipar las consecuencias
que producirn las decisiones gubernamentales en
distintos plazos. En esta tarea, se puede distinguir
una prospectiva de naturaleza exploratoria (que
parte de la realidad presente y recorre un cierto
espectro de futuros posibles) y otra de naturaleza
normativa (que articula una visin de futuro deseable
y construye un itinerario de las acciones necesarias
para alcanzarlo);
ii) La coordinacin, relativa a la interaccin externa del
gobierno con las distintas fuerzas polticas, econmi-
cas y sociales que permite concertar en diferentes
materias y a la interaccin dentro del gobierno pa-
ra alcanzar los objetivos de accin estatal trazados.
Si bien tiene un importante componente tcnico,
es una funcin esencialmente poltica porque trata
de coordinar en un sentido estratgico a fin de pro-
mover determinados resultados de la accin pblica
en su conjunto. En este sentido, la fase del ciclo
presupuestario de programacin y formulacin es el
espacio institucional natural para que se cristalice la
coordinacin, de forma que la asignacin presupues-
taria responda a un proceso tcnico de programacin
y a un proceso poltico de organizacin; y
iii) La evaluacin, que constituye uno de los pilares
del nuevo modelo de gestin pblica y uno de los
procesos que vincula la planificacin estratgica
con la presupuestacin por resultados, en la cual
la orientacin responde al logro de fines por me-
dio de acciones que generen valor pblico para el
ciudadano.
La forma mediante la cual la planificacin cumple
con estas funciones, difiere en cada pas y en cada
momento. Sin embargo, uno de los aspectos ms impor-
tantes a destacar de las distintas experiencias exitosas
del desarrollo, como proponen el Banco Mundial (BM),
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL) y el Instituto para la Democracia y la Asistencia
Electoral (IDEA, por su sigla en ingls) (2004), es que
las visiones de pas que realmente van aparejadas
de un compromiso serio de los actores (gobierno, sec-
tor privado y sociedad civil) con la implementacin de
las reformas requeridas para poner en prctica la plani-
ficacin son importantes para promover y orientar los
procesos de desarrollo de los pases.
No es tan relevante que esta visin y sus objetivos
estratgicos estn reflejados explcitamente en un Plan
Nacional de Desarrollo (PND), como en Costa Rica;
en una Estrategia de Superacin de la Pobreza, como en
El Salvador, o en un Acuerdo Nacional, como el caso
121
del Per; o que sea implcito, como en Chile. Lo que
realmente importa no es el documento sino que la
visin y sus objetivos estratgicos:
Sean compartidos por la mayor parte de actores po-
lticos, sociales y econmicos de la sociedad, lo que
implica que deben ser simples, concretos y en un
nmero razonable;
Si se originan en un proceso de construccin de
confianza diseado para garantizar que la colabora-
cin sea el sostn principal de las interacciones
entre los diversos actores en el marco de un dilogo
inclusivo;
Si son operativos al desarrollarse en prioridades
y estrategias tcnica y fiscalmente viables, de im-
plementacin sucesiva y ordenada, con objetivos
esenciales, fcilmente comprensibles, reducidos en
nmero y objetivamente verificables a travs de
indicadores; y
Si constituyen un instrumento central para equi-
librar los procesos cotidianos de interaccin entre
polticos, burcratas y votantes, la continua tensin
entre el corto plazo, generalmente asociado al pre-
supuesto, y el largo plazo, normalmente vinculado
al plan.
Sistemas de planificacin en Amrica Latina
Desde el punto de vista operativo, el esfuerzo de articu-
lar los planes y el presupuesto se puede dar con distintos
niveles de eficacia en el momento de la formulacin,
como estimaciones previas a los gastos y productos a
alcanzar, o en el momento de la ejecucin, cuando se
verifica cul es la efectiva asignacin de recursos y los
resultados realmente logrados.
En general, los pases de la Regin analizados han
logrado una mayor articulacin en el momento de la
formulacin que en el de la ejecucin. La mayor parte
de ellos tiene planes nacionales de desarrollo formales
y han logrado diferentes niveles de xito en sus esfuer-
zos tendientes a identificar el costo de los programas y
de las metas en dichos planes, los cuales usualmente
son publicados en una pgina web para ponerlos a dis-
posicin del ciudadano y los medios de comunicacin.
Resulta evidente que una efectiva y eficiente ad-
ministracin de los recursos pblicos comprende
necesariamente una vinculacin armoniosa entre los
procesos de planificacin y presupuestacin. Sin em-
bargo, esta articulacin, en realidad comprende la
integracin de cuatro procesos fundamentales que
constituyen la esencia misma de la administracin
de los recursos pblicos: la planificacin estratgica, la
programacin tctica, la presupuestacin operativa y
la evaluacin retroalimentadora (Schack, 2007d).
Planificacin, programacin, presupuestacin
y evaluacin
Si de la efectividad para el cumplimiento de sus fun-
ciones se trata, el presupuesto debera preocuparse
por contribuir al logro de lo esencial (de ah la relevan-
cia del proceso de planificacin estratgica). En ese
sentido, la sistemtica alineacin de manera centrali-
zada (es decir, desde el ministerio de Hacienda, por
ejemplo) debe darse slo en cuanto a lo que podramos
llamar los objetivos presupuestarios anuales (OPA),
que se vinculan en el mediano y largo plazo con el PND
(orientaciones estratgicas, acuerdo nacional, estrate-
gia de lucha contra la pobreza, por ejemplo) y las
prioridades de poltica pblica del gobierno en ejercicio.
Esto permitir construir un conjunto de extensin razo-
nable de indicadores de desempeo (30, por ejemplo),
fundamentalmente relacionados con productos y resul-
tados, en los cuales la vinculacin entre indicadores
financieros y no financieros sea clara, dejando para el
resto de las actividades estatales que la alineacin se
produzca en niveles ms tcticos y operativos de la ges-
tin pblica.
Un sistema global podra llegar a tener varios miles
de indicadores (slo considere tres indicadores para
cada institucin por el nmero de entidades existentes
en cada pas), imposibles de seguir y evaluar en el nivel
central, por lo cual sera indispensable la centralizacin
normativa y la descentralizacin operativa. En otras pa-
labras, un control y seguimiento de indicadores ya no
estratgicos sino de gestin, que sean parte de los siste-
mas de informacin y apoyo al proceso de decisin en
122
Cuadro 33. Planes nacionales de desarrollo
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Mxico
Pases
No, pero hay una
Poltica y Estrategia
de Desarrollo y
Ordenamiento
Territorial y un
presupuesto
plurianual
Plan General
de Desarrollo
Econmico y Social
Plan Plurianual
(PPA)
No, pero la oferta
electoral conforma
un Plan
de Gobierno
PND
PND
PND: PPA
Plan de gobierno:
Plan Estratgico
Nacional
Plan de Gobierno
de la Esperanza:
Sistema de Metas
Presidenciales. PPA
PND y Programa
Nacional de
Financiamiento del
Desarrollo
Existe
oficialmente
un PND o
equivalente?
10 aos /
3 aos
5 aos
4 aos
1 ao
4 aos
5 aos
4 aos
5 aos
4 aos
6 aos
Periodo
que
comprende
Ministerio de
Planifcacin
Federal, Inversin
Pblica y Servi-
cios / ministerio
de Economa y
Produccin
Ministerio de
Planifcacin
del Desarrollo
Ministerio de
Planifcacin,
Presupuesto y
Gestin
Secretara
General de la
Presidencia
Direccin
Nacional de
Planeamiento
Ministerio de
Planifcacin
Nacional y Polti-
ca Econmica
Secretara
Nacional de
Planifcacin y
Desarrollo
Secretara Tcnica
de la Presidencia
Secretaria de
Planifcacin y
Programacin
Presupuestaria
Ofcina de la
Presidencia para
la Innovacin
Gubernamental
Organismo que
lo administra
S.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
Estn
definidos con
precisin y
claridad los
principales
objetivos del
gobierno?
No.
No.
Parcial.
S.
Parcial.
S.
No.
No.
Parcial.
S.
Se cuantifican
especficamente
los costos
de las metas
de gestin?
Poltica de desarrollo
territorial, visin estra-
tgica, instrumentos
de poltica, entre otros.
Lineamientos de plani-
fcacin fnanciera.
Polticas, estrategias
generales, programas,
indicadores sociales,
sostenibilidad
macroeconmica,
institucional y poltica.
Objetivos, metas,
indicadores de efcacia,
costo unitario, esti-
mado de los productos
pblicos.
No.
Polticas, objetivos,
lineamientos,
estrategias, metas cuan-
tifcadas, indicadores.
Acciones estratgicas,
ejes de poltica
productiva, metas
sectoriales, costos.
Bases programticas,
estrategias de
desarrollo, objetivos
de desarrollo humano.
Visin del pas, reas
de accin, programas,
entre otros.
Objetivos, programas
estratgicos, metas
cuantifcadas,
indicadores, costos.
Objetivos, estrategias,
prioridades, indicado-
res, metas, entre otros.
Contenido del plan
estratgico
www.minplan.gov.ar
www.mecon.gov.ar
www.planifcacion.
gov.bo
www.planejamento.
gov.br
No.
www.dnp.gov.co
www.mideplan.go.cr
www.senplades. gov.ec
www.mh.gob.sv
www.segeplan. gob.gt
pnd.presidencia. gob.
mx
Dnde se publica
el plan?
123
cada dependencia y no necesariamente parte inte-
grante de lo que podramos conceptualizar como un
Sistema de Evaluacin de Desempeo (SED) en el nivel
hacendario o, incluso, en el nivel presidencial.
En efecto, si se piensa en el Estado en su conjunto,
siguiendo a Schack (2007d), se llega a lo que se podra
denominar cuatro macroprocesos globales en la admi-
nistracin financiera gubernamental:
i) Planificacin estratgica,
ii) Programacin tctica,
iii) Presupuestacin operativa, y
iv) Evaluacin retroalimentadora.
Primero la planificacin estratgica debera efec-
tuarse a una escala macro o gubernamental y para un
horizonte temporal de largo plazo. La visin de desa-
rrollo del pas, el PND y otros planes similares son los
resultados naturales de este proceso. Este, para ser
operativo desde la perspectiva de la gestin estatal (y
no nicamente de la gestin presupuestaria) y no slo
ser parte del discurso poltico, debe tener indicadores
que permitan medir el logro de los objetivos de desa-
rrollo planteados. Para ello, dichos indicadores deben
tener metas objetivas, es decir, valores del indicador
que se espera alcanzar en un determinado periodo de
tiempo y a un costo estimado definido, el mismo que
debe ser compatible con las restricciones econmicas
globales del pas.
Por su parte, en el marco de la consecucin de dichos
objetivos de desarrollo, existe otro proceso, el cual no
es tan general como la planificacin estratgica estatal
ni tan especfico como la presupuestacin program-
tica e institucional, y al que se podra denominar como
Panam
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela
Pases
Acuerdos de la Con-
certacin Nacional
para el Desarrollo
Plan Estratgico
Econmico y Social.
PPA
Acuerdo Nacional
y Plan Estratgico
Sectorial Multianual
Planes Estratgicos
de Gestin (PEG)
Plan de Desarrollo
Econmico y Social
de la Nacin.
Marco plurianual
de presupuesto
Existe
oficialmente
un PND o
equivalente?
6 aos
4 aos
5 aos
5 aos
6 aos
Periodo
que
comprende
Secretara
General del
Gabinete Social
Secretara
Tcnica de
Planifcacin
Ministerio de
Economa y
Finanzas
Ofcina de
Planeamiento y
Presupuesto de
la Presidencia
Ministerio del
Poder Popular
para la
Planifcacin
y el Desarrollo
Organismo que
lo administra
S.
S.
S.
S.
S.
Estn
definidos con
precisin y
claridad los
principales
objetivos del
gobierno?
No.
No.
S.
S.
No.
Se cuantifican
especficamente
los costos
de las metas de
gestin?
Objetivos, estrategias
de desarrollo, indicado-
res, metas, entre otros.
Misin, objetivos,
polticas, ejes estrat-
gicos, ejes de accin,
entre otros.
Lineamientos de
poltica, estrategias,
metas, indicadores
de medicin.
Objetivos de organis-
mos, ministerios,
metas cuantifcadas,
indicadores de efcacia,
efciencia, calidad
(algunos), impacto
(algunos).
Lineamientos econmi-
cos, sociales, polticos,
territoriales,
internacionales.
Contenido del plan
estratgico
www.mef.gob.pa
www.concertacion.
org.pa
www.stp.gov.py
www.presidencia-gov.
py
www. mef.gob.pe
www.cepre.opp. gob.uy
www.mpd.gob.ve
Dnde se publica
el plan?
Fuente: Normativa vigente y documentacin relacionada publicada en diversos sitios web. Informacin actualizada al primer trimestre de 2007.
124
programacin tctica. En ella, en el marco de un esce-
nario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean
los principales cursos de accin (programas pblicos
fundamentales) que se espera llevar a cabo por el sector
pblico para lograr los objetivos de desarrollo, indicando
las metas anuales a alcanzar (a escala meso o sectorial)
para cada indicador en el contexto de un escenario
fiscal plurianual y, por lo general, revolvente (mvil).
En este tipo de programacin, en la prctica se de-
fine qu se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y
en los subsiguientes y cuntos recursos pblicos se
destinarn genricamente a dichos propsitos. Por lo
tanto, el resultado central en este proceso es la elabora-
cin de un marco fiscal de mediano plazo (MFMP) y la
determinacin de los OPA sobre la base de los cuales se
estructurar el presupuesto.
El proceso de presupuestacin operativa, de perio-
dicidad anual, consiste en especificar con todo detalle
(es decir, a una escala micro o institucional, en el ni-
vel de entidad o dependencia) cmo se ejecutarn a
lo largo del ao fiscal siguiente los cursos de accin
previstos tcticamente en el proceso anterior: quin los
ejecutar, cmo, cundo, con qu tipo de recursos, pro-
venientes de qu fuente de financiamiento, a travs
de qu programa de gasto, etctera. Y, sobre todo, debe
especificarse cmo se comprobar si se est logrando
la meta prevista a lo largo de todo el proceso de genera-
cin de valor de la accin pblica, y no slo en trminos
del impacto. Por todo ello resulta fundamental la gene-
racin de informacin sobre el desempeo en el nivel
de insumos, procesos, productos y resultados (tanto a
partir del manejo de indicadores de desempeo como
de evaluaciones ms integrales), as como la aplicacin
de instrumentos, la elaboracin de diagnsticos de
problemas, la determinacin de lneas de base, la formu-
lacin de marcos lgicos, la implementacin sistemtica
de mtodos de costeo asociados a una contabilidad con
base devengada, entre otros.
Finalmente, para promover un anlisis y para mejo-
rar la actuacin de los tres macroprocesos anteriores,
se debera poner en prctica un proceso de evaluacin
retroalimentadora, que con sus propias especificidades
y niveles (macro, meso y micro), debera permitir se-
guir y controlar el cumplimiento de los OPA y, adems,
contribuir a verificar el logro de los objetivos estratgicos,
tcticos e, incluso, operativos de la administracin gu-
bernamental.
La gobernabilidad de un sistema caracterizado por
la democracia poltica, la equidad social, la eficiencia
econmica, el desarrollo cultural, la integridad territorial
y la sostenibilidad ambiental requiere que estos cuatro
macroprocesos que determinan la efectividad de la ad-
ministracin financiera gubernamental y su impacto en
el nivel de bienestar de la poblacin se desarrollen en un
marco general caracterizado por procesos continuos de
comunicacin e informacin, participacin ciudadana,
aprendizaje colectivo y rendicin de cuentas, que per-
mitan un escenario de transparencia e integridad que
haga posible un desarrollo humano sostenido (Schack,
2007d).
No obstante, la adecuada articulacin de los ma-
croprocesos antes referidos depender de cmo se
sistematiza, procesa, analiza, interpreta, usa y difun-
de la informacin, entre otros factores, a lo largo del
proceso de toma de decisiones, segn cada arreglo
institucional. Por lo tanto, surge otra cuestin a resol-
ver: cmo se vincular en el registro presupuestario la
informacin de objetivos, metas e indicadores? O, en
otras palabras, cul ser la estructura y naturaleza de
los clasificadores presupuestarios?
Aunque no lo parezca, de dichas clasificaciones de-
penden las variables que estarn registradas y, por lo
tanto, con informacin disponible para ser monitorea-
das y evaluadas durante el proceso presupuestario. En
esta lnea, el tener una apropiada clasificacin progra-
mtica del presupuesto y su homologacin (o mejor
dicho, la capacidad de generar informacin estadstica)
con estndares internacionales, como el Manual de
Finanzas Pblicas del Fondo Monetario Internacional
(FMI, 2001), resulta muy importante.
125
Los clasificadores presupuestarios y los sistemas
de informacin
Las preocupaciones ms operativas sobre cmo arti-
cular el plan y el presupuesto se han reflejado en las
distintas tcnicas presupuestarias que desde la d-
cada de 1960 se han establecido en la mayor parte de
los pases de la Regin, a partir de los sistemas de pla-
nificacin, programacin y presupuestacin que se
desarrollaron en Estados Unidos luego de la Segunda
Guerra Mundial.
Sin embargo, ya sea por una implementacin inade-
cuada o parcial de sus postulados, por las limitaciones
del enfoque respecto de la flexibilidad necesaria para
adecuarse a los cambios en los nfasis de las polticas y
prioridades de gasto, por la inexistencia de informacin
detallada sobre los costos de los programas, o por la fal-
ta de liderazgo en la implementacin de estos cambios
que los llevaron a conformar nicamente modificacio-
nes administrativas ms que cambios en la forma de
organizar y gestionar el presupuesto, no se ha logrado,
en general, integrar apropiada y eficazmente la plani-
ficacin de polticas en el proceso presupuestario, el
cual, en todas las experiencias de pases latinoamerica-
nos analizadas (con excepcin de Brasil y Chile), siguen
siendo marcadamente incremental.
Grfico 4. Macroprocesos en la administracin financiera gubernamental
Comunicacin
e informacin
Planificacin
estratgica
Presupuestacin
operativa
1
3
Evaluacin
retro
alimentacin
Programacin
tctica 2
4
Participacin
ciudadana
Rendicin
de cuentas
Aprendizaje
colectivo
Transparencia
Integridad
Objetivos presupuestarios
para el ao fiscal.
126
En efecto, el presupuesto base cero, el presupuesto
por desempeo
1
, el presupuesto por programas y el pre-
supuesto incremental (a partir de un presupuesto por
partidas institucionales y por objeto del gasto
2
), fueron
tcnicas que se emplearon en distintos momentos de la
historia reciente de los pases latinoamericanos. Sin
embargo, su aplicacin no ha logrado modificar sustan-
tivamente los procesos de trabajo ni alinear los incentivos
de los distintos actores para que se enfoquen en el lo-
gro de fines en lugar de en la ejecucin de medios.
Asimismo, tampoco han modificado las interaccio-
nes que se dan, especialmente, entre los guardianes
del tesoro (los ministerios de Hacienda) y los defen-
sores de programas (agencias de gasto) en un juego
repetitivo como es el proceso presupuestario (Tavares
y Beretta, 2006), que trata de minimizar el conflicto y
tiene un alto contenido de economa poltica, y en el
cual las asignaciones de recursos para cada programa
o sector se determinan anualmente como resultado de
un complejo proceso de negociacin.
Sin perjuicio de reconocer esta realidad, es preciso
sealar que en todos los pases que se ha analizado, se
ha avanzado en el desarrollo de clasificadores de ingre-
sos y gastos comunes para todos los organismos del
presupuesto, comprendiendo tanto los gastos corrien-
tes como los de capital. La implementacin de tales
clasificadores presupuestarios, ha permitido contar con
un instrumento que permita la uniformidad, el or-
denamiento y la interrelacin de la informacin sobre
las instituciones pblicas (relativa a sus finalidades
y funciones), as como de los ingresos y gastos, que
son previstos en el presupuesto pblico. Es decir, el
clasificador ha facilitado la homogeneidad de las tran-
sacciones financieras y el anlisis de la poltica fiscal,
as como la ejecucin, la modificacin, el control y la
evaluacin del presupuesto.
Cuadro 34. Algunas tcnicas presupuestarias
Incrementalismo
Presupuesto por
programas
Presupuesto base
cero
Tcnica
Coordinacin de
decisiones presupuestarias
con participacin de mlti-
ples actores en un periodo
limitado de tiempo.
Efciencia en la asignacin
del gasto y la vinculacin
con la planifcacin.
Efciencia en el uso de
recursos para logro
de objetivos programticos.
Asignaciones pasadas,
divisin temtica.
Comprehensividad
horizontal, comparacin
de paquetes alternativos
de gastos con niveles de
actividad.
Comprehensividad,
racionalidad conceptual,
diseo operativo, niveles
de fnanciamiento.
Restriccin presupuestaria
fuerte.
Restriccin presupuestaria
fuerte, anlisis de poltica,
indicadores de actividad.
Priorizacin de objetivos
de poltica, objetivos claros.
Inefciencia en la asig-
nacin de recursos, rigidez.
Rigidez en los gastos,
aumento de costos de
correccin de errores,
medicin de niveles de
actividad.
Anlisis ahistrico, multi-
plicacin de confictos, falta
de tiempo para anlisis
revierte a presupuestacin
tradicional.
Propsito Caractersticas Limitaciones
Fuente: Guzmn (2005).
1. Permite determinar las asignaciones presupuestarias sobre la base de volmenes de trabajo anticipados y costos unitarios promedio de los principales productos,
generalmente intermedios. Su principal debilidad es que se centra en las tareas y no presta atencin a los objetivos y a la seleccin de alternativas de solucin a los
problemas; por lo tanto, deja de lado los resultados intertemporales de las polticas (BM, 1998).
2. Como seala el BM (1998), la gestin presupuestaria por partidas es de por s una reforma que naci a fines del siglo XIX, ante la preocupacin de que la falta
de controles adecuados en los gastos estuviese contribuyendo a crear un entorno en el que se avizoraba un creciente peligro de corrupcin.
127
En la mayor parte de los pases latinoamericanos
analizados se ha implementado un Sistema Integrado
de Informacin Financiera que contiene elementos inte-
rrelacionados, interactuantes e interdependientes que,
debidamente ordenados y coordinados entre s, buscan
una mayor transparencia y eficiencia en la administracin
de los fondos pblicos. Dichos elementos son, entre los
ms importantes: planificacin, banco de proyectos, pre-
supuesto, contabilidad gubernamental, tesorera, deuda
pblica y administracin de personal, los que estn re-
gidos por principios y normas tcnicas destinadas a
orientar e instruir a las instituciones pblicas.
Generalmente, estos sistemas de administracin fi-
nanciera estn estructurados como un sistema integral,
nico y uniforme. El rgano rector del sistema tiene la
atribucin exclusiva para autorizar, en casos excepcio-
nales, la aplicacin de criterios tcnicos diferentes a los
principios y normas tcnicas establecidos. Por lo tanto,
estos instrumentos logran que las acciones en materia
de administracin financiera propicien eficiencia, efi-
cacia y transparencia en la obtencin y empleo de los
recursos del Estado; desarrollen sistemas que generen
informacin oportuna y confiable sobre las operacio-
nes; fomenten la utilizacin de tcnicas modernas para
la investigacin y la gestin financiera; y empleen a per-
sonal idneo en administracin financiera y promuevan
su especializacin y actualizacin (Castillo, 2003).
Siempre el ingreso de informacin se realiza por
parte de los organismos en forma descentralizada y la
informacin es controlada en el nivel central por la au-
toridad tcnica presupuestaria. Estos sistemas, por lo
general, estn asociados a un sistema de presupuesto
que registra los ingresos y gastos planeados en la for-
mulacin presupuestaria y luego durante la ejecucin,
desarrollando sistemas especficos para los proyectos de
inversin y mdulos de contabilidad gubernamental, en
vista de la vinculacin existente entre los clasificadores
presupuestarios y el plan de cuentas gubernamental.
La caracterstica bsica de estos Sistemas de In-
formacin para la Administracin Financiera (SIAF y
similares) es la centralizacin normativa y la descen-
tralizacin operativa. La centralizacin normativa le
compete al ministerio de Hacienda o institucin similar
y la descentralizacin operativa implica que la respon-
sabilidad de las operaciones financieras en el proceso
administrativo la tienen las unidades ejecutoras. En ge-
neral, dicho sistema busca establecer:
Mecanismos de coordinacin de la administracin
financiera entre las instituciones pblicas para
implantar los criterios de economa, eficiencia y efi-
cacia en la obtencin y aplicacin de los recursos
pblicos;
Procedimientos para generar, registrar y proporcio-
nar informacin financiera til, adecuada, oportuna
y confiable para la toma de decisiones y para la eva-
luacin de la gestin de los responsables de cada
una de las reas administrativas;
Responsabilidad propia de la direccin superior de
cada entidad del sector pblico en la implantacin,
mantenimiento, actualizacin y supervisin de los
elementos competentes del sistema de administra-
cin financiera integrado; y
Requerimientos de participacin activa y coordina-
da de las autoridades y las unidades ejecutoras del
sector pblico en los diversos procesos administra-
tivos derivados de la ejecucin del SIAF.
En general, la evidencia muestra que los sistemas
de presupuesto, crdito pblico, tesorera, contabilidad,
tributario y patrimonial conforman en un sentido amplio
la administracin financiera del sector pblico. Dichos
sistemas estn interrelacionados y cada uno de ellos ac-
ta bajo la coordinacin del rgano rector. La eficiencia
global de la administracin financiera gubernamental
depende del nivel de integracin y comunicacin de
informacin entre dichos sistemas.
128
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Mxico
Panama
Pas
Ofcina Nacional de Presupuesto
(ONP, Subsecretara de Presupuesto,
Secretara de Hacienda)
Viceministerio de Presupuesto
y Contadura (VMPC, ministerio
de Hacienda)
Secretaria de Presupuesto Federal
(SOF, ministerio de Planifcacin,
Presupuesto y Gestin)
Direccin de Presupuestos (Dipres,
ministerio de Hacienda)
Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico (MHCP) y Departamento
Nacional de Planeacin (Inversin)
Direccin General de Presupuesto
Nacional (DGPN, ministerio
de Hacienda)
Subsecretara de Presupuestos (SP,
ministerio de Economa y Finanzas)
Direccin General de
Presupuesto (DGP, ministerio
de Hacienda)
Direccin Tcnica de
Presupuesto (DTP, ministerio
de Finanzas Pblicas)
Subsecretara de Egresos (SSE,
Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico)
Direccin de Presupuesto de la
Nacin (DIPRENA, ministerio
de Economa y Finanzas)
rgano rector del sistema
presupuestario
Sistema Integrado de
Administracin Financiera (SIDIF)
Sistema Integrado de Informacin
Financiera y Sistema Integrado
de Gestin y Modernizacin
Administrativa (SIIF-SIGMA)
Sistema Integrado de Adminis-
tracin Financiera y Sistema
Integrado de Datos Presupuestarios
(SIAFI-SIDOR)
Sistema de Informacin para
la Gestin Financiera del Estado
(SIGFE)
Informacin Financiera (SIIF)
Sistema Integrado de Adminis-
tracin Financiera (SIGAF)
Sistema Integrado de Gestin
Financiera y Sistema de Adminis-
tracin Financiera (SIGEF-SAFI)
Sistema de Administracin
Financiero Integrado (SAFI)
Administracin Financiera (SIAF)
Sistema Integral de Administracin
Financiera Federal y Sistema
Integral de Control de la Gestin
Presupuestaria (SIAFF-SIGGP)
Sistema de Informacin Financiera
(SIAFPA)
Sistema de informacin
presupuestaria y/o financiera
- Ley N. 24.156 (1993)
- Ley N. 11.672 (1969)
- Ley N. 1.178 (1990)
- Decreto Supremo N. 26.455
(2001)
- Ley N. 4.320 (1964)
- Ley N. 8 (1990)
- Ley N. 101 (2000)
- Ley N. 10.180 (2001)
- Decreto Ley N. 1.263 (1975)
- Ley N. 18.591 (1986)
- Ley N. 819 (2003)
- Decreto N. 111 (1996)
- Ley N. 8.131 (2001)
- Decreto N. 1429 (1977)
- Ley 18 (1992)
- Ley TROLE I (2000)
- Ley RO 337 (2000)
- Ley AFI N. 516 (1995)
- Decreto N. 101 (1997)
- LPCGF (1976)
- Ley N. 20 (2002)
- Ley N. 61 (2002)
Base legal
129
La articulacin en el nivel institucional y nacional
El presupuesto es un instrumento de gestin que sirve
tanto a las instancias operativas como estratgicas del
gobierno, pues no slo es un instrumento fundamental
de programacin econmica y social, sino tambin un
instrumento de gobierno y administracin. En tal sen-
tido, pensar en alinear exactamente cada categora
presupuestaria con cada objetivo, como algunos pases
han tratado de hacer a travs de un conjunto de matri-
ces de desempeo programtico, es una tarea enorme
y no necesariamente til. Pero, adems, esta realidad
instrumental del presupuesto implica que la articulacin
con el plan se da en cada nivel jerrquico de organi-
zacin bajo distintos mecanismos.
En efecto, es interesante ver cmo el grado de arti-
culacin entre el plan y el presupuesto se incrementa a
medida que el nivel de abstraccin y agregacin se re-
duce. De hecho, el alto nivel de integracin entre el plan
operativo anual y el presupuesto de la entidad es un re-
sultado cotidiano en muchas organizaciones pblicas.
En verdad, esto se verifica con mayor nitidez en las en-
tidades pblicas calificadas por autores como Cortzar
(2007) como islas de excelencia (que en realidad son
conjuntos de archipilagos), presentes en mayor o me-
nor medida en todos los pases de la Regin.
La articulacin entre lo que uno quiere hacer (la pla-
nificacin) y los medios de que dispone para hacerlo
(la presupuestacin) son como las dos caras de una mis-
ma moneda. Se trata de procesos tcnicos inseparables:
si una planificacin est bien hecha, no puede dejar
de considerar cmo y con qu medios har realidad lo
que persigue; y si un presupuesto est bien hecho,
no puede dejar de considerar los fines que quiere al-
canzar con los medios que ejecuta.
Sin embargo, a medida que se asciende en el nivel
de agregacin y abstraccin (en el nivel de pas, por
ejemplo), las relaciones de interaccin e iteracin se
complejizan y las diferencias entre el plan y el presu-
puesto se hacen ms evidentes:
El proceso presupuestario siempre es explcito,
jerarquizado, cronogramado y legalizado, en tanto
que el proceso de planificacin no. Muchas veces,
ni siquiera en nuestros pases es un sistema adminis-
trativo formal dentro de la burocracia (como en el
caso de Per);
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela
Pas
Direccin de General
de Presupuesto (DGP, ministerio
de Hacienda)
Direccin Nacional del Presupuesto
Pblico (DNPP, ministerio
Ofcina de Planeamiento y
Presupuesto (OPP, ministerio de
Economa y Finanzas) y Contadura
General de la Nacin
Ofcina Nacional de Presupuesto
(ONAPRE, ministerio del Poder
Popular para Economa y Finanzas)
presupuestario
Sistema Integrado de Informacin
Financiera y Sistema de Infor-
macin Presupuestaria (SIIF-SIP)
Sistema Integrado de Gestin
y Control de las Finanzas Pblicas
(SIGECOF)
Sistema de informacin
presupuestaria y/o financiera
- Ley N. 1.535 (1999)
- Ley N. 27.209 (1999)
- Ley N. 28.112 (2004)
- Ley N. 17.213
- Ley N. 194 (1997)
- LOAFSP G.O. 38.198 (2005)
Ley N. 37.029
Base legal
Fuente: Diversos sitios web. Informacin al primer trimestre de 2007.
130
El presupuesto es un instrumento de corto plazo,
generalmente anual, en tanto que el plan, usualmen-
te, es de largo plazo, pues contempla un horizonte
temporal mucho mayor que el ao calendario;
El presupuesto asigna recursos y responsabilidades
claras entre los gestores, pues normalmente tiene
un marcado componente institucional en su elabo-
racin y en los artculos de la Ley de Presupuesto
se establece, muchas veces, un sinnmero de direc-
trices, no slo sobre temas presupuestarios sino de
gestin pblica en general. El plan, en cambio, tiene
una perspectiva usualmente ms programtica y, da-
do su nivel de agregacin, el logro de los objetivos
que plantea requiere altos niveles de coordinacin
intersectorial cuyos costos de transaccin, debido a
los arreglos institucionales existentes y las capacida-
des de los actores, son siempre muy elevados;
El presupuesto es generalmente aprobado por una
ley del Congreso de la Repblica, por lo cual no
siempre el Poder Ejecutivo tiene control sobre l,
ya que depende de cada escenario poltico y de las
facultades que cada Constitucin le brinda. El plan,
en cambio, normalmente es aprobado por la rama
ejecutiva del gobierno, y el Parlamento lo conoce
porque se le suele presentar junto con el proyecto
de Ley de Presupuesto (aunque en pases como Bra-
sil, tambin lo aprueba);
El componente de economa poltica del presu-
puesto es ms importante que en el caso del plan.
Dados los arreglos institucionales existentes, usual-
mente los actores principales y sus funciones en la
elaboracin del plan no son los mismos que en el
caso del presupuesto;
La rama judicial, con sus sentencias, muchas veces
altera las decisiones presupuestarias y sus efec-
tos sobre la realidad, pero por definicin nunca se
pronuncia sobre los planes (pues no son todava
realidad);
La sociedad civil ha ido aprendiendo que lo que no
est en el presupuesto (lo diga quien lo diga) es una
ilusin, propia del discurso poltico respecto del de-
seo de hacer algo, pero slo el tener los crditos
presupuestarios asignados otorga una probabilidad
mayor a cero que ese algo se haga realidad si
la normativa vigente lo permite y la capacidad de
gestin existe, la cual, por cierto, muchas veces
se presupone incorrectamente;
A lo largo de la historia reciente, el presupuesto
siempre ha existido. En cambio, hasta por razones
ideolgicas, el plan a veces no existe, y se confunde
la planificacin con la existencia de un organismo,
documento o instrumento y no se toma como una
funcin natural del gobierno que constituye el antici-
parse a los acontecimientos, pensar antes de actuar
y optar conscientemente entre cursos de accin al-
ternativos en condiciones de escasez de recursos;
Dados los reducidos niveles de integracin y el
hecho de que el presupuesto termina organizan-
do, junto con el sistema de control, la estructura de
incentivos esencial en la administracin pblica, el
plan es visto como una formalidad administrati-
va, un mero trmite que hay que cumplir porque la
normatividad as lo exige, y no como un instrumen-
to de gestin, como s es visto el presupuesto. En
los casos en que no existe un mandato imperativo,
muchas veces ni siquiera hay plan);
La perseverante, aunque no por eso calificada, ela-
boracin del presupuesto ao tras ao, mediante
una nomenclatura propia y sofisticada (cadenas
presupuestarias y cdigos, entre otros elementos),
ha creado una burocracia relativamente estable en
los ministerios de Hacienda o instituciones simila-
res, frente a la volatilidad del recurso humano en
el resto de la rama ejecutiva, incluyendo los rganos
rectores de planificacin;
La cantidad de informacin para elaborar un presu-
puesto (dada su marcada tendencia incremental),
est por lo general ms a la mano que la que se
necesita para estructurar apropiadamente un plan
operacional. Lo mismo sucede para identificar indi-
cadores de desempeo y sus metas a alcanzar;
La cantidad, la composicin y la calidad de los
tcnicos y los funcionarios adecuadamente familia-
rizados con los conceptos presupuestarios dentro
de la administracin pblica es normalmente su-
perior a aquellos verdaderamente capacitados en
131
la estructuracin de polticas y programas, marcos
lgicos y otros conceptos e instrumentos propios
de la planificacin. El presupuesto resulta ser un
proceso tan estable (inercial), que al no plantear
modificaciones sustantivas sino ms bien margina-
les y hacerse tan recurrente (de manera peridica y
sistemtica) hace que la administracin pblica ha-
ya aprendido plenamente la mecnica operativa
para elaborarlo;
La elaboracin del plan (que requiere necesariamen-
te un enfoque multidisciplinario) se realiza muchas
veces de cara al ciudadano, al tratar de explicitar
objetivos y metas de poltica que sean fcilmente
comprensible por los distintos actores polticos,
sociales y econmicos. En cambio, el presupuesto,
que normalmente pertenece al mundo de las cien-
cias econmicas y contables, se estructura usando
una terminologa propia de un gremio profesional
de especialistas. En las universidades ensean c-
mo planificar, lo que es comn en el sector privado,
y esta experiencia se puede trasladar fcilmente al
sector pblico (de hecho, los mtodos de planifica-
cin actualmente ms usados en el sector pblico
provienen de desarrollos propios del sector priva-
do). En cambio la nomenclatura para presupuestar
en el sector pblico es propia, no muy parecida a los
trminos usados en la esfera privada y no se ensea
en los programas universitarios.
En este escenario, resulta claro que la integracin del
presupuesto y el plan requieren de un espacio comn,
en el cual se pueda conciliar la naturaleza propia de ca-
da proceso. Parecera que un marco fiscal de mediano
plazo es la arena para conciliar el corto y largo plazo,
los deseos de gasto y las posibilidades de ingreso en un
escenario intertemporal con una perspectiva mayor a la
anualidad. Al menos, esto nos indica la experiencia de
pases como Nueva Zelanda, Australia, Canad y Estados
Unidos, entre otros.
El marco fiscal del mediano plazo
Tal como se ha indicado, la creciente demanda de
efectividad en la accin pblica por parte del mandan-
te fundamental, el ciudadano, hace que los procesos
presupuestarios deban complementar la disciplina de
los agregados fiscales con la eficacia en la asignacin
de los recursos a las prioridades de poltica fundamen-
tales y con la eficiencia operacional en la entrega de
servicios.
En esa direccin han avanzado muchos pases de la
Regin. De hecho, en los ltimos aos se ha producido
un intenso diseo, formalizacin legal e implementa-
cin de un conjunto de innovaciones presupuestarias,
las cuales segn los objetivos que persiguen, han si-
do clasificadas por el Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)
(2004) en:
i) Objetivos macroeconmicos, en cuyo segmento se
ubican innovaciones tales como la implementacin
de reglas macrofiscales (numricas, de procedi-
miento y de transparencia), la estimacin explcita
de pasivos contingentes y gastos tributarios, la crea-
cin de fondos de estabilizacin fiscal y los procesos
de programacin multianual;
ii) Objetivos de polticas, cuya esfera abarca los pro-
cesos de planificacin estratgica, evaluacin de
programas, medicin de resultados, gobierno elec-
trnico y presupuestos participativos; y
iii) Objetivos operacionales, como la suscripcin de
convenios de gestin, creacin de agencias autno-
mas, externalizacin al mercado en la provisin de
bienes y servicios y mayor discrecionalidad geren-
cial para optimizar los procesos productivos dentro
del sector pblico.
132
Dentro de estas innovaciones, quiz la ms impor-
tante para lograr una vinculacin armnica y sinrgica
entre los procesos de planificacin y presupuestacin es
justamente la programacin multianual, proceso que se
traduce en la construccin de un marco fiscal de media-
no plazo. Este es el resultado de un proceso estratgico
de proyeccin y priorizacin del gasto, a travs del cual
las decisiones presupuestarias anuales son goberna-
das tanto por las restricciones fiscales intertemporales
imperantes como por las prioridades de la poltica gu-
bernamental.
Parafraseando a Moreno (2005), se puede concluir
que el MFMP es un continuo trabajo de evaluacin,
ajuste y priorizacin, en el marco de un ejercicio com-
prensivo de traduccin de la visin de pas y objetivos
compartidos que contempla la poltica gubernamental
(por ejemplo, a travs del PND), de metas financieras y
no financieras que revelan una estrategia de accin in-
tertemporal. Al trascender el ao fiscal corriente, permite
apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente
sobre el futuro prximo e interiorizar los costos explci-
tos y de oportunidad de tal o cual curso de accin para
alcanzar dichos objetivos trazados.
Un MFMP estimula a las autoridades polticas a pen-
sar ms all del ejercicio fiscal, impone un freno a un
desmedido crecimiento de gastos y su impacto inter-
temporal e induce una mayor precaucin al tomar
decisiones que influyen en el nivel de ingresos y gastos
futuros, reduce la incertidumbre en el comportamien-
to presupuestario, permite reorientar los ahorros que
se producirn en el futuro hacia las prioridades gu-
bernamentales presentes, facilita el seguimiento de
programas y proyectos cuya ejecucin trasciende el ao
y promueve, por lo tanto, la aplicacin de procesos de
planificacin estratgica y de una gestin orientada a
resultados, entre otros beneficios que se pueden men-
cionar (Martinere, 2007).
Un MFMP no es un sistema que preasigna legal-
mente techos anuales de gasto por sector, funcin o
cualquier otra categora presupuestaria para los aos
venideros, como puede suceder en el caso de un pre-
supuesto plurianual legalmente aprobado, dado que
bajo un MFMP se mantiene el principio de anualidad
del presupuesto, aunque, el primer ao del marco s es
consistente con el presupuesto anual para el ao que
se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones
indicativas y referenciales que se convierten en la lnea
de base de las siguientes programaciones.
Un presupuesto plurianual en estricto rigor, si bien
reduce en gran medida la incertidumbre propia del pro-
ceso anual, al comprometer formalmente asignaciones
presupuestarias para los siguientes ejercicios fiscales,
genera mayores restricciones a las ya existentes, al
incrementar la rigidez presupuestaria (ante, por ejem-
plo, la necesidad de efectuar ajustes como consecuencia
de menores ingresos percibidos) y reducir los grados
Objetivos macroeconmicos
Objetivos de polticas
Desempeo operacional
y responsabilidad
(accountability)
Objetivos estratgicos
Preservar la solvencia del sector
pblico.
Estabilizar la demanda agregada.
Efciencia distributiva: asignar
recursos de acuerdo con las
prioridades gubernamentales.
Promover la efciencia tcnica con
participacin ciudadana.
Objetivos bsicos
Marco de programacin
plurianual, evaluacin de
riesgos fscales.
Medicin de resultados,
evaluacin de programas.
Indicadores de desempeo,
convenios de gestin y
externalizacin.
Instrumentos
Tipos de
innovaciones
segn los
objetivos
Fuente: ILPES (2004).
133
de libertad de las autoridades fiscales y polticas (pa-
ra introducir nuevas iniciativas de gasto o cambiar las
prioridades en la poltica pblica, por ejemplo). Aunque
su implementacin puede reducir el trabajo de elabo-
racin anual presupuestaria en toda la administracin
pblica, por lo general se requieren importantes mo-
dificaciones legales e, incluso, constitucionales, razn
por la cual, al parecer, resulta preferible y ms prctico
tratar de aprovechar las ventajas de un presupuesto plu-
rianual pero por medio de un instrumento ms flexible:
el MFMP.
De hecho, en la medida que el marco sea una res-
triccin fuerte, creble y estable para los actores, como
las agencias de gasto o los defensores de programas
(Tavares y Beretta, 2006), y contenga reglas fiscales (nu-
mricas, de procedimiento y de transparencia) aceptadas
por ellos, puede coadyuvar eficazmente a resolver, en-
tre otros problemas, el endeudamiento estratgico,
el ciclo electoral o el corto horizonte temporal de las
autoridades polticas, que son inherentes al proceso
presupuestario. Esto puede lograrse al promover rea-
signaciones estratgicas de gasto de mediano plazo,
interiorizar el costo de oportunidad futuro de decisio-
nes de gasto presentes y cambiar la percepcin que
cada uno de los actores tiene (y que exacerba las de-
mandas de gasto) respecto de que su intencin de gasto
es tan pequea comparada con el total que de ser apro-
bada no afectara el resultado agregado, lo que aumenta
los costos de transaccin asociados a un proceso colec-
tivo de distribucin de recursos.
Asimismo, desde la perspectiva de la eficiencia y
efectividad, un MFPM contribuye a la provisin, a costos
razonables, de bienes y servicios pblicos por las entida-
des estatales, al modificar en parte las asimetras de
informacin que existen entre los asignadores y ejecu-
tores de los recursos en materia de costos promoviendo
mecanismos de dilogo y coordinacin (de abajo hacia
arriba y, tambin, de arriba hacia abajo) y al dar predic-
ciones a las agencias respecto del volumen de recursos
que podran esperar en los prximos aos de no mediar
cambio alguno en las prioridades de poltica o en el en-
torno. De esta manera, se genera una reduccin de
la propensin marginal a incluir nuevos gastos en el
presupuesto sin evaluar previamente el grado de efi-
ciencia e, incluso, pertinencia de las polticas en curso.
En general, un MFMP contiene, por lo menos, tres
elementos fundamentales que lo caracterizan y que
permiten confeccionar una taxonoma generacional
respecto de este instrumento:
i) Un marco agregado de recursos, determinado de
arriba hacia abajo, consistente con la sostenibili-
dad de las finanzas pblicas y las prioridades
generales de la poltica gubernamental, que incluye
metas cuantitativas en el nivel macroeconmico
(inflacin, producto, depreciacin) y fiscal (ingre-
so, gasto y financiamiento, segn una clasificacin
econmica);
ii) Un conjunto de estimaciones de costo, construidas
de abajo hacia arriba, respecto de la estrategia de
accin programtica intertemporal que cada sector
del gobierno tiene previsto realizar para alcanzar di-
chas prioridades generales de la poltica; y
iii) Un mecanismo de interaccin y coordinacin que
promueve un proceso de toma de decisiones sobre
la base del dilogo y la cooperacin.
En este sentido, podramos clasificar los distintos
marcos fiscales en tres tipos:
i) Los de primera generacin, que slo se circunscriben
a la parte global y general especificando los grandes
agregados macrofiscales y declaraciones de poltica
pblica gubernamental;
ii) Los de segunda generacin, que, adems, incluyen
especificaciones de gasto siguiendo clasificaciones
sectoriales y funcionales (es decir, estableciendo
para los principales gastos no solamente su conte-
nido de naturaleza econmica, sino tambin quin
los ejecutar y para qu propsito) para cada uno
de los aos comprendidos en el marco; y
iii) Los de tercera generacin, que se caracterizan por
incluir indicadores de desempeo de producto y
resultado (especialmente de este ltimo tipo) como
corolario de la programacin no financiera que
subyace a la financiera, y especifican, incluso, las
metas de los principales proyectos de inversin y
actividades que contiene el presupuesto (Schack,
2004).
134
Finalmente, como bien lo plantea Martierene (2007),
las funciones bsicas de un MFMP son prevenir, asig-
nar, limitar y corregir.
i) Funcin preventiva: durante los inicios del proceso
de preparacin del MFMP, los actores participan-
tes comenzarn a identificar diferentes problemas.
Algunos estarn vinculados con dificultades origi-
nadas en la percepcin de los ingresos tributarios o
en la captacin de fuentes de financiamiento y otras
con presiones provenientes del sector de gastos,
retrasos en los programas o proyectos, conflictos
de objetivos, etctera. Seguramente, el no encarar
a tiempo la solucin de estos problemas ocasionar
perjuicios no deseados al Estado;
ii) Funcin asignativa: la programacin de mediano pla-
zo permite realizar, con un horizonte ms amplio que
el del ejercicio fiscal, la asignacin a nuevos progra-
mas o proyectos, o al fortalecimiento de los existentes,
de los recursos liberados a causa del cumplimien-
to de los objetivos de determinados programas,
proyectos o polticas pblicas. De esta manera se
puede orientar, en forma paulatina, la estructura
de gastos hacia los objetivos nacionales disminu-
yendo el total de los gastos rgidos;
iii) Funcin limitativa: una vez elaborado, la distribu-
cin del gasto plurianual, por entidades, programas,
subprogramas, proyectos, fuentes de financiamien-
to y grupos o subgrupos sirve para conocer hasta
dnde es posible pronunciarse a favor de nuevos
gastos con incidencia en ejercicios futuros;
iv) Funcin correctiva: una vez implementado el MFMP
es necesario efectuar el anlisis de los desvos
producidos con relacin a los datos emergentes de
la realidad. De esta forma, se irn acumulando en-
seanzas sobre el comportamiento de las variables
que harn posible la realizacin de ajustes en los
supuestos y criterios de proyeccin, lo que a su
vez permitir el perfeccionamiento de la capacidad
de proyeccin.
Experiencias en Amrica Latina
Los pases latinoamericanos han elaborado marcos
fiscales de mediano plazo con diferentes grados de
complejidad y cobertura. Para ello, se estiman un con-
junto de variables macroeconmicas significativas que
expresan el contexto de la poltica econmica y social
de cada pas como el producto interno bruto (PIB),
la balanza de pagos, el consumo, la inversin, los pre-
cios, los salarios, las tasas de inters, el tipo de cambio,
el empleo, etctera con base en sus expectativas
para poder adecuar los objetivos, las metas y la asig-
nacin de recursos de los programas y presupuestos
formulados.
3
En general se seala que es necesario establecer
reglas macrofiscales que impongan lmites presupues-
tarios a escala global para varios aos con el fin de
moderar las demandas presupuestarias de los organis-
mos en el ao presente, lo que contribuye a preservar
la solvencia del sector pblico y reduce los sesgos no
deseados en la conduccin de la poltica fiscal (volati-
lidad, carcter procclico, exceso de dficit, inequidad
intergeneracional, entre otros).
3. En ese sentido, la poltica fiscal debera considerar un marco plurianual, basado en un horizonte de largo plazo definido sobre la base de un equilibrio estructural,
con reglas que aseguren el control de las finanzas pblicas a mediano plazo, y un nuevo rgimen de planificacin presupuestaria, basado en la asignacin plurianual.
135
Cuadro 37. Marcos macroeconmicos y fiscales de mediano plazo
Argentina
Brasil
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Bolivia
Chile
El Salvador
Pas
Existe el marco
presupuestario
plurianual.
Existe el PPA que
se incluye en el
proyecto de Ley de
Presupuesto Anual.
Existe el MFMP.
Existe un MFMP
dentro de la
Exposicin de
motivos del Presu-
puesto Anual.
Existe un marco
plurianual de
presupuesto y un
documento de
programacin
macroeconmica.
No.
No.
No.
Existe un marco
fiscal de mediano
plazo o similar?
3 aos
4 aos
10 aos
3 aos
4 aos

Cul es el
horizonte
temporal?
II Trimestre
III Trimestre
II Trimestre
III Trimestre
II Trimestre

Cundo se
revisa y
actualiza?
S.
S.
S.
S.
S.

No.
S.
No.
No.
S.
Parcial.
S.
No.
Parcial.
Parcial.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
Existen
proyecciones
macroecon-
micas?
Existen
proyecciones
de variables
sociales
(educacin,
salud, pobreza,
otros)
Existen
indicadores
de desempeo
y metas por
polticas
sectoriales?
Est
publicado
en la web?
Existe una refe-
rencia explicita
en relacin con el
PND, la Estrate-
gia de Superacin
de la Pobreza, el
Acuerdo Nacional
o equivalente?
Guatemala
Panam
Per
Paraguay
Mxico
Existe el marco
presupuestario
multianual.
Existe un informe
econmico anual.
Existe el marco
macroeconmico
multianual.
Existe el marco
de oresupuesto
plurianual.
Existe un marco
macroeconmico
de acuerdo con los
criterios generales
de poltica econmi-
ca que forma parte
del proyecto de Ley
de Egresos.
3 aos
3 aos
3 aos
3 aos
6 aos
II Trimestre
II Trimestre
III Trimestre
III Trimestre
II Trimestre
S.
S.
S.
S.
S.
No.
Parcial.
S.
Parcial.
Parcial.
Parcial.
No.
Parcial.
S.
No.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
No
S.
S.
136
Segn parece, El Salvador y Bolivia no elaboran
un MFMP macroeconmico. En estos pases, la defini-
cin de techos presupuestarios y los lineamientos de
poltica presupuestaria se maneja oficialmente en un
escenario no mayor a un ao fiscal, lo cual no significa
necesariamente que no existan documentos de trabajo
internos, ni formales ni oficiales, que contengan proyec-
ciones macrofiscales generadas a mediano plazo.
Como conclusin, podramos sugerir la existencia
de tres grupos de pases, en relacin con el nivel de de-
sarrollo (cobertura y complejidad) de sus instrumentos
de programacin macrofiscal:
i) Aquellos de primera generacin, como Panam y
Venezuela;
ii) Los de segunda generacin, como Colombia y Per; y
iii) Los de tercera generacin, como Brasil y Argentina.
No obstante, es preciso destacar que esta clasifi-
cacin se presenta nicamente con fines ilustrativos,
pues confeccionar una taxonoma de MFMP y catalogar
los pases de acuerdo con ella resulta una tarea bastante
compleja que excede los lmites de este estudio, dada la
heterogeneidad que exhiben entre s los instrumentos
de programacin fiscal en la Regin.
En efecto, puede ser que, en forma estricta, un mar-
co sea de primera generacin, pero las caractersticas de
los de segunda y tercera generacin estn presentes en
otros instrumentos (como en el caso de Chile); o que la
naturaleza de los recursos asignados al marco sea legal
y normativa (como en Uruguay) y no indicativa; o que
el horizonte temporal de planeamiento sea fijo (como
en el caso de Venezuela) en lugar de mvil (revolven-
te); o que el pas se encuentre inmerso en un proceso
de cambio constitucional tan grande (como Ecuador)
que los procesos de planificacin y presupuesto sean in-
tegralmente revisados y, en consecuencia, la existencia
o no de un marco durante ese proceso de transicin
sea diferente en relacin con lo que ocurre dentro de
un periodo de estabilidad institucional; o que el marco
exista, pero los distintos actores en los procesos de de-
cisin no se hayan apropiado de l debido a que ha sido
fruto de las exigencias de la cooperacin internacional;
o que el nivel de participacin de las agencias de gasto
en la determinacin de las asignaciones interanuales
haya sido muy grande, o casi inexistente; o que el marco
sea ms maduro (segn el nmero de aos continuos
de existencia y aplicacin), entre otras consideraciones
que complican la realizacin de segmentaciones preci-
sas y concluyentes.
A su vez, es preciso sealar que las reglas macrofisca-
les varan considerablemente de un pas a otro en cuanto
a la variable que se fije como objetivo, la cobertura insti-
tucional y el mtodo que se utilice para implementarlas.
La mayor parte de los pases han optado por apro-
bar reglas fiscales que, en general, establecen cierta
relacin entre el dficit fiscal y el PIB. Algunos han ido
ms all, comprometiendo el nivel de endeudamiento.
Slo Chile ha avanzado en la determinacin de una re-
gla de balance estructural.
Uruguay
Venezuela
Pas
Existe el presu-
puesto plurianual.
Existe el marco
plurianual de
presupuesto.
Existe un marco
fiscal de mediano
plazo o similar?
5 aos
3 aos
Cul es el
horizonte
temporal?
I Trimestre
III Trimestre
Cundo se
revisa y
actualiza?
S.
S.
No.
No.
No.
No.
S.
No.
S.
S.
Existen
proyecciones
macroecon-
micas?
Existen
proyecciones
de variables
sociales
(educacin,
salud, pobreza,
otros)
Existen
indicadores
de desempeo
y metas por
polticas
sectoriales?
Est
publicado
en la web?
Existe una refe-
rencia explicita
en relacin con el
PND, la Estrate-
gia de Superacin
de la Pobreza, el
Acuerdo Nacional
o equivalente?
Fuente: Normativa vigente y documentacin relacionada publicada en diversos sitios web.
137
En los ltimos aos se han intentado implementar
reglas fiscales, orientadas principalmente a restringir
los niveles de dficit de las cuentas pblicas, mediante
acuerdos para cumplir con las restricciones numricas
y modificaciones de los procesos presupuestarios y, en
menor medida, se ha considerado la implementacin
profunda de reglas que aumenten la transparencia de
la informacin.
Finalmente, cabe sealar que, en general, a pesar de
los adelantos en materia de programacin presupues-
taria, las reglas de poltica fiscal vigentes en muchos
pases de la Regin latinoamericana an tienden a pri-
vilegiar las metas de corto plazo, no superan el ciclo
anual y no contienen clusulas que permitan hacer
frente a las situaciones imprevistas que se producen en
forma reiterada.
Si bien es cierto que el MFMP es el mecanismo
de encuentro natural entre el proceso de planeamien-
to y el de presupuestacin, entre el plan y las polticas
plurianuales y la gestin pblica y financiera anual, ope-
rativamente esta vinculacin se produce en la primera
de las fases del ciclo presupuestario, la formulacin
(anual), cuando el primer ao del marco es detallado
para conformar la proforma presupuestaria.
La formulacin del presupuesto
La articulacin entre los planes y los presupuestos,
entre la escala macro, meso y micro, entre las prioridades
nacionales, las estrategias programticas (sectoriales y
territoriales) y las misiones institucionales requiere, co-
mo bien lo sugiere Schack (2007a), de procesos de trabajo
(con actores y roles asociados), espacios institucionales
de interaccin concretos y herramientas especficas (me-
todologas, instrumentos y sistemas de informacin)
que permitan hacer realidad dicha articulacin. No son
suficientes, como se suele presentar en los distintos
pases, los instructivos, las directivas y hasta las leyes
en las cuales se regula tal integracin.
En suma, la articulacin entre los planes y los presu-
puestos se da en el marco de un complejo proceso de
armonizacin en el cual la atencin de las preferencias
ciudadanas, las consideraciones de la economa polti-
ca, las propuestas tcnicas y las capacidades de gestin
estn en continua interaccin, en un contexto en el
cual el sistema poltico de gobierno es particularmente
relevante.
4
Todos los pases latinoamericanos analizados tie-
nen un sistema poltico presidencialista y, en todos los
casos, el ao fiscal corre con el ao calendario (del 1
de enero al 31 de diciembre) y el presupuesto es anual,
salvo en Uruguay, donde constitucionalmente es quin-
quenal (aunque de operacin anual). El periodo de
gobierno de Venezuela y Mxico es de seis aos; en
Bolivia, El Salvador, Paraguay, Per y Uruguay, de cin-
co aos, y en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Chile, Ecuador, Guatemala y Panam, de cuatro aos.
En el proceso presupuestario, como en cualquier
juego repetitivo, los jugadores debern interactuar en
distintos momentos del tiempo. Dependiendo de las
reglas y espacios que guen la interaccin, se podr
promover un mejor o peor arreglo institucional para
vincular la planificacin y la presupuestacin.
En tal sentido, quiz una manera de institucionalizar
esta armona y avanzar hacia una gestin enfocada al
logro de fines fiscalmente sostenibles, sera establecer
explcita, formal y sistemticamente los procesos de tra-
bajo y la realizacin de compromisos en la programacin
y formulacin presupuestaria, la cual, evidentemente,
podr ser ms o menos compleja de acuerdo con el
tamao y la composicin del presupuesto.
En trminos generales, siguiendo a Schack (2007b),
se puede intentar una propuesta de estructura ideal del
ciclo presupuestario en ocho etapas (Grfico 5).
4. Tavares y Beretta (2006) plantean que se debe tener en cuenta que la existencia de un sistema presidencialista genera mayores tensiones en la instancia de
discusin presupuestaria. En los pases anglosajones donde el sistema poltico es parlamentario, las decisiones son tomadas por el Gabinete de Ministros bajo
responsabilidad colectiva, la propuesta de presupuesto es sometida al Parlamento, el cual puede realizar cambios que deben ser aprobados en votacin general,
una eleccin que puede ser ganada por el oficialismo que apoya el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo. Si gana la oposicin y el presupuesto aprobado no
tuviese el acuerdo del Poder Ejecutivo, se entiende que no existe voto de confianza y se debe llamar a elecciones.
138
Grfico 5. Esquema de articulacin de objetivos en el proceso presupuestario
Grfico 6. Atencin de demandas ciudadanas
Objetivos
estratgicos
regionales
y locales
Dimensin sectorial Dimensin territorial
Plan Estratgico Sectorial
Multianual (PESEM)
Planes de Desarrollo
Concertados Regional y Local
Dimensin institucional
Dimensin funcional programtica
Plan Estratgico Institucional
(PEI) o Plan de Desarrollo
Institucional (PDI)
Plan Operativo Institucional
Presupuesto institucional
Objetivos
estratgicos
regionales
y locales
Objetivos
estratgicos
regionales
y locales
M
E
D
I
A
N
O

