A implantao do Bolsa- Famlia e sua relao com a pobreza nas

Regies Brasileiras no perodo de 2004 e 2006

Daniane Christie Alves Pires

Luciene Aparecida Ferreira de Barros Longo

Palavras-chave: pobreza; programas sociais; desigualdade social


Resumo:

Um dos mais graves problemas sociais e econmicos que o Brasil enfrenta a pobreza de
sua populao. Desde meados do sculo XX, tem-se implantado polticas governamentais
cujo objetivo, direto ou indireto, a reduo do nmero de pessoas pobres, sem, no entanto,
ter obtido resultados satisfatrios ou permanentes. Mais precisamente no fim dos anos 90, as
famlias pobres do pas se viram beneficiadas por um emaranhado de pequenos programas de
transferncia de renda. O pice desse processo de focalizao de polticas em torno do
problema da pobreza se d em 2003, com a consolidao de diversos programas sociais num
nico programa: o Bolsa- Famlia. Assim, o objetivo deste trabalho verificar a abrangncia
da implantao deste programa de transferncia de renda, o Bolsa-Famlia, e compar-la com
a situao de pobreza encontrada nas regies brasileiras entre 2004 e 2006. Os principais
resultados indicam que a implantao do Bolsa- Famlia contribuiu para a diminuio da
pobreza nas regies do pas, variando a intensidade dessa contribuio de acordo com a
regio analisada quanto a sua conjuntura econmica, social e nmero de pobres existentes
durante os anos de 2004 e 2006. Durante esse perodo, foi identificada no pas uma
desacelerao nos ndices de pobreza, se comparados dcada passada, e, em casos isolados
como o Nordeste, uma reduo no nvel de pobreza da regio.

Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambu-
MG Brasil, de 29 de Setembro a 03 de outubro de 2008.

Este trabalho parte da monografia de concluso do curso de Cincias Econmicas do UNIFEMM, elaborada
por Daniane Pires e orientada pela prof Luciene Longo.

Economista pelo UNIFEMM.

Economista, professora do UNIFEMM, analista scio-econmico do IBGE e doutoranda em Demografia pelo

CEDEPLAR/UFMG.


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A implantao do Bolsa- Famlia e sua relao com a pobreza nas
Regies Brasileiras no perodo de 2004 e 2006

Daniane Christie Alves Pires

Luciene Aparecida Ferreira de Barros Longo

1 Introduo

Um dos mais graves problemas sociais e ao mesmo tempo econmico que o Brasil
enfrenta a pobreza de sua populao. Comumente, governos brasileiros tm utilizado
polticas indutivas de crescimento econmico como medida redutora da pobreza, sem no
entanto, obter resultados satisfatrios ou permanentes. Segundo Michel (2003), isso ocorre
porque tal medida s eficiente num ambiente econmico onde h igualdade de
oportunidades e acesso, educao e informao. O que no representa, nem
superficialmente, o ambiente econmico brasileiro.
Para Michel (2003), desde o incio do sculo XX, o Brasil est inserido num processo de
revoluo industrial de caractersticas capital intensiva. Isso cria um ambiente de mercado
com informaes imperfeitas que tendem a estimular as diferenas sociais, aumentando a
distncia entre pobre e ricos. A acumulao de capital inviabiliza o mecanismo natural de
distribuio de renda do mercado, criando um ciclo ascendente de marginalizao da mo-de-
obra assalariada e desclassificada. Prova disso so as dcadas compreendidas em meados de
50 at fim de 60, quando, apesar de ter havido um satisfatrio desenvolvimento econmico,
isso no foi refletido na mesma proporo nos ndices de pobreza.
Nesse tipo de ambiente econmico hostil, a interveno governamental atravs de
polticas redistributivas de renda se faz necessria para garantir o essencial sobrevivncia
humana e promover a integrao social, reestruturando os estratos da sociedade. Esse
procedimento adotado no fim da dcada de 1990, com a implantao de uma srie de
programas sociais de transferncia de renda. O Bolsa- Famlia um desdobramento desses
programas.
De acordo com Brasil (2006a), o Bolsa- Famlia visa a erradicao da pobreza e a
promoo da segurana alimentar e nutricional dos habitantes brasileiros. Possui
condicionalidades para a insero de famlias e permanncia do benefcio que asseguram aos
beneficirios os direitos bsicos pertinentes sade e educao, uma vez que existe a
obrigatoriedade da frequncia escolar por parte dos adolescentes e crianas que compem o
grupo familiar, o controle do calendrio de vacinao das crianas de zero a seis anos de
idade e a obrigatoriedade do cumprimento da agenda de pr-natal das gestantes e de
amamentao das lactantes.
Como Weissheimer (2006) afirma, o objetivo do Bolsa-Famlia fazer com que, atravs
da utilizao do benefcio e o cumprimento das condicionalidades, seus beneficirios deixem

Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambu-
MG Brasil, de 29 de Setembro a 03 de outubro de 2008.

Este trabalho parte da monografia de concluso do curso de Cincias Econmicas do UNIFEMM, elaborada
por Daniane Pires e orientada pela prof Luciene Longo.

Economista pelo UNIFEMM.

Economista, professora do UNIFEMM, analista scio-econmico do IBGE e doutoranda em Demografia pelo

CEDEPLAR/UFMG.


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de s-lo. Visa-se promover o desenvolvimento scio-econmico dessas famlias, fazendo com
que ascendam do grupo de pobreza da qual fazem parte.
Delgado (2006) entretanto, questiona a eficincia do Bolsa Famlia na distribuio de
renda no pas. Segundo ele, apesar de necessrio, o Bolsa Famlia promove apenas o
crescimento do consumo popular nas classes mais pobres, sem surtir efeito sobre a
mobilidade social desse estrato.
Diante das vises antagnicas sobre o programa, faz-se necessrio a averiguao dos
caminhos trilhados pelo programa, desde sua implantao em 2004 at 2006, ltimo ano no
qual foram fornecidos dados que permitem a anlise proposta. Faz-se necessrio realizar um
estudo sobre a evoluo do programa no pas quanto a sua abrangncia, relacionando-o
evoluo da pobreza em igual perodo. Por ser um estudo comparativo, permitir- nos
visualizar a realidade social brasileira aps sua implantao, podendo verificar seus sucessos,
fracassos e supor os prximos avanos necessrios, seja como redutor ou mero amenizador da
pobreza.
No entanto, necessrio considerar durante o estudo, que outros fatores interferem no
nvel de pobreza. De acordo com Prado (2006), o processo de desinflao e controle da
volatilidade dos preos, o aumento do salrio mnimo real somado diminuio das taxas de
desemprego e o aumento do rendimento real dos mais pobres, so variveis que, como os
programas de transferncia de renda, afetam positivamente a reduo da pobreza e da
desigualdade de renda.
Sinteticamente, o objetivo geral deste trabalho verificar a abrangncia da implantao
do programa de transferncia de renda, o Bolsa-Famlia, e compar-la com a situao de
pobreza encontrada nas regies brasileiras entre 2004 e 2006. Especificamente, tambm se
objetiva mensurar o nmero de famlias pobres por regio no perodo, de acordo com: o
nmero absoluto de pobres, a porcentagem de pobres por regio em relao pobreza
nacional e a variao ocorrida nos ndices de pobreza. Com isso, ser possvel caracterizar as
especificidades regionais das localidades onde h maior nmero de pobres e mensurar a
abrangncia do Bolsa Famlia por regio no perodo, de acordo com: o nmero absoluto de
famlias beneficiadas, porcentagem de famlias beneficiadas sobre o nmero de famlias
pobres e a variao ocorrida nos ndices sobre a abrangncia do programa.

2 Algumas consideraes Sobre a Pobreza

Para realizar um estudo sobre a pobreza no Brasil, inicialmente, necessrio definir o que
pobreza e como ela pode ser caracterizada. Isso algo que, ainda hoje, gera divergncias
entre os estudiosos quanto a metodologia a ser adotada.
Para Michel (2003), a pobreza deve ser definida de acordo com o nvel de renda:
considera-se estado de pobreza aquele em que no h renda familiar per capita suficiente para
assegurar aos indivduos o acesso a um padro mnimo de vida. Assim, a linha de pobreza
passa a ser essa renda mnima, o que permite mensurar a quantidade de pobres de um pas o
nmero de indivduos localizados abaixo da linha de pobreza e a intensidade da pobreza a
distncia que a renda desses indivduos encontra-se da linha de pobreza.
Dedecca e Barbieri (2005) complementam a definio acima, especificando que a pobreza
ocorre tambm quando h insatisfao das necessidades bsicas, individuais ou coletivas, tais
como: alimentao, sade, segurana, educao, moradia. A partir da, delimita-se a linha de
pobreza de tal forma que, passa-se a considerar como indigncia o ponto mximo de carncia,
onde nem as necessidades alimentares so supridas. Os autores ainda fazem a seguinte
ponderao sobre a delimitao dos ndices de pobreza: por serem critrios meramente
econmicos, permitem variaes de acordo com a regio estudada. Quanto mais urbanizada a
regio, maior ser o valor mnimo adotado como linha de pobreza, devido o poder de compra


