LA FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS

1


Autor: David Montoya

I. MARCO TERICO

1.1) Poltica y formulacin de polticas

El Centro de Documentos de la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica de la
Universidad de Chile presenta un resumen muy acotado sobre la definicin de
Polticas Pblicas, pero que muestran la diversidad y multiplicidad de
conceptualizaciones e interpretaciones existentes sobre esta materia. Este es el
campo del anlisis de las polticas pblicas destinado al proceso de formulacin de
polticas.



A este breve resumen es posible agregar otras definiciones como la de Joan
Subirats: Toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico
reconocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta
del sistema poltico-administrativo a una situacin de la realidad social juzgada
polticamente como inaceptable.
2



1
Presentado en la Sistematizacin del desempeo de impacto alcanzado por los lderes del Programa de Formacin de la
ONG Fomento a la Vida (FOVIDA). 2009

2
Subirats, Joan. Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin. Espaa. 1994.
Tambin Subirats dir que es: Un conjunto de decisiones: decidir que existe un
problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de
proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc.
3


Oszlack y ODonnell definen a la poltica pblica como un conjunto de acciones y
omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado
en relacin de una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros
actores de la sociedad civil.
4


Xavier Barrant sostiene que por poltica pblica entendemos un programa de
accin, lo que supone la eleccin especfica de medios para obtener ciertos
objetivos.
5


Cecilia Erbiti considera a la poltica pblica como gestin asociada. Esta
concepcin implica una mayor participacin de la Sociedad Civil y da lugar a
instancias de cogestin de la poltica pblica, en especial de la poltica social.
6


Finalmente, otra manera de enfocar las polticas, y con una conexin directa a
procesos de incidencia, es el papel de la evidencia, la persuasin y la
argumentacin en la formacin de polticas. Giandomenico Majone seala que: la
poltica poco se parece al proceso de solucin racional de problemas y mucho al
proceso de argumentacin y convencimiento intersubjetivo. Si se quiere incidir en
una decisin poltica ser necesario explicar un cierto tipo de decisin y persuadir
a los dems a que la acepten.
7


Seala que la intervencin en polticas pblicas es como un trabajo artesanal,
poniendo el foco en la capacidad personal del analista de ser convincente
mediante la produccin de slidos argumentos, con buenas razones a partir de la
informacin disponible. Este trabajo artesanal se realiza mediante la
argumentacin, que segn Majone es el vnculo que conecta los datos y la
informacin con las conclusiones del estudio analtico.

En resumen se podra decir, que las polticas pblicas son procesos decisionales,
vale decir un conjunto de decisiones, que ocurren en un tiempo, y que es
generada (o formalizada) a travs de procedimientos, instituciones y
organizaciones gubernamentales, e incluso de la sociedad civil. La accin no se
expresa directamente a travs de las polticas, sino a travs de los productos
(output), los cuales a travs de su impacto sobre la sociedad dan lugar a unos
resultados (out comes).


3
Ibid
4
Oszlack, O. y ODonnell, G. Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin, en
Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, N 1, Caracas, 1982.
5
Felici, S., Polticas pblicas y formulacin de proyectos sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
FLACSO, mimeo, 2004.
6
Erbiti, C., Fortalecimiento de la gestin municipal como oportunidad para el desarrollo local: el caso de Tandil, ponencia I
Congreso Argentino de Administracin Pblica, sept. 2001, Rosario, Argentina
7
Majone, Giandomenico. Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas pblicas. Fondo de Cultura
Econmica. 1997
La implementacin de la poltica pblica es el momento donde se valida el diseo
y la formulacin de la poltica pblica, o en todo caso tambin el xito de un
proceso de incidencia pblica que busca alcanzar la influencia en uno u otro
sentido en la autoridad pblica.

Lo que quiere decir que es en el terreno de la gestin pblica y de los resultados
que se obtengan en la transformacin de la realidad o la solucin de un problema
pblico es posible medir la eficacia de su formulacin, o en todo caso nos da los
elementos para proponer cambios en la poltica pblica o de lo contrario busca
disear una nueva poltica.





Con la poltica pblica formulada, en el proceso de implementacin se deben
generar actividades, inversiones e intervenciones (inputs), que nos llevan a
obtener productos (ouputs) y estos a su vez provocan efectos que posibilitan
alcanzar impactos (out comes). Sin perder de vista que el objetivo del desarrollo
es buscar alcanzar una transformacin deseada, es decir impactar en la realidad.