Y

L
A
R
G
O

P
L
A
Z
O
C
O
R
T
O

P
L
A
Z
O
Objetivos institucionales anuales
Tareas, cronogramas
Objetivo general
Objetivo Parcial
Objetivo Especfco
Fuente: Adaptado de MEF (2006).
Gestin
pblica
Adquisiciones,
contrataciones
y patrimonio
Gestin de personal
y del talento
humano
Planifcacin,
inversiones y
administracin
fnanciera
Control, rendicin
de cuentas y
sancin
Demandas
Polticas
Sociales
Econmicas
Ambientales
Problemas
Sociedad
PROCESO POLTICO PROCESO TCNICO
Ofertas
Polticas
Programas
Proyectos
Actividades
Bienes y
servicios
PROCESO MIXTO
Sociedad
Dimensin operativa institucional
139
Determinacin de recursos fiscales disponibles
La primera etapa del ciclo presupuestario permite en-
marcar el proceso de presupuestacin operativa anual
con el escenario macrofiscal presente en el proceso de
programacin tctica plurianual y elaborar el proyecto
de presupuesto en dos etapas, al identificar, en primera
instancia, segn las proyecciones macrofiscales perti-
nentes, el monto total del presupuesto de la Nacin
compatible con el programa econmico de gobierno y, en
un segundo momento, determinar la distribucin de ese
total entre fines alternativos de gasto.
Estimacin de gastos rgidos
Normalmente, al inicio del proceso de programacin,
en funcin de las estimaciones del numeral precedente,
la autoridad presupuestaria gira techos presupuesta-
rios para todas las entidades, a fin de que tengan una
referencia para iniciar los procesos de formulacin de
sus respectivos proyectos de presupuesto institucional.
Sin embargo, esos techos son tantas veces modifica-
dos a lo largo del proceso (particularmente por el Poder
Ejecutivo, pero tambin por el Legislativo, durante
la aprobacin del proyecto de presupuesto) que, en
la prctica, suelen transformarse en pisos.
Grfico 7. Fases de un proceso de programacin y formulacin presupuestaria
Determinacin
de recursos
fiscales
programables
1
mbito de trabajo
institucional
Programacin
y formulacin
Estimacin de
gastos rgidos
2
Discusin
sobre desempeo
de lo existente
Establecimiento
de metas para
indicadores de
desempeo
3 7
Anlisis
de nuevas
iniciativas
de gasto
4
Concentracin
de estructuras
programticas e
indicadores de
desempeo
5
Determinacin
de crditos
presupuestarios
6
Mapa de
relaciones
programticas,
institucionales y
de desempeo
8
Interacciones tcnicas entre
guardianes y defensores
Instancia consultiva y
presencial de coordinacin
tcnica interinstitucional
Fuente: Adaptado de Schack (2007b).
140
Asimismo, por lo general no hay una regla conoci-
da y predecible para poder estimar estos pisos, sino
que muchas veces son producto de la discusin y nego-
ciacin (discrecional) bilateral entre la entidad y el ente
rector presupuestario. Por lo tanto, debera considerar-
se establecer formalmente un algoritmo procedimental
que estime en el nivel de los principales programas de
gasto y de todas las instituciones que reciben asignacio-
nes del tesoro pblico el gasto estructural e inercial que
se prev se requerir durante el siguiente ejercicio fiscal,
e introduzca, como una proporcin reductora de dicha
estimacin, un factor de eficiencia global (o dividendo
de eficiencia) que se le requerir a las instituciones p-
blicas para el siguiente ejercicio.
De acuerdo con Schack (2006), se puede establecer
una taxonoma de los niveles de rigidez y flexibilidad
de los gasto pblicos. El presupuesto tiene un compo-
nente estructural y uno de funcionamiento. El primero
est formado por las obligaciones previsionales y el
servicio de la deuda pblica. El segundo, que es el que
finalmente le permite, ejercicio a ejercicio, al Estado cum-
plir con sus funciones esenciales (brindando educacin,
salud, seguridad, justicia, infraestructura econmica,
etctera), se divide, a su vez, en inercial (pago de plani-
llas, continuacin de obras, pago de tarifas de servicios
de utilidad pblica por las entidades pblicas, por ejem-
plo) y flexible (nuevas inversiones y bienes y servicios no
esenciales). La rigidez del presupuesto en relacin con
el gasto se mide como proporcin del gasto rgido (el
componente estructural y la parte inercial del compo-
nente de funcionamiento) respecto del gasto total.
A este respecto, cabe anotar que los factores de
eficiencia global en la gestin institucional, que gene-
ralmente pueden oscilar entre 1% y 5% en trminos
nominales, deben diferenciar las distintas realida-
des organizacionales (dado que no es igual someter
a un estndar de eficiencia a una organizacin admi-
nistrativa que a una dedicada a construir carreteras,
por citar un ejemplo). De esta manera, se podra estimar
un volumen de recursos que se utilizar para poder fi-
nanciar las decisiones de incremento de recursos para
la mejora de la calidad y cobertura de los programas
actuales y la implementacin de nuevos programas que
se establecern en las siguientes etapas del proceso de
programacin y formulacin.
Discusin sobre el desempeo de lo existente
Esta podra ser el primer momento de interaccin tc-
nica entre los guardianes del tesoro y los defensores
de programas, para seguir con el juego que plantean
Tavares y Beretta (2006), y cuyo propsito es definir
cules son los compromisos de mejora en la gestin
programtica e institucional (que debera surgir de las
recomendaciones de las evaluaciones practicadas) para
los principales programas de gasto (es decir, aquellos
que se vinculan al logro de los OPA); y si a la luz de su
desempeo pasado (por lo menos en el ao fiscal ante-
rior), presente (en lo que va del ejercicio fiscal corriente
y con una previsin a su cierre) y previsto para un futuro
inmediato (en el ao fiscal para el cual se est formu-
lando el proyecto de presupuesto) resulta conveniente
incrementar, mantener o reducir los recursos presupues-
tarios asignados.
En este momento, resulta de particular inters el
anlisis de los marcos lgicos que sintetizan las accio-
nes estatales que estn bajo discusin. La pertinencia
de logro, su vinculacin con los OPA, el cumplimiento de
compromisos, la contrastacin de avances respecto de la
lnea de base, entre otros, constituyen procesos de tra-
bajo que parecen naturales en esta interaccin entre
los actores.
A propsito de esto ltimo, cabe poner de relieve la
conveniencia de que estas interacciones entre los asig-
nadores y los ejecutores de recursos se desarrollen en un
espacio formal de coordinacin interinstitucional, que
se caracterice por ser presencial y no slo administrativa
a partir del intercambio de documentos y correspon-
dencia. Se requiere conversar, argumentar, intercambiar
opiniones y socializar el conocimiento respecto del
desempeo de la accin, programa, proyecto, institu-
cin o unidad que est siendo objeto de la discusin.
141
Anlisis de nuevas iniciativas de gasto
Este etapa puede constituirse en un segundo momen-
to explcito para la interaccin entre los jugadores. La
idea es implementar un mecanismo especfico de fon-
do concursable que contribuya a introducir una mayor
racionalidad econmica en las decisiones de asignacin
de recursos para nuevas iniciativas de gasto. Este, como
se ha sugerido, debera contemplar en su conforma-
cin la aplicacin de un dividendo de eficiencia para
toda la administracin.
Aqu se requerir de un procedimiento transparente
que establezca los criterios de elegibilidad de la presen-
tacin de iniciativas (de lo contrario, habr muchas
iniciativas para los recursos disponibles, lo cual satura-
r innecesariamente el procedimiento y, probablemente,
le restar credibilidad) as como los criterios de cali-
ficacin de iniciativas, a fin de establecer un ranking
que permita asignar los escasos recursos disponibles
entre las mejores. Esto teniendo en consideracin que no
siempre es factible efectuar comparaciones entre dis-
tintos programas y que la idea es aportar elementos de
juicio tcnicos adicionales para la discusin poltica, a
partir de la cual las autoridades decidirn las asignacio-
nes presupuestarias.
Concertacin de estructuras programticas
e indicadores de desempeo
Este puede ser un tercer momento en la interaccin
tcnica del juego en la fase de programacin presu-
puestaria. No slo se trata de establecer con precisin
las cadenas presupuestarias respectivas (en cuyo caso
dado su impacto en la disponibilidad futura de infor-
macin financiera y no financiera a lo largo del ciclo
presupuestario, los clasificadores presupuestarios y su
homologacin al nuevo manual del FMI adquieren es-
pecial relevancia), sino, sobre todo, de definir cmo se
controlar, monitorear y evaluar el desempeo pro-
gramtico e institucional de la accin pblica. En otras
palabras, se trata de instaurar indicadores de desem-
peo, los cuales deberan ser producto de un proceso
de planeamiento estratgico institucional que oriente
los esfuerzos de medicin y evaluacin hacia lo ms
trascendente.
Al respecto, cabe distinguir entre indicadores para
la medicin del desempeo e indicadores para la evalua-
cin del desempeo, adems de aquellos indicadores
que, si bien no estn directamente vinculados con los
procesos productivos propios de una actividad, proyec-
to, programa o poltica, influyen en ellos al caracterizar
el ambiente (entorno) en el cual se ejecutan. Estos lti-
mos indicadores, citando a Irrazaval (2004), pueden ser
clasificados como indicadores de contexto (por ejem-
plo, indicadores de focalizacin).
Los indicadores para la medicin del desempeo
son un instrumento de medicin de las principales va-
riables asociadas al cumplimiento de los objetivos, que
a su vez constituyen una expresin cualitativa o cuan-
titativa concreta de lo que se pretende alcanzar. Estos
han sido definidos como indicadores de insumo, proce-
so, producto y resultado (IPPR).
Por su parte, los indicadores para la evaluacin del
desempeo estn asociados al juicio que se realiza una
vez culminada la accin o la intervencin y buscan res-
ponder interrogantes clave sobre cmo se ha realizado
la intervencin en sus distintas fases, si se han cumplido
los objetivos (concretamente, la medida en que estos
han sido cumplidos), el nivel de satisfaccin de la po-
blacin objetivo, entre otras. En suma, se busca evaluar
cun bueno ha sido el desempeo de un determinado
organismo pblico con el fin de realizar las acciones
necesarias para perfeccionar la gestin. Actualmente,
hay un consenso acerca de que en la evaluacin del des-
empeo de la ejecucin del gasto pblico, los criterios
de anlisis sean los de economa, eficiencia y eficacia
(EECE, Grfico 8).
142
Sin embargo, la adecuada construccin de indicado-
res de desempeo, presupone cierta claridad respecto
de la funcin de produccin (y, por lo tanto, de la fun-
cin de costos) implcita en la provisin del bien o en la
prestacin del servicio del que se encarga un determina-
do programa o entidad. Esto implica saber qu se hace,
cmo, para qu y cunto cuesta. Preguntas elementales
que muchas veces no podemos contestar con solvencia
en vista de que no se dispone de matrices de marcos
lgicos para las intervenciones, o lneas de base que sir-
van de referencia para su posterior contrastacin, entre
otros elementos de anlisis.
Determinacin de crditos presupuestarios
Esta es una etapa reservada a la esfera de decisin de
ms alto nivel del Poder Ejecutivo. Aqu, la interaccin
entre los jugadores es marcadamente poltica. El objetivo
es que, en dicho proceso de toma de decisiones, uno de
los factores fundamentales para la determinacin final
de los recursos a asignar a cada programa e institucin
sea el nivel de desempeo (realizado, en vas de ejecu-
cin y esperado). Es aqu donde realmente se definen los
techos presupuestarios.
Evidentemente, a medida que este proceso se hace
iterativo en cada ejercicio fiscal, aquellos programas e
instituciones que no son estrictamente relevantes pa-
ra el cumplimiento de los OPA, cada ao tendrn un
techo presupuestario que terminar siendo similar al
piso establecido por la autoridad presupuestaria al ini-
cio de esta fase.
Establecimiento de metas para los indicadores
de desempeo
En esta etapa, se podra concretar el cuarto momento
de interaccin tcnica de los jugadores. El propsito es,
simplemente, a la luz de toda la informacin ya pa-
ra este entonces analizada, cuantificar el valor de los
indicadores de desempeo que la institucin se com-
promete a alcanzar durante el ejercicio fiscal siguiente,
sobre la base de los crditos presupuestarios ya asigna-
dos por la autoridad.
Confeccin de un mapa de relaciones
Finalmente, el quinto momento en que podran interve-
nir tcnicamente los actores se da en esta fase, cuando
participan en la elaboracin de un mapa de relaciones
Grfico 8. Esquema de indicadores para la medicin y evaluacin del desempeo
Fuente: Adaptado de Schack (2003).
Insumo
Insumo
Proceso
Proceso
Producto
Producto
Resultado
Resultado
EFICIENCIA
PRODUCTIVIDAD EFECTIVIDAD
Economa Oportunidad Eficacia Resultado
Contexto
Sociedad
Programacin
del gasto
Ejecucin
del gasto
143
entre las dimensiones programtica, institucional y
de desempeo, teniendo como referencia el logro de
los OPA.
Un mapa de relaciones no hace ms que explci-
tar las asociaciones que existen entre el logro de los
OPA, las metas de los indicadores de desempeo de
los principales programas de gasto (para los cuales
se han construido los indicadores de medicin de lo-
gro) y los recursos asignados, a fin de tener una idea de
qu efectos traera consigo en caso de que se produz-
can reasignaciones en los crditos presupuestarios
previstos.
Este instrumento podra resultar fundamental en
varios momentos del proceso presupuestario:
Para la discusin parlamentaria del Proyecto de
Presupuesto en las comisiones de Economa y
Hacienda;
En el momento de incorporar cualquier modifica-
cin en los recursos fiscales previstos (producto de
reasignaciones en el proyecto o de ajustes en la
fase de ejercicio presupuestario);
Para que las autoridades polticas interioricen el
costo de oportunidad de tales decisiones (y, por lo
tanto, haya una responsabilidad poltica auditable
socialmente);
En el caso del logro de aquellos OPA de naturaleza
general, que por su complejidad y cobertura se des-
agregan en varios objetivos especficos, los cuales
no son atribuibles necesariamente a la accin de un
programa o de una entidad, sino que son determi-
nados de manera multicausal a lo largo del ejercicio
fiscal.
Parecera que un procedimiento presupuestario co-
mo el descrito ayudara, por un lado, a promover una
mayor articulacin entre el plan y el presupuesto, y, por
otro, a incorporar de manera sostenible el uso de la
informacin sobre desempeo en la administracin fi-
nanciera gubernamental, avanzando hacia una gestin
para obtener resultados en la administracin pblica.
Conclusiones generales sobre la integracin
Podemos ahora esbozar algunas conclusiones genera-
les, o hiptesis, respecto de los niveles de integracin
entre el plan y el presupuesto
Recuadro 11. Primera hiptesis
El nivel de integracin entre el presupuesto y el plan
es un continuo, en el que se dan distintos procesos de
armonizacin, en diferentes niveles y momentos del ci-
clo que caracteriza el diseo e implementacin de las
polticas pblicas.
La eficacia de dicho proceso de integracin tiene
connotaciones distintas de acuerdo con el nivel en que
se plantee. A escala macro, por ejemplo, uno esperara
que las prioridades gubernamentales (el Plan de Go-
bierno) sean objeto de reales crditos presupuestarios
asociados con la Ley de Presupuesto de la Repblica en
el primer ao, que permitan que la gestin pblica opere
en la consecucin de estas, y que la demanda total de
recursos pblicos que implica la satisfaccin de dichas
prioridades en un lapso determinado sean compati-
bles en forma intertemporal con la solvencia fiscal.
Sobre este particular, cabe anotar que las priorida-
des gubernamentales siempre existen y estn presentes
en mayor medida de lo que aparentan. Ellas pueden, en
un extremo, nacer de las ofertas programticas de las
campaas electorales y, luego, transformarse en funcin
de la coyuntura y slo permanecer en la mente del Pre-
sidente y de sus principales colaboradores. O hacerse
explcitas en los mensajes presidenciales a la Nacin o
en las discusiones sobre el destino de los recursos flexi-
bles del proyecto de presupuesto, o, en el otro extremo,
expresarse formalmente en un PND o en un documento
similar adecuadamente diseado, operativo, compatible
con la sostenibilidad de las finanzas pblicas y consen-
suado entre los distintos actores sociales y polticos de
la Nacin, que explicite metas concretas en trminos
de resultados (intermedios y finales) que satisfagan las
demandas ciudadanas.
144
A escala meso, se esperara que la interfaz entre plan
y presupuesto se produzca en el plano en que las pol-
ticas pblicas que traducen las prioridades estratgicas
gubernamentales en el nivel sectorial y territorial dis-
pongan de una programacin plurianual que permita
orientar indicativamente la asignacin especfica de
medios adecuados (financieros y no financieros) en la
gestin pblica para avanzar progresivamente, ao tras
ao, en el logro de los fines planteados.
En cambio, a escala micro, la lgica de integracin
buscada hara referencia, por un lado, a que el plan es-
tratgico institucional (que, con distinto nombre, existe
generalmente en las organizaciones de todos los pa-
ses) contemple prioridades que estn alineadas con
las orientaciones estratgicas gubernamentales y con los
objetivos misionales (con frecuencia, legalmente es-
tablecidos) de las entidades pblicas. Por el otro, que
dichas prioridades estratgicas institucionales tengan
un correlato con el plan operativo anual que fundamenta
el conjunto de proyectos y actividades que se financiarn
con el presupuesto durante el ejercicio fiscal.
Ciertamente, es en la escala meso, donde se apre-
cian las mayores deficiencias en la efectividad del
proceso de integracin en los diversos pases analiza-
dos en la Regin.
Recuadro 12. Hiptesis 2
El presupuesto siempre es el reflejo financiero de
un plan, por lo cual, en ltima instancia, este decide la
asignacin de los recursos en el marco de las restriccio-
nes que impone el primero.
Evidentemente, todos los pases analizados cuentan
con presupuestos y estos son siempre, entre otros ele-
mentos, el reflejo financiero de un plan, la distribucin
priorizada de los ingresos y el espejo de los procesos
y cultura de organizacin estatal (Schack, 2006). En tal
sentido, a pesar de que el nivel de formalidad de dicho
plan es variable, son siempre las prioridades estratgicas
que contiene las que en un sentido macroglobal definen
la asignacin intertemporal de los recursos pblicos.
El punto es que no siempre est claro de qu plan
se trata, justamente por la falta de formalizacin de las
prioridades gubernamentales, por lo que en la medida
que el plan se mueva de un extremo al otro del espacio
de formalizacin, se podr observar en la prctica que,
operativamente, es el proceso presupuestario que
termina reemplazando al proceso de planificacin pro-
piamente dicho el que define la orientacin, incluso
estratgica, del gasto pblico.
En efecto, tal como lo plantean Cunill y Ospina
(2003), en los pases de Amrica Latina existen dos
grandes modelos de determinacin de la orientacin
programtica del gasto. El primero es un modelo plan,
en el cual las prioridades de poltica gubernamental
estn contenidas explcitamente en un PND o elemen-
to equivalente que sirve de gua para la determinacin,
sobre todo en el mediano plazo, de las prioridades de
gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estrat-
gico estn difundidos e integrados al proceso de decisin
del ciclo presupuestario. El segundo es un modelo pre-
supuesto en el cual la elaboracin de este instrumento
y su desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario, ge-
neralmente anual, marcan de manera dominante la
determinacin de las orientaciones del gasto, sin que
haya un condicionamiento o referencia explcita a
metas de un PND. De esta manera, dadas las tpicas
restricciones presupuestarias y las inercias institucio-
nales e incluso metodolgicas, el carcter incremental
del gasto pblico se perpeta.
Por definicin, el incrementalismo no es malo, pues
pinsese: para qu cambiar sustantivamente el estado
de cosas en los pases desarrollados si todo funciona
ms o menos bien? El punto es que, dada la realidad
latinoamericana, con crecientes brechas de insatisfac-
cin de las demandas sociales, econmicas, polticas
y ambientales de la poblacin, la elaboracin y ejecu-
cin del presupuesto debe propender a una modificacin
sustancial (y ello no implica que no sea progresiva) del
status quo y, por lo tanto, su carcter incrementalista no
puede ser el nico fundamento de la asignacin inter-
temporal de los recursos pblicos.
145
Por ello, cada vez con mayor frecuencia, los pases de
la Regin avanzan hacia escenarios plurianuales de gas-
to, que no sean simples proyecciones del financiamiento
continuo de los programas existentes, sino que real-
mente asignen el gasto en funcin de un pensamiento
estratgico, traducido en objetivos y prioridades de pol-
ticas pblicas de mediano y largo plazo . Esto a fin de que
permitan transitar progresivamente y de manera sosteni-
da al pas por una senda de eficiencia y crecimiento
econmico, equidad social, democracia poltica, sosteni-
bilidad ambiental y desarrollo humano en general.
En suma, la discusin no parece reducirse a si se da o
no la integracin, sino que se centra en qu se integra
sobre qu: el plan sobre el presupuesto o el presupuesto
sobre el plan. Evidentemente, la plataforma de integra-
cin termina envolviendo y caracterizando el proceso de
integracin con su propia lgica, enfoque y dinmica.
Recuadro 13. Tercera hiptesis
La mayor o menor presencia del plan en la determina-
cin de las prioridades de gasto en el ciclo presupuestario,
depender de los arreglos institucionales vigentes en
cada espacio y tiempo.
No es lo mismo hablar de esta interaccin cuando
no existe un sistema administrativo formal de planifi-
cacin que cuando lo hay, o cuando, existiendo dicho
sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacida-
des (poder) de la hacienda pblica para determinar los
incentivos que guan el comportamiento no slo de la
administracin financiera en particular, sino de la ges-
tin pblica en general.
El grado de formalizacin y eficacia de los procesos
de planeamiento (el de presupuesto, por definicin,
es el proceso administrativo ms formalizado e insti-
tucionalizado en las distintas realidades) depender de
los arreglos institucionales y de las capacidades tcni-
cas en el centro (para simbolizar las altas direcciones
del Poder Ejecutivo, particularmente los ministerios de
Finanzas y de Planificacin, o sus equivalentes) y en la
periferia (los organismos pblicos ejecutores que con-
forman la administracin).
En efecto, no se trata de tener o no un plan, es decir,
un documento impreso llamado plan. Para que este
elemento tenga sentido no slo debe tener las caracte-
rsticas sealadas anteriormente (BM, CEPAL e IDEA,
2004) respecto de que la visin y objetivos de pas real-
mente van aparejados de un compromiso serio de los
actores (gobierno, sector privado y sociedad civil) para
implementar las reformas requeridas a fin de ponerlos
en prctica, sino que debe ser el resultado de un proceso
administrativo formal, pues desde la perspectiva insti-
tucional gran parte de la fortaleza del proceso de
planificacin reside all.
Cuando se habla de proceso de planificacin, se pien-
sa en un proceso institucionalizado en la administracin
pblica, es decir, no en un documento ni una aplica-
cin informtica, sino en un conjunto de procedimientos,
tcnicas, mtodos e instrumentos con presencia y cober-
tura nacional y legalmente formalizados, que regulan
tcnicamente el proceso administrativo (la planificacin
en todos sus niveles). Asimismo, se piensa en su vincula-
cin con otros sistemas (en particular el presupuestario,
el de inversiones y el de evaluacin), las relaciones en-
tre el ente rector del sistema y las delegaciones de las
entidades pblicas que dependen jerrquica y funcional-
mente de l, y el impacto que tiene dicho sistema sobre
la realidad de la gestin institucional y la capacidad
de aprendizaje de la organizacin pblica.
Ciertamente, la ubicacin del ente rector del siste-
ma resulta estratgico en el concierto de la organizacin
del Poder Ejecutivo
5
, pero de nada servir la posicin y
el peso relativo formal en el gobierno si el sistema (es
decir, el ente rector y tambin todas las dependencias
pblicas que funcionalmente se subordinan a l) no po-
see capacidades tcnicas reconocidas y el ente rector
no tiene capacidad normativa, autoridad legal y poltica
para implantar procesos de trabajo especficos. Es decir,
la respuesta a cmo captar y retener personal altamente
5. En la Regin, generalmente las entidades rectoras (cuando la de planificacin no est absorbida por Hacienda) estn organizativamente separadas en dos
ministerios (u organismos de alto rango), el de Planificacin y el de Hacienda. Slo Brasil dispone de un arreglo institucional explcito que integra en su definicin
organizacional el plan y el presupuesto, al concentrar las atribuciones rectoras de ambos sistemas en un solo ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin.
146
calificado, por encima de la burocracia nacional prome-
dio, en el sistema de planificacin, as como el liderazgo
de las ms altas autoridades tcnicas y polticas en pla-
nificacin, son parte de la resolucin del problema de la
integracin entre el plan y el presupuesto (Cuadro 38).
Sin embargo, no debemos dejar de tener presente
que, en general, el liderazgo y poder que ejerce el ente
rector del sistema presupuestario es usualmente avasa-
llador frente a la autoridad planificadora, sobre todo si
est al mismo nivel de organizacin del Poder Ejecuti-
vo
6
. Esto se produce particularmente, cuando el sistema
de planificacin no tiene responsabilidad alguna en
la elaboracin del presupuesto de inversin, es decir,
no usa el sistema de inversin pblica para priorizar
sino nicamente para asegurar la viabilidad tcnica y
socioeconmica de los proyectos, en un escenario de
restriccin presupuestaria, es decir, qu proyectos, de
qu sectores y sobre qu territorios se realizan prime-
ro (definiendo una secuencia ordenada de inversiones
programticas) de acuerdo con la lgica del plan.
Recuadro 14. Cuarta hiptesis
La real y permanente armonizacin del plan y del
presupuesto se da cuando en cada nivel se producen
cambios concretos en los procesos de trabajo que modi-
fican la rutina del ciclo presupuestario y se verifica una
mnima densidad instrumental.
Como seala Schack (2007a), es crucial el perfeccio-
namiento de los procesos tradicionales que regulan la
fase de elaboracin presupuestaria, a fin de que la infor-
macin sobre las prioridades estratgicas, debidamente
expresadas en trminos operacionalmente concretos
(es decir, el modo en que se lograr el cumplimiento
de los OPA antes mencionados), pueda influir los pro-
cesos de toma de decisiones en materia de asignacin y
uso de recursos presupuestarios.
En realidad, resulta necesario que esta influencia
se extienda ms all de la fase de elaboracin, que
suele distinguir entre los procesos de programacin y
formulacin, sino que tambin est presente durante
las fases de establecimiento o aprobacin, ejecucin y
evaluacin del presupuesto. Es decir, a lo largo de todo el
ciclo presupuestario, el mismo que si bien es cierto si-
gue el patrn lgico antes descrito (E
4
), en cada pas se
ajusta administrativamente a cuatro o ms fases con
calendarios predefinidos de acuerdo con la normativa
vigente.
Debe eliminarse la tpica asimetra que existe entre
el proceso presupuestario y el de planificacin, pues
no estn a tiempo o en forma cuando se toman las
decisiones presupuestarias. El primero, al estar sujeto a
un calendario rgido, legalmente establecido (incluso
en el nivel de mandato constitucional), de periodicidad
anual y rutinario muchas veces prescinde de los resulta-
dos del segundo, que es generalmente menos formalizado
y difundido, aunque ms flexible.
En tal sentido, la existencia de elementos tales como
espacios institucionalizados y procedimientos formales
de coordinacin entre los distintos actores en el centro
(entes rectores) y entre ellos y la periferia (dependen-
cias funcionales en cada entidad pblica), a partir del
uso de herramientas que promuevan dicha integracin,
resulta fundamental.
Dentro de dichos elementos, se pueden mencionar,
sin carcter limitativo, los siguientes:
Calendarios fijos para la discusin presencial de
prioridades en el marco de un proceso de revisin
de las estrategias gubernamentales plurianuales y
su impacto anual en el ejercicio presupuestario para
el cual se formula el presupuesto con las entidades
pblicas ms relevantes, desde la perspectiva del lo-
gro de los objetivos de poltica (tanto del PND como
de los OPA);
Aplicaciones informticas de soporte para el registro
y sistematizacin de la informacin sobre las priori-
dades y su nivel de logro, es decir, sobre el desempeo
de los indicadores de producto y resultado funda-
mentales;
Marcos lgicos completos y validados, con partici-
pacin de la entidad rectora presupuestaria, acerca
6. Aunque tambin depende del perfil de las autoridades: normalmente, en la Regin un ministerio de Planificacin no compite con un ministerio de Hacienda.
147
Cuadro 38. rganos rectores de sistemas de planificacin y presupuesto
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Mxico
Panam
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela
Chile
Pases
Ministerio de Planifcacin Federal, Inversin Pblica
y Servicios
Ministerio de Planifcacin del Desarrollo
Ministerio de Planifcacin, Presupuesto y Gestin
Direccin Nacional de Planeamiento (Presidencia de la
Repblica)
Ministerio de Planifcacin Nacional y Poltica
Econmica
Secretara Nacional de Planifcacin y Desarrollo
(Presidencia de la Repblica)
Secretara Tcnica de la Presidencia
Secretara de Planifcacin y Programacin
de la Presidencia
Ofcina de la Presidencia para la Innovacin
Gubernamental
Ministerio de Planifcacin y Poltica Econmica
Secretaria Tcnica de Planifcacin (Presidencia
de la Repblica)
Direccin General de Programacin Multianual
(ministerio de Economa y Finanzas)
Ofcina de Planeamiento y Presupuesto
de la Presidencia
Ministerio del Poder Popular para la Planifcacin y
Desarrollo
Ministerio de Planifcacin y Cooperacin
de planificacin
Ofcina Nacional de Presupuesto (Subsecretara de
Presupuesto, Secretara de Hacienda)
Viceministerio de Presupuesto y Contadura
(Ministerio de Hacienda)
Secretaria de Presupuesto Federal (ministerio de
Planifcacin, Presupuesto y Gestin)
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y
Departamento Nacional de Planeacin (Inversin)
Direccin General de Presupuesto Nacional
(ministerio de Hacienda)
Subsecretara de Presupuestos (ministerio
Direccin General de Presupuesto (ministerio
de Hacienda)
Direccin Tcnica de Presupuesto (ministerio
de Finanzas Pblicas)
Subsecretara de Egresos (Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico)
Direccin de Presupuesto de la Nacin (ministerio
Direccin de General e Presupuesto (ministerio
de Hacienda)
Direccin Nacional del Presupuesto Pblico
(ministerio de Economa y Finanzas)
Ofcina de Planeamiento y Presupuesto (ministerio
Ofcina Nacional de Presupuesto (ministerio del Poder
Popular para Economa y Finanzas)
Direccin de Presupuestos (ministerio de Hacienda)
presupuestario
Fuente: Distintas normativas y sitios web. Informacin al primer trimestre de 2007.
148
de las prioridades de poltica pblica y sus principa-
les programas;
Matrices de relacin presupuestaria, que permitan
apreciar las vinculaciones entre la estructura progra-
mtica del presupuesto y la estructura de objetivos y
prioridades del plan, as como evaluar los impactos
no financieros en el logro de indicadores de produc-
to y resultado, de decisiones financieras en el corto
plazo (anuales, en el ao para el cual se formula el
presupuesto) y en el mediano plazo, entre otros
elementos.
Recuadro 15. Quinta hiptesis
Mientras mayor desarrollo exhiba el sistema de mo-
nitoreo y evaluacin de la accin gubernamental (en
particular del gasto pblico) y ms desarrollado est
el servicio civil, ms fcil ser el proceso de integracin
entre el plan y el presupuesto en cada nivel, dado el
mayor volumen de informacin disponible y la mayor
capacidad para absorberla en los procesos de toma de
decisiones.
En efecto, detrs de la discusin de la integracin
armnica de los planes y los presupuestos subyace la
preocupacin ltima acerca de cmo lograr un pre-
supuesto orientado a resultados (PoR), dado que este
es un requisito sine qua non para alcanzar una gestin
para resultados de desarrollo (GpRD). Esta se entiende
como una estrategia de gestin centrada en el desem-
peo del desarrollo y las mejoras sostenibles en los
resultados de los pases, que proporciona un marco
coherente para la eficacia del desarrollo en el cual la
informacin del desempeo se usa para mejorar la to-
ma de decisiones e incluye herramientas prcticas como
la planificacin estratgica, la programacin y ejecucin
presupuestaria, la gestin de riesgos, el monitoreo y la
evaluacin de los resultados (BID, 2006).
Como sostiene Schack (2007c), el PoR es un conjun-
to de metodologas, procesos de trabajo e instrumentos
que permiten incorporar de manera sistemtica, expl-
cita y transparente la informacin sobre desempeo
pasado, presente y futuro (pasado, por lo menos en el
ao fiscal anterior; presente, en lo que va del ejercicio
fiscal corriente y con una previsin al cierre del mismo;
y previsto para un futuro inmediato, en el ao fiscal para
el cual se est formulando el proyecto de presupuesto) en
cada uno de los procesos de toma de decisiones y en cada
nivel de organizacin de las entidades pblicas, durante
cada fase del proceso presupuestario. Esto genera
un cambio en la estructura de incentivos que gobierna
el comportamiento de los actores y fortalece la capa-
cidad efectiva del Estado para generar valor pblico,
a travs del financiamiento de acciones gubernamen-
tales que contribuyan a la solucin de los principales
problemas que aquejan a la colectividad, y mediante un
complejo, pero eficiente proceso de transformacin de
insumos en productos, resultados e impactos sobre el
bienestar de la poblacin.
Entonces, en vista de que la informacin sobre
desempeo (junto con otros elementos, como la es-
tructura de incentivos) est en la base de todo PoR y no
puede haber disponibilidad de dicha informacin de
manera sistemtica, fiable y oportuna por fuera de un
sistema de monitoreo y evaluacin (SM&E), y sus parti-
culares vinculaciones con el sistema presupuestario y de
inversiones, la existencia de este sistema administrativo
y su grado de desarrollo puede facilitar sustancialmente
una mayor eficacia en el proceso de integracin del plan
y el presupuesto en cada nivel.
Al respecto, no hay que olvidar que dentro de los po-
sibles propsitos esenciales de todo SM&E destacan,
justamente, el proveer informacin til para perfeccio-
nar los procesos de planificacin, tanto global como
sectorial, y de asignacin de recursos del presupuesto
(Schack, 2007d).
Sin embargo, para que facilite el proceso de integracin,
el SM&E debe generar informacin que efectivamente
tenga influencia sobre las decisiones de la poltica pbli-
ca y esto, como seala Vera (2006), depende de varios
factores, muchas veces exgenos, como que mantenga
elevados estndares de calidad (lo que incluye contar
con rigurosos criterios tcnicos, adems de credibilidad
y transparencia), que las expectativas sobre el uso de la
informacin por parte de los actores sea apropiada-
mente gestionada y que se preste mucha atencin al
149
contexto dentro del cual se entregan tales resultados.
Esto es as puesto que por ms que se realicen esfuer-
zos por adecuar la informacin para facilitar su uso en
el proceso de toma de decisiones, no siempre esta ser
incorporada directamente por los actores y, as, a pesar
de la disponibilidad de informacin, se esperara que su
impacto en la articulacin entre los procesos de planifi-
cacin y presupuesto no fuese tan significativo.
Finalmente, est demostrado que la rigidez buro-
crtica (entendida como una baja calidad del trabajo de
los funcionarios y servidores pblicos administrativos,
su exagerada estabilidad sin mrito, sin mayor control
ni flexibilidad) puede resultar ms severa y perjudicial
que la rigidez presupuestaria y condicionar poderosa-
mente el resultado (el xito o el fracaso) de los procesos
de integracin entre el plan y el presupuesto.
El contar con buenos procesos de articulacin y una
normativa apropiada no compensa en modo alguno, de
cara al xito de la real integracin, el tener administrati-
vos (funcionarios y servidores) de baja calificacin.
En este sentido, la articulacin entre el plan y el
presupuesto ser ms plausible en la medida en que la
institucionalidad asegure altos estndares de calidad y
estabilidad de la burocracia, en particular de los mandos
intermedios. A fin de cuentas, la integracin es posible
gracias al trabajo de las personas que conforman un
servicio civil flexible y meritocrtico.
Por consiguiente, ser improbable que haya una
mejora significativa y sostenible a mediano plazo del
proceso de integracin entre el plan y el presupuesto, si
slo se financia la construccin de metodologas y sis-
temas y se deja de lado el financiamiento de actividades
permanentes de formacin de capacidades en todos
los operadores pblicos relacionados con la gestin,
particularmente, en los mandos intermedios, y no se
promueve la construccin de un servicio civil de carrera
moderno, meritocrtico y flexible, a la vez que estable
y calificado.
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II
Rigideces y operaciones
extrapresupuestarias
Introduccin
El objetivo de este trabajo es realizar un diagnstico y
proponer recomendaciones respecto de los esquemas
y mecanismos de la planificacin, implementacin, pro-
gramacin, presupuestacin y evaluacin de los gastos
extrapresupuestarios y fiscales en cuatro pases de la
regin. Los pases que se eligieron fueron Brasil, Chile,
Ecuador y Mxico. Se busc obtener una muestra repre-
sentativa de estas prcticas, tanto en lo que se refiere
a su uso como a las reformas que se hayan efectuado
en los ltimos aos acompaando la tendencia interna-
cional en esta rea.
Para lograr los objetivos del trabajo se analizaron las
operaciones extrapresupuestarias de estos pases a la
luz de los lineamientos de mejores prcticas preparados
por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE) en relacin con las operaciones
extrapresupuestarias y gastos tributarios, transparen-
cia del presupuesto y gobernabilidad corporativa de
las empresas pblicas. Asimismo, se consideraron las re-
comendaciones incluidas en los Informes de Observancia
de Estndares y Cdigos (Reports on the Observance of
Standards and Codes, ROSC) fiscales del Fondo Mone-
tario Internacional (FMI) preparados para los pases
analizados. Se utilizaron, adems, los ROSCs fiscales
preparados por el FMI para otros pases de Amrica
Latina (Colombia y El Salvador), Asia (Corea e India) y
Europa (Hungra, Polonia y Turqua).
La experiencia de estos cuatro pases muestra que
las prcticas en materia de operaciones extrapresupues-
tarias son ms diversas que aquellas para las cuales la
OCDE ha establecido lineamientos de mejores prcti-
cas. Adems, estos casos muestran ciertas caractersticas
en su manejo presupuestario que hacen que se re-
quiera adaptar los lineamientos de la OCDE. Por ltimo,
algunos de los lineamientos alternativos responden a
diferencias conceptuales respecto de ciertos puntos que
sirven de base a los lineamientos de la OCDE, como los
prstamos directos y las garantas. El trabajo propone y
discute lineamientos complementarios y alternativos a
los de la OCDE y basa las recomendaciones para los cua-
tro pases en ambos conjuntos de lineamientos.
El trabajo muestra que la proliferacin en el uso de
estas operaciones ha dependido en forma importante
de las restricciones presupuestarias que los pases han
enfrentado, las que a su vez han estado condicionadas
por factores polticos, econmicos y sociales. Asimis-
mo, la reduccin o eliminacin de estas operaciones ha
estado condicionada principalmente por los mismos
factores.
Otra conclusin del trabajo ha sido que a veces son
las propias normas y prcticas presupuestarias de los
pases son las que contribuyen al uso de operaciones
extrapresupuestarias y a desvirtuar el papel del presu-
puesto como el principal instrumento de la poltica fiscal.
El presupuesto aprobado por el Congreso termina no
siendo un buen indicador de la ejecucin presupuestaria.
Entre estas normas y prcticas se pueden mencionar
reestimaciones optimistas de ingresos por parte del
Congreso, excesiva flexibilidad en el tratamiento de los
gastos rezagados y demasiada discrecionalidad para
aumentar gastos o reasignarlos, tanto por parte del Con-
greso como del gobierno. Adems, reglas que buscan
asegurar el cumplimiento de las metas macroeconmi-
cas, como las reglas fiscales, o lograr una asignacin
predeterminada de los recursos, como la vinculacin de
ingresos y los requisitos de gastos, pueden resultar en
155
Operaciones
1
Ana Mara Jul*
* Consultora.
1. Este trabajo es un resumen de un informe que se prepar por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la reunin de la Red de Gestin y
Transparencia de la Poltica Pblica: efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria por resultados, realizada en Washington D.C. el 8 y 9 de mayo de 2006. Las
versiones completas del informe en espaol y en ingls se pueden encontrar en: www.iadb.org/publications/search.cfm?query=Operaciones+Extrapresupuestarias&c
ontext=Title&lang=es y www.iadb.org/publications/search.cfm?query=Off-Budget+Operations&context=Title&lang=en, respectivamente.
156
inconsistencias y obligar a buscar mecanismos como las
operaciones extrapresupuestarias para cumplir con la le-
tra de la ley, aunque no necesariamente con su espritu.
El uso de los distintos tipos de operaciones extrapre-
supuestarias tambin responde a diferentes motivos. Las
garantas pueden usarse para obviar las restricciones pre-
supuestarias inmediatas. Algunas, como las actividades
cuasifiscales ejecutadas a travs de precios administra-
dos, direccionamiento del crdito, sobreimpuestos o
extraccin de las utilidades de las empresas pblicas, y
vinculacin de ingresos y requisitos de gastos, pueden
justificarse por razones sociales y fallas de mercado,
o bien porque administrativamente no es posible im-
plementar un programa de subsidios bien dirigido.
Por ltimo, otras, como los gastos tributarios, pueden
constituir una alternativa para obviar las reglas fiscales y
asignar recursos sin sujetarse a la disciplina y al proceso
presupuestario.
El trabajo muestra tambin que en los ltimos aos
ha habido un reconocimiento por parte de los pases de
la necesidad de reglamentar el uso de las operaciones
extrapresupuestarias. Brasil, Chile y Mxico han realizado
avances significativos en la regularizacin de estas opera-
ciones mientras que Ecuador muestra avances menores
y experimenta retrocesos en el camino producto de la
crisis econmica de 1999-2000 y de la inestabilidad
poltica de los ltimos aos.
Se pueden distinguir tres etapas en este proceso de
regularizacin de las operaciones extrapresupuestarias.
Primero, se busca transparentarlas, para luego redu-
cirlas y, por ltimo, incorporarlas al presupuesto. Para
transparentarlas, se ha buscado como identificarlas,
cuantificarlas y proveer informacin en la documentacin
presupuestaria. Para reducirlas, se les ha impuesto l-
mites y se ha reglamentado su uso. Para incorporarlas
al presupuesto, se han utilizado diversos mecanismos
que incluyen la transformacin de los fondos extrapresu-
puestarios en fondos virtuales, la compensacin de las
actividades cuasifiscales con transferencias del presu-
puesto y el provisionamiento de los pasivos contingentes
asociados a las garantas otorgadas. Las tres etapas pue-
den implementarse simultneamente para distintas
operaciones, ya que es posible avanzar ms rpidamente
para algunas que para otras. Los gastos tributarios pare-
cen ser el ltimo bastin de resistencia, ya que ninguno
de los casos revisados cumplan con ms de dos de los
lineamientos de la OCDE.
Este estudio presenta, asimismo, el marco concep-
tual que se utiliza para el anlisis de las experiencias de
los cuatro pases. Tambin contiene una lista de los
lineamientos de la OCDE y propone otros complemen-
tarios y alternativos que sirven de marco de referencia
contra los cuales comparar los mecanismos existentes
en los pases e incluye una descripcin del manejo de
estas operaciones en los cuatro pases, presentan un
diagnstico de la situacin imperante en cada caso y
discute las recomendaciones para mejorar el manejo
que hacen los pases de este tipo de operaciones.
Operaciones extrapresupuestarias:
marco conceptual
2

Presupuesto
El presupuesto es la ley o coleccin de leyes que auto-
rizan el gasto y la suscripcin de obligaciones de pago,
que sern financiadas con la recaudacin de impues-
tos y otro tipo de ingresos que los gobiernos tengan.
Asimismo, forman parte del presupuesto las fuentes de
financiamiento que tengan ciertos gastos de gobierno.
El presupuesto es el principal instrumento para el
manejo de la poltica fiscal de un pas. Por esta razn, se
debe buscar que en la elaboracin, aprobacin, ejecucin
y evaluacin del presupuesto se cumplan los objetivos de
la poltica fiscal (eficacia macroeconmica) perseguida
por el gobierno y se logre eficiencia en la asignacin y
uso de los recursos, adems de transparencia en la gene-
racin y aplicacin de los recursos pblicos.
2. Vase OCDE, 2004b.
157
Funciones del presupuesto
El funcionamiento del presupuesto debe ser analizado
en relacin con las cuatro funciones que debe cumplir,
que son:
i) Autorizacin: todo los gastos del tesoro pblico de-
ben contar con aprobacin legislativa;
ii) Asignacin y distribucin: las autoridades presupues-
tarias (poderes Ejecutivo y Legislativo) deben poder
comparar todos los cambios en gastos e ingresos;
iii) Macroeconmica: las autoridades presupuestarias
(poderes Ejecutivo y Legislativo) deben poder decidir
tanto sobre el impacto en la economa total como en
la composicin de gastos, ingresos y dficit; y
iv) Administrativa: las autoridades presupuestarias (po-
deres Ejecutivo y Legislativo) deben poder controlar
la eficiencia en los costos de los servicios pblicos.
Principios del presupuesto
Son tres los principios que constituyen precondicio-
nes para lograr el cumplimiento de las funciones del
presupuesto:
i) Universalidad: todos los gastos financiados por
impuestos o contribuciones y todos los ingresos re-
caudados a travs de impuestos o contribuciones
deben estar incluidos en el presupuesto;
ii) Unidad: todos los gastos en el presupuesto que se
realicen durante un cierto periodo de tiempo (ge-
neralmente, un ao o unos pocos aos) y todos los
ingresos recaudados en ese mismo periodo deben
ser presentados a las autoridades presupuestarias
para su aprobacin en un solo documento;
iii) Especificidad: los gastos y los ingresos deben pre-
sentarse separadamente en el presupuesto (en
trminos brutos) y con el nivel de detalle requerido
por las autoridades presupuestarias.
Operaciones extrapresupuestarias
Existen ciertas operaciones del gobierno que son dif-
ciles de reconciliar con los principios del presupuesto y,
por lo tanto, amenazan el funcionamiento apropiado
de este. Estas operaciones pueden ser gastos que se
conocen como gastos extrapresupuestarios y gastos
efectuados por la puerta de atrs. Adems, existe en
los pases incluidos en este trabajo una tercera va para
efectuar operaciones de este tipo que es utilizar a las em-
presas pblicas para obtener ingresos fiscales a travs
de regmenes tributarios y de dividendos diferentes a
los que se aplican a las empresas del sector privado.
Gastos extrapresupuestarios
Los gastos extrapresupuestarios son los financiados
por impuestos o contribuciones que no se incluyen en
el presupuesto (violando el principio de universalidad).
Las principales formas de gastos extrapresupuesta-
rios que se pueden encontrar en los pases de la OCDE
son los fondos extrapresupuestarios, prstamos direc-
tos, garantas, y asociaciones pblico-privadas (APP).
Otras formas de gastos extrapresupuestarios que
se encuentran en los pases incluidos en este trabajo, y
en general en los pases de mercados emergentes, son
los fondos presupuestarios y actividades cuasifiscales
efectuadas a travs de las empresas pblicas y, a veces,
por el sector privado, que no se compensan con transfe-
rencias del presupuesto.
Adems, pueden impedir el funcionamiento adecuado
del presupuesto el uso de presupuestos suplementarios
y de ciertas reglas relacionadas con las revisiones de
las estimaciones de ingresos y con los ajustes permiti-
dos a las apropiaciones presupuestarias por mayores o
menores ingresos que los previstos en el presupuesto, la
autorizacin para exceder o reasignar las apropiaciones
presupuestarias, y la ejecucin de gastos comprometi-
dos pero no pagados (gastos rezagados) en el ejercicio
fiscal.
Gastos efectuados por la puerta de atrs
Los gastos efectuados por la puerta de atrs son los
financiados con impuestos o contribuciones que estn
en el presupuesto pero que son autorizadas por leyes
fuera del proceso presupuestario (violando el principio
de unidad).
Las formas principales de estos gastos son obliga-
ciones de gasto realizadas a travs de la vinculacin de
ingresos, las reglas de gasto y los gastos tributarios.
Es preciso aclarar que las obligaciones de gastos y los
158
gastos tributarios no crean un problema para el fun-
cionamiento adecuado del presupuesto si el proceso
presupuestario da la oportunidad de cambiar las leyes
que les dan origen; sin embargo, este no es el caso en
ninguno de los pases objeto de este anlisis.
Ingresos fiscales por pagos de las empresas
pblicas
Otro mecanismo utilizado para efectuar operaciones
extrapresupuestarias consiste en darle un tratamiento
tributario y de distribucin de dividendos diferente a las
empresas pblicas que a las empresas privadas en el
mismo sector. Por ejemplo, se les puede aplicar una so-
bretasa de impuesto sobre sus utilidades, se les puede
exigir que transfieran al presupuesto casi la totalidad
de sus utilidades, independientemente de sus presupues-
tos de inversin, y se pueden utilizar en el presupuesto
precios de referencia diferentes a los de mercado a fin
de calcular los aportes al presupuesto. De esta manera,
el presupuesto obtiene ingresos mayores, a igualdad
de eficiencia, de las empresas pblicas que de las
privadas.
El resultado es que las empresas pblicas deben re-
currir a mayor endeudamiento y esto puede aumentar
los costos de financiamiento o reducir sus niveles de in-
versin, situacin que puede afectar su competitividad
y su potencial de produccin.
La apropiacin de estos recursos originados en las
empresas por parte del gobierno central constituye
una fuente de ingresos que no se discute y analiza en
forma adecuada en el presupuesto, al mismo tiempo
que no hay un anlisis comparativo de los efectos posi-
tivos de los gastos financiados con esos ingresos y los
efectos negativos sobre la economa y las empresas p-
blicas derivados de esa apropiacin.
Otras consideraciones
Papel del Congreso
El papel que juega el Congreso en el proceso presupues-
tario vara entre los pases analizados, pero en principio
parece ser menor que en los pases de la OCDE. El pe-
riodo para la discusin y aprobacin del presupuesto
tiende a ser ms corto. Caracterizan a este tipo de pro-
cesos presupuestarios, en mayor o menor medida, las
atribuciones del Congreso en relacin con modificar
ingresos, aumentar gastos o reasignaciones entre enti-
dades y cambiar el nivel de agregacin del gasto en el
presupuesto. Adems, existe generalmente la regla de
que el proyecto de presupuesto presentado por el Poder
Ejecutivo rige si el Congreso no lo aprueba antes de
determinada fecha. Si a esto se agrega que el Poder Eje-
cutivo puede tener autoridad para exceder y reasignar
gastos sin aprobacin legislativa, se puede concluir que
el rol del Poder Legislativo en el proceso presupuestario
es relativamente secundario.
Papel de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF)
3
Las reglas fiscales son una declaracin poltica respecto
de cmo se conducirn las finanzas pblicas en el tiem-
po. Una regla fiscal diseada adecuadamente puede ser
una pieza fundamental de un marco ms amplio que
asegure la consistencia macroeconmica, la transparen-
cia en la gestin del Estado, la credibilidad de la poltica
econmica y un adecuado horizonte de planificacin in-
tertemporal para las polticas pblicas en general.
El diseo de las reglas fiscales debe ser tal que no
constituyan un incentivo para buscar maneras de ob-
viarlas a travs de atrasos (si la regla est definida en
trminos de caja), de sobre o subestimaciones presu-
puestarias (si la regla se coloca sobre los estimativos
presupuestarios y no sobre el resultado efectivo), del
uso de reservas de contingencia amplias y de contabili-
dad creativa.
3. Vase FMI, 2005a.
159
Tambin debe evitarse una proliferacin de reglas
fiscales que, aunque consideradas clave desde el pun-
to de vista de alcanzar los objetivos macroeconmicos,
puedan llevar a un excesivo blindaje que genere in-
compatibilidades de las reglas entre s y con las normas
y prcticas presupuestarias existentes. El resultado pue-
de ser una subejecucin del presupuesto que desvirta
las funciones que este debe cumplir, a la vez que se
crean incentivos para utilizar operaciones extrapresu-
puestarias.
Los resultados de aplicar estas leyes han sido di-
versos. Mientras algunos pases han logrado buenos
resultados, en otros, particularmente en Amrica Latina,
las leyes han sido incumplidas o modificadas acelerada-
mente para evitar su incumplimiento (Marcel, 2005a).
Del anlisis de los xitos y fracasos de distintos pases,
la principal conclusin que surge es que la responsabili-
dad fiscal no puede lograrse slo con legislacin. Para
su xito, la legislacin debe acompaar procesos ms
amplios y profundos de consolidacin de la responsa-
bilidad fiscal, asegurndose tanto el adecuado diseo
de lo legislado como la capacidad de implementacin
(Marcel, 2005a).
Lineamientos para operaciones
Los siguientes son los lineamientos propuestos por la
OCDE para las operaciones extrapresupuestarias.
Fondos extrapresupuestarios
Lineamiento 1
Los fondos extrapresupuestarios deben evitarse o permi-
tirse slo bajo condiciones estrictas de que se financien
exclusiva o mayoritariamente por vinculacin de contri-
buciones y que los gastos e ingresos de los fondos
estn sujetos a control presupuestario.
Lineamiento 2
Todos los gastos e ingresos de los fondos extrapresu-
puestarios deben integrarse a la documentacin que se
presenta a las autoridades presupuestarias. Los gastos
e ingresos regulares y los gastos e ingresos extrapresu-
puestarios deben presentarse en forma conjunta en la
documentacin presupuestaria.
Prstamos directos
Lineamiento 3
El presupuesto debe incluir el costo estimado del subsi-
dio implcito de los prstamos directos en el momento
en que se otorgan (no cuando ocurren los f lujos de
caja).
Lineamiento 4
Las estimaciones de costo de los programas de crdi-
tos deben basarse en reglas que puedan ser entendidas
fcilmente por los polticos y los ciudadanos. No se
deberan requerir apropiaciones adicionales durante la
vida del prstamo a no ser que el incremento de costos
exceda los mrgenes preestablecidos.
Lineamiento 5
Los programas de prstamos directos deben ser auto-
rizados por ley. La documentacin presupuestaria debe
mostrar informacin sobre los montos de prstamos
para cada programa al comienzo y al final del ao fis-
cal y sobre los nuevos prstamos concedidos durante
el ao fiscal.
Garantas
Lineamiento 6
El presupuesto debe incluir el costo estimado del sub-
sidio implcito de las garantas en el momento en que
se otorgan.
Lineamiento 7
Las estimaciones de costo de los programas de garan-
tas deben basarse en reglas que puedan ser entendidas
fcilmente por los polticos y los ciudadanos. No se de-
beran requerir apropiaciones adicionales durante la
vida de la garanta a no ser que el incremento de costos
exceda los mrgenes preestablecidos.
160
Lineamiento 8
Los programas de garantas deben ser autorizados por
ley. La documentacin presupuestaria debe mostrar in-
formacin sobre los montos de garantas existentes para
cada programa al comienzo y al final del ao fiscal y sobre
las nuevas garantas concedidas durante el ao fiscal.
Lineamiento 9
Se debe considerar un programa de garantas slo si
el diseo del programa asigna, al menos, una parte
del riesgo por falta de pago al prestamista privado.
Gastos tributarios
Lineamiento 10
Los gastos tributarios se deben identificar a travs del
uso de una tasa de impuestos referente que no necesita
representar una tasa normativa, aunque debe ser com-
prehensiva y nica.
Lineamiento 11
Todos los gastos tributarios deben ser estimados e inte-
grados en la documentacin de gastos que se presenta
a la consideracin de las autoridades presupuestarias
para todos los impuestos importantes. Los gastos re-
gulares y los tributarios deben presentarse en forma
conjunta para el mismo nmero de aos.
Lineamiento 12
Los gastos tributarios deben incluirse bajo los lmi-
tes del gasto total o se debe establecer un sublmite
especial para ellos. Se debe compensar por excesos de
gastos tributarios si se originan en cambios de poltica.
Lineamiento 13
Los gastos tributarios deben ser evaluados de la misma
manera que los gastos regulares en el proceso presu-
puestario anual.
Lineamiento 14
Los gastos tributarios deben asignarse por ministerios.
Lineamiento 15
Los gastos tributarios deben estimarse como prdidas
de recaudacin, corregidas por un margen de impuesto
equivalente si las transferencias de gasto estn sujetas
a impuesto (o por gasto equivalente).
Lineamiento 16
La responsabilidad por el clculo de las estimaciones
de los gastos tributarios debe recaer en el ministerio de
Hacienda.
Lineamientos alternativos
Los lineamientos alternativos propuestos en este traba-
jo responden a varias razones.
Primero, adems del tipo de gastos extrapresupues-
tarios que son ms comunes en los pases de la OCDE,
existen en los pases analizados para este trabajo varios
otros mecanismos que dificultan el funcionamiento del
presupuesto como la vinculacin de ingresos, las reglas
de gastos y las actividades cuasifiscales.
Segundo, el uso de presupuestos suplementarios y
de ciertas reglas relacionadas con las revisiones de esti-
maciones de ingresos y con los ajustes permitidos a las
apropiaciones presupuestarias pueden tambin impe-
dir el funcionamiento adecuado del presupuesto.
Tercero, los pases analizados presentan caracters-
ticas que requieren modificar los lineamientos de la
OCDE para cumplir los principios de universalidad,
unidad y especificidad del presupuesto.
Por ltimo, algunas de las modificaciones responden
a diferencias conceptuales respecto del fundamento de
un par de reas de los lineamientos de la OCDE.

Las caractersticas y reglas de operacin de los fondos
(extrapresupuestarios y presupuestarios) varan de pas en
pas, pero tambin presentan rasgos comunes. Estos son:
El presupuesto incluye slo los recursos que se apro-
pian para los fondos, que pasan a formar parte del
161
patrimonio de los fondos, y que no se transfieren de
vuelta al tesoro si no se utilizan en el ao fiscal.
En algunas instancias, los recursos asignados al fon-
do son autorizados solamente por el ministerio de
lnea o pueden ser ingresos vinculados, que pueden
transitar o no por el presupuesto.
La autorizacin para usar recursos pblicos se da
cuando se establecen los fondos, pero las agencias
ejecutoras no necesitan obtener autorizacin legisla-
tiva para gastar, ya que requieren autorizacin slo
del ministerio de lnea encargado del fondo sobre la
base de las reglas que establecieron los objetivos
del fondo. El resultado es que las asignaciones de
gastos no estn relacionadas claramente con la si-
tuacin fiscal global y los objetivos de poltica fiscal.
En algunos casos, se autoriza a los fondos extrapre-
supuestarios a emitir papeles de deuda, asegurados
o no con flujos de ingresos, con o sin la garanta del
Estado.
La responsabilidad gerencial de los fondos extrapre-
supuestarios se define en las leyes de cada fondo.
Los objetivos del fondo pueden expandirse en el
tiempo.
La documentacin presupuestaria no contiene in-
formacin sobre las polticas o situacin financiera
de los fondos.
A travs del uso de los recursos de los fondos pue-
den concederse subsidios implcitos o explcitos que
no se transparentan en el presupuesto. Por ejemplo,
los fondos pueden realizar aportes de capital a fon-
do perdido para proyectos de inversin del sector
privado, conceder prstamos a tasas de inters sub-
sidiadas o conceder perdn de deuda en caso de
incumplimiento de pago.
En algunos de los pases el uso de los fondos co-
mo instrumento de gasto resulta de conveniencia
administrativa y operativa. Por ejemplo, los fondos
pueden constituirse como fideicomisos sin estruc-
tura propia y operar a travs de la estructura de una
institucin financiera pblica.
Lineamiento 1
Requerir una ley para establecer un fondo extrapresu-
puestario o presupuestario.
Lineamiento 2
Transformar los fondos extrapresupuestarios en fondos
virtuales, es decir, consolidarlos con el presupuesto del
gobierno central en la preparacin, ejecucin, reporte y
evaluacin del presupuesto. Los fondos presupues-
tarios deben estar integrados al presupuesto y cumplir
con todos los requisitos presupuestarios en la prepa-
racin y ejecucin del presupuesto. Pueden traspasar
recursos al siguiente ejercicio fiscal, siempre que estos
se presupuesten y ejecuten de acuerdo con los procedi-
mientos presupuestarios vigentes.
Lineamiento 3
Requerir la garanta del gobierno central para la emisin
de deuda de los fondos extrapresupuestarios.
En la eventualidad que no se pueda cumplir con los
lineamientos 1 y 2 de la OCDE y el lineamiento 2 de esta
seccin, implementar el lineamiento 4.
Lineamiento 4
Preparar un informe anual sobre los fondos que incluya,
detallado por fondo, el patrimonio al comienzo y al final
del periodo, los flujos de ingresos y gastos durante el
ejercicio fiscal identificando origen y destino, el detalle
de las modificaciones introducidas en el ao a los objeti-
vos y reglas operativas del fondo, y los ingresos y gastos
presupuestados para el siguiente ao fiscal. Adjuntar el
informe a la documentacin presupuestaria.
Prstamos directos
En el tratamiento presupuestario de los prstamos
directos hay que distinguir dos componentes. Uno se
refiere a los flujos y el otro, al subsidio implcito en las
operaciones.
En lo que se refiere al primer componente, tanto
las directrices de la OCDE como el Manual de Estads-
ticas de Finanzas Pblicas (MEFP) 2001 no incluyen las
162
operaciones de prstamos directos con los otros gas-
tos e ingresos. La OCDE aduce que tienen un efecto
macroeconmico diferente y, por lo tanto, no deben
incluirse en la definicin del dficit, mientras que el
MEFP 2001 excluye estas operaciones del resultado
operativo porque corresponden a operaciones financie-
ras que no afectan el patrimonio, ya que slo alteran
la composicin de activos y pasivos. En el MEFP 1986
eran clasificadas como parte del balance operativo al
considerarse que eran operaciones realizadas con fines
de poltica y no con fines de liquidez, diferenciacin que
no est presente en el MEFP 2001.
Se entiende que los flujos de prstamos y pagos
deben incluirse con los otros gastos e ingresos porque,
aunque pueda aducirse que tienen un efecto macroeco-
nmico diferente, s lo tienen y este debe considerarse
tanto en la regla fiscal como a los efectos de cumplir la
funcin de asignacin y distribucin del presupues-
to. Adems, el que su consecuencia macroeconmica
sea diferente hace surgir la siguiente pregunta: dife-
rente de qu? No todos los componentes arriba de la
lnea tienen efectos macroeconmicos iguales ya que,
por ejemplo, estos son diferentes si se alcanza la meta
fiscal a travs de un aumento de impuestos o de una
disminucin de gastos.
Adicionalmente, clasificar los prstamos junto con
las operaciones de financiamiento significa no slo
ignorar los objetivos de poltica que estn detrs de
estas operaciones, que el presupuesto debe autorizar
vis--vis otras formas de alcanzar los objetivos busca-
dos, sino mezclar operaciones que no tienen efectos
macroeconmicos directos, como las de financiamien-
to, con estas, que s las tienen. Adems, constituyen
necesidades de recursos que debieran incluirse junto
con las derivadas del dficit para poder identificar cla-
ramente los requisitos de financiamiento, lo que es
especialmente importante en pases que enfrentan difi-
cultades de acceso a los mercados de capitales.
Tambin la metodologa propuesta por la OCDE y
el MEFP 2001 permite utilizar los prstamos directos
para efectuar gastos para que no afecten la meta fiscal.
Adems, en muchos pases, estos prstamos no se
repagan o se repagan slo en parte, por lo que son ms
parecidos a transferencias o subsidios que a prstamos,
es decir, terminan afectando el patrimonio.
El segundo componente se refiere a los subsidios
asociados a estos prstamos. Si las operaciones de
prstamos se clasifican como gastos e ingresos (amor-
tizaciones y pago de intereses y primas de riesgo) no
se puede agregar un elemento de subsidio como com-
ponente de gasto, ni para el ejercicio corriente ni para
el valor presente del subsidio. La sugerencia en este
caso sera colocar como una partida de memoria el
valor del subsidio para el ejercicio o el valor presente
del subsidio. Esto ayudara a la funcin de asignacin
y distribucin del presupuesto al poder evaluarse el cos-
to alternativo de esos recursos tanto para el ejercicio
corriente como al valor presente.
Si los prstamos directos se clasifican como ope-
raciones financieras, una estimacin del valor presente
del subsidio debe incluirse como gasto en el resultado
operacional, lo que requiere de metodologas sofistica-
das difciles de utilizar en los pases includos en este
trabajo.
Los prstamos directos se pueden efectuar a travs
de una agencia del ministerio de lnea correspondiente
o de una empresa pblica financiera, o mediante la
actuacin de la empresa pblica financiera, como
una banca de segundo piso, en que los recursos a pres-
tar se pueden licitar o se pueden redescontar prstamos
ya otorgados por la banca privada.
En los dos primeros casos, el subsidio otorgado
est implcito a travs de la tasa de inters cobrada al
usuario (incluyendo la prima por riesgo de falta de pa-
go) que es menor que la tasa de mercado, aunque no
necesariamente menor que el costo de oportunidad de
los recursos (incluyendo el costo administrativo de las
operaciones) para el gobierno. Esto se debe a que la
prima por riesgo soberano puede ser sustancialmente
menor que el costo de los recursos para la banca pri-
vada (en este caso, cabe preguntarse cul es la tasa
de inters que debe usarse para calcular el subsidio im-
plcito). Es necesario notar tambin que por fallas de
mercado, la banca privada pueda no haber desarrolla-
do instrumentos que cubran las necesidades de ciertos
sectores a ningn precio. En el tercer caso, el subsidio
163
puede ser implcito o explcito, ya que los fondos
se pueden entregar a las instituciones financieras pri-
vadas a tasas menores que el costo de su fondeo, o se
les puede conceder una igualacin de tasas, por la cual
el gobierno paga el diferencial entre la tasa que cobran
normalmente (incluyendo la prima por riesgo de falta
de pago) y la que reciben por estos prstamos. En este
caso, el presupuesto incluye solamente ese diferencial,
ya que no habra uso de recursos presupuestarios para
los prstamos.
Lineamiento 1
Incluir los flujos brutos asociados a prstamos directos
con los gastos e ingresos del presupuesto, identificndo-
los claramente en lneas separadas.
Lineamiento 2
Aadir como una partida de memoria una estimacin,
por programa de prstamo, del subsidio implcito estima-
do para el ejercicio presupuestario y el valor presente del
subsidio. En el caso de concederse subsidios explcitos,
deben identificarse separadamente en el presupuesto e
incluirse tambin como partida de memoria junto con
los subsidios implcitos.
Garantas
4
Las directrices de la OCDE se refieren a garantas para
crditos concedidos por entidades no gubernamenta-
les. En este trabajo se consideran las garantas en un
sentido ms amplio, incluyndose varios tipos que el
gobierno pueda otorgar, como garantas de pensiones
mnimas, y para concesiones por la construccin y ope-
racin de proyectos de inversin en infraestructura.
La OCDE no toma en cuenta una razn importante
por la que un gobierno puede preferir otorgar garantas
en lugar de prstamos o subsidios para disminuir el
costo al tomador de los crditos: que una garanta no
tiene impacto presupuestario inmediato. Por lo tanto,
el tratamiento que se le d a las garantas debe buscar
imponer disciplina presupuestaria a las entidades p-
blicas para volverlas neutrales entre garantas u otras
formas de asistencia fiscal. Se debe buscar disminuir
los incentivos para usar garantas como una forma de
transferir costos para el futuro.
Las garantas son una forma de intervencin del go-
bierno cuando est en mejor posicin para asumir el
riesgo, controlarlo y, por lo tanto, minimizar su costo.
El objetivo es compensar por una falla del mercado cui-
dando que no se reemplace por un error del gobierno.
Lo importante es determinar cul es la falla del merca-
do que se quiere solucionar y si una garanta es la mejor
forma de hacerlo.
Hay que considerar tambin que aunque el otorga-
miento de garantas sea el mecanismo ms eficiente
para solucionar una falla de mercado, estas pueden
crear problemas desde el punto de vista de la sosteni-
bilidad fiscal. Sus efectos sobre las finanzas pblicas
slo se dan en el tiempo y no se conoce de antemano
cul va a ser la magnitud que se har efectiva ni cundo.
Por no tener impacto presupuestario inmediato puede
que no se sometan al mismo grado de escrutinio que
los gastos o prstamos. Por lo tanto, los entes pblicos
deben establecer un marco aplicable al otorgamiento de
garantas para el cual el registro, la contabilizacin y la
transparencia son elementos claves.
Generalmente, no se hacen provisiones de las ga-
rantas en el presupuesto para atender el costo de las
garantas causadas y no se considera la mejor manera
de reorientar el gasto o movilizar ingresos si se necesi-
tan para cubrir estos costos.
La clave para una poltica de garantas es lograr
transparencia sobre los riesgos y costos fiscales posi-
bles. Se hace difcil alcanzar este objetivo porque las
garantas producen serios desafos desde el punto de
vista de la contabilidad fiscal y el registro. Su naturaleza
contingente hace difcil valuarlas. En los ltimos aos,
se han desarrollado para las concesiones metodolo-
gas para la valuacin de garantas usadas en Chile
y Colombia. Estas metodologas estn todava en
4. Para ms informacin, vase FMI, 2005b.
164
etapa de desarrollo. En el caso de Chile, slo se utili-
zan para garantas concedidas a las concesiones de
carreteras.
Bajo el esquema de contabilidad fiscal de caja, las
garantas slo se registran cuando se causa una garan-
ta y se efectiviza el pago que se inscribe como gasto. Si
se cobra una prima, esta se contabiliza como ingreso
fiscal no tributario.
El MEFP 2001 no contempla provisiones para garan-
tas porque mientras que los estndares internacionales
de contabilidad se basan en la probabilidad de que se
cause la garanta para reconocer pasivos contingentes,
los estndares de registro (y el MEFP 2001, en particu-
lar) se basan en que ocurran los hechos. Los pasivos
contingentes se registran como partidas de memoria
bajo el MEFP 2001. Si la garanta no tiene provisiones,
se contabiliza cuando es causada bajo contabilidad
devengada. De acuerdo con el MEFP 2001, cuando se
causa una garanta se registra como gasto en el estado
operacional y como un incremento de los pasivos en
el balance.
Lineamiento 1
Centralizar el otorgamiento de garantas. Aprobacin
de garantas por el ministerio de Hacienda, el Gabinete
o el Congreso bajo un marco bien diseado que cu-
bra la justificacin, diseo, anlisis y aprobacin de
garantas.
Lineamiento 2
En lo posible, las garantas concedidas al sector privado
deben ser simtricas, otorgadas a un costo y diseadas
de forma tal que no cubran todas las prdidas. Las ga-
rantas parciales limitan el riesgo moral y los problemas
de seleccin perversa. Tambin restringen la exposicin
del gobierno al riesgo y el costo fiscal de las garantas
causadas.
Lineamiento 3
Introducir un lmite a las garantas que debe ser apro-
bado en una ley permanente o, en su defecto, en la ley
presupuestaria anual. Esto crea una restriccin cua-
sipresupuestaria, lo que genera mayor escrutinio y
priorizacin de las propuestas. El lmite puede definirse
sobre el valor mximo de las nuevas garantas o como
una proporcin del ingreso o gasto fiscal o en sistemas
ms avanzados sobre el valor esperado. El lmite puede
ser para todo el sector pblico o por entidades.
Lineamiento 4
Integrar la decisin sobre garantas a otorgar con el ci-
clo presupuestario anual y con el anlisis de polticas
y presupuestos sectoriales para que las propuestas de
garantas se consideren junto con instrumentos alterna-
tivos y programas con objetivos similares.
Lineamiento 5
Establecer mecanismos presupuestarios para darle
liquidez a las garantas causadas. Como el valor mxi-
mo de las garantas puede exceder en mucho el valor
esperado de las garantas, no es posible ni necesario
provisionarlas en el presupuesto, pero en ese caso es
importante implementar un mecanismo de estima-
cin de su valor esperado para establecer un fondo
de contingencia.
Lineamiento 6
Incluir el valor esperado de las garantas en las proyec-
ciones fiscales para que sean consideradas bajo los
lmites impuestos por las reglas fiscales.
Como alternativa a los lineamientos 4 a 6, imple-
mentar los lineamientos 7 y 8.
Lineamiento 7
Presupuestar anualmente el costo esperado de las ga-
rantas para el ejercicio fiscal. La apropiacin puede ser
una reserva de contingencia general, pero en los pases
en que los pagos por garantas causadas son significati-
vos, una apropiacin separada mejora la transparencia y
la responsabilidad. Si no se utiliza el total de la apropia-
cin, se puede reasignar o puede expirar al final del ao
presupuestario. Se necesitar definir el punto a partir
del cual los pagos bajo garantas se traten como servicio
de deuda en vez de contra una apropiacin por garan-
tas. Esta metodologa asegura que el Congreso est
165
informado sobre estos gastos en el momento en que se
presenta el presupuesto, que no se constringen otros
gastos prioritarios durante la implementacin del pre-
supuesto, o se agregan al dficit fiscal, y que estn
preautorizados.
Lineamiento 8
Incorporar en los documentos presupuestarios un
informe detallado sobre las garantas otorgadas, inclu-
yendo la identificacin de las garantas causadas. El
informe debe identificar todos los pasivos contingentes
bajo las garantas otorgadas y a ser otorgadas mediante
diferentes programas (crditos, pensiones mnimas,
concesiones), incluyendo los pasivos contingentes cuan-
tificables y no cuantificables. Los pasivos contingentes
cuantificables deben presentarse a su valor mximo y a
su valor esperado, si es posible, y los no cuantificables
mediante una descripcin.
Asociaciones pblico-privadas
A travs de las APP el gobierno puede adquirir compro-
misos de gastos que no se incluyen en el presupuesto y
no se autorizan por la autoridad legislativa. Por sus ca-
ractersticas (los compromisos de pagos y garantas
pueden extenderse por muchos aos), las APP pueden
usarse como mecanismo para obviar las restriccio-
nes presupuestarias, lo cual afecta las cuatro funciones
del presupuesto.
Dado el volumen de inversin en juego, la larga
duracin de los contratos de concesin y los riesgos en-
vueltos, los compromisos asumidos por el gobierno
en materia de concesiones pueden constituirse, en la
prctica, en una amenaza a la sostenibilidad fiscal. Es
necesario, por lo tanto, establecer reglas claras en rela-
cin con su contratacin y ejecucin.
Lineamiento 1
Establecer un marco legal e institucional para las APP
cuyo objetivo sea maximizar las ganancias de eficiencia
y minimizar los riesgos para las finanzas pblicas.
Lineamiento 2
Instituir criterios claros de asignacin de riesgos para
enmarcar el diseo de las bases de licitacin de las con-
cesiones buscando que el riesgo sea asumido por quien
est en mejores condiciones de hacerlo, para lograr
optimizar la transmisin de riesgo al sector privado.
Establecer requisitos mnimos de capital de riesgo.
Lineamiento 3
Integrar la seleccin de proyectos a ejecutarse como
APP con la evaluacin de los proyectos de inversin p-
blica directa para asegurar que la viabilidad econmica
y social de los proyectos sea evaluada correctamente,
y que una APP constituya la mejor alternativa disponi-
ble para ejecutar el proyecto, independientemente de
las restricciones presupuestarias. As, se facilita esta-
blecer desde un comienzo un comparador fiscal para
evaluar los beneficios netos de realizar un proyecto a
travs de APP y los mecanismos a usar para hacer el
proyecto atractivo para el sector privado con el menor
costo fiscal.
Lineamiento 4
Incorporar la participacin del ministerio de Hacienda
a lo largo de todo el proceso para asegurar que los com-
promisos ciertos y las garantas a asumirse no excedan
las disponibilidades presupuestarias en el ejercicio co-
rriente y por la duracin del contrato de concesin.
Lineamiento 5
Fortalecer en los ministerios de lnea y en el ministerio
de Hacienda la capacidad para evaluar, disear y mo-
nitorear la implementacin de los contratos de APP, y
evaluar los costos fiscales y riesgos que implican.
Lineamiento 6
Implementar mecanismos para hacer frente al gatilla-
miento de garantas a fin de darles liquidez, incluyendo
el procedimiento presupuestario que defina los supuestos
bajo los cuales procedera una asignacin presupuestaria
de garantas para estos proyectos. Realizar una provisin
en el presupuesto de los pasivos contingentes posibles
de ser causados en el ao a su valor mximo.
166
Lineamiento 7
Establecer lmites para la concesin de garantas as como
para los pagos directos a ser concedidos por el sector
pblico. Los lmites deben ser colocados sobre los flu-
jos acumulados de compromisos asumidos y en relacin
con variables que sean relevantes desde el punto de vista
presupuestario de las entidades concedentes.
Lineamiento 8
Instaurar mecanismos presupuestarios que hagan trans-
parente el total de los compromisos adquiridos y les
den prelacin respecto de nuevos gastos. Incluir en ley
la disposicin de que los recursos asignados para hacer
frente a los compromisos firmes por APP no pueden ser
utilizados para otros propsitos. Esto sirve el doble obje-
tivo de mostrar el efecto sobre el espacio fiscal de estos
proyectos, independientemente de su bondad como pro-
yecto de inversin, y de ayudar a ganar credibilidad fiscal.
Lineamiento 9
Incluir los compromisos firmes y contingentes en las
proyecciones fiscales para que sean considerados en
los lmites impuestos por las reglas fiscales.
Lineamiento 10
Incorporar en la documentacin presupuestaria infor-
macin detallada de las obligaciones contradas, por
proyectos, con flujos anuales y a valor presente, as co-
mo el valor mximo de las garantas concedidas y su
valor esperado. Identificar claramente la informacin
sobre estas operaciones en las estadsticas de finanzas
pblicas, incluyendo el gatillamiento de garantas.
Lineamiento 11
Requerir la aprobacin del Congreso para proyectos que
involucren ms de 70% de financiamiento pblico.
Lineamiento 12
No utilizar beneficios fiscales o recursos pblicos no
contemplados en los contratos para compensar al con-
cesionario por congelamiento poltico de tarifas, o para
fijar tarifas por debajo del nivel necesario en lugar de
utilizar pagos directos.
Actividades cuasifiscales
Los lineamientos que se proponen estn basados en los
Lineamientos sobre Gobernabilidad Corporativa de
las Empresas Estatales preparados por la OCDE, y
en las recomendaciones de los ROSC fiscales del FMI.
Lineamiento 1
Eliminar las actividades cuasifiscales no susceptibles
de compensacin presupuestaria y las efectuadas a
travs de precios administrados, direccionamiento del
crdito y subsidios cruzados.
Lineamiento 2
Utilizar transferencias directas del presupuesto para
cubrir las actividades cuasifiscales ejecutadas por las
empresas pblicas o por el sector privado. Identificar
estas transferencias separadamente en el presupuesto,
incluyendo notas que describan la metodologa de cl-
culo del costo a cubrir en cada caso.
Lineamiento 3
Los prstamos dentro del sector pblico deben ser
efectuados a tasas de mercado.
En el periodo de transicin de implementacin de
los lineamientos 1 a 3, implementar los lineamientos
4 a 6.
Lineamiento 4
Preparar informes sobre todas las actividades cuasifisca-
les, incluyendo las efectuadas a travs de las empresas
pblicas financieras y no financieras, y aquellas relacio-
nadas con el papel regulatorio del gobierno para poder
medir mejor sus actividades fiscales. El informe debe
identificar todas las formas de apoyo estatal y los bene-
ficiarios finales de ese apoyo.
Lineamiento 5
Instaurar lmites a las operaciones cuasifiscales a efec-
tuarse a travs de las entidades financieras pblicas en
la Ley de Responsabilidad Fiscal o en el presupuesto
anual.
167
Lineamiento 6
Reconocer los subsidios cruzados tratando aquellos
concedidos como gastos y el impuesto implcito como
ingreso e incluyendo esta informacin como partidas
de memoria.
Normas y prcticas presupuestarias
Las normas y prcticas presupuestarias encontradas en
los pases revisados se caracterizan por:
Las leyes presupuestarias diferencian los gastos
entre aquellos que no pueden exceder automtica-
mente las apropiaciones presupuestarias y aquellos
que s pueden, como servicio de deuda, pago de
pensiones, gastos derivados de leyes especiales. Es-
tos ltimos pueden causar un gasto total mayor que
el presupuestado o deben ser contenidos dentro del
techo de gasto presupuestado a travs de reasigna-
ciones de gastos. En algunos casos, el excedente
de ingresos, de existir, debe asignarse como pri-
mera prioridad a los mayores gastos obligatorios,
de haberlos.
El presupuesto puede contener una reserva de con-
tingencia. El hecho de contar con una provisin
de este tipo reduce la necesidad de realizar reasig-
naciones de gasto durante el ao. Sin embargo,
mientras ms grande sea la provisin respecto del
gasto total, mayores sern los incentivos a utilizarla
como alternativa a reasignaciones intraanuales para
enfrentar contingencias. Una provisin relativamen-
te pequea, por otra parte, impone a las entidades
la necesidad de asumir el costo real alternativo de
aumentar cierto gasto a travs de reasignaciones
desde su propio presupuesto, promoviendo una
mayor racionalidad en las eventuales modificacio-
nes presupuestarias intraanuales.
Las reglas referentes a los mrgenes que tiene el
Poder Ejecutivo para exceder las apropiaciones presu-
puestarias sin aprobacin del Congreso varan desde
casos en que el Ejecutivo puede superar las apropia-
ciones por un cierto porcentaje del total de gasto
apropiado, hasta en un porcentaje del gasto apropiado
para una categora de gasto como los de inversin.
Los gastos asociados con ingresos vinculados son
obligatorios pero no necesariamente deben ejecu-
tarse en el ao fiscal en que se originan.
El manejo financiero del presupuesto puede realizar-
se a travs de establecer lmites al gasto discrecional
por debajo de lo presupuestado debido a razones de
inconsistencia en las disponibilidades efectivas
de recursos (disponibilidad de caja, pagos de gastos
rezagados, gastos obligatorios, gastos asociados a
ingresos vinculados).
En algunos casos el cumplimiento de la regla fiscal
impone lmites adicionales a los mrgenes en que
los gastos pueden exceder las apropiaciones presu-
puestarias. La flexibilidad otorgada a este respecto
tambin depende de si se pueden superar los gastos
sin compensacin de ingresos o slo a travs de
reasignaciones de gastos.
La regla de oro, por su parte, impone lmites a las
reasignaciones entre gastos corrientes y de capital,
incluyendo los casos en que el Poder Legislativo
no impone lmites al endeudamiento.
En algunos pases, es el lmite de endeudamiento el
que efectivamente impone la restriccin al incre-
mento de gasto que se puede ejecutar sin obtener
aprobacin del Congreso. En esos casos, los exce-
dentes de ingresos pueden ser usados para aumentar
gastos sin aprobacin del Parlamento. A veces
el gobierno puede conseguir sumas importantes de
financiamiento a travs de canales alternativos sin
aprobacin del Congreso.
En algunos pases no hay lmites ni requisitos de au-
torizacin del ministerio de Hacienda para ejecutar
gasto adicional financiado con exceso de recursos
propios.
Las reglas sobre las apropiaciones no ejecutadas
son tambin relevantes. Estas pueden determinar
que las apropiaciones no gastadas deban devolverse
al tesoro nacional para su inclusin en los recursos
a asignar el ao siguiente, o puedan pasar a cons-
tituir recursos que la entidad o el fondo est libre
de asignar. Tambin pueden concederle autoridad al
ministerio de Hacienda para decidir qu parte de las
apropiaciones no gastadas pueden ser transferidas
168
al ao siguiente para cubrir algunos compromisos
especficos definidos en la ley presupuestaria co-
rrespondiente, o para reasignarlas.
A veces se utilizan los atrasos para gastar ms de lo
que est apropiado en el presupuesto.
Puede darse el caso de uso de operaciones extrapre-
supuestarias para exceder los gastos apropiados por
el presupuesto. Esto puede ocurrir en casos de cam-
bios de la situacin fiscal durante el ao, o a causa
de estimaciones no realistas del presupuesto.
En algunos pases, aunque nominalmente se prea-
signan recursos de privatizacin para ciertos usos
en el presupuesto, los gastos se realizan indepen-
dientemente de si los recursos de privatizacin se
materializan o no.
Los restos a pagar, o gastos rezagados, tambin
pueden afectar las funciones del presupuesto depen-
diendo del mecanismo mediante el cual se aprueban,
del plazo que se concede para efectuarlos y contra
qu presupuesto se efectan. El presupuesto no ne-
cesariamente identifica una partida para acomodar
estos gastos. Puede darse el caso en que se exija que
los gastos rezagados se realicen en los primeros dos
meses del siguiente ao fiscal usando, si es necesa-
rio, ingresos recaudados durante ese periodo, o su
lapso de ejecucin puede extenderse a todo el ao
presupuestario siguiente al de su apropiacin.
Lineamiento 1
Para asegurar la universalidad del presupuesto como
el principal instrumento de control fiscal todo el gasto
del gobierno debe aprobarse en el presupuesto o, si es
necesario, a travs de un presupuesto suplementario
aprobado por el Poder Legislativo.
Lineamiento 2
Evitar prcticas que conduzcan a la subejecucin pre-
supuestaria ya que debilitan al presupuesto como
instrumento fiscal.
Lineamiento 3
El gasto en exceso de las apropiaciones presupuestarias
por las instituciones autnomas debe ser revisado por
el Congreso mediante pedidos de apropiaciones suple-
mentarias presentadas por el ministerio de Hacienda
(en lugar de ser aprobadas por los ministerios de lnea
correspondientes).
Lineamiento 4
Limitar el tamao de la reserva de contingencia presu-
puestaria.
Lineamiento 5
Los gastos asociados a los ingresos vinculados deben
efectuarse en el mismo ejercicio fiscal en que se gene-
raron los ingresos.
Lineamiento 6
Regular los gastos rezagados de forma tal que su eje-
cucin no exceda en ms de un mes el ejercicio fiscal
en que fueron apropiados. Su ejecucin debe realizar-
se con cargo al presupuesto del ao fiscal en que se
ejecutan.
Lineamiento 7
Establecer un sistema para monitorear la ejecucin del
presupuesto que evite los atrasos.
Vinculacin de ingresos
5
Las consecuencias negativas asociadas tanto con la
vinculacin de ingresos como con las reglas de gastos
resultan del hecho de que limitan la reasignacin de gas-
to que es posible hacer como respuesta a un cambio en
las prioridades, introducen un sesgo hacia mayores gas-
tos y mayores ingresos, limitan el espacio para efectuar
una poltica fiscal contracclica y debilitan los incentivos
para mejorar la eficiencia del gasto pblico.
5. Vase Alier, 2006.
169
Lineamiento 1
Incluir en el presupuesto los flujos de ingresos y gas-
tos asociados con ellos en trminos brutos.
Lineamiento 2
Sustituir las vinculaciones de ingresos no incluidas en la
constitucin por apropiaciones presupuestarias.
Reglas de gastos
Lineamiento 1
Incorporar en la discusin presupuestaria los gastos aso-
ciados con las reglas de gastos para evaluar anualmente
su relevancia desde el punto de vista de las prioridades
del gobierno y analizarlos bajo un prisma de costo-
beneficio relativo a otros gastos.