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da regio. Em regies menos desenvolvidas, ou no meio rural, a linha de pobreza reflete
valores menores, devido ao custo de vida nessas regies ser menor.
Feitas as consideraes sobre as caractersticas de um quadro de pobreza, passa- se ento
s mensuraes econmicas de tal quadro social. As chamadas linhas de pobreza podem ser
mensuradas de vrias maneiras. As mais utilizadas so as apresentadas a seguir.
Oliveira e Albuquerque (2002) informam que o Banco Mundial e o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) adotam a renda familiar per capita mensal de at
US$2/dia como caracterizao da pobreza e US$1/dia como caracterizao de indigncia. Em
ambos os casos, considera-se a paridade com o poder de compra (PPC) para esses valores.
Esses ndices, segundo Marques (2005), tambm so utilizados pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome para mensurar o nmero de pobres a ser atendido
pelo Programa Fome Zero.
Diferentemente do ndice anterior, conforme Marques (2005), o Instituto Brasileiro de
Economia da Fundao Getlio Vargas adota um corte salarial de R$60,00 mensais: abaixo
dele, as pessoas so consideradas indigentes e, acima dele, at o limite de R$120,00, so
consideradas pobres. Esse corte passou a ser adotado pelo Programa Bolsa- Famlia desde
2006, para definio do perfil econmico de seus beneficirios.
H ainda, de acordo com Oliveira e Albuquerque (2002), o critrio regionalizado adotado
pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA): adoo de uma renda mnima per
capita mensal de R$68,00 e mxima de R$126,00, que varia de acordo com a regio e a zona
rural/urbana estudada.

2.1. Estrutura da pobreza no Brasil

Aps discutir sobre definies para a pobreza, pode-se iniciar uma discusso mais
profunda, a respeito das caractersticas da pobreza brasileira.
Weissheimer (2006) caracteriza os tipos de estrutura familiar encontrados no estrato de
pobreza brasileiro. Segundo ele, h as famlias com nvel de escolaridade baixo, moradoras
em domiclios precrios, com acesso mnimo ao saneamento bsico, chefiadas normalmente
por mulheres. Em seguida, h as famlias novas, fruto de uma juno de famlias j
existentes, tambm de baixa renda. Alm destas, encontram-se o terceiro tipo, pouco mais
estruturado, com renda acima do mnimo aceitvel e com filhos.
Se quiser aprofundar mais nessa caracterizao familiar, tem-se ainda um estudo realizado
por Dedecca e Barbieri (2005), baseado nos dados do Censo 2000. Considerando como linha
de pobreza, o rendimento dirio per capita igual ou inferior a US$1/dia, descontados os
gastos com aluguis e prestaes de casa prpria, constata-se que:
- 77% das famlias pobres esto localizadas no nordeste e no sudeste, sendo que 34%
desse montante distribuem-se entre Minas Gerais, Bahia, So Paulo.
- 75% das famlias pobres possuem filhos menores de 10 anos.
- 55% das famlias pobres possuem 2 ou mais filhos.
- Nos domiclios rurais, 46% das famlias pobres so compostas de 5 ou mais filhos.
A pobreza no um problema atual do pas. Ao analisar pobreza durante as duas ltimas
dcadas (1981-2002)
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, Ramos e Mendona (2005) chegam aos seguintes resultados: na
dcada de 80, o pas apresentou uma porcentagem muito alta de pobres em relao
populao total. O pice dessa situao ocorreu em 1983, quando 47,8% da populao
brasileira encontrava-se sob a linha de pobreza. A verdade que, entre 1981 e 1993, somente
em um momento o pas vivencia uma reduo considervel nesse nmero: em 1986 tem-se o

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Ramos e Mendona (2005) apenas apresentam a tabela construda, sem dar explicaes sobre o mtodo
utilizado para a mensurao de sua linha de pobreza. Apenas informam que os dados foram obtidos em PNADs
realizadas nos perodos analisados.