Dicho proceso de implementacin, nos lleva a preguntarnos si la gestin pblica
existente en los niveles de gobierno del Estado peruano, pero sobre todo en sus
sistemas administrativos con los cuales implementa las decisiones y las polticas,
son instrumentos institucionales que permiten, acogen o procesan las iniciativas
que provienen de su entorno externo y en particular de los ciudadanos
organizados.

Esta realidad exige a los grupos de ciudadanos profundizar el conocimiento de los
aparatos pblicos gubernamentales, sus lgicas, sus instrumentos de gestin
normativas y polticas, y la manera como procesan la decisin o la orden que
reciben de la autoridad para implementar polticas y solucionar problemas
pblicos.

Formulacin de polticas

En el proceso de la formulacin de las polticas pblicas, o del anlisis de las
polticas existen diversos alcances y escuelas dependiendo de los autores. La
propuesta ms conocida y usadas en la formulacin de polticas pblicas se puede
resumir en la que proviene de Eugene Bardach quien seala ocho pasos:
8


a. Definicin del problema
b. Obtencin de la informacin (datos)
c. Construccin de alternativas (Opciones de polticas y cursos de accin)
d. Seleccin de criterios (Hechos y proyecciones; y juicios de valor)
e. Proyeccin de resultados (escenarios adversos e imprevistos)
f. Confrontacin de costos y beneficios:
g. Decida! (Tome la decisin, implementacin)
h. Cuente su historia (En breve, resuma el problema, los programas y
resultados esperados)

A su vez, Eugenio Lahera le da un acento de excelencia en el diseo de una
poltica pblica, definiendo que para la formulacin se debe tener en cuenta lo
siguiente:
9


1. Fundamentacin amplia y no slo especfica (cul es la idea?, a dnde
vamos?)
2. Estimacin de costos y de alternativas de financiamiento
3. Factores para una evaluacin de costo-beneficio social
4. Beneficio social marginal comparado con el de otras polticas (qu es
prioritario?)
5. Consistencia interna y agregada (a qu se agrega?, o qu inicia?)
6. De apoyos y crticas probables (polticas, corporativas, acadmicas)
7. Oportunidad poltica
8. Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (qu es primero?, qu
condiciona qu?)
9. Claridad de objetivos
10. Funcionalidad de los instrumentos
11. Indicadores (costo unitario, economa, eficacia, eficiencia)


8
Bardach, Eugene. Ocho pasos para el Anlisis de las Polticas Pblicas. Un Manual para la prctica. CIDE 1998.
9
Lahera, Eugenio. La Poltica de las Polticas Pblicas. CEPAL. Agosto 2004. Serie Polticas Sociales
Sin embargo, una cosa es saber los pasos o la estructura que se deben seguir
para formular o disear una poltica pblica, y otra es que la poltica pblica que se
proponga sea la que se elige para ser implementada en la solucin de un
problema pblico.

Por eso, en su libro Agendas, Alternatives and Public Policy, John Kingdon no
describe cmo las polticas pblicas son decididas por la autoridad poltica, sea
esta el presidente de la Repblica, el Congreso, ministros o alcaldes; sino la forma
como algunos temas entran a una agenda de polticas institucional, se les prioriza
y por lo tanto se les implementa. Por eso es importante prestar atencin y tomar
en cuenta cules son las razones por las cuales algunos temas ingresan a la
agenda, y porque estos y porque no otros. Kingdon considera que en la formacin
de las polticas pblicas se siguen los siguientes pasos: primero, que el tema sea
colocado en la agenda; luego, que se especifiquen las alternativas desde las
cuales una eleccin pueda ser hecha; despus es necesario que la autoridad elija
y decida. En un segundo momento esta debera ser implementado y en una
tercera etapa se proceder a su evaluacin.

La propuesta de Kingdon se centra en lo que el denomina tres corrientes que
deben juntarse para que se presente una ventana de oportunidad, y por lo tanto se
pueda decidir por la poltica para superar el problema pblico y su posterior
implementacin. Debiendo tener presente que estas ventanas se abren y se
cierran de manera intempestiva y su duracin suele ser de muy corto plazo.