Gastos tributarios
No se tiene una propuesta alternativa en relacin con los
lineamientos de la OCDE para gastos tributarios.
Ingresos fiscales por pagos de las empresas pblicas
Lineamiento 1
Establecer un tratamiento tributario para las empresas p-
blicas en lnea con el aplicado a las empresas privadas.
Lineamiento 2
Definir en la ley presupuestaria anual o en la ley orgnica
de presupuesto las relaciones financieras del gobierno
central con las empresas pblicas, estableciendo una
poltica de dividendos ex ante o tasas predeterminadas
de retorno sobre los activos.
Lineamiento 3
Utilizar indicadores relevantes para establecer los pre-
cios de referencia utilizados en el presupuesto para
determinar los aportes de las empresas pblicas no
financieras.
Papel del Congreso
Lineamiento 1
Establecer claramente las atribuciones del Congreso en
materia presupuestaria. No autorizar la revisin de las
estimaciones de ingresos por parte del Parlamento.
Lineamiento 2
Establecer un lmite al periodo en el ejercicio fiscal du-
rante el cual el gobierno puede operar sin tener un
presupuesto aprobado.
Ley de Responsabilidad Fiscal
Lineamiento 1
Mantener las reglas fiscales simples, en lo posible limi-
tndolas slo a una o dos.
Lineamiento 2
Aplicar las reglas fiscales tanto al presupuesto aprobado
como a la ejecucin presupuestaria.
Lineamiento 3
Encuadrar la LRF dentro de las normas y prcticas pre-
supuestarias para evitar una sobredeterminacin del
sistema que conduzca a un presupuesto irrealista y, por
lo tanto, a una subejecucin del presupuesto, gastos
rezagados, reasignaciones significativas y al uso del
presupuesto de caja como mecanismo para determinar
las prioridades de ejecucin.
Manejo de operaciones extrapresupuestarias
Brasil
6
No hay fondos extrapresupuestarios. Existen varios
fondos presupuestarios, que requieren de una ley espe-
cfica para ser creados. Estos fondos reciben ingresos
6. Basado en: FMI, 2001a; en las respuestas de las autoridades brasileas a un cuestionario sobre el manejo de operaciones extrapresupuestarias, as como en infor-
macin entregada en las reuniones efectuadas en Brasilia en enero de 2006; Jul, 2005.
170
vinculados para sus gastos, pero son parte integral del
presupuesto y deben cumplir con todos los procedi-
mientos presupuestarios. Pueden acumular recursos de
un ao fiscal para otro si se presupuestan y ejecutan
de acuerdo con los procedimientos presupuestarios.
Chile
7
Existe un fondo extrapresupuestario, el Fondo de
Estabilizacin del Petrleo, y dos fondos presupuesta-
rios, el Fondo de Compensacin del Cobre y el Fondo
de Infraestructura (FI). El FI es ahora un fondo virtual,
no regulado por ley, manejado por el ministerio de Ha-
cienda. Otras operaciones extrapresupuestarias estn
constituidas por los ingresos y gastos asociados con la
Ley Reservada del Cobre (LRC) y los intereses deven-
gados por los bonos de reconocimiento. El Informe de
Finanzas Pblicas (IFP) y las estadsticas de finanzas
pblicas incorporan los gastos extrapresupuestarios a
los agregados del gobierno central para obtener esta-
dos operacionales del gobierno central consolidado.
Ecuador
8
El Fondo de Estabilizacin del Petrleo (FEP) se financia
con los ingresos petroleros que excedan los previstos
en el presupuesto, y sus recursos se utilizan primero
para compensar los menores ingresos petroleros
del presupuesto.
La reforma de la LRF de 2005 cre la Cuenta Es-
pecial de Reactivacin Productiva y Social (CEREPS),
que forma parte del presupuesto, para depositar los
ingresos petroleros derivados del crudo pesado que le
corresponden al Estado y el 45% de los ingresos petro-
leros superiores a los contemplados en el presupuesto
aprobado. Un 20% de los recursos de la CEREPS se acu-
mulan en el Fondo de Ahorro y Contingencias (FAC), un
fondo extrapresupuestario, hasta alcanzar el 2,5% del
producto interno bruto (PIB), para estabilizar los ingre-
sos petroleros y para atender emergencias legalmente
declaradas. Todos los recursos de la CEREPS que no
sean utilizados al cierre del ejercicio fiscal se transfieren
automticamente al FAC.
Mxico
9
Existen dos fondos extrapresupuestarios que buscan
cumplir, en parte, el papel que en otros pases cumple la
reserva de contingencia: el Fondo de Estabilizacin de
los Ingresos Petroleros (FEIP) y el Fondo de Desastres
Naturales (FONDEN).
La nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsa-
bilidad Hacendaria (LFPRH), aprobada en marzo de
2006, mantiene el FEIP y el FONDEN y crea tres nuevos
fondos: el Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de
las Entidades Federativas (FEIEF), un Fondo de Estabili-
zacin para la Inversin en Infraestructura de Petrleos
Mexicanos (FEIIP), y un Fondo de Apoyo para la Rees-
tructura de Pensiones (FARP).
Existen tambin otros dos fondos extrapresupues-
tarios: el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de
Autopistas Concesionadas (FARAC), para refinanciar la
deuda de los concesionarios de las autopistas concesio-
nadas en los aos noventa, y el Fondo de Inversin en
Infraestructura (FINFRA), que se cre con recursos de
privatizacin, cuyo objetivo es aportar capital semilla
a proyectos de inversin privada en infraestructura.
Existen 21 fideicomisos con estructura propia que
operan como entidades paraestatales y ms de 600 fi-
deicomisos (que se redujeron de 2.000 en los ltimos
cinco aos) sin estructura con capital propio. En los
ltimos aos, se ha regulado de manera ms estricta
las operaciones de los fideicomisos para transparen-
tarlas. El presupuesto de egresos (PEF) 2006 establece
explcitamente la prohibicin de celebrar fideicomisos
que tengan como propsito eludir la anualidad del pre-
supuesto. Para constituir un nuevo fideicomiso o para
aportar a uno existente, se tiene que pasar por el pre-
supuesto. La LFPRH incorpora estas disposiciones en
forma permanente.
7. Basado en: FMI. 2003a; 2005b y en informacin entregada en las reuniones efectuadas en Santiago de Chile en enero de 2006; Jul, 2005.
8. Basado en informacin entregada en las reuniones efectuadas en Quito en enero de 2006.
9. Basado en: FMI, 2002a; en las respuestas de las autoridades mexicanas a un cuestionario sobre el manejo de operaciones extrapresupuestarias, as como
informacin entregada en las reuniones efectuadas en Ciudad de Mxico en enero de 2006; Jul, 2005.
171
Prstamos directos
Brasil
El gobierno no otorga prstamos directos pero utiliza el
mecanismo de direccionamiento del crdito de la banca
pblica para canalizar prstamos a tasas subsidiadas
hacia sectores prioritarios que no son objetos de crdi-
to de los bancos privados.
Chile
El gobierno realiza prstamos directos por dos lneas, en
las cuales hace de banca de segundo piso. Una es la l-
nea de intermediacin de la Corporacin de Fomento de
la Produccin (CORFO) para pequeas y medianas em-
presas; en este caso, la que asume el riesgo es la banca
privada. Es un fondo revolvente pero no se presupuesta
en forma neta y las tasas no son tasas de mercado. La
otra lnea son los prstamos a la pequea agricultura.
El resultado operativo excluye los prstamos y repagos
porque corresponden a operaciones financieras que no
afectan el patrimonio ya que slo alteran la composicin
de activos y pasivos. Las operaciones de crdito directo
han disminuido desde el equivalente al 0,6% del PIB
(2,8% del gasto) en 1999 hasta 0,3% del PIB (1,5% del
gasto) en 2004.
Ecuador
No estn permitidos los prstamos directos del go-
bierno. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
(IESS) s otorga prstamos directos.
Mxico
El gobierno federal no otorga prstamos directos. Para
apoyar las actividades productivas prioritarias cuen-
ta principalmente con la banca de desarrollo que recibe
garantas del gobierno federal, as como con los fondos
de fomento. A travs de los Requisitos Financieros del
Sector Pblico (RFSP) estos prstamos se contabili-
zan como si fueran efectuados por el gobierno federal y
se clasifican arriba de la lnea.
Garantas
Brasil
Se aplican reglas estrictas al otorgamiento de garan-
tas por parte del gobierno federal. La LRF autoriza
a los entes pblicos a conceder garantas para ope-
raciones de crdito internas y externas que cumplan
ciertos criterios y, en el caso de la Unin, dentro de los
lmites y condiciones que establece el Senado federal.
Adems, el otorgamiento de la garanta est condicio-
nado a una contragaranta, de valor igual o mayor a la
garanta a ser otorgada, y a que el beneficiario de la ga-
ranta est al da en sus obligaciones con el garante. El
presupuesto slo incluye una garanta cuando se eje-
cuta. Adems, contiene una reserva de contingencia
que se puede utilizar para hacer frente a garantas causa-
das durante el ao fiscal siempre que se hayan definido
previamente.
Chile
Existen tres tipos de garantas al sector privado: la de
pensiones mnimas, la de los contratos APP y la del cr-
dito privado para la educacin superior. El efecto del
gatillamiento de garantas aparece en el presupuesto,
pero no requiere estar en la reserva de contingencia.
Ecuador
La LRF establece que el gobierno central no puede
contratar crditos a favor de entidades y empresas
sometidas al rgimen jurdico del sector privado, ni
tampoco asumir o garantizar deudas de esas entidades.
Se pueden conceder este tipo de garantas a travs de
una ley especial. La concesin de garantas en la prcti-
ca est limitada por la regla fiscal de la relacin deuda
pblica con el PIB.

Mxico
Las garantas se pueden otorgar para la realizacin de
operaciones crediticias que se celebren con organis-
mos internacionales, o con las entidades pblicas o
privadas nacionales o de pases extranjeros, siempre
que los crditos estn destinados a la realizacin de
proyectos de inversin o a actividades productivas
172
que estn acordes con las polticas de desarrollo eco-
nmico y social, que generen los recursos suficientes
para el pago del crdito y que tengan las garantas
adecuadas.
Brasil
La ley de concesiones establece lmites a los recursos
que la Unin puede comprometer en APP y tambin
busca establecer reglas para impedir que las entidades
pblicas incrementen su gasto a travs de APP. Los gas-
tos creados por las APP estn sujetos al requisito de la
LRF que establece que no se pueden crear gastos per-
manentes sin un incremento correspondiente en los
ingresos permanentes, o cortes en otros gastos perma-
nentes, y que el objetivo del contrato APP debe haberse
establecido en el Plan Plurianual. Las concesiones en
las que ms del 70% de la remuneracin del inversio-
nista privado sea pagada por el ente pblico requieren
autorizacin legislativa especfica.
Chile
El ministerio de Hacienda participa a lo largo de todo
el proceso, comenzando con la evaluacin del proyec-
to desde un punto de vista macroeconmico y fiscal
e incluyendo los pasivos contingentes derivados de la
concesin de garantas. No existe un lmite legal sobre
los montos de recursos a comprometer en subsidios
y garantas con concesiones. Lo que se maneja es una
restriccin presupuestaria intertemporal (RPI) sobre
los recursos que se pueden destinar a estos proyectos
teniendo en cuenta proyecciones del presupuesto de in-
versiones del ministerio de Obras Pblicas (MOP). El
Congreso no est involucrado en la identificacin ni en
la aprobacin de proyectos a realizarse como APP.
Ecuador
En el nico proyecto en operacin no se contemplaron
aportes pblicos. Se fundament en la recuperacin de
las inversiones realizadas por cobro de peaje. Sin em-
bargo, se dieron subsidios polticos reajustando el peaje
por debajo de la tarifa de equilibrio sobre la base de una
tarifa considerada socialmente aceptable, con la dife-
rencia asumida por el MOP. Adems se han tenido que
realizar obras adicionales y se han requerido ajustes por
trfico nuevo. Esto ha llevado a acumular deudas del
MOP con el concesionario.
Mxico
Existen tres tipos de APP: Proyectos de Impacto Dife-
rido en el Registro del Gasto (Pidiregas), concesiones
de carreteras a cuotas y Proyectos de Prestacin de
Servicios (PPS). Aunque no se requieren apropiaciones
presupuestarias cuando se inicia un proyecto Pidiregas,
las propuestas de estos proyectos son parte de la discu-
sin y aprobacin del presupuesto anual por la Cmara
de Diputados. Los gastos por Pidiregas tienen de jure
una condicin preferencial en los presupuestos futu-
ros. Las obligaciones de pago previstas en los contratos
PPS, tanto para el ejercicio fiscal correspondiente como
para los subsecuentes, se incluyen en el proyecto de
Presupuesto de Egresos Anuales de la Federacin (PEF)
de cada ejercicio fiscal. Tambin se incluyen los com-
promisos contingentes de los Pidiregas y de los PPS en
los que las entidades podran tener que adquirir activos
bajo ciertas condiciones. La participacin del sector
pblico en las concesiones de carreteras en cuotas se
realiza a travs del FINFRA.
Actividades cuasifiscales
Brasil
Se han eliminado virtualmente las operaciones cuasi-
fiscales de las empresas pblicas no financieras. Las
relaciones entre el presupuesto y el Banco Central do
Brasil (BCB) son transparentes. Sin embargo, los re-
querimientos de encaje son muy elevados, por lo que
constituyen una fuente de recursos para el BCB que no
est incluida en el presupuesto.
Aparentemente, tambin se han eliminado la ma-
yora de las operaciones cuasifiscales de las empresas
pblicas financieras. Sin embargo, la complejidad de
los programas de crdito dificulta la estimacin del cos-
to de estos programas as como el de los efectuados
a travs de fondos. Los subsidios se pueden conceder
173
mediante la igualacin de tasas de inters y de precios,
emisin de ttulos pblicos y subsidios directos.
Chile
Algunas empresas efectan actividades sociales y no cu-
bren sus costos operacionales con sus ingresos, en cuyo
caso el gobierno solventa sus necesidades de financia-
miento con transferencias del presupuesto, garantizando
su endeudamiento o pagando directamente parte de sus
prstamos. La poltica es reflejar todas las actividades
cuasifiscales de las empresas en el presupuesto, para
que este cubra adecuadamente todas las actividades
fiscales, aunque existen excepciones.
La nica actividad cuasifiscal del Banco Central de
Chile (BCCh) data de la operacin de rescate de los ban-
cos comerciales a principios de los aos ochenta, que le
dej al BCCh un dficit que persiste hasta la actualidad.
La participacin del gobierno en actividades banca-
rias comerciales se limita al BancoEstado, que realiza
actividades cuasifiscales, las cuales no se cuantifican.
No le puede prestar al gobierno ni a las empresas p-
blicas, aunque puede participar en operaciones de
arrendamiento del gobierno.
Ecuador
Las operaciones cuasifiscales de PetroEcuador (PE)
son sustanciales ya que los precios de los combusti-
bles estn congelados desde 2003. Se estima que los
subsidios (calculados en relacin con el precio de impor-
tacin) concedidos a travs de los precios administrados
de los combustibles alcanzaron el equivalente de cerca
de 4% del PIB en 2005, comparado con 1,8% del PIB
en 2003.
El gobierno tambin administra los precios de las
empresas pblicas en el sector elctrico y de telecomu-
nicaciones. En el sector elctrico, por ejemplo, la tarifa
promedio es menor que el costo promedio y se impo-
ne un sobrecargo de 10% a los usuarios comerciales e
industriales para cubrir los costos de la electrificacin
rural. Los presupuestos de 2005 y de 2006 incluyeron
US$80 millones para cubrir el subsidio al consumo de
electricidad que fue de US$179 millones en 2005.
Las operaciones de las empresas pblicas del Fon-
do de Solidaridad tambin carecen de transparencia. El
objetivo del fondo es el desarrollo del capital humano
en los sectores ms deprimidos del pas mediante gas-
tos en educacin, salud y servicios pblicos.
El Banco Central de Ecuador (BCE) no concede prsta-
mos a las instituciones gubernamentales ni prstamos
o garantas a las instituciones financieras privadas,
excepto de liquidez. El BCE remite el 75% de sus utilida-
des al gobierno central.
El BCE aprueba los presupuestos de las entidades
financieras sujeto a las directrices presupuestarias. La
regla fiscal sobre el crecimiento de los gastos de ope-
racin de los entes pblicos financieros busca reducir
las presiones salariales para estos entes que no forman
parte del presupuesto.
Las empresas pblicas financieras efectan activi-
dades cuasifiscales a travs de prstamos subsidiados
y perdn de deuda, lo que ha llevado a una erosin
gradual del capital de estas instituciones, que han sido
cubiertas por el gobierno.
La LRF ha establecido operaciones cuasifiscales a
ser realizadas mediante lneas de crdito a tasas preferen-
ciales que sern financiadas con recursos de los ingresos
petroleros. Estas lneas de crdito pasarn a constituir
fondos revolventes de prstamos. Los subsidios implci-
tos as como los costos causados por esas operaciones
no se cuantificaran. La LRF establece una tasa de moro-
sidad de 18% para suspender esas operaciones.
Una actividad cuasifiscal efectuada a travs de las
empresas del sector privado lo constituye el requeri-
miento de un 15% de participacin de las utilidades
para los trabajadores.
Mxico
Algunas empresas pblicas efectan operaciones cuasi-
fiscales significativas. Las empresas elctricas subsidian
el consumo residencial y rural de electricidad. Este
subsidio se estima en alrededor del 0,8% del PIB. Las
empresas no reciben transferencias del gobierno fe-
deral para cubrir estos subsidios, y el PEF no registra
flujos brutos entre las empresas y el gobierno por este
concepto. Sin embargo, el gobierno ha establecido un
174
mecanismo de compensacin a travs del cual las em-
presas deben efectuar pagos al gobierno federal por el
uso de los activos que le pertenecen a este. El valor de
los subsidios otorgados se deduce de este pago, si la
diferencia es negativa la empresa absorbe el subsidio y
si es positiva se capitaliza.
Tambin hay subsidios implcitos en el consumo de
agua, pero no se publica informacin sobre su monto ni
la distribucin por tipo de usuario.
El precio de los combustibles es administrado. Se han
mantenido constante en trminos reales, ajustndose slo
por la inflacin esperada, sin reflejar los movimientos
del precio internacional. La tasa del Impuesto Especial so-
bre Produccin y Servicios (IEPS), que es variable, se utiliza
como el elemento de ajuste entre el precio del mercado
internacional y el precio de venta al pblico. Los ingresos
de este impuesto han cado de un mximo equivalente a
1,8% del PIB en 2002 a un 0,2% del PIB para 2005.
Por muchos aos la inversin de Petrleos Mexica-
nos (PEMEX) fue relativamente baja, por debajo de los
niveles requeridos para mantener estable las reservas
probadas. Sin embargo, desde 1996 las inversiones han
crecido en forma sostenida a travs de los Pidiregas.
Para transparentar las relaciones entre el gobierno
y PEMEX, y al mismo tiempo crear los incentivos para
que la empresa se vuelva ms eficiente y cuente con los
recursos para financiar sus inversiones, en octubre de
2005 se aprob un nuevo rgimen fiscal para PEMEX.
Como contrapartida a este rgimen fiscal se buscar
aprobar una reforma al gobierno corporativo.
El tratamiento asimtrico de las utilidades y prdidas
del Banco de Mxico por el cual las utilidades se
transfieren al gobierno mientras que las prdidas son
absorbidas por la entidad bancaria podra llegar a
erosionar su capital como ocurri en 2001.
Los bancos de desarrollo efectan operaciones cua-
sifiscales, las cuales contribuyen a explicar las prdidas
persistentes de estos bancos y la necesidad recurrente
en el pasado de recapitalizacin de estas entidades por
parte del gobierno federal. Las operaciones cuasifiscales
consisten, principalmente, en ofrecer servicios a nom-
bre del gobierno federal y en la concesin de prstamos
a tasas de inters menores que las del mercado.
En el PEF, el Congreso autoriza para la banca de de-
sarrollo y los fondos pblicos un techo de intermediacin
financiera. La concesin neta de prstamos no implica
un dficit pblico, sino la absorcin de recursos finan-
cieros de la economa necesarios para cumplir con
los programas pblicos de fomento y los programas
de crdito. Los recursos son en principio recupera-
bles y el dficit pblico que se genere depender de
la morosidad.
Normas y prcticas presupuestarias
Brasil
Las apropiaciones presupuestarias no son obligatorias
y el presupuesto se ejecuta a travs de decretos presi-
denciales que establecen techos para el gasto iguales o
menores que las apropiaciones presupuestarias, inclu-
yendo los restos a pagar.
Los gastos asociados con ingresos vinculados son
obligatorios, pero no necesariamente deben ejecutarse
en el ao fiscal en que se originan.
Los gastos que constituyen obligaciones constitu-
cionales y legales y los especificados por las directrices
presupuestarias no estn afectados a los lmites. La le-
gislacin autoriza tres tipos de apropiaciones adicionales
durante el ao fiscal. Las apropiaciones suplementa-
rias pueden ser implementadas a travs de decretos
presidenciales, siempre que el aumento propuesto no
exceda un cierto porcentaje, y se pueden usar tambin
para reasignaciones. Sobre ese lmite, que se define
en la Ley de Directrices Presupuestarias (LDO, por
su sigla en portugus), las apropiaciones suplementarias
deben ser aprobadas por el Congreso. Las apropiacio-
nes especiales tambin deben ser aprobadas por el
Congreso y se emplean para gastos nuevos no inclu-
dos en el presupuesto. Por ltimo, las apropiaciones
extraordinarias pueden ser implementadas por una
medida provisoria y, despus, ser aprobadas por el
Congreso; se destinan a gastos urgentes e imprevistos.
Las suplementarias y las especiales requieren que se
identifiquen las fuentes de recursos adicionales.
El presupuesto contiene una reserva de contingen-
cia destinada a atender pasivos contingentes y otros
175
riesgos y eventos fiscales imprevistos. En el proyecto
de Ley de Presupuesto, el Poder Ejecutivo incluye una
reserva de contingencia ms amplia para acomodar
enmiendas parlamentarias al gasto y, de esa manera,
lograr que el presupuesto sufra menos modificaciones
por parte del Congreso que en el pasado.
Los restos a pagar tienen validez hasta el 31 de
diciembre del ao siguiente y pueden ser cubiertos
a cuenta de la apropiacin destinada a gastos de ejerci-
cios anteriores. La deuda pasiva relativa a los restos a
pagar prescribe en cinco aos (por ejemplo, los res-
tos pagar en el periodo 2003-2005 no excedieron el 1%
del presupuesto).
Chile
El total de gastos presupuestarios del gobierno central
que efectivamente se ejecuten durante el ao no pueden
superar los totales establecidos en la Ley de Presupues-
tos para gastos corrientes y de capital, salvo cuando
se trate de gastos definidos como excedibles; cuando se
financien con la aplicacin de saldos iniciales de caja,
donaciones o ingresos propios de los servicios pblicos;
cuando se trate de gastos de capital hasta por un 10%
de los montos aprobados en la Ley de Presupuestos, y
cuando una ley especfica as lo autorice. Los presupues-
tos suplementarios no se han usado desde 1975.
La reserva de contingencia en el presupuesto inclu-
ye fondos para cubrir gastos por proyectos de ley que
tienen una probabilidad alta de ser aprobados y un se-
gundo componente para financiar otras contingencias.
El monto de la reserva de contingencia ha disminuido
del equivalente de 10,1% del gasto total en 1991 al
2,2% en 2003. El uso de la reserva de contingencia se
reporta en los informes de ejecucin presupuestaria.
Para aumentar la flexibilidad del presupuesto, se
han implementado mecanismos permanentes, como
el de Fondos Concursables (mecanismo que busca re-
ducir el componente inercial de los gastos para mejorar
la asignacin y uso de los recursos pblicos), y puntua-
les, como la Provisin para Distribucin Suplementaria.
Para permitir cierto espacio de maniobra a la nueva
administracin que tom posesin en marzo de 2006,
el presupuesto de 2006, aprobado en noviembre de
2005, contempla un margen de flexibilidad de alrededor
de 0,9% del gasto como una Provisin para Distribu-
cin Suplementaria y una autorizacin para reasignar
recursos entre partidas por 0,2% del gasto. La nueva
administracin utiliz parte de esa provisin en la
segunda semana de su mandato para financiar un
aumento de las pensiones mnimas.
Ecuador
El gobierno puede aumentar o disminuir gastos hasta
por un 5% de las apropiaciones presupuestarias aproba-
das por el Congreso. Sobre este lmite, el Poder Ejecutivo
necesita la aprobacin del Congreso. Tambin se puede
exceder en el gasto por situaciones de emergencia. El
mayor gasto puede relacionarse con el personal, los
bienes y los servicios, y el servicio de la deuda pblica.
Sin embargo, los gastos corrientes slo se pueden
aumentar si se financian con un incremento de ingre-
sos corrientes, pero el aumento de gastos de capital se
puede financiar con mayor endeudamiento.
Para modificar la composicin del gasto se requiere
autorizacin del Presidente. El ministerio de Econo-
ma y Finanzas tiene la autoridad en la ejecucin del
presupuesto para corregir cambios que se consideren
transgresiones legales que haga el Congreso.
La reserva de contingencia fue eliminada porque el
Congreso reclamaba que no haba un respaldo exhaus-
tivo para esa partida, que era un colchn que se poda
usar para otros fines.
Una parte significativa de los ingresos fiscales no
transita por el presupuesto porque se deducen parte de
los ingresos del gobierno antes de que se registren en el
presupuesto, al mismo tiempo que no se inscriben co-
mo gasto los subsidios o transferencias financiados con
ellos. Estas operaciones se realizan a travs de vincula-
cin de ingresos, subsidios a los consumidores a travs
de precios administrados y fondos especiales.
El presupuesto aprobado no es un buen indicador
del que se ejecuta. Aunque los ingresos estn general-
mente en lnea con las estimaciones del presupuesto,
la ejecucin del gasto difiere significativamente de las
apropiaciones presupuestarias. El hecho de que el pre-
supuesto apruebe los gastos a un nivel muy agregado
176
permite un alto grado de flexibilidad en la ejecucin
presupuestaria, ya que no se necesita autorizacin del
Congreso para reasignar gastos dentro de un mismo
sector.
Mxico
En los ltimos aos, el Congreso ha respetado los
lmites al balance tradicional (BT) propuestos por el
gobierno. La ejecucin presupuestaria tambin ha es-
tado en lnea con los dficits aprobados. Sin embargo,
los RFSP exceden por mucho al dficit generado por
las operaciones presupuestarias y tambin han supe-
rado los montos previstos en el momento de discusin
del PEF.
De acuerdo con la constitucin, no se pueden efec-
tuar gastos que no hayan sido aprobados en el PEF o
en leyes separadas durante el ao. Los gastos prima-
rios pueden exceder las apropiaciones presupuestarias
slo si los ingresos exceden los previstos en la Ley de
Ingresos Anuales de la Federacin (LIF). Aunque los
presupuestos suplementarios estn permitidos no se
ejecutan en la prctica.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)
posee amplios poderes para establecer estndares y
lmites de gastos, aprobar los lineamientos y calen-
darios de gastos, y para autorizar reasignaciones de
gastos dentro de los lmites establecidos en el PEF.
El PEF no cuenta con una reserva de contingencia.
Existen dos fondos extrapresupuestarios, el FEIP y el
FONDEN, que buscan cumplir, en parte, el papel que
en otros pases cumple la reserva de contingencia.
Las entidades deben reportar a la SHCP al 28 de
febrero de cada ao los montos de gastos rezagados
(Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores, ADEFAS).
Los ADEFAS estn dentro del techo de endeudamiento
que se autoriza anualmente en la LIF.
Brasil
El presupuesto se caracteriza por un alto porcentaje de
ingresos vinculados, muchos de ellos definidos en la Cons-
titucin, otros, por ley. Todos los recursos vinculados, as
como los gastos financiados por ellos, deben constar
en el presupuesto. Entre los aos 2003 y 2005, alrede-
dor del 81% de los ingresos federales primarios estaban
vinculados, con ms de un 40% para gastos sociales.
Los estados y municipios recibieron ms del 22% de
los ingresos vinculados, mientras que el sector de salud
obtuvo el 10% y el de educacin, un 5%.
Chile
La Constitucin de 1980 prohbe la vinculacin de ingre-
sos. Una excepcin la constituye la LRC. Otra excepcin
la constituyen las reglas del Fondo de Compensacin
del Cobre.
Ecuador
Las reglas de vinculacin de ingresos son extensas y
cubren tanto los ingresos petroleros como los no petro-
leros. A diferencia de otros pases donde los ingresos
se vinculan en su mayora a ciertos sectores, Ecuador
usa en forma significativa la vinculacin de ingresos
para programas especficos. Cerca del 36% de los
llamados ingresos tradicionales y de los ingresos pe-
troleros totales estn vinculados en el presupuesto de
2006. Alrededor de la mitad de estos ingresos vincula-
dos estn determinados por la Constitucin. Del resto,
los principales beneficiarios son las universidades y los
gobiernos locales y municipales.
Mxico
A los ingresos se les puede dar destino especfico por
disposicin de ley o mediante autorizacin adminis-
trativa a cargo de la SHCP, y se registran dentro de
la LIF.
Las entidades federativas reciben dos tipos de
transferencias del gobierno federal: las participaciones
en los ingresos tributarios, sobre las cuales tienen
discrecionalidad en el gasto, y las aportaciones, que
son transferencias vinculadas para servicios sociales e
infraestructura. El total de transferencias a las entida-
des federativas representaron cerca de 6% del PIB en
2006, o casi 44% de los ingresos primarios del gobierno
federal, una mitad en forma de participaciones y otra,
en forma de aportaciones.
177
Requisitos de gastos
Brasil
Existen requisitos de gastos asociados a la proteccin
de derechos adquiridos incluidos en la constitucin.
El objetivo de estos requisitos es destinar parte de
los recursos federales a gastos en salud, beneficen-
cia y pensiones, y al gasto social.
Chile
No existen requisitos de gastos establecidos en la Cons-
titucin o en leyes especiales.
Ecuador
Existen numerosas reglas de gasto, incluyendo una que
requiere que el gobierno dedique a educacin y salud,
al menos, un 30% y un 20% del gasto, respectivamente.
Existe otra regla que requiere que el gasto en salud crez-
ca, por lo menos, en lnea con el gasto total. El gobierno
central debe cubrir el 40% de las pensiones pagadas
por el IESS.
Mxico
No existen requisitos de gastos.
Gastos tributarios
Brasil
Todos los gastos tributarios deben ser aprobados por
ley. La concesin o ampliacin de un beneficio de na-
turaleza tributaria debe estar acompaada de medidas
de compensacin en el periodo que deba iniciar su vi-
gencia y en los siguientes por medio del aumento de
ingresos. El beneficio slo entra en vigor una vez im-
plementadas las medidas compensatorias. Los gastos
tributarios no son discutidos junto con el presupuesto.
No hay una revisin peridica ni sistemtica de los gas-
tos tributarios.
Estos gastos representaron un 1,7% del PIB en 2005
y se proyectan en el equivalente de 1,9% del PIB para
2006. En relacin con los ingresos recaudados, los gastos
tributarios representaron un 9,9% en 2005 y se proyecta
un incremento correspondiente al 13,5% en 2006.
Chile
La Constitucin requiere que se consignen anualmente
en la Ley de Presupuestos los beneficios fiscales que
afectan a los impuestos del Estado. El gasto tributario
no es discutido junto con el presupuesto. Tampoco ha
habido evaluaciones peridicas ni sistemticas de l.
En el periodo 2004-2006, el gasto tributario represent
alrededor de un 3,6% del PIB y un 16% de los ingresos
presupuestarios.
Ecuador
No hay una estimacin actualizada del gasto tributario.
Hace cuatro aos, la Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID, por sus sigla en ingls)
estim que para 2001 este gasto ascenda a alrededor
de US$1.000 millones. Una ley aprobada en 2005 y que
fue iniciada por el gobierno concedi incentivos tribu-
tarios a la inversin en varios sectores. Los incentivos
tributarios dados por esta ley podran aumentar el gas-
to tributario en medio punto del PIB.
Mxico
La LIF obliga al Poder Ejecutivo a entregar, anualmen-
te, el presupuesto de gastos tributarios antes del 30
de junio.
Los gastos tributarios se han incrementado desde el
equivalente de 5,8% del PIB en 2004 al 7,3% del PIB en
2006, pasando de representar un 34% de los ingresos
del gobierno federal en 2004 a un 46% en 2006, y de
un 27% del gasto primario cubierto por el PEF a casi un
40% en ese periodo.
Hasta la fecha, no han prosperado iniciativas del Po-
der Ejecutivo para disminuir los gastos tributarios, que
fue un tema de la reforma fiscal presentada en varios
oportunidades por la presente administracin.
Ingresos fiscales por pagos de las empresas pblicas
Brasil
Las empresas pblicas y las empresas de sociedad mixta
no pueden recibir privilegios fiscales que no se otor-
guen tambin al sector privado.
178
Chile
Algunas de las empresas pblicas deben pagar una
sobretasa de impuesto a la renta del 40% sobre sus
utilidades que no se aplica a las empresas privadas y
la mayora de las empresas pblicas transfiere al go-
bierno el total o la casi totalidad de sus utilidades netas
como dividendos. Tambin la Corporacin del Cobre
(CoDelCo) transfiere 10% de sus ventas a las Fuerzas
Armadas. El grado de endeudamiento de algunas de
las empresas pblicas parece alto en comparacin con
el observado en empresas privadas chilenas y extran-
jeras. Esto se debe, en parte, a los altos dividendos y
sobretasas de impuesto mencionados, que le impide a
las empresas retener utilidades para financiar inversin.
En 2005, se implement una nueva poltica de dividen-
dos que le permite a la empresa petrolera retener una
parte de sus utilidades netas si excede un estndar de
eficiencia medido por sus utilidades antes del pago
de impuestos. Tambin se est estudiando un mecanis-
mo similar para CoDelCo.
Ecuador
El gobierno interviene en forma importante en el ma-
nejo de la empresa pblica ms grande, PetroEcuador.
Esta debe transferir todos sus ingresos al Presupuesto
General del Estado (PGE), despus de deducir sus
costos. La determinacin de esos costos es poco transpa-
rente y sujeta a negociacin. El gobierno tambin puede
cortar el presupuesto de inversiones de PetroEcuador en
forma arbitraria.
Mxico
El nuevo rgimen fiscal busca elevar los recursos de
que dispone PEMEX, ayudando a eliminar distorsiones
en las decisiones de inversin de la empresa. El tema
pendiente es la reforma al gobierno corporativo de la
entidad, que busca mantener la direccin de PEMEX
aislada de la influencia poltica; delimitar claramente las
responsabilidades y funciones entre PEMEX y el gobier-
no; garantizar una mayor eficiencia operativa a travs
de la disciplina de mercado; otorgar la f lexibilidad
necesaria para que pueda operar con los estndares de
eficiencia que se observan en las principales empresas
petroleras del mundo, y asegurar una elevada rendicin
de cuentas y la transparencia de su administracin.
Papel del Congreso
Brasil
El Congreso puede modificar el proyecto de Ley de Pre-
supuesto en lnea con el Plan Plurianual y las Directrices
Presupuestarias. En la prctica, revisa las estimaciones
de ingresos en forma significativa, aunque slo estara
autorizado a hacerlo en caso de errores. Puede aumentar
los gastos, pero estos incrementos deben compensarse
con cortes de otros gastos (excluyendo la planilla, ser-
vicio de deuda y transferencias). Si el presupuesto no
es aprobado a tiempo, slo pueden ejecutarse gastos
importantes hasta que se logre un acuerdo.
Chile
El Congreso tiene poderes limitados en relacin con
el presupuesto. No puede enmendar los supuestos
macroeconmicos o las estimaciones de ingresos, ni
aumentar gastos o reasignarlos entre programas. Puede
disminuir gastos que no estn relacionados con obliga-
ciones establecidas en la ley o restringir apropiaciones
especficas. Si el Congreso no aprueba el presupuesto
al 30 de noviembre, rige la propuesta del gobierno.
Ecuador
El Congreso no puede aumentar los ingresos ni los
gastos de la proforma presupuestaria, pero puede al-
terar la composicin del ingreso y del financiamiento,
as como la del gasto, y establece el lmite de endeuda-
miento. El Congreso discute y aprueba los gastos a un
nivel bastante agregado. El Presidente no puede vetar
el presupuesto aprobado por el Congreso porque no es
una ley, sino una resolucin parlamentaria. El Congreso
tiene que aprobar el presupuesto al 30 de noviem-
bre; si no resuelve, rige el presupuesto enviado por
el gobierno.
179
Mxico
El Congreso tiene la autoridad para reducir el presu-
puesto, enmendar su composicin e, incluso, aumentar
el techo presupuestario siempre y cuando apruebe fon-
dos para financiar el mayor gasto. Bajo la LFPRH estos
fondos no pueden ser recursos de endeudamiento.
El presupuesto se aprueba en dos etapas. Primero,
el Congreso aprueba la LIF (que es ley) y despus la
Cmara de Diputados aprueba el PEF (que es decreto
legislativo).
Papel de la Ley de Responsabilidad Fiscal
Brasil
El principal indicador de evaluacin para la poltica
fiscal es el resultado primario. La LRF define reglas
fiscales para todos los niveles de gobierno y requiere
que no se creen gastos permanentes sin un incremento
correspondiente en los ingresos permanentes, o cortes
en otros gastos permanentes. Tambin prohbe que el
endeudamiento exceda el gasto de capital y estipula
que los efectos sobre los ingresos de nuevas medidas
de gastos tributarios se registren en el presupuesto del
ao y en los de los dos aos siguientes. Adems, la LRF
limita los gastos de personal del gobierno central al
50% de los ingresos netos, con techos separados para
cada uno de los poderes del gobierno.
A su vez, la Ley de Directrices Presupuestarias pa-
ra 2006 establece que los ingresos tributarios netos de
la Unin no podrn exceder el 16% del PIB. Tambin
estableci un lmite de 17% del PIB para los gastos co-
rrientes primarios. Adems, estableci que la meta de
supervit primario puede ser ajustada (1/5 del desvo)
para ms o para menos si la tasa de crecimiento del PIB
excede o es menor que la prevista en el presupuesto,
con un mximo ajuste de 0,25% del PIB. Este ajus-
te podr ser suspendido si la relacin deuda/PIB cae
menos que la media observada en los ejercicios fiscales
2004 y 2005.
Chile
El balance total del gobierno central se utiliza como
el indicador de la posicin fiscal. La regla fiscal est
definida en trminos del balance estructural que in-
volucra un ajuste cclico de los ingresos tributarios,
determinado por la brecha entre el PIB efectivo y ten-
dencial y la elasticidad de la recaudacin tributaria
respecto del PIB, adems de un ajuste de los ingresos
que genera CoDelCo para el gobierno central a travs de
impuestos, traspaso de utilidades al fisco y traspasos a
las Fuerzas Armadas, que resulta de ajustar las ventas
de cobre por la diferencia entre el precio efectivo y el
precio de largo plazo.
Est en discusin en el Congreso un proyecto de
Ley de Responsabilidad Fiscal. El proyecto incorpora el
clculo anual del balance estructural al programa fi-
nanciero presupuestario, pero sin establecer una regla
numrica. Dispone la obligacin de entrega de infor-
macin sobre garantas y autoriza al ministerio de
Hacienda para implementar mecanismos que permitan
hacer frente al costo asociado a esas garantas, determi-
na un fondo de reserva de pensiones y un fondo de
contingencia contra el desempleo, requiere pago de las
instituciones destinatarias de inmuebles fiscales por el
uso de ese patrimonio y ampla las exigencias de infor-
macin referidas a las operaciones bajo la LRC.
Ecuador
No se utilizan indicadores fiscales claros para estable-
cer las metas fiscales. El nfasis parece colocarse ms
en aquellos indicadores a los cuales aplica la LRF.
Las reglas fiscales se definen sobre la base de los pre-
supuestos aprobados en lugar de sobre los resultados.
La LRF requiere que el gasto primario (excluyendo
gastos de capital) del gobierno central no crezca ms
del 3,5% al ao en trminos reales; que el dficit no
petrolero del sector pblico se reduzca anualmente
en 0,2% del PIB hasta llegar a cero; que los gastos co-
rrientes de operacin del sector pblico financiero no
crezcan ms del 2,5% al ao en trminos reales, y que
la deuda pblica se reduzca en 16 puntos porcentuales
del PIB en cada periodo de 4 aos de gobierno hasta
que alcance un 40% del PIB, un porcentaje que no se
puede exceder una vez que se alcance. La LRF tambin
establece que las operaciones de endeudamiento se ha-
rn exclusivamente para financiar inversiones.
180
Mxico
Existen dos definiciones del resultado operacional, el
balance tradicional y los Requerimientos Financieros del
Sector Pblico. El primero incluye nicamente las opera-
ciones que se encuentran en el presupuesto mientras
que el segundo comprende, adems, las operaciones de-
rivadas de los rescates bancario-financiero y carretero del
pasado, as como de las operaciones de inversin pblica
de impacto diferido en el gasto o de asociacin con
privados, los requisitos de financiamiento neto de la ban-
ca de desarrollo, los ingresos pblicos no recurrentes y
otros ajustes. Estas operaciones agregan entre 2,5 y 3
puntos porcentuales del PIB al dficit tradicional.
Tambin existen dos mediciones de la deuda pblica,
la tradicional y los Saldos Histricos de Requerimientos
Financieros del Sector Pblico (SHRFSP) que incluye
las operaciones asociadas con los RFSP. Para 2004 el
total de ajustes a la deuda agregan casi 18 puntos por-
centuales del PIB, para un SHRFSP de 42% del PIB.
La LFPRH promueve la responsabilidad en las finan-
zas pblicas, la transparencia y la rendicin de cuentas,
el orden y la certidumbre en la aprobacin anual del
paquete econmico, el impulso al federalismo y la mo-
dernizacin presupuestaria.
La LFPRH establece que el paquete econmico se
formular sobre la base de proyecciones de mediano
plazo; define una frmula para que el precio del petr-
leo se determine bajo criterios tcnicos y no polticos, y
prev reglas claras para la distribucin de los excedentes
de ingresos. Tambin define los mecanismos de ajuste
en caso de cada de los ingresos, establece que nuevas
leyes que impliquen mayores gastos debern identificar
la fuente de ingresos para cubrirlos y limita, controla
y transparenta el gasto en recursos humanos del go-
bierno. Establece reglas claras para destinar recursos
a fideicomisos, para cubrir los ADEFAS (incluyendo un
lmite) y fortalece las sanciones por incumplimiento
con las disposiciones de la Ley. Tambin, establece un
procedimiento con plazos especficos para la aproba-
cin de la LIF y del PEF, adelanta los plazos para enviar
la documentacin presupuestaria al Congreso y pre-
v herramientas para asignar el gasto de manera ms
transparente y eficiente.
Diagnstico del manejo de operaciones
Brasil
Brasil ha logrado un gran progreso en el manejo de las
finanzas pblicas en estos ltimos aos. La piedra
fundamental fue la aprobacin en 2000 de la LRF. Las
reformas han mejorado el realismo del presupuesto
federal y su consistencia con las restricciones macroeco-
nmicas, as como su efectividad para la asignacin
de recursos. El presupuesto se caracteriza por una
cobertura amplia y por estar respaldado por metas de
mediano plazo. No hay fondos extrapresupuestarios y
s existen varios presupuestarios, que son parte integral
del presupuesto. Sin embargo, persiste una vinculacin
excesiva de los ingresos tributarios, lo cual, junto con
los gastos obligatorios, deja un espacio pequeo para
gastos discrecionales.
Brasil constituye una de las excepciones respecto
del uso de las empresas pblicas no financieras como va
para operaciones cuasifiscales a travs de precios admi-
nistrados o apropiacin de excedentes de las empresas.
Las operaciones cuasifiscales se han reducido significati-
vamente y el presupuesto incluye transferencias para
cubrir las que permanecen. Sin embargo, la complejidad
de los programas de crdito implementados a tra-
vs de las instituciones pblicas financieras dificulta la
estimacin del costo y los subsidios de estos progra-
mas y los requerimientos de encaje son elevados,
constituyendo una fuente de recursos para el BCB que
no est incluida en el presupuesto.
Las normas presupuestarias se caracterizan por
otorgar demasiada flexibilidad a la estimacin de ingre-
sos y al nivel de gasto total del Congreso, a la ejecucin
del gasto discrecional y del asociado a la vinculacin de
ingresos, al manejo de los gastos rezagados, al uso
de apropiaciones suplementarias y al plazo de aproba-
cin del presupuesto por el Congreso. Por ejemplo, a
raz de la falta de definicin en trminos de plazos res-
pecto de la aprobacin del presupuesto, el presupuesto
de 2006 an no haba sido aprobado a mediados de
marzo de ese ao.
181
Otra rea que puede presentar problemas la cons-
tituye el excesivo blindaje que se le ha dado al
presupuesto buscando mantener la disciplina fiscal a
travs de normas legales. Por ejemplo, no slo se es-
tablecen objetivos para el supravit primario sino que
se requiere que para incrementar gastos permanentes
se corten otros gastos permanentes o se aumenten in-
gresos permanentes, que el gasto primario no exceda el
17% del PIB y que los gastos en personal no excedan
el 50% de los ingresos, al mismo tiempo que los ingre-
sos no pueden exceder el 16% del PIB.
Se puede observar el mismo tipo de filosofa en lo
que se refiere a los contratos APP, lo que puede even-
tualmente llevar a que sea dficil ejecutar proyectos por
esta va. Adems, se han tratado de lograr por ley ob-
jetivos como disminuir la carga tributaria o contener el
gasto pblico, que posiblemente requieren consensos
polticos en diversas reas si se quiere evitar crear dis-
torsiones en la asignacin y uso de los recursos pblicos
tratando de lograrlos.
Aunque la LRF establece requisitos estrictos para el
otorgamiento de gastos tributarios, parece ser que en la
prctica es posible obviar estas restricciones.
Chile
De acuerdo con la OCDE (2004a), Chile tiene un rcord
sobresaliente de responsabilidad fiscal y un proceso so-
fisticado de formulacin del presupuesto.
En los ltimos, aos este pas ha introducido va-
rias reformas que incorporaron a la documentacin
presupuestaria y a las estadsticas de finanzas pblicas
operaciones extrapresupuestarias por el equivalente, en
2004, de casi 3% de los ingresos y un 4,5% de los gas-
tos; incorporaron las operaciones del FCC al presupuesto
como operaciones de financiamiento; disminuyeron el
tamao de la reserva de contingencia; reglamentaron
el uso de los gastos reservados; traspasaron a la legisla-
cin permanente un conjunto de normas que venan
incorporndose anualmente en los presupuestos, e intro-
dujeron la contabilidad en base devengada (MEFP 2001).
Las operaciones extrapresupuestarias bajo la LRC
no slo se integran en la documentacin presupuestaria
sino que se incorporan al anlisis de la poltica fiscal. Lo
mismo se ha hecho con los intereses devengados de los
bonos de reconocimiento y las operaciones del Fondo
de Estabilizacin del Petrleo. El IFP y las estadsticas de
finanzas pblicas incorporan los gastos extrapresupues-
tarios a los agregados del gobierno central para obtener
estados operacionales del gobierno central consolida-
do. El FI es ahora un fondo virtual, no regulado por ley,
manejado por el ministerio de Hacienda.
Las operaciones extrapresupuestarias se realizan
principalmente mediante las empresas pblicas. Otras
formas de operaciones extrapresupuestarias las cons-
tituyen los prstamos directos, las garantas, las APP y
los gastos tributarios.
Las normas y prcticas presupuestarias no cons-
tituyen una fuente muy significativa de desvos en la
ejecucin presupuestaria.
Se han transparentado tambin operaciones ex-
trapresupuestarias como las garantas y subsidios
comprometidos con los proyectos APP, los pasivos con-
tingentes asociados a la garanta estatal de pensiones
mnimas, las garantas de crdito a las empresas p-
blicas y otros, y el gasto tributario. Adems, se han
implementado mecanismos para reducir el subsidio im-
plcito en la concesin de prstamos directos, pasando
el gobierno a actuar como banca de segundo piso. Tam-
bin, se han dado pasos en la reglamentacin de las
relaciones del gobierno con las empresas pblicas. Sin
embargo, el proyecto de ley rechazado por el Congreso
no contena provisiones para alinear el rgimen tributa-
rio y la poltica de dividendos de las empresas pblicas
con los de las privadas. Los gastos tributarios constitu-
yen una va potencial para aumentar las operaciones
extrapresupuestarias.
La regla fiscal del balance estructural ha contribuido
a lograr avances importantes en materia presupues-
taria. Entrega a la poltica fiscal una gran flexibilidad
cclica, permitiendo a los estabilizadores automticos
del presupuesto funcionar en plenitud. Garantiza con-
tinuidad en el financiamiento de reformas clave con un
impacto presupuestario multianual y estabilidad en el
financiamiento de programas sociales prioritarios.
Las iniciativas contempladas en el proyecto de LRC
buscan complementar los instrumentos de carcter
182
anticclico, mejorar la informacin sobre garantas y el
provisionamiento por pasivos contingentes, y ampliar
las informaciones sobre las operaciones efectuadas
bajo la Ley.
Ecuador
Ecuador ha logrado un progreso en ciertas reas del
manejo presupuestario mediante la implementacin de
una LRF y en la provisin de informacin. Sin embargo,
el marco presupuestario ha sufrido un deterioro impor-
tante en los ltimos aos. La cobertura del presupuesto
es limitada. Adems, los ingresos y gastos del gobier-
no central se presentan en trminos netos, con una parte
significativa de los ingresos presupuestarios y los gastos
asociados a esos ingresos que no se incluyen en el presu-
puesto. Tambin, la vinculacin de ingresos es extensa y
cubre tanto los petroleros como los no petroleros. Al
mismo tiempo, las normas y prcticas presupuestarias
contribuyen a generar operaciones extrapresupuestarias
y a desvirtuar el papel del presupuesto.
Las operaciones extrapresupuestarias son tambin
importantes, lo cual hace que el presupuesto subestime
significativamente el tamao de las operaciones del go-
bierno. Estas incluyen, principalmente, las actividades
cuasifiscales ejecutadas a travs de PetroEcuador, las em-
presas elctricas y de telecomunicaciones, las empresas
del Fondo de Solidaridad y la banca de desarrollo; la
vinculacin de ingresos y requisitos de gastos, y los
gastos tributarios. Adems, PetroEcuador debe transferir
todos sus ingresos al presupuesto despus de deducir
sus costos con la determinacin de estos efectuada en
forma poco transparente y sujeta a negociacin.
No se utilizan indicadores fiscales claros, a la vez
que existen numerosas reglas fiscales. El hecho de que
las reglas fiscales se apliquen al presupuesto aprobado
y no a la ejecucin presupuestaria permite que, en la
prctica, estas reglas, con excepcin de la de deuda, no
se hayan cumplido ex post.
Mxico
Mxico ha realizado esfuerzos importantes en los lti-
mos aos para aumentar la cobertura del presupuesto
a travs de diversos mecanismos. Estos incluyen la
identificacin y cuantificacin de ciertas operaciones
extrapresupuestarias; el establecimiento de reglas para
el funcionamiento de los fideicomisos; la aprobacin
de un nuevo rgimen fiscal para PEMEX; la definicin de
normas para los contratos de concesin y PPS; la identi-
ficacin, cuantificacin y reporte de garantas otorgadas
por el gobierno; la preparacin de un presupuesto de
gastos fiscales y la aprobacin de una nueva ley de pre-
supuestos y responsabilidad hacendaria.
Al mismo tiempo, ciertas operaciones extrapresu-
puestarias se cuantifican y se incorporan en un indicador
fiscal (RFSP) y en uno de deuda (SHRFSP) que se utili-
zan en el marco macroeconmico y se reportan al
Congreso en los informes trimestrales. Adems, se ha
buscado amarrar estas operaciones a travs de lmites
establecidos en el presupuesto y aprobados por el Con-
greso. Sin embargo, el manejo de la poltica fiscal no
contempla metas respecto del RFSP, concentrndose
solamente en el BT.
Se ha buscado identificar, registrar e informar al
Congreso sobre los fideicomisos, a la vez que se han
fortalecido las normas que rigen la constitucin de
estos fondos, su funcionamiento y los aportes fiscales
que reciben. Tambin, se debe informar trimestralmente
al Congreso respecto de los pasivos contingentes asumi-
dos como consecuencia de las garantas otorgadas.
Se han efectuado cambios importantes en lo re-
ferente a los contratos APP y se ha establecido un
marco operativo para los contratos PPS. En el marco
presupuestario, las reglas establecen que no se pueden
asumir compromisos por este concepto sin previa apro-
bacin de la SHCP, debindose informar de los flujos de
pagos comprometidos al Congreso en el presupuesto
de egresos y otorgndoles una condicin de jure prefe-
rencial en los presupuestos siguientes.
Se ha dado un paso importante para manejar a
PEMEX ms asociadamente con los lineamientos de
gobernabilidad corporativa. A diferencia del rgimen
anterior, que era un impuesto sobre ventas, el princi-
pal impuesto en el nuevo rgimen es un derecho sobre
ingresos menos costos. La LFPRH defini una frmula
para que el precio del petrleo a utilizarse en el pre-
supuesto se determine bajo criterios tcnicos y no
183
polticos. Sin embargo, se retuvo la poltica de precios
administrados para los combustibles, ajustndolos slo
por la inflacin esperada, aunque el subsidio impl-
cito lo paga el gobierno federal a travs de una menor
recaudacin del IEPS, que es el mecanismo para com-
pensar a PEMEX.
Otras empresas pblicas tambin efectan opera-
ciones cuasifiscales significativas. Las compaas de
electricidad subsidian el consumo residencial y rural
de electricidad por el cual no reciben transferencias del
gobierno federal.
Aunque el gobierno debe entregar anualmente al
Congreso un presupuesto de gastos tributarios, este no
se incorpora a la discusin presupuestaria. El monto de
gasto efectuado mediante este mecanismo no slo es
alto, sino que ha aumentado sustancialmente en los l-
timos aos hasta alcanzar en 2006 el equivalente a un
46% de los ingresos presupuestarios del gobierno fede-
ral y casi un 40% de los egresos. Adems, no se realizan
evaluaciones peridicas de los gastos tributarios. Has-
ta la fecha, no han prosperado iniciativas del Ejecutivo
para disminuir los gastos tributarios, que fue un tema
de la reforma fiscal presentada en varios oportunidades
por la presente administracin.
La LFPRH promueve la responsabilidad en las fi-
nanzas pblicas, la transparencia y la rendicin de
cuentas, el orden y certidumbre en la aprobacin anual
del paquete econmico, el impulso al federalismo y
la modernizacin presupuestaria. Tambin, establece la
meta de equilibrio presupuestario en relacin con el BT.
Sin embargo, cumplir las metas para el BT pierde rele-
vancia desde el punto de vista macroeconmico y de
las otras funciones del presupuesto si al mismo tiempo
aumentan las operaciones extrapresupuestarias y las
actividades cuasifiscales que no estn incluidas en el
BT, y se conceden subsidios a travs de reduccin de
impuestos. Adems, es difcil evaluar la eficiencia en la
asignacin y uso de los recursos pblicos.
Recomendaciones
Brasil
Manejo presupuestario
Para mejorar el manejo presupuestario se debe buscar
aumentar la f lexibilidad en la ejecucin del presu-
puesto. Para ello se recomienda:
Reducir progresivamente las vinculaciones de ingre-
sos y requisitos de gastos mnimos;
Modificar las normas presupuestarias que permiten
que gastos apropiados en un ejercicio fiscal puedan
ser ejecutados en ejercicios fiscales subsecuentes;
Restringir las atribuciones del Congreso para au-
mentar los ingresos;
Establecer que los excedentes de ingresos se deben
utilizar primero para compensar gastos obligatorios
que excedan las apropiaciones presupuestarias y
que el resto debe ser utilizado para mejorar el resul-
tado fiscal;
Aprobar, antes de la discusin del presupuesto, el
salario mnimo a regir en el ao presupuestario, as
como los aumentos salariales o de beneficios previ-
sionales que tengan un impacto significativo en el
gasto;
Prohibir gastos tributarios que no hayan sido
aprobados antes del envo del proyecto de ley de
presupuesto al Congreso y que, por lo tanto, no es-
tn incluidos en las estimaciones de ingresos;
Limitar el uso de presupuestos suplementarios para
gastos de emergencia que excedan la apropiacin
de la reserva de contingencia;
Provisionar en forma especfica el gatillamiento de
garantas esperado para el ao presupuestario e in-
corporar en las proyecciones fiscales estimaciones
de este y de la efectivizacin de pasivos contingen-
tes a fin de anticipar las necesidades de ajuste fiscal
requeridas por las metas fiscales; y
Revisar las reglas fiscales para simplificarlas con el
objetivo de evitar la sobredeterminacin del sistema,
al mismo tiempo que se maximiza su efectividad
para alcanzar las metas de la poltica fiscal.
184
Proyectos APP
Revisar las reglas que en materia presupuestaria se
aplican a estos proyectos, concentrndose en un lmite
directo, como el 1% de los ingresos lquidos, y en una
restriccin presupuestaria intertemporal en relacin
con el total de gastos de inversin pblica a efectuarse.
Imponer como condicin el hecho de que para que se
puedan efectuar gastos en este tipo de proyectos hay
que cortar otros gastos permanentes produce una com-
partimentalizacin de gastos que no conduce a una
eficiente asignacin de recursos.
Empresas pblicas
Efectuar una evaluacin de los programas de direc-
cionamiento de crdito e igualacin de tasas y precios,
as como de los programas de los fondos constitucio-
nales y otros, con miras a simplificarlos, en primera
instancia, y a consolidarlos y reducirlos, en segun-
da instancia. Adems, se debe cuantificar en la medida
de lo posible el efecto de estos programas en las insti-
tuciones pblicas que los ejecutan para compensarlas
adecuadamente a travs de transferencias del presu-
puesto. Tambin, se deben limitar los programas a
una igualacin de tasas, eliminando los requisitos de
direccionamiento, y remunerar a tasas de mercado los
requerimientos de encaje, con el costo para el BCB
cubierto con transferencias del Tesoro.
Gastos tributarios
Se recomienda evaluar los gastos tributarios para
determinar si constituyen en cada caso el mejor ins-
trumento para alcanzar los objetivos que se persiguen.
Esta evaluacin es particularmente importante a nivel
regional por las caractersticas tan dispares de las diver-
sas regiones. Se debera, adems, incluir en la Ley de
Directrices Presupuestarias un anlisis del uso de los
gastos tributarios, dndoles ms relevancia en la discu-
sin presupuestaria, y encuadrar la concesin de estos
beneficios en un marco general, en lugar de evaluar ca-
so por caso iniciativas en esta rea. Tambin, se deben
hacer cumplir las disposiciones de la LRF respecto de la
concesin de nuevos beneficios fiscales.
Chile
El Poder Ejecutivo debera someter a la aprobacin del
Congreso el aumento de salarios a los empleados pbli-
cos antes de la discusin del presupuesto, de forma de
incorporar en el proyecto de ley de presupuestos este
costo, evitando tener que constituir una reserva de con-
tingencia ao tras ao para estos efectos.
Tambin, sera conveniente evaluar el valor del piso
para las transferencias de recursos de CoDelCo bajo la
LRC a fin de determinar si es preciso reducirlo, con mi-
ras a eliminarlo en el futuro.
Empresas pblicas
Se recomienda:
Establecer un tratamiento tributario para las empre-
sas pblicas en lnea con el aplicado a las empresas
privadas;
Definir en la ley presupuestaria anual o en la ley or-
gnica de presupuesto las relaciones financieras del
gobierno central con las empresas pblicas, estable-
ciendo una poltica de dividendos ex ante o tasas
predeterminadas de retorno sobre los activos;
Evaluar peridicamente la implementacin de las
operaciones cuasifiscales para identificar los cos-
tos para la empresa y establecer una adecuada
compensacin o modificar las operaciones cuasi-
fiscales encomendadas;
Compensar efectivamente a las empresas pblicas
por las operaciones cuasifiscales que ejecutan, utili-
zando transferencias del presupuesto para cubrir las
operaciones cuasifiscales y no dividendos como en el
caso de la Empresa Nacional del Petrleo (ENAP), o
exenciones tributarias como en el caso de Correos;
Reconocer los subsidios cruzados tratando los subsi-
dios concedidos como gastos y el impuesto implcito
como ingreso e incluyendo esta informacin co-
mo partidas de memoria en el presupuesto;
Transparentar las relaciones del gobierno con el
BancoEstado hacindolas explcitas;
185
Clasificar el pago de los crditos garantizados a las
empresas pblicas como transferencias, incluyndo-
los como gastos en el estado operacional y no como
pago de amortizaciones en el financiamiento;
Estimar el subsidio implcito en los prstamos di-
rectos y la concesin de garantas por prstamos al
sector privado y a las empresas estatales; y
Incluir un anlisis de las operaciones de las empre-
sas pblicas en el IFP.
Algunas de estas recomendaciones estn inclu-
dos en el proyecto de ley que se est tramitando en
el Congreso.
Institucionalizar el mecanismo de la Restriccin Pre-
supuestaria Intertemporal que aplica actualmente la
DIPRES. En su defecto, introducir mecanismos presu-
puestarios para provisionar los subsidios de capital
y los pasivos contingentes derivados del sistema de
concesiones.
Gasto tributario
Se recomienda:
Evaluar los gastos tributarios para determinar si
constituyen en cada caso el mejor instrumento pa-
ra alcanzar los objetivos que se persiguen;
Incluir en el IFP un anlisis del uso de este instru-
mento, dndole ms relevancia en la discusin
presupuestaria;
Encuadrar la concesin de estos beneficios en un
marco general en lugar de evaluar caso a caso inicia-
tivas en esta rea; y
Reglamentar la concesin de nuevos gastos tributa-
rios en el marco del presupuesto.
Ecuador
Para mejorar el manejo presupuestario se recomienda:
Registrar los flujos presupuestarios en trminos bru-
tos eliminando la prctica de inscribir slo los flujos
netos para los ingresos tributarios y petroleros y no los
gastos asociados a ciertas vinculaciones de ingresos;
Disminuir la flexibilidad para realizar reasignaciones
de gastos y aumentar el nivel de desagregacin de
las apropiaciones presupuestarias; y
Preparar informacin sobre las operaciones extra-
presupuestarias, cuasifiscales, pasivos contingentes
y gastos tributarios que se aplican a los distintos
impuestos. Una vez obtenida la informacin, ini-
ciar un proceso para implementar los mecanismos
necesarios para incorporar estas actividades al
presupuesto.
Se sugiere buscar:
Evaluar la consistencia de las varias reglas y normas
(incluyendo las de manejo presupuestario y las de
la LRF) que se aplican en la implementacin de la
poltica fiscal;
Incorporar una mayor transparencia en las reglas
fiscales (incluyendo en la definicin de variables el
gasto de capital y del dficit no petrolero);
Ampliar la cobertura de la regla sobre el crecimiento
del gasto primario para evitar crear incentivos para
una contabilidad creativa de las operaciones;
Aplicar las reglas fiscales a los resultados efectivos,
as como a los presupuestos aprobados, para no
crear un espacio para cumplir con la letra de la ley, al
mismo tiempo que se viola su espritu. A la fecha, la
nica regla fiscal que se ha cumplido ex post ha sido
la de la deuda pblica; y
Requerir mayor responsabilidad del MEF en el cum-
plimiento de las metas fiscales.
Empresas pblicas
Se propone:
Definir un marco para la apropiacin por parte del
gobierno de los recursos petroleros, que podra
incluir una poltica tributaria y de dividendos para
PetroEcuador en lnea con las que se aplican al sec-
tor privado (sin incluir los beneficios tributarios);
Compensar a PE por las prdidas incurridas en las
ventas domsticas de combustibles mediante trans-
ferencias directas del presupuesto;
186
No utilizar el precio de referencia del petrleo en
el presupuesto como un mecanismo para extraer
recursos petroleros;
Permitir que sea el directorio de PE el que defina el
presupuesto de inversiones de la compaa evitando
implementar cortes por consideraciones presupues-
tarias del gobierno central; y
En el periodo de transicin hacia tarifas realistas, in-
cluir en el presupuesto las transferencias necesarias
para cubrir los subsidios implcitos en los precios
administrados de la energa elctrica y las telecomu-
nicaciones.
Se sugiere desarrollar un marco legal, institucional y pre-
supuestario para la implementacin de proyectos APP
cuyo objetivo sea maximizar las ganancias de eficiencia y
minimizar los riesgos para las finanzas pblicas.
Se propone reemplazar los ingresos vinculados no
constitucionales con apropiaciones presupuestarias
e implementar, a continuacin, mecanismos para asig-
nar estos recursos.
Mxico
Se recomienda:
Reglamentar el procedimiento a seguir, si el Con-
greso no aprueba la LIF y la Camra de Diputados
no aprueba el PEF en los plazos establecidos en la
LFPRH;
Regular las condiciones bajo las cuales el Con-
greso puede aumentar las estimaciones de ingresos
del proyecto de la LIF propuesto por el Poder
Ejecutivo;
Transformar los cinco fondos extrapresupuestarios
(FEIP, FEIEF, FEIIP, FONDEN y FARP) as como los
fideicomisos (con y sin estructura) en fondos virtua-
les, esto es, consolidarlos con el gobierno central en
la preparacin, ejecucin y reporte del presupuesto;
Incorporar informacin sobre las actividades del
FINFRA en el PEF, incluyendo el origen de los ingre-
sos y el destino de los gastos, as como su patrimonio
y los recursos que tenga reservados para los contratos
de concesin carreteros, transformndolo eventual-
mente en un fondo virtual;
Requerir opinin de la camra de diputados respec-
to del uso de los ingresos excedentes mayores al 3%
de los previstos en la LIF que se destinen a progra-
mas y proyectos de inversin en infraestructura y
equipamiento de las entidades federativas, y a los
programas y proyectos de inversin del PEF; e
Incorporar en las metas fiscales el RFSP, como crite-
rio de desempeo indicativo para transparentar ms
estas operaciones, y reducir los incentivos a que se
utilicen para obviar las restricciones presupuestarias
impuestas por la meta del BT.
Empresas pblicas
Las recomendaciones son:
Establecer un tratamiento tributario para las empre-
sas pblicas en lnea con el aplicado a las empresas
privadas;
Definir en la ley presupuestaria anual o en la ley or-
gnica de presupuesto las relaciones financieras del
gobierno central con las empresas pblicas, estable-
ciendo una poltica de dividendos ex ante o tasas
predeterminadas de retorno sobre los activos;
Evaluar peridicamente la implementacin de las
operaciones cuasifiscales para identificar los costos
para las empresas pblicas y establecer una adecuada
compensacin o modificar las operaciones cuasi-
fiscales encomendadas;
Incorporar al PEF los subsidios concedidos a travs
del precio de los combustibles como transferencias
a PEMEX y la recaudacin bruta del IEPS en la LIF,
en lugar de presentar solamente la recaudacin
neta del IEPS;
Establecer en la reforma de gobierno corporativo
para PEMEX un tratamiento tributario en lnea con
el aplicado a las empresas privadas y definir una po-
ltica de dividendos ex ante o tasas predeterminadas
de retorno sobre los activos;
187
Incorporar los subsidios al consumo de energa
elctrica en el PEF como transferencias a las com-
paias de electricidad y, al mismo tiempo, incluir el
pago por uso de los activos del gobierno;
Preparar un informe anual sobre las operaciones de
los bancos de desarrollo y los fondos pblicos
buscando identificar y cuantificar las operacio-
nes cuasifiscales que efectan;
Transparentar los subsidios implcitos otorgados a
travs de los bancos de desarrollo y los fondos
pblicos para incorporarlos a la documentacin pre-
supuestaria como partida de memoria; y
Establecer una adecuada compensacin mediante
el presupuesto para los subsidios anuales implcitos
otorgados a travs de prstamos de los bancos de
desarrollo y fondos pblicos.
Gasto tributario
Se sugiere:
Evaluar los gastos tributarios con el objetivo de re-
ducirlos y sustituirlos por gastos directos;
Incorporar en la discusin presupuestaria un an-
lisis de estos gastos, incluyendo una comparacin
con los gastos directos que se realizan en las reas
pertinentes; y
Disminuir los gastos tributarios, lo que constituye
una prioridad urgente para devolverle al presupues-
to su rol de principal instrumento de manejo de la
poltica fiscal.
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Manual de Normas Presupuestarias para la Administracin Pblica Federal.
Introduccin
En la actualidad uno de los mayores retos fiscales que en-
frentan los gobiernos es el escaso margen de maniobra
para la elaboracin del presupuesto. Su grado de discre-
cionalidad en materia presupuestaria es bajo y es objeto
de constantes iniciativas orientadas a hacerlo cada vez
ms rgido. Un numeroso conjunto de leyes y artculos
constitucionales determina la manera en que los go-
biernos deben asignar sus ingresos hacia determinados
fines. Como resultado, en el frente poltico, el gobier-
no y los representantes elegidos ven comprometida su
capacidad para ejecutar los planes de gobierno, definir
las prioridades y asignar recursos de gasto pblico de
acuerdo con ellas. En el frente econmico, la estabi-
lidad macroeconmica, entre otros aspectos, se puede
ver comprometida; las inflexibilidades presupuestarias
dificultan adecuar las magnitudes fiscales en funcin
de las diferentes coyunturas y perspectivas macroeco-
nmicas, y generan a su vez compromisos futuros de
gasto, lo que conlleva una presin al aumento de la deu-
da pblica.
De esta manera, el gasto pblico parece adquirir una
dinmica independiente de la sostenibilidad de la deuda.
No es el ejercicio de sostenibilidad de la deuda pblica el
que, con base en proyecciones de ingresos, arroja los
montos de gasto sostenibles para ejecutar. Por el contra-
rio, diversos grupos polticos y sociales son quienes
definen dicho gasto, plasman sus aspiraciones en nor-
mas legales o constitucionales, de las cuales se deriva un
ordenamiento presupuestario predefinido. Por esta ra-
zn, en muchos pases el gasto pblico es una variable
predeterminada de manera exgena; irnicamente,
el nivel de deuda resulta endgeno al gasto, de forma
contraria a lo que recomendara un manejo presupues-
tario racional.
Ahora bien, las inflexibilidades del presupuesto p-
blico tienen tambin razones que pueden ser lgicas y,
hasta cierto punto, deseables. Hay rubros tales como el
pago de salarios y pensiones, el gasto en educacin y
salud, entre otros, que no deben estar sujetos a vaive-
nes de corto plazo. La creacin de las leyes que generan
las inflexibilidades puede verse, entonces, como un me-
canismo para generar un compromiso slido del Estado
hacia ciertos sectores, alejando de la discusin anual
del presupuesto ciertas partidas consideradas como
prioritarias.
Esta tensin entre una estructura indeseablemente
rgida del presupuesto pblico, por un lado, y la nece-
sidad de un ordenamiento racional y priorizado del
presupuesto, que defienda algunos rubros considera-
dos esenciales para diferentes pases, por otro, constituye
la esencia del tema discutido en este trabajo.
Evidencia recopilada para Colombia (Echeverry,
Fergusson y Querubn, 2004) revela que un buen n-
mero de inflexibilidades presupuestarias se originan
en argumentos distintos a una evaluacin racional y
democrtica de prioridades. En efecto, se encuentra
que muchos de los rubros inflexibles no estn en el
presupuesto pblico por ser realmente prioritarios, si-
no que su inclusin es el resultado del atrapamiento
de rentas por parte de grupos de inters. Frente a esto,
los autores de este estudio argumentan que dichas in-
flexibilidades pueden reflejar desconfianza frente a la
accin futura del Estado, ante la cual algunos grupos,
temerosos por no recibir atencin, buscan garantizar su
acceso ulterior a determinadas rentas. El resultado es
un estado de cosas con un nivel demasiado elevado
de inflexibilidades, donde los grupos de la sociedad
estn intentando atrapar un pedazo de la torta, sin
tener en cuenta la accin colectiva y simultnea del
resto de los agentes pblicos y privados, que se estn
191
Rigidez presupuestaria
en Colombia
1
Juan Carlos Echeverry*
* Consultor internacional.
1. El presente trabajo es el resultado de documentos realizados a lo largo de los ltimos cuatro aos, con la colaboracin de Jorge Alexander Bonilla, Andrs Clavijo,
Leopoldo Fergusson, Andrs Moya, Vernica Navas y Pablo Querubn, sobre un grupo de pases latinoamericanos.
192
moviendo en la misma direccin. La consecuencia puede
ser una presin tributaria o un nivel de deuda pblica
insostenibles.
Por esta razn, el problema de la rigidez presupues-
taria puede verse como un caso particular de lo que en
la literatura se conoce como la Tragedia de los comu-
nes (tierras comunales o ejidos). Dicha tragedia hace
referencia a situaciones en las cuales se sobreexplota
un recurso de propiedad comn, pues cada indivi-
duo percibe los beneficios de explotar ese recurso, pero
no enfrenta directamente los costos asociados con di-
cha explotacin, los cuales s son evidentes para el
grupo en su conjunto.
Se suma a esto una dificultad prctica derivada de
las inflexibilidades. Una gran cantidad de transferencias
rgidas a determinados grupos, de fondos especiales y
de rentas de destinacin especfica, genera una con-
siderable complejidad en el presupuesto, da lugar a
la superposicin de funciones, dificulta establecer con
claridad las prioridades de las polticas pblicas, as
como los recursos destinados cada ao a los distintos
sectores de la sociedad, y facilita la corrupcin. Por
estas consideraciones, en los ltimos aos el problema
de las inflexibilidades del presupuesto ha cobrado
importancia en la mente de los formuladores de pol-
tica, an cuando su presencia se remonta bien atrs
en el tiempo.
Es importante aclarar que se considerar como
inflexible todo componente cuya inclusin en el pre-
supuesto no est sujeta a la discrecin de las autoridades
de poltica en el corto plazo esto es, la vigencia fiscal
anual. Dentro de esta amplia definicin de inf lexi-
bilidades, tambin denominadas rigideces o en
algunos casos gastos ineludibles, se concentra un
grupo de partidas presupuestarias fijadas por leyes,
decretos o artculos constitucionales que ordenan el
gasto estatal y que no estn sujetas a la discrecin
del Poder Ejecutivo.
La metodologa adoptada sigue la taxonoma de
inflexibilidades sugerida por Echeverry et al. (2004).
De acuerdo con este enfoque, se distinguen tres tipos
de rubros dentro del conjunto de inflexibilidades. El
primero se origina en normas que dictan un gasto de
obligatorio cumplimiento (inflexibilidades en el gasto).
El segundo enlaza alguna fuente de ingreso y la destina
por ley a un uso especfico (inflexibilidades del ingreso,
tambin conocidas como rentas de destinacin especfi-
ca o earmarking en la literatura anglosajona). Y el tercero
agrupa otras inflexibilidades, dentro de las cuales se
contemplan los recursos parafiscales (recursos pblicos
cuya recoleccin y administracin se delega a particula-
res) y las exenciones tributarias. Este tercer componente
tiene una caracterstica especial: los recursos manejados
se encuentran por fuera del presupuesto pblico, pero
reflejan decisiones presupuestarias implcitas o explci-
tas. En particular, los recursos parafiscales son aquellos
que perciben algunas entidades privadas o de propiedad
mixta, con un fin especfico, y que, al no pasar por el
presupuesto anual, no estn sujetos a la discrecin del
Poder Ejecutivo.
Metodolgicamente, se clasifica a los rubros pre-
supuestarios por su grado de inflexibilidad: alta, media
y baja. Una partida es considerada de inflexibilidad
alta si los poderes Ejecutivo y el Legislativo no tienen
discrecin sobre su valor nominal durante una vigen-
cia fiscal. La inflexibilidad es media cuando existe algn
margen de maniobra de la autoridad poltica sobre
el monto nominal de ese rubro en el corto plazo. Por
ltimo, un componente presenta baja inflexibilidad si
el Poder Ejecutivo tiene amplia discrecionalidad en
los ajustes nominales de las asignaciones o afectacio-
nes presupuestarias, o si la magnitud ineludible de esa
partida es poco significativa. Bajo esta metodologa,
si un rubro es clasificado en alguna de las dos primeras
categoras se considera inflexible o rgido. Este anlisis
es usado para las asignaciones de gasto y las afectacio-
nes de ingreso.
La definicin de inflexibilidad se refiere a una tem-
poralidad de corto plazo (un ao), pues es posible que
el margen de maniobra de los poderes Ejecutivo y el
Legislativo aumente en el mediano y largo plazo. Si bien
existen algunos rubros de naturaleza inflexible, o con
alto grado de inflexibilidad, bajo ciertas circunstancias,
por ejemplo durante recesiones econmicas, el gobier-
no puede tener discrecionalidad sobre algunos rubros
del presupuesto.
193
Las inflexibilidades en el gasto y el ingreso se mues-
tran como participacin en el gasto e ingreso total,
respectivamente, y como porcentaje del producto inter-
no bruto (PIB) para 2006. Las exenciones tributarias
se indican como porcin del ingreso total o recaudacin
tributaria y como participacin del PIB. En cuanto a los
recursos parafiscales, en ellos se presenta el origen por
fuente, sus ingresos corrientes y de capital, y su mon-
to como fraccin del PIB y los ingresos totales. Luego,
se presentan algunas medidas implementadas para
superar el problema de las inflexibilidades y algunas
conclusiones.
El proceso presupuestas de Colombia:
historia y rigideces
Recuento histrico
Los problemas relacionados con la asignacin del
presupuesto y las inflexibilidades generadas por las
transferencias y rentas de destinacin especfica no son
nuevos y han sido discutidos desde comienzos del
siglo XX por los diferentes ministros de Hacienda. En
su libro Aspectos de la Poltica Presupuestal en Colombia:
1886-1987, Juan Guillermo Serna recopila apartados de
los informes de los ministros de Hacienda relaciona-
dos con el tema. La larga historia de este debate sobre
el atrapamiento de rentas es esencial para entender el
proceso presupuestario y el funcionamiento del Estado
colombiano.
Origen poltico de las inflexibilidades
Como se enfatiz en el apartado anterior, el origen de
las inflexibilidades del presupuesto se encuentra ligado
al debate poltico sobre la asignacin del gasto pblico.
Gran parte de los gastos decretados por ley o relativos
a las Rentas de Destinacin Especfica son el resultado
del atrapamiento del Estado por parte de diversos
grupos de inters que quieren asegurar su participacin
en los recursos de la Nacin. Esto es reconocido por el
ministro de Hacienda Eduardo Wiesner en su informe
de 1981-1982 cuando seala que:
aunque muchos de tales intereses son perfectamen-
te legtimos en su contexto, su satisfaccin no siempre es
compatible con el equilibrio fiscal, por lo cual resulta indis-
pensable asegurar que la poltica se disee en un contexto
ms amplio, con permanente atencin a sus consecuen-
cias de largo plazo.
Luego aade Wiesner en el mismo informe que:

de lo anterior se deriva que el problema fiscal es, esen-
cialmente, un problema poltico, en el sentido de que su
solucin exige un cierto acuerdo en la comunidad sobre
la estrategia de desarrollo, que sirve de marco a la polti-
ca fiscal, as como un mnimo de apoyo poltico para las
disposiciones mediante las cuales un gobierno garantiza
la disciplina f iscal. Este punto es fundamental, y como
tal fue sealado por el Gobierno Nacional ante el Con-
greso, el resto de la administracin pblica y la opinin en
general en las mltiples ocasiones en que fue necesario re-
cabar el apoyo poltico y la solidaridad ciudadana para su
poltica econmica, primero al nivel de definicin general
de la estrategia y luego, en el transcurso de la administra-
cin, para medidas concretas de disciplina f iscal (Serna,
1988: 350).
Ahora bien, los rubros inf lexibles atrapados por
algunos grupos entran en contradiccin con gastos o
inversiones considerados prioritarios por cada gobier-
no y que no pueden efectuarse. Con respecto a este
tema Wiesner agrega:
En cierta forma existe un divorcio entre la responsa-
bilidad poltica por el total del bienestar de la Nacin y la
responsabilidad poltica por las soluciones parciales e indi-
viduales que no van en la misma direccin de ese bienestar
general. Ese divorcio entre las responsabilidades polticas
puede derivarse de una falta de entendimiento de la forma
como funciona el organismo econmico y, en particular, su
dimensin fiscal. Pero ms frecuentemente se deriva de la
pretensin de desconocer que estamos muy cerca si es
que no hemos llegado ya de agotar el margen en que se
194
pueden lograr beneficios parciales, locales o individuales
sin que haya una gran prdida para el bienestar general
(ibidem: 351).
Como se ha mencionado ya, el problema es en esen-
cia una tragedia de los comunes pues, como seala
Wiesner,
la esencia del origen poltico del desequilibrio fiscal
radica [] en el nivel de percepcin que en un momento
dado tenga una comunidad sobre el riesgo que corre su
patrimonio colectivo. En la medida en que se perciba el
desequilibrio fiscal como un peligro remoto, que no ame-
naza hoy la seguridad de nadie, ser muy difcil obtener
apoyo poltico para tesis que, frente a intereses inmedia-
tos y tangibles, promulgan la disciplina, la consistencia,
la eficacia en la asignacin de recursos y la calidad de las
polticas econmicas (ibidem: 352).
Iniciativa parlamentaria en el presupuesto versus
dictadura fiscal
El origen poltico de muchas inf lexibilidades lleva a
analizar la iniciativa que han tenido los congresistas,
quienes representan a diferentes grupos de la sociedad,
en la asignacin de los recursos de la Nacin. De hecho,
parte de los gastos que debe realizar el gobierno y de las
rentas de destinacin especfica son el resultado de la
iniciativa parlamentaria, pues mediante la emisin de
leyes se incluyen rentas a favor de ciertos grupos.
Este punto fue especialmente abordado por los
ministros de Hacienda en el siglo pasado. En 1911,
el ministro del Tesoro, Celso Rodrguez, haca referen-
cia al incremento en el nivel de endeudamiento del
gobierno y las implicaciones que esto tena sobre el
equilibrio presupuestario. Sin embargo, en palabras
del ministro:
esto no debemos atribuirlo exclusivamente al gobier-
no, pues es lo ordinario que el legislador decrete auxilios,
gracias o nuevos servicios y se abstenga de incluir las par-
tidas correspondientes en el Presupuesto de Gastos, vaco
que por fuerza ha de llenarse con la apertura del crdito
adicional respectivo, rompindose de ese modo la ficticia
nivelacin verificada al comenzar la vigencia (ibidem: 23).
Un ao despus, el ministro del Tesoro Carlos Rosales
aada que si bien
todos nuestros congresos han mostrado un noble
empeo en balancear el presupuesto de rentas con el de
gastos, haciendo todas las operaciones aritmticas para
obtener ese equilibrio, [] hecho el trabajo aritmtico, es el
mismo Congreso quien expide leyes que implican gastos y
erogaciones que van a modificar el presupuesto que se cre-
y equilibrado; y como el gobierno, al liquidar este, tiene
que determinar cules gastos deben hacerse con preferen-
cia a otros, es claro que sin solicitarlo, y aun repugnndole,
ejerce l una verdadera dictadura fiscal (ibidem: 26).
El problema de la dictadura fiscal del Poder Eje-
cutivo en materia presupuestaria, segn comentaba
Esteban Jaramillo en su Tratado de Hacienda Pblica de
1930:
toma un carcter ms serio, porque aqu aparecen a
primera vista en pugna las atribuciones esenciales del Con-
greso y su soberana en materia de presupuestos, con la
necesidad de limitar y poner freno a la prodigalidad parla-
mentaria, que, como ya hemos visto, es una de las causas
principales del enorme aumento de las cargas pblicas
(Serna, 1988: 101).
En la prctica, deca Lleras Restrepo en su informe
como ministro en 1939:
lo que debera ocurrir es que el ejecutivo cumpliera a
cabalidad con el presupuesto votado y aprobado por el
Congreso pero para esto hay que acabar con la iniciativa
parlamentaria en materia de gastos (Serna, op.cit.: 170).
La ordenacin de gastos por parte del Poder Legis-
lativo genera el inconveniente de interferir y dificultar el
equilibrio presupuestario que recae sobre el Ejecutivo.
Esto lo adverta en 1914 el ministro del Tesoro, Carlos
Rosales:
195
La gran mayora de leyes que decretan gastos suelen
ser leyes decretadas por el Legislativo que no estn en la
Ley del Presupuesto. El equilibrio presupuestario debe en-
tonces, extenderse a todo el Legislativo no slo en cuanto a
las leyes del presupuesto sino a todas las leyes que generan
gastos. No se puede esperar una orientacin fiscal adecua-
da cuando el ministro debe ejecutar gastos que l no ha
decretado y cuando la orientacin fiscal depende de intere-
ses encontrados y voluntades antagnicas (ibidem: 26).
Un comentario similar haca en 1929 el ministro
Francisco de Paula Prez:
En cada legislatura se dictan leyes que implican gas-
tos, se crean puestos nuevos, se votan partidas de auxilios
para obras de inters departamental o municipal. Ordina-
riamente en ese primer ao quedan fuera del presupuesto,
no se liquidan, pero siguen como una obligacin del Fisco,
y maana u otro da deben ser incluidas entre sus egresos.
Muchas de las leyes que gravan hoy el presupuesto lle-
van aos de expedidas, y slo ahora nos damos cuenta de
que representan una carga superior a los recursos. Los mis-
mos que hicieron aprobar las disposiciones y decretaron
el gasto se admiran despus de las cargas excesivas que
aquellas entraan.
El pblico que mira todos estos asuntos con criterio
simplista, localiza en la rama del gobierno que lleva el peso
de las funciones ejecutivas la mayor parte, si no toda, la
responsabilidad. Vienen, como es obvio, las quejas y las
comparaciones injustas. Es el fruto de una orientacin des-
ordenada en el programa de las inversiones (ibidem: 82,
destacado aadido).
Es claro el cuestionamiento de los ministros de Ha-
cienda sobre el rol del Poder Ejecutivo en el proceso
presupuestario, pues lleva la responsabilidad del equili-
brio fiscal, pero posee poca discrecin sobre los gastos
a ejecutar. Estos son decretados por el Legislativo,
creando inflexibilidad en el presupuesto, insuficiencia
de rentas y aumento de la deuda pblica.
Violacin de la unidad de caja: transferencias y rentas
de destinacin especfica
Uno de los principios presupuestarios consagrado
actualmente en el Estatuto Orgnico del Presupuesto,
contra el cual atentan las inflexibilidades generadas en
el ingreso es el de unidad de caja. En la exposicin de
motivos a la Ley 110 de 1912, el ministro del Tesoro,
Carlos Rosales, enfatizaba en dicho principio como ele-
mento fundamental de un presupuesto sano. Rosales
defiende enfticamente el principio, sealando que facili-
ta la contabilidad al hacer de los ingresos un solo acervo,
permite priorizar la importancia de cada gasto basndo-
se en su costo y beneficio y, finalmente, facilita el pago de
las obligaciones en las situaciones deficitarias:
No acepta tampoco el proyecto [de presupuesto] el
sistema de afectar determinados impuestos o produc-
tos de bienes nacionales a ciertos gastos, ni de subordinar
algunas erogaciones a la cuanta de determinado ingreso,
sistema que no hace otra cosa que complicar la contabi-
lidad y que es propio de pases de finanzas averiadas. La
totalidad de los ingresos del Tesoro debe considerarse como
un solo acervo destinado a la totalidad de las erogaciones
del mismo.
Con gran propiedad se expresa a este respecto el
tratadista francs Colson:
Los financistas reconocen unnimemente la inmensa
superioridad del principio de la unidad del presupuesto,
que permita arreglar la importancia de cada crdito, de
un lado, y del otro, la cuanta de cada contribucin, basn-
dose nicamente en la utilidad respectiva de los diversos
gastos y en los inconvenientes comparados de los diversos
impuestos, sin tratar de establecer una concordia artificial
entre el producto de una contribucin dada y el gasto de
un servicio con el cual no tiene nada en comn.
Apenas ha logrado obtenerse la unidad del presupues-
to en los Estados modernos. Bajo el antiguo rgimen y en
nuestros das en los pases orientales que no tienen sino
una administracin rudimentaria, se ve constantemente
196
asignar tal gasto sobre tal fuente de renta, afectar como
garanta de tal emprstito el producto de las aduanas, los
diezmos de una provincia, de un monopolio, etctera. Es
que, en efecto, cuando a un Estado le faltan los recursos
no puede garantizar la marcha de un servicio esencial o el
pago de una deuda, sino autorizando, ante todo, la per-
cepcin de los recursos necesarios sobre el dinero que entre
en tal o cual caja. Un gobierno cuya situacin es mala,
no puede conseguir dinero sino entregando a sus acreedo-
res sus rentas ms seguras, de la misma manera como un
acreedor poco solvente tiene que hipotecar sus inmuebles o
empear su reloj en el Monte de la Piedad. (ibidem: 32).
Igualmente, en su Tratado de Hacienda Pblica Es-
teban Jaramillo hace referencia a la importancia del
principio de unidad de caja apelando a la experiencia
internacional. Seala Jaramillo que la unidad de caja es
una regla invariable de toda correcta organizacin fis-
cal [la cual] concentra en un fondo comn todos los
ingresos al Erario y se opone a la destinacin de deter-
minadas rentas para ciertos servicios (Serna, op.cit.:
111). De acuerdo con el autor, esta regla, seguida en
todos los pases de sanas finanzas, ha sido adoptada
entre nosotros por la reforma de 1923 (ibidem: 111).
En defensa de dicho principio, Jaramillo concluye afir-
mando que
fuera del desorden que introducen en el manejo de la
Hacienda, estas destinaciones especiales, presentan, como
ya se dijo, el grave inconveniente de que quedan servicios
insuficientemente dotados, al tiempo que otros dejan un
supervit que no se sabe a qu aplicar (ibidem: 111).
Unos aos ms tarde, en su informe como ministro
de Hacienda, Jaramillo vuelve a referirse a este principio y
se lamenta por su violacin:
El artculo 16 de la Ley 64 estableci el Principio de
Unidad de Caja. Todos los ingresos del Presupuesto Nacio-
nal, dice, constituirn un fondo comn del cual se pagarn
los gastos generales, y en el presupuesto no se apropiar
ningn ingreso especf ico de los incluidos en l para el
pago de determinado rengln de gastos. El principio,
indudablemente, es el ms tcnico. Pero sucede que,
antes y despus de su aprobacin, la expedicin de leyes
sustantivas que dan total o parcialmente una destinacin
especfica a ciertas rentas, ha venido a crear situaciones
que la Ley Orgnica no previ. Es as como, en presencia
de una deficiencia de la apropiacin con respecto al pro-
ducto efectivo de una renta de destinacin especfica, o
tiene que acudirse al sistema de constituir reservas sobre
el exceso de producto, lo cual no se compagina evidente-
mente con el principio de unidad de caja, o se produce una
deuda a cargo de la Nacin, que no se contabiliza para
afectar los resultados fiscales de la vigencia, lo cual per-
turba la apreciacin clara del desarrollo del presupuesto y
de la situacin del Tesoro. Como no parece fcil eliminar
todas las destinaciones especf icas, resulta conveniente
prever la existencia de presupuestos extraordinarios, no s-
lo para el producto de emprstitos y las rentas destinadas a
ciertos servicios de deuda pblica, sino tambin para todas
las otras destinaciones especficas. En esta forma, el curso
del presupuesto ordinario podr apreciarse con mayor cla-
ridad y la liquidacin de la situacin fiscal ser ms precisa
(ibidem: 165).
Las rentas de destinacin especfica y los fondos
especiales han sido criticados por atentar contra el prin-
cipio de Unidad de Caja y por los incentivos que generan
en trminos del incremento del gasto. Con respecto a
los efectos nocivos de algunas rentas de destinacin
especial se pronunciaba en 1935-1936 el Ministro de
Hacienda, Gonzalo Restrepo:
La actual administracin ha af irmado en nuestra
vida administrativa tres principios bsicos: a) Unidad
Presupuestaria, b) Aumento de los Impuestos Directos
y c) Adecuada Distribucin de Impuestos. Han coexistido
en nuestro rgimen fiscal, con los presupuestos ordinarios,
los llamados presupuestos extraordinarios, f inanciados
con recursos especiales, que se contabilizan separada-
mente, por tratarse de fondos de destinacin especial.
[] Adems, otras razones de gran contenido militan en
contra de los llamados presupuestos extraordinarios. Tien-
den ellos a disimular la verdadera cuanta de los gastos
pblicos y establecen preferencias a veces arbitrarias, entre
197
los distintos servicios, ya que en la prctica resulta muy su-
til establecer la separacin entre erogaciones ordinarias y
extraordinarias. Por ltimo, estimulan la prodigalidad por-
que existe la general creencia de que los fondos arbitrados
con determinado objeto, deben gastarse en su totalidad,
muchas veces sin tasas ni medida (ibidem: 152).
En la exposicin de motivos al proyecto de Ley
Orgnica del Presupuesto, presentado en 1948 por el
ministro de Hacienda Jos Mara Bernal, se hace un lis-
tado de las inconveniencias de las rentas de destinacin
especfica, recogiendo varios de los argumentos arriba
sealados:
El artculo 2
do
del proyecto confirma la unidad presu-
puestaria establecida por el artculo 5 de la Ley 35 de 1944,
y dispone que no habr destinaciones especiales de rentas.
Un precepto similar se encuentra consignado en el artculo
16 de la Ley 64 de 1931. No obstante, en los ltimos aos,
muchas son las leyes dictadas que dan destinacin especial
al producto de ciertas rentas, para aplicarlo ntegramen-
te a determinados gastos. El procedimiento de asignar en
el presupuesto el monto de ciertas rentas a determinados
gastos es perjudicial para el buen manejo del presupues-
to; establece prelaciones injustas en favor de erogaciones
que no son precisamente las ms esenciales; incita al des-
pilfarro en las dependencias dotadas de disponibilidades
superiores a sus necesidades; falsea la exactitud de los Ba-
lances del Tesoro, por cuanto obliga al Contralor General
a presentar como pasivos exigibles las reservas especiales
correspondientes al mayor producto de las rentas sobre los
respectivos gastos, y priva a la Tesorera de disponibilidades
cuantiosas que deberan concurrir libremente a confundir-
se con los dems fondos del Estado para hacer frente a la
totalidad de las erogaciones de la Nacin.
El vicio de las destinaciones especiales tiene repercu-
siones ms profundas que las que a primera vista pueden
apreciarse. Su accin segrega cualquier programa presu-
puestario completo, para dar preferencia y dotar de recursos
con largueza a determinados servicios, con olvido de las
necesidades esenciales de la administracin y de gobierno
en perjuicio del equilibrio del presupuesto y de la solven-
cia de la Tesorera para atender las dems erogaciones
previstas para el ao. En nuestro concepto, no pueden
coexistir las destinaciones especiales de rentas, y un buen
manejo presupuestario, que asegure el equilibrio en todos
los momentos. Todos los pases del mundo, cual ms, cual
menos han pasado por esa etapa de error y de inexperien-
cia y todos a la postre han llegado a la proscripcin de
tales destinaciones, convencidos de que el procedimiento
ms certero es considerar el presupuesto como un todo in-
divisible en que el producto entero de las rentas concurre a
satisfacer las erogaciones completas del presupuesto (ibi-
dem: 203-204).
De manera similar, en 1949 el ministro de Hacienda,
Hernn Jaramillo Ocampo, expona la inconveniencia de
establecer destinaciones especiales en el presupuesto.
Adicionalmente, explicaba su existencia como resultado
del temor de que ciertos gastos se dejen de satisfacer.
A este respecto aada que las rentas de destinacin
especfica dificultaban recortar las apropiaciones en
aquellos casos en los cuales la situacin financiera del
estado as lo requiriera:
A este principio [el de unidad de caja] se opone el
sistema de las destinaciones especiales, propio de una or-
ganizacin financiera en retroceso, porque cada renta o
ingreso destinado a fines especiales, al dejar de concurrir
a la financiacin de la masa global de los gastos pblicos
que se suponen votados con criterio racional de prelacin
cualitativa y cuantitativa no solamente estrecha el campo
de la accin gubernativa, sino que adems de que se presta
a establecer prelaciones injustificadas, concurre a mostrar
situaciones irreales de las finanzas nacionales.
Las destinaciones especiales no tienen otra explicacin
que el temor de que en determinado ejercicio financiero las
rentas e ingresos pblicos no produzcan las sumas en que
han sido calculadas, y se dejen de satisfacer ciertos gastos,
pero es obvio que este temor no tiene por qu presentarse
si el sistema del clculo de los ingresos pblicos garantiza
un estimativo razonable y sincero. Por lo dems, si a pe-
sar de previsiones cuerdas y debido a causas incontrolables
los ingresos no corresponden al estimativo fijado en el pre-
supuesto, lo aconsejable sera proceder a la reduccin de
apropiaciones en la cantidad necesaria para mantener el
198
equilibrio presupuestario. En otros trminos, puede decirse
con verdad que la posibilidad de establecer destinaciones
especiales de rentas e ingresos para determinados gastos,
es un incentivo para inflar las rentas y votar con cargo a
ellas gastos que no se decretaran si no fuera porque se ha
asegurado la financiacin de aquellos para los cuales se
han destinado rentas especiales (ibidem: 224).
En 1959, el ministro de Hacienda Hernando Agudelo
Villa hablaba de la importancia del principio de univer-
salidad del presupuesto:
tendiente a eliminar una vieja corruptela establecida
y aceptada hasta entonces, y consistente en la creacin
de pequeos fondos rotatorios con el producto de rentas,
denominados fondos reservados, que no pasaban por el
presupuesto, sin que se tratara de entidades o empresas
legalmente descentralizadas, alegando para ello que en la
Ley de Apropiaciones se dotaban deficientemente los ser-
vicios que tales fondos iban a servir, y aada el ministro
que adems de que este procedimiento era inconstitucio-
nal, entorpeca la contabilidad y la fiscalizacin por parte
de la Contralora (ibidem: 238).
Dos aos ms tarde, en su informe de 1961, Agudelo
Villa se lamenta por la violacin de este principio que
conduce a un entorpecimiento de la contabilidad y la
fiscalizacin presupuestaria, genera una rigidez que di-
ficulta la distribucin racional de los recursos y lleva a
una situacin de entidades superavitarias con un Tesoro
deficitario:
El proyecto de presupuesto que se somete a la conside-
racin del Congreso ha sido preparado en estricta armona
con las disposiciones legales vigentes al respecto, aunque
tal acatamiento haya limitado la posibilidad de aplicar
ms estrictamente la tcnica, como en el caso de la aplica-
cin del producto de las rentas que tienen una destinacin
especial. El Artculo 2 del Decreto Legislativo nmero
00164 de 1950 estableci con muy buen criterio, el prin-
cipio de unidad del presupuesto, aboliendo las rentas de
destinacin especial. Sin embargo, con posterioridad a su
vigencia, una serie de normas legales las han consagrado
nuevamente. La rigidez que crean las destinaciones espe-
ciales de fondos dificulta la distribucin racional de gasto
pblico y su planeacin integral. En no pocos casos, los in-
gresos fiscales se asignan a entidades que carecen inclusive
de planes concretos que les permitan invertir con efectivi-
dad los recursos percibidos con detrimento del desarrollo
que sera posible impulsar en otros sectores de actividad
of icial, provistos de proyectos y desprovistos de fondos.
Tambin ocurre el caso de que, al mismo tiempo que se
afrontan dificultades generales de Tesorera, aparezcan en
los bancos saldos a favor de entidades que perciben fondos
en exceso de su capacidad de inversin (ibidem: 261).
Finalmente, en trminos similares el ministro de
Hacienda Jorge Meja Palacio, en su informe de 1962,
afirma que:

Durante los ltimos aos ha sido implantada la cos-
tumbre de crear recursos con destinacin especial. Es cierto
que ello contribuye a asegurar que la inestabilidad fiscal no
obligue a retirar el aporte que en cierto momento se consi-
dera indispensable para una obra o entidad determinadas,
pero crea al mismo tiempo una rigidez completamente
inconveniente, que limita la posibilidad de racionalizar el
proceso de planeacin (ibidem: 267).
En sntesis, son mltiples los inconvenientes que sur-
gen por las rentas de destinacin especfica y han sido
reconocidos por aquellos que han manejado las finan-
zas pblicas en el pas. Estos testimonios muestran
que estos rubros son el resultado del temor de que cier-
tos gastos no sean incluidos en el presupuesto, en
situaciones de dificultad fiscal. No obstante, esta prctica
conduce a una rigidez nociva, que impide la distribucin
racional del gasto entre aquellos destinos que son prio-
ritarios. Asimismo, establece erogaciones en sectores
no esenciales, fuerza que el ajuste fiscal afecte partidas
prioritarias de inversin en otros sectores, entorpece la
fiscalizacin y el control presupuestario al aumentar
la complejidad del proceso, genera un incentivo a no
racionalizar el gasto y promueve el desbalance fiscal.
Por todo esto, los ministros no dudan en afirmar
que este problema constituye una etapa de error, que
199
todos los pases con principios sanos en sus finanzas
pblicas han logrado superar.
La evidencia histrica sugiere entonces que desde
comienzos de siglo, los distintos ministros de Hacienda
se han pronunciado con respecto a las rentas de destina-
cin especfica y a la prodigalidad de los parlamentarios
para ordenar gastos sin establecer previamente los recur-
sos con que han de financiarse. Estos mismos problemas,
a los cuales hacan referencia los ministros de Hacienda
desde hace casi 100 aos, son los que afectan hoy al
presupuesto, generando inflexibilidad e imponiendo
obstculos para el logro de una asignacin eficiente de
los recursos y el equilibrio presupuestario. Lo que resulta
paradjico es que en distintos momentos, y tal y como
establece en la actualidad el Artculo 359 de la Constitu-
cin, las rentas de destinacin especfica han existido a
pesar de estar prohibidas y de que el principio de uni-
dad de caja se encuentre explcitamente consagrado en
la Ley Orgnica del Presupuesto (Decreto 111, 1996,
artculo 12).
Recursos parafiscales
Los antecedentes de la parafiscalidad en Colombia fue-
ron discutidos de manera detallada por Ferrer (1996)
en su artculo Uso y abuso de la parafiscalidad en Co-
lombia. Uno de los primeros casos de parafiscalidad se
remonta a la ley 76 de 1927 que estableca gravmenes
a los cafeteros para su propio beneficio. Sin embargo, la
retencin cafetera establecida mediante el decreto 281
de 1957 al igual que el impuesto ad valorem establecido
sobre las exportaciones de caf mediante el decreto 444
de 1967 se reconocen tradicionalmente como los pri-
meros casos de parafiscalidad en el pas.
A su vez, las contribuciones parafiscales al Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA), Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF), Instituto de Seguro Social
ISS y las Cajas de Compensacin, que son quizs los
casos de parafiscalidad ms significativos (cuantitativa-
mente) en la actualidad, se remontan a mediados del
siglo pasado. En efecto, la Ley 90 de 1946 estableci que
los patrones y trabajadores deban cotizar a favor del
ISS para la atencin mdico-odontolgica y las pensiones
de los trabajadores. Posteriormente, el decreto 118 de
1957 orden a los patronos a cotizar un porcentaje de su
nmina al SENA para contribuir con la formacin de
mano de obra calificada. Este mismo decreto orden a
algunos empresarios otorgar un subsidio familiar a sus
trabajadores a travs de las Cajas de Compensacin
Familiar. Finalmente, la Ley 75 de 1968 estableci la
contribucin obligatoria de los empleadores al ICBF
para proteger al menor de edad y la familia.
Adicionalmente, de manera similar a las contribu-
ciones de los cafeteros, han existido cuotas de fomento
para los cereales, el arroz y el cacao (leyes 101 de 1963,
31 de 1965 y 51 de 1966) y para la panela, la carne y la
leche (ley 40 de 1990 y ley 89 de 1993), entre otras. De
hecho, la ley 101 de 1993 sobre desarrollo agropecuario
y pesquero expresa en su Captulo V, artculo 29 que
Para efectos de esta ley, son contribuciones parafiscales
agropecuarias y pesqueras las que en casos y condiciones
especiales, por razones de inters general, impone la ley a
un subsector agropecuario o pesquero determinado, para
beneficio del mismo. Los ingresos parafiscales agropecua-
rios y pesqueros no hacen parte del presupuesto general de
la Nacin (Ferrer, 1996: 61).
El concepto de parafiscalidad fue consagrado expl-
citamente en la Constitucin Poltica de 1991, si bien
este ya haba sido utilizado anteriormente. La necesidad
de consagrar explcitamente el concepto de parafisca-
lidad en la Constitucin obedeci al hecho de que en
ocasiones anteriores la Corte Suprema de Justicia haba
declarado la falta de fundamentos legales de este tipo
de contribuciones.
De hecho, el constituyente Alfonso Palacio Rudas,
citado por Ferrer (1996), manifestaba lo siguiente:
En un litigio relacionado con la retencin cafetera, en
el que los distinguidos juristas Carlos Restrepo Piedrahita y
Rodrigo Noguera Laborde plantean la cuestin de la para-
fiscalidad, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del
10 de noviembre de 1977 dijo lo siguiente: Por tal pecu-
liaridad los opositores piden que se tengan como recursos
parafiscales, que segn la doctrina fiscal pueden existir y
200
subsistir por fuera del manejo del presupuesto nacional.
Ello sin embargo, no es posible legalmente en Colombia,
porque cualquiera que sea la contribucin de que se trate,
o como sea su naturaleza o se la llame, los preceptos cons-
titucionales (206 y 210-1) y la ley orgnica del presupuesto
no lo permiten. Ese fallo fundamenta, en nuestra opinin,
la necesidad de introducir el concepto de parafiscalidad en
nuestra Carta Poltica (ibidem: 62).
Finalmente, la comisin econmica de la Asamblea
Nacional Constituyente aprob la ponencia presentada
por Hernando Yepes Arcila, en compaa de Alfonso
Palacio Rudas y se consagr la parafiscalidad explcita-
mente en la Constitucin.
Es curioso que la solucin opuesta, a saber, incluir
en el presupuesto todas las rentas asimilables a im-
puestos, hubiese sido desechada por otra ms extica,
de dar rango constitucional a las rentas parafiscales. Con
esto se estableci como una norma profunda un curioso
sistema dual de asignar el dinero de los contribuyentes.
Se alej del proceso presupuestario y del escrutinio de-
mocrtico anual a montos muy considerables de recursos.
Si bien los fondos destinados al SENA, el ICBF o a las
Cajas de Compensacin pueden ser considerados priori-
tarios ao tras ao, deben estar sujetos, tal como el resto
de impuestos de los colombianos, a un examen crtico y
a una asignacin sobre la base de las prioridades de man-
datarios elegidos democrticamente.
Relaciones con el Congreso
Un aspecto determinante para la elaboracin del pre-
supuesto y para los resultados fiscales en general, es
la relacin que el gobierno establece con el Congreso.
Aunque son muchas las dimensiones de esta vincula-
cin, una que ha recibido poca atencin por parte de
la academia (especialmente si se le compara con la
importancia que se le da en la opinin pblica) es el pro-
blema de los denominados auxilios parlamentarios,
nombre asignado a la discrecionalidad de los congre-
sistas sobre asignacin de partidas presupuestarias.
Una excepcin es el trabajo de Vargas (1998), en el cual
se plantea que los auxilios parlamentarios son parte
de los costos de transaccin de la relacin entre
los poderes Legislativo y el Ejecutivo. Vargas clasifica los
auxilios parlamentarios en dos categoras:
i) Los generales o predefinidos, asignados a todos los
miembros del Congreso por igual; y
ii) Los personalizados o negociados, asignados a
miembros particulares del Congreso como contra-
prestacin por su apoyo o por motivos de afinidad.
Estos ltimos pueden ser negociados durante la
aprobacin del presupuesto o durante su ejecucin,
pero de cualquier manera son menos transparentes
que los primeros, pues ni siquiera son identifica-
dos como auxilios.
Segn los clculos de Vargas,
los auxilios parlamentarios tuvieron bastante estabili-
dad entre 1968 y 1991 y se incrementaron sustancialmente
con posterioridad a la Constitucin de 1991, a tal punto
que los aportes para el desarrollo regional en 1997 tienen
un monto total ocho veces mayor que los de 1990 (Vargas,
op. cit.: 25).
Este trabajo concluye que
el intento constitucional de suprimir los auxilios parla-
mentarios fue un error, porque desconoci la existencia de
los costos de transaccin en las relaciones ejecutivo-legisla-
tivo y la naturaleza misma de los auxilios (ibidem: 29).
Al abolir los auxilios generales (y visibles) se dio
paso al incremento de los auxilios personalizados dif-
ciles de controlar, desconociendo que el problema de los
auxilios no radica en su existencia, sino en su falta de
transparencia. Por este motivo, se propugna por el es-
tablecimiento de auxilios parlamentarios de un monto
predefinido y universal para todos los parlamentarios.
Hommes (1996, 1998) coincide en lneas generales con
este diagnstico cuando afirma que
al proscribir los auxilios parlamentarios no se calm
el apetito de los polticos por las partidas de libre asig-
nacin por parte de los congresistas, ni el ejecutivo ha
logrado suprimir esas partidas. De esta forma, el proceso
201
de aprobacin presupuestaria es temporada abierta para
hacer clientelismo presupuestario (104).
Este episodio de la historia presupuestaria colom-
biana es ilustrativo, pues la abolicin de una institucin
presupuestaria multiplic por ocho su valor, la convirti
en ilegal y la forz a ser realizada por debajo de la mesa,
sin rendicin de cuentas, ni asignacin de responsabili-
dades. En lugar de adoptar una modificacin a esa
institucin, que mejorara la transparencia (por encima de
la mesa) y la hiciera evaluable, se adopt una actitud
moralista y miope, que se derrot a s misma. Adems,
en buena medida el surgimiento de leyes que asignan
gasto en mltiples direcciones, evitando de nuevo la
transparencia y la rendicin de cuentas se puede atri-
buir a una reaccin del Congreso para retomar control
sobre una parte del presupuesto. En palabras de Miguel
Gandour, analista de temas presupuestarios, [la aboli-
cin de los auxilios parlamentarios] es una de las ideas
que suenan bien en la Universidad de los Andes y fun-
cionan mal en la realidad.
Trabajos empricos anteriores
Como en el caso de la literatura internacional, los traba-
jos que se han ocupado del caso colombiano han hecho
poco nfasis en el problema de las inflexibilidades del
gasto pblico. No obstante, algunos han examinado el
efecto que tienen sobre el desempeo fiscal las ca-
ractersticas del proceso presupuestario colombiano.
En esta seccin se resean algunos de estos trabajos.
En un trabajo emprico para Amrica Latina, Alesina
y Perotti (1996) discuten el papel de las instituciones
presupuestarias sobre el desempeo fiscal. La atencin
se concentra en las reglas y procedimientos que con-
ducen a la formulacin, aprobacin e implementacin
del presupuesto. El trabajo investiga si los procedimien-
tos que incluyen restricciones legislativas y que son ms
jerrquicos y transparentes conducen a un menor
dficit. De manera consistente con la evidencia encontra-
da en pases desarrollados, los resultados indican que,
en efecto, los procedimientos jerrquicos generan un d-
ficit menor. Entre dichos procedimientos los autores
contemplan, por ejemplo, aquellos que limitan la capa-
cidad del Poder Legislativo para expandir el tamao del
presupuesto y que atribuyen a un solo individuo (por
lo general, el ministro de Hacienda) un protagonismo
fuerte en las negociaciones presupuestarias hacia el in-
terior del gobierno, limitando las demandas por gasto
pblico de otros ministros. Los procedimientos colegia-
dos, mediante los cuales se concede un mayor poder a
un amplio nmero de agentes involucrados en el proce-
so presupuestario, conducen a niveles ms elevados de
dficit fiscales.
Aunque este trabajo es fundamental por cuanto su-
braya la importancia de los procedimientos y reglas
presupuestarias en el desempeo fiscal, su enfoque
es demasiado agregado para nuestros propsitos.
De hecho, el anlisis emprico se lleva a cabo a partir
de la construccin de un ndice que pretende resumir las
caractersticas generales del proceso presupuestario en
los pases latinoamericanos. Este ndice es construido
por los autores a partir de las respuestas de los directo-
res de presupuesto de los distintos pases a una serie de
preguntas relacionadas con el proceso presupuestario.
No obstante, ninguno de los componentes del ndice,
ni siquiera uno llamado flexibilidad y ejecucin, trata
propiamente con los temas aqu discutidos.
Adicionalmente, la definicin de desempeo fiscal
empleada en este estudio es tambin una medida agre-
gada: el dficit. En un trabajo posterior, Stein et al. (1999)
se apoyan en la misma metodologa para examinar el
efecto de las instituciones presupuestarias y electorales
sobre el desempeo fiscal. Estos autores hacen un ajus-
te al ndice presentado por Alesina y Perotti y encuentran
los mismos resultados de los efectos positivos de los
procedimientos jerrquicos y transparentes sobre el
supervit fiscal. Un aspecto interesante es que, bajo
este ndice, Colombia resulta ser el pas con el procedi-
miento presupuestario ms jerrquico y transparente
para el periodo 1990-1995.
Hommes (1996, 1998), en un trabajo que sirvi de
insumo a la investigacin sobre las reglas presupues-
tarias en Amrica Latina de Alesina y Perotti, se ocupa
exclusivamente del caso de Colombia y trata algunos
aspectos del proceso presupuestario en mayor detalle.
202
En general, su balance con respecto a las caractersticas
del proceso presupuestario es positivo y se destacan
los cambios introducidos a inicios de la dcada de 1990
que dieron mayor jerarqua y transparencia al proceso.
El tema de las inflexibilidades del presupuesto es ape-
nas citado, y se descarta su importancia dado que:

No hay mucha flexibilidad para cambiar los tems del
gasto, pero el gobierno puede reducir su gasto efectivo por-
que tiene un control estricto del flujo de caja a travs del
plan financiero [] El gobierno tambin fue autorizado pa-
ra reducir sus gastos cuando se espera que los ingresos van
a caer por debajo del monto aprobado en el presupuesto
[lo cual constituye] una herramienta til para el ejecutivo
que le otorga flexibilidad en caso de choques negativos so-
bre los ingresos (Op.cit.: 95-103).
No obstante, ms adelante Hommes advierte, al
hablar de las contribuciones de la Constitucin de 1991
al proceso presupuestario:
Adems, se eliminaron todos los gastos de destina-
cin especfica, excepto los designados para gastos de tipo
social, pero se le otorg prioridad al gasto social sobre
cualquier otro tipo de gasto (anteriormente, el servicio
de la deuda detentaba prioridad), y se estableci que el
presupuesto de inversin social sera siempre una pro-
porcin no decreciente del presupuesto total. Estas dos
normas van a contribuir a incrementar el tamao del
presupuesto a travs del tiempo (Ibidem: 105, destaca-
do aadido).
Ayala y Perotti (2000) hacen un anlisis del proce-
so presupuestario colombiano presentando especial
atencin al grado de centralizacin, su transparencia,
sus reglas y sus vnculos intertemporales. Algunas
conclusiones de este estudio resultan pertinentes para
nuestros propsitos. En particular, se habla de la esca-
sa transparencia que tiene el proceso presupuestario
colombiano como consecuencia de la abundancia de
documentos y reglas que forman parte de dicho pro-
ceso. Sin duda, el numeroso conjunto de normas que
dan sustento a las inf lexibilidades del presupuesto
analizadas en este documento acentan dicha falta de
transparencia.
Por otra parte, los autores sealan que, si bien
durante las fases de discusin e implementacin el pre-
supuesto en Colombia tiene un alto (y deseable) grado
de centralizacin, al entregar un gran poder al minis-
tro de Hacienda, durante la fase previa de preparacin
el proceso es demasiado descentralizado. Para estos
autores, esto incrementa las demandas de los grupos de
presin sobre el presupuesto. Por ello, la alternativa pro-
puesta es hacer del Plan Nacional de Desarrollo (PND)
un documento poltico, que establezca las guas genera-
les del programa gubernamental, pero que carezca de
implicaciones legales en el proceso presupuestario co-
mo lo hace hoy en da. Adems, sugieren centralizar en
el ministerio de Hacienda la preparacin del presupues-
to de funcionamiento e inversin (en la actualidad, el
segundo est en manos del Departamento Nacional de
Planeacin). De acuerdo con estos autores, es desea-
ble y legtimo que el gobierno recoja las preocupaciones
y necesidades del pas dando voz a los actores sociales,
pero esto debe ser un proceso poltico y no institucio-
nal, pues de lo contrario se favorece la inclusin de
todos los rubros en el presupuesto sin dar la discusin
necesaria sobre el establecimiento de prioridades.
Muchos de estos elementos son retomados y ana-
lizados en mayor detalle en Acosta y Ayala (2000) y
Ayala (2001). En efecto, estas limitaciones han sido se-
aladas por lo menos desde el informe de la Comisin
de Racionalizacin del Gasto y las Finanzas Pblicas
(1997). Dicho informe tambin aade, como se enfatiza
en este trabajo, que:
la reducida capacidad de maniobra que tiene la Admi-
nistracin para manejar el gasto pblico por la elevada
preasignacin de recursos presupuestariosatenta contra
cualquier propsito de racionalizacin (p. 39).
Inflexibilidad presupuestaria
Este apartado presenta las principales caractersticas del
proceso de formulacin, elaboracin e implementa-
cin del presupuesto del gobierno nacional central
203
de Colombia, tomando los datos de la vigencia fiscal de
2006. Se estudia el proceso formal de diseo y los pro-
cesos informales que se dan de manera paralela, en
especial en la aprobacin del presupuesto, as como los
diferentes actores involucrados. A partir de este anli-
sis, en el siguiente apartado se introduce la taxonoma
de las inflexibilidades presupuestarias en Colombia y
se discuten las rigideces presentes en el presupuesto
colombiano, al igual que su origen y su magnitud.
En Colombia, el proceso presupuestario se compo-
ne de cuatro etapas: elaboracin, aprobacin, ejecucin
y control. La rama encargada de la elaboracin o diseo
del presupuesto, es la rama ejecutiva, en particular el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y
el Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Para
definir el presupuesto anual, el ministro de Hacienda,
en consulta con el DNP, es quien fija los lineamientos
macroeconmicos que se espera para la vigencia, de
los cuales se derivan las expectativas de ingresos, el
crecimiento de algunos tipos de gasto ligados a la acti-
vidad econmica, o a variables como la inflacin y el
tipo de cambio. Con base en estos supuestos se derivan
los topes de ingreso y gasto. Despus de esto, el MHCP
y el DNP preparan el Plan Financiero, el cual debe ser
evaluado por el Consejo Superior de Poltica Fiscal
(CONFIS) y aprobado por el Consejo Superior de Polti-
ca Econmica y Social (CONPES, donde participa el
Presidente de la Repblica y los ministros de las reas
econmica y social), y que contiene los fundamentos
macroeconmicos del presupuesto (Ayala y Perotti,
2000). En concordancia con el Plan Financiero, el DNP
prepara el Plan Operativo Anual de Inversiones, el cual
luego de ser discutido con el MHCP debe ser aprobado
por el CONPES e incorporado en el Presupuesto Gene-
ral de la Nacin.
Simultneamente, el MHCP discute los presupues-
tos de funcionamiento con los distintos ministerios e
instancias descentralizadas del orden nacional; y el
DNP hace lo propio con los presupuestos de inversin.
Esta separacin del gasto entre funcionamiento e in-
versin entre distintas entidades del Poder Ejecutivo es
especfica de Colombia. Sobre la base de estas discusio-
nes se define la distribucin sectorial y econmica del
presupuesto. Finalmente, el DNP define la distribucin
geogrfica del presupuesto de inversin, paso impor-
tante para la discusin en el Congreso.
Esta primera etapa de elaboracin del proyecto de
presupuesto se da entre enero y junio de cada ao. La
siguiente etapa, la de aprobacin del presupuesto, se
inicia en los primeros diez das de la segunda legislatura
del Congreso, la cual comienza el 20 de julio. En esta
etapa se debate el proyecto del presupuesto, primero
en las comisiones econmicas del Congreso (tercera
y cuarta de cada cmara), donde se debe llegar a un
acuerdo sobre el nivel total de gasto. Luego el proyecto,
tal como es aprobado por las comisiones, es debatido
por las plenarias de las dos cmaras; el documento fi-
nal debe ser aprobado para el 20 de octubre. Si en esa
fecha el presupuesto no ha sido aprobado, la versin
decidida por las comisiones es la que se ejecuta. Si, en
cambio, el gobierno no presenta el proyecto de presu-
puesto en el periodo indicado, o el Congreso lo rechaza,
el presupuesto que aplicara es el del ao en curso, el
cual el gobierno puede modificar reduciendo gastos, si
los ingresos del ao siguiente se consideran insuficien-
tes (Ayala y Perotti, 2000: 9; Constitucin Poltica de
Colombia, artculos 345 a 355).
La tercera etapa del proceso es la ejecucin del
presupuesto, que est regulada por la versin ms
reciente del Plan Financiero, el cual es actualizado al
final de la vigencia fiscal del ao calendario anterior.
Durante la vigencia del presupuesto, el ministerio de
Hacienda puede reacomodar algunas asignaciones del
presupuesto, gracias a la inclusin del componente
de provisiones en la Ley de Presupuesto, que permite
financiar gastos generados por nuevas leyes que oca-
sionen gastos durante la vigencia fiscal en curso (Ayala
y Perotti, ibidem: 9-10).
El proceso presupuestario concluye con la etapa de
control, del cual existen tres tipos. Por un lado, se en-
cuentra el control poltico, realizado por el Congreso,
en virtud del cual se puede citar a los ministros de los
diferentes ramos y directores de los departamentos ad-
ministrativos, y estudiar los reportes producidos por el
presidente y los dems miembros de la rama ejecuti-
va, as como el informe de ejecucin del presupuesto y
204
el de la Tesorera presentados por la Auditora General
de la Repblica. Por otro lado, el CONFIS, la DGP en
el MHCP y DNP llevan a cabo el control financiero y
econmico del proceso presupuestario y la oficina del
Auditor General realiza el control fiscal de la ejecucin
(Ayala y Perotti, ibidem: 10). Por ltimo, constitucio-
nalmente el DNP tiene asignada la labor ex post de
evaluar la calidad de la ejecucin del presupuesto, en par-
ticular en sus rubros de inversin, as como el impacto
de las polticas y proyectos del gobierno nacional.
Rigideces fiscales en Colombia
Este apartado describe los principales componentes
del Presupuesto General de la Nacin para 2006. Este
documento se concentra en la parte del presupuesto
que hace referencia a los ingresos y gastos del gobierno
nacional central (GNC). En el Cuadro 39 se resume la
ejecucin presupuestaria del GNC para 2006. Los ingre-
sos totales ascendieron a 17,6% del PIB, de los cuales
un 91,4% son ingresos corrientes, mientras que el gasto
total alcanz 21,6% del PIB, del cual un 90% son gastos
corrientes, lo que result en un dficit fiscal de 4,1%
del PIB.
Como resultado, la mayor parte de los ingresos co-
rresponden a ingresos tributarios (91,4%), los cuales
ascienden a 16% del PIB (Cuadro 40). Estos impues-
tos corresponden al orden nacional. Los impuestos
de tipo departamental y municipal son recaudados,
respectivamente, por cada nivel de gobierno. Dentro
de la recaudacin tributaria nacional, se destaca el im-
puesto a la renta, cuya recaudacin alcanza el 6,7% del
PIB. Le sigue en importancia el impuesto al valor agre-
gado (IVA) recaudado a nivel domstico que alcanza
un 4% del PIB. La recaudacin de impuestos externos
asciende a 3,7% del PIB, dentro de los que se destaca
el IVA externo, que alcanza un 2,6% del PIB. Los fondos
especiales representan ingresos menores por $Col577
miles de millones, lo que representa un 1% del PIB.
Asimismo, los recursos de capital, constituidos prin-
cipalmente por los rendimientos financieros de fondos
propios del gobierno central y otros fondos adminis-
trados por el Tesoro General de la Nacin, alcanzan
$Col4.232 miles de millones (7,5% del PIB).
La composicin de los gastos totales ejecutados du-
rante el ao 2006 se encuentra en el Cuadro 41. Los
gastos totales ascienden a $Col69,4 billones, lo que
equivale a un 21,6% del PIB. La mayor parte de estos
gastos la conforman los gastos de funcionamiento, que
ascienden a $Col49 billones, representando el 70,8% del
total. Dentro de estos se cuentan los gastos en servicios
personales, las transferencias y las otras transferencias.
El rubro ms importante lo constituyen las transferen-
cias, que incluyen el Sistema General de Participaciones
(SGP), mediante el cual se traspasan recursos a las re-
giones por 4,9% del PIB, y los pagos de pensiones que
alcanzan el 4,1% del PIB. Ambos rubros representan dos
de las inflexibilidades ms grandes del presupuesto
nacional, al estar protegidos constitucionalmente. El
monto de las transferencias realizadas al SGP es de-
terminado mediante una frmula establecida por la
Constitucin, modificada en 2001 y, posteriormente, en
2007. Por otra parte, el pago de pensiones corresponde
a la parte de las erogaciones que debe realizar el ISS y
que no puede financiar con sus propios ingresos (las
contribuciones de los afiliados al sistema), ni con sus
reservas. El gobierno central est obligado constitucio-
nalmente a respaldar estos pagos.
Otro rubro significativo de gasto corresponde al
servicio de la deuda. El pago total de intereses pa-
ra 2006 asciende al 4,2% del PIB, lo que representa un
19,2% del total de gastos. La mayor parte de este gasto
corresponde al servicio de deuda interna que asciende al
2,9% del PIB. Este rubro tambin es considerado inflexi-
ble dado que no se puede modificar en el corto plazo y
depende del gasto llevado a cabo en el pasado y, por lo
tanto, inmodificable. Si bien es posible, en la prctica, in-
cumplir el servicio de la deuda, esto tiene consecuencias
indeseables para la economa al minar la credibilidad de
la Nacin como deudora y encarecer el endeudamiento
hacia adelante al elevarse el riesgo pas.
205
Cuadro 39. Ingresos y gastos del gobierno nacional central, 2006
Cuadro 40. Ingresos totales del gobierno nacional central, 2006
Concepto Miles de millones
de $Col
Miles de millones de $Col
Porcentaje
del PBI
Porcentaje de ingresos totales

Total recursos
Ingresos corrientes
Fondos especiales
Ingresos de capital
Total gastos
Gastos corrientes
Gastos de capital
Otros
Concepto

Ingresos totales
Ingresos corrientes
Ingresos tributarios
Internos
Renta
IVA interno
Movimientos fnancieros
Timbre
Patrimonio
Externos
Gravamen arancelado
IVA externo
Otros
Ingresos no tributarios
Resultado
56.347
56.347
51.474
51.474
577
51.221
4.232
38.139
69.374
21.354
62.427
12.878
5.898
2.672
1.049
714
523
11.831
3.651
8.180
1.251
254
-13.027
17,6
100,0%
16
91,4%
0,2
90,9%
1,3
67,7%
21,6
37,9%
19,5
22,9%
1,8
4,7%
0,3
1,3%
0,9%
21,0%
6,5%
14,5%
2,2%
0,5%
-4,1
100%
91,4%
1,0%
7,5%
100%
90,0%
8,5%
1,5%

Porcentaje de los ingresos
o de los gastos totales
17,6
16,0
16,0
11,9
6,7
4,0
0,8
0,2
0,2
3,7
1,1
2,6
0,4
0,1
Porcentaje del PBI
Fuente: Cierre Fiscal del Sector Pblico, 2006, Consejo Superior de Poltica Fiscal, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Repblica de Colombia.
206
Clasificacin y cuantificacin de las inflexibilidades
presupuestarias
El gobierno colombiano cuenta con un escaso mar-
gen de maniobra al preparar el presupuesto de cada
ao dado que, como se mencion anteriormente, un al-
to porcentaje de los gastos se encuentra predeterminado
por un gran nmero de leyes y artculos constituciona-
les. Este apartado se concentra en el grupo de partidas
presupuestarias fijadas por leyes, decretos o artculos
constitucionales que ordenan gasto estatal y que no son
discrecionales del Poder Ejecutivo. En la actual prctica
presupuestaria esto incluye las denominadas otras
transferencias y las rentas de destinacin especfica.
En trminos de la composicin del gasto pblico en
Colombia, se destaca el aumento sostenido que se ha
observado a lo largo de toda la dcada en la participacin
del servicio de la deuda, las pensiones y las transferen-
cias territoriales. Junto con el de gastos de personal,
estos rubros del presupuesto son inflexibles por natu-
raleza y continan representando la mayor parte del
presupuesto nacional. En la actualidad, la suma de es-
tos cuatro rubros asciende a $Col58,9 billones, lo que
representa un 85% del total de presupuesto de gastos.
En adicin a estos rubros inflexibles, existen otros
cuya inclusin en el presupuesto est determinada por
prescripciones constitucionales o legales. Segn el mi-
nisterio de Hacienda, el 50% de los gastos generales y
el 67% de las apropiaciones para inversin son inflexi-
bles. Las inf lexibilidades en el gasto de inversin se
derivan principalmente de las vigencias futuras y los
fondos especiales. Mediante las vigencias futuras se
compromete una parte del presupuesto de aos poste-
riores para garantizar la ejecucin o continuidad de
determinados proyectos de inversin. Por lo tanto, en
el sentido estricto las vigencias futuras son equivalentes
a una deuda.
De acuerdo con Echeverry et al. (2004) el porcentaje
inflexible del presupuesto se ha mantenido estable
durante los ltimos aos en niveles cercanos al 95%,
con una leve cada en 2002 debido a un incremento
en la flexibilidad del rubro de inversin. El rengln con
mayor inflexibilidad, descontando el servicio de deuda,
es el de gastos de funcionamiento, en el que se incluyen
los gastos de personal, las transferencias y los gastos
generales.
A continuacin, se describirn cuatro grupos de
inflexibilidades, de acuerdo con la manera en que estas
se manifiestan dentro del presupuesto: las inf lexibi-
lidades del gasto, las inflexibilidades del ingreso o rentas
de destinacin especfica, los recursos parafiscales y el
gasto tributario o exenciones tributarias. Posteriormente,
Concepto Miles de millones de $Col Porcentaje de ingresos totales

Fondos especiales
Recursos de capital
Rendimientos fnancieros
de fondos propios
Rendimientos fnancieros de
fondos administrativos
Excedentes fnancieros
Otros
Ingresos causados
577
4.232

476

361
3.066
329
63
1,0%
7,5%
0,8%
0,6%
5,4%
0,6%
0,1%
0,2
1,3
0,1
0,1
1,0
0,1
0,0
Porcentaje del PBI
Fuente: Cierre Fiscal del Sector Pblico, 2006. Consejo Superior de Poltica Fiscal, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Repblica de Colombia.
207
se clasificarn de acuerdo con el destino de los recursos
y la justificacin terica para su introduccin en el
presupuesto.
Inflexibilidades en el gasto
De acuerdo con el ministerio de Hacienda, el 95% del
presupuesto de gastos de la Nacin de 2006 era in-
flexible (Cuadro 42). La mayor parte de los rubros son
inflexibles en su totalidad, exceptuando los gastos ge-
nerales, cuyo grado de rigidez se estima en 51%, y los
gastos de inversin, cuya inflexibilidad es de un 65%.
Inversin
En el caso de la inversin, la inflexibilidad se despren-
de del uso de la herramienta de vigencias futuras
mediante la cual se comprometen recursos de vigen-
cias fiscales posteriores con el fin de garantizar la
continuidad de proyectos de inversin, por lo general
en infraestructura. Las vigencias futuras, en la prctica
equivalen a deuda del gobierno, dado que se constitu-
yen en compromisos ciertos. Este mecanismo permite
atrapar parte del presupuesto de aos posteriores y es-
capar a una discusin sobre el uso de los recursos en
el Congreso. Es por esto que dichos recursos se con-
sideran inflexibles, restndole margen de maniobra al
gobierno en el momento de la elaboracin del presu-
puesto anual.
En principio, las vigencias futuras slo pueden res-
tringirse al periodo de gobierno en curso. No obstante,
existen vigencias futuras extraordinarias que pueden
trascenderlo. Este fue el caso del salvamento financiero
Cuadro 41. Gastos totales del gobierno nacional central, 2006
Concepto Miles de millones de $Col Porcentaje de los gastos totales

Gastos totales
Gastos corrientes
Intereses
Externos
Internos
Funcionamiento
Servicios personales
Transferencias
SGP
Pensiones
Otras transferencias
Gastos generales
Inversin
Prstamo neto
Pagos causados
69.374
62.427
13.330
3.974
9.357
49.097
8.046
37.591
15.640
13.169
8.782
3.460
5.898
412
637
100,0%
90,0%
19,2%
5,7%
13,5%
70,8%
11,6%
54,2%
22,5%
19,0%
12,7%
5,0%
8,5%
0,6%
0,9%
21,6
19,5
4,2
1,2
2,9
15,3
2,4
11,7
4,9
4,1
2,7
1,1
1,8
0,1
0,2
Porcentaje del PBI
Fuente: Cierre Fiscal del Sector Pblico, 2006, Consejo Superior de Poltica Fiscal, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Repblica de Colombia.
208
posterior a la crisis de 1999. El monto total de la opera-
cin ascendi al 6% del PIB del momento de la crisis y
la modalidad a travs de la cual el gobierno asumi el
costo fue a travs de vigencias futuras por $Col13 billo-
nes que se haran efectivas a lo largo de los siguientes
nueve aos. En cada ao fiscal estas vigencias contabili-
zaban como inversin, reduciendo el espacio fiscal para
realizar gastos dentro de este rubro.
Otro caso notable de vigencias futuras son los com-
promisos del gobierno central con Bogot D.C. para la
construccin de Transmilenio, el sistema de transpor-
te masivo de la ciudad. Mediante este mecanismo, la
Nacin cubre el 66% del costo de la obra de infraestruc-
tura y amoblamiento urbano. No obstante, en este caso
se presenta un problema de incentivos, dado que el
compromiso de la Nacin equivale a un porcentaje
sobre un total de costos que hasta el momento son in-
ciertos. El proyecto tiene una duracin aproximada de
15 aos y no hay diseos preestablecidos para todas
sus etapas. Por lo tanto, en cada fase del proyecto se
produce un diseo y se realiza una licitacin, determi-
nndose se costo. Bajo este esquema, la ciudad tiene
el incentivo de incrementar el monto total de la in-
versin para apalancar ms recursos del nivel central.
Este fue el caso de obras de infraestructura de la fase
II de Transmilenio.
Gastos de funcionamiento
Como se mencion anteriormente, para 2006, el 70,8%
de los gastos totales corresponda a gastos de funciona-
miento, que se componen a su vez de gastos personales,
gastos generales y transferencias. Las transferencias,
que equivalen a un 54,3% del presupuesto total de
gastos de 2006, son un rubro inf lexible y, como tal,
escapan a la discusin necesaria sobre la prioridad
de los distintos renglones de gasto pblico. Estas se
Cuadro 42. Apropiaciones e inflexibilidades para el presupuesto de 2006
Apropiaciones Inflexibilidades Concepto