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menor ndice de pobreza registrado no perodo, apenas 25,6% da populao brasileira
considerada pobre. No ano seguinte, j registrado um novo aumento nesse percentual.
Os nmeros extremamente altos verificados so resultado da recesso econmica
enfrentada pelo pas, que refletiu na ascendncia dos ndices de pobreza e desigualdade. O
fato de 1986 apresentar uma situao atpica em relao aos outros anos deve-se
implantao do Plano Cruzado. A curto prazo, o plano econmico surtiu um efeito positivo
sobre os nveis de pobreza, mas no conseguiu mant-los: em 1987, 37,8% da populao
estava novamente sob a linha de pobreza (Ramos e Mendona, 2005).
A segunda metade da dcada de 90, mais precisamente aps 1995, indica uma
estabilizao na porcentagem de pobres no pas, oscilando entre 32 e 33%. O ano de 1995 o
divisor de guas: neste ano, verifica-se que 33,8% da populao brasileira encontra-se
abaixo da linha de pobreza, enquanto que, em 1993, essa proporo era de 41,6% do total.
Para Ramos e Mendona (2005), essa reduo brusca nos ndices de pobreza est
intimamente ligada a implantao de outro plano econmico: o Real, em 1994. Como o Plano
Cruzado, o Real reduz o percentual de pobres ao ser implantado, mas diferentemente do
primeiro, consegue manter esta reduo ao longo do tempo.
Isso porm, no indica que o nmero absoluto de pessoas pobres tambm estabilizou-se.
A pobreza acompanhou o crescimento populacional do pas, assumindo um ritmo crescente
no perodo: se em 1981 haviam 46,9 milhes de pobres em nosso pas, esse nmero chega a
55,1 milhes em 2002.
Corroborando as anlises apresentadas, outros estudos realizados por Ramos e Mendona
(2005) calculam que no perodo compreendido entre 1981 e 2002, houve uma reduo de 7%
no nmero percentual de pobres do pas. Essa reduo foi maior a partir de 1990, sendo que,
entre 1992 e 2002 a reduo percentual chegou a 8% do nmero de pobres. Apesar dos
nmeros animadores, destacam que em 2002, 1/3 da populao total ainda encontrava-se sob
a linha de pobreza. Chama ateno ainda para o fato de que a reduo percentual do nmero
de pobres no corresponde a uma reduo real, j que nesse perodo a populao brasileira
cresceu, tendo taxas de natalidade mais acentuadas registradas entre as classes mais baixas.
Michel (2003) faz ainda uma comparao internacional do nvel de pobreza brasileiro. Ao
analisar o Relatrio de Desenvolvimento Humano realizado pela PNUD em 1999, verifica-se
que 64% dos pases possuem renda per capita inferior do Brasil. Ao comparar, agora, o
percentual de pobreza brasileiro com o de outros pases com renda per capita similar, chega-
se a dados alarmantes: enquanto estes possuem cerca de 10% da sua populao sob a linha de
pobreza, o Brasil oscila entre 30% e 40%. Permite-nos ento concluir que a pobreza brasileira
no caracterizada pela escassez de recursos, mas pela m repartio deles.
Para Michel (2003), a entrada tardia do Brasil no processo industrial e o modelo adotado,
isto , o Processo de Substituio de Importaes (PSI), so alguns dos causadores da
concentrao de renda existente ainda hoje no pas. De estrutura capital- intensiva, o PSI
permitiu a importao de vrios equipamentos a serem utilizados no processo produtivo, sem
no entanto, absorver a mo-de-obra excedente, oriunda do xodo rural e do crescimento
populacional. A falta de qualificao, somada grande oferta, faz com que a mo- de- obra
custe cada vez menos aos produtores, permitindo uma reduo do poder aquisitivo da massa
em favorecimento ao acmulo de capital dos industriais. Esse fluxo de renda tornou-se um
problema, pois o crescimento populacional era muito superior ao crescimento econmico,
aumentando cada vez mais a concentrao de renda, com um pice no final da dcada de 80.