En la poltica pblica como proceso poltico, la interaccin entre los diversos
actores, producen consecuencias y efectos en la toma de decisiones de polticas,
PROBLEMA
Se presenta un problema
pblico por resolver
POLITICAS
Ideas, propuestas y
soluciones
POLTICA
Decisiones, agenda y
prioridad
VENTANA
DE
OPORTUNIDAD
Momento propicio para que se decida la
poltica pblica
por esa razn, estas decisiones afectan tambin en la definicin, el diseo y la
formulacin de polticas, porque intervienen mltiples factores. Son a estos
elementos que intervienen y a este proceso de interaccin a los que John Kingdon
denomina fase predecisional.

Entonces entenderemos como etapa o fase predecisional a todos los procesos
que de forma paralela actan en la determinacin de la agenda y la especificacin
de alternativas, y donde aparecen diversos factores. En este momento
predecisional, operan como dos procesos paralelos: la determinacin de la agenda
y la especificacin de alternativas. Kingdon
10
, refiere que estos factores que
aparecen producto de la interaccin en los procesos polticos- estn
relacionados con la cultura nacional y la manera y costumbres de resolver las
cosas, la competencia entre partidos polticos, los medios de comunicacin y la
cobertura que brindan a esta informacin, los grupos de inters que buscan
privilegiar sus propuestas e inquietudes, las instituciones que tienen un mandato
definido, hasta los funcionarios electos (congresistas) y designados, que tienen
una inters en legitimarse en sus funciones.

Estas dinmicas paralelas de los procesos segn Barzelay
11
son importantes
tomarlas en cuenta respecto de las fases de desarrollo de polticas y en la toma de
decisiones del proceso de elaboracin de las polticas, ya que estn por lo general
son influidas por los sistemas administrativos gubernamentales o pblicos
existentes en el Estado, as como por la actividad de los grupos de inters, el rol
de las administraciones sectoriales pblicas en la elaboracin de las polticas, el
asesoramiento de los que deciden en el Poder Ejecutivo, el "estilo" de liderazgo de
las autoridades polticas clave, y la forma en que los problemas son priorizados en
el imaginario popular de acuerdo a la estructura dominante del sistema poltico.

Estos sistemas afectan el proceso de la formulacin de polticas porque de ellos
depende optar, seleccionar o construir los espacios en las cuales las propuestas
polticas pueden ser escuchadas o dialogadas, as como quin o quienes tienen
acceso a estas instancias y quin toma la decisin final. En estos procesos y
espacios donde se conversan sobre las polticas y la toma de decisiones se
intercambia informacin o posturas sobre la poltica que se propone. Esta
informacin se basa en los argumentos que contienen las propuestas de polticas,
que pueden provenir de presunciones pero sobre todo de los paradigmas,
modelos o patrones que los actores manejan sobre las polticas pblicas.

La fase predecisional es la etapa principal que debe ser tomada en cuenta por la
participacin ciudadana y la bsqueda de eficacia de los procesos de incidencia
poltica, no slo para el establecimiento y colocacin de temas en la agenda
institucional, sino para delimitar el diseo y formulacin de propuestas, incluido las

10
Barzelay. Michael. La Nueva Gestin Pblica. Un acercamiento a la investigacin y al debate de las polticas. Fondo de
Cultura Econmica. 2003
11
Barzelay, Michael. La Reforma de la Administracin Pblica: un enfoque de polticas. Documento presentado en el II
Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Margarita,
Venezuela, del 15 al 18 de octubre de 1997
propuestas de polticas pblicas. Es una etapa central donde estratgicamente se
juega el destino de nuevas propuestas, modificaciones, cambios que confluyen
con momentos oportunos o propicios (ventanas de oportunidad) para el desarrollo
y especificacin de nuevas alternativas.

Diagrama de las Fases en la Formulacin de Polticas



Continuando con Kingdon sobre la elaboracin de polticas pblicas, es en la fase
predecisional donde los procesos de incidencia que se desarrollen desde espacios
de participacin ciudadana tienen la oportunidad de colocar el tema e introducirlo
en la agenda, y de ese modo que tenga la oportunidad de ser priorizado como una
alternativa de solucin. Esto es una condicin indispensable para que luego de
tomada la decisin se proceda a disear en un sentido o en otro la poltica pblica.

El modelo de Kingdon principalmente se circunscribe a la primera fase del proceso
de la poltica,
12
es decir la definicin del problema, la especificacin de alternativas
de solucin y la decisin, y se centra en los actores y los procesos como
elementos determinantes en la formulacin de polticas.