FUNCIONAMIENTO
Gastos de personal
Gastos generales
Transferencias
SERVICIO DE LA DEUDA
INVERSIN
TOTAL CON DEUDA
TOTAL SIN DEUDA
Operacin comercial
Externa
Interna
(1)
49.274
9.794
3.187
36.276
38.927
10.749
98.950
60.023
18
10.618
28.309
(2)
47.712
9.794
1.625
36.276
38.927
6.999
93.638
54.711
18
10.618
28.309
(3) = (2+1)
97%
100%
51%
100%
100%
65%
95%
91%
100%
100%
100%
(3) = (2/1)
50%
10%
3%
37%
39%
11%
100%
61%
0%
11%
29%
Participacin
Inflex./Aprop.
Participacin aprop./
Total presupuesto
con deuda
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
209
componen de las asignaciones que hace la Nacin
a las entidades territoriales por medio del SGP, los
aportes del Estado a las universidades, los pagos de
pensiones, las prestaciones sociales de los maestros
y otras transferencias de diversa ndole. Si bien las
transferencias realizadas a travs del SGP y el pago de
pensiones representan los rubros ms significativos
(4,9% y 4,1% del PIB, respectivamente) y representan el
77% del total de transferencias, los otros traspasos
alcanzan un nivel de 2,7% del PIB, lo que supera en
50% al presupuesto de inversin para 2006.
Las transferencias territoriales
La inf lexibilidad de las transferencias territoriales es
inherente a la poltica de descentralizacin consignada
en la Constitucin de 1991, la cual consagra a Colom-
bia como un Estado social de derecho, organizado en
forma de repblica unitaria, descentralizada, con auto-
noma de sus entidades territoriales. Las disposiciones
constitucionales sobre descentralizacin en trminos
de competencias y recursos fueron desarrolladas inicial-
mente por la Ley 60 de 1993, en la que se definieron las
competencias a cargo de los municipios y departamen-
tos y el esquema de participaciones del nivel nacional
a los entes territoriales, haciendo nfasis en los principa-
les servicios sociales como educacin, salud, servicios
pblicos domiciliarios de agua potable y saneamiento
bsico (Exposicin de motivos al Proyecto de Acto Le-
gislativo por medio del cual se modifican los artculos
356 y 357 de la Constitucin Poltica.)
Para proveer estos servicios, la Constitucin Pol-
tica y la Ley 60 de 1993 disearon un mecanismo de
participacin de los entes territoriales en los recursos
recaudados por el nivel central. En este esquema, se
asign una proporcin previamente establecida de
los ingresos corrientes de la Nacin a los entes terri-
toriales para que estos cubrieran los gastos asociados
a la prestacin de los servicios establecidos. Segn el
diseo constitucional, durante los primeros aos de
vigencia de la Constitucin Poltica, las participaciones
(Situado Fiscal y Participaciones Municipales en los In-
gresos Corrientes de la Nacin) deberan representar
una proporcin creciente de los ingresos corrientes de
la Nacin. De esta manera, las transferencias se consti-
tuan en un rubro inflexible por definicin.
Por una parte, el Situado Fiscal (para departamentos
y distritos) debera tener como mnimo una participa-
cin en los ingresos de 23% en 1994, de 23,5% en 1995
y de 24,5% en 1996, ao a partir del cual este porcentaje
permanecera constante. Por otra parte, la participacin
de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nacin pasara de 15% en 1994 a 22% en 2001. Este
esquema haca inviable cualquier poltica de ajuste fis-
cal mediante el incremento de ingresos, dado que este
necesariamente iba acompaado de un incremento
proporcional en el gasto. Adicionalmente, someta a los
departamentos y municipios a una gran volatilidad en
sus ingresos, poniendo en riesgo el cumplimiento de
metas sociales en salud, educacin y servicios pblicos
domiciliarios.
Mediante el Acto Legislativo 01 de 2001 se reform
este sistema de forma transitoria, crendose el SGP. A
travs de la reforma se garantiz temporalmente la esta-
bilidad de los recursos orientados a financiar la inversin
social en las entidades territoriales, desligndolos de
los ingresos corrientes de la Nacin. Partiendo de una
base inicial y superior se fij una regla de crecimiento
real del monto de las transferencias. Se determin un
crecimiento para el periodo comprendido entre 2002 y
2008 equivalente a la inflacin causada ms 2% en los
primeros cuatro aos y 2,5% en los restantes tres aos.
No obstante, dado que la reforma era de carcter tran-
sitorio, despus de 2008 el sistema reverta al vigente
antes de la reforma, de manera que las transferencias
volvan a ser equivalentes a un porcentaje de los in-
gresos corrientes de la Nacin, no inferior al vigente
en 2001.
Por lo tanto, en 2007 se volvi a reformar la Consti-
tucin diseando una nueva frmula para el crecimiento
de las transferencias hasta 2016. De acuerdo con la nue-
va frmula, las transferencias a las regiones crecern
4% en trminos reales para 2008 y 2009, ms un 1,3%
destinado exclusivamente para el sector de educacin.
Desde 2010, el crecimiento de las transferencias ser
del 3,5% real ms 1,6% para educacin. De 2010 hasta
2016, las transferencias crecern en total un 4,8% real,
210
del cual 1,8% estar destinado a educacin. Si el creci-
miento econmico supera una tasa de 4% en el ao, el
excedente ser aadido a la tasa de crecimiento de las
transferencias del ao siguiente.
De esta manera, el crecimiento de las transferen-
cias a las regiones est determinado por la Constitucin
hasta 2016, antes del cual ser necesaria una nueva
reforma. Sin importar la frmula que se utilice para
determinar el monto de las transferencias, estas per-
manecern como un rubro inflexible por naturaleza,
protegido constitucionalmente. Se podra argumentar
que la descentralizacin se ha limitado a la transferencia
de recursos a las regiones, mientras que las principales
responsabilidades de gasto permanecen en cabeza de la
Nacin, incrementando las inflexibilidades de gasto para
el gobierno central. No obstante, una evaluacin detalla-
da de los efectos de la descentralizacin trasciende los
objetivos de este documento.
El gasto en pensiones
En lnea con lo anterior, otro rubro completamente in-
flexible, que hace parte de las transferencias, es el pago
de pensiones. Como se mencion anteriormente, este
rubro ascendi al 4,1% del PIB en 2006 y se espera con-
tine creciendo hasta alcanzar un nivel de 4,8% del PIB
entre 2011 y 2014. Este rubro corresponde a la transfe-
rencia que realiza el gobierno central al ISS, encargado
de administrar el sistema pblico de pensiones. Este es
un sistema de pensiones de beneficios definidos, pague
cuando utilice (Pay as You Go), desfinanciado por defi-
nicin. Desde hace ya varios aos, el pago de pensiones
del ISS ha excedido las contribuciones de los aportan-
tes. Por lo tanto, durante varios aos el ISS tuvo que
completar el faltante mediante su stock de reservas. No
obstante, dicho stock se agot en 2004, por lo que a par-
tir de 2005 el gasto en el pago de mesadas pensionales
de la Nacin salt del 3,5% del PIB al 4,4%. Adicional-
mente, cada ao, por ley, el gobierno debe ahorrar en
el Fondo de Pensiones Territoriales (FonPeT). En 2006,
este ahorro ascendi a un 0,5% del PIB.
En ambos casos, esta inflexibilidad presupuestaria
busca apartar recursos para garantizar el pago oportuno
de las pensiones. De acuerdo con el artculo 48 de la
Constitucin Poltica de Colombia:
La Seguridad Social es un servicio pblico de carcter
obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin
y control del Estado, en sujecin a los principios de ef i-
ciencia, universalidad y solidaridad, en los trminos que
establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el de-
recho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la
participacin de los particulares, ampliar progresivamen-
te la cobertura de la Seguridad Social que comprender
la prestacin de los servicios en la forma que determine la
Ley. La Seguridad Social podr ser prestada por entida-
des pblicas o privadas, de conformidad con la ley. No se
podrn destinar ni utilizar los recursos de las instituciones
de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley
definir los medios para que los recursos destinados a pen-
siones mantengan su poder adquisitivo constante.
Asimismo, segn el artculo 53 de la Constitucin,
El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al
reajuste peridico de las pensiones legales.
Adicionalmente, el artculo 58 establece que: Se
garantizan la propiedad privada y los dems derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes pos-
teriores.
Por lo tanto, al tratarse de un derecho protegido cons-
titucionalmente, y adquirido contractualmente en el
pasado, el gobierno est en la obligacin de financiar
el faltante que enfrenta el ISS para cumplir con el pago
oportuno de pensiones. Como se mencion anterior-
mente, esto implica destinar un alto porcentaje de la
recaudacin tributaria actual para transferir recursos
a una proporcin minoritaria de la poblacin que se be-
nefici de contratos onerosos de pensiones, donde sus
contribuciones no guardaban relacin con los beneficios.
De esta manera, el gasto en pensiones se constituye
en una transferencia intergeneracional, en la que la po-
blacin trabajadora actual se ve en la obligacin de
pagar, con sus impuestos, las pensiones de la pobla-
cin retirada. El gasto en pensiones se presenta como
211
el resultado de un conf licto intergeneracional, en el
que las generaciones mayores logran asegurar para s
una renta a costa de las generaciones jvenes.
El pasivo pensional colombiano asciende actual-
mente a 130% del PIB. El ministro de Hacienda es quien
decide cmo se debe saldar esa deuda: con un mayor
dficit fiscal y, por ende, con un mayor endeudamiento
pblico o con mayores impuestos. La manera en que
se ponderen estas dos alternativas implcitamente de-
termina quin va a cubrir el pasivo pensional en su mayor
parte: las generaciones presentes o las generaciones
futuras. El gobierno colombiano ha optado por la prime-
ra alternativa, de manera que el dficit fiscal del gobierno
central ha logrado reducirse a pesar del sustancial
incremento en el pago de pensiones. Esto implica que
gran parte del incremento en la recaudacin tributaria
asociado a la reciente expansin econmica ha tenido
como destino el pago de pensiones.
El siguiente rubro en importancia dentro del total de
gasto en transferencias lo constituyen las denominadas
otras transferencias, las cuales se conforman por un
gran nmero de rubros destinados a una gran variedad
de sectores. Vale la pena sealar que esta cantidad de
transferencias le resta transparencia al proceso presu-
puestario por cuanto dificulta determinar la cantidad de
recursos que estn siendo destinados a los distintos
fines sociales. Por esto es importante clasificar, de
manera general, los sectores a los cuales se dirigen los
recursos mediante transferencias. Con este propsito
se clasifica la totalidad de las transferencias en el
Cuadro 43 dentro de las siguientes categoras: transfe-
rencias territoriales, seguridad social y aseguramiento,
educacin y deporte, control y justicia, transferencias
al ministerio de Hacienda, sector defensa, sector fi-
nanciero, transferencias sociales, de infraestructura y
combustibles, y otras.
El 45% del total de transferencias se encuentra des-
tinado a las regiones a travs del SGP y otro 44% est
destinado al sector de seguridad social. Dentro de este
ltimo, el rubro ms importante, naturalmente, es el
pago de pensiones. Le sigue en orden de importancia
a estos dos rubros el sector de educacin, que en 2006
recibi transferencias por $Col1,4 billones. El monto
de recursos destinado a educacin es an mayor si se
tiene en cuenta que el 58,5% de las transferencias terri-
toriales deben ser dirigidas a este sector. En 2006, los
recursos transferidos al sector de educacin a travs
del SGP ascendieron a $Col9,2 billones. Uno de los ru-
bros ms importantes dentro del gasto en educacin
es el pago de maestros, que determinan en gran medi-
da la distribucin regional de los recursos del SGP en
educacin. La distribucin histrica de maestros sigue
patrones definidos por criterios como el poder poltico
y el deseo de los maestros de estar en capitales en vez de
en sitios inhspitos y violentos. A pesar de la intencin
del gobierno de que la transferencia de recursos se d en
relacin con la poblacin atendida, de acuerdo con Ale-
jandro Gaviria, estos esfuerzos han sido infructuosos.
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Otro rubro significativo dentro de las transferencias
lo constituye el gasto militar, que asciende a $Col570
mil millones. Este rubro no captura la totalidad del gas-
to militar, ya que buena parte se encuentra clasificada
como inversin. En 2006, el presupuesto total del sec-
tor defensa ascendi a $Col12,9 billones. La inversin
militar ha crecido de manera importante a lo largo de
los ltimos aos, debido a su importancia estratgica
dentro del gobierno del Presidente Uribe. En particular,
la inversin en defensa y seguridad deber ascender a
aproximadamente 0,6% del PIB anualmente durante
los prximos dos aos, como resultado de un impuesto
al patrimonio cuya recaudacin tiene como destino for-
talecer a las fuerzas armadas.
Debe tenerse en cuenta que gran parte de las inflexi-
bilidades asociadas al gasto en defensa se desprende del
componente inercial asociado a la contratacin de pie de
fuerza. Usualmente, al contratar un soldado o polica se
calcula y presupuesta su costo en la vigencia, pero no
su eventual pensin y costos de salud que afectarn de
manera permanente el presupuesto futuro.
Otro componente significativo de las transferencias
lo constituyen los recursos dirigidos al sector de control
y justicia. Las transferencias a este sector ascendieron a
$Col566 mil millones en 2006.
Inflexibilidades en los ingresos
Las inflexibilidades con fuente en los ingresos surgen
por normas que destinan parte de los ingresos de la Na-
cin a un uso especfico. Dentro de estas se destacan
los recursos que deben ser destinados al Fondo Nacio-
nal de Regalas, la participacin del IVA de las antiguas
intendencias y comisaras, y los recursos destinados a
la dotacin y arreglos locativos de escuelas industriales
e institutos tcnicos, entre otras.
La mayor parte de las rentas de destinacin espec-
fica vigentes en el presupuesto nacional fueron creadas
en la dcada de 1990. Esto sustenta la hiptesis plantea-
da anteriormente de que las inflexibilidades cumplen
un papel de atrapamiento de rentas para asegurar re-
cursos pblicos en el futuro y evitar que estos sean
recortados bien sea por las prioridades de gasto de un
nuevo gobierno, o por necesidades de ajuste fiscal. Esto
es reconocido por el ministro de Hacienda Eduardo
Wiesner en su informe de 1981-1982 cuando seala que:
aunque muchos de tales intereses son perfectamen-
te legtimos en su contexto, su satisfaccin no siempre es
compatible con el equilibrio fiscal, por lo cual resulta indis-
pensable asegurar que la poltica se disee en un contexto
ms amplio, con permanente atencin a sus consecuen-
cias de largo plazo.
Durante los aos noventa, como consecuencia de
un mayor grado de participacin y polarizacin polti-
ca, del surgimiento evidente de dificultades fiscales y
de la adopcin de reformas que favorecieron a algunos
grupos sociales sobre otros, puede haber aumentado la
importancia para ciertos grupos de asegurar su partici-
pacin en el presupuesto (Echeverry et al., 2004).
La composicin sectorial del uso dado a estas rentas
de destinacin especfica revela que el destino ms im-
portante lo constituyen los establecimientos pblicos y le
siguen en importancia los recursos destinados a la segu-
ridad social y el gasto militar, engrosando los montos
dirigidos a estos sectores a travs de inflexibilidades en
el gasto.
El Cuadro 44 presenta un listado elaborado por la
Direccin de Presupuesto Nacional de los gastos finan-
ciados con rentas de destinacin especfica. Asimismo
se seala, la ley mediante la cual se decidi el destino de
los recursos. Como se observa en el Cuadro 44, la principal
renta de destinacin especfica empleada para financiar
gastos de funcionamiento la constituye el Sistema General
de Participacin ($Col16,32 billones). Si bien esta fue cla-
sificada anteriormente como una inflexibilidad en el gasto,
debe tenerse en cuenta que este gasto se encuentra aso-
ciado a unos ingresos que han sido apropiados para
cubrirlo. Previamente, en 1996, estos ingresos equivalan
a un 24,5% de los ingresos corrientes de la Nacin. Actual-
mente, si bien no equivalen a un porcentaje de los ingresos
de la Nacin, han crecido, como se explic anteriormente,
mediante una frmula que toma como base el monto
transferido en 2001. Por lo tanto, puede concluirse que los
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recursos transferidos a travs del SGP tambin repre-
sentan una renta de destinacin especfica.
Dentro de los gastos de funcionamiento se destacan
tambin los recursos destinados al Fondo de Pensiones
Territoriales. De acuerdo con la Ley 549 de 1999, el 70%
de la recaudacin del impuesto del timbre nacional
sobre instrumentos pblicos y privados debe ser aho-
rrado en el FonPeT para cubrir el pasivo pensional de
las entidades territoriales. En 2006, esta suma ascendi
a $Col426 mil millones de pesos y representa un ahorro
forzoso que debe realizar la Nacin para garantizar el
pago de las pensiones a nivel territorial.
Las rentas de destinacin especfica dirigidas a inver-
sin son relativamente pocas. Para 2006 ascendieron a
un total de $Col297 mil millones de pesos. Dentro de
estas se destacan las rentas dirigidas a financiar inver-
sin social. De acuerdo con la Ley 633 de 2000, el 20%
del punto adicional en la tarifa del IVA, por encima de
la tarifa general de 16%, deber ser destinado a inver-
sin social. Para 2006, esto represent recursos por
$Col146,2 mil millones. Adems, la misma ley establece
que el 10% del punto adicional debe ser destinado a
financiar programas de prevencin y atencin a despla-
zados, lo que en 2006 represent recursos por $Col73,1
mil millones. Llama la atencin, sin embargo, que estos
recursos tambin sean clasificados como inversin por
parte de la Direccin de Presupuesto Nacional.
La mayor parte de las rentas de destinacin especfi-
ca se concentran en la financiacin de fondos especiales.
El total de estas rentas asciende a $Col9 billones para
el ao 2006. Le siguen en importancia las rentas dirigi-
das a los establecimientos pblicos, que ascienden a
$Col6,9 billones para el mismo ao.
Dentro de las rentas especficas destinadas a fon-
dos especiales se destacan los recursos dirigidos a la
subcuenta de Solidaridad y Garanta en Salud. La Ley
100 de 1993, que regula el sistema pblico de salud,
establece que se debe cobrar un punto adicional a la
tarifa de contribucin al sistema obligatorio de salud
para financiar un subsidio en salud a las personas que
se encuentran por fuera del sistema. En 2006, estas
contribuciones ascendieron a $Col1,4 billones. Le sigue
en importancia el Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio, al cual se dirigen el 100% de los ingresos
del Magisterio, de acuerdo con la Ley 91 de 1989. Di-
chos recursos ascendieron a $Col598 mil millones. La
mayor parte de las rentas de destinacin especfica que
se destinan a fondos especiales se concentran en el sec-
tor de seguridad social y aseguramiento. Ms de $Col3
billones, lo que equivale a cerca del 1% del PIB fueron
destinados mediante este mecanismo al sector de segu-
ridad social en 2006. La mayor parte de estos recursos
representan ahorro para cubrir el pasivo pensional.
Si bien separar recursos en el presente para cubrir
un gasto futuro, como es el caso del pasivo pensio-
nal, parece razonable, esto slo tiene sentido para una
economa con supervit fiscal. Carece de sentido finan-
ciero, que en una economa como la colombiana, donde
el dficit fiscal asciende a cerca de 4% del PIB al ao,
se ahorre ms de 1% del PIB para el pago de pensio-
nes futuras. Esta previsin implica que el gobierno debe
buscar financiar un dficit, a tasas de mercado, e incre-
mentar su deuda para poder darse el lujo de ahorrar
estos recursos como le obliga la ley.
Otro rengln importante de las rentas de destinacin
especfica lo conforman las regalas. El total de regalas
por la explotacin de recursos naturales no renovables
que en 2006 representaron $Col315,2 mil millones
son transferidas al Fondo Nacional de Regalas, que
posteriormente las distribuye entre las regiones.
En total, las rentas de destinacin especfica, inclu-
yendo las transferencias territoriales al SGP ascienden a
$Col33.172 billones en 2006. Teniendo en cuenta que el
presupuesto total de rentas y recursos de capital, exclu-
yendo deuda, asciende a $Col66,9 billones, las rentas
de destinacin especfica representan una inflexibilidad
equivalente al 49,5% del total de los ingresos. Esto reve-
la que el grado en que el gobierno est maniatado para
decidir el uso de sus ingresos es sustancial.
Las inflexibilidades en el ingreso atentan contra uno
de los principios presupuestarios consagrado actual-
mente en el Estatuto Orgnico del Presupuesto: la
unidad de caja.
La evidencia histrica resumida en el apartado ante-
rior de este documento, sugiere que desde comienzos
de siglo los distintos ministros de Hacienda se han
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pronunciado con respecto a las rentas de destinacin
especfica y a la prodigalidad de los parlamentarios para
ordenar gastos sin establecer previamente los recursos
con que han de financiarse. No obstante, el fundamen-
to legal de las inflexibilidades del ingreso contenidas
actualmente en el presupuesto, tambin est dado por
la Constitucin. El artculo 359 establece que:
No habr rentas de destinacin especf ica [y segui-
damente aade:] se exceptan: 1. Las participaciones
previstas en la Constitucin en favor de los departamen-
tos, distritos y municipios. 2. Las destinadas para inversin
social. 3. Las que con base en leyes anteriores, la Nacin
asigna a entidades de previsin social y a las antiguas in-
tendencias y comisaras.
Esta excepcin a las rentas de destinacin especfi-
ca es lo suficientemente amplia como para validar toda
suerte de inflexibilidades en el ingreso, en particular, si
estn justificadas como inversin social, que no est
definida dentro de la Constitucin.
Recursos parafiscales
El tercer subconjunto de inflexibilidades que se consi-
dera en este trabajo son los recursos parafiscales. Las
contribuciones parafiscales son:
aquellas tasas o aportes que, por ministerio de la ley,
determinados sectores econmicos o sociales estn obli-
gados a pagar a favor de un ente pblico o privado, con
el fin de que reviertan en beneficio de quienes hicieron la
contribucin, bien sea en la forma de servicios sociales, o
bien mediante la aplicacin de mecanismos de regulacin
econmica (Lleras de la Fuente, et al., 1992).
La Constitucin Poltica de 1991, en los artculos 150
y 338, establece que es facultad del Congreso, las Asam-
bleas Departamentales y los Consejos Municipales y
Distritales establecer, en tiempos de paz, las contribu-
ciones fiscales y parafiscales. Debido a que se trata de
recursos pblicos sobre los cuales el Poder Ejecutivo
no tiene mayor discrecin y estn destinados a una
entidad o a un fin especfico, se adaptan al criterio de
inflexibilidad definido anteriormente. Para Lleras de la
Fuente et al. (ibidem), citado por Ferrer (1996), estos
aportes se han convertido en una tcnica para la apro-
piacin implcita de Rentas de Destinacin Especfica:
La parafiscalidad es una tcnica de generacin y ma-
nejo de los recursos pblicos por fuera del presupuesto
central, afectados a una destinacin especial de carcter
econmico o social, cuya fijacin corresponde a las cor-
poraciones pblicas, pero cuya administracin se entrega
a organismos autnomos de carcter pblico o privado,
que pueden ser de economa dirigida, de carcter gremial
o profesional, o de previsin social. Debe observarse, en
consecuencia, que si bien el artculo 359 prohbe las rentas
nacionales de destinacin especfica, las contribuciones pa-
rafiscales quedan excluidas de tal prohibicin en virtud de
lo dispuesto por el artculo aqu comentado. Entre nosotros
existe un considerable nmero de exacciones parafiscales
de diversas especies, tales como las deducciones y cuotas
para la seguridad social, el subsidio familiar, el servicio
nacional de aprendizaje, la retencin cafetera, el fomento
arrocero, etctera, que no obedecan a unos principios re-
guladores bsicos.
La discusin sobre la conveniencia o no de las con-
tribuciones parafiscales y sus implicaciones sobre la
elaboracin del Presupuesto de la Nacin debe consi-
derar ms a fondo la definicin de parafiscalidad. En
la sentencia C-308/94 de la Corte Constitucional se
habla de parafiscalidad:
como una forma de gravamen que se maneja por fuera
del presupuesto. [] No es, con todo, un ingreso de la Na-
cin y ello explica por qu no se incorpora al presupuesto
nacional, pero no por eso deja de ser producto de la sobe-
rana fiscal, de manera que slo el Estado a travs de los
mecanismos constitucionalmente diseados con tal fin (la
ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta
clase de contribuciones como ocurre tambin con los im-
puestos. [...] Las contribuciones parafiscales, se repite, son
recursos pblicos pero no son ingresos corrientes de la
Nacin (Ferrer, 1996).
223
Otra caracterstica importante de la parafiscalidad
tiene que ver con la presunta relacin entre la contri-
bucin y el beneficio que reciben aquellos que deben
hacer los aportes. Este es un criterio crucial para dife-
renciar los recursos parafiscales de las tasas y de los
impuestos. Como seala Ferrer (ibidem), comnmente
se argumenta que todo pago a la administracin p-
blica que no implique a cambio un beneficio directo,
inmediato y razonable constituye un impuesto y no un
recurso parafiscal. Sin embargo, un anlisis de las con-
tribuciones parafiscales ms importantes que hacen
los empleadores al SENA y al ICBF evidencia que las
contribuciones parafiscales no tienen que guardar, ne-
cesariamente, una relacin directa ni inmediata con el
beneficio recibido. Muchos empresarios contribuyen
al SENA aunque no necesiten mano de obra calificada y,
en muchos casos, por ms que la necesiten, no pueden
obtenerla. Algo similar ocurre con las cotizaciones al
ICBF pues muchos empleados de una empresa pueden
no necesitar los servicios de esta entidad (por ejem-
plo, si no tienen hijos), pero an as el empleador debe
cotizar por ellos. Todo esto implica que un gravamen,
para ser reconocido como un recurso parafiscal y no
como un impuesto, debe tener una contraprestacin,
pero esta no tiene que ser inmediata ni proporcional.
Segn Ferrer (ibidem), la parafiscalidad se encuentra
ms cerca de los impuestos que de las tasas (de hecho
a los aportes al SENA y al ICBF se les llama en ocasiones
impuestos a la nmina).
En el Presupuesto General de la Nacin no se inclu-
yen todas las rentas parafiscales puesto que muchas de
ellas ingresan directamente a las entidades (como es el
caso de las Cajas de Compensacin Familiar). Esto con-
lleva a reconsiderar la alternativa de no incluir los recursos
parafiscales en el Presupuesto General de la Nacin y
de esta manera replantear el carcter inflexible de estos
recursos. La Corte Constitucional, en la sentencia C-046
citada por Ferrer (ibidem), seala que:
es necesario advertir que lo ms adecuado es que los
recursos parafiscales no aparezcan en el presupuesto na-
cional, pero el hecho de que la ley que los crea seale una
cosa distinta no significa, por ese slo hecho, que trans-
formen su naturaleza de recursos parafiscales en recursos
tributarios de la Nacin.
Ferrer (ibidem), a su vez, plantea que las contribucio-
nes parafiscales han de incorporarse al Presupuesto
Nacional, pues de acuerdo con el artculo 345 de la
Constitucin en tiempo de paz no se podr percibir con-
tribucin o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogacin con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en el de gastos. De esta forma, resulta in-
constitucional excluir algunos recursos parafiscales del
Cuadro 45. Recaudacin de impuestos parafiscales, 1998-2003 (porcentaje del PIB)
Aos

1998
1999
2000
2001
2002
2003
Seguridad
social
3,87
3,58
2,85
2,86
2,64
2,47
ICBF
ND
0,53
0,48
0,52
0,51
0,49
SENA
ND
0,28
0,26
0,27
0,27
0,27
Fondo
del caf
0,15
0,08
0,08
0,00
0,01
0,06
Otras
entidades
ND
0,02
0,02
0,02
0,03
0,03
Total recaudacin
parafiscal
4,83
4,49
3,69
3,67
3,47
3,32
Fuente: CONFIS.
224
presupuesto ya que toda contribucin fiscal o parafiscal
debe estar incluida en el presupuesto para poder llevar a
cabo su percepcin.
Lo anterior corrobora la naturaleza inflexible de es-
tos recursos, que deben necesariamente formar parte
del Presupuesto de la Nacin, pero de los cuales el go-
bierno no est en libertad de disponer. Adicionalmente,
es necesario tener en cuenta que la recaudacin de recur-
sos parafiscales incrementa la carga tributaria como
cualquier otro impuesto, generando distorsiones sobre
el mercado laboral. La recaudacin de impuestos para-
fiscales ascendi al 3,32% del PIB en 2004, lo que
representaba el 22,6% del total de la recaudacin nacio-
nal para el mismo ao (Haindl, 2005). El peso de la
carga tributaria parafiscal es considerable e incide de
manera significativa sobre la presin tributaria total.
El Cuadro 46 muestra la evolucin de las contribu-
ciones al SENA y al ICBF desde 2000 hasta 2006. Estos
dos rubros representan los dos impuestos parafisca-
les ms significativos, y entre los dos ascienden a ms
de $Col2,5 billones en 2006.
Un ltimo punto que discute Ferrer se relaciona con
la forma en la cual se ha abusado del criterio de para-
fiscalidad para disfrazar algunas rentas de destinacin
especfica. Analizando el presupuesto de 1994, Ferrer
encuentra que una serie de recursos enumerados como
parafiscales en ese entonces corresponden, en realidad,
a tasas por servicios (como los Fondos de Publicaciones
de la Contralora, los de la Universidad Militar Nueva
Granada, los ingresos de la Junta Central de Contadores
y los de la Escuelas Industriales e Institutos Tcnicos).
En contraste, rubros como la compensacin por ca-
nales radioelctricos regionales y los aportes que deben
hacer las notaras para la administracin de justicia, que
aparecan como recursos parafiscales en el presupuesto
de 1994, son en realidad rentas de destinacin espec-
fica ya que, segn Ferrer, carecen de contraprestacin.
Sin embargo, un posible motivo para disfrazar algunos
ingresos de la Nacin como recursos parafiscales poda
ser el incentivo del gobierno a disminuir el monto de
sus ingresos corrientes con base en los cuales se calcu-
laban las transferencias territoriales hasta la expedicin
del Acto Legislativo 02 de 2001. De ser este el caso,
la presencia de una rigidez presupuestaria, como las
transferencias territoriales, habra resultado en la crea-
cin de nuevas rigideces para evadirla, resultando en
una mayor inflexibilidad presupuestaria.
Gasto tributario
El ltimo grupo de inflexibilidades presupuestarias con-
templado en este apartado comprende el gasto tributario,
que corresponde a las exenciones tributarias que se otor-
gan a diferentes sectores de la economa y resultan en
una menor recaudacin para la Nacin y, por ende,
equivalen a una transferencia directa de recursos hacia
determinados actores.
Los tratamientos tributarios preferenciales se jus-
tifican en la teora como mecanismos para generar
incentivos hacia ciertos sectores econmicos que se
consideran estratgicos. Sin embargo, este no siempre
es el caso y las exenciones tributarias son utilizadas por
grupos de inters que buscan atrapar rentas mediante
un tratamiento tributario favorable. El resultado de una
acumulacin excesiva de exenciones es un sistema tri-
butario poco transparente y poco equitativo, que facilita
la evasin y la elusin mediante la disminucin de la
recaudacin tributaria.
La estructura tributaria colombiana incluye un gran
nmero de tratamientos preferenciales a travs de
Cuadro 46. Contribuciones al SENA e ICBF, 2000-
2006 (millones de pesos)

2000
2001
2002
2003
2004
2006
2005
SENA
446.941,8
504.633,0
548.375,9
606.996,1
667.023,5
890.034,3
753.906,8
ICBF
842.596,8
981.719,3
1.044.603,5
1.116.168,9
1.247.393,4
1.632.071,8
1.425.935,3
Fuente: Direccin Nacional de Presupuesto.
Aos
225
exenciones, descuentos, deducciones y tarifas diferen-
ciales. Estas han resultado en una alta complejidad
tributaria que resulta costosa, inequitativa e ineficiente.
Los beneficios tributarios otorgados a travs del im-
puesto a la renta durante 2006 ascendieron a $Col17.575
mil millones, lo que equivale a un costo fiscal de
$Col4.536 mil millones, que representa 1,4% del PIB
(marco fiscal de mediano plazo 2007, ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico). Entre estos se destacan
los ingresos no gravables de las personas naturales y
jurdicas que conllevan beneficios tributarios, como las
deducciones especiales (entre ellas, donaciones a en-
tidades sin fines de lucro, fondos mixtos de promocin
de la cultura y el arte) la deduccin de impuestos loca-
les, las rentas exentas (como gastos de representacin
de magistrados de los tribunales y sus fiscales, pagos la-
borales, licoreras y loteras) y los descuentos tributarios
(descuentos por reforestacin), adems de los benefi-
cios tributarios sobre las rentas laborales (Exposicin
de Motivos, Proyecto de Reforma Tributaria de 2006).
Dentro de estos ltimos se destacan los diferentes gas-
tos que se consideran exentos del impuesto de renta.
Entre ellos se cuentan los aportes a cuentas de Ahorro
y Fomento a la Construccin creadas para incenti-
var la compra de vivienda tras la recesin econmica
y, por esta va, reactivar el sector de la construccin y
el ahorro voluntario en fondos de pensiones medida
adoptada para promover el ahorro pensional. Adems,
existen deducciones para el pago de intereses de vi-
vienda, o alternativamente para gastos por educacin
y salud prepagada.
En 2006, dentro de los principales beneficios tri-
butarios otorgados a travs del impuesto de renta se
destaca una deduccin del 30% para la inversin en
activos fijos reales productivos. Esta deduccin tena
como objetivo promover la inversin privada, de mane-
ra que la mayor produccin hacia adelante compensara
el costo fiscal inicial de la poltica. Para 2006, este bene-
ficio fue solicitado por 5.752 declarantes, por un valor
de $Col4.829 mil millones. La mayor parte de esta de-
duccin ($Col1.221 mil millones) se concentr en el
sector minero.
Las rentas exentas, por su parte, alcanzaron un
monto estimado de $Col12.555 mil millones en 2006,
lo que implica un costo fiscal de $Col2.553 mil millo-
nes. Como se observa en el Cuadro 47, la mayor parte
de estas se concentraron en los sectores de servicios
financieros ($Col877 mil millones) y minero ($Col865
mil millones).
Por otra parte, existen tambin los descuentos tri-
butarios que inciden directamente sobre el valor del
impuesto que paga el contribuyente, a diferencia de las
rentas exentas que afectan la base gravable. El monto
de estos descuentos es sustancialmente menor, dado
que se han venido eliminando lentamente en el sistema
tributario. Para 2006 el costo fiscal de los descuentos
tributarios ascendi a $Col191 mil millones.
Lo anterior resulta en una gran inequidad entre los
diferentes sectores econmicos, donde en virtud de las
diferencias en tarifas se favorece a determinados sectores
a costa de otros. De acuerdo con el Cuadro 48, la tarifa
promedio de renta vara entre los diversos subsectores,
oscilando entre 30,2%, cobrada a la industria maderera y
42,6% cobrado al subsector de comercio al por mayor.
La estructura actual del IVA tambin conlleva impor-
tantes distorsiones e inequidades por sector econmico.
Los datos de las declaraciones de ventas correspondien-
tes a 2005 sugieren que los tratamientos preferenciales
representan cerca de la mitad de las ventas totales.
Compatible con esta informacin es la tarifa efectiva
en ventas, que en promedio se sita en 8%. Los sub-
sectores donde tenan mayor incidencia las exenciones
y exclusiones en 2005 eran la electricidad, el gas y el
vapor, mientras que la cobertura del IVA es casi total en
la manufactura de textiles y la fabricacin de productos
minerales (Exposicin de motivos, Proyecto de Reforma
Tributaria, 2006). Para 2006 se observa que la tarifa
efectiva en ventas es menor a 2005 (7,5%) y el 44,4%
de las ventas totales se encuentran exentas o excluidas.
Los subsectores ms favorecidos por este gasto tributa-
rio son los de comercio al por mayor y al por menor, la
electricidad, el gas y el vapor, y la construccin. El total
de exenciones y exclusiones asciende a $Col247.228 mi-
llones en 2006 (Cuadro 49).
226
Otros servicios
Servicios financieros
Minero
Industria de la madera, corcho y papel
Manufactura alimentos
Fabricacin de productos minerales y otros
Fabricacin de sustancias qumicas
Servicio de transporte, almacenamiento y comunicaciones
Comercio al por mayor
Actividades deportivas y otras actividades de esparcimiento
Agropecuario, silvicultura y pesca
Construccin
Comercio al por menor
Electricidad, gas y vapor
Manufactura textiles, prendas de vestir y cuero
Servicios de hoteles, restaurantes y similares
Comercio al por mayor y al por menor de vehculos
automotores, accesorios y productos conexos

Total
Participacin dentro del total de declarantes
Comercio de vehculos y conexos
Agropecuario
Servicios de transporte, almacenamiento y comunicaciones
Actividades deportivas y de esparcimiento
Construccin
Manufactura de textiles, prendas de vestir y cueros
Manufactura de alimentos
Otros servicios
Fabricacin de sutancias qumicas
Minero
Industria de la madera

Total
Desviacin ponderada
Mxima tarifa
Mnima tarifa
Subsector econmico
Subsector econmico
125
613
863
280
206
230
197
97
19
17
50
33
4
33
28
23

2

2.823
63%
495
49
0
13
2
4
0
0
1
1
1
1
1
0
0
0

0

568
13%
552
214
2
1
46
2
22
34
54
41
7
8
33
2
1
0

4

1.024
23%
36
1
0
1
0
0
0
1
0
3
1
0
0
1
0
0

0

45
1%
1.208
877
865
295
254
236
219
133
74
63
59
42
38
36
29
24

7

4.459
100%
27,1%
19,7%
19,4%
6,6%
5,7%
5,3%
4,9%
3,0%
1,7%
1,4%
1,3%
0,9%
0,9%
0,8%
0,7%
0,5%

0,2%

100,0%
42,59%
41,46%
41,13%
40,55%
39,14%
39,04%
38,34%
38,25%
38,17%
38,15%
37,79%
37,65%
36,41%
36,27%
34,77%
34,76%
30,20%

37,32%
2,16%
42,59%
30,20%
Contribuyentes N. contribuyentes Rgimen especial No clasificados Total Participacin
Tarifa efectiva
Fuente: Direccin de Estudios Econmicos, Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica.
Cuadro 47. Rentas exentas de sociedades, por tipo de declarante (en miles de millones de pesos), 2006
Cuadro 48. Tarifa efectiva promedio del impuesto a la renta, 2004
227
Si bien supera el alcance de este trabajo analizar
en detalle el origen de cada uno de los tratamientos
preferenciales que constituyen el gasto tributario, es evi-
dente que la presencia de estos beneficios representa
una inflexibilidad presupuestaria que resulta en un tra-
tamiento inequitativo para los diferentes sectores de la
economa. En razn a una mayor capacidad de lobby
frente al gobierno, o debido a que en algn momento
tuvieron una importancia estratgica, diversos sectores
se han vuelto receptores de rentas transferidas por el
Estado en la forma de exenciones. Si bien eventualmen-
te se ha reducido la importancia de dichos sectores y se
hace innecesaria la exencin, ya resulta casi imposible
eliminarla, como se demostr con la reforma tributaria
de 2006. En este caso, el gobierno propuso la elimi-
nacin de casi todas las exenciones para propender a
un sistema tributario ms equitativo, a cambio de un
menor impuesto de renta, y la propuesta no tuvo aco-
gida en el Congreso. La razn es que una vez un sector
o grupo econmico se apodera de una renta es muy
difcil que est dispuesto a cederla. Es por esto que el
sistema tributario se ha tornado crecientemente com-
plejo, sumando una gran cantidad de distorsiones que
benefician a diversos actores sin guardar relacin con
las prioridades de cada gobierno.
Composicin sectorial de las inflexibilidades
presupuestarias
El Cuadro 50 refleja una consolidacin parcial de los
resultados para Colombia en trminos de inflexibilida-
des presupuestarias. En dicho Cuadro se agrupan por
sectores las inflexibilidades originadas en el gasto, en
rentas de destinacin especfica y mediante impuestos
Agropecuario, silvicultura y pesca
Minero
Manufactura alimentos
Manufactura textiles, prendas de vestir y cuero
Industria de la madera, corcho y papel
Fabricacin de sustancias qumicas
Construccin
Comercio al por mayor y al por menor de vehculos
automotores, accesorios y productos conexos
Servicio de transporte, almacenamiento y comunicaciones
Otros servicios
Actividades deportivas y otras actividades de esparcimiento
Asalariados (slo para rentas naturales)

Total
Subsector econmico
6.052
7.173
10.832
695
2.107
5.961
2.650
20.010
10.759

6.188
30.984
16.207
686
12.372
45.459
35.768
2.592
126

216.619
81,5%
42,4%
33,2%
7,1%
24,3%
27,5%
10,3%
88,0%
79,1%

31,6%
46,0%
31,5%
17,4%
41,1%
81,7%
66,3%
43,9%
64,8%

48,4%
2,4%
8,7%
8,1%
15,5%
12,7%
11,4%
15,6%
1,2%
2,3%

13,5%
8,6%
10,6%
12,1%
9,5%
2,7%
4,8%
5,3%
4,2%

8,0%
6.745
8.927
12.421
853
2.374
6.828
4.054
21.887
16.610

7.398
39.487
18.584
760
13.149
44.348
39.675
2.392
190

247.228
86,5%
20,6%
34,8%
5,9%
23,7%
24,1%
10,0%
96,2%
85,9%

24,2%
44,1%
32,8%
16,8%
40,0%
83,1%
67,0%
40,6%
68,7%

44,4%
2,5%
4,2%
8,3%
11,7%
12,0%
9,3%
12,2%
1,0%
2,2%

11,4%
7,6%
11,0%
12,8%
9,8%
3,2%
5,6%
5,8%
4,4%

7,5%
Exenciones y
exclusiones
1
Exenciones y
exclusiones
1
Porcentaje de
ventas exentas o
excluidas
2
Porcentaje de
ventas exentas o
excluidas
2
Tarifa efectiva
en ventas
3
Tarifa efectiva
en ventas
3
2005 2006
Fuente: Oficina de Estudios Econmicos, Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Cuadro 49. Exenciones y exclusiones en el IVA, 2005-2006 (millones de pesos y porcentajes)
1. Suma de los ingresos por operaciones exentas y operaciones excluidas.
2. Ventas exentas y excluidas respecto del total de ventas sin incluir en dicho total las exportaciones.
3. Impuesto en las ventas respecto del total de ventas sin incluir en este total las exportaciones.
228
parafiscales. Se excluye el gasto tributario, ya que su
clasificacin sectorial corresponde a las actividades
econmicas y, por lo tanto, difiere sustancialmente a
la presentada en el Cuadro, lo que hace que no sean
comparables.
El Cuadro 50 tampoco incluye los rubros de inver-
sin, ya que la composicin sectorial de la inversin
comprometida mediante vigencias futuras en 2006 no
est disponible, ni del servicio de deuda, debido a que
la distribucin sectorial no aplica.
Por lo tanto, excluyendo el gasto tributario, se observa
que el sector que ms se beneficia de las inflexibilidades
presupuestarias, o puesto de otra manera, que repre-
senta la mayor carga para el gobierno central, es el de
territoriales. Es decir, los gobiernos regionales son los
que ms rentas tienen atrapadas. Le siguen los esta-
blecimientos pblicos y el sector de seguridad social.
Dado que el rubro de inversin se encuentra excluido,
se puede estar subestimando el presupuesto inflexible
destinado a gasto militar e infraestructura, as como el
gasto social.
Cuadro 50. Total de inflexibilidades por sector,
excluyendo gasto tributario, 2006 (miles de millones
de pesos)
Sector

Territoriales
Seguridad social y aseguramiento
Educacin y deporte
Control y justicia
Ministerio de Hacienda
Otros
Social
Establecimientos pblicos
Total
Militares
Financieros
Infraestructura y combustible
Contribuciones
Inflexibilidades
por el lado
del gasto
16.357,73
2.131,61
1.455,19
566,43
169,30
1.029,75
61,15

45.012,02
570,00
164,85

Rentas
de destinacin
especfica
1
849,16
3.038,61
119,02
359,04

33,67

6.973,00
13.005,15
461,28
47,30
1.062,30
61,77
Parafiscales

890,03

1.632,07

2.522,11

Total
17.206,90
5.170,22
1.574,21
925,47
169,30
1.063,42
61,15
6.973,00
60.539,27
1.031,28
212,15
1.062,30
61,77
Fuente: Direccin Nacional de Presupuesto. Clasificacin sectorial de los autores.
1. Suma de los ingresos por operaciones exentas y operaciones excluidas.
229
-5
-6
-7
-4
-3
-2
-1
0
Impacto de las inflexibilidades presupuestarias
sobre la situacin fiscal
Como se ha expuesto hasta ahora, el presupuesto
en Colombia es altamente inflexible. Un 95% del total
de las apropiaciones est determinada previamente en
el momento de la elaboracin del presupuesto. Por
otra parte, un 45% de los ingresos de la Nacin estn
comprometidos desde el momento de su recaudacin a
travs de rentas de destinacin especfica. Adicional-
mente, en 2006, el gasto tributario gener un costo
fiscal (es decir un mayor dficit) por 1,5% del PIB, con-
tabilizando los beneficios tanto en renta como en IVA.
A pesar de esto, la situacin fiscal en Colombia ha
mejorado notablemente en los ltimos aos. El dficit
fiscal del gobierno central pas de representar un 6,1%
del PIB en 2002, a un 4,1% en 2006. Se estima que este
haya alcanzado 3,2% en 2007. Asimismo, el dficit fiscal
del sector pblico consolidado se redujo desde 3,6% en
2002, hasta 0,8% en 2006.
Lo anterior ha resultado en la generacin de supe-
rvit primarios para el gobierno central en los ltimos
aos contribuyendo a una reduccin en su nivel de
deuda. La deuda del gobierno central se ha reducido
de 55,7% a 48,3% del PIB en los ltimos cuatro aos.
Esta tendencia descendente en el nivel de deuda tam-
bin es el resultado de una apreciacin sustancial del
peso desde 2003, que ha reducido el valor de la deuda
externa.
No obstante, esta mejora en los resultados fiscales
no implica que las rigideces presupuestarias no sean
una limitante importante para el ajuste fiscal. Debe te-
nerse en cuenta que la reduccin observada en el dficit
fiscal coincide con la fase expansiva del ciclo econmi-
co. El crecimiento econmico en Colombia durante los
ltimos aos ha resultado en un incremento sustan-
cial en la recaudacin tributaria. Este ltimo pas de
10,6% del PIB en 2000, a 16% en 2006, lo que ha per-
mitido que, sin una reduccin en los gastos, el dficit
Grfico 9. Distribucin del puntaje total
Sector pblico consolidado
Gobierno Nacional Central
2002 2003 2004 2005 2006 2007P 2008P
-3,6
-2,7
-1,3
0,0
-0,8
-0,7
-1,4
-6,1
-5,0
-5,5
-4,8
-4,1
-3,3 -3,3
230
fiscal se haya contrado. Por lo tanto, el ajuste fiscal se
ha dado por el lado de los ingresos pero no por el de
los gastos. La bonanza en trminos de la recaudacin
tributaria, ha permitido posponer la necesidad de un
ajuste en el gasto. Sin embargo, esta situacin no
se va a prolongar indefinidamente.
La recaudacin tributaria debe caer de manera perma-
nente a partir de 2008 debido a que se extingue una serie
de impuestos de carcter transitorio. Dada la inflexibi-
lidad en el gasto, esto deber resultar en un incremento
en el dficit fiscal. Por lo tanto, en los prximos aos
se reabrir el debate acerca de cmo realizar un ajuste
en el gasto pblico. Hasta ahora, las sugerencias en este
sentido se limitan a propuestas de recorte en el gasto
de inversin, dado que este rubro permanece como el
de mayor flexibilidad dentro del presupuesto. Si bien
la inversin ha venido creciendo a tasas altas (30% en
2007), no es deseable que todo el ajuste fiscal se rea-
lice sacrificando este rubro. Por ende, el gobierno se
ver enfrentado a una difcil situacin en los prximos
aos, cuando las rigideces presupuestarias se mani-
fiesten como el principal obstculo para la reduccin
del dficit fiscal y para garantizar la sostenibilidad de
la deuda pblica.
Grfico 10. Deuda del gobierno nacional central, 1996-2006 (porcentaje del PIB)
20
10
0
30
40
50
60
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
16,4
20,2
24,5
34,6
42,7
48,4
55,7
54,9
51,3
50,7
48,3
231
Bibliografa
Alesina A. y G. Tabellini. 1990. A Positive Theory of Budget Deficits and Government Debt.
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III
Avances en el presupuesto
por resultados
Introduccin
El presupuesto pblico puede ser un tema rido para
muchos; para otros, en cambio, puede estar asociado
a restricciones, presiones, frustraciones o rutinas buro-
crticas. Sin embargo, eso no lo libra de ser sujeto de
anlisis, modas y cambios paradigmticos a travs del
tiempo.
En los ltimos 50 aos la manera de pensar y hacer
los presupuestos pblicos ha cambiado significativamen-
te. Tales cambios han sido producto de transformaciones
en el entorno de la gestin financiera pblica, en la in-
tensidad de las restricciones macrofiscales y en el rol
del sector pblico. En ocasiones estas modificaciones
se han traducido en el diseo y la implantacin de tc-
nicas especficas de preparacin y administracin de
los presupuestos. Es as como en la dcada de 1960, las
exigencias de un Estado en expansin y el crecimiento
de la planificacin favorecieron el surgimiento de la
tcnica del presupuesto por programas. Una dcada
ms tarde, cuando la primera crisis del petrleo fren lo
que pareca un proceso arrollador de expansin del Es-
tado se gener el presupuesto de base cero.
Algo similar parece estar ocurriendo en la actualidad
con el llamado presupuesto por resultados (PpR). Des-
de hace ms de una dcada, este trmino se emplea
para describir un variado conjunto de prcticas a travs
de las cuales diversos gobiernos en el mundo han
buscado asegurar una mayor efectividad en el uso de los
recursos pblicos. Estas experiencias han atrado la aten-
cin de analistas y organismos internacionales, lo cual
dio origen a un flujo creciente de estudios en la materia.
Como expresin de ello, en 2007 tres prestigiosos orga-
nismos internacionales publicaron libros sobre el tema
(OCDE, 2007; Robinson, 2007; Shah, 2007).
Pero, en qu consiste realmente el PpR? El presente
trabajo busca responder a esta pregunta no slo desde
una perspectiva conceptual sino tambin prctica. El
presupuesto es una herramienta concreta, estructurada
en base a procesos diseados para generar decisiones
de asignacin de recursos en plazos limitados de tiempo.
En consecuencia, cualquier nueva concepcin del presu-
puesto slo ser real una vez que se exprese en cambios
concretos en los procedimientos y sus resultados.
Para definir al PpR en un sentido conceptual y prc-
tico es necesario, en primer lugar, precisar qu tiene de
especial la relacin que hoy se busca establecer entre la
formulacin y ejecucin de los presupuestos y los resul-
tados de la aplicacin de los recursos pblicos. Para ello,
la seccin siguiente de este trabajo contiene una serie
de proposiciones sobre cmo traducir estos conceptos
generales en procesos e instrumentos concretos, capa-
ces de aplicarse y verificarse en la prctica cotidiana de
la gestin financiera pblica. En particular, se plantea
que cualquier rgimen de PpR debe estar compuesto al
menos de cuatro elementos:
i) Un sistema de monitoreo y evaluacin (M&E) ca-
paz de generar informacin sobre resultados;
ii) Una adecuacin de los procesos de decisiones pre-
supuestarias que incorpore dicha informacin;
iii) Incentivos capaces de orientar la gestin de las
instituciones pblicas al logro de resultados, y
iv) Espacios suficientes de flexibilidad en la gestin de
las instituciones que permitan aplicar los recursos
pblicos con eficiencia. Estos cuatro elementos pue-
den servir de referencia tanto a los gobiernos que
intentan construir sistemas de presupuesto por
resultados como a los analistas que intentan evaluar
su funcionamiento.
El apartado PpR en el mundo desarrollado y en
Amrica Latina contrasta estos conceptos con la ex-
periencia prctica acumulada en los ltimos aos en
diversos pases. La revisin de estas experiencias indica
no slo que no existe un modelo nico de PpR en
235
Mario Marcel*
Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o
nuevo paradigma en gestin pblica?
* Gerente, Sector de Capacidad Institucional y Finanzas, Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento, Banco Interamericano de Desarrollo.
236
aplicacin, sino tambin que en todos los pases el pro-
ceso de adaptacin e implementacin de este enfoque
se encuentra an en evolucin. En particular se argu-
menta que las importantes diferencias que se observan
en estas experiencias apuntan a que la forma en que se
aplica el PpR en los pases depende significativamente
de las caractersticas de su institucionalidad presupues-
taria as como de las necesidades y limitaciones que
impone el nivel de desarrollo del Estado.
El trabajo concluye con algunas reflexiones sobre las
proyecciones del PpR en Amrica Latina y sobre cmo
este enfoque y las metodologas que de l se derivan
pueden entroncar con los procesos fundamentales li-
gados a la construccin de un Estado democrtico y la
promocin del desarrollo econmico y social. De esta
manera, mientras se advierte sobre los riesgos que in-
volucra intentar trasladar a pases de Amrica Latina
las metodologas y tcnicas de PpR de pases industria-
lizados de la tradicin administrativa anglosajona, se
argumenta que el presupuesto para pesultados repre-
senta una oportunidad para elevar la capacidad de los
estados para contribuir al logro de los grandes objetivos
del desarrollo. Para ello, se argumenta que es impor-
tante respetar el carcter esencialmente poltico de las
principales decisiones presupuestarias y reservar las con-
sideraciones tcnicas para informar el proceso poltico.
El autor desea reconocer la participacin de Marcela
Guzmn en el desarrollo de estas reflexiones, surgidas
de los esfuerzos por mejorar el sistema presupuestario
chileno y del anlisis de otras experiencias latinoameri-
canas. No obstante lo anterior, las opiniones vertidas
en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del au-
tor y no comprometen a las instituciones en las que se
desempea en la actualidad o en las que lo ha hecho en
el pasado.
Qu es presupuesto por resultados?
Definiciones bsicas
Muchos gobiernos del mundo desarrollado y de Am-
rica Latina declaran en la actualidad su intencin de
desarrollar un sistema de PpR (desempeo). A primera
vista, la idea de vincular el presupuesto a los resultados
en la aplicacin de recursos pblicos es una idea atracti-
va, que contrasta con una larga tradicin incrementalista
en la formulacin y discusin legislativa de los presu-
puestos. Pero, ms all de estas intuiciones, en qu
consiste realmente el presupuesto por resultados.
Las ms recientes definiciones en la materia han
provenido de organismos internacionales que han in-
formado, analizado y, en algunos casos, promovido el
concepto en los ltimos aos. Cada uno de estos or-
ganismos public libros especializados en la materia
en 2007. Es as como Marc Robinson, del FMI, define
presupuesto por desempeo como:
Los mecanismos de financiamiento pblico y los proce-
sos diseados para fortalecer el vnculo entre la entrega de
recursos y los resultados (productos e impactos) a travs
del uso sistemtico de informacin formal sobre desem-
peo, con el objetivo de mejorar la eficiencia distributiva y
tcnica del gasto pblico (Robinson, 2007:1).
La OCDE, que ha abordado el tema desde hace
ms de una dcada, en su ltima publicacin reitera
su definicin de 2005 acerca de la presupuestacin por
desempeo como:
Una forma de presupuestacin que vincula los fondos
asignados con resultados medibles (2007: 20).
Por su parte, Shah y Shen en un libro editado por el
Instituto del Banco Mundial, definen presupuesto por
desempeo como:
237
El sistema de presupuestacin que presenta el prop-
sito y los objetivos para los que se requieren los fondos,
los costos de los programas y actividades asociadas para
alcanzar esos objetivos, y los productos o servicios que se
van a producir bajo cada programa (2007: 143).
Como puede apreciarse, cada una de estas definicio-
nes pone el acento en puntos distintos de la vinculacin
entre el presupuesto y los resultados. Mientras Robinson
destaca la intencin de lograr mayores niveles de eficien-
cia pblica, la OCDE se concentra en el propio proceso
que intenta establecer este vnculo. Shah y Shen, por su
parte, enfatizan la relacin lgica entre propsitos, obje-
tivos, productos y recursos.
Sin perjuicio de estos matices, los tres estudios reco-
nocen la existencia de distintas versiones de presupuesto
por desempeo, que van desde aquellas que ponen el
acento en el uso de la informacin con fines de presen-
tacin a las que vinculan de modo directo y automtico
la actividad o los resultados con financiamiento.
En este trabajo adoptaremos una definicin de PpR
que de alguna manera refleja las demandas concretas
sobre el presupuesto en pases en desarrollo, reconoce
el carcter poltico de las principales decisiones presu-
puestarias y considera el presupuesto pblico como un
proceso altamente estructurado y regulado.
En particular, definimos el PpR como el conjunto de
metodologas, procesos e instrumentos que permiten
que las decisiones involucradas en un presupuesto in-
corporen de manera sistemtica consideraciones sobre
los resultados pasados y futuros, de la aplicacin
de los recursos pblicos, pero que tambin motivan y
facilitan que las instituciones pblicas obtengan dichos
resultados.
1
De acuerdo con la definicin propuesta, para que ha-
ya PpR es necesario que se cumplan cuatro condiciones:
i) Que exista informacin comprehensiva sobre desem-
peo para alimentar el proceso presupuestario;
ii) Que el proceso presupuestario sea capaz de incor-
porar esta informacin al proceso decisional que
involucra;
iii) Que el sistema presupuestario origine o se comple-
mente con una estructura de incentivos que motive
a las instituciones pblicas a alcanzar mejores resul-
tados; y
iv) Que las normas sobre administracin financiera ge-
neren la flexibilidad necesaria para que los recursos
de las instituciones se utilicen con eficiencia en el
logro de resultados.
Una manera de facilitar la comprensin del concep-
to de PpR es contrastarlo con sus alternativas, es decir,
saber qu no es un PpR.
Esta diferenciacin puede hacerse, en primer lugar,
respecto de algunas visiones simplistas sobre este
concepto. As por ejemplo, se tiende a pensar que PpR
significa condicionar directamente las asignaciones
presupuestarias al logro de ciertas metas de gestin.
Este concepto, sin embargo, es inadecuado pues desco-
noce la base esencialmente poltica del presupuesto,
que obliga a considerar las prioridades y los compromi-
sos polticos establecidos por el gobierno y su poltica
pblica. Vincular las asignaciones de recursos a deter-
minados programas exclusivamente con el desempeo
de sus administradores significara no slo desconocer
la prioridad que los objetivos de dicho programa puedan
tener para el gobierno y la ciudadana, sino castigar a sus
beneficiarios por las falencias de sus administradores.
Por otra parte, un condicionamiento de las asignacio-
nes presupuestarias basado en el desempeo pasado
ignora que el inters al elaborar el presupuesto se centra
en qu se har con los recursos durante el prximo ao
fiscal y no en qu ocurri en el pasado. An cuando lo
que pueda hacerse con los recursos debe considerar el
desempeo pasado, este no siempre es un buen predic-
tor del desempeo futuro. Finalmente, las decisiones
involucradas en el proceso presupuestario no se limitan
a la asignacin de recursos. Se produce tambin una re-
visin del diseo de los programas pblicos orientados a
lograr los objetivos y metas programticas del gobierno,
se establecen condiciones para su ejecucin y se suscri-
ben compromisos, explcitos o implcitos, sobre cmo
utilizar los recursos. La experiencia muestra que los PpR
1. Esta definicin responde en buena medida a lo que Shah y Shen (2007) y la OCDE caracterizan como presupuesto informado por desempeo.
238
pueden tener una mayor incidencia sobre estos aspectos
que sobre las asignaciones presupuestarias mismas.
De esta manera, el PpR no implica condicionar me-
cnicamente las asignaciones de recursos al desempeo
pasado. Para que opere el PpR es necesario estructurar
una discusin presupuestaria capaz de integrar informa-
cin sobre resultados, pasados y futuros, a las decisiones
involucradas en su formulacin y ejecucin.
Del mismo modo, el PpR tampoco es un presupues-
to acompaado de indicadores u otra informacin sobre
resultados. Si bien dicha informacin puede considerar-
se til por razones de transparencia o para fortalecer
el presupuesto como un instrumento de rendicin de
cuentas, el PpR requiere utilizar esa informacin en el
proceso de decisin presupuestaria.
El PpR puede contrastarse con las prcticas y tcnicas
tradicionales para elaborar un presupuesto, esto es, las
prcticas incrementalistas y las tcnicas del presupuesto
por programas (PpP) y el presupuesto de base cero (PBC).
El PpR comparte con el PpP y el PBC el objetivo de
lograr una mayor eficiencia en la asignacin y el uso
de los recursos pblicos, pero difiere del primero en
cuanto a que su punto de referencia no son los niveles
de produccin o actividad, sino los objetivos persegui-
dos por las polticas pblicas. En este sentido, el PpR
pareciera aproximarse al PBC, cuyo objetivo es, tambin,
elevar la eficacia en el logro de objetivos de poltica, y
comparte con l la necesidad de contar con objetivos
claros y priorizados. Sin embargo, el PpR adopta una
posicin sustancialmente ms realista respecto del pro-
ceso de elaboracin de un presupuesto: reconoce que,
ms que un proceso cientfico o histrico, constituye un
juego repetitivo que debe acomodarse en un calendario
estrecho, que no es separable de su pasado inmediato y
que requiere negociaciones y acuerdos para ser real-
mente efectivo.
Sobre la base de la discusin anterior, podemos
concluir que el PpR se apoya, y en buena medida explota,
dos caractersticas esenciales del instrumento presu-
puestario. La primera es que el presupuesto, si bien debe
responder a prioridades y compromisos programticos
definidos polticamente, asigna recursos a organizacio-
nes y programas, que corresponden a los vehculos
tcnico-institucionales para lograr resultados. El PpR es
consecuente con esta distincin y sita su nfasis en los
resultados, en la capacidad para incidir sobre el funcio-
namiento de instituciones y programas, sin intentar
incursionar en un terreno fundamentalmente poltico.
La segunda es que el PpR se apoya en la caracterstica
del presupuesto como un juego repetitivo, estructurado
en torno a un ciclo fiscal anual. En este juego, todos los
aos se encuentran ms o menos los mismos actores,
para negociar y tomar decisiones en los mismos plazos
sobre el presupuesto del ao entrante. El PpR entonces
busca intervenir sobre las reglas, la informacin y los
contenidos de este proceso, de modo que los incentivos
y el aprendizaje inherente a un juego repetitivo permi-
tan lograr mejores resultados. Esto hace, entonces, que
el PpR involucre un proceso gradual y acumulativo de
mejora. Por esta misma razn, para tener un impacto
real, el PpR requiere persistencia y sistematicidad.
Componentes del presupuesto por resultados
Informacin sobre desempeo
El funcionamiento de un sistema de PpR requiere in-
formacin suficiente y oportuna para sustentar el
conjunto de decisiones que involucra un presupuesto.
Esta informacin debe generarse con la regularidad y
sistematicidad que reclama una rutina tan estructurada
como el presupuesto. Para ello, muchos pases han ido
organizando verdaderos sistemas de generacin de in-
formacin, habitualmente referidos como sistemas de
monitoreo y evaluacin (SM&E).
Los SM&E se han constituido en un componente
fundamental de una administracin pblica moderna,
capaz de conciliar efectividad y transparencia en la ges-
tin de las instituciones, polticas y programas pblicos.
De hecho, el desarrollo de estos sistemas ha sido una
pieza fundamental en los procesos de reforma que han
experimentado los pases de distintas tradiciones admi-
nistrativas y diferentes niveles de desarrollo.
An cuando un SM&E podra justificarse slo por
una cuestin de transparencia, al responder a la obligacin
239
de informar a la ciudadana y a sus rganos representa-
tivos sobre el uso de los recursos pblicos, en la prctica
sus objetivos y aplicaciones van mucho ms all. En
particular, resalta la importancia de que estos se vincu-
len a la toma de decisiones, ya sea a nivel programtico,
institucional o gubernamental. Por esta razn el requisito
fundamental de un SM&E es que sea capaz de proveer
informacin pertinente, oportuna, sinttica y veraz sobre
las diferentes dimensiones y mbitos del desempeo de
la gestin pblica para la toma de decisiones. Dado que no
existe un solo tipo de informacin que rena todos estos
requisitos, los SM&E deben estructurarse como verdade-
ros sistemas, compuestos por diversos instrumentos
capaces de responder a las preguntas esenciales que se
requiere en los procesos claves de gestin pblica.
As, los instrumentos de monitoreo, permiten efectuar
un seguimiento regular del desempeo de las institu-
ciones y programas a nivel de procesos y productos, y
los de evaluacin, posibilitan determinar el vnculo en-
tre dichos productos y el logro de los objetivos finales
de las polticas y programas pblicos.
Los SM&E son esencialmente instrumentos de ges-
tin y pueden considerarse parte de la infraestructura
de control del Estado, en cuanto sistemas de control in-
terno administrados por el propio Poder Ejecutivo y
de control de mrito, es decir, que lo que controlan es el
logro de objetivos y metas fijados por el proceso poltico.
El monitoreo y la evaluacin son partes integrantes de
la gestin de una organizacin y, en consecuencia, lo
son tambin del sector pblico, dado que proporcionan
informacin til para la toma de decisiones gubernamen-
tales, cualquiera que sea la instancia donde esto ocurra.
De este objetivo central se desprenden cinco valo-
res bsicos en un SM&E:
i) Pertinencia para proporcionar la informacin que se
precisa para adoptar decisiones debidamente fun-
damentadas;
ii) Veracidad a fin de asegurar que la informacin corres-
ponda a la realidad (aunque sea parcial) del proyecto,
programa o institucin que se evala;
iii) Oportunidad para lograr que la informacin est
disponible en el momento en que lo requiere el pro-
ceso de toma de decisiones;
iv) Legitimidad a fin de que la informacin y los juicios
que el sistema genere sean respetados por los ac-
tores relevantes, sustentando las decisiones que de
ellos se desprendan;
v) Eficiencia para que la informacin se genere al menor
costo posible.
Los SM&E son construcciones concretas, estructura-
das en base a instrumentos, procedimientos y aplicaciones
que reflejan el balance de los valores arriba sealados.
En materia de instrumentos, estos sistemas pueden
recurrir a indicadores de desempeo, evaluaciones y es-
tndares. En materia de procedimientos, pueden estar
organizados en forma de anlisis externos o internos,
ser reservados o pblicos. En cuanto a las aplicaciones,
pueden alimentar las decisiones sectoriales, presupues-
tarias o la formulacin de planes y programas.
Los dos principales instrumentos que forman parte
de los SM&E son los indicadores de desempeo y las
evaluaciones.
Los indicadores de desempeo corresponden a al-
goritmos matemticos o frmulas de medicin que
entregan una valoracin cuantitativa del desempeo,
pero que por s solos no explican ese resultado. Estos
indicadores responden a la pregunta acerca de cmo
est evolucionando el desempeo de un programa o de
una institucin; su referente es el pasado inmediato y
los compromisos que se establecen en la forma de me-
tas para las mediciones.
A travs de estos indicadores es posible monitorear
peridicamente el desempeo o los resultados desde
diferentes perspectivas: las dimensiones de eficiencia,
eficacia y economa; y los mbitos de control de procesos,
productos, resultados intermedios y resultados finales.
En la prctica estos son ms fciles de obtener en los
mbitos de procesos, productos y resultados interme-
dios, y constituyen un instrumento til para sistemas de
monitoreo internos de la gestin programtica de las
instituciones, aunque pueden tambin incorporarse
aquellos de mayor relevancia relativa en los anlisis del
proceso presupuestario.
La principal limitacin de los indicadores de desem-
peo es que no permiten conocer las relaciones de
causalidad entre las actividades y los componentes
240
de un programa (elementos de su diseo), sus pro-
cesos de gestin y los resultados observados, lo que
restringe la retroalimentacin para alcanzar mejores
desempeos.
Las evaluaciones, por su parte, corresponden a es-
tudios, exmenes o revisiones tcnicas. Estos, a partir
de un conjunto de informacin ordenada y relacionada
segn un marco metodolgico, buscan construir valora-
ciones de aspectos concretos de un mbito del quehacer
de polticas pblicas y encontrar factores explicativos a
estas valoraciones o juicios evaluativos.
De esta forma las evaluaciones se diferencian de los
procesos de monitoreo, que suelen ser parte de procesos
internos de gestin programtica, ms regulares y uti-
lizan mediciones a travs de indicadores, principalmente
de procesos y productos. Obviamente, el monitoreo y la
evaluacin son complementarios e indispensables para
mejorar la calidad de las instituciones y de los progra-
mas que estas ejecutan.
Adecuacin del proceso presupuestario
Ya se ha indicado que un PpR es bastante ms que un
conjunto de indicadores de desempeo. Implica, en
realidad, un cambio en la forma de pensar y actuar en la
administracin pblica y por ende, en las funciones de
comportamiento que guan el proceso de decisin y accin
de los polticos y burcratas y, tambin, en la calidad y
naturaleza de relaciones que en materia de supervisin se
establecen entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y
la sociedad civil.
En este sentido, un anlisis sistemtico acerca de
cmo avanzar hacia una gestin por resultados (GpR),
particularmente respecto de la efectividad del proceso
de desarrollo, debiera contemplar, entre otros, la modi-
ficacin concreta de las actuales interrelaciones entre:
El sistema presupuestario, el sistema de planificacin
y el establecimiento de las prioridades gubernamenta-
les a corto, mediano y largo plazo;
El sistema presupuestario y los otros sistemas
integrantes de la administracin financiera guberna-
mental: tesorera, endeudamiento y contabilidad; y
El sistema presupuestario y los sistemas adminis-
trativos de la gestin tales como adquisiciones,
contrataciones y personal.
Gestionar para el logro de resultados implica, en l-
tima instancia, que el Estado, sus autoridades polticas,
la administracin pblica y la sociedad civil, introduzcan
sensiblemente en sus procesos de toma de decisiones,
los resultados de sus acciones y su alineacin y avance
hacia el logro de los objetivos que desean maximizar a
travs de las polticas pblicas.
De ah que la efectividad para el desarrollo est vin-
culada con la articulacin del proceso presupuestario
con los otros sistemas administrativos a partir de los
cuales el Estado opera. Estas relaciones comprenden
desde armonizar las prioridades, asignar el presupuesto
y los recursos (a nivel microinstitucional), determinar
la manera como ello se relaciona con las prioridades de
mediano y largo plazo (el proceso de planificacin guber-
namental, tanto a nivel macroglobal como mesosectorial),
evaluar cmo se desembolsa el dinero y cmo dichos
mecanismos afectan los grados de libertad de los ge-
rentes para gestionar el recurso (sistema de tesorera),
determinar los incentivos que tiene la administracin para
dejar de centrarse nicamente en los procedimientos y
concentrar su actuacin tambin en el logro de resulta-
dos (sistema de personal), y reconocer los costos de las
acciones pblicas y la forma como se registran los gastos
en base devengada (el sistema contable).
El presupuesto es un proceso estructurante de la
gestin del sector pblico porque en su desarrollo con-
fluyen varios procesos administrativos esenciales para
el funcionamiento del Estado como organizacin. La
existencia de este conjunto de procesos integrados en el
ciclo presupuestario genera que en la prctica, la vincula-
cin entre presupuesto y resultados pueda establecerse
en varios niveles y formas, no slo en la asignacin de
recursos.
Entre estas aplicaciones alternativas podemos contar:
La generacin de informacin pblica sobre el pro-
psito, metas y estndares comprometidos para el
uso de los recursos pblicos y los resultados de su
aplicacin pasada;
241
La programacin sectorial, al interior de los mi-
nisterios e instituciones pblicas, vinculando sus
actividades, recursos y metas;
El diseo, adecuacin y ejecucin de programas y
proyectos orientados a alcanzar los objetivos y metas
programticas, necesarios para justificar las propues-
tas presupuestarias;
El condicionamiento de la entrega de recursos al
cumplimiento de algunos requisitos previos relacio-
nados con su diseo y preparacin;
El establecimiento de convenios de desempeo,
mediante los cuales se especifican las metas y/o
procesos comprometidos por una secretara o de-
pendencia para el ao fiscal;
La suscripcin de contratos formales entre secreta-
ras y entidades o entre entidades y agentes privados
sobre niveles y estndares de produccin de servicios
requeridos a cambio de recursos presupuestarios;
El testeo a travs del mercado de los costos de pro-
veer determinados insumos, procesos o servicios;
La aplicacin de esquemas de retribucin y recono-
cimiento al desempeo a travs de incentivos, ya sea
monetarios o no, pero con costo fiscal; y
La rendicin de cuentas, ante la ciudadana o sus
rganos representativos, respecto de los resultados
obtenidos como producto de la aplicacin de recur-
sos pblicos.
Como ilustra al Grfico 11, estas aplicaciones pue-
den operar en distintas fases del ciclo presupuestario.
De esta manera puede conceptualizarse el proceso
presupuestario como una secuencia de ciclos de trabajo.
Cada uno tiene un objetivo especfico, compromete a de-
terminados actores, requiere de un conjunto de insumos y
genera productos concretos, los que, a su vez, constitu-
yen insumos para el ciclo de trabajo de la siguiente fase
del proceso presupuestario.
Experiencias como las de Australia, Nueva Zelanda
y Chile indican que la implantacin de un sistema de
PpR puede requerir importantes modificaciones en la
metodologa y los procedimientos correspondientes
a fases claves del proceso presupuestario.
Grfico 11. El sistema de PpR en el ciclo presupuestario
Aprobacin
Formulacin Ejecucin
Evaluacin
Metas
Planes
Programas
Compromisos
Metas
Condiciones
Incentivos
Sanciones
Estadsticas
Evaluaciones
de desempeo
Informacin
Metas
Juicios evaluativos
Necesidades de ajuste
Nuevas prioridades
Test de mercado
Convenios
Contratos
Informes pblicos
Rendicin de cuentas
Auditoras
242
Incentivos sobre las instituciones pblicas
La implementacin de nuevos instrumentos y proce-
sos en torno al presupuesto, y la demanda de mayor
interaccin con las agencias, han complejizado la admi-
nistracin financiera. En respuesta a esto, es necesario
generar mecanismos e incentivos que promuevan una
adecuada articulacin entre los distintos componentes
del sistema. La vinculacin con las agencias a travs de
mecanismos contractuales o semicontractuales, as co-
mo la puesta en marcha de incentivos econmicos y no
econmicos, son expresiones concretas de lo anterior.
Reconocer la necesidad de esquemas de incenti-
vos que motiven la cooperacin en las instituciones
pblicas es uno de los grandes aportes de la nueva
economa institucional al diseo de polticas y sis-
temas de gestin pblicos. Este enfoque parte de
reconocer que las organizaciones y las personas que
los integran no funcionan slo en base a las regulacio-
nes, las estructuras formales o un sentido del deber,
sino que responden a motivaciones ligadas a sus pro-
pios objetivos organizacionales y personales. De este
modo, los funcionarios participan de las organizaciones
pblicas motivados ya sea por la bsqueda de realiza-
cin profesional, reconocimiento, identificacin con los
fines de la organizacin, seguridad econmica o, sim-
plemente, un salario. Si la organizacin no es capaz de
reconocer dichas motivaciones y utilizarlas para sus
propios fines, es probable que esta opere de modo inefi-
ciente, por su incapacidad para movilizar sus recursos
organizacionales de acuerdo con su potencial y arries-
gue ser capturada por intereses particulares, o ser
destruida por la entropa.
Un buen sistema de incentivos, por lo tanto, debe
reconocer la existencia de motivaciones diversas y ali-
nearlas en pos de los objetivos institucionales. En la
medida que dichas motivaciones no son exclusivamente
salariales, un sistema de incentivos no es necesaria-
mente sinnimo de estmulos econmicos.
Segn cul sea el factor principal sobre el que se
apoyan para motivar la conducta deseada, los sistemas
de incentivos que se aplican actualmente en el sector p-
blico, pueden clasificarse en cuatro grandes categoras:
i) Reconocimiento. La pertenencia a una institucin
prestigiosa puede ser una fuente de recompensa pa-
ra sus integrantes. Reconocer logros institucionales
puede transformarse en un poderoso mecanismo
de incentivo, si es que existe un compromiso y una
identificacin de los funcionarios con los logros de
la institucin. Para ello es fundamental la legitimi-
dad de los mecanismos de reconocimiento;
ii) Traspaso de responsabilidades. El traspaso o devolu-
cin de responsabilidades, desde el nivel central hacia
las instancias ejecutoras, puede ser percibido por
estas ltimas como una seal de confianza, a la vez
que les entrega mayores cuotas de poder; por este
motivo, puede ser concebido como un mecanismo de
incentivo institucional. Tal vez este tipo de esquemas
es el que presenta un mayor potencial en trminos de
mejoramiento de la gestin, pero a la vez es que pre-
senta ms complejidades en su implementacin;
iii) Incentivos econmicos. En teora los incentivos que
operan a travs del sistema de remuneraciones, sean
individuales o institucionales, pueden promover un
mejor desempeo siempre que logren superar las
dificultades prcticas que surgen durante su imple-
mentacin. Sin embargo, los esquemas de incentivos
econmicos corren el riesgo de perder credibilidad
si no logran capacidad para discriminar entre distin-
tos niveles de desempeo y lograr la legitimidad ante
los involucrados;
iv) Difusin de resultados. Otra forma de incentivar a
las instituciones pblicas es proveyendo adecuada
y oportunamente informacin de resultados sobre
su gestin. Esta puede entenderse como una forma
de reconocimiento respecto de lo realizado en la ad-
ministracin de los recursos pblicos. La exposicin
al escrutinio pblico es una fuente especialmente
importante de estmulos y sanciones en administra-
ciones pblicas que histricamente han mantenido
una relacin distante con la ciudadana.
243
Flexibilidad en la gestin financiera de las agencias
pblicas
Un examen riguroso del funcionamiento de los siste-
mas presupuestarios en diversos pases indica que no
slo cumplen una funcin econmica y poltico-insti-
tucional, sino tambin gerencial. En efecto, la manera
en que se formulan y ejecutan los presupuestos condi-
ciona significativamente el desempeo de las agencias
o entidades pblicas. El sistema presupuestario incide
sobre la gestin de la agencias estatales al:
Proporcionar una base financiera para su funciona-
miento;
Generar incentivos sobre el desempeo institucio-
nal a partir de la forma en que se estructuran las
decisiones sobre asignacin de recursos; y
Regular la manera como las agencias pueden dis-
poner de los recursos asignados en el ejercicio
presupuestario.
En lo que se refiere a esta tercera dimensin, las
normas sobre administracin financiera de los estados
abarcan normalmente materias como la composicin
del presupuesto institucional, la disposicin de caja, el
traspaso de recursos entre tems presupuestarios y aos
fiscales, adquisiciones y contrataciones, tratamiento de
imprevistos, control de los actos administrativos y con-
tabilidad y rendicin de cuentas.
La existencia de este conjunto de controles y la forma
especfica que adquieren son el producto de la exigencia
de transparencia y predictibilidad de los actos de la admi-
nistracin, pero tambin de los niveles de desconfianza
en la capacidad y la rectitud con que las instituciones ad-
ministren sus recursos.
Las regulaciones sobre la administracin financiera
de las agencias estatales forman parte del cuadro ms
amplio de regulaciones y procedimientos que se iden-
tificaron con el modelo burocrtico de gestin pblica
y fueron objeto de fuertes crticas en los ltimos 20
aos. Por esta razn, las reformas aplicadas en pases
desarrollados durante los ltimos aos con el objeto de
promover una gestin ms orientada a los resultados
han incluido la revisin o an eliminacin de algunas de
estas regulaciones.
Entre las principales medidas en este sentido se ha
incluido:
El agregado de gastos operacionales en los presu-
puestos institucionales, lo que permite una mayor
flexibilidad para reasignar recursos a su interior;
La programacin financiera plurianual, para exten-
der el horizonte de planificacin de la gestin de
programas e instituciones;
El traspaso de recursos del presupuesto institucional
entre aos fiscales, ya sea para adelantar fondos o
para postergarlos;
La flexibilizacin de las disponibilidades de caja,
manteniendo la restriccin presupuestaria legal
La creacin de fondos o reservas centralizadas para
contingencias;
La devolucin de responsabilidades por las adquisi-
ciones y la contratacin de personal.
En algunos pases, estas iniciativas estuvieron ligadas
a la implantacin de un tipo especial de organizacin,
llamada agencia ejecutiva. Esta se caracteriza por
orientarse a la ejecucin de polticas y programas, contar
con mayor autonoma administrativa para hacerlo y
rendir cuenta por sus resultados.
De este modo, puede afirmarse que en tanto el presu-
puesto provee la base material para la gestin operativa
de las agencias gubernamentales, una gestin orientada
a resultados requiere, en primer lugar, una base esta-
ble y predecible de financiamiento y, en segundo lugar,
flexibilidad para administrar los recursos de esa base
para lograr los objetivos y metas institucionales.
PpR en el mundo desarrollado y en Amrica
Latina
Presupuesto por resultados en pases desarrollados
Las primeras nociones de PpR surgieron en pases desa-
rrollados a fines de la dcada de 1980; las experiencias
ms conocidas son las de Reino Unido, Nueva Zelanda,
Australia y Suecia.
En estas experiencias, la vinculacin entre presu-
puesto y resultados se expresa en:
244
La devolucin de autoridad financiera a los entes
gestores, reflejada en la estructuracin de presupues-
tos ms agregados y facultades para reasignar fondos
entre usos alternativos y aos presupuestarios;
La generacin masiva y sistematizada de informacin
sobre el desempeo, en la forma de indicadores y
diferentes tipos de evaluaciones;
La adecuacin de la contabilidad pblica desde una
sobre base de caja hacia sobre base devengada; y
La vinculacin entre recursos y resultados a travs de
mecanismos semicontractuales, como definicin
de documentos marco, la elaboracin de convenios
de desempeo, la suscripcin de contratos entre
ministerios y agencias en los cuales se especifican
compromisos y metas para el logro de resultados.
Como ya se ha comentado, la implementacin del
PpR en pases desarrollados no fue un fenmeno aisla-
do, sino que form parte de un proceso de reforma
ms amplio guiado por el enfoque de la Nueva Geren-
cia Pblica. Este enfoque surge como respuesta a la
crisis del modelo burocrtico de organizacin estatal y
a las crisis fiscales del decenio de 1980, y apunta a
otorgar mayor poder a los gestores pblicos (caracte-
rizados ahora como gerentes) a cambio de su mayor
responsabilidad para obtener resultados. Para este
efecto, las reformas incluyen no slo ajustes en sus
sistemas presupuestarios, sino el traslado de las funcio-
nes ejecutivas a agencias dotadas de mayor autonoma
administrativa; el desarrollo de sistemas de control de
gestin y rendicin de cuentas; y el tratamiento de los
usuarios como clientes, dotados de derechos indivi-
duales exigibles.
Por cierto, el enfoque de la Nueva Gerencia Pblica
no se aplica de igual manera en todos los pases ni con
el mismo nfasis. Por ejemplo, se desarrolla con ms
fuerza en los pases de la matriz administrativa britni-
ca, mientras que en Francia se aplica slo en las polticas
de descentralizacin administrativa. En Estados Unidos,
en cambio, la vinculacin del enfoque con las teoras
del gerenciamiento privado se extrema. En los pases
del norte de Europa su impacto es ms limitado debido
a que su estructura institucional ya contemplaba una
considerable devolucin de responsabilidades ejecuti-
vas a agencias autnomas desde mucho tiempo antes.
De esta manera, el PpR puede considerarse parte
de una corriente ms amplia de gestin orientada a re-
sultados, en la cual este es necesario para completar la
cadena autonoma-rendicin de cuentas-asignacin de
recursos.
PpR en Amrica Latina
En Amrica Latina el concepto de presupuesto por re-
sultados no slo lleg considerablemente ms tarde,
sino que con una motivacin distinta que en los pases
desarrollados. En efecto, los pases de la regin se ca-
racterizan por contar con estados preburocrticos, en
los que los problemas asociados a las prcticas patri-
monialistas, el centralismo y la administracin informal
son ms relevantes que los de la inadecuacin de un
determinado modelo administrativo. En esta realidad,
el inters por el concepto de PpR aparece motivado por
la bsqueda de formas de elevar el rendimiento de los
recursos pblicos tras aos de ajustes fiscales y una
reactivacin de las demandas sociales.
Los intentos por aplicar el concepto de PpR en
Amrica Latina por lo general se han caracterizado por
ser implemementados en la forma de procesos estruc-
turados, incorporados tempranamente a la legislacin
como leyes de responsabilidad fiscal o reformas de leyes
de administracin financiera y concentrar sus aplicaciones
prcticas en la construccin de sistemas de informacin
de gestin financiera y la elaboracin de indicadores de
desempeo. A diferencia de lo ocurrido en los pases
desarrollados, estas experiencias en general no han ido
acompaadas por ajustes en estructuras orgnicas, devo-
lucin de facultades o cambios en prcticas de gestin.
El relativo atraso de los pases en desarrollo, y los de
Amrica Latina en particular, en construir las institucio-
nes propias del Estado burocrtico, proveen un contexto
y motivaciones sustancialmente diferentes para las re-
formas en materia de gestin pblica y presupuestos.
Estas diferencias se resumen en el Cuadro 51.
245
De este modo, en trminos de la relacin entre tras-
parencia y efectividad, los pases de Amrica Latina, al
partir de una realidad institucional preburocrtica, tienen
la posibilidad y el desafo de avanzar tanto en mate-
ria de transparencia como de efectividad. Sin embargo, la
mayor precariedad de sus instituciones tambin genera
el riesgo de experimentar retrocesos en el camino.
Estas oportunidades y riesgos estn igualmente vi-
gentes en lo que se refiere a la gestin financiera pblica.
Como se indica en el Cuadro 51, la brecha entre recur-
sos y necesidades en la regin transforma a la gestin
financiera y al presupuesto en un componente central
de la reforma del Estado y no en un apndice de esta.
Para ello, sin embargo, los pases latinoamericanos no