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Prova disso que, de acordo com dados do IPEADATA (2007), entre 1981 e 2002,
enquanto o PIB nacional cresceu 62,38%, o ndice de Gini
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sofreu um aumento de 0,5%. Em
perodos mais crticos da economia, como o perodo comprendido entre os anos de 1987 e
1988, quando houve uma leve retrao no PIB de 0,06%, o ndice de Gini registrou um
aumento de 1,6%. No ano seguinte, apesar da recuperao do PIB, o aumento de
desigualdade continuou: o ndice de Gini aumentou mais 1,9%. Nem perodos de crescimento
econmico foram acompanhados por uma reduo da desigualdade: a partir de 1988, o PIB
inicia um movimento crescente registrando, entre 1995 e 2002, um aumento de 14,88%, uma
mdia de 2% anual. O ndice de Gini, no perodo, registrou um modesto aumento de 1,1%,
tendo praticamente estagnado entre 1995 e 1998.
Esse quadro de desigualdade social se altera no incio do sculo XXI. De acordo com
estudos de Prado (2006)
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, o pas apresentou, entre os anos de 2001 e 2005, um lento, mas
crescente processo de reduo da desigualdade de renda e da pobreza. Nesse perodo,
enfrentando um panorama econmico de desinflao e diminuio da volatilidade dos preos,
o salrio mnimo real dos 20% mais pobres do pas aumentou cerca de 23,96%, enquanto a
mdia nacional foi de 3,75% de aumento. Isso permitiu que 4,9 milhes de pessoas sassem
da linha de pobreza.
Os nmeros apresentados so animadores, mas ainda resta dvidas se apenas a conjuntura
econmica vivenciada no incio do sculo XXI foi suficiente para diminuir a desigualdade de
renda e a pobreza no pas. Na verdade, os anos compreendidos entre 2001 e 2005,
vivenciaram tambm um direcionamento cada vez maior dos gastos pblicos para o combate
da desigualdade de renda e da pobreza, fato comprovado pelos programas sociais de
transferncia de renda criados.

2.2 Programas Sociais de Transferncia de Renda

Michel (2003) define os programas de transferncia de renda como programas sociais que
permitem a interveno governamental na economia, cujos efeitos so imediatos, servindo de
instrumento no combate pobreza e concentrao de renda. Segundo ele, para que sejam
eficazes, necessrio que:
- A populao visualize o problema e, a partir disso, queira participar do seu combate.
Isso se reflete na maior participao do setor privado na elaborao dos programas sociais.
- Tenham viabilidade financeira, ou seja, que volumes financeiros sejam destinados a
eles, independente do surgimento de crises que necessitem de ajustes macroeconmicos.
- Possuam objetivos bem delimitados, podendo ser rapidamente alcanados atravs de
uma eficincia alocativa de recursos e distributiva dos mesmos.
Alm dessas caracterizaes, ao criar um programa social, necessrio que tambm o
governo defina o real papel que deseja ocupar com essa interveno:
- Seja remediativo, garantindo aos indivduos beneficiados apenas a satisfao de suas
necessidades bsicas alimentares.
- Seja modificador, promovendo tambm a insero dos indivduos vida econmica
moderna.
Mesmo respeitando os preceitos acima, muitas vezes um programa social fracassa ou
diverge dos objetivos esperados. Segundo Sulbrandt (1994) isso ocorre quando:

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Varivel econmica que mede o grau de desigualdade de distribuio de renda num pas atravs da renda
domiciliar per capita.Varia de zero (quando no h desigualdade) a 1 (quando a desigualdade total)
IPEADATA (2007)
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O autor baseia sua anlise do perodo em dados da PNAD 2005, mas no explica, em seu trabalho, o mtodo
utilizado para a mensurao de sua linha de pobreza.


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- O programa embasado em conceitos insuficientes ou errados: por tratarem de
problemas sociais, no podem ser definidos de maneira rigorosa, o que os tornam pouco
estruturados.
- A mudana provocada na realidade social aps sua implantao no existe ou fica
aqum do esperado: normalmente, por possurem vrios objetivos especficos, tornam-se
inconsistentes, dependentes de reestruturaes constantes, baseadas na aprendizagem social.
- O processo de criao ou implantao executado erroneamente: devido o
conhecimento prvio vir apenas de hipteses elaboradas, o resultado esperado com a
implantao frustrado.
Feitas as consideraes gerais sobre as caractersticas dos programas sociais, passa-se
agora a uma anlise mais delimitada sobre o surgimento dos programas sociais brasileiros e
quais suas particularidades.