Son los actores o los diversos participantes los que influyen y construyen la
poltica, y todos deberan tener posibilidades de proponer alternativas, sabiendo
que cada uno puede tener intereses que desean introducir en la agenda poltica.
Alguno de ellos puede tener ms influencia en la llamada arena de la poltica y los
decidores y otros en formular ideas y propuestas.

Los actores no tienen el mismo nivel de influencia o de poder para ser escuchados
y para actuar, por lo que la importancia de cada uno se mide en su capacidad de
influir en la agenda, en la generacin de alternativas o en ambos procesos.


12
Ruiloba Nez, Juana. Un marco para el anlisis de las polticas pblicas: caractersticas y elementos definitorios del
modelo de las corrientes mltiples de Kingdon.
Asimismo, es posible ver el nivel de influencia por la capacidad de recursos que es
capaz de movilizar alguno de los actores con el fin de sustentar y argumentar su
posicin o propuesta o por el contrario para bloquear la modificacin de una
poltica.

Desde los aportes de Ruiloba y tomando como referencia elementos propios se
ha procedido a disear un cuadro que pueda visualizar los actores que se
encuentran dentro y fuera del gobierno en la formulacin de polticas, aunque est
misma clasificacin resulta vlida a tenerla en cuenta en los procesos de
incidencia.

CUADRO DE ACTORES PRINCIPALES DENTRO Y FUERA DEL GOBIERNO
ACTORES Y/O PARTICIPANTES EN LA FORMULACIN DE POLTICAS
Dentro del Gobierno Fuera del Gobierno
Autoridades o Representantes
electos
Autoridades designadas
Funcionarios pblicos
Asesores o tcnicos
Grupos de Inters de
ciudadanos
Grupos de Inters
empresariales
Expertos acadmicos
Investigadores
Consultores
Partidos Polticos
Medios de Comunicacin
Otros

Se debe tener claro que la agenda debe estar formada por la lista de temas o
problemas a los que responsables o decidores gubernamentales prestan atencin
de manera permanente. Sin embargo, Kingdon diferencia entre agenda de
gobierno y la agenda decisional. La primera es la lista de temas a los que los
miembros del gobierno prestan atencin, mientras que la segunda abarca las
cuestiones o temas prioritarios o que se encuentran ms cerca de la decisin final.

Tomando la propuesta de Ruiloba
13
, se explica como funciona la relacin de la
construccin de la agenda con los tres procesos de corrientes planteadas por
Kingdon: la corriente del problema, la corriente de la solucin (polticas) y la
corriente poltica.

Ante la aparicin y la constatacin de un problema pblico, se debe producir el
recoger el acumulado de conocimiento, soluciones y alternativas, para luego
decidir a travs de la poltica implementar la solucin que producir un
determinado efecto o impacto de la realidad.




13
Ibid
Cuadro de las Corrientes de Kingdon en la formulacin de polticas
RELACIN DE LOS PROCESOS DE LAS CORRIENTES
Corriente de Problema Proceso de construccin y
reconocimiento social de que estamos
ante un problema
Corriente de Solucin (polticas) Proceso de elaboracin de una serie
de alternativas de intervencin o
solucin
Corriente Poltica Conjunto de acontecimientos polticos
que aumentan las probabilidades de
que se produzca una decisin poltica.

En relacin a la Corriente de Problema se debe tener claro que diversos
problemas pueden motivar la captura de la atencin pblica, pero las
administraciones gubernamentales no pueden atender a todas, por razones
presupuestales, de informacin, o de voluntad poltica por lo que deben priorizar.
Algunos elementos pueden hacer ms visible la atencin de un problema:

Indicadores que muestran de manera cuantificable y tangible que estamos
ante un problema por resolver y sirven para interpretar el problema y buscar
canalizar situaciones.

Estudios o consultoras de universidades o de la administracin
gubernamental

Crisis y accidentes. A partir de situaciones lmites o acontecimientos
trgicos se puede tener mejores posibilidades de generar la atencin de los
decidores.

Retroalimentacin (feedback). Los responsables polticos y los tcnicos de
la administracin gubernamental debe buscar mayor informacin sobre
programas o proyectos, o informacin externa que les permita para mejorar
las polticas.

En ese sentido definir el problema no es solamente producto de condiciones
externas, sino que tambin tiene que ver con percepciones e interpretaciones, y
de voluntad o deseo para hacer algo respecto al problema. Las posibilidades de
actuar frente al problema presentado pueden aumentar dependiendo de los
valores que tengan los actores respecto al problema. Para algunos no ser
relevante o prioritario, y para otros es de suma urgencia su colocacin en la
agenda pblica.