Rgimen poltico dominante
Tradicin administrativa
Tamao del estado (gasto pblico/
PIB)
Dependencia de recursos naturales
(participacin en ingresos fiscales)
Incidencia de pobreza
Adultos mayores/poblacin en edad
de trabajar
Transparencia (lugar promedio en
ranking internacional TI)
Presin para el cambio
Desafo estratgico
Objetivos centrales
Medio
Requisito
Procesos de decisin claves
Pases desarrollados
Parlamentario.
Burocrtica.
45%
2%
7%
36%
23
Crisis del Estado burocrtico.
Efectividad
Mantener estndares de servicio,
cumplir compromisos, responder a
necesidades individuales.
Empoderar a gerentes pblicos.
Responsabilidad, rendicin de
cuentas.
Contratos internos.
Planes departamentales.
Acuerdos internacionales.
Amrica Latina
Presidencial.
Patrimonialista
22%
15%
23%
9%
69
Necesidades del desarrollo.
Legitimidad, confianza
Reducir la pobreza y la desigualdad,
elevar la competitividad, aumentar la
transparencia y la regularidad.
Crear gerentes pblicos
Gobernabilidad, motivacin
Planificacin.
Presupuestacin.
Aprobacin de cambios legales.
Cuadro 51. Contexto de reforma de los sistemas presupuestarios en pases desarrollados y en Amrica Latina
246
pueden simplemente descansar en la ampliacin de los
espacios de flexibilidad en gestin financiera para los ge-
rentes pblicos, porque ellos an no estn plenamente
formados ni exentos del riesgo de incurrir en prcticas
patrimonialistas o clientelistas. Por esta razn, la agen-
da de reformas en gestin financiera y el propio concepto
de PpR no puede ser una simple reproduccin de lo ob-
servado en los pases desarrollados.
En Amrica Latina, los pases se han acostumbrado
a regular la gestin financiera de las agencias pblicas
de manera mucho ms detallada que en pases desarro-
llados, debido en buena medida a un mayor grado de
desconfianza hacia los gestores. No obstante, es proba-
ble que el mayor problema para las instituciones no sean
estas normas, sino la alta volatilidad de los presupuestos
institucionales. As, es comn que
La propuesta de presupuesto del Poder Ejecutivo ex-
perimente importantes modificaciones durante su
paso por la Legislatura;
Luego de aprobado el presupuesto, el Poder Ejecuti-
vo vuelva a modificarlo significativamente; y
Lo siga haciendo en el curso de su ejecucin como
producto de la volatilidad en los ingresos fiscales,
los cambios de prioridades y los errores de pro-
gramacin. Algunos pases que han enfrentado
importantes restricciones de liquidez manejan, in-
cluso, la ejecucin presupuestaria desde la tesorera,
racionando la caja fiscal en funcin de las dispo-
nibilidades.
Algunas experiencias latinoamericanas
Chile
2

El sistema de PpR en Chile se inserta en un sistema
presupuestario marcado por un alto grado de jerarqui-
zacin institucional. Esto se expresa en que el Poder
Ejecutivo concentra la mayor parte de las facultades so-
bre la gestin de los recursos pblicos, mientras que el
Congreso tiene escasas atribuciones para modificar las
propuestas de legislacin temporal (el presupuesto) y
permanente sobre materias financieras. En el interior
del Poder Ejecutivo, las facultades normativas sobre la
administracin financiera estn fuertemente concentra-
das en el Ministerio de Hacienda.
Esta concentracin de facultades est a su vez acom-
paada de una clara identificacin de responsabilidades
del Ejecutivo por el manejo de las finanzas pblicas
ante la comunidad. Con el objeto de prevenir que la
concentracin de facultades sea percibida como mera
discrecionalidad y para reducir la incertidumbre de los
agentes econmicos, las autoridades han desplegado
un conjunto de mecanismos para fortalecer la rendicin
de cuentas del Poder Ejecutivo y la transparencia fiscal
ante la ciudadana.
El sistema de PpR comenz a desarrollarse en Chile
a mediados de la dcada de 1990, y alcanz niveles de
desarrollo y consolidacin importantes en el decenio 2000.
Actualmente involucra a un conjunto de instrumentos de
informacin y evaluacin del gasto. Tales instrumentos
y procesos estn expresamente orientados a asegurar
que la informacin evaluativa sea considerada en la to-
ma de decisiones sobre la asignacin y la aplicacin de
recursos pblicos. Por tal razn, el desarrollo del siste-
ma de PpR tambin ha significado adecuar el proceso
presupuestario y sus instituciones.
El instrumental actualmente en aplicacin en Chile
incluye
3
:
El sistema nacional de inversiones, que contempla
la evaluacin social de todos los proyectos de in-
versin del sector pblico y la incorporacin de los
proyectos que satisfacen tasas mnimas de rentabi-
lidad en un Banco Integrado de Proyectos, elegibles
para obtener financiamiento del presupuesto. Este
sistema inici su aplicacin en la dcada de 1980;
Un sistema de indicadores de desempeo, com-
puesto por alrededor de 1.500 indicadores distribuidos
en 136 instituciones, con sus respectivas metas anua-
les. Dichos indicadores abarcan dimensiones de
2. Para evaluaciones de la experiencia chilena por observadores externos, vase OCDE (2004), Banco Mundial (2005), MacKay (2006) y Zaltsman (2006).
3. Vanse ms antecedentes en Guzmn (2005).
247
eficiencia, eficacia, economa y calidad (esta ltima
tambin puede ser incorporada en la dimensin de
eficacia), y consideran tambin las distintas etapas del
proceso de generacin de valor del sector pblico;
Un sistema de evaluacin que desde 1997 ha gene-
rado ms de 200 evaluaciones de programas y 21
evaluaciones de instituciones. Dichas evaluaciones
son efectuadas por paneles de expertos y consultoras
independientes, seleccionados mediante concurso
pblico.Estas evaluaciones son desarrolladas en base
a metodologas preestablecidas, y seguidas a travs
de convenios que especifican las medidas a adoptar
por los ejecutores para incorporar las recomenda-
ciones de los evaluadores;
Los programas de mejoramiento de gestin, que
constituyen un original sistema de benchmarking de
sistemas administrativos, sobre la base de los cua-
les se establecen las bonificaciones por desempeo
institucional para el personal de las instituciones
del gobierno central. Este sistema se basa en una
matriz uniforme para todas las instituciones que
identifica etapas de desarrollo en 11 sistemas co-
rrespondientes a 7 reas de gestin;
Un Fondo Comn Concursable de programas pbli-
cos, aplicado entre 2001 y 2003 con el propsito de
elevar la eficiencia en la asignacin de recursos. Es-
to se logra a travs de la evaluacin de propuestas
para la asignacin de fondos incrementales en el
presupuesto formuladas en base a la metodologa
de marco lgico. Este formato sigue siendo utilizado
en la presentacin de iniciativas al presupuesto en
un nmero importante y predeterminado de tipos de
programas; y
Los Balances de Gestin Integral, establecidos como
un mecanismo de rendicin de cuentas obligatorio pa-
ra todas las instituciones del gobierno central. Dichos
balances deben emitirse en abril de cada ao a fin de
reflejar la ejecucin presupuestaria y el cumplimiento
de las diversas metas y compromisos vigentes para
las instituciones durante el ao anterior.
El desarrollo del sistema chileno de PpR ha requerido
persistencia a travs del tiempo y una aproximacin
esencialmente evolutiva, en la que se agregan gradual-
mente instrumentos, se elevan las exigencias sobre las
instituciones y se adecuan las rutinas pblicas funda-
mentales. Como parte de este proceso se ha involucrado
crecientemente al Congreso Nacional, a los lderes de
opinin y a la prensa. Pese a lo anterior, han sido necesa-
rios aos de persistencia para que actores distintos de
las entidades rectoras del Poder Ejecutivo comenzaran a
tomar en cuenta y a utilizar la informacin evaluativa.
Asimismo, el desarrollo del sistema se ha apoyado funda-
mentalmente en facultades administrativas existentes, y
ha utilizado la legislacin para consolidar y profundizar
el proceso ms que para iniciarlo.
Luego de ms de 10 aos de desarrollo, los principa-
les logros que el sistema chileno de PpR puede exhibir
son los siguientes:
El sistema se encuentra en pleno funcionamiento y
abarca todas las instituciones del gobierno central. Ha
superado, por tanto, la fase de diseo y experimen-
tacin, lo que permite evaluar su funcionamiento y
resultados;
Adems, contribuy a aplicar la agenda de gobier-
no del Presidente Lagos, marcado en una primera
etapa por un importante shock externo que redujo
considerablemente las disponibilidades de recursos
respecto de lo planificado. En este contexto, el sis-
tema de PpR apoy la reasignacin de recursos y el
esfuerzo por elevar el rendimiento de los recursos
disponibles, con lo que contribuy a que la adminis-
tracin pudiera cumplir con sus principales metas
de poltica y completara su periodo con la finanzas
pblicas en orden y un alto apoyo popular;
El desarrollo del sistema a lo largo del tiempo ha
apoyado la toma de decisiones, particularmente
en el proceso presupuestario. Esto ha significado
no slo adecuar los requerimientos y la oportuni-
dad de la informacin generada por el sistema, sino
tambin adaptar el propio proceso de formulacin,
discusin, ejecucin y evaluacin del presupuesto.
Tales ajustes constituyen logros significativos en la
incorporacin de nuevas prcticas, bsicas para que
un PpR funcione;
248
Como expresin de lo anterior, tambin se logr un
razonable acoplamiento entre el proceso presupues-
tario, coordinado por la Direccin de Presupuestos
del Ministerio de Hacienda, y el proceso de progra-
macin gubernamental, coordinado por el Ministerio
Secretara General de la Presidencia. Ambos procesos
sustituyen razonablemente la planificacin guberna-
mental, que dej de realizarse en Chile a mediados de
la dcada de 1970;
Toda la informacin generada por el sistema de pre-
supuesto por resultados tiene carcter pblico, lo
que permite que este no slo apoye la toma de de-
cisiones, sino que permita la rendicin de cuentas
ante la ciudadana;
El sistema se apoya en distintos instrumentos a la
vez, buscando la complementariedad en el tipo de in-
formacin evaluativo que estos generan. Asimismo,
varios de esos instrumentos se asisten mutuamen-
te, evitando en parte el riesgo de recarga sobre las
instituciones que generan la informacin; y
Si bien el sistema puede caracterizarse como alta-
mente centralizado por el papel rector que juegan
instituciones como la Direccin de Presupuestos, el
Ministerio de Planificacin y el Ministerio Secretara
General de la Presidencia, se apoya en redes de
expertos y en un sistemtico esfuerzo de difusin y
entrenamiento a nivel de las instituciones.
Junto a estos logros, la experiencia chilena tambin
evidencia algunas limitaciones y desafos. Entre estos
se destacan los siguientes:
Se aprecia una insuficiente definicin de metas estra-
tgicas vinculadas a los efectos finales perseguidos
por la accin gubernamental. En este marco la apli-
cacin de indicadores de desempeo se centra
principalmente en productos. Esta caracterstica
refleja una perspectiva de anlisis de la accin pblica
desde abajo hacia arriba, en contraste con la racionali-
dad de arriba hacia abajo propia de los modelos de
planificacin. Reconociendo las ventajas y desventa-
jas de ambos modelos, es probable que una cierta
combinacin de ambos resulte ms adecuada; y
El alto grado de centralizacin determina que el desa-
rrollo de capacidades y la integracin de instrumentos
a nivel de instituciones sea an insuficiente. As, en
algunas instituciones la administracin de instru-
mentos de control de gestin se entrega a distintos
funcionarios o unidades, por lo que el involucramien-
to de las autoridades superiores queda limitado. A
nivel ms general, se observan espacios de creci-
miento del sistema, a travs de mayores compromisos
de los ministerios con el control de gestin de sus
servicios dependientes.
En sntesis, de los antecedentes anteriores puede
desprenderse que en el concepto de PpR que orienta el
desarrollo del sistema chileno, la informacin sobre
desempeo no slo acompaa al presupuesto, sino que
se integra directamente a l, aunque evitando generar
relaciones mecnicas en la asignacin de recursos. Al ser
este un desafo ms complejo, la evidencia disponible in-
dica que tal objetivo se ha cumplido satisfactoriamente
aunque existen reas en las que indudablemente se
podra mejorar. Esta experiencia demuestra, en conse-
cuencia, que es posible desarrollar un sistema de PpR
de clase mundial en un pas emergente, pero que ello
requiere consistencia y persistencia a lo largo de un
periodo prolongado.
Colombia
Los esfuerzos por vincular gestin pblica con resulta-
dos en Colombia se remontan a la segunda mitad del
decenio de 1990, con la creacin del Sistema Nacional
de Evaluacin y Gestin por Resultados (Sinergia). Este
sistema se ha orientado fundamentalmente a evaluar
programas pblicos, con el propsito de alimentar el
sistema nacional de planificacin.
Bajo el sistema de evaluacin imperante en Colombia,
los ministerios efectan evaluaciones de impacto coor-
dinadas por el Consejo Nacional de Poltica Econmica
y Social (Conpes) y se siguen las orientaciones de un
comit interministerial que define metodologas, asigna
responsabilidades y recibe resultados. El sistema de
evaluacin es responsabilidad de la Direccin de Pla-
neacin Nacional (DNP).
Desde su creacin a fines de la dcada de 1990,
Sinergia ha realizado varias decenas de evaluaciones,
249
obteniendo de ellas valiosa informacin para la defini-
cin de prioridades pblicas y el diseo de programas
en el gobierno central. Ms limitado, sin embargo, ha
sido el impacto del sistema sobre la asignacin de re-
cursos en el proceso presupuestario.
En buena medida, las dificultades de Sinergia para
incidir en las decisiones presupuestarias derivan de las
rigideces que caracterizan al sistema de administracin
financiera en Colombia. Estas rigideces tienen tres cau-
sas fundamentales. La primera, el profundo proceso
de descentralizacin promovido por la Constitucin de
1991, en virtud del cual una alta proporcin de los re-
cursos fiscales son transferidos automticamente a los
gobiernos subnacionales en la forma de participacio-
nes, sin que estos tengan obligacin de rendir cuenta
sobre su utilizacin en las mismas condiciones que lo
hace el gobierno central. La segunda fuente de rigidez
as como de problemas de coordinacin surge de
la separacin del presupuesto pblico en dos compo-
nentes: un presupuesto de inversiones, que incluye
adems programas pblicos de alta prioridad bajo la
responsabilidad de la DNP, y un presupuesto de fun-
cionamiento, que incluye los gastos de operacin y
otros gastos corrientes, bajo la responsabilidad del Mi-
nisterio de Hacienda. Una tercera causa proviene de la
incidencia de decisiones de otros poderes del Estado
sobre la asignacin de recursos. En el caso del Poder
Judicial, estas corresponden a determinaciones del
tribunal constitucional amparadas por la inclusin de
prioridades de poltica como derechos ciudadanos en la
Constitucin de 1991. En el caso del Poder Legislativo,
las decisiones corresponden a la creacin de beneficios
con financiamiento de impuestos afectados.
La falta de vinculacin entre Sinergia y el presupues-
to llev al debilitamiento del instrumento a comienzos
de la dcada de 1990. No obstante, el sistema revivi
con la gestin del Presidente Uribe, quien lo utiliz co-
mo soporte fundamental para proveer informacin a la
ciudadana sobre la accin del gobierno. Para fortalecer
esta funcin se desarroll el Sistema de Informacin y
Seguimiento a Metas de Gobierno (SiGob) que genera
indicadores de desempeo de acceso pblico. En la ac-
tualidad, el Presidente usa intensivamente la informacin
del sistema en audiencias pblicas semanales, lo que le
da un alto perfil poltico. An as, la vinculacin del sis-
tema con la asignacin de recursos sigue siendo dbil.
Por estas razones, el gobierno se encuentra traba-
jando en la actualidad para fortalecer Sinergia, extender
el monitoreo y la evaluacin hacia los gobiernos sub-
nacionales e institucionalizar su vinculacin con el
presupuesto. Entre las principales iniciativas contem-
pladas con este propsito se incluye:
La diversificacin de las metodologas de evaluacin;
La creacin de instancias de trabajo conjunto entre
la DNP y la Direccin de Presupuestos del Ministe-
rio de Hacienda en la preparacin del presupuesto;
La racionalizacin de los diversos sistemas de infor-
macin existentes y sus correspondientes bases de
datos; y
El desarrollo de metodologas aplicables en el nivel
subnacional.
Mxico
En los ltimos aos Mxico ha tratado de desarrollar un
sistema de presupuesto basado en resultados (PBR)
cuyo referente inmediato son las reformas al sistema
presupuestario (RSP) iniciadas en 1998. Dichas reformas
buscaron que el presupuesto adoptara tcnicas que
hasta entonces eran consideradas propias del sector
privado, como la planificacin estratgica, los siste-
mas de atencin al cliente, los indicadores de desempeo
y la administracin por objetivos.
La RSP se integr como una de las lneas estrat-
gicas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000, mediante la cual se pretendi elevar la efi-
ciencia del uso de los recursos pblicos en beneficio del
desarrollo del pas. Esta lnea estratgica fue plasmada en
el programa sectorial denominado Programa Nacional de
Modernizacin Pblica (ProMaP), que planteaba objeti-
vos y estrategias concretas para incrementar la eficiencia
en los servicios pblicos que se brinda a la ciudadana.
La RSP incluy entre sus componentes una nueva es-
tructura programtica (NEP) que tena el propsito de
replantear las categoras y los elementos programticos
para alinear las funciones estratgicas del gobierno
250
federal con los programas, las actividades y los objeti-
vos del Plan Nacional de Desarrollo. La RSP comenz a
implementarse en 1997, mediante un grupo de progra-
mas piloto al cual se fueron aadiendo ms dependencias.
En 1998 se inici un proceso de desregulacin presu-
puestaria a travs de convenios de desempeo.
La administracin federal del sexenio 2000-2006
mantuvo la NEP y se propuso implantar dos proyec-
tos inacabados de la RSP: el Sistema de Evaluacin del
Desempeo (SED) y el Servicio Profesional de Carrera
(SPC). La estructura programtica fue refinada y perfec-
cionada y el proceso presupuestario fue transformado
en un Proceso Integral de Programacin y Presupuesto
(PIPP). Adems, se avanz en la desregulacin presu-
puestaria al simplificar el nmero de disposiciones del
Manual de Normas Presupuestarias.
Paralelamente, la administracin del Presidente Fox
introdujo un sistema de metas presidenciales, por medio
del cual los titulares de las dependencias u organismos
pblicos se comprometieron a cumplir metas de desem-
peo mediante la firma de un convenio. Tales metas
fueron determinadas conjuntamente entre la Presidencia
y la dependencia en cuestin y, sobre la base del resul-
tado, se pedan cuentas por el no cumplimiento o se
premiaba con bonos la consecucin de las mismas. Estas
metas fueron establecidas independientemente del siste-
ma presupuestario, lo que no permiti su vinculacin con
el desempeo, e incluso puso en contradiccin en ocasio-
nes las metas presupuestarias con las presidenciales.
Posiblemente el mayor avance del sistema presu-
puestario en el sexenio fue la aprobacin en 2005 de la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacen-
daria (LFPRH). Esta legislacin permiti sistematizar y
racionalizar un conjunto de normas que se incluan en
el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin
desde fines de la dcada de 1990 y estructurar un marco
normativo coherente para la administracin financiera en
la administracin pblica. La LFPRH cita expresamente la
vinculacin entre resultados y presupuesto como uno de
los propsitos del sistema de administracin financiera.
Las reformas impulsadas en Mxico desde fines del
decenio de 1990 tuvieron lugar en un contexto marca-
do por el cambio poltico y los gobiernos sin mayora
parlamentaria. Ello alent iniciativas desde el propio
Congreso orientadas a exigir mayor informacin y ren-
dicin de cuentas al Poder Ejecutivo.
Hacia fines del sexenio del presidente Fox coexis-
tan mltiples sistemas de informacin, y existan al
menos tres sistemas de indicadores y dos sistemas de
evaluacin. Pese a ello, haba poca evidencia en cuanto
a que dicha informacin fuera considerada por la ad-
ministracin pblica federal en la toma de decisiones,
incluyendo el presupuesto. En tal sentido, puede decir-
se que el nfasis en definiciones tcnicas, estructuras
programticas e indicadores, contrastaba con las prc-
ticas esencialmente incrementalistas en la asignacin
presupuestaria.
Por su parte, las demandas de informacin prove-
nientes del nivel central se enfrentaban a dependencias
(entidades) pblicas con relativa autonoma y signifi-
cativas capacidades tcnicas. Esto se traduca en una
actitud defensiva por parte de las dependencias que
cumplan rutinariamente con los requerimientos de en-
trega de informacin, pero mantenan paralelamente
sistemas de programacin y control de gestin conside-
rablemente ms sofisticados.
Los actuales esfuerzos por consolidar el sistema de
PBR en Mxico se orientan a racionalizar y simplificar
los SM&E, utilizar dichos sistemas constructivamente
en la relacin entre el nivel central y las dependencias, y
adecuar el proceso presupuestario. Las iniciativas actual-
mente en desarrollo abarcan cuatro reas de trabajo:
i) Estructurar sistema integrado de M&E;
ii) Adaptar el proceso presupuestario para incorporar
informacin sobre resultados;
iii) Fortalecer los incentivos sobre las dependencias; y
iv) Adecuar normas sobre gestin financiera para faci-
litar el logro de resultados en las dependencias.
De este modo, puede apreciarse que an cuando
las experiencias latinoamericanas en materia de PpR se
encuentran en pleno desarrollo, ya pueden distinguirse
algunos rasgos que las diferencian de los modelos en
aplicacin en el mundo anglosajn. De estos ragos, vale
la pena destacar cuatro. El primero se refiere a la centra-
lidad del presupuesto como mecanismo coordinador y
ordenador de la gestin pblica. En las experiencias de
251
los tres pases latinoamericanos citados se observa que
el presupuesto ocupa un lugar prominente en el funcio-
namiento de todo el aparato pblico, por lo que recae
en l la responsabilidad de obtener el mximo rendi-
miento de los limitados recursos pblicos disponibles.
Esta centralidad del presupuesto se expresa a su vez en
autoridades presupuestarias fuertes, con la capacidad
de impulsar reformas de envergadura o detener los in-
tentos mejor intencionados de cambio.
El segundo es la importancia de la planificacin co-
mo proceso orientador de las acciones del gobierno en
el mediano plazo. Tanto en Mxico como en Colombia,
el Plan Nacional de Desarrollo provee el marco fun-
damental de objetivos y metas de mediano plazo que
luego se relaciona con la asignacin de recursos y la
produccin de bienes y servicios pblicos a travs del
presupuesto. Chile es una notable excepcin a esta nor-
ma, lo que posiblemente explica la orientacin de abajo
hacia arriba del sistema de control de gestin ligado al
presupuesto. El predominio de los planes de desarrollo
y el presupuesto y la eventual rivalidad que ello genera
respecto de los ejercicios de planificacin y programa-
cin en los ministerios hace que estos ltimos jueguen
un rol bastante limitado en la operacin de los sistemas
de PpR en Amrica Latina. Esto constituye un factor que
limita su efectividad y sostenibilidad de largo plazo.
El tercer elemento se refiere a la creciente importancia
de la evaluacin en las tres experiencias latinoamerica-
nas reseadas. Mientras en los pases desarrollados la
evaluacin ha ocupado un lugar secundario en los mo-
delos de gestin y presupuestacin basada en resultados,
en Amrica Latina parece estar ganando espacio en la
estructuracin de sus modelos de PpR. Esta importan-
cia de la evaluacin probablemente responde a dos
factores: la centralidad de la funcin presupuestaria y la
bsqueda de instrumentos que faciliten la reasignacin
de recursos; y la desconfianza de los organismos cen-
trales del Poder Ejecutivo y la Legislatura respecto de
las entidades sectoriales y las agencias ejecutivas.
Por ltimo debe llamarse la atencin sobre los esca-
sos avances de los tres pases analizados en materia de
devolucin de responsabilidades a las entidades gesto-
ras, situacin que contrasta con la experiencia de pases
desarrollados en los que ha predominado en enfoque
de la Nueva Gerencia Pblica. Esta situacin sin duda
responde a la presencia de prcticas clientelistas y a las
deficiencias en materia de transparencia caractersticas
de los estados latinoamericanos, lo que hace riesgoso
la entrega de mayores competencias y espacios de flexi-
bilidad a los directivos pblicos.
De la moda al paradigma
Del anlisis y la revisin de la literatura sobre PpR, tan-
to en sus aspectos tcnico-conceptuales como de las
experiencias internacionales puede desprenderse un
conjunto lecciones de relevancia para el desarrollo de
estos sistemas en la regin. Entre las ms importantes
se destacan las siguientes:
El PpR ha pasado de ser una aspiracin a tener
expresin concreta en un nmero importante de
pases, a partir de desarrollar un instrumental pro-
pio para intervenir en los procesos fundamentales
de programacin, presupuestacin, ejecucin;
Un modelo efectivo de PpR requiere cuatro ele-
mentos fundamentales: el desarrollo de amplios
SM&E del desempeo de las instituciones p-
blicas, una adecuacin del proceso presupuestario
para incorporar la informacin sobre resultados a
la toma de decisiones, el desarrollo de mecanismos
institucionales capaces de motivar una gestin de
las instituciones hacia el logro de resultados, y la
generacin de espacios de flexibilidad en la admi-
nistracin financiera que facilite la gestin de las
entidades para el logro de resultados;
De lo anterior se desprende que el PpR involucra
una vinculacin efectiva de la informacin sobre
desempeo a la toma de decisiones. Sin embargo,
la forma precisa que adopte este vnculo y el peso
especfico de cada uno de los cuatro componentes
del sistema debe ser capaz de responder a la insti-
tucionalidad y la realidad de cada pas. Ello se refleja
en la existencia de modelos alternativos de PpR en
diversos pases del mundo;
La especificidad del modelo de PpR a la realidad de
252
cada pas tambin se refleja en las principales expe-
riencias en la materia en pases de Amrica Latina.
Al aplicarse en estados que no han alcanzado el mis-
mo nivel de maduracin de sus sistemas polticos y
sus estructuras burocrticas, las reformas en esta
materia deben ser capaces de combinar el nfasis
en la efectividad que es caracterstico del enfoque
de la nueva gerencia pblica con los avances adicio-
nales en materia de transparencia;
Para implantar un sistema de PpR es necesario ge-
nerar cambios en el comportamiento de los agentes
que intervienen en el proceso presupuestario. Para
ello debe intervenirse sobre los diversos subproce-
sos y etapas del ciclo presupuestario;
Los logros del PpR estn principalmente relacio-
nados con cambios en la cultura organizacional en
los estados. Para producir estos cambios, todas
las experiencias prcticas han requerido un exten-
so proceso de implantacin as como reformas
complementarias en la administracin financiera
pblica, los sistemas de planificacin, la contabili-
dad pblica y la distribucin de responsabilidades
de gestin, entre otros; y
La extensin y profundidad de estos cambios no de-
manda necesariamente un plan comprehensivo, capaz
de dar cuenta al detalle del modelo y su proceso de
implantacin. Ms bien se requiere claridad concep-
tual en cuanto a los objetivos que se persiguen, y la
capacidad para evaluar y corregir sobre la marcha.
Las observaciones anteriores sugieren que las diferen-
cias que se observan en el diseo e implantacin de los
modelos ms avanzados de PpR en pases de Amrica
Latina responde no slo a diferencias en el nivel de sofis-
ticacin de dichos modelos o al desarrollo de los pases,
sino a desigualdades estructurales en el marco de la
gestin y el presupuesto pblico. Esto debera advertir
sobre los riesgos que involucra intentar trasladar a pa-
ses de Amrica Latina las metodologas y las tcnicas
de PpR de pases industrializados de la tradicin admi-
nistrativa anglosajona.
Enfatizar mayomente en la planificacin como re-
ferente para la identificacin de metas y prioridades,
en el proceso presupuestario como mecanismo de
coordinacin interinstitucional, en la evaluacin como
instrumento de control de gestin, y la reticencia a am-
pliar los mbitos de flexibilidad de los gestores, dan
cuenta de estados en los que la preocupacin central es
movilizar los recursos pblicos para el desarrollo antes
que prestar masivamente servicios uniformes bajo un
modelo burocrtico.
En este contexto, el PpR posibilita elevar la capa-
cidad de los estados para contribuir al logro de los
grandes objetivos del desarrollo y la profundizacin
de la democracia. Para realizar este potencial es im-
prescindible reconocer que el presupuesto pblico es
mucho ms que un instrumento tcnico al servicio de
la racionalidad econmica: se trata esencialmente de
un mecanismo institucional capaz de conciliar las prio-
ridades polticas con las disponibilidades de recursos.
El desarrollo de los sistemas de PpR debe, en conse-
cuencia, respetar el carcter esencialmente poltico de
las principales decisiones presupuestarias y reservar
las consideraciones tcnicas para informar el proceso
poltico y lograr que las decisiones que all se fragen
contribuyan al bienestar general.
Slo reconocer el rol de la poltica en las grandes
decisiones sobre la asignacin de recursos y de la in-
formacin para alimentar esas decisiones y apoyar su
implementacin permitir que el PpR deje de ser una
moda importada del mundo anglosajn para convertir-
se en un paradigma relevante para las necesidades del
proceso de desarrollo en la regin.
253
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Introduccin
Durante la dcada de 1970, los pases desarrollados
emprendieron reformas para dar respuesta a la crisis
fiscal de ese momento y para enfrentar algunas dis-
funciones que el Estado de bienestar haba generado.
Esas reformas, conocidas genricamente como la nue-
va gestin pblica (NGP) e inspiradas en la gerencia
del sector privado, apuntaron a modificar el modelo
burocrtico del Estado. Este se fundamentaba en una
serie de principios, entre ellos, la estandarizacin de los
procedimientos y procesos, el mrito tcnico-profesio-
nal como factor de reclutamiento y promocin de los
funcionarios pblicos, la racionalidad de las estructuras
institucionales para la divisin del trabajo y el estableci-
miento de jerarquas de la autoridad. Este modelo con
el tiempo deriv en estructuras institucionales rgidas,
centralizadas, piramidales y orientadas hacia los pro-
cedimientos, y que no respondan a las demandas del
nuevo contexto socio-econmico ni de los ciudadanos.
Por otra parte, en los aos ochenta, Amrica Latina
y el Caribe (ALC) emprendi un proceso de reforma del
Estado provocado bsicamente por: i) el agotamiento
del modelo de sustitucin de importaciones, imperan-
te desde lo aos cincuenta, que impuls el desarrollo
de la capacidad industrial de los pases mediante la in-
tervencin estatal, ii) la crisis de la deuda externa que
impact gravemente la economa de la Regin, iii) los
avances en el proceso de globalizacin, y iv) la inicia-
cin de procesos democrticos en la mayora de los
pases de la Regin. Las reformas producidas en el
contexto del surgimiento del modelo neoliberal y de los
cambios que experimentaban los Estados de los pases
desarrollados priorizaron la dimensin financiera de
la crisis e iniciaron cambios orientados al ajuste fiscal,
la reduccin del Estado y la apertura comercial.
Ni el modelo de sustitucin de importaciones ni las
reformas posteriores dieron pasos importantes para
dotar a los Estados latinoamericanos de capacidades de
gestin administrativas acordes con las funciones que
le corresponden desempear y con los principios del
Estado de Derecho. En efecto, la aplicacin del modelo
burocrtico permiti a los pases desarrollados profe-
sionalizar la administracin pblica, separar los asuntos
pblicos de los privados, e implantar un sistema de m-
ritos para el reclutamiento y promocin del personal.
Por el contrario, en ALC los pases no fueron capaces de
completar (CLAD, 1998:10) la construccin del modelo
burocrtico weberiano segn el paradigma de las nacio-
nes desarrolladas. El tipo de burocracia dominante en
la Regin muestra sistemas de empleo fragmentados,
promociones ms prximas al patronazgo que al mri-
to, directivos sujetos a designacin y remocin poltica,
ausencia de sistemas de carrera, entre otras distorsio-
nes sustentadas con muy pocas excepciones en
la lgica poltico electoral que domina los sistemas de
funcin pblica (Iacoviello y Pulido: 2008, 90).
Adems de estos aspectos que conciernen a la ra-
cionalidad de los sistemas administrativos de los pases
de la Regin, los Estados se han visto enfrentados a
cambios tanto en sus funciones como en las demandas
y expectativas de los ciudadanos. La universalizacin de
la educacin bsica registrada en la mayor parte de pa-
ses, ha trado consigo votantes mejor informados de los
que existan hace un cuarto de siglo; la expansin de los
derechos ciudadanos de los nios, las mujeres, las po-
blaciones indgenas y los discapacitados ha obligado a
crear polticas pblicas distintas a las tradicionales; y la
preocupacin por el manejo sostenible del medio am-
biente, entre otras, ha forjado nuevas reas de gestin
gubernamental. Adems los avances en la comunica-
cin y la informtica han permitido que el conocimiento
255
El presupuesto por resultados:
pilar de la gestin para resultados en el desarrollo
en Amrica Latina y el Caribe
Roberto Garca Lpez*
* Coordinador del PRODEV, Sector de Capacidad Institucional y Finanzas, Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento, Banco Interamericano de Desarrollo.
256
global sea de fcil acceso al ciudadano comn. Estos
factores han generado demandas por un acceso ms
igualitario a los recursos pblicos y por servicios de
mejor calidad: esto ha presionado a las autoridades po-
lticas y a los directivos de las instituciones a gestionar
de una manera ms eficaz y eficiente.
Como se puede observar, el punto de partida de
ALC en cuanto a la reforma del Estado es muy distinto
de aquel que se observa en los pases desarrollados: por
un lado, existen rmoras del patrimonialismo es de-
cir, la no distincin entre lo pblico y lo privado que
conviven con estructuras inflexibles y lgicas centradas
en el procedimiento y, por el otro, concurren nuevas de-
mandas ciudadanas y se crean nuevas funciones propias
de la globalizacin de los mercados y de los derechos
sociales. Todo esto, en el contexto de la escasez de re-
cursos tpica de la Regin que constrie la capacidad de
accin del Estado.
Este punto de partida condiciona la manera en que
el proceso de reformas del Estado debe ser planteado y
operado. En particular, exige una mirada integral que
permita observar la congruencia y la articulacin de los
distintos sistemas que componen la administracin
pblica (planificacin, presupuesto, gestin financiera,
monitoreo, evaluacin) y tambin analizar la cadena
de procesos que van desde las ofertas que hacen los
gobernantes hasta los servicios que efectivamente se
entregan a los ciudadanos.
La gestin para resultados en el desarrollo
Como se mencion anteriormente, la NGP es una co-
rriente gestada en los pases desarrollados en la dcada
de 1970, que promueve la incorporacin de una perspec-
tiva gerencial en la administracin del Estado. Es decir,
impulsa cambiar el enfoque de administracin pblica
por uno de gerencia pblica, remplazando el modelo tra-
dicional de organizacin y entrega de servicios pblicos
fundado en los principios de la jerarqua burocrtica,
planificacin, centralizacin y control directo por una
gerencia pblica basada en una racionalidad econmica
que busca eficiencia y eficacia. Los pases pioneros en
la introduccin de estos conceptos fueron Reino Unido,
Australia y Nueva Zelanda. Debe notarse, no obstante, que
la NGP no es una corriente homognea con pensamiento
monoltico. Se observan por lo menos dos corrientes no
necesariamente contrarias pero tampoco coincidentes:
la primera enfatiza los aspectos gerenciales de la rees-
tructuracin del Estado mientras que la segunda se
enfoca en introducir los mecanismos o los instrumen-
tos del mercado y la competencia (Larbi, 1999).
Entre los mltiples instrumentos y enfoques genera-
dos por la NGP a fin de fortalecer la capacidad de Estado
para promover el desarrollo, se encuentra la gestin para
resultados (GpR). Esta se define como:
un marco de referencia cuya funcin es la de facilitar a
las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integra-
da de su proceso de creacin de valor pblico (resultados)
a fin de optimizarlo, asegurando la mxima eficacia, efi-
ciencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de
los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus insti-
tuciones (BID y CLAD, 2007).
Aunque inspirado en las trasformaciones de las em-
presas, el enfoque de la gestin para resultados recoge
caractersticas especficas del Estado como los proce-
dimientos del rgimen democrtico para la toma de
decisiones y la rendicin de cuentas y el inters pblico
como centro de atencin de la gestin.
La GpR nace en los pases desarrollados para en-
frentar las crisis fiscales y financieras y mantener el nivel
de desarrollo ya alcanzado, en cambio en los pases en
desarrollo busca acelerar el paso para alcanzar un nivel
ms alto de desarrollo. En este contexto se enmarca la
gestin para resultados en el desarrollo (GpRD), por lo
tanto la GpRD es un marco para la gestin en donde la
informacin se utiliza para alcanzar resultados sosteni-
bles en el mbito de un pas que beneficien a todos los
actores del desarrollo.
En el centro del concepto de GpRD se encuentra el
trmino valor pblico, que refiere a los cambios sociales
observables y susceptibles de medicin que el Estado
realiza como respuesta a las necesidades o demandas
257
sociales establecidas mediante un proceso de legiti-
macin democrtica y, por tanto, con sentido para la
ciudadana. Esos cambios constituyen los resultados
que el sector pblico busca alcanzar. El objetivo ltimo
de la GpRD, por tanto, es generar capacidad en sus or-
ganizaciones para que logren, mediante la gestin del
proceso de creacin de valor pblico, los resultados
consignados en los objetivos del programa de gobierno.
De esta manera la nocin de resultado en la GpRD est
asociada al cambio social producido por la accin del
Estado y no solamente a las actividades o los productos
que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados
como parmetros para evaluar la accin gubernamen-
tal. As, por ejemplo, el resultado de la gestin de un
ministerio de Educacin no se medir solamente por
la cantidad de escuelas construidas, el nmero de do-
centes que capacitados o incluso en nmero de nios
promovidos de ao, sino por los aprendizajes que efec-
tivamente hayan logrado los alumnos y, a largo plazo,
por la calidad de empleos que logren conseguir gracias
a la educacin recibida.
Es necesario advertir que los cambios sociales no se
refieren solamente a los que son materia de la poltica
social como la salud y la educacin, sino tambin a los
relativos a las otras polticas pblicas como la seguri-
dad ciudadana, la agricultura, la energa, el empleo, la
administracin de justicia o la regulacin de mercados.
En nuestra concepcin este ltimo aspecto es central:
el Estado genera valor pblico cuando crea mercados
internos o externos que permiten a los ciudadanos ac-
ceder a los bienes y servicios a menores costos, lo que
se traduce en mejoras en la calidad de vida.
La GpRD es una estrategia de gestin que conlleva
tomar decisiones sobre la base de informacin confiable
acerca de los efectos que la accin gubernamental tiene
en la sociedad. Por tanto, un elemento clave para su im-
plementacin es la medicin de los cambios producidos
por esa accin. Esto supone contar con instrumentos que
capturen esas variaciones, con sistemas que procesen la
informacin y con procedimientos para incluir el anlisis
de los datos en la toma decisiones, los cuales no siempre
estn presentes en la administracin del Estado.
La implementacin de la GpRD comprende innova-
ciones sustantivas a la gestin del sector pblico por
lo que supone un esfuerzo continuo a mediano y largo
plazo. Estas innovaciones pueden requerir, entre otras,
modificaciones del marco legal e institucional de los
sistemas nacionales de gestin pblica, bsqueda de
consensos entre las funciones del Estado, entrenamien-
to sostenido de los funcionarios pblicos y alineacin
de los distintos componentes del ciclo de gestin. Todo
ello conlleva procesos complejos de ensayo y error en
los que intervienen varios actores. Ante todo, la GpRD
requiere transformar la cultura institucional imperan-
te basada en el cumplimiento de los procedimientos y
crear una nueva orientada hacia los resultados. Por
estas razones, la implementacin de GpRD debe verse
no slo como el reto de un gobierno en particular sino
como un compromiso de Estado.
Por otro lado, la GpRD impulsa a que los directivos y
las instituciones asuman responsabilidades por el logro
de resultados y no por el mero cumplimiento de proce-
sos, lo que promueve una rendicin de cuentas ms
slida y sustantiva, basada en evidencias y verificable
por la sociedad civil. Esto supone un giro importante de
la manera tradicional de administracin y, por lo tanto,
requiere de una voluntad poltica explcita al ms alto
nivel y de una o ms unidades abanderadas del cambio,
con poder de influir en el conjunto del sector pblico.
Aunque la GpRD es principalmente un marco de referen-
cia gerencial y, como tal, son las autoridades pblicas y
los directivos los llamados a implantarla, es clave la
apropiacin paulatina por parte de los funcionarios me-
dios y de los encargados de la provisin de servicios.
Para finalizar con esta breve descripcin de las prin-
cipales caractersticas de la GpRD, es necesario destacar
que esta permite analizar el sector pblico de manera
comprehensiva e integrada. Esto se debe a que centra
su inters en la manera en que todos los sistemas na-
cionales de gestin pblica (SNGP) se alinean para
obtener los resultados que el gobierno se ha planteado,
de manera de evitar un abordaje aislacionista y sesgado
que, como hemos visto, ha estado presente en las expe-
riencias de reforma del Estado en ALC.
258
El modelo conceptual
El modelo conceptual de GpRD que se presenta aqu
ha sido desarrollado en base al trabajo Modelo abierto
de gestin para resultados en el sector pblico, elaborado
en conjunto con el Centro Latinoamericano de Admi-
nistracin para el Desarrollo (BID y CLAD, 2007). Se
han considerado dos aspectos: en primer lugar, las
caractersticas propias del sector pblico en ALC la
existencia de una cultura organizacional basada en
la lgica del control y el procedimiento, la presin de
las demandas ciudadanas por ms y mejores servicios
y por un gobierno ms transparente y el contexto in-
ternacional que impone el desarrollo de sistemas con
estndares acordados globalmente, y en segundo
lugar, el establecimiento del pas, y no la institucin,
como la unidad de anlisis del modelo propuesto. Por
tal razn, el modelo considera elementos distintos a
los que generalmente se encuentran en los anlisis de
capacidades institucionales.
1
En efecto, se basa en el
anlisis del ciclo de gestin pblico y en los distintos
sistemas e instrumentos que lo componen.
En el modelo se distinguen cuatro reas principales:
planificacin, presupuesto, ejecucin de programas
y proyectos, seguimiento y evaluacin. En la GpRD
estas reas no forman compartimentos estancos sino
que estn articuladas. De esta manera, por ejemplo, la
planificacin y el presupuesto son parte de un proceso
continuo y complementario, pues no se puede planifi-
car sin conocer los recursos con los que se cuenta ni
se debe presupuestar sin el referente bsico de la pla-
nificacin; en otras palabras, el qu y el con qu son
indivisibles. Asimismo, el seguimiento y la evaluacin
se nutren tanto del proceso de planificacin como del
de produccin de bienes y servicios. En la prctica, sin
embargo, es frecuente que esos elementos se hallen
desvinculados.
A partir de este modelo, se identificaron los principa-
les sistemas, instrumentos y mecanismos involucrados
en el funcionamiento de los componentes del ciclo de
gestin que se emplean en ALC y que contribuyen a
orientar el quehacer del sector pblico hacia el logro
de resultados.
Cada uno de los sistemas e instrumentos puede ser
visto como un engranaje que permite que la cadena de
resultados funcione adecuadamente de manera que se
produzcan los cambios sociales estipulados en la plani-
ficacin estratgica. Sin embargo, la sola existencia del
sistema o instrumento no garantiza una gestin eficaz y
eficiente. De hecho, varios de estos sistemas funcionan
en entornos institucionales que no estn estructurados
en base a la GpRD. La elaboracin de planes nacionales,
por ejemplo, es una prctica extendida en la Regin, pe-
ro en pocos pases aquellos estn ligados al presupuesto
y a un sistema de monitoreo. Esta carencia impide que
los planes desempeen un rol efectivo en la cadena de
resultados. Desde esta perspectiva, el reto ms impor-
tante consiste en alinear a todos los instrumentos para
que acten de forma coordinada y complementaria y
puedan as contribuir al logro de los resultados.
Cabe destacar que adems de los sistemas men-
cionados hasta aqu, existe otro que por su naturaleza
atraviesa todo el ciclo de gestin: el sistema de recursos
humanos. En un marco de GpRd debe indicarse a los
directivos y funcionarios pblicos, en forma consisten-
te, cules son las conductas laborales y los resultados
esperados, y cules son las consecuencias de que estas
conductas y resultados se verifiquen o no (Iacoviello
y Pulido, 2008: 107). Para que la gestin del personal
funcione de esta manera se necesita establecer clara-
mente la cadena de resultados y contar con un sistema
de seguimiento que indique si las metas de produccin
se estn cumpliendo o no. Sin estos requisitos, no se
puede fomentar una gestin de los recursos humanos
orientada hacia la obtencin de resultados.
Metodologa empleada
En base al modelo conceptual enunciado, se procedi
a disear un instrumento que permitiera analizar la
capacidad institucional de los pases de la Regin para
implementar una gestin pblica basada en resultados.
1. Un ejemplo de este tipo de instrumentos es: UNDP. 2007. Capacity Assessment Methodology. Users Guide.
259
El instrumento, llamado Sistema de Evaluacin PRODEV
(SEP), divide el ciclo de gestin en cinco pilares: i) plani-
ficacin estratgica; ii) presupuesto por resultados
(PpR); iii) gestin financiera, auditora y adquisiciones,
iv) gestin de programas y proyectos y v) monitoreo y
evaluacin (M&E). La nica diferencia con el modelo
conceptual es que el instrumento visibiliza en un pilar
particular los sistemas de gestin financiera, auditora
y adquisiciones pblicas que, aunque forman parte de
los procesos de presupuesto y gestin de programas y
proyectos, son muy importantes para el manejo efi-
ciente y transparente de los recursos del Estado. De
hecho, sin sistemas slidos en esos campos, sera muy
difcil no slo obtener resultados sino administrar del
Estado. El Grfico 12 ilustra los pilares considerados en
el instrumento.
Los cinco pilares examinan los elementos que de-
ben estar presentes en el ciclo de gestin para que est
alineado con la GpRD. Estos elementos estn ordena-
dos en tres categoras: componentes (16), indicadores
(37) y requisitos mnimos (139) de acuerdo con el es-
quema que se observa en el Grfico 13. Los requisitos
mnimos reciben una calificacin de cero a cinco, al
igual que los indicadores y los pilares (vanse los crite-
rios en el Anexo). El promedio de todos los indicadores
deriva en un ndice que muestra la capacidad de GpRD
de un pas.