2.2.1 Programas sociais brasileiros

Weissheimer (2006) diz que as necessidades sociais passaram a fazer parte dos discursos
polticos, a partir da dcada de 30, quando o governo Vargas instituiu leis que protegiam os
direitos trabalhistas. J Rocha (2006) considera que o primeiro programa governamental
destinado assistncia social surgiu na dcada de 70, destinado a beneficiar idosos e
deficientes sem renda prpria. O que se viu na verdade, foi um programa de cobertura muito
limitada.
A partir da, s se voltou a falar em direitos e garantias fundamentais do cidado
brasileiro em 1988, com a promulgao da Constituio Federal, que definia quais eram esses
direitos sociais. A constituio Federal surgiu em meio a uma turbulncia econmica e
poltica: no fim da ditadura militar, aps enfrentar dcadas de estagnao econmica,
refletida nos crescentes nmeros de pobreza e desigualdade. Com isso, passa a tramitar no
Congresso Nacional vrios projetos de lei defensores da adoo de um programa de
transferncia de renda mnima, capaz de atuar diretamente sobre esses problemas sociais.
Posteriormente, em 1993, surge a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), primeiro
programa de transferncia de renda criado no pas de abrangncia nacional, na forma de lei e
coordenado pela Previdncia Social. O programa utilizava o corte salarial de de salrio
mnimo per capita mensal para definio de seu pblico alvo e fornecia um benefcio de 1
salrio mnimo aos seus beneficirios (Rocha, 2006).
Somente em 1996, conforme ressalta Rocha (2006), o governo volta a adotar um
programa de transferncia de renda direta para amenizar um problema social, nesse caso o
trabalho infantil. criado o programa de erradicao do trabalho infantil (PETI), focado nas
regies onde existia a utilizao da mo- de- obra infantil em carvoarias, corte de cana e
qualquer outro servio penoso.
O governo de Fernando Henrique Cardoso, no fim do sculo XX, foi marcado pelo
surgimento de vrios programas sociais. Oliveira e Albuquerque (2002) afirmam que, em
2002, o governo federal destinou cerca de R$30 bilhes aos programas sociais: 50% a mais
de tudo o que foi arrecadado no perodo com o Imposto de Renda (IR), em torno de R$20,18
bilhes.
Para coordenar a gesto desses programas e impedir a sobreposio de recebimento deles
num mesmo domiclio, Oliveira e Albuquerque (2002) citam o surgimento da Rede de
Proteo Social: nome dado ao sistema de coordenao descentralizada, atravs de vrios
ministrios, do conjunto de programas sociais institudos pelo governo federal. Atravs da
criao do Cadastro nico, realizado pelas prefeituras, gera-se um banco de dados social
coordenado pela Caixa Econmica Federal (CEF), com informaes sobre as famlias
beneficirias dos programas sociais. Permite-se assim, formar um perfil scio- econmico das