Un elemento que tambin influye es el de poder compararse con otros sectores,
territorios o poblacin y de cmo enfrentaron un problema parecido. Finalmente,
categorizar los asuntos polticos tambin influye en la determinacin del problema
y los matices que se puedan hacer del mismo.

En la Corriente de Solucin (Polticas) diversas ideas y propuestas son posibles,
pero sabiendo que algunas de ellas sobreviven y prosperan, mientras que otras
pueden ir extinguindose como posibilidad. En la propuesta de Kingdon para
alcanzar una solucin viable se deben combinar varios elementos:

La Comunidad de expertos (comunidad epistmica) son especialistas en
un tema determinado. Pueden ser investigadores, consultores y
acadmicos que pueden planificar y evaluar presupuestos, por ejemplo,
y quienes deben preparar las ideas con su soluciones que discutirn los
polticos.

Emprendedores polticos, son los que defienden una idea y presionan
para introducir la solucin de un problema. Pueden ser del mbito del
gobierno o no, o ser miembros de una ONG, de un grupo de inters, e
invierten gran cantidad de recursos como tiempo, energa, reputacin o
dinero para promover una solucin.

Ideas, que son una parte sustancial. Podemos tener la mejor estrategia
o influencia, que si no va acompaada de soluciones adecuadas, no va
ser confiable el que se tome una decisin al respecto.

En concreto, tanto la presin poltica de los procesos de incidencia, como los
adecuados contenidos de las ideas son los elementos que ayudaran a que esas
polticas ocupen una prioridad en la agenda. Estas ideas para que prosperen
requieren demostrar que son factibles tcnicamente hablando, es decir que son
viables, tienen pocas inconsistencias que pueden facilitar su implementacin, que
pueden conjugan con los valores o formas de ver de los polticos, la sociedad y los
especialistas, as como de tener presupuestos razonables para su
implementacin.

En la Corriente de la Poltica, estamos hablando del juego poltico donde participa
la opinin pblica, las elecciones y la representatividad de las autoridades, las
campaas, los cambios de gobierno, las percepciones y las propuestas de los
diversos grupos de inters. En ese sentido es muy importante tomar en cuenta:

El clima poltico que est formado por los pensamientos, percepciones e
ideas en las que se encuentra la opinin pblica, Muchos actores lo ven
como vital para introducir nuevas propuestas, sobre todo cuando hay
condiciones ms abiertas para recibirlas.

Las fuerzas polticas, no slo partidarias, sino que son los diversos
participantes en el juego poltico que en funcin de sus propuestas y las
acciones de cabildeo, lobby pueden afectar el contenido y la decisin
sobre determinadas polticas.

El gobierno es un elemento sustancial tanto en la formacin de la
agenda como en su priorizacin, Cambios de gobierno o de funcionarios
puede afectar la agenda, o por el contrario abrir posibilidades de nuevas
propuestas.

DIAGRAMA DE LA DEFINICIN DE LA AGENDA DE POLTICAS Y LA
INTERACCIN CON LAS CORRIENTES DE PROBLEMAS, POLTICAS Y
POLTICA
14



Aunque es necesario tener conciencia que el proceso de formulacin y de
implementacin de polticas no son procesos lineales y ordenados propuestas
como las presentadas de Kingdon permiten entender el grado ce complejidad que
implica la formulacin de polticas.

Por eso Lindblom llega a preguntarse: Cul es la mejor manera de comprender
la complejidad del proceso de elaboracin de polticas pblicas?, y se responde:..
Un mtodo popular en los ltimos aos es el de separar la elaboracin de las
polticas pblicas en sus distintas fases y despus analizar cada una de ellas.
Primero se estudia como aparecen los problemas y se recogen en la agenda de
decisiones del gobierno sobre polticas pblicas, luego se estudia como la gente

14
Propuesta de John Kingdon
plantea los temas para la accin, como proceden los legisladores, como luego los
funcionarios implementan las decisiones y finalmente como se evalan las
polticas
15


Sin embargo, el propio Lindblom pondr en cuestin esta formulacin de etapas y
de que un proceso de esta naturaleza tenga un carcter racional y ordenado. En
este trabajo, por razones pedaggicas hemos apelado a presentarlo en etapas y
fases con el fin de permitir obtener un orden del anlisis y sistematizar procesos
tanto en la formulacin de polticas, como en procesos de incidencia pblica.
Siendo conscientes que la realidad no se presenta as de ordenada.