Debido a que el examen del ciclo de gestin requie-
re recabar informacin sobre un amplio espectro de
temas, el instrumento se enfoca slo en aquellos aspec-
tos que directamente estn relacionados con la GpRD o
son indicadores de la capacidad de GpRD. Por lo tanto,
este instrumento no ofrece un anlisis de cada uno de
los pilares con la profundidad y el detalle que lo hacen
los instrumentos especializados en una sola temtica,
como es el caso de los diagnsticos de la gestin finan-
ciera pblica.
Como se puede apreciar en el Cuadro 52, en pro-
medio, los pases de ALC evaluados no se encuentran
ni a mitad de camino en el proceso de institucionali-
zacin de la GpRD, ya que el promedio es de 2 en la
escala de 0 a 5. Sin embargo, la situacin es bastante
heterognea entre pases: algunos estn en un estado
Ciclo de
gestin
Planificacin
estratgica
Monitoreo y
evaluacin
Presupuesto
por resultados
Gestin
financiera,
auditora y
adquisiciones
Gestin de
programas y
proyectos
Grfico 12. Pilares del ciclo de gestin en el sector
pblico
General
Particular
Ciclo de gestin
ndice de la GpRD
Pilares del ciclo de gestin
Anlisis de la situacin y avance de
cada uno de los pilares.
Componentes de los pilares
Anlisis de elementos clave para la
implementacin de los pilares.
Indicadores
Medicin del desempeo de
los componentes.
Requisitos mnimos
Grfico 13. Niveles de anlisis del SEP
260
de institucionalizacin de la GpRD ms avanzado
mientras que otros se encuentran en etapas ms inci-
pientes. Tambin se puede apreciar que el desarrollo de
los diferentes pilares es desparejo: mientras la gestin
financiera se ha desarrollado ms, el PpR ha quedado
ms rezagado.
El pilar de gestin financiera, auditora y adquisi-
ciones (GFAA) es el ms desarrollado de todos. Esto
refleja la prioridad que los gobiernos y la cooperacin
internacional le han dado para mejorar el manejo y la
administracin de las finanzas pblicas, as como los
esfuerzos realizados para mejorar los sistemas en este
campo. En efecto, se observan avances importantes en
la legislacin y el desarrollo institucional de este pilar;
sin embargo, an falta mucho por realizar en reas co-
mo auditoria, sistemas de compras, manejo de riesgos
fiscales, etctera.
El pilar de planificacin estratgica tambin mues-
tra una mejor posicin relativa con respecto a los otros
pilares debido a que la mayora de pases han retoma-
do el uso de la planificacin especialmente a mediano
plazo, tras haberla abandonado durante las dcadas de
1980 y 1990, como instrumento para ordenar las priori-
dades nacionales.
El puntaje obtenido en el pilar de gestin de progra-
mas y proyectos es bajo por dos motivos principales.
El primero son los sistemas de inversin pblica (SIP)
que buscan la evaluacin ex ante de los programas y
proyectos. Muchos de ellos, despus de un esfuerzo
importante en la dcada de 1970, fueron abandonados
o no fueron actualizados, y hoy se evidencia la necesi-
dad de su refundacin.
El segundo se relaciona con la gestin en las reas
clave elegidas (los sectores sociales y la infraestructu-
ra) ya que si bien durante las ltimas dos dcadas los
pases de la Regin han puesto en marcha una gran
variedad de programas sociales destinados a aliviar la
pobreza, los sistemas de monitoreo y gestin no cuen-
tan con el desarrollo necesario. En otras palabras, estos
programas no modificaron la cultura de gestin de los
ministerios sectoriales que se basaba en el desarrollo
de las actividades y los productos, y no estaba orienta-
da a obtener resultados.
Los pilares que obtuvieron los puntajes ms bajos
son los de PpR y monitoreo y evaluacin. Existe un nexo
muy estrecho entre ambos pilares, pues el PpR se basa
en la informacin provista por los sistemas de segui-
miento y evaluacin que dan cuenta de los resultados
de las acciones gubernamentales. En el caso del PpR,
en la Regin se avanz poco en temas como el anlisis
de la efectividad del gasto pblico, los incentivos para
implementar un PpR o las evaluaciones, especialmente
las externas e independientes de los programas incor-
porados al presupuesto. Solamente los pases ms
avanzados mostraron progresos en estos pilares.
En el Grfico 14 se presenta el ndice a travs de
un pentgono: la lnea llena representa a los pases con
mayor nivel de desarrollo, en tanto que la lnea de rayas
indica a los intermedios y la lnea de puntos, a los que
se encuentran en una fase inicial del proceso.
Como se aprecia en el grfico, a medida que se
avanza en el desarrollo de la gestin para resultados, el
pentgono presenta sus lados ms equilibrados debido
a que los cinco pilares de la GpRD estn integrados
Planificacin estratgica
Presupuesto por resultados
Gestin financiera, auditora y adquisiciones
Gestin de programas y proyectos
Monitoreo y evaluacin
Promedio
Avanzados
3,3
2,9
3,9
3,2
3,8
3,4
Medio alto
2,8
2,0
3,0
2,3
2,0
2,4
Medio bajo
2,1
1,1
2,3
1,8
1,1
1,7
Fase inicial
0,4
0,1
0,4
0,7
0,4
0,4
Promedio
2,3
1,5
2,6
2,0
1,7
2,0
Cuadro 52. Pilares de la GpRD segn el nivel de desarrollo, en 18 pases de ALC
261
entre s, es decir, existe un proceso de realimentacin en-
tre ellos.
As, por ejemplo, no se puede hacer un buen pre-
supuesto por resultados si previamente no se hace un
ejercicio razonable de planificacin estratgica. Difcil-
mente un PpR logre un adecuado nivel de efectividad
si la gestin financiera no es eficiente y la asignacin
de recursos no es oportuna. Si la gestin financiera es
adecuada, pero la seleccin de programas y proyectos
no responde a criterios de costo-efectividad, se estaran
financiando emprendimientos de baja o nula rentabi-
lidad social. Tampoco es posible conocer el resultado
de los programas y proyectos si no se cuenta con un
sistema adecuado de M&E. Asimismo, no es posible
tener un buen sistema de monitoreo y evaluacin si no
se cuenta con buenos indicadores basados en sistemas
slidos de informacin y estadsticas bsicas. Tampoco
se puede realimentar el proceso de planificacin estra-
tgica sin un sistema de seguimiento y evaluacin que
identifique los desvos de los objetivos originales para
proponer las correcciones necesarias.
Anlisis por grupo de pases
Los pases ms avanzados en la institucionalizacin de
la GpRD son Chile, Mxico y Colombia con un ndice
promedio de 3,4. En tanto que, entre los pases con un
nivel medio-alto, se ubican Argentina, Costa Rica, Ecua-
dor, Guatemala y Per con un puntaje de 2,4. Los pases
con un nivel medio-bajo son el grupo ms numeroso y
su puntaje es de 1,7. En el grupo de pases con valores
menores a 1 se encuentra Belice.
Como se puede observar en el Cuadro 53 hay nom-
bres de pases que estn entre parntesis. En ellos
concluy el proceso de discusin con los gobiernos
acerca de los resultados, estos fueron aprobados y di-
fundidos, por lo que se trata de informacin pblica.
En cambio en los pases que no estn sealados entre
parntesis, los resultados no pueden hacerse pblicos
hasta que no se concluya con el proceso de discusin.
Los pases avanzados llevan una gran ventaja con
respecto al resto en todos los pilares. Los del grupo me-
dio se diferencian bsicamente en los pilares de gestin
Planificacin estratgica
Monitoreo
y evaluacin
Presupuesto
por resultados
Gestin de
programas y
proyectos
Gestin financiera,
auditora y
adquisiciones
Avanzados Medio Fase inicial
5
4
3
2
1
0
Grfico 14. ndice de GpRD por grupo de pases
262
financiera, auditora y adquisiciones. Por otro lado, los
pases avanzados muestran un mayor equilibrio entre
los distintos pilares, lo que sugiere un esfuerzo delibe-
rado por establecer una gestin basada en resultados.
Un desafo no resuelto: la articulacin planificacin
presupuesto
Aunque en general se aprecia que los gobiernos de la
Regin procuran fortalecer la funcin de planificacin,
la falta de articulacin e integracin entre la planifica-
cin y el presupuesto limita la concrecin de los planes
en resultados y es uno de los desafos ms importantes
de la GpRD. En la mayora de los pases existe una rela-
cin competitiva, pero no de cooperacin e integracin,
entre las instituciones responsables de la planificacin
y del presupuesto. Esta competencia constituye uno de
los principales obstculos que impide el avance de me-
jores prcticas de GpRD.
Uno de los factores que limita una buena articula-
cin entre la planificacin y el presupuesto es la distinta
importancia poltica que se otorga a ambas funciones.
En muchos pases la discusin real sobre la asignacin
de recursos no se hace en el plan sino en el presupues-
to, pues est vigente de manera inercial el modelo de
dcadas anteriores centrado en el manejo del corto
plazo. Muestra de ello es que en la mayora de pases
los congresos discuten el presupuesto pero no el plan.
Adems, pocos pases han arribado a acuerdos nacio-
nales que otorguen una perspectiva de largo plazo a la
accin de gobierno y que orienten obligatoriamente el
quehacer y los recursos pblicos. Sin este mandato, no
hay razn para que el presupuesto se coordine con la
planificacin.
Por otro lado, el desarrollo normativo, institucional y
tcnico de los entes planificadores es comparativamente
inferior al de los encargados del presupuesto. Los minis-
terios de Economa y Finanzas tienen un estatus mayor
en la mayora de pases y sus mtodos y sistemas han
venido desarrollndose permanentemente durante las
ltimas dcadas (incluso los salarios de sus funcionarios
suelen ser mayores que los del resto de la administracin
pblica). Por el contrario, las autoridades de la planifica-
cin no siempre gozan del rango de ministros y en varios
pases los entes han sido creados pocos aos atrs, por
lo cual no disponen de sistemas maduros.
A esto se suma el hecho de que en varios pases
la planificacin an mantiene su carcter normativo y
centralizado: el plan es producto del ente rector, los eje-
cutores proveen insumos pero no son sus coautores y
el ejercicio carece de perspectiva estratgica. As con-
cebida, la planificacin no es una funcin que atraviesa
a todo el sector pblico y por tanto no se inscribe en la
dinmica real de las instituciones.
En resumen, luego de que la mayora de pases de la
Regin abandonara la planificacin siguiendo las polti-
cas de ajuste estructural ante la crisis de la deuda, a partir
de la dcada de 1990 muchos pases la han retomado y
han establecido leyes e instituciones con un enfoque me-
nos centralista que el anterior modelo y que conciben al
mercado como un elemento importante del desarrollo.
La fortaleza de los sistemas est intensamente asociada
a la estructura poltica de los pases: donde existe mayor
Nivel de avance
Avanzado
Medio-alto
Medio-bajo
Fase inicial
Pases
(Chile), (Colombia), (Mxico).
(Argentina), Costa Rica, Ecuador, Guatemala, (Per).
El Salvador, Honduras, (Nicaragua), (Panam), Paraguay, Repblica Dominicana, Surinam,
(Trinidad y Tobago), Uruguay
(Belice)
Cuadro 53. Pases agrupados por nivel de desarrollo del ndice SEP de GpRD
263
consenso social en torno a polticas estratgicas y hay
mayor estabilidad institucional, los sistemas de planifi-
cacin han logrado progresar ms. En estos sistemas, se
observa una variedad de instrumentos de planificacin
como la visin de largo plazo, el plan nacional, la
agenda presidencial, las estrategias de lucha contra
la pobreza y los planes sectoriales, algunos de los
cuales se complementan entre s. Desde la perspectiva
de la GpRD, el reto ms importante de los sistemas de la
Regin es fortalecer la planificacin operativa, lo que su-
pone solidificar las estructuras programticas de los
planes, articular el mediano y corto plazo y coordinar
la planificacin con el presupuesto. Adems, se requiere
desarrollar un proceso planificador ms inclusivo,
que involucre al Poder Legislativo y a la sociedad ci-
vil a fin de que los objetivos estratgicos ref lejen el
pensamiento de toda la sociedad y tengan as mayor
oportunidad de trascender de un gobierno a otro.
La gestin para resultados del desarrollo
y el presupuesto por resultados
Sin presupuesto por resultados no es posible institucio-
nalizar y consolidar una gestin para resultados en el
desarrollo, pero slo con un presupuesto por resultados no
es suficiente para avanzar en una gestin para resultados
en el desarrollo.
En un marco de GpRD es imprescindible conside-
rar los resultados de las polticas, los programas y los
proyectos para decidir su financiamiento. El PpR cum-
ple ese propsito, pues es un conjunto de sistemas y
procedimientos capaces de integrar las consideraciones
sobre los resultados de la gestin pblica al proceso de
toma de decisiones presupuestarias. De esta manera, el
PpR permite promover una mayor integracin entre la
planificacin y la asignacin de recursos.
Si las polticas pblicas, especialmente las polti-
cas sociales de un pas, pretenden generar un cambio
de la situacin actual y mejorar la calidad de vida de
sus habitantes, es importante implementar un PpR. La
bsqueda de mayor eficiencia y efectividad en la asig-
nacin de recursos pblicos limitados motiv el inters
por el presupuesto por resultados en Amrica Latina y
el Caribe. Cuanto ms escasos son los recursos, ms
importante es aumentar la efectividad de su uso. En al-
gunos casos, este inters condujo a establecer procesos
estructurados y a incorporarlos a la legislacin (leyes
de responsabilidad fiscal, marcos fiscales plurianuales,
programas de desempeo, entre otros). En el PpR se
entiende por resultados no slo el impacto final de los
programas, sino tambin los aportes en toda la cadena
de generacin de valor pblico.
El presupuesto por resultados es un conjunto de
metodologas, procesos e instrumentos que permiten
que las decisiones involucradas en la formulacin de un
presupuesto incorporen sistemticamente consideracio-
nes sobre los resultados de la aplicacin de los recursos
pblicos. Para implementar un PpR se requieren cuatro
condiciones: i) que exista informacin comprehensiva
sobre los resultados de la acciones financiadas con pre-
supuesto, ii) que esa informacin sea tomada en cuenta
en el proceso de formulacin del presupuesto, iii) que el
sistema presupuestario origine o se complemente con
una estructura de incentivos que motive a las institucio-
nes pblicas a alcanzar mejores resultados, y iv) que las
normas sobre administracin financiera permitan la fle-
xibilidad necesaria para que las dependencias utilicen
con eficiencia sus recursos para el logro de resultados
(Marcel, 2007).
Es necesario aclarar que los resultados que debe
considerar el proceso presupuestario son aquellos esta-
blecidos en la planificacin estratgica y operativa. De
aqu que uno de los retos principales para implantar un
PpR consiste en articular la planificacin con el presu-
puesto, proceso que, como se ha visto, en la mayora de
pases de ALC es ejecutado por instituciones distintas
con poca coordinacin entre s.
Por otro lado, la informacin sobre los resultados
obtenidos de la ejecucin de los recursos del presu-
puesto debe provenir de los indicadores de desempeo
elaborados para dar seguimiento a los programas.
Estos indicadores deben considerar no slo los produc-
tos (bienes y servicios) que generan los programas, sino
tambin los efectos que tienen en la poblacin. Los
264
anlisis provenientes de las evaluaciones de las polticas,
los programas y los proyectos tambin son un insu-
mo importante para el proceso presupuestario, pues
complementan los datos del sistema de seguimien-
to aportando criterios sobre los efectos y los impactos
de la accin gubernamental.
El PpR requiere incorporar la informacin sobre los
resultados en el proceso de toma de decisiones sobre la
asignacin de los recursos. Esto evita que tal asignacin
se realice en base a los mecanismos tradicionales que no
toman en cuenta la efectividad y eficiencia del gasto p-
blico. Entre esos mecanismos se encuentran la asignacin
clientelista de los recursos y la prctica incrementalista,
que consiste en aumentar la misma proporcin de recur-
sos a todos los ejecutores ao tras ao. Incorporar la
informacin sobre productos o efectos en el proceso de
asignacin de recursos es un desafo central en Amrica
Latina y el Caribe pues los sistemas presupuestarios slo
toman en cuenta datos relacionados con la ejecucin fi-
nanciera y los insumos empleados.
La manera en que un PpR liga los recursos con los
resultados proviene del anlisis de tres factores: i) pro-
yecciones de los gastos y los resultados, si la situacin
presente no vara, ii) anlisis de las tendencias que si-
guen los fenmenos sociales con las actuales polticas,
y 3) propuesta de cambios en el presupuesto y la mane-
ra en que esto afectara las tendencias (Schick, 2008).
Estos elementos deben someterse a debate por parte
de los actores polticos y la opinin pblica.
Los incentivos constituyen un elemento central del
PpR pues permiten crear sinergia entre los intereses de
los funcionarios y las instituciones y los intereses del pas
expresados en los objetivos estratgicos gubernamenta-
les. Los estmulos que se aplican en el sector pblico
pueden ser de los siguientes tipos: i) acreditacin de la
calidad de una institucin lo cual conlleva reconocimiento
social e incentiva su pertenencia a ella, ii) empoderamien-
to o traspaso de responsabilidades de niveles superiores a
inferiores, iii) reconocimientos econmicos individuales o
institucionales, y iv) difusin de los resultados de la ges-
tin institucional (Marcel, 2007)
Para que el presupuesto por resultados funcione
adecuadamente se necesita tambin que se apliquen
algunas innovaciones presupuestarias a nivel macroeco-
nmico, como los marcos fiscales de mediano plazo
(MFMP) y las reglas de responsabilidad fiscal. El pri-
mer instrumento est orientado a extender el horizonte
de la poltica fiscal ms all del calendario presupuestal
anual, mediante una proyeccin de ingresos y gastos pa-
ra un perodo generalmente de tres aos. Al mirar hacia
Las siguientes citas de Allen Schick (2008) reflejan la visin acerca de las reformas presupuestarias.
Las reformas a los sistemas de presupuesto fallan por muchas razones, mas nunca son exitosas si las condiciones del
entorno gerencial y gubernamental no son propicias a las mejoras. En particular, los gobiernos no pueden presupuestar
por resultados sin no gestionan para resultados. El presupuesto est incrustado en las normas, tradiciones, cultura, prc-
ticas y relaciones de la gestin pblica. Los gobiernos presupuestan de la misma forma en que administran, razn por la
cual es necesario modernizar las prcticas administrativas a fin de reformar el proceso presupuestal.
La constatacin de que gobierno, administracin y presupuesto son interdependientes proviene del hecho de que
los pases que ms han avanzado en presupuestos basados en resultados tambin se cuentan entre los mejores adminis-
trados del mundo. Esos pases se distinguen por tener bajos ndices de corrupcin, una administracin pblica eficiente,
adecuados procedimientos de rendicin de cuentas, canales polticos y administrativos para que los ciudadanos puedan
expresar sus quejas y preferencias, y procedimientos para dar seguimiento a la calidad de los servicios pblicos. Una lista
incompleta de estos pases incluira a Nueva Zelanda y Australia en la regin del Pacfico, Suecia y los Pases Bajos en
Europa, Singapur en Asia y Chile en Amrica Latina.
Recuadro 16. Las reformas presupuestarias y el entorno gerencial
265
el mediano plazo, el MFMP permite que el presupuesto
anual sea elaborado con una visin ms estratgica.
2

Las reglas de responsabilidad fiscal buscan fijar lmites,
a veces expresados en forma cuantitativa, que se im-
ponen a ciertas variables que se desea controlar como
el endeudamiento, el dficit fiscal o el gasto pblico.
Por lo general esas reglas constan en leyes especiales,
llamadas leyes de responsabilidad fiscal.
Por otro lado, el PpR tambin supone una mayor
integracin entre el ente encargado del presupuesto
nacional y las instituciones ejecutoras del gasto. Como
se ha visto, las decisiones presupuestales se toman
analizando las distintas posibilidades de solucin a los
problemas del pas, lo cual requiere de conocimientos
tcnicos especializados que solamente tienen los fun-
cionarios de las instituciones sectoriales que ejecutan
los programas.
En el pilar de PpR se consideran los siguientes com-
ponentes: i) la estructuracin del presupuesto sobre la
base de programas, ii) la perspectiva presupuestaria de
mediano plazo, iii) la evaluacin de la efectividad del
gasto, iv) los incentivos para la efectividad de la gestin
y v) la difusin de la informacin. Como se mostr en el
Cuadro 52, de los cinco pilares del ndice de institucio-
nalizacin de la GpRD, el PpR aparece como el menos
desarrollado con un valor de 1,5 lo que lo sita por de-
bajo del promedio de 2.
La mayora de pases de la Regin an disean su pre-
supuesto de forma incrementalista, es decir, aplicando
cada ao un aumento similar a todas las asignaciones
de los programas o las instituciones. Con frecuencia,
adems, intervienen en las decisiones presupuestarias
consideraciones sobre intereses polticos particulares
por encima del bien pblico. Esto genera ineficiencia,
ineficacia y falta de transparencia en la gestin. La
ineficiencia se produce porque no premia ni castiga
el trabajo que las instituciones realizan: todas reciben
los recursos independientemente de lo bien o mal que
realicen su trabajo. Esto promueve la desidia de los fun-
cionarios pblicos y no estimula una buena gestin de
las autoridades.
Presupuesto basado en programas
Los pases que cuentan con un presupuesto basado en
programas tienen parte del camino recorrido, ya que es
ms fcil moverse de un presupuesto por programa a un
PpR porque existe una estructura que facilita la construc-
cin de indicadores y resultados. Sin embargo, esto no
quiere decir que contar con un presupuesto por progra-
ma es un prerrequisito para el PpR. De los 18 pases
estudiados, nueve tienen un presupuesto estructurado
por programas pero de ellos slo Brasil, Chile y Mxico
muestran correspondencia entre los programas del pre-
supuesto y los del plan (nacional en el caso de Brasil y
Mxico y sectoriales en el caso de Chile). Ocho pases
ms tienen presupuestos que incluyen algunos pro-
gramas, generalmente, en el marco de una estructura
funcional y como parte del gasto de inversin. El valor
del ndice para este grupo de pases asciende a 2,4, como
se aprecia en el Cuadro 54 que figura ms adelante.
Perspectiva de mediano plazo
Como se mencion anteriormente, un aspecto im-
portante para estructurar un PpR es contar con una
perspectiva presupuestaria de mediano plazo, que per-
mita divisar un horizonte ms amplio que el presupuesto
anual tradicional. Esta perspectiva es importante para
la presupuestacin porque los gastos que se realizan un
ao pueden tener efectos en los ingresos y gastos del
siguiente ao o depender de los ingresos futuros. De
los 18 pases estudiados, 13 (Argentina, Barbados, Bra-
sil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per y Uruguay) cuentan
con una perspectiva presupuestaria de mediano plazo
2. Hay tres tipos de MFMP: 1) el marco fiscal de mediano plazo (MFMP) el ms elemental de ellos e contiene proyecciones agregadas de ingresos y egresos, 2) el
marco presupuestario de mediano plazo (MPMP) incluye proyecciones de ingresos y gastos ms desagregadas y 3) el marco de gasto de mediano plazo (MGMP)
comprende proyecciones de gasto por instituciones y programas. Este ltimo es el que permite mayor articulacin con la planificacin. Para una revisin de estos
instrumentos en ALC, vase Filc y Scartascini (2008).
266
con distintos grados de desagregacin
3
y detalle en las
proyecciones, y con horizontes temporales que van de
tres a seis aos. Aunque la proporcin de pases que
elaboran marcos fiscales de mediano plazo es alta, no
todos los usan efectivamente para la programacin
presupuestaria anual, de manera que en varios casos
se trata de un ejercicio formal y referencial. Un estudio
reciente (Filc y Scartascini, 2008) estableci algunos
problemas comunes relacionados con el uso de los
MFMP: i) se elaboran sin la participacin de los ministe-
rios ejecutores del gasto, el Congreso y la sociedad civil
lo que conlleva falta de inters y compromiso de estos
actores para cumplir con lo establecido en el MFMP;
ii) se conciben sin coordinacin suficiente con los go-
biernos subnacionales, que ejecutan una proporcin
alta del presupuesto, lo que provoca que la informacin
sea imprecisa e inoportuna; iii) basan las proyecciones
en estadsticas cuya calidad no siempre es adecuada.
Mejorar la elaboracin y el uso de los MFMP posibilitar
a los pases contar con mejores capacidades para una
gestin orientada a obtener resultados.
Leyes de responsabilidad fiscal
Las leyes de responsabilidad fiscal tienen el objetivo de
mejorar la disciplina en el manejo de los recursos pbli-
cos hacindolo ms predecible y reduciendo el grado de
discrecionalidad de las autoridades. Contienen reglas
de procedimiento y numricas. Las primeras, referidas
al proceso presupuestal y sus responsables, buscan dar
ms autoridad a los funcionarios encargados de estable-
cer la disciplina fiscal. Las reglas numricas establecen
metas sobre variables como el gasto, el endeudamiento
y el dficit, con el propsito de impedir el excesivo gasto
fiscal y el comportamiento pro cclico (gastar excesiva-
mente cuando se dispone de ms recursos sin ahorrar
para pocas de escasez).
Ocho pases de la Regin cuentan con leyes de res-
ponsabilidad fiscal y dos ms con leyes que, aunque
no son especficamente de ese tipo, s contienen reglas
numricas. Debe destacarse que la presencia de es-
tas leyes no garantiza su cumplimiento y, en sentido
inverso, existen pases que mantuvieron una buena dis-
ciplina fiscal sin disponer de una ley, como es el caso de
Chile hasta antes de 2006. Por otro lado, los pases del
Caribe anglfono, aunque no tienen ley, muestran una
mayor cultura de responsabilidad fiscal como Barbados
y Trinidad y Tobago.
Una cultura de responsabilidad fiscal es la base para
el manejo eficiente de los recursos, y este es un factor
indispensable para contar con la estabilidad econmica
necesaria a fin de lograr los objetivos consignados en la
planificacin estratgica.
Evaluacin de la efectividad del gasto
La evaluacin del gasto es el corazn del PpR y lo que
lo diferencia del presupuesto tradicional. Consiste en
analizar la manera en que el gasto pblico ha afectado
la cadena de resultados, particularmente los productos
y los efectos. Supone analizar la eficiencia, la eficacia, la
economa y la efectividad de la gestin gubernamental
para lo cual se debe contar con instrumentos de segui-
miento y de evaluacin. El instrumento de seguimiento
consiste en indicadores que valoran el progreso y logro
de objetivos estratgicos del pas con el uso de los re-
cursos asignados. La mayor parte de estos indicadores
son producidos por las mismas entidades que ejecu-
tan los programas y proyectos, por ello su desarrollo
exige coordinacin y cooperacin interinstitucional. Las
evaluaciones pueden ser de distintos tipos y apuntan
a explicar la manera en que las acciones han afectado
la realidad social y por qu lo hacen. La evaluacin de
la efectividad del gasto se realiza, por tanto, en base
al sistema de monitoreo y evaluacin de los objetivos,
estrategias y programas del gobierno. El sistema se usa
tanto para asignar mejor los recursos como para opti-
mizar la gestin de los programas. El nico pas de ALC
3. Segn el grado de desagregacin de la informacin, los MFMP se dividen en marco fiscal de mediano plazo, marco presupuestario de mediano plazo y marco de
gasto de mediano plazo. Para ms informacin, vase Filc y Scartascini (2008).
267
que dispone de un sistema de evaluacin de la efecti-
vidad del gasto es Chile. Otros pases, como Mxico y
Per, avanzan en su diseo y desarrollo.

Incentivos para la efectividad de la gestin
Los incentivos son una parte importante no slo del
PpR sino de la GpRD pues coadyuvan a la creacin de
una cultura basada en la obtencin de resultados. Esa
nueva cultura se crea mediante reglas del juego que
guan a las personas y las instituciones a actuar en
funcin del logro de los objetivos institucionales. Para
que tales reglas funcionen adecuadamente se requiere
informacin confiable y oportuna sobre el desempeo
de las instituciones y del personal. Sin tal informacin
generada por el sistema de evaluacin del gasto, no
es posible implantar nuevas reglas, ya que no habra
puntos de referencia para aplicarlas. Puesto que Chile
es el nico pas que dispone de un sistema de ese ti-
po, es tambin el nico que cuenta con mecanismos
de asignacin presupuestaria slidamente anclados en
informacin sobre el desempeo, que incentivan la efi-
ciencia y eficacia en la gestin de las instituciones. Sin
embargo, algunos pases como Brasil y Costa Rica estn
empezando a desarrollar experiencias en este campo.
Finalmente, para desarrollar un PpR se necesita con-
tar con un sistema de estmulos que impulsen a las
instituciones y a los individuos a lograr los resultados que
el gobierno establece. Muy poco se ha hecho en este cam-
po: slo tres pases han desarrollado algunas acciones
sistemticas. Chile es el que cuenta con una experiencia
ms madura ya que dispone de un sistema orientado a
estimular tanto a las agencias como a los funcionarios.
Per y Costa Rica, por su parte, han desarrollado expe-
riencias piloto pero que an no se generalizan.
En sntesis, como se observ en el Cuadro 53, el pilar
de PpR es el menos desarrollado de todos y hay todava
un largo camino por recorrer para su institucionaliza-
cin. Existe mucho inters en la Regin por avanzar en
esa direccin pero los resultados son an incipientes.
En el Cuadro 55 se presentan los componentes del pilar
con sus correspondientes valores ordenados de mayor
a menor
Si comparamos estos resultados del pilar del PpR
con los que arrojan los indicadores del pilar de gestin
financiera (Cuadro 55), en donde el enfoque priori-
za el proceso presupuestario y la rendicin de cuentas
(accountability) del presupuesto, se puede apreciar que
los valores son considerablemente ms elevados en
este ltimo.
Se podra resumir que se ha progresado mucho ms
en el enfoque de la rendicin de cuentas y los procesos
que en la calidad del gasto y su resultado. Por ejemplo,
el indicador de transparencia del presupuesto es de 4,3;
ello muestra que se ha avanzado mucho en mejorar la
transparencia del presupuesto, mediante las publica-
ciones en Internet y las acciones relacionadas con la
Presupuesto por resultados
Presupuesto por programa
Marco fiscal de mediano plazo
Evaluacin de la efectividad del gasto
Incentivos para la efectividad de la gestin
1,5*
2,4
2,3
2,0
1,0
0,6
* Promedio ponderado por el peso de cada componente.
Cuadro 54. ndice del SEP de PpR
Gestin financiera
Transparencia del presupuesto
Aprobacin por el Congreso
Sistema de contabilidad
Clasificacin del gasto presupuestal
Relacin gasto presupuestado-gasto ejecutado
Anlisis de riesgo
2,6
4,3
4,1
3,5
3,1
2,7
1,7
Cuadro 55. ndice de gestin financiera del SEP
268
calidad de la informacin, y su difusin tanto para el
Congreso como para los ciudadanos.
La Regin tambin presenta un relativo buen nivel
en cuanto a los tiempos de aprobacin del presupuesto
por parte de los congresos; es decir, en el cumplimiento
de los plazos establecidos en las leyes. Lo mismo puede
decirse en relacin con la contabilidad y la clasificacin
del gasto presupuestal. La mayora de los 18 pases se
adhieren a normas internacionales y por lo tanto, los
resultados son bastante razonables.
Sin embargo, encontramos algunos problemas cuan-
do se observa la relacin del gasto presupuestado con el
gasto ejecutado. Algunos pases tienen desvos muy sig-
nificativos entre la programacin presupuestaria y la
ejecucin del presupuesto, lo que representa una seal
muy clara de que todava debe hacerse frente a algunos
desafos para corregir estos desvos. En el caso el anlisis
de riesgo, este tiene un valor de 1,7, ya que son pocos los
pases en la Regin que estn haciendo un anlisis de
riesgo fiscal de cierto nivel y en forma permanente.
En resumen, el pilar de presupuesto por resultados
es el menos desarrollado de todos y Amrica Latina y el
Caribe todava tiene que recorrer un largo camino para
lograr su institucionalizacin. La inmensa mayora de
pases an presupuesta en base a insumos y asigna los
recursos de manera incrementalista de forma tal que
los resultados de la gestin estn ausentes durante el
proceso de anlisis y elaboracin del presupuesto. No
obstante, se observa que varios pases usan algunas
prcticas presupuestarias que paulatinamente estn
mejorando la credibilidad de este instrumento y que
preparan el terreno para una profundizacin de las re-
formas. Esas prcticas se relacionan con estructurar el
presupuesto en base a polticas, articulndolo a la plani-
ficacin, elaborar marcos de mediano plazo y establecer
leyes de responsabilidad fiscal con reglas numricas.
Conclusiones
La institucionalizacin de la GpRD en Amrica Latina
y el Caribe se encuentra, en general, en una etapa inci-
piente. Sin embargo, existe un fuerte inters por parte
de la mayora de los pases de la Regin por avanzar en
la direccin de una gestin orientada a resultados.
En relacin con el instrumental disponible, es muy
importante progresar en la gestin del presupuesto por
resultados, no slo porque es uno de los pilares ms reza-
gados sino tambin porque, como afirmamos al principio,
sin presupuesto por resultados no tendremos GpRD.
Para avanzar en el proceso de implementacin de
un PpR se deben atacar dos frentes complementarios:
el poltico-institucional y el desarrollo del instrumental
tcnico, que son dos caras de una misma moneda.
En cuanto al contexto poltico-institucional, para
avanzar en la construccin de un PpR es necesario invo-
lucrar a diferentes actores dentro de la rama ejecutiva:
las oficinas de presupuesto y las secretaras de hacien-
da, las oficinas de presupuesto sectoriales. Los pases
que cuentan con sistemas de planificacin consolida-
dos, adems, deben involucrar en el proceso a las reas
tcnicas de planificacin estratgica. En otras palabras,
existe una importante tarea de coordinacin horizon-
tal en la rama ejecutiva de la administracin que en
la mayora de los pases es muy dbil y que requiere
un esfuerzo para mejorarla. Tambin el Congreso y las
agencias de control o auditora deben involucrarse en
el proceso. Finalmente la participacin de la sociedad
civil asegurara la sostenibilidad a mediano plazo para
la reforma en materia de PpR.
Se requiere contar con un liderazgo que posibilite el
cambio, ya que sin l no hay posibilidad de transforma-
ciones. Es necesario el liderazgo poltico para el cambio
pero tambin, y simultneamente, el liderazgo tcnico
con profundo conocimiento de las herramientas y los
instrumentos que posibiliten la transformacin.
El liderazgo poltico puede estar en el Poder Eje-
cutivo, en el ms alto nivel, o en un nivel intermedio
como resulta evidente, cuanto mayor es el nivel pol-
tico mayor es el impacto con que se trasmite al resto de
la administracin. Pero tambin este liderazgo puede
desarrollarse y consolidarse en el Congreso.
El Parlamento puede constituir un motor de cam-
bio y actuar sobre el Ejecutivo demandando una mejor
calidad de gestin, de manera de cumplir su funcin
de monitoreo y de balance en el proceso democrtico.
269
Pero para que esto sea posible los congresos tienen que
tener ms capacidad tcnica. En los pases ms desa-
rrollados y en tres pases de la Regin los congresos
cuentan con oficinas tcnicas de presupuesto con pro-
fesionales permanentes que brindan asistencia tcnica
a los parlamentarios de ambas cmaras. La creacin de
estas oficinas tcnicas de presupuesto es un desafo
importante para la mayora de los pases de la Regin.
En cuanto al liderazgo tcnico, este puede estar en el
rea de presupuesto o planeamiento, aunque es preferi-
ble que lo est en las dos reas simultneamente y que
exista una estrecha coordinacin entre ambas. Algunos
pases han resuelto el tema de la coordinacin plan-pre-
supuesto ubicando las dos reas bajo un nico ministerio,
por ejemplo Brasil en la Regin o Corea en Asia.
La sociedad civil organizada tambin puede ser un
factor gravitante en el avance de la institucionalizacin
de la GpRD al demandar una mejor calidad de gobierno.
Existen en la Regin varias iniciativas en este sentido,
pero todava se requiere un mayor nmero de organiza-
ciones no gubernamentales que participen y una ms
amplia cobertura de temas.
En el plano tcnico, la eleccin de la estrategia de
implementacin en trminos gradualistas o de shock
es otro elemento clave de la instrumentacin del PpR.
Si bien, en general, cuando se realiza una estrategia
gradualista, el proceso es ms slido y sostenible en el
tiempo, tambin es importante aprovechar las oportu-
nidades cuando las condiciones polticas y de liderazgo
permiten avanzar ms rpido.
El tema de la capacitacin y los incentivos del ser-
vicio civil, no slo del rea de presupuestos sino de las
relacionadas con la GpRD en todos los ministerios sec-
toriales y tambin a nivel subnacional tanto a nivel de
estados como de municipios es de gran importancia
para poder aplicar todo el instrumental disponible.
Tener sistemas de informacin confiables es otro
requisito. Si no contamos con informacin confiable,
difcilmente las evaluaciones y los resultados lo sean y
la credibilidad del sistema se ver condicionada.
La articulacin entre el plan estratgico y el PpR es
fundamental para consolidar este ltimo.
En este sentido tambin es importante contar con
un ejercicio fiscal de mediano plazo. Es necesario que
los pases que no lo tienen lo desarrollen y aquellos que
s cuentan con l, lo perfeccionen a travs de una mayor
integracin al presupuesto y al plan de mediano plazo.
En relacin con el presupuesto por programa, no es
un requisito previo. Para avanzar a un presupuesto para
resultados se puede pasar directamente de un presu-
puesto por clasificacin del gasto a un PpR, pero los
pases que cuentan con un presupuesto por programa
pueden avanzar ms rpidamente. Algunos pases han
planteado el paso por un presupuesto por programa
como un paso intermedio, este proceso ms gradual
puede justificarse en algunos casos.
El anlisis de la calidad del gasto o la efectividad del
gasto es central en un PpR y se debe avanzar en este
sentido en la Regin. Es importante que las principales
reas de gasto contemplen este tipo de enfoque, para lo
cual se deben desarrollar los indicadores pertinentes pa-
ra cada sector. Cabe sealar que no se trata de disponer
de un gran nmero de indicadores, sino por el contrario,
slo de aquellos necesarios para realizar una correcta
evaluacin. Estos indicadores deben ser producto de la
interaccin entre las reas centrales de presupuesto y las
reas sectoriales de presupuesto, por lo que hay que ase-
gurarse de que el grupo de indicadores seleccionados
contemple los intereses de ambas partes.
En el diseo y la implementacin de un PpR debemos
considerar el esquema de incentivos asociado a l.
Existen distintos tipos de estmulos (monetarios y no
monetarios) que sirven a diferentes propsitos, por eso
una combinacin adecuada de ellos en funcin de la rea-
lidad de cada pas asegura un correcto funcionamiento
del PpR. Sin incentivos no se puede pensar en un PpR.
En sntesis, actualmente es un buen momento pa-
ra avanzar en la consolidacin de la PpR en Amrica
Latina y el Caribe. Depender del compromiso de los
principales actores que esto se haga realidad o que sim-
plemente pase como una moda ms.
270
Anexo
Cuadro 56. Matriz de validacin

Propuesta: propuesto formalmente mediante una norma legal, un decreto, una ley, una
resolucin o un proyecto aprobado.
Iniciada: se encuentra implementndose en su fase inicial.

En desarrollo: est en su fase de desarrollo, aun no operan todos sus elementos, o no
operan en toda su capacidad, o adolece de problemas o debilidades que impiden su buen
desempeo.

Implementada: se encuentra implementado, operan todos sus elementos a plena
capacidad, pero su desempeo puede mejorar
Consolidada: si el requisito se encuentra operando ptimamente, su desempeo es
satisfactorio y se prev su sostenibilidad.
1
2
3
4
5
0%
De 1% a 20%
De 21% a 40%
De 41% a 60%
De 61% a 80%
De 81% a 100%
0
1
2
3
4
5
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IV
Descentralizacin
fiscal
Introduccin
Algunos estudios llevados a cabo recientemente por
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre el
proceso de descentralizacin fiscal en Amrica Latina
muestran que el entusiasmo que gener en la Regin
a partir de la mitad de la dcada de 1970 se enfri en la
hacia mediados de la dcada de 1990, momento en el
que la propuesta de descentralizacin pas a ser objeto
de duros cuestionamientos.
La crisis econmica que asol el continente explica
en buena medida el relativo desencanto frente a ese
proceso. La descentralizacin, que se bas de manera
excesiva en las transferencias del gobierno central a las
instituciones subnacionales, no habra producido los re-
sultados esperados, especialmente en lo que concierne a
la eficiencia y la eficacia del gasto pblico y a la respon-
sabilidad que cabe asumir a los gobernantes. Asimismo,
en un contexto en el que la crisis de las economas regio-
nales implicaba exigir un compromiso de disciplina fiscal
macroeconmica, el exceso de transferencias dificultaba
an ms su gestin por los gobiernos nacionales.
Sin perjuicio de una actitud ms cautelosa adoptada
por los gobernantes, el tema contina en la agenda de
aquellos aspectos que merecen una renovada atencin,
teniendo en cuenta la importancia que los gobiernos
locales adquieren en todo el mundo y la necesidad de
avanzar en la modernizacin de la gestin pblica y en
el control de la sociedad sobre las acciones del Estado.
Los mismos anlisis antes mencionados indican que
el desencanto frente al proceso de descentralizacin no
surge de problemas directamente relacionados con
l sino del modus operandi, es decir, de la manera en que
se lo puso en prctica. Por lo tanto, para colocar este te-
ma en una perspectiva correcta sera necesario sealar
los vicios a que dieron origen los instrumentos utili-
zados en el pasado e indicar cules son los posibles
caminos que deben recorrerse, teniendo en cuenta
los principios que es necesario observar en la formula-
cin de los sistemas de transferencia, as como los
principales objetivos que se pretenden lograr.
En el caso de los pases que se consideran en este
artculo, los cambios registrados en el pasado reciente
en los sistemas de transferencias intergubernamentales
de recursos estuvieron influidos por dos fuerzas de
importancia que provocaron efectos nada desprecia-
bles sobre la calidad del proceso de descentralizacin
fiscal. Una de ellas tiene su origen en las exigencias
macroeconmicas y se refiere a la promocin y el man-
tenimiento de la disciplina fiscal. La otra resulta de la
prioridad que la sociedad exige asignar a las polticas
orientadas a la reduccin de las desigualdades sociales,
estimuladas por el avance del proceso de democratiza-
cin. La reaccin de los gobiernos ante estas fuerzas se
produjo en ausencia de una nueva estrategia que inten-
tase conciliar los retos propios de la macroeconoma y
de las presiones sociales con una mejor calidad de la
descentralizacin fiscal. Esa reaccin, condicionada por
el marco institucional vigente y por la realidad poltica,
dio lugar a un retroceso notable con relacin a la trayec-
toria seguida anteriormente, en la que se intentaba que
los sistemas de transferencias intergubernamentales de
recursos fueran ms estables y transparentes.
En lo que se refiere a las exigencias macroeconmi-
cas, las preocupaciones se centraron en la necesidad de
reducir la rigidez de las normas que determinan el
monto de los recursos que cada ao debe transferir
el gobierno nacional a los gobiernos subnacionales.
En el plano social, el pndulo oscil hacia un nfasis
mayor en las polticas nacionales orientadas a reducir
la desigualdad de los ingresos individuales con relacin
a las desigualdades existentes a nivel regional. Las
mismas inquietudes se canalizaron por caminos di-
ferentes. En Argentina, el gobierno federal restituy
275
Fernando Rezende*
Descentralizacin y transferencias intergubernamentales
de recursos en Amrica Latina: Argentina, Brasil y Colombia
* Profesor, Escuela de Administracin Pblica y de Empresas de la Fundacin Getlio Vargas, Rio de Janeiro.
276
determinadas atribuciones a las provincias y retir de la
base del fondo de coparticipacin una porcin del
impuesto al valor agregado (IVA) recaudado. En Brasil,
para obtener resultados similares el gobierno recurri a
la posibilidad de aumentar impuestos no compartidos.
En tanto, en Colombia las medidas viables fueron el
abandono de la norma constitucional y el aumento de la
dependencia. Los caminos diferentes conducen tambin
a resultados distintos: desde una perspectiva macro-
econmica, en el caso de Brasil se registr una mayor
reduccin de la rigidez, mientras que en el caso de
Colombia se acentu mucho ms la prdida de la au-
tonoma subnacional.
El hincapi en los aspectos sociales estuvo acompa-
ado por dos movimientos paralelos: la preferencia por
polticas orientadas a reducir las diferencias de oportu-
nidades de desarrollo social y la mayor intervencin del
gobierno nacional en los presupuestos subnacionales.
De esa forma, aumentaron las dificultades financieras
para enfrentar las carencias en trminos de cobertura y
calidad de los servicios urbanos, incluida la infraestruc-
tura, en un contexto en el que el ritmo de la urbanizacin
contribua a aumentar la presin que las principales
ciudades y las grandes metrpolis ejercan sobre los
gobernantes.
El menor volumen de recursos para atender las de-
mandas locales deba acompaarse con cambios que
aumentaran la eficiencia en la gestin, pero el abandono
o la ausencia de criterios que contribuyesen a adaptar la
asignacin horizontal de recursos a la concentracin
territorial de las demandas planteadas a los gobiernos
subnacionales, junto con la adopcin de prorrateos
porcentuales fijos, produjeron el efecto contrario: las di-
ficultades para mejorar la calidad del gasto se agudizaron,
principalmente en las reas urbanas ms densamen-
te pobladas, debido a la superposicin de acciones
llevadas a cabo por jurisdicciones polticas distintas y
a la falta de mecanismos adecuados para incentivar o
promover la cooperacin necesaria.
La explicacin ms importante con respecto a los
diferentes caminos recorridos tiene que ver con la orga-
nizacin del Estado en los tres casos considerados. En el
sistema federal argentino, los municipios desempean
un papel muy limitado y estn sometidos a los gobier-
nos provinciales, en tanto que en Brasil, la autonoma
de los municipios y el papel que desempean revisten
gran importancia y se han visto incluso reforzados por
la descentralizacin de las polticas sociales. En Colom-
bia, a pesar de haberse adoptado algunas iniciativas
para ampliar el radio de accin de los departamentos,
los municipios son el objetivo principal de la poltica de
descentralizacin.
Las distintas formas de organizacin del Estado
tambin explican las diferencias en la amplitud de los
cambios por ejemplo, la prdida de importancia de
las transferencias no condicionadas dentro del volumen
total de transferencias y la multiplicidad de regmenes
de transferencia de recursos a los gobiernos subnacio-
nales. Ello no cambia la situacin en lo que concierne
a los efectos negativos que los cambios registrados en
las transferencias provocan sobre la gestin pblica y
sobre la calidad del proceso de descentralizacin, pero
hace que tales efectos difieran en forma significativa y
varen de acuerdo con la naturaleza de las funciones
que ms dependen de las transferencias.
Como se mencion anteriormente, los cambios que
se promovieron bajo la presin de las circunstancias
en los pases analizados provocaron que los sistemas
de transferencias se desviaran del curso establecido en
el pasado. Se comenz a privilegiar la flexibilidad en la
definicin de los montos transferibles y a asignar priori-
dad a las polticas nacionales con respecto al uso de los
recursos administrados por los gobiernos subnaciona-
les, en detrimento de su eficiencia y su .responsabilidad
(accountability). En este proceso no se prest atencin
alguna a la necesidad de corregir los desequilibrios ho-
rizontales, que continuaron acentundose.
Las decisiones que se adoptaron para lidiar con las
presiones mencionadas acarrearon mayor inestabilidad
e incertidumbre hacia el futuro, reduciendo el hori-
zonte de los administradores locales e incidiendo sobre
otras decisiones de importancia para la calidad de la
gestin descentralizada de las polticas pblicas, espe-
cialmente las polticas sociales, que exigen un f lujo
previsible de recursos para financiar el gasto corriente y
cuyas inversiones deben contar con la garanta futura
277
IV. Descentralizacin scal
de nuevos recursos para financiar el funcionamiento de
los servicios. Asimismo, el menor margen de los presu-
puestos subnacionales para responder a las preferencias
locales redujo una de las principales ventajas asocia-
das a la descentralizacin fiscal: la responsabilidad de
los gobernantes frente a sus ciudadanos.
No cabe discutir aqu si existen mejores opciones
o si los caminos seguidos por cada pas podran ha-
ber sido diferentes. Las discrepancias entre el modelo
ideal y la solucin realmente adoptada por los pases (el
modelo posible) se deben a aspectos poltico-institucio-
nales que, en muchos casos, condicionan la aplicacin
de normas tcnicamente recomendables, de modo tal
que los acuerdos polticamente viables pueden generar
distorsiones cuya correccin depende de una evolucin
institucional en la que se contemplen avances, revisio-
nes y sucesivas modificaciones de rumbo.
En este informe, se resisti deliberadamente a la
tentacin de ofrecer un men de recomendaciones
sobre la forma en que los pases analizados deberan
reformar sus sistemas de transferencia para corregir
los defectos sealados y lograr un mejor equilibrio en-
tre las cinco dimensiones que se considerarn en las
prximas secciones,y en cuyo contexto debe evaluarse
la calidad de un sistema de transferencia.
En lugar de recomendaciones, se decidi ofrecer
una gua de los principales aspectos que deben tomarse
en consideracin al seleccionar una opcin. El motivo
es que la principal leccin que la literatura, las prcticas
internacionales y las experiencias analizadas ofrecen a
los polticos y los administradores pblicos que partici-
pan en las decisiones sobre la creacin o la modificacin
de regmenes de transferencias intergubernamenta-
les de recursos es que ms importantes que la bsqueda
de un modelo nico de soluciones son la formulacin de
preguntas precisas, el examen de las repercusiones de las
opciones que se adopten, su presentacin clara y trans-
parente y la obtencin de un acuerdo en torno a soluciones
que converjan para conciliar los principales atributos que
debe exhibir un proceso justo de descentralizacin fiscal.
Adems, en un mundo en que los choques econ-
micos se propagan a alta velocidad y causan efectos
territoriales diferenciados, tanto a escala continental
como nacional, la flexibilidad para ajustar el sistema de
transferencias requiere su permanente evaluacin para
evitar que los cambios forzados por una crisis fiscal se
adopten sin determinar debidamente sus repercusiones
sobre la calidad de la descentralizacin fiscal. El esta-
blecimiento de un foro permanente con la competencia
necesaria para desempear esa funcin se transforma,
entonces, en una recomendacin importante que debe
considerarse en su justa medida. Otra recomendacin
apunta a la necesidad de abandonar la actitud reactiva,
que fue caracterstica del pasado reciente, y evolucionar
hacia una estrategia que permita formular los cambios
necesarios, teniendo debidamente en cuenta las posi-
bles repercusiones.
Estas son las consideraciones que incidieron en la
concepcin y organizacin de este anlisis que se divide
en dos partes. En la primera parte, se confrontan los
principios, los conceptos y objetivos que deben obser-
varse en la formulacin de los sistemas de transferencia
con las prcticas y experiencias a fin de fundamentar la
elaboracin de una gua para la evaluacin de las opcio-
nes que se adopten en distintas circunstancias. En la
segunda parte, los aspectos desarrollados en la primera
proporcionan el teln de fondo para el anlisis de las
experiencias de Argentina, Brasil y Colombia.
En la primera parte se comienza con una sntesis de
los principios y objetivos que deben observarse al for-
mular un sistema de transferencia, teniendo en cuenta
los resultados que se espera obtener de un proceso de
descentralizacin fiscal. Luego, se analizan las princi-
pales modalidades de transferencia y se presentan
los factores primordiales de compensacin que deben
tomarse en consideracin. En tercera instancia, se pro-
fundiza el anlisis de estas soluciones, examinando los
diferentes aspectos que deben observarse en su evalua-
cin. A continuacin, se presenta un mtodo para llevar
a cabo esa evaluacin y se resumen los resultados de su
aplicacin a los casos considerados en este trabajo,
que surgen del anlisis comparativo de las experiencias
registradas en Argentina, Brasil y Colombia. Esta pri-
mera parte concluye con la propuesta de una gua para
la formulacin de sistemas de transferencias o para la
reformulacin de los sistemas vigentes, concebida de
278
acuerdo con la literatura y las prcticas internaciona-
les y basada en las lecciones aprendidas en los casos
mencionados.
La segunda parte contiene el anlisis de cada caso
seleccionado, as como la evaluacin de las distintas
experiencias a la luz de los factores de compensacin
citados.
Principios y objetivos
Los beneficios potenciales de un proceso de descen-
tralizacin han sido ampliamente estudiados en la
literatura sobre finanzas pblicas. Tiebout (1956) y
Oates (1993), entre otros, sealan lo siguiente:
Los gobernantes y representantes locales pueden
asignar los recursos de forma tal que satisfagan ms
adecuadamente las preferencias locales;
La proximidad entre los electores y los representan-
tes locales de los poderes Ejecutivo y Legislativo
genera una mayor posibilidad de controlar las ac-
ciones de estos ltimos y favorece el ejercicio de la
responsabilidad;
Las instituciones y los canales democrticos se
fortalecen en la medida en que los ciudadanos per-
ciben que el proceso de participacin puede ser
fundamental para representar sus preferencias so-
ciales; y
Muchas de las cuestiones vinculadas a fallas de mer-
cados o efectos secundarios pueden ser objeto de
mejores soluciones en los pases descentralizados.
As sucede, entre otros, en los casos de proteccin
ambiental y suministro de servicios urbanos.
De lo anterior surge el principio de la subsidiariedad,
segn el cual los gastos pblicos deben ser responsa-
bilidad del nivel ms bajo del gobierno. Solamente
deben estar a cargo de las esferas ms altas del gobier-
no aquellos gastos que impliquen economas de escala
acentuadas o efectos secundarios significativos. Asimis-
mo, teniendo en cuenta la necesidad de evitar un conflicto
entre la descentralizacin y el debido mantenimiento de
la estabilidad macroeconmica, los instrumentos que
se utilicen para promoverla, entre los que se cuentan
las transferencias intergubernamentales de recursos,
deben contemplar incentivos para las instituciones sub-
nacionales que observen una disciplina fiscal.
Por lo tanto, la materializacin de los beneficios
depende de la medida en que los distintos procesos de
descentralizacin de la funcin pblica, tanto en pa-
ses federales como unitarios, asignen a las instituciones
subnacionales recursos congruentes con sus responsa-
bilidades. La situacin ideal es aquella en que las
responsabilidades asignadas a los gobiernos locales se
puedan financiar enteramente con recursos provenien-
tes de sus propias comunidades mediante la recaudacin
de impuestos y de tasas por la prestacin de servicios.
Sin embargo, en el mundo real difcilmente se registra
esa situacin debido a las disparidades existentes en
la distribucin espacial de la produccin y en los ingre-
sos que determinan el potencial de financiamiento de la
comunidad, as como en la distribucin de factores
tales como el tamao o el perfil demogrfico de las res-
pectivas poblaciones, que dan origen a la naturaleza
e importancia de las demandas que se ejercen sobre el
Estado.
La ampliacin de los ingresos propios de los gobier-
nos locales tropieza con varias limitaciones. Por una
parte, los impuestos que habitualmente quedan bajo la
competencia de estos gobiernos, como el impuesto
a la propiedad inmobiliaria, no presentan por su natura-
leza una gran capacidad de generacin de ingresos y su
base se concentra en unas pocas localidades. Por otra
parte, cuando se recurre a la recaudacin de tasas por
servicios prestados, se tropieza con la concentracin
de ingresos y el bajo poder adquisitivo de la mayora de
los usuarios. La alternativa sera compartir con el go-
bierno estadual o el gobierno nacional tributos de base
ms amplia, como el impuesto a la renta o al consumo,
aplicando para ello el principio de la derivacin (el go-
bierno local retiene una parte del impuesto recaudado
en su jurisdiccin), pero esta opcin tampoco respon-
de a las necesidades de la mayora de las localidades
ni establece un vnculo directo entre el contribuyente
y el beneficiario del servicio. En consecuencia, les co-
rresponde a las transferencias intergubernamentales la
funcin de colmar las brechas entre los recursos y las
responsabilidades, de manera tal de asegurar el mejor
279
resultado posible en funcin de los objetivos de eficien-
cia y eficacia que se intenta alcanzar en las acciones del
Estado.
Estas brechas se manifiestan en dos dimensiones:
la vertical, que representa los desequilibrios entre las res-
ponsabilidades de cada nivel de gobierno y los recursos
disponibles para ejercerlas, y la horizontal, que se refiere
a las disparidades entre los recursos y las responsabili-
dades de cada uno de esos niveles de gobierno, ya sean
estados, provincias, departamentos o municipios.
En su resumen sobre las alternativas relacionadas
con la dimensin vertical, Bahl (1999) analiza tres posi-
bilidades: compartir los ingresos federales o estaduales,
definir el monto de las transferencias sobre una base
ad hoc y reembolsar los gastos previamente aprobados.
En lo que respecta al mtodo de distribucin horizontal
las opciones que menciona son: compartir mediante el
principio de derivacin, utilizar frmulas de prorrateo,
reembolsar los costos de forma total o parcial y aplicar
mtodos ad hoc.
El cotejo de estas modalidades permite evaluar los
defectos y virtudes de cada una. Por supuesto, desde el
punto de vista de los objetivos de la descentralizacin
fiscal la peor combinacin es la que conlleva la adop-
cin de procedimientos ad hoc en dos dimensiones
distintas, si bien el gobierno central puede considerarla
como la opcin ms interesante pues confiere mayor
flexibilidad en las decisiones y no causa dificultades en
aquellas situaciones en las que se debe aplicar un ajuste
fiscal ms riguroso por razones macroeconmicas.
Otra inquietud importante en la formulacin de los
sistemas de transferencias tiene que ver con el equili-
brio entre las prioridades nacionales y las preferencias
locales. En principio, la descentralizacin es el camino
para adaptar la asignacin de recursos pblicos a las pre-
ferencias de las respectivas comunidades, pero ello
puede entrar en conflicto con la importancia de asegurar
a todos los ciudadanos el acceso a bienes y servicios que
son fundamentales para igualar las oportunidades
de desarrollo social, por ejemplo, una educacin de
buena calidad. Adems, la presencia de efectos secun-
darios, tanto positivos como negativos, puede conducir
a que los intereses locales difieran de los nacionales.
Por ejemplo, supngase que las inversiones en educa-
cin sean competencia de alguna de las formas de
gobierno subnacional: ese gobierno podra estar intere-
sado en reducir el gasto en educacin por debajo del
nivel nacional ptimo, pues algunos de los nios bene-
ficiados finalmente emigrarn y la inversin realizada
por el gobierno local en su educacin podra rendir
sus frutos en otras localidades, ya que la educacin
presenta un efecto secundario positivo y no beneficia
solamente a la localidad que efecta directamente las
inversiones.
En el Grfico 15 se puede apreciar que el nivel nacio-
nal ptimo (QNO) difiere del gasto local (QPL) debido
a que el gobierno local subestima los beneficios de la
educacin. As sucede porque la curva del costo social
intercepta la curva del beneficio local antes de llegar
a la curva del beneficio nacional. La ubicacin de la cur-
va del beneficio nacional a la derecha de la del beneficio
local se explica por el hecho de que en la primera de
ellas los beneficios obtenidos por la localidad donde se
produce el gasto se suman a los beneficios que genera
ese gasto en otras jurisdicciones. Por lo tanto, en la for-
mulacin de los sistemas de transferencias es necesario
tener en cuenta la importancia de asegurar un equi-
librio razonable entre las prioridades nacionales y las
preferencias locales.
Otro objetivo que debe considerarse es la necesidad
de reducir las disparidades del desarrollo a nivel regio-
nal. Los mecanismos de igualdad fiscal y la adopcin
de normas que intenten responder a las prioridades na-
cionales no son suficientes para estimular el desarrollo
de regiones econmicamente atrasadas, que necesitan
acciones pblicas que eliminen barreras tales como las
deficiencias de infraestructura para la captacin de in-
versiones privadas. La eliminacin de tales deficiencias
requiere de mecanismos que promuevan o estimulen
la cooperacin intergubernamental para la adopcin de
iniciativas que reduzcan las restricciones al crecimiento
econmico regional.
En un modelo ideal, el alcance de estos objetivos
debera estar sujeto a determinados principios. En pri-
mer lugar, para que la descentralizacin se lleve a cabo
con xito las transferencias deben ser transparentes
280
y previsibles. En segundo trmino, los traspasos deben
contar con una dosis razonable de flexibilidad para que
sea posible ajustarlas a los cambios de situacin. En ter-
cer lugar, quienes reciben las transferencias deben tener
la autonoma necesaria para tomar decisiones sobre
una porcin significativa de los recursos transferidos.
No obstante, en el mundo real quedan varios aspec-
tos por considerar. El exceso de transferencias puede
estimular una accin fiscal lenitiva por parte de los go-
biernos que las reciben. La disponibilidad garantizada
de recursos externos representa un mayor incentivo pa-
ra que los gobiernos locales no utilicen plenamente sus
propias bases tributarias para incrementar sus ingre-
sos, pues ello repercute directamente en sus electores.
En general, las distintas modalidades de transfe-
rencias intergubernamentales utilizadas habitualmente
cumplen en mayor o menor grado los requisitos de trans-
parencia, previsibilidad, autonoma de uso y flexibilidad.
Por ello, es difcil lograr una combinacin ptima de
modalidades diferentes que d origen a un sistema
de transferencias razonablemente equilibrado, pues la
mayora de tales modalidades, examinada a la luz de
los requisitos citados, muestra aspectos tanto positivos
como negativos y algunas de ellas exhiben atributos
conflictivos. Siempre es importante sealar que la bs-
queda de esa combinacin ptima tiene caractersticas
singulares en cada pas de acuerdo con sus especifici-
dades y, por lo tanto, no existe una solucin que pueda
aplicarse de forma universal.
Para que la descentralizacin demuestre sus virtu-
des, en las recomendaciones generalmente se sostiene
que las transferencias
Deben ser regulares, transparentes y previsibles;
Deben equilibrar las necesidades de financiamiento
con las responsabilidades de los gobiernos locales,
No deben desalentar la recaudacin de aquellos im-
puestos que sean competencia de esos gobiernos; y
No deben condicionar su uso a las prioridades es-
tablecidas por el gobierno central a los efectos de
permitir que la aplicacin de los recursos refleje la
diversidad de situaciones y las preferencias de las
comunidades a las que deben servir.
Puesto que el mundo ideal casi nunca concuerda con
el real, y como la eleccin de las alternativas en conside-
racin para la formulacin de sistemas de transferencias
est sujeta a la influencia de distintos conflictos de inte-
reses, el grado en que una posible solucin se aproxime al
modelo ideal depender de la medida en que una mejor
Grfico 15. Efectos secundarios en la educacin y subgasto local
Costo social de la educacin
Beneficio social de la educacin
a nivel nacional
Beneficio social de la educacin
a nivel local
Q
LF
Q
NO
281
comprensin de las consecuencias de determinadas op-
ciones pueda contribuir a la gestin de tales conflictos.
Modalidades de transferencias y factores
de compensacin
En la literatura y la prctica internacional las transferen-
cias se dividen en dos grandes grupos en funcin del
uso de los recursos: libres y condicionadas. Ambas pre-
sentan una gran variacin con respecto a la definicin
de sus bases, variedades conocidas, criterios de asigna-
cin, etctera, pero lo que realmente las diferencia es su
grado de autonoma en la aplicacin de los recursos.
Las transferencias libres (Stiglitz, 1988) implican una
mayor autonoma pues, al no asignarse a un uso espe-
cfico, el gobierno que las recibe puede utilizarlas de la
manera que le resulte ms provechosa.
Por su parte, las transferencias condicionadas con-
llevan para los gobiernos que las reciben una menor
autonoma en lo que respecta a su utilizacin. La varie-
dad de modalidades que se incluyen en la categora de
transferencias condicionadas es mayor que en el caso
de las libres. Entre ellas se cuentan las transferencias
con contrapartida, las transferencias con contrapartida
limitadas y las transferencias sin contrapartida. Todas
ellas representan una intervencin del gobierno central
en las decisiones sobre el gasto local, aunque en dife-
rente medida.
Las transferencias con contrapartida inducen la asig-
nacin de recursos locales a sectores seleccionados por
el gobierno central, pero otorgan a los gobiernos recep-
tores el poder de decisin sobre los montos respectivos.
Estas transferencias pueden considerarse como una
subvencin sobre el costo del servicio pblico que se
preste. Por lo tanto, si el gobierno federal dispone, por
ejemplo, transferir al gobierno subnacional US$1 por
cada dlar que este gaste en la educacin, la percep-
cin del gobierno subnacional ser que el costo de
estos servicios es el 50% de su costo real. Este tipo
de transferencia se utiliza frecuentemente para que
el gobierno proveedor pueda internalizar los efectos
secundarios propios de algn bien o servicio pblico.
Las transferencias con contrapartida de tipo ilimi-
tado (condicionadas) generan un riesgo fiscal para el
gobierno federal, que no puede prever con exactitud
los montos que deber transferir para complementar
el gasto local. No ocurre as con las transferencias con
contrapartida limitadas que, si bien son semejantes a
las anteriores, difieren de ellas al establecer un aporte
mximo de los recursos que el gobierno central debe
transferir en cada caso. Por ende, en esta opcin los go-
biernos subnacionales que deseen ampliar sus gastos
en la funcin referida por encima del lmite establecido
no podrn hacerlo o, al menos, no con un apoyo finan-
ciero adicional del gobierno federal.
Las transferencias sin contrapartida no dan opcin
alguna a los beneficiarios y estos se ven obligados a
destinar los recursos a funciones predefinidas, esta-
blecindose as el predominio de las preferencias del
gobierno central sobre el local. Existe la posibilidad de
que los gobiernos locales tengan cierta libertad so-
bre la forma de distribuir los recursos dentro del sector
beneficiado, lo que dara alguna participacin a las pre-
ferencias locales.
Las bases de las transferencias pueden definirse ad
hoc o mediante un mecanismo legal (constitucional o
no). En este caso, pueden integrarse compartiendo in-
gresos o constituyendo fondos propios. La distribucin
entre los beneficiarios puede responder a una frmula
especfica que ajuste automticamente el monto asig-
nado a cada uno o ser el resultado de un procedimiento
ad hoc. En este caso, los beneficiarios tienen plena au-
tonoma con respecto al uso de los recursos y, por lo
tanto, no se generan inquietudes con respecto a la sal-
vaguarda de los intereses nacionales. Si la base est
predeterminada por ley, se puede dar lugar a problemas
de mantenimiento de la disciplina fiscal y, en caso con-
trario, se compromete la eficiencia de los servicios que
prestan los gobiernos subnacionales.
En lo que concierne a las transferencias condiciona-
das, estas generalmente se aplican al uso de los recursos
transferidos con condiciones que hacen hincapi en el
sector o la naturaleza del gasto, por lo cual interfieren
en el uso pero no en el resultado. Shah (2007) clasifica
282
estas transferencias como orientadas a los insumos, en
contraposicin a otra modalidad orientada al producto.
En esta ltima modalidad, las transferencias estaran
asociadas a contratos temporales y no a normas perma-
nentes, siendo objeto de revisin cuando los resultados
que presenten los beneficiarios no respondan a los com-
promisos mutuamente asumidos.
A pesar de la diversidad de opciones con respecto
a las modalidades de transferencia y sus cualidades, en
la evaluacin de experiencias concretas y en la formula-
cin de recomendaciones de cambios hay tres factores
de compensacin principales que deben ser tomados
en consideracin:
i) Disciplina fiscal versus autonoma subnacional;
ii) Prioridades nacionales versus preferencias locales; y
iii) Eficiencia de la prestacin versus equidad en el ac-
ceso a los servicios.
Debido a que la preocupacin por la disciplina fiscal
y el predominio de los intereses nacionales puede con-
ducir a preferir una mayor flexibilidad en la definicin del
monto de los recursos de la transferencia, junto con
condiciones rgidas sobre el uso de tales recursos con el
fin de evitar que la disciplina macroeconmica se vea
comprometida en situaciones de crisis fiscal y de salva-
guardar los intereses nacionales, el nfasis que se ponga
en las virtudes de la descentralizacin llevara a reco-
mendar la actitud contraria. En otras palabras, sera
preferible la adopcin de normas claras y estables con
respecto a la transferencia de recursos federales a los
gobiernos subnacionales y una menor interferencia del
gobierno federal en las decisiones locales sobre el gasto
(preferentemente, una autonoma total).
Asimismo, la autonoma en la utilizacin de los
recursos garantiza una mejor atencin a las preferen-
cias locales, pero puede acentuar las diferencias entre
los intereses locales y los nacionales. Adems, la cali-
dad de las instituciones tambin puede incidir sobre
la determinacin del nivel ptimo de autonoma. En
aquellos casos en que las instituciones son dbiles y la
capacidad de gestin local es notoriamente deficiente, es
necesario contemplar una autonoma menor y normas
fiscales ms rgidas. Cuanto mayor sea la fragilidad de las
instituciones, mayor ser tambin la necesidad de adop-
tar modelos que admitan una revisin peridica de las
normas para evitar que las distorsiones se perpeten.
Una mayor autonoma tambin puede entrar en con-
flicto con la equidad en el acceso a los servicios prestados
por el Estado, especialmente en el caso de que existan
importantes disparidades regionales. De este modo,
cuanto ms grandes sean las disparidades regionales y
sociales, mayor ser el peso que las prioridades naciona-
les tendrn dentro del sistema de transferencias, en
detrimento de la preocupacin con respecto a la satisfac-
cin de las preferencias locales.
Para asegurar la responsabilidad de los gobernantes
frente a sus ciudadanos es necesario que las transferen-
cias sean transparentes, que se conozca con precisin
el origen y los montos de los recursos recibidos por las
unidades subnacionales y que estos gobiernos dispon-
gan de libertad para la asignacin de los recursos.
La previsibilidad del flujo de recursos permite que
los gobiernos subnacionales adopten una programa-
cin financiera ms precisa, racional y de menor riesgo,
facilitando la ejecucin de acciones y programas a largo
plazo, principalmente inversiones, sin lo cual la efi-
ciencia de la prestacin local de servicios pblicos se
ve comprometida.
Sin embargo, cuanto mayor sea la previsibilidad de
las normas que regulan el sistema de transferencias,
mayores sern las dificultades que ese sistema generar
para asegurar el cumplimiento del compromiso con la
disciplina fiscal en momentos de crisis econmica. Las
normas flexibles contribuyen a la macroeconoma fiscal
pero comprometen el espritu de la descentralizacin.
A modo de ejemplo, se comparan en el Cuadro 57
algunas caractersticas de los regmenes de transferen-
cias que conducen a los dos factores de compensacin
antes mencionados.
283
Resulta claro que la disciplina fiscal no es incompa-
tible con la descentralizacin, pero la compatibilidad
entre ambas depende de instituciones slidas, de normas
fiscales transparentes y de una clara distribucin de po-
deres y responsabilidades que hagan posible un efectivo
control social sobre los gobernantes. Tambin, depende
del fuerte compromiso general de asumir las responsa-
bilidades en el caso de una gestin inadecuada de las
cuentas pblicas, es decir, de la conviccin de que no se
registrarn operaciones de rescate en el hipottico ca-
so de un descontrol en las finanzas de los gobiernos
subnacionales.
Es posible que los intereses nacionales y las preferen-
cias locales no se consideren como aspectos antagnicos
sino complementarios. En tal caso, el grado de desi-
gualdad regional y social es un factor que incide en la
evaluacin. Si esas desigualdades son significativas,
si existen grandes posibilidades de que tiendan a au-
mentar y si la accin del Estado en el campo de las
polticas sociales y regionales es un elemento importan-
te para promover su reduccin, los intereses nacionales
tienden a prevalecer, lo cual reduce el margen con que
las acciones ejecutadas a nivel local pueden responder
a las preferencias de las respectivas comunidades.
Estas consideraciones refuerzan la imposibilidad
de aplicar un modelo nico, ya sea para evaluar los
sistemas existentes o para formular recomendaciones
de cambio. Cada modelo debe interpretarse dentro del
contexto en que se elabor, tratando de comprender
el motivo de las decisiones que condujeron a la adop-
cin de su perfil. Esto no significa que no sea posible
establecer los parmetros necesarios para evaluar los sis-
temas conocidos, pero s refleja la importancia de analizar
cada caso teniendo en cuenta los factores de compen-
sacin que deben tomarse en cuenta antes de avanzar
en el camino de las recomendaciones. Estos factores de
compensacin se examinan a continuacin.
Evaluacin de los factores de compensacin
La evaluacin de los factores de compensacin de-
pende de:
La forma en que se define el monto de las trans-
ferencias;
Los mtodos y criterios que se apliquen a la dis-
tribucin de los recursos transferibles;
El grado y la naturaleza de las condiciones que se
establezcan para el uso de los recursos transferibles;
La estabilidad y previsibilidad del f lujo de transfe-
rencias;
La relacin entre las transferencias y los recursos
propios en la composicin de los presupuestos
subnacionales;
La transparencia de las normas que regulan las
relaciones fiscales intergubernamentales.
De la solucin que se adopte para determinar el
monto de las transferencias depende un mejor equili-
brio entre la disciplina fiscal y un proceso ms eficiente
de descentralizacin. Sera ideal que los valores a trans-
ferir se definieran sobre la base de una clara definicin
de las responsabilidades en cada nivel de gobierno y de
los recursos con los que cada uno de ellos debera

Intereses nacionales

Preferencias locales
Disciplina fiscal
Flexibilidad en la determinacin de
los fondos; transferencias condicio-
nadas; normas uniformes.

Flexibilidad en la determinacin de
los fondos; autonoma y transparen-
cia en el uso de los recursos; normas
fiscales.
Virtudes de la descentralizacin
Rigidez y estabilidad de los fondos;
normas asimtricas; estmulo a la
cooperacin intergubernamental.