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famlias, que d base ao governo para a criao de programas mais bem direcionados, alm
de combater as fraudes durante a adeso, j que exige-se a comprovao documental das
informaes prestadas sobre os integrantes da famlia beneficiria. A partir desse
cadastramento, a Rede de Proteo Social efetua o pagamento dos benefcios atravs do
Carto do Cidado, um carto magntico com o qual o beneficirio pode sacar o valor que lhe
cabido em qualquer agncia ou posto da CEF, desde que integrem a Rede de Proteo
Social.
Dentro da Rede de Proteo Social, destacam-se trs programas pela maior abrangncia
nacional e incorporao ao Bolsa- Famlia em 2003: o Bolsa- Escola, o Bolsa- Alimentao,
o Auxlio- Gs.
Rocha (2006) explica que o Bolsa- Escola surgiu inicialmente em mbito municipal,
criado e implantado pelas prefeituras petistas de Campinas (1993-1996) e do Distrito Federal
(1994-1998). Posteriormente, por no conseguirem arcar com os custos do programa, o
governo federal realiza um convnio com estas prefeituras em 1997, arcando com 50% do
valor. Esse convnio tambm foi oferecido s outras prefeituras do pas, porm , devido ao
desinteresse dos governos municipais, em 2001 ele torna-se um programa nacional,
coordenado pelo Ministrio da Educao, onde o governo federal arca com 100% dos custos
e cabe s prefeituras apenas o cadastramento dos beneficirios e o controle do cumprimento
das condicionalidades impostas pelo programa: freqncia escolar das crianas que compem
o grupo familiar.
Oliveira e Albuquerque (2002) explica que as condicionalidades do Bolsa- Alimentao,
alm das j citadas, eram: consultas regulares de pr- natal por parte das gestantes, pesagem e
vacinao regular do bebs e crianas de ate 7 anos de idade. Isso porque o programa visava
suprir as necessidades nutricionais da populao atendida.
Para todos os trs programas, Bolsa- Alimentao, Bolsa- Escola, Auxlio- Gs, o corte
salarial familiar per capita mensal de salrio mnimo. Os valores dos benefcios so
definidos de forma arbitrria, normalmente inferiores ao salrio mnimo e desatrelados dos
ajustes salariais anuais. Talvez por esse motivo, mesmo considerando os desempenhos dos
trs programas conjuntamente, a verdade que eles surtiram um efeito muito modesto sobre
os ndices de pobreza, que variaram de 35% para 34% no perodo de sua implantao. Isso
deve-se ao pequeno valor transferido para a populao, que permite a elevao da renda
domiciliar ao ponto de aproxim-los da linha de pobreza, sem no entanto romp-la (Rocha,
2006).
Segundo Rocha (2006), o governo Lula ao assumir o poder em 2003, detecta uma rede de
programas de transferncia de renda despadronizada e descentralizada. Os vrios programas,
oriundos do governo anterior, estavam despadronizados, por adotarem como critrio comum
para a classificao de seus beneficirios apenas a renda per capita familiar mensal de de
salrio mnimo. Eram descentralizados, por terem suas coordenaes nas mos de diversos
ministrios, de acordo com as caractersticas do pblico-alvo, o que promovia uma
sobreposio de programas.
Cria-se ento, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
responsvel pela coordenao de todos os programas de transferncia de renda. Atravs do
Fome Zero, implantado em fevereiro de 2003, inicia-se a unificao desses programas.
Esse processo consolida-se em outubro de 2003, com a implantao do Bolsa- Famlia,
complementar ao primeiro, porm com novos critrios e regras para o cadastramento de
novos beneficirios e incorporao de beneficirios advindos dos programas j existentes
como o Bolsa- Escola, Bolsa- Alimentao e Auxlio- Gs (Rocha, 2006).
Sob a viso de Brasil (2006b), a transferncia de renda direta ao cidado promove o alvio
imediato da pobreza nas camadas mais carentes da sociedade, definidas de acordo com os
seguintes critrios, atualizados em 2006:


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- So consideradas extremamente pobres ou indigentes as famlias com renda mensal
abaixo de R$60,00 por pessoa.
- So consideradas pobres as famlias com renda mensal entre R$60,01 e R$120,00 por
pessoa.
De acordo com essa diviso, os benefcios fornecidos pelo Brasil (2006.b) so
distribudos mensalmente:
- Independente da composio familiar, no valor de R$50,00 para famlias extremamente
pobres.
- De acordo com a composio familiar, no valor de R$15,00 por filho, num limite
mximo de 3 filhos.
Brasil (2006.b) considera ainda que:
- Famlias extremamente pobres tm direito aos dois benefcios.
- Famlias que j recebiam os benefcios anteriores, ao serem incorporadas ao Bolsa-
Famlia, recebem temporariamente o Benefcio Varivel de Carter Ordinrio (BVCE), cujo
valor calculado caso a caso, podendo ocasionalmente ultrapassar o teto de R$95,00.
De acordo com Rocha (2005), a estrutura adotada pelo programa permite a diferenciao
do grau de pobreza das famlias brasileiras, o que d maior eficcia ao programa, pois, apesar
de beneficiar as famlias pobres com filhos, no exclui da ajuda governamental as que no se
encaixam nesse perfil, quando esto em situao de extrema pobreza, o que torna a
distribuio de renda mais racional.
Independente de qual programa social seja analisado, deve-se considerar ainda que: o
governo, ao favorecer uma parcela da populao, busca tambm benefcios diretos ou
indiretos a toda nao. Por isso, os programas sociais funcionam como um tipo de
investimento realizado pelo governo, onde posteriormente, h o retorno de parte dos gastos
realizados aos cofres pblicos e um melhoramento da conjuntura econmica como um todo.