Si bien gran parte de la eficacia de una poltica se juega en el diseo y
formulacin, tambin es cierto que la implementacin y la evaluacin (la gestin
pblica) juegan un papel central. Sabiendo que en la elaboracin de polticas, por
lo general las fases de elaboracin e implementacin se mezclan, donde los
problemas aparecen a partir de la implementacin de una poltica, por lo que las
soluciones o las polticas podramos decir como que generan nuevos problemas
por resolver.

Por lo que son principalmente dos los procesos en relacin al anlisis de las
polticas pblicas. Primero, el que tiene que ver con la propuesta, planteamiento o
proceso de incidencia que lo coloque en la agenda, y en segundo lugar que se
disee una adecuada poltica pblica. Ambas se complementan.

Sin embargo, formular polticas pblicas requiere condiciones relacionadas con
una efectiva modernizacin del Estado y de su institucionalidad gubernamental,
que permita entender que lo pblico no es patrimonio exclusivo de lo estatal y de
los que ya sea por eleccin, designacin o carrera trabajan en la administracin
pblica, sino que es necesario incluir a otros sectores sociales y actores polticos.
Mucho ms en un mundo globalizado donde ejercer y tomar decisiones de
gobierno se vuelve una accin muy precaria o dbil, y alcanzar una buena
gobernabilidad est directamente vinculada a las polticas pblicas, ya que estas
deben ser pensadas como parte de procesos del dilogo en los que, los grupos y
sectores sociales diversos, los actores sociales estratgicos, deben formar parte
no solo de la formulacin de las polticas, sino como condicin de sus logros. As
se fortalece la eficacia de la democracia y de sus instituciones gubernamentales.

Por ello, Giddens en su libro Un mundo desbocado afirma que: se requiere una
profundizacin de la democracia porque los viejos mecanismos del poder no
funcionan en una sociedad en la que los ciudadanos viven en el mismo entorno
afirmativo que aquellos que los gobiernan.
16
Sintetizando su propuesta en una
frase de que necesitamos: democratizar la democracia.
17



15
Lindblom, Charles y Woodhouse, Edward. El Proceso de elaboracin de las polticas pblicas. 1991
16
GIDDENS, Anthony. Un Mundo Desbocado. Los Efectos de la Globalizacin en nuestras vidas. TAURUS. 1999.
17
IBID
Esta modernizacin del Estado, pero sobre todo de su democratizacin pasa por
la apertura de las instancias gubernamentales a los actores que sugieren y
proponen. Como dice Nuria Cunill: en la construccin de un sistema poltico
democrtico sobresalen dos tendencias: una fuerte revalorizacin de la
secularizacin de la poltica y, de otro lado, el llamado al realismo que replantea a
la poltica como "arte de lo posible" (en vez de lo necesario) y que llama la
atencin acerca de que el orden no es una realidad objetivamente dada, sino una
produccin social que en cuanto tal no puede ser obra unilateral de un actor.
18


En esta apertura del aparato gubernamental y los mecanismos que se establezcan
se juega la condicin fundamental para que los procesos de incidencia poltica de
los ciudadanos tengan xito en su implementacin y alcancen resultados. Y desde
el lado de las autoridades gubernamentales el establecimiento y la promocin de
mecanismos de participacin ciudadana les permitira poder tener eficaces
decisiones pblicas y el establecimiento adecuado de polticas porque incorporar
el inters pblico.

Pero, no slo se requiere voluntad poltica de apertura a los entornos externos de
parte de las autoridades polticas, sino, tambin la democratizacin de la
administracin pblica, lo que implica poder otorgarle mayores potestades y
mecanismos institucionales a los ciudadanos de como relacionarse, de manera
cotidiana, con la gestin pblica.

Los aparatos pblicos gubernamentales y su funcionariado deben formar parte de
estos procesos de democratizacin porque son los que mantienen un relacin
directa con el ciudadano no solo en la atencin, sino tambin en la prestacin
adecuada de los servicios pblicos. Si esta burocracia no comprende que la
mejora de su gestin pblica pasa por mantener espacios de apertura a los
aportes y/ reclamos ciudadanos, y si la estructura gubernamental y su
normatividad no establecen y hacen posible esos canales, los procesos de
incidencia que se emprendan desde la sociedad tendrn un duro escollo por
sortear. Este es un dato que los ciudadanos promotores de incidencia deben
tomar en cuenta en el diseo de sus estrategias.