Rigidez y estabilidad de los fondos;
autonoma y transparencia en el uso
de los recursos; incentivo a la aplica-
cin de la base tributaria local.
Cuadro 57. Transferencias: principios y factores de compensacin
284
contar para su adecuado cumplimiento, teniendo en
cuenta las diferencias regionales en relacin con el cos-
to de prestacin de los servicios. La diferencia entre la
necesidad de recursos de los gobiernos subnacionales
y su capacidad para obtenerlos mediante la recaudacin
de impuestos que son de su competencia, representa-
ra la medida exacta del grado en que dependen de las
transferencias.
Esta es una propuesta de muy difcil aplicacin en
la prctica, especialmente en aquellos pases donde
existen grandes disparidades regionales y acentuadas
diferencias internas con respecto a la calidad de las ins-
tituciones pblicas. Tales problemas podran mitigarse
si la distribucin territorial de los recursos respondiera
a normas asimtricas, pero ello conduce inevitable-
mente a conf lictos en torno a su intensidad y grado
de asimetra.
En ausencia de criterios objetivos para determinar
el volumen adecuado de transferencias, sera recomen-
dable adoptar una solucin que permitiese introducir
reajustes frecuentes para limitar el exceso, el cual con-
duce a la falta de utilizacin del potencial de recaudacin
tributaria por los gobiernos subnacionales, o evitar la
insuficiencia, que resulta en la incapacidad de prestar
los servicios de forma descentralizada.
Sin embargo, las incertidumbres derivadas de una
revisin frecuente generan presiones en sentido con-
trario, es decir, promueven la incorporacin de garantas
mediante leyes especficas o nuevas disposiciones en la
Constitucin. Esas garantas pueden consistir en que
las transferencias se basen en un porcentaje de la re-
caudacin tributaria nacional, o en la fijacin de valores
mnimos, los cuales tendrn vigencia durante plazos
preestablecidos.
Estas opciones dan lugar a garantas desde el punto
de vista de la distribucin vertical de los recursos, pero
existe un segundo problema an ms difcil de resolver:
la distribucin del monto asignado a cada institucin
subnacional. En el modelo ideal se propone la adop-
cin de un sistema de equiparacin de la capacidad de
gasto en el que se tiene en cuenta la diferencia ya men-
cionada en los costos de prestacin de servicios, pero
incluso en los lugares donde esta solucin se adopt
oficialmente (Australia), su funcionamiento es extrema-
damente complejo y ha sido objeto de duras crticas.
La alternativa consiste en adoptar una frmula de
prorrateo que beneficie las unidades econmicamen-
te menos desarrolladas y atribuya un peso mayor, por
ejemplo, al extremo inverso del ingreso per cpita en la
determinacin de los respectivos aportes. Es fcil apre-
ciar que las negociaciones en torno de los componentes
de esta frmula y del peso de cada uno de ellos en la
determinacin de los aportes individuales implican
una gran dosis de conflicto. Las frmulas tcnicamente
ms sofisticadas, que intentan adaptar la distribucin
horizontal de recursos a la importancia de las respectivas
responsabilidades, terminan por extender los conflictos,
adems de presentar dificultades en su ejecucin. Las
frmulas ms simples reducen la posibilidad de disputa
pero generan distorsiones significativas.
A su vez, la dinmica socioeconmica lleva a que
cualquier solucin que se adopte en un momento de-
terminado acumule distorsiones con el transcurso del
tiempo, lo cual exige revisiones y renueva los conflic-
tos en torno a la distribucin territorial de los recursos.
En ausencia de un nuevo acuerdo, la solucin consiste
en establecer coeficientes fijos, basados en patrones
observados en el pasado reciente, lo cual obviamente
profundiza las distorsiones, especialmente si se tiene en
cuenta que la solucin original ya implicaba una dosis
significativa de ineficiencia.
En caso de que las garantas sean slidas, el desequi-
librio horizontal entre recursos y necesidades se acente
(principalmente cuando se carece de recursos en los
lugares donde se registran los mayores problemas) y
los recursos puedan asignarse libremente, en el plano
subnacional la preocupacin con respecto a la respon-
sabilidad fiscal ser menor, pues donde se dispone de
recursos excesivos se producen despilfarros y donde
existe escasez se incentiva el endeudamiento. Asimis-
mo, el exceso de recursos desalienta la recaudacin de
impuestos locales, incluso en los casos en que fuera
necesario, porque el efecto demostracin inhibe a las
autoridades pblicas de hacerlo.
La tendencia consiste, en el caso mencionado, en
la imposicin de controles sobre la gestin fiscal de los
285
gobiernos subnacionales. Por una parte, se imponen
condiciones con respecto al uso de los recursos para re-
ducir su despilfarro y, por otra parte, se aplican controles
rgidos sobre el endeudamiento. Tambin en este caso,
como a nivel poltico resulta difcil adoptar soluciones
asimtricas, finalmente prevalecen las normas nacio-
nales uniformes, lo cual contempla las exigencias de la
disciplina macroeconmica pero genera problemas de
eficiencia de la gestin pblica a nivel subnacional.
Por regla general, las condiciones que se estable-
cen son de dos tipos. El primero de ellos se refiere a la
naturaleza del gasto y su objetivo es limitar los gastos
administrativos o superf luos mediante, por ejemplo,
la imposicin de lmites a los salarios del personal
y la restriccin del posible endeudamiento en nuevas
inversiones mediante la adopcin de leyes de respon-
sabilidad fiscal. El segundo tipo de condiciones implica
alternativas que difieren en cuanto a sus efectos. Como
se mencion anteriormente, estas alternativas con-
templan la asignacin de parte de las transferencias a
gastos en sectores que se consideran prioritarios des-
de el punto de vista de la preocupacin nacional con
respecto a la mejora de las condiciones de vida de la po-
blacin (transferencias sin contrapartida), o el aporte
de contrapartidas a gastos realizados por los gobiernos
subnacionales en esos mismos sectores (transferencias
con contrapartida).
La asignacin de una parte de los recursos recibi-
dos por los gobiernos subnacionales a determinados
sectores puede aliviar la presin sobre el presupuesto
federal y tener efectos positivos en relacin con la dis-
ciplina fiscal, pero genera perjuicios desde el punto de
vista de la eficacia de un rgimen fiscal descentraliza-
do, especialmente cuando las normas que regulan las
transferencias no son transparentes.
Un sistema eficiente debe conceder una autono-
ma razonable en el uso de los recursos transferidos,
ser previsible y contemplar ajustes peridicos de las
normas. En tanto exista flexibilidad, la autonoma y la
previsibilidad quiz no generen problemas para el man-
tenimiento de la disciplina fiscal, pero no ser as si la
normativa es rgida. Las normas simtricas tambin
traen aparejados problemas en trminos de eficiencia,
pues no hacen posible el ajuste entre la distribucin
territorial de los recursos y la correspondiente distribu-
cin de las demandas al Estado. A su vez, una mayor
autonoma solamente resulta en eficiencia cuando es
acompaada por la imposicin de estrictas restricciones
presupuestarias que impidan el manejo irresponsable
de las cuentas pblicas a nivel subnacional.
Siempre es difcil conciliar los aspectos de eficien-
cia y equidad. Si se hace hincapi en la equidad bajo la
ptica de la distribucin de los ingresos personales,
las transferencias incluyen condiciones sobre el uso de
los recursos que reducen la autonoma subnacional y
generan problemas en trminos de la eficiencia del gas-
to, especialmente cuando las normas son demasiado
rgidas y los criterios de prorrateo son simtricos.
Si no existen barreras a la movilidad interna de los
factores de produccin, la dimensin regional de la
equidad pierde relevancia desde el punto de vista eco-
nmico, pero resulta difcil imaginar que una opcin tal
sea polticamente viable. La ampliacin de las disparida-
des regionales genera tensiones y conflictos que exigen
atencin, independientemente de los argumentos eco-
nmicos sobre la eficiencia o la equidad interpersonal.
Los sistemas clsicos de equiparacin fiscal adoptados
en regmenes federales maduros (Alemania y Canad)
intentan conciliar las dimensiones individual y territorial
de la equidad, dotando a todas las unidades federadas de
la capacidad necesaria para prestar los servicios esen-
ciales, a los efectos de que todos los ciudadanos tengan
el mismo acceso a ellos, independientemente del
lugar donde residan. Esa solucin todava es difcil
de aplicar en los pases en desarrollo, donde las dis-
paridades regionales son muy acentuadas, pues los
recursos para poner en prctica un rgimen eficaz de
equiparacin fiscal deberan ser bastante elevados,
comprometiendo as la perspectiva macroeconmica
de la gestin fiscal.
La finalidad del razonamiento anterior es reiterar la
escasa utilidad de formular recomendaciones de carc-
ter universal con respecto a la forma en que cada pas
debe estructurar su rgimen de transferencias para ob-
tener los resultados deseados y evitar la exacerbacin de
los conflictos regionales. Para que las recomendaciones
286
sean de utilidad, deben centrarse en los aspectos que
deben considerarse al decidir en qu medida cada sis-
tema debe enfrentar los distintos problemas sealados,
de forma tal que esa decisin se base en el anlisis de
los factores de compensacin respectivos y que todas las
partes interesadas estn claramente conscientes de
las posibles repercusiones.
Los grados de rigidez de la solucin que se adopte
para determinar el monto de las transferencias y la liber-
tad que se conceda a los gobiernos subnacionales para
el uso de los recursos que reciban son las principales
variables que deben considerarse al evaluar una solucin
de compromiso entre la disciplina fiscal y la autonoma
subnacional. Obviamente, el grado mximo de rigidez
se alcanza cuando es la Constitucin la que determina el
volumen de recursos que debe transferirse y el gobierno
no tiene posibilidades de soslayar las normas constitu-
cionales valindose de tributos que no forman parte
de la base de las transferencias. A su vez, la autonoma
llega a su mximo nivel cuando se prohbe la imposi-
cin de cualquier condicin sobre el uso de los recursos
transferidos.
La rigidez disminuye cuando la base de las transfe-
rencias no abarca la totalidad de los ingresos tributarios
nacionales y a medida que aumenta la facilidad para alte-
rar las normas que rigen el clculo de las transferencias,
en un rango que abarca desde la norma constitucional a
las decisiones que se adoptan durante el proceso presu-
puestario anual. Entre ambos extremos, y en una escala
de dificultad decreciente para alterar las normas, se en-
cuentran aquellos regmenes consagrados en leyes que
requieren un qurum especial para aprobar su modifi-
cacin, en leyes ordinarias o en negociaciones ad hoc.
En todo caso, la rigidez se atena cuando las normas
vigentes prevn el ajuste peridico de los montos que
se transfieren.
Por ende, el grado de autonoma vara entre la libertad
absoluta y su total ausencia. Las diversas graduaciones
entre ambos extremos derivan de la importancia y la na-
turaleza de las condiciones que se impongan al uso de
los recursos. Obviamente, la libertad aumenta a medi-
da que disminuye la participacin de las transferencias
condicionadas en el volumen total de los presupuestos
locales, pero eso no es todo: tambin incide la naturaleza
de las condiciones. Para un mismo ndice de participa-
cin, la autonoma ser menor cuando las condiciones
se impongan bajo la forma de transferencias sin contra-
partida que cuando sucede como transferencias con
contrapartida. Adems, cualquiera sea la modalidad que
se aplique, la autonoma aumenta cuando las condicio-
nes son genricas (por funcin o por sector) y disminuye
cuando son especificas. A su vez, cuando la intervencin
del gobierno nacional en las decisiones del gasto local
adopta la forma de transferencias con contrapartida ili-
mitadas, se generan problemas en lo que concierne al
mantenimiento de la disciplina fiscal.
En teora, una mayor autonoma resulta en una des-
centralizacin ms eficiente y hace posible la toma de
responsabilidad de los gobernantes, pero puede poner
en riesgo la equidad, aunque tambin existen otros fac-
tores que deben tomarse en consideracin al evaluar la
solucin de compromiso entre eficiencia y equidad. El
ms importante se refiere a las disparidades regionales.
Desde un punto de vista estrictamente financiero, el
conflicto entre autonoma (eficiencia) y equidad puede
solucionarse mediante la adopcin de un adecuado sis-
tema de equiparacin fiscal. Pero, incluso si ello fuera
posible en pases en desarrollo que presentan acentuadas
disparidades regionales, hay otros aspectos que deben
considerarse.
Entre ellos se encuentran los incentivos. La autonoma
es importante para la eficiencia, pero debe acompa-
arse con los incentivos correctos. No puede basarse
principalmente en las transferencias, pues es esencial
que los gobiernos nacionales cuenten con una capaci-
dad tributaria razonable y que las transferencias no
desalienten sus iniciativas propias de recaudacin.
Adems, la autonoma nacional debe acompaarse con
estrictas restricciones presupuestarias para que no com-
prometa la disciplina fiscal y contribuya a la toma de
responsabilidad de los gobernantes. A su vez, la equi-
dad no depende solamente de dotar a cada institucin
subnacional de la capacidad financiera necesaria para
rendir cuentas de sus responsabilidades, sino tambin
de adoptar a nivel nacional patrones con respecto a la
calidad de los servicios esenciales, por ejemplo, en las
287
reas de la salud y la educacin, con el fin de igualar las
oportunidades de desarrollo social.
La imposicin de patrones nacionales limita la adap-
tacin de los gastos subnacionales a las preferencias
locales, lo que implica una solucin de compromiso
que tambin debe tomarse en cuenta. En principio, me-
diante la adopcin de patrones nacionales se intenta
eliminar las desventajas que enfrentan los habitantes de
las regiones ms pobres para tener acceso a los servi-
cios esenciales, prestados o financiados por el Estado;
si estas desventajas no se corrigieran, comprometeran
las posibilidades de desarrollo social y, cuanto ma-
yores sean, ms grande ser el efecto negativo de la
falta de polticas destinadas a solucionar este problema
de desigualdad social.
Debido a la importancia que el acceso a la salud,
la educacin y una vivienda digna tienen en las nuevas
estrategias de desarrollo orientadas a reducir la desi-
gualdad de ingresos, la atencin del Estado se centra
en estos sectores, en lo que concierne a la adopcin de
medidas que impongan o induzcan el direccionamiento
de los recursos pblicos administrados por los gobier-
nos subnacionales.
Desde tal perspectiva, cuanto ms marcadas sean
las diferencias regionales en trminos de la capacidad
y los patrones de oferta de estos servicios, mayor ser
la necesidad de destinar recursos a esos sectores y, por
ende, menor ser el margen para que los presupuestos
subnacionales se ajusten a las preferencias locales. En
ese caso, cuando las disparidades sean muy importan-
tes, el pndulo que seala el nivel deseable de equilibrio
en esta solucin de compromiso se desplazar hacia un
fuerte condicionamiento de las transferencias a las po-
lticas citadas y lo har en sentido inverso cuando esas
disparidades se reduzcan.
Existen dificultades relacionadas con la disponibili-
dad y la calidad de la informacin existente para estimar
las diferencias de los patrones de acceso y de calidad
de los servicios mencionados, debido a las cuales la eva-
luacin de una solucin de compromiso, sobre la base de
las consideraciones ya mencionadas, puede tornarse
impracticable. Una forma de soslayar este problema
consistira en adoptar una variable que sea ms fcil de
analizar y que de alguna forma sintetice el efecto de las
diferencias que comprometen las oportunidades de de-
sarrollo social, como el ndice de Gini para medir la
desigualdad del ingreso regional per cpita. Si este
ndice alcanza valores muy altos, indicar la presencia
de niveles muy elevados de participacin de los recur-
sos asignados a estos sectores en los presupuestos
subnacionales, y viceversa.
El medio que se adopte para asignar los recursos ad-
ministrados por los gobiernos subnacionales tambin
incidir sobre el punto en que se alcance el mejor equi-
librio entre las prioridades nacionales y las preferencias
locales. Si esa asignacin se realiza mediante transferen-
cias con contrapartida, sern los gobiernos provinciales
o municipales los que decidan el monto aplicable, que
variar de acuerdo con el volumen de la contrapartida;
cuanto mayor sea la contrapartida nacional, ms se
estimular el gasto en los sectores mencionados (si la
contrapartida es limitada, ese incentivo se reducir).
Si la opcin es una transferencia sin contrapartida, los
gobiernos nacionales no dispondrn de la autonoma
necesaria para decidir el monto aplicable, pero podrn,
al igual que en la otra modalidad, disponer de cierta
libertad para decidir el modo de asignacin de los re-
cursos dentro de cada sector beneficiado.
Vale la pena sealar que la interferencia nacional
sobre el gasto subnacional tambin puede producir-
se mediante disposiciones constitucionales o legales
(cuando sea posible) por las cuales la porcin de los
recursos propios de los gobiernos subnacionales tam-
bin se destine a atender las prioridades nacionales.
En tal caso, tambin puede ejercerse cierto grado de
libertad cuando las normas definen los sectores bene-
ficiados de manera genrica. Otra forma de obtener un
resultado similar es transferir responsabilidades del go-
bierno central a los dems niveles de gobierno pero sin
la correspondiente transferencia de recursos, aunque
esta opcin pueda generar problemas para el funcio-
namiento de esos servicios o de otros que tendran que
ser sacrificados para hacer posible el cumplimiento
de nuevas responsabilidades.
Como puede apreciarse, las variables bsicas que
definen cundo un determinado caso se enmarca en la
288
solucin de compromiso entre autonoma y disciplina
fiscal son las mismas que intervienen en la evaluacin
de los dems factores, aunque bajo diferentes perspec-
tivas. Al igual que en la perspectiva macroeconmica,
las normas demasiado rgidas que se aplican a la distri-
bucin horizontal de los recursos tambin perjudican
la eficiencia al impedir la adaptacin de la distribucin
territorial de los recursos a los cambios en la distribu-
cin regional de las demandas que provoca la dinmica
socioeconmica y tienen, asimismo, efectos negati-
vos sobre la equidad. Si adems de ser rgidas las normas
tambin son uniformes, aumentarn las dificultades para
obtener un patrn de distribucin territorial de los recur-
sos que sea congruente con el propsito de reducir las
diferencias de oportunidades de desarrollo social.
En lo que respecta a la autonoma, la eficiencia se ve
favorecida cuando las transferencias pueden utilizarse
libremente, pero esto se enfrenta con las preocupa-
ciones en torno a la equidad, adems de exigir otros
requisitos para fomentar la eficiencia sin comprometer
la disciplina fiscal. Esta interdependencia es lo que hace
ms compleja la evaluacin de los mencionados fac-
tores de compensacin, por ms que de su examen en
profundidad surjan elementos importantes para orientar
las decisiones polticas que determinarn en qu medida
cada caso se aproxima a una solucin que pueda conci-
liar las distintas dimensiones de tales decisiones.
Procedimientos para evaluar los factores de
compensacin
Disciplina fiscal
Como ya se apreci, el grado de rigidez con que se
defina el monto de los ingresos nacionales que se trans-
ferir es el principal aspecto que debe observarse en
la evaluacin de las dificultades que el sistema de
transferencias genera en trminos de disciplina fiscal.
Cuanto mayor sea la rigidez de las normas y menor
sea la posibilidad de introducir ajustes, peor ser la
calidad del sistema desde el punto de vista de la disci-
plina macroeconmica.
Este grado de rigidez es una funcin de dos varia-
bles: la amplitud de la base de clculo del monto de las
transferencias y la naturaleza de las normas que regulan
este aspecto del sistema. La rigidez se acenta cuando
la norma es de tipo constitucional y el monto a distribuir
incide sobre los ingresos totales. En cambio, disminuye
cuando la base de las transferencias no afecta los ingre-
sos nacionales totales, cuando la norma emana de una
ley y cuando existen mecanismos automticos para la
revisin del monto transferible.
La cobertura de la base se mide por la relacin entre
los ingresos por recaudacin de los impuestos que inte-
gran la base de las transferencias y el volumen total de
los ingresos tributarios nacionales. En lo que concierne
a las normas, las dificultades que generan para el man-
tenimiento de la disciplina fiscal abarcan una escala que
va desde las disposiciones constitucionales a las deci-
siones adoptadas durante el proceso presupuestario,
pasando por leyes especiales y ordinarias. Para un mis-
mo tipo de norma, la dificultad decrece cuando en ella
se contempla la realizacin de revisiones peridicas pa-
ra ajustarla a la dinmica de los hechos reales (modelo
de India). En el Cuadro 58,se presenta la diversidad de
combinaciones posibles a este respecto y su traduccin
en trminos de dificultades para el mantenimiento de
la disciplina fiscal.
Autonoma subnacional
La variable bsica que define el grado de autonoma
es la participacin de los recursos asignados con
relacin a los ingresos presupuestarios totales de los
gobiernos subnacionales. Esta participacin depende
de las asignaciones incluidas en las transferencias y de
la importancia que tienen los ingresos propios en la
composicin de los presupuestos subnacionales. Para
un mismo ndice de participacin de los ingresos asig-
nados, la autonoma tambin vara de acuerdo con la
naturaleza de tales asignaciones. Si adoptan la forma
de transferencias sin contrapartida, la autonoma ser
menor que cuando se aplican las transferencias con
contrapartida. En cualquiera de los casos, la autonoma
aumenta cuando las asignaciones se destinan a grandes
289
sectores y disminuye cuando se destinan a programas
especficos. Si las transferencias con contrapartida fue-
ran del tipo ilimitado, se deberan tener en cuenta los
problemas que generan en trminos de disciplina fiscal.
La correlacin de estas variables permite evaluar el gra-
do de autonoma, como se presenta en el Cuadro 59.
Eficiencia
La eficiencia depende de la autonoma, pero tambin de
la previsibilidad. As, para un mismo grado de autonoma
resultante de la combinacin de las condiciones antes
mencionadas, la eficiencia vara en funcin de las ga-
rantas que regulan las transferencias de recursos y su
previsibilidad. Las garantas son mayores cuando las
transferencias responden a frmulas perfectamente
conocidas y de fcil aplicacin, y menores cuando las
normas son fluidas o inexistentes. A su vez, la previsibili-
dad es mayor cuando las transferencias son automticas,
y es casi inexistente cuando estn sujetas a controles
por parte del gobierno nacional. Por lo tanto, para un
mismo grado de autonoma, la eficiencia es mayor cuan-
do la garanta y la previsibilidad son fuertes y menor
cuando estas no son significativas. Los datos agrega-
dos correspondientes a cada nivel de gobierno dicen
poco o nada con respecto a la eficiencia del sistema. Es
necesario analizar la situacin bajo una ptica horizon-
tal, es decir, de acuerdo con cmo varan la autonoma
Cuadro 58. Evaluacin del grado de rigidez con respecto al monto de las transferencias
Cuadro 59. Grado de autonoma en el uso de los ingresos tributarios de los gobiernos subnacionales
Constitucin
Ley ordinaria sin previo ajuste
Presupuesto anual
Ley ordinaria con previo ajuste
Ley especial
Sectores
Sectores
Programas
Programas
Sin contrapartida
Con contrapartida
Porcentaje de impuestos transferidos sobre los ingresos tributarios nacionales
Porcentaje de ingresos asignados sobre los ingresos tributarios totales
Naturaleza de las normas
Naturaleza de las asignaciones
MF
MF
F-
F-
B
M
M
F
F
F
F
M
M
B-
M-
M-
F-
F-
M
M
B
B
MB
B+
B+
M-
M-
B
B
MB
MB
MB++
MB+
MB+
B+
B+
Ms de 60
80-100
40-60
60-80
25-40
30-60
0-25
0-30
Referencias: MF, muy fuerte; F, fuerte; M, medio; B, bajo; MB, muy bajo.
El signo en algunos conceptos indica su refuerzo (+) o atenuacin (-).
Referencias: vase el Cuadro 58.
290
y la previsibilidad en funcin del grado de desarrollo y
del tamao de los distintos gobiernos subnacionales.
Para un mismo ndice de autonoma y previsibilidad, la
eficiencia incluso vara en funcin de que existan o no
restricciones presupuestarias estrictas. En tal caso, la
evaluacin debe llevarse a cabo en dos etapas, como se
presenta en el Cuadro 60.
Entre los requisitos que definen la existencia de
restricciones presupuestarias estrictas, la relacin entre
las transferencias y los ingresos propios y los incentivos
al uso del potencial de recaudacin de los gobiernos
subnacionales tienen una importante incidencia.
Equidad
Si se toma como criterio de evaluacin de la equidad la
contribucin del sistema de transferencias para ofrecer
a todos los ciudadanos el acceso a un mismo patrn
de servicios esenciales, igualando as las oportunidades
de desarrollo social, la principal variable que indica el
grado de equidad del sistema es la participacin de los
recursos asignados a prioridades nacionales en el cam-
po de las polticas sociales (salud, educacin y vivienda)
con relacin a los presupuestos subnacionales totales.
En principio, cuanto ms grandes sean las disparidades
regionales en trminos de ingresos, mayor ser la nece-
sidad de asignar las transferencias a esos sectores para
asegurar un mismo patrn de prestacin de servicios
en las regiones ms pobres e igualar las oportunidades
de todos los ciudadanos.
As, cuanto mayor sea el ndice que mide las des-
igualdades regionales (por ejemplo, el coeficiente de
Gini), mayor deber ser la asignacin a los menciona-
dos sectores, y viceversa. Pero eso no es todo. Para un
mismo grado de asignacin, la equidad del sistema va-
ra de acuerdo con la modalidad utilizada. A la luz de
este criterio, son preferibles las transferencias especfi-
cas sin contrapartida comparadas con las de carcter
genrico, aunque parte de sus efectos pueda anularse
en los casos en que el volumen de los ingresos pro-
pios permita sustituir las fuentes de transferencia. Por
otra parte, las transferencias con contrapartida pueden
tener efectos negativos bajo la perspectiva de equidad,
especialmente cuando las contrapartidas nacionales
son uniformes, generosas y de tipo ilimitado (en tal caso,
deben tomarse en consideracin sus repercusiones ma-
croeconmicas).
Al igual que en lo concerniente a la eficiencia, la
equidad del sistema debe evaluarse desde una pers-
pectiva horizontal, de acuerdo con la disparidad de las
situaciones que se detecten en el territorio nacional. En
funcin de la dinmica socioeconmica, las normas si-
mtricas y demasiado rgidas son desfavorables desde
el punto de vista de la equidad. En el Cuadro 61 se resu-
men las combinaciones posibles.
Responsabilidad (accountability)
La responsabilidad a nivel subnacional depende en
buena parte del margen de que dispongan los gober-
nantes para asignar los respectivos presupuestos en
funcin de las preferencias de sus respectivas comuni-
dades, as como de la transparencia de las decisiones
que se adopten. Por ello, una de las variables que defi-
nen la posibilidad de responder a las preferencias locales
es el grado de autonoma de los gobiernos subnaciona-
les en la asignacin de los ingresos. Otra variable se
refiere a la naturaleza de esa autonoma. Si es el resul-
tado de una mayor capacidad para generar ingresos
propios y de una adecuada explotacin de ese potencial,
sus efectos desde el punto de vista de la responsabili-
dad son mejores que en el caso de una autonoma
mayor derivada de transferencias no asignadas. Para
un mismo grado de autonoma en el uso de los presu-
puestos, las condiciones de responsabilidad son ms
favorables cuando la autonoma se obtiene por medio de
ingresos propios en lugar de mediante transferencias.
Aunque puedan utilizarse los factores objetivos
antes mencionados para llevar a cabo la evaluacin
sugerida, esta no debe centrarse en ellos para obtener
la mejor solucin posible. Desde el punto de vista del
cumplimiento de los cinco principios ya sealados, un
rgimen equilibrado no es necesariamente el que se si-
te en una posicin media con respecto a los factores
de compensacin previamente analizados, sino que de-
pende de la importancia que la sociedad atribuya a cada
291
Cuadro 60. Evaluacin de la eficiencia del sistema de transferencias
I - Grado en que la autonoma y la previsibilidad favorecen la eficiencia
II - Condiciones favorables y grado de eficiencia del sistema
Transferencias automticas
Coefcientes fjos
No automticas
Frmula
Previsibilidad
No
S
MF F M B MB
MG G M B MB
G G- M B MB
MI MI- I I- I- -
G- M B MB MB++
MG G M B MB
ME ME- E I MI
Grado de autonoma en el uso de los recursos
Condiciones favorables a la eficiencia
Referencias: ME, muy eficiente; MI, muy ineficiente; E, eficiente; I, ineficiente; MI, muy ineficiente.
Nota: las normas simtricas reducen la equidad, principalmente en el caso de las transferencias con contrapartida, en las que las contra-
partidas nacionales no contemplan las diferencias entre los gobiernos subnacionales.
Cuadro 61. Evaluacin del grado de equidad bajo condiciones acentuadas de disparidad regional
Sectores
Sectores
Ilimitadas
Programas
Limitadas
Programas
Sin contrapartida
Con contrapartida
Porcentaje de ingresos asignados a programas nacionales en el presupuesto subnacional
Modalidades de transferencia
G
M
G
G
M
MG
M
B
M
M
B
G
B
MB
B
B
MB
M
MB
MB+
MB
MB
MB+
B
70-100 50-70 30-50 0-30
uno de los principios que deben observarse, as como a
la situacin en trminos de las disparidades regionales
y sociales existentes y a la calidad de las instituciones.
Por lo tanto, el procedimiento que aqu se sugiere
no pretende tener valor normativo ni indicar cules son
las mejores opciones en cada caso. Lo que se intenta es
destacar aquellos aspectos que deben tenerse en cuenta
para la toma de decisiones sobre la formulacin de un
sistema en particular o la introduccin de cambios en los
sistemas existentes, de forma tal que las repercusiones
de determinadas decisiones puedan ser debidamente
apreciadas por todos aquellos que se beneficiarn de
ellas o deban enfrentar sus consecuencias.
292
Caractersticas distintivas y lecciones
aprendidas de los casos analizados
En las ltimas dcadas, los sistemas de transferen-
cias de recursos de los pases analizados estuvieron
sujetos a la influencia de dos fuerzas claramente di-
ferenciadas: las exigencias de promover y mantener la
disciplina fiscal macroeconmica, derivadas del nuevo
contexto econmico mundial, y las demandas de la
sociedad, estimuladas por el avance del proceso de de-
mocratizacin, en el sentido de asignar prioridad a las
polticas orientadas a reducir la desigualdad social.
Estas fuerzas produjeron dos consecuencias princi-
pales: aumentaron el control de los gobiernos nacionales
sobre el monto de los recursos transferidos y sobre su
utilizacin. Las normas que regulan las transferencias se
tornaron ms inestables y los recursos de libre utilizacin
perdieron su importancia en el conjunto de las transfe-
rencias, reduciendo as la autonoma subnacional.
En consecuencia, a la luz de los procedimientos
indicados en la seccin anterior, los resultados de una
primera evaluacin de los sistemas de transferencia vi-
gentes en los pases considerados ponen en evidencia
que la principal consecuencia de las reacciones a las pre-
siones sealadas inicialmente fue la desaparicin de dos
importantes atributos de los sistemas de transferencia
que definen la calidad de un proceso de descentraliza-
cin fiscal: la autonoma en la gestin de los recursos y
la responsabilidad de los gobernantes.
La sntesis de esa evaluacin se presenta en el Cuadro
63. Es importante sealar que esa sntesis se propone es-
timular el debate, pues para un examen detallado de cada
caso sobre la base de los procedimientos mencionados
se requiere una investigacin especfica y de largo plazo.
Argentina
En Argentina, el sistema de coparticipacin en los ingre-
sos tributarios nacionales, creado por la Ley 20.221 de
1973, fue sustituido a comienzos de la dcada de 1980
por un rgimen que, si bien fue concebido como tran-
sitorio, est en vigor desde 1983. Ese fue el motivo por
el cual el elemento central del sistema de transferencia
intergubernamental de recursos de ese pas perdi es-
tabilidad y transparencia. Tambin perdi importancia
en el conjunto de las transferencias del gobierno nacio-
nal a los gobiernos provinciales, principalmente en los
ltimos aos, debido al aumento de los ingresos prove-
nientes de los impuestos sobre el comercio exterior.
La adopcin del rgimen transitorio interrumpi la
tendencia observada en dcadas anteriores de incremen-
to progresivo de la porcin de los ingresos nacionales
que se transferan a las provincias argentinas. En 2002,
la participacin de las provincias en los ingresos na-
cionales se redujo casi al 40%, un nivel muy inferior al
promedio de la dcada anterior. Actualmente, las provin-
cias reciben aproximadamente el 57% de la denominada
masa coparticipable neta.
Cuadro 62. Evaluacin del sistema en funcin de la responsabilidad
Mayor a 3
Entre 1 y 2
Menor a 0,5
Entre 0,5 y 1
Entre 2 y 3

Relacin entre ingresos propios y transferencias libres
MA A M+ B
M+ M- B B++
MB MB+ MB++ MB++
B B- MB MB+
A A- M- B+
Muy fuerte Fuerte Medio Bajo
Grado de autonoma en el uso de los recursos
Referencias: MA, muy alto; A, alto; M, medio; B, bajo; MB, muy bajo
293
Cuadro 63. Transferencias intergubernamentales en Argentina, Brasil y Colombia segn los criterios que definen la
calidad de la descentralizacin fiscal
Argentina
Rgimen provisorio. Median-
te la coparticipacin atena
el fuerte grado de rigidez
causado por la entrega a las
provincias de ms del 50% de
los ingresos nacionales.
Formalmente es muy fuerte
pues las transferencias no se
asignan, pero el traslado de
responsabilidades y el piso
mnimo para el gasto en edu-
cacin redujeron la autonoma
provincial, que an sigue
siendo alta.
El carcter redistributivo del
rgimen de coparticipacin
debera permitir que las pro-
vincias ms pobres mejorasen
el acceso y la calidad de los
servicios que deben asumir, lo
cual, de confirmarse, resultar
en una evaluacin favorable.
El predominio de las transfe-
rencias con relacin a los in-
gresos propios y la aplicacin
opcional de la Ley de Respon-
sabilidad Fiscal hacen que el
sistema sea menos propicio
para la eficiencia. Las dispari-
dades horizontales, agravadas
por coeficientes fijos, tambin
limitan la eficiencia, si bien la
situacin es ms favorable que
la de Brasil.
Criterios de evaluacin
Grado de rigidez
macroeconmica (depende
del porcentaje de ingresos
nacionales transferidos y de
la dificultad para alterar las
normas establecidas).
Grado de autonoma de los
gobiernos subnacionales
(depende de las condiciones
impuestas sobre el uso de
las transferencias y de la
importancia de los ingresos
propios).
Equidad en el acceso
a servicios esenciales para
la movilidad social
(depende del porcentaje de
recursos asignados a gastos
en educacin y salud,
y de la adopcin de patrones
nacionales mnimos).
Eficiencia de la gestin
(Depende del grado de auto-
noma, de la relacin entre los
ingresos propios y las transfe-
rencias libres, y de la existen-
cia de restricciones presu-
puestarias estrictas. Tambin,
de las normas aplicadas a la
distribucin horizontal de las
transferencias).
Brasil
La explotacin de los tributos
no compartidos permiti que
el rgimen brasileo, a pesar
de ser formalmente rgido,
sea el ms flexible de los
analizados.
La gran capacidad de gene-
racin de ingresos propios
mantuvo una dosis razonable
de autonoma, a pesar del
significativo aumento de las
transferencias previamente
asignadas.
La evaluacin mejor debido
a nuevas asignaciones de
recursos para el financiamien-
to de la salud y la aplicacin
de nuevas normas para la
distribucin de los recursos
asignados a la educacin, pero
las disparidades horizontales
generan desequilibrios entre
los recursos y la demanda,
perjudicando la equidad.
En conjunto, la significati-
va autonoma y una fuerte
relacin entre los ingresos
propios y las transferencias
libres, reforzadas por estrictas
restricciones presupuestarias,
favorecen la eficiencia, pero
esa evaluacin se desvirta
por las enormes disparidades
horizontales, agravadas por la
importancia de los municipios.
Colombia
La adopcin del rgimen
provisorio tambin atenu
la fuerte rigidez de la norma
constitucional, pero la
flexibilidad se mantiene
condicionada al comporta-
miento de la economa.
El alto ndice de asignacin de
las transferencias y la escasa
capacidad de generacin de
ingresos propios contribuyen
a un bajo nivel de autonoma.
Es la situacin menos favora-
ble en esa cuestin.
Los cambios realizados en
las normas de distribucin de
recursos asignados a la educa-
cin fueron una contribucin
positiva, pero la existencia
de regmenes diferenciados
para el acceso a la salud,
adems del subsidio concedi-
do por el gobierno, redujeron
sus efectos.
La combinacin de una escasa
autonoma con una relacin
muy dbil entre los ingresos
propios y las transferencias
conduce a un resultado poco
favorable para la eficiencia.
Sin embargo, las normas para
la distribucin de los recursos
en el territorio en funcin de
la demanda reducen el proble-
ma horizontal.
294
Las prdidas sufridas por las provincias tuvieron su
origen en dos medidas complementarias: la transferen-
cia de mayores responsabilidades, especialmente en
los campos de la educacin y la salud, y el uso de ingre-
sos de coparticipacin para contribuir al financiamiento
de la seguridad social. En el primer caso, el gobierno
federal redujo los gastos transfiriendo a las provincias
la gestin de hospitales y escuelas. En el segundo caso,
con la asignacin de parte del IVA a la seguridad social
se intent viabilizar la reduccin de los aportes sobre
los salarios para estimular la competitividad de la pro-
duccin argentina.
Al adoptar el rgimen provisorio de coparticipacin
(Ley 23.548 de 1987), las normas anteriores se susti-
tuyeron por valores que se fijaban mediante nuevas
negociaciones. La frmula previa para el prorrateo de
los recursos de coparticipacin fue sustituida por por-
centajes fijos, definidos sobre la base del promedio de
los recursos recibidos por las provincias en el periodo
1985-1987, lo cual acarre inestabilidad en las relacio-
nes financieras intergubernamentales y problemas en
la gestin pblica a nivel subnacional.
La transferencia a las provincias de las responsa-
bilidades en el rea de las polticas sociales caus un
aumento de las presiones que estas ejercen para acce-
der a los recursos financieros necesarios para cubrir
esos gastos. La respuesta adopt la forma de multipli-
cacin de las fuentes de recursos que forman la base
del rgimen de coparticipacin y el aumento de las
transferencias discrecionales. La masa coparticipable
se integr con distintos porcentajes de diversos impues-
tos, ampliando las posibilidades de intervencin sobre
el monto al cual se aplica el porcentaje distribuido entre
las provincias. El Grfico 16 explica esta situacin.
Si bien el rgimen de coparticipacin no establece
condiciones con respecto al uso de las transferencias,
el traslado de responsabilidades y la adopcin de lmites
mnimos para el gasto provincial en educacin redujeron
la autonoma de los presupuestos subnacionales, provo-
cando efectos diferenciados. Mientras que las provincias
ms pobres son las que se benefician en mayor medi-
da con las transferencias, en las provincias ms ricas el
costo de la prestacin de los servicios de educacin y
salud debe ser ms elevado, por lo que su autonoma de
gasto se ve ms afectada. Esto puede, incluso, causar
problemas en el financiamiento destinado a otros sec-
tores, especialmente los relacionados con los servicios
urbanos. Esta menor autonoma, en un caso, y la mayor
dependencia de las transferencias, en el otro, generan
condiciones que favorecen poco la toma de responsabi-
lidad de los respectivos gobernantes.
La Constitucin de 1994 incluy mecanismos diri-
gidos a proteger a las provincias; un ejemplo de ello
es la inclusin obligatoria de todo nuevo impuesto
que pudiera establecer el gobierno federal en el mon-
to de los recursos federales a distribuir, as como la
prohibicin de realizar transferencias unilaterales de
responsabilidades sin la correspondiente transferencia
de los recursos necesarios para financiarlas. Tambin es-
tableci que el nuevo rgimen de distribucin de recursos
dentro de la federacin deba ser regulado por una nueva
ley, la Ley Convenio, que no lleg a promulgarse debido
Argentina
La negociacin de valores
preestablecidos redujo la
transparencia del sistema y,
junto con la prdida de auto-
noma y la menor importancia
de los ingresos propios, se
traduce en una situacin poco
favorable.
Criterios de evaluacin
Responsabilidad
de los gobernantes
(depende de la importancia
de los ingresos propios en
los presupuestos subnacio-
nales, de la transparencia de
las normas que definen las
transferencias y del grado de
autonoma en el uso de los
recursos).
Brasil
Desde una perspectiva agrega-
da, el sistema sera favorable
pues la autonoma es impor-
tante, los ingresos propios son
representativos y el principal
componente de las transfe-
rencias es transparente. No
obstante, las disparidades
horizontales revierten esa
evaluacin.
Colombia
Si bien las normas son razo-
nablemente transparentes, la
escasa autonoma y la poca
importancia de los ingresos
propios tambin conducen a
una evaluacin no favorable
del sistema.
295
a la exigencia de que la aprobaran tanto el parlamento
federal como todos los parlamentos provinciales.
Los conflictos en torno a la distribucin de los recur-
sos pblicos se intensificaron luego de que se abandonara
el Plan de Convertibilidad. Las mltiples enmiendas que
se introdujeron respecto de la distribucin acentuaron
las distorsiones mencionadas y contribuyeron a que las
relaciones fiscales intergubernamentales se desviaran
an ms de los principios que conducen a un proceso de
descentralizacin justo. De acuerdo con Cetrangolo y
Jimnez (2004), los cambios observados en ese periodo
apuntan a un incipiente proceso de recentralizacin.
Un dato importante que debe sealarse en el caso
argentino es la ausencia de una participacin directa de
los municipios en las transferencias de recursos realiza-
das sobre la base de los ingresos tributarios nacionales.
Indirectamente, los municipios se benefician por medio
de la coparticipacin en los ingresos de sus provincias,
ya sean los propios o los provenientes de su participacin
en los ingresos nacionales, pero no existe una norma ge-
neral al respecto, sino que cada provincia adopta normas
distintas, lo cual conlleva una gran disparidad en lo que
concierne al papel que los municipios argentinos desem-
pean en el proceso de descentralizacin.
Desde el punto de vista macroeconmico, el mante-
nimiento de un rgimen provisorio favorece la disciplina
fiscal, aunque implica una inestabilidad e incertidum-
bre que comprometen la eficiencia de la gestin pblica
y la responsabilidad de los gobernantes. Debido a la con-
gelacin de los ndices de prorrateo, la eficiencia del
sistema est an bajo la influencia de una reduccin
en la autonoma de las provincias y del agravamiento
del desequilibrio horizontal en la distribucin de los
recursos.
Grfico 16. Rgimen argentino de coparticipacin tributaria
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Repblica Argentina.
MASA BRUTA DE COPARTICIPACIN
MASA LQUIDA DE COPARTICIPACIN
Sistema Nacional
de Seguridad Social
15%
Fondo de compensacin de
los desequilibrios fiscales
de las provincias
$549,6 millones.
IVA
89%
ATN
1%
Tesoro
Nacional
40,24%
CABA*
1,4%
Recursos para
las 23 provincias
57,36%
Beneficios
64%
Crdito
y dbito
30%
Internos
100%
Beneficio
presumido
100%
Intereses
100%
Otros
100%
*CABA: Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
296
No obstante, bajo otra perspectiva, el carcter fuer-
temente redistributivo de las transferencias realizadas
a cuenta del rgimen de coparticipacin, junto con una
mayor orientacin de esos recursos a satisfacer las
prioridades nacionales, habra contribuido a reducir
las desigualdades sociales, a juzgar por la menor disper-
sin que presentan los ndices de desarrollo humano
(IDH) en las provincias, en comparacin con igual dis-
persin del producto interno bruto (PIB) per cpita.
Observando el conjunto a la luz de los procedimien-
tos antes mencionados, el rgimen provisorio argentino
contribuy a atenuar la rigidez con respecto al monto de
las transferencias y a profundizar la equidad pero, al
reducir la autonoma, tambin ayud a mantener las in-
certidumbres y a no tener en cuenta los desequilibrios
horizontales, y gener consecuencias negativas para la
eficiencia y la responsabilidad a nivel subnacional.
Si bien la Constitucin de 1994 determin la crea-
cin de un nuevo rgimen en 2006, las normas previstas
para su aprobacin lo hicieron inviable a pesar de los rei-
terados compromisos en ese sentido. Todo indica que la
prolongada vigencia del rgimen provisorio se transfor-
m en un impedimento para los cambios al exacerbar
los conflictos entre las provincias. Ese es el principal obs-
tculo que debe enfrentarse para que tales cambios se
pongan en prctica.
Brasil
En Brasil, la participacin de los gobiernos subnaciona-
les en los impuestos federales mantuvo las garantas y la
estabilidad que le confirieron los mecanismos constitu-
cionales, a pesar de las exigencias de la macroeconoma
fiscal, pero la prdida de importancia de los fondos cons-
titucionales dentro de los ingresos totales transferidos a
los estados y municipios fue mucho mayor.
En una iniciativa inversa a la que se observa gene-
ralmente, la Constitucin Federal de 1988 ampli a los
estados y municipios la transferencia de los ingresos
provenientes de los principales impuestos federales, sin
acompaarla con una transferencia de responsabilidades
equivalente. La descentralizacin de los ingresos estuvo
acompaada por un aumento de las responsabilidades
del Estado en el rea de la seguridad social, pero en
ausencia de definiciones claras sobre su distribucin le
cupo al gobierno federal la tarea de hacerse cargo del
financiamiento de esas nuevas responsabilidades.
De all surgen las distorsiones que se fueron acumu-
lando en el sistema brasileo de transferencia de recursos
entre las instituciones federadas. Para generar los re-
cursos necesarios para la seguridad social, el gobierno
federal contaba con nuevos aportes especialmente pre-
vistos en el texto constitucional, los cuales, debido a la
expansin del gasto en seguridad social aumentaron
rpidamente de forma tal que actualmente superan la re-
caudacin de los impuestos federales que se comparten
con los estados y municipios.
La expansin de los aportes redujo la rigidez del sis-
tema brasileo y, en consecuencia, lo torn ms favorable
desde el punto de vista de la disciplina fiscal, pero extre-
madamente desequilibrado desde el punto de vista de
la distribucin horizontal de los recursos y con menor
margen para el ejercicio de la autonoma subnacional
en el gasto.
Parte de los ingresos provenientes de los aportes
sociales se transfiere a los estados y municipios para
financiar la seguridad social, pero el aumento de las
transferencias efectuadas al margen de los fondos cons-
titucionales tuvo como contrapartida la multiplicacin
de los mecanismos de transferencia de recursos y la cre-
ciente imposicin de condiciones sobre su uso por parte
de los gobiernos estaduales y municipales. Ms an,
la multiplicidad de fuentes y el abandono de criterios
racionales para el prorrateo de recursos entre los esta-
dos y los municipios convergen para generar enormes
disparidades entre los recursos y las responsabilidades
asignadas a cada una de las jurisdicciones.
Fueron dos los factores que contribuyeron a la amplia-
cin de esas disparidades: la sustitucin por coeficientes
fijos (adoptados en 1989) de la frmula que determi-
naba el prorrateo de la participacin de los estados y
municipios en los ingresos provenientes de los impues-
tos federales, y la ausencia de una lgica comn que
orientase la distribucin de las dems transferencias.
En un contexto de importantes cambios demogrfi-
cos, los coeficientes fijos acarrean fuertes desequilibrios
297
en lo que concierne a la concentracin territorial de
responsabilidades y recursos. Estos desequilibrios se
agravan por la superposicin de otras transferencias,
cada una de las cuales se distribuye de acuerdo con dis-
tintos criterios.
Los desequilibrios tambin se manifiestan bajo la
forma de diferencias importantes en relacin con la au-
tonoma subnacional debido a las cuales los municipios
pequeos y estados menos desarrollados presentan en
general un mayor ndice de autonoma, pues reciben
una proporcin mayor de transferencias no asignadas.
No obstante, como esa autonoma es el resultado de un
mayor acceso a las transferencias libres, no se traduce
en una situacin favorable a la luz de las inquietudes
sobre eficiencia y responsabilidad.
En los criterios adoptados para distribuir los recursos
destinados al financiamiento de la salud y la educacin
se incorporaron cambios que intentaban introducir una
mayor previsibilidad en las transferencias y orientar
la distribucin territorial de esos recursos de acuerdo
con la demanda de tales servicios con la finalidad de
mejorar la eficiencia. Los mejores resultados se logra-
ron en el caso de la educacin, mediante la adopcin
del nmero de matrculas de la red pblica estadual o
municipal como criterio bsico para la distribucin del
fondo de financiamiento de la educacin primaria. Esto,
junto con la asignacin de la mayor parte de los recur-
sos a la mejora de las remuneraciones de los docentes,
trajo aparejados beneficios notables.
Una particularidad importante del federalismo bra-
sileo la autonoma que poseen los municipios y su
creciente relacin con el gobierno federal complica
an ms las cosas. Siguiendo la estela de los cam-
bios promovidos a partir de de la dcada de 1990, los
estados fueron testigos de la reduccin de su impor-
tancia dentro del federalismo brasileo, al tiempo que
el gobierno federal recuperaba las prdidas financieras
sufridas a partir de la promulgacin de la Constitucin
de 1988 y los municipios ampliaban su participacin en
el conjunto de los recursos pblicos.
Otro factor que profundiza las disparidades y acenta
las distorsiones es la adopcin de normas simtricas en
un contexto de fuertes asimetras. Si bien los municipios
en su conjunto han obtenido beneficios financieros sig-
nificativos, los recursos no se distribuyen entre ellos de
forma congruente con la importancia de sus respecti-
vas responsabilidades, lo cual perjudica principalmente
a las metrpolis y ciudades de mayor tamao. En el
caso de los estados se verifica la misma situacin,
unidades escasamente pobladas y con un bajo ndice de
densidad poblacional que presentan presupuestos per
cpita varias veces mayores que los de unidades con
caractersticas opuestas. En una situacin como esta,
los vicios de las transferencias corrompen las virtudes
de la descentralizacin.
Tomando el conjunto de las cinco dimensiones bajo
las cuales puede evaluarse el caso brasileo, se aprecia
el peso que tiene la influencia reciente de las decisiones
orientadas a compensar el efecto de las normas previs-
tas en la Constitucin de 1988 en trminos de disciplina
fiscal. La rigidez de las normas que regulan las transfe-
rencias se redujo como consecuencia del menor peso
que tienen los impuestos compartidos sobre el total de
los ingresos transferidos. Ese cambio se acompa con
una mayor intervencin del gobierno federal en los pre-
supuestos subnacionales con el fin de mejorar la equidad
del sistema, lo cual no perjudica su eficiencia cuando se
lo evala desde una perspectiva agregada, pero muestra
serias diferencias al examinarlo bajo una ptica hori-
zontal. Adems, cuando la evaluacin se centra en la
responsabilidad de los gobernantes, los resultados son
muy negativos.
La mayor dificultad que enfrenta el sistema brasileo
para conciliar la disciplina fiscal con la eficiencia radica
en el plano horizontal. Las distorsiones que gener
la frmula concebida originalmente para prorratear los
recursos entre los estados y los municipios se acumu-
laron a partir de 1989, cuando se abandon la frmula
anterior y se adoptaron coeficientes fijos que perma-
necieron inmutables desde entonces. La principal
distorsin acumulada consiste en la divergencia entre
la distribucin territorial de recursos y de responsabili-
dades. El sistema privilegia a los municipios pequeos
y estados menos desarrollados, pero la dinmica so-
cioeconmica concentra los problemas en el sentido
opuesto. Las normas asimtricas podran reducir las
298
distorsiones, pero el apego a la asimetra tiene funda-
mentos polticos difciles de eliminar.
Colombia
En Colombia, la descentralizacin es un fenmeno re-
ciente resultante de un proceso bastante acelerado. En
casi tres dcadas, la participacin de los gobiernos sub-
nacionales en los ingresos nacionales aument de 13%
(1973) a 51,1% (2003), un ndice envidiable para un pas
con un rgimen unitario.
A pesar de la autonoma poltica alcanzada por los
departamentos y de algunas medidas orientadas a brin-
darles mejores condiciones operativas, en Colombia
la descentralizacin se centra en los municipios y tiene
como eje principal las polticas sociales, que se ven for-
talecidas por la transferencia de la mayor parte de los
recursos a gastos en educacin y salud.
La rapidez con que evolucion la descentralizacin
en Colombia se debe a la sucesin de medidas adopta-
das a partir de 1973 y sustancialmente reforzadas luego
de promulgarse la Constitucin de 1991. Sin embargo,
al igual que en los casos antes mencionados, la crisis
fiscal macroeconmica atenu el entusiasmo inicial y
provoc cambios que generaron mayores incertidum-
bres con respecto a su evolucin en el futuro prximo.
Estas incertidumbres se deben al abandono de las
normas que definan los porcentajes de los ingresos na-
cionales que deban transferirse y a su sustitucin por
medidas transitorias. Sobre este aspecto en particular,
las medidas adoptadas no difieren significativamente
de lo que sucedi en Argentina y, aunque de forma dis-
tinta, en Brasil, pero al no ser Colombia una federacin
su descentralizacin se apoya en mayor medida en la
transferencia de recursos, lo que hace al pas ms
susceptible a una reduccin de las garantas con que
cuentan los gobiernos subnacionales para financiar sus
responsabilidades.
Como consecuencia de los cambios puestos en prc-
tica en 2001 (Ley 715), el monto de las transferencias
dej de definirse sobre la base de un porcentaje de los
ingresos nacionales y fue sustituido por un valor prees-
tablecido. Con ese cambio, el gobierno nacional obtuvo
una mayor flexibilidad para gestionar la poltica fiscal
macroeconmica al tiempo que aument la previsibi-
lidad con respecto a la distribucin de recursos entre
los departamentos y municipios, pero sujet el proceso
de descentralizacin a una mayor inestabilidad e incer-
tidumbre en el futuro.
La inestabilidad y la incertidumbre no condicen con
una descentralizacin que pone nfasis en las polticas
sociales y cuya gestin exige previsibilidad sobre el in-
greso de los recursos necesarios para financiar gastos
corrientes que presentan un elevado grado de rigidez. A
esto se suma el alto ndice de recursos que se destinan
a polticas definidas por el gobierno central, lo cual, si bien
privilegia la equidad social, no favorece la eficiencia.
A diferencia de Argentina y tambin de Brasil, en el
modelo colombiano las transferencias se distribuyen
en una primera etapa sobre la base del sector, y luego
sobre la base del territorio. La distribucin territorial de
los recursos que se asignan a cada sector se basa en
factores que intentan medir la demanda, por ejemplo,
el nmero de matrculas (en el caso de la educacin)
y el tamao de la poblacin residente que integra el sis-
tema subsidiado (en el caso de la salud). Aunque esta
opcin genere mejores resultados en lo que concierne
al equilibrio entre la distribucin de recursos y las res-
pectivas necesidades financieras, no resulta viable en
el caso de los estados federales, donde predomina el
principio territorial.
Por otra parte, la concentracin en un sector con-
lleva un modelo que presenta un muy bajo grado de
autonoma en la aplicacin de los recursos transferi-
dos, argumento que utilizan Bird y Acosta (2002) para
llegar a la conclusin de que, a pesar del aumento de
las transferencias, la descentralizacin registrada en
Colombia no ha sido capaz de mostrar los beneficios
reales que se espera de ella.
Incluso con las mejoras introducidas en las transfe-
rencias asignadas a la educacin que comenzaron a
basarse en el nmero de alumnos matriculados y no en
el nmero de profesores como suceda anteriormente,
lo cual redujo los desequilibrios horizontales y forz la
igualdad de la relacin profesor/alumno entre los muni-
cipios y departamentos, as como en el sector de la
299
salud donde se incorporaron diversos mecanismos pa-
ra aumentar la eficiencia en la prestacin de servicios,
el sistema an carece de condiciones favorables para
lograr la eficiencia de la descentralizacin y la responsa-
bilidad de los gobernantes. En este caso puede resultar
de utilidad hacer mayor hincapi en los resultados, as
como incorporar incentivos para que los gobiernos sub-
nacionales aumenten sus ingresos propios.
Considerado en su conjunto, el sistema colombiano
refleja claramente la opcin de conceder menor auto-
noma en el uso de las transferencias y mayor peso en
la cuestin de la equidad interpersonal de los ingresos.
Obviamente, ello se traduce en condiciones menos fa-
vorables para la eficiencia y la toma de responsabilidad.
Adems, si bien el rgimen provisorio vigente atenu la
rigidez del sistema, reduciendo momentneamente las
dificultades para el ajuste fiscal macroeconmico, la au-
sencia de una norma definitiva puede generar problemas
en un futuro prximo si, como en el ejemplo de Argen-
tina, los obstculos para el abandono de un rgimen
provisorio condujeran a un progresivo aplazamiento del
retorno al rgimen previsto en la Constitucin de 1991.

Semejanzas y diferencias
La observacin de las caractersticas distintivas de las
ltimas experiencias de descentralizacin fiscal en
los pases analizados presenta una gran similitud en lo
que respecta a la orientacin general de los cambios
introducidos en los ltimos aos, pero tambin diferen-
cias importantes.
Como se aprecia fcilmente, las similitudes en los
cambios registrados en los ltimos aos son la con-
secuencia de una motivacin comn: la importancia
que adquiri la disciplina fiscal en las polticas de es-
tabilizacin macroeconmica. Como resultado, y ante
la percepcin generalizada de que la rigidez introducida
por las normas anteriores impona dificultades en la
gestin fiscal macroeconmica, la solucin que se en-
contr fue buscar una mayor flexibilidad en la definicin
del monto de los recursos transferibles anualmente a
los gobiernos subnacionales.
Paralelamente a la adopcin de medidas para limi-
tar las transferencias, el predominio de los aspectos
macroeconmicos en las decisiones de poltica fiscal
tambin llev a transferir responsabilidades por el gas-
to a los gobiernos subnacionales, como una forma de
reducir las presiones sobre el presupuesto nacional. En
ese caso, la atencin se centr en el rea social, espe-
cialmente en los sectores de la educacin y la salud, que
tambin fueron el centro de atencin en las experien-
cias de descentralizacin en estos pases.
Se intent alcanzar los mismos objetivos por cami-
nos diferentes. En Argentina, el gobierno federal transfiri
atribuciones a las provincias y retir de la base del fondo
de coparticipacin una parte de los ingresos provenien-
tes del IVA. En Brasil, el gobierno se vali de la posibilidad
de aumentar impuestos no compartidos para obtener
similares resultados, mientras que en Colombia las
medidas viables fueron el abandono de la norma cons-
titucional y el aumento de las asignaciones. Los caminos
diferentes tambin conducen a resultados diferentes.
Desde la perspectiva macroeconmica, la reduccin de
la rigidez fue mucho mayor en el caso brasileo, mien-
tras que la prdida de autonoma subnacional lo fue en
el caso colombiano.
El hincapi en los aspectos sociales estuvo acompa-
ado por dos movimientos paralelos: la preferencia por
polticas orientadas a reducir las diferencias en las opor-
tunidades de desarrollo social y una mayor interferencia
del gobierno nacional en los presupuestos subnacionales.
Esto condujo al aumento de las dificultades financieras
para enfrentar las carencias en la cobertura y la calidad
de los servicios urbanos, incluida la infraestructura, en
un contexto en que el ritmo de urbanizacin contribua
a aumentar la presin sobre los gobernantes de las prin-
cipales ciudades y las grandes metrpolis.
El menor volumen de recursos para atender las de-
mandas locales deba acompaarse con cambios para
aumentar la eficiencia de la gestin, pero el abandono
o la ausencia de criterios que contribuyesen a ajustar la
distribucin horizontal de los recursos a la concentracin
territorial de las demandas planteadas a los gobiernos
subnacionales, sumada a la adopcin de porcentajes
300
fijos para el prorrateo, tuvo el efecto contrario, es de-
cir, aument las dificultades para mejorar la calidad del
gasto, principalmente en las reas urbanas ms densa-
mente pobladas, debido a la superposicin de acciones
llevadas a cabo por jurisdicciones polticas distintas y a
la ausencia de mecanismos adecuados para incentivar
o promover la necesaria cooperacin.
Estos problemas se hicieron sentir con mayor inten-
sidad en el caso brasileo, en virtud de la importancia
de los municipios y la multiplicidad de las transferen-
cias realizadas por los gobiernos estadual y federal, que
generan enormes disparidades horizontales debido a
la ausencia de una lgica comn aplicable al prorrateo
de tales recursos (Prado, Quadros y Cavalcanti, 2003).
En Argentina, el equilibrio horizontal se vio afectado por
la prolongada duracin de un rgimen provisorio que
mantiene inalterados los coeficientes de participacin de
cada provincia en las transferencias totales (lo cual tam-
bin ocurre en Brasil), y por los efectos diferenciados que
tiene sobre ellas la transferencia de responsabilidades
sociales. En Colombia, esos mismos desequilibrios no
surgen de la forma en que se distribuyen las transferen-
cias, sino de las diferentes categoras de departamentos y
municipios con respecto a la naturaleza de las responsa-
bilidades que pueden asumir en la formulacin y gestin
de las polticas que ejecutan.
La explicacin ms importante para las diferencias
detectadas se refiere a la organizacin del Estado en
estos tres casos. En el federalismo argentino, los mu-
nicipios desempean un papel muy limitado y estn
subordinados a las provincias, en tanto que en Brasil la
autonoma y el papel que desempean los municipios
son importantes e incluso se vieron fortalecidos por la
descentralizacin de las polticas sociales. En Colombia,
los municipios son el eje de la poltica de descentraliza-
cin, si bien se adoptaron tambin algunas iniciativas
para ampliar el radio de accin de los departamentos.
Las distintas formas de organizacin del Estado tam-
bin explican las diferencias con respecto a la amplitud
de los cambios, como por ejemplo, la prdida de im-
portancia de las transferencias no condicionadas con
relacin al volumen total de transferencias, y la multi-
plicidad de regmenes de transferencia de recursos a
los gobiernos subnacionales. Ello no modifica la situa-
cin en lo que concierne a los efectos negativos que los
cambios efectuados en las transferencias tienen sobre
la gestin pblica y la calidad del proceso de descen-
tralizacin, pero hace que tales efectos difieran en gran
medida y varen de acuerdo con la naturaleza de las fun-
ciones ms dependientes de esas transferencias.
Contribuciones al debate sobre el sistema
de transferencias y su formulacin
La principal leccin que la literatura, las prcticas inter-
nacionales y las experiencias analizadas ofrecen a los
polticos y administradores pblicos que participan en
las decisiones sobre la formulacin o el cambio de los
regmenes de transferencias intergubernamentales de
recursos, es la siguiente: ms importante que intentar
alcanzar un modelo nico de soluciones es formular
las preguntas adecuadas, examinar las repercusiones
de las opciones que se elijan, presentarlas de forma
clara y transparente y trabajar para generar un acuerdo
en torno de soluciones que converjan para conciliar los
principales tributos que debe exhibir un proceso justo
de descentralizacin.
Teniendo esa inquietud en cuenta, este informe se
orient a examinar los principales factores de compen-
sacin presentes en las decisiones que determinan la
calidad de un determinado proceso de descentralizacin.
Como se observ, hay ciertas decisiones que condicio-
nan a las dems, de forma tal que se puede crear un
derrotero que conduzca el proceso de negociacin a la
obtencin de los mejores resultados posibles.
Ese recorrido comienza por la evaluacin del conflic-
to existente entre la importancia de adoptar normas
flexibles para facilitar la gestin fiscal macroeconmica
y la demanda de garantas y autonoma por parte de los
gobiernos subnacionales con respecto al monto y al uso
de los recursos que se transferirn (se considera que la
formulacin del modelo de transferencia es el paso si-
guiente a una previa definicin del monto transferible).
La flexibilidad tiene ventajas pero tambin presenta
riesgos. En cada ocasin en que se reinicia la nego-
ciacin sobre el monto a transferir, existe la posibilidad
301
de que las transferencias se amplen, principalmente
cuando esa ocasin coincide con un ciclo de expansin
econmica. Entre las ventajas no solamente se incluye
un mayor margen para la gestin macroeconmica, si-
no tambin la posibilidad de que las normas que prevn
ajustes peridicos faciliten la negociacin y limiten el
volumen de las transferencias.
Para conciliar los riesgos y las ventajas, la flexibilidad
debe acompaarse con un cronograma donde se de-
termine la periodicidad de la revisin y se establezcan
procedimientos para la bsqueda de un nuevo acuerdo
sobre el monto de las transferencias. Una opcin a to-
mar en cuenta es el modelo de India, que asigna a una
comisin de expertos independientes la tarea de propo-
ner una revisin cada cinco aos.
Una mayor autonoma puede ser la contrapartida de
una menor rigidez. En un contexto de gran rigidez, las
dificultades financieras que enfrentan los gobiernos na-
cionales pueden atenuarse mediante la transferencia de
responsabilidades a los gobiernos subnacionales, pero
sin una contrapartida financiera (Argentina), lo cual ge-
nera en el sistema problemas de eficiencia y equidad.
Tambin debe evaluarse la naturaleza de las garantas:
una forma habitual de hacerlo es definir un porcentaje
de los ingresos tributarios nacionales, algunos o todos,
que se transferir automticamente a los gobiernos
subnacionales.
Obviamente, la garanta es mayor cuando ese por-
centaje incide sobre los ingresos federales totales,
pues en caso contrario el gobierno nacional puede op-
tar por aumentar los impuestos que no forman parte
de la base de las transferencias. Argentina y Colombia
adoptaron la primera de estas opciones y Brasil la se-
gunda. En la crisis que se produjo en las dos ltimas
dcadas, los dos primeros pases abandonaron esa
opcin y adoptaron sistemas transitorios para escapar
a la trampa creada para el ajuste fiscal nacional, en
tanto que Brasil sigui el camino de la explotacin de
los impuestos no compartidos para obtener el mismo
objetivo.
Existen otras repercusiones que deben tomarse en
consideracin. La solucin adoptada por Colombia en el
sentido de fijar los valores de las transferencias que se
realizarn hasta 2008, deja un espacio para el gobierno
nacional en el caso de que la economa, y por ende los
ingresos tributarios nacionales, crecieran ms que el
porcentaje de ajuste acordado, pero si ello no ocurriera
se generara el efecto contrario. Al fijar los valores, los
gobiernos subnacionales disponen de garantas slidas
con respecto a lo que recibirn durante ese periodo, pe-
ro se enfrentan a incertidumbres futuras ante la ausencia
de procedimientos definidos sobre las soluciones que
se adoptarn de all en ms.
La experiencia argentina parece indicar que cuanto
mayor sea la duracin de un rgimen transitorio, mayor
ser la resistencia a modificarlo, pues las distorsiones
que acumula en el transcurso del tiempo aumentan
los conflictos que debern formar parte de la ecuacin
para que una amplia revisin del sistema sea poltica-
mente viable. El caso brasileo revela que escapar de
la trampa de la rigidez es sencillo cuando los ingresos
compartidos no abarcan la totalidad de los tributos na-
cionales, pero ello ocurre a costa de un fuerte deterioro
de la calidad de los impuestos, de la exacerbacin de
los conflictos federativos y de la eficiencia de la des-
centralizacin.
Como ya se mencion, las opciones selecciona-
das con respecto al nivel y la rigidez de las transferencias
nacionales y al grado de autonoma que poseen los
gobiernos subnacionales condicionan las dems deci-
siones que definirn la calidad de la descentralizacin,
es decir, establecen las condiciones bajo las cuales se
tomaran las decisiones en una segunda etapa del de-
rrotero sugerido. Resulta claro que en la decisin sobre
el grado de autonoma incide la magnitud de las dispa-
ridades sociales y regionales, pues si son importantes
tienden a acentuar la demanda de polticas nacionales
orientadas a su reduccin.
Una vez que se establece el grado de autonoma,
automticamente se delimita el margen para imponer
condiciones sobre el uso de los recursos transferidos.
Tambin se generan las condiciones para una descentra-
lizacin ms eficiente, si bien no de manera automtica.
Un mismo nivel de autonoma puede producir resulta-
dos distintos con respecto a la eficiencia, segn existan
o no normas estrictas y eficaces que converjan en la
302
gestin responsable de los presupuestos subnacionales
(restricciones presupuestarias estrictas).
Las experiencias pasadas de Brasil y Argentina ilus-
tran los problemas que surgen en el contexto de un
razonable grado de autonoma (mayor en Argentina
que en Brasil) en ausencia de restricciones presupues-
tarias estrictas, lo cual estimul el endeudamiento
irresponsable y la necesidad reiterada de ayuda finan-
ciera del gobierno federal. Asimismo, las recientes
experiencias de Brasil y de Colombia muestran que la
adopcin de normas fiscales rgidas contribuye a con-
ciliar la autonoma con la responsabilidad fiscal.
Por lo tanto, en esta segunda etapa del derrote-
ro, las autoridades y los polticos que participan en
la formulacin de un modelo de transferencias (o en la
reformulacin de los sistemas ya existentes) se en-
frentan a un nuevo abanico de opciones. Es necesario
decidir cmo utilizar aquella porcin de las transferen-
cias que est bajo su control para promover las polticas
nacionales. Ello incluye la asignacin a determinados
sectores o programas (transferencias sin contraparti-
da), en cuyo caso, dependiendo de las normas que se
apliquen, se registrarn variaciones en la autonoma
de los gobiernos subnacionales para la gestin de los
recursos recibidos, o el ofrecimiento por parte del go-
bierno central de contrapartidas al monto que los dems
niveles de gobierno asignen a las prioridades naciona-
les (transferencias con contrapartida).
No obstante, antes de proseguir es necesario dete-
nerse en este punto y observar hacia ambos lados, es
decir, evaluar el problema desde el punto de vista de
su dimensin horizontal. Un mismo nivel agregado
de autonoma en las transferencias se traduce en distin-
tos grados de autonoma para diferentes unidades de
los gobiernos subnacionales. Las unidades dotadas
de mayor capacidad econmica pueden soslayar las
limitaciones impuestas sobre el uso de los recursos
transferidos mediante la asignacin de sus ingresos pro-
pios a otras finalidades, como parece haber ocurrido
en Colombia (Chaparro y otros, 2004). Adems, si se
adoptara la opcin de transferencias con contrapartida,
las unidades ms pobres quiz no estn en condiciones
de aportar los recursos necesarios para recibir las con-
trapartidas, principalmente cuando las exigencias son
grandes y uniformes, lo cual suscita problemas en tr-
minos de la equidad del sistema.
Estos problemas surgen siempre que se adoptan
normas simtricas dentro de un contexto de acentua-
das asimetras, no solamente financieras sino tambin
en trminos de calidad de los recursos humanos o ma-
teriales. Estas diferencias pueden abordarse mediante la
asignacin de mandatos diferentes congruentes con
la medida en que puedan asumirse las responsabilida-
des en determinados sectores. Como ejemplos de esta
prctica pueden citarse las medidas adoptadas por
Brasil en el rea de la salud y por Colombia en la edu-
cacin. En tales casos, el avance de la municipalizacin
contempla distintas categoras de municipios. A algunos
de ellos, los ms capacitados, se les concede la gestin
total de los servicios, mientras que otros operan bajo la
tutela de los gobiernos estaduales o departamentales.
Las distorsiones que provocan las normas sim-
tricas adquieren particular gravedad en Brasil, donde
los municipios pequeos y menos poblados disponen
de mayor capacidad de gasto y mayor autonoma para
aplicar los recursos que los municipios de gran tamao
debido a que se benefician de las normas aplicadas al
prorrateo de su porcin de los ingresos federales, en
tanto que los dems reciben un mayor volumen de trans-
ferencias previamente asignadas. En Colombia sucede
lo contrario pues, debido a la elevada asignacin de las
transferencias de ingresos nacionales, los municipios pe-
queos son los que disponen de menor autonoma.
En los pases analizados en este trabajo no existen
las transferencias con contrapartida. En una escala que
vara entre la menor y la mayor intervencin del gobier-
no nacional en los gastos subnacionales, Argentina se
sita prxima al inicio y Colombia cercana al fin. El r-
gimen argentino impone escasas condiciones sobre el
uso de las transferencias y ha optado por interferir en
los presupuestos provinciales mediante la transferencia
de la responsabilidad sobre programas de inters nacio-
nal (recientemente tambin estableci como obligacin
de las provincias la aplicacin de un lmite mnimo de
gasto en la educacin), mientras que el rgimen co-
lombiano impone condiciones bastante detalladas que
303
dejan muy poco margen para que los administradores
locales decidan el destino de los recursos transferidos.
En Brasil, el cumplimiento de las prioridades naciona-
les se lleva a cabo mediante transferencias sectoriales
para la educacin y la salud, as como por la asignacin
constitucional de porcentajes de los presupuestos esta-
duales y municipales a esos mismos sectores, aunque
recientemente se produjeron en las transferencias asig-
nadas a la educacin los cambios ya mencionados con
el propsito de reorientar los recursos de ese sector a
programas especficos.
Asimismo, una de las deficiencias bsicas en los tres
casos es que, como regla general, las condiciones que
se establecen intentan destinar recursos sin establecer
requisitos en cuanto a sus resultados (las transferencias
se orientan a ampliar los insumos y no a mejorar los
resultados, segn la terminologa adoptada por Anwar
Shah). Solamente en dos casos se promovieron cam-
bios que trataron de mejorar los resultados de la gestin
de polticas nacionales al nivel subnacional. Se trata de
la creacin del Fondo de Desarrollo de la Enseanza
Primaria de Brasil (FUNDEF) en 1998, modificado re-
cientemente (2007) para extender su alcance a toda la
educacin primaria, y el nuevo rgimen de financiamien-
to de la educacin adoptado por Colombia en 2001.
En ambos casos se adoptaron nuevas normas de
distribucin horizontal de los recursos basadas en el
nmero de matrculas en distintos niveles de educa-
cin y localidades (rurales y urbanas) para distribuir las
transferencias, a fin de promover una mejor aplicacin
de los recursos a las necesidades de gasto e incluir
otros requisitos, como considerar la mejora de la remu-
neracin de los docentes como un destino preferencial
de los recursos.
La aprobacin de leyes de responsabilidad fiscal abre
nuevas perspectivas para avanzar hacia la conciliacin
de la autonoma subnacional con la gestin responsable
de las cuentas pblicas. Como ya se seal, la autono-
ma es importante para la eficiencia de un proceso de
descentralizacin, pero no es suficiente. Debe estar
acompaada de previsibilidad con respecto al flujo
de recursos, la oportunidad de las transferencias fi-
nancieras y normas que contribuyan a mantener el
equilibrio de las cuentas pblicas e impidan el endeu-
damiento irresponsable. De esta forma, a medida que
se obtenga mayor experiencia en la aplicacin de nor-
mas fiscales ms rgidas, ser posible que se revise la
tendencia a aumentar las condiciones que se imponen
sobre el uso de los recursos transferidos a los gobier-
nos subnacionales.
En consecuencia, el derrotero que debe seguirse pa-
ra orientar las decisiones tiene forma circular. Comienza
y termina en la consideracin de la autonoma y, por lo
tanto, se recomienda que las decisiones tomadas al
inicio del proceso se evalen al llegar al final, con el obje-
tivo de encontrar la mejor solucin posible en cada caso.
Durante el proceso se deben ponderar debidamente los
factores de compensacin, buscar la flexibilidad nece-
saria para promover ajustes, reconocer la existencia de
asimetras y evitar cambios bruscos de rumbo que aca-
rreen incertidumbre y acenten los antagonismos.
En un mundo en que los choques econmicos se
propagan a alta velocidad y causan efectos territoriales
diferenciados, tanto desde una perspectiva continental
como a escala nacional, la flexibilidad para ajustar el sis-
tema de transferencias exige su permanente evaluacin
para evitar que se adopten cambios forzados por una
crisis fiscal sin un apropiado anlisis de sus repercusio-
nes sobre la calidad de la descentralizacin. Por ello, la
creacin de un foro permanente con atribuciones para
desempear esa funcin se transforma en una reco-
mendacin que debe considerarse debidamente.
304
Bibliografa
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