Sin embargo, el problema de formular polticas pblicas para la ciudadana se
complejiza an ms porque todava se encuentra en disputa en el Estado peruano
pensamientos neoliberales de carcter conservador que niegan la posibilidad de
esta apertura y afirman que lo nico vigente y real son las representatividades
electas.

El decenio fujimorista implemento el listado de las medidas econmicas generado
en el llamado Consenso de Washington, promovidas desde posturas liberales de
los organismos internacionales, pero que consideraban que un requisito para su

18
Cunill, Nuria. La rearticulacin de las relaciones Estado-sociedad, en bsqueda de nuevos sentidos. Revista del CLAD Reforma y
Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.
implementacin era producir proceso de modernizacin y Reforma del Estado. Por
supuesto es conocida que esa no fue una prioridad en las polticas nacionales del
fujimorismo, sino y principalmente la apertura de mercados y la privatizacin.
Mucho menos la participacin ciudadana era un elemento prioritario.

Con el fracaso del Consenso de Washington, diez aos despus los mismos
organismos que lo impulsaron, promovieron un nuevo documento denominado
Despus del Consenso de Washington, donde hay un retorno de la importancia
del Estado y de la presencia de la sociedad civil en la bsqueda del desarrollo
sustentable y en la solucin de problemas pblicos.

Esto permiti que la Constitucin Poltica reconozca como formas vlidas de
democracia: la democracia electoral, la democracia directa y la democracia
participativa.

Si bien esto es as, en el Per subsisten en disputa dos visiones contrapuestas
sobre el papel del Estado. La posicin neoliberal o conservadora podemos
ejemplificarla en el pensamiento del ex canciller Francisco Tudela cuando habla de
la globalizacin: el factor decisivo de la globalizacin no sera un utpico... estado
mundial, sino esta mirada de resucitadas sociedades filosficassin ambages, de
una democracia no representativa internacional, esto es, de grupos de opinin que
profesan diversas versiones de la idea democrtica sin representar a nadie - pues
no han sido elegidos por nadie -, pero con medios suficientes para actuar
ideolgicamente a escala mundial. Para terminar concluyendo que: el estado
nacional se fortalece con el control tecnolgico y administrativo sobre su
poblacin, pero se debilita en su independencia poltica.
19


Con ms o menos comprensin, esta postura es pensada y luego asumida de
manera cotidiana por autoridades polticas que sesgan su comprensin de la
democracia en aquella que elige representantes, sin tomar en cuenta lo que
consigna la Constitucin Poltica sobre los derechos de los ciudadanos a participar
en los asuntos pblicos, y con mayor precisin en los gobiernos municipales.
20


Desde orillas democrticas Gonzalo Gamio seala: La lgica de las instituciones
democrticas no se agota en la representacin. Ese es el caso de las autoridades
del gobierno y el de los congresistas...ello no impide que los ciudadanos puedan
y acaso deban intervenir directamente en la deliberacin cvica y en la
configuracin pblicatienen derecho a intervenir en la discusin poltica, a vigilar
y criticar la conducta de las instituciones estatales en una democracia.
21


A la luz de ello Gamio dir entonces que mientras al Estado le compete la
administracin del poder, la sociedad civil debe velar porque el Estado no
desarrolle polticas autoritarias, respete la legalidad y escuche las voces de los

19
Tudela, Francisco. Libertad, Globalizacin y Polticas Nacionales, Ciclo de Conferencias El Per en los albores del siglo
XXI. Fondo Editorial Congreso de la Repblica del Per. 2000.
20
Artculo 31 de la Constitucin Poltica del Per
21
Gamio, Gonzalo. Qu es la Sociedad Civil? Portal de Asuntos Pblicos PUCP. 2004
ciudadanos. Siendo la sociedad civil el lugar propio de la poltica activa ya que es
el espacio desde el cual los ciudadanos participan por la construccin de un
destino comn de vida.

Aunque tambin en la Teora Poltica existen voces como las de Sartori
22
que
tambin discuten y cuestionan la viabilidad del participacionismo, y propuestas
como las de Lechner
23
que para una mundo globalizado se hace necesario contar
con una sociedad fuerte para enfrentar la nueva complejidad social.

En conclusin por lo abordado hasta el momento, la poltica es ms que la
decisin, y por ende mejorar la poltica implica algo ms que mejorar la eficiencia
de las decisiones en sus aspectos tcnicos y econmicos. La poltica es un
proceso decisorio complejo, ms que un acto de decisin aislado y nico.

Tomando como referencia lo expuesto hasta el momento se plantea un ciclo de
poltica pblica de manera general, ciclo donde se encuentra inmersa la definicin
de la agenda de la poltica pblica y el diseo de la misma.
24


Cuando se identifica o se define que nos encontramos ante un problema pblico,
debemos pasar a buscar y formular alternativas de solucin (es el momento de
buscar colocar la alternativa en la agenda pblica); luego, la autoridad de manera
unilateral o de manera dialogada decide adoptar una alternativa de solucin (etapa
para desarrollar estrategias con las autoridades que toman decisiones); despus
de implementa la alternativa y se evala dicha implementacin, y s la evaluacin
detecta un problema que se presenta en el proceso de implementacin para
mejorar los resultados de la poltica, regresamos a identificar el problema y a
buscar alternativas eficientes de polticas, con lo cual se establece el ciclo de la
poltica pblica que se ha propuesto.


22
Sartori, Giovanni. Qu es la Democracia?. Captulo V Opinin Pblica y Democracia Gobernante.
23
Lechner, Norbert. Los Desafos de Gobernabilidad en una Sociedad Global. Flacso. 1999
24
Elaboracin propia



Queda por determinar cual es el espacio de la incidencia en polticas pblicas, la
poltica o el diseo de las polticas. Lahera tiene un acercamiento de este modo:
mientras la poltica es un concepto amplio, relativo al poder en general, las
polticas pblicas corresponden a soluciones especficas de cmo manejar los
asuntos pblicosla poltica puede ser analizada como la bsqueda de establecer
polticas pblicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A su vez, parte
fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseo, gestin y evaluacin
de las polticas pblicas..
25


En conclusin Lahera propone que Poltica y Polticas deben tener una relacin
recproca: Las polticas pblicas son un factor comn de la poltica y de las
decisiones del gobierno y de la oposicinla poltica puede ser analizada como la
bsqueda de establecer o de bloquear polticas pblicas sobre determinados
temas, o de influir en ellasLa bsqueda recproca de la poltica y las polticas
pblicas representa una modernizacin de la esfera pblica. En torno a polticas
pblicas se puede: acotar las discusiones polticas, diferenciar problemas y
soluciones de manera especfica, precisar las diferencias, vincular los temas a
soluciones ms amplias o secuenciales, plantearse esfuerzos compartidos,
participar de manera especfica. Tal mejora requiere cambios en el sistema poltico
y en el gobierno. Los partidos, los grupos sociales y las personas requieren
interiorizarse el anlisis de polticas pblicas, sea que estn en el gobierno o en la
oposicin.
26


La formulacin de polticas pblicas es un proceso complejo no slo por la siempre
tensa relacin entre los decidores polticos y los diseadores de la poltica, as

25
Lahera, Eugenio. Poltica y Polticas Pblicas. CEPAL 2004.
26
Ibid
como los actores que buscan participar en ese proceso, sino porque se encuentra
pendiente alcanzar una Reforma del Estado de manera ms integral y el
establecimiento de una servicio pblico profesional que posibilite alcanzar una
modernizacin real del aparato pblico y as establecer procedimientos definidos
para los aportes de la ciudadana al establecimiento de polticas pblicas
sostenibles.

Esta es una condicin indispensable para que las autoridades polticas que
deciden sobre las polticas pblicas prioricen las acciones importantes, antes que
las urgentes, y al mismo tiempo cuenten con el incentivo de poder implementar
polticas que alcancen resultados, y de ese modo puedan percibir que la
acumulacin poltica que buscan, no slo se consigue priorizando proyectos
tangibles (cemento y ladrillo) que pueden ser mostrados o inaugurados.

Al mismo tiempo, poder formular polticas pblicas que permitan alcanzar
resultados implica alcanzar un diseo que acierte con la identificacin del
problema presentado, pero sobre todo con la factibilidad y viabilidad de la
alternativa (poltica) que se propone. No es un problema de slo buenos deseos o
de alcanzar una reivindicacin, sino de una propuesta tcnicamente viable y
polticamente factible.