2.2.2 Reflexo econmico dos programas de transferncia de renda no mercado

Marques (2005) defende, baseado em teorias econmicas de ordem keynesianas, que
gastos pblicos, assim como privados, possuem um efeito multiplicador sobre a renda
adicional. Diz-se que h um efeito multiplicador porque todo aumento de renda gera um
aumento do consumo, que por sua vez, tambm aumenta a renda novamente, fazendo com
que seu aumento final seja superior ao aumento inicial provocado pelo aumento dos gastos
governamentais, criando um processo cclico de aumento de renda e consumo. Teoricamente,
isso acontece da seguinte maneira, de acordo com a funo de consumo de Carvalho (2000):
C= C + c [Y-T(Y)]
Onde C o consumo autnomo, independendo da variao da renda e c a propenso a
consumir de cada indivduo, que varia entre 0 e 1, dada em funo da variao da renda
disponvel: renda(Y) descontados os tributos (T). Assim, o aumento da renda disponvel
provoca o aumento do consumo voluntrio, de acordo com c: quanto maior o coeficiente,
mais a variao da renda afetar o consumo.
Para Marques (2005), as transferncias de renda promovidas pelo Governo Federal no fim
do sculo XX e inicio do sculo XXI, so direcionadas aos estratos de pobreza mais baixos.
Como famlias pertencentes a esse grupo possuem uma propenso marginal a consumir
prxima de 1, quando no se iguala a tal, a parcela da renda adicional fornecida pelo governo
destinada ao consumo se torna muito alta.
Nesses programas de transferncia de renda, h um retorno aos cofres pblicos do
dinheiro investido de maneira indireta, atravs do recolhimento de tributos. O principal deles,
utilizado para mensurar esse aquecimento da economia local, aps a implantao de um
programa de transferncia de renda, o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e


9
9
prestao de Servios (ICMS). De acordo com a lei complementar 87/96, este um imposto
indireto, de competncia estadual sobre a tributao, com o fato gerador ligado a qualquer
transao intermunicipal ou interestadual de mercadorias os servios, cuja incidncia se d
sobre o adquirente ou consumidor final. Sua relao com o consumo se d de forma direta: o
aumento do consumo leva ao aumento da arrecadao do ICMS. Assim, verifica-se que
quanto menos desenvolvida for a regio a ser atendida pelo programa, maior ser o aumento
da arrecadao do ICMS, pois haver o maior aquecimento das atividades econmicas local,
com o aumento do consumo.
As pesquisas j realizadas e aqui expostas, ora sobre o Bolsa- Famlia, ora sobre a
pobreza, fornecem, alm de definies necessrias ao desenvolvimento do trabalho aqui
proposto, informaes que permitem a construo de um quadro histrico anterior ao perodo
a ser analisado (2004-2006), embasando a anlise que se segue, ajudando a compreender a
conjuntura na qual o Bolsa- Famlia foi consolidado.

3 Metodologia

Para analisar a pobreza a partir da implantao do Bolsa- Famlia, prope-se um estudo
exploratrio, buscando a comparao entre o nmero de famlias pobres brasileiras e o
nmero de famlias beneficirias pelo Bolsa- Famlia, objetivando apenas o estabelecimento
de relaes possveis entre elas, sem no entanto, identificar a existncia de causalidade. Nesse
estudo, utiliza-se dados quantitativos j existentes e disponveis pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social.
O perodo escolhido, os anos de 2004 e 2006 referente ao perodo de implantao de
fato do Bolsa- Famlia. O primeiro, 2004, reflete realmente a implantao nacional do
programa, j que neste ano que o programa atinge todos os estados. Em 2003, o programa
s entrou em vigor em outubro e a nvel experimental, primeiramente, no Nordeste brasileiro.
O segundo, 2006, o ltimo ano que possui demonstrativos j publicados sobre o processo de
implantao do programa, portanto so os dados mais atualizados disponveis.
A utilizao dos dados dispostos regionalmente permite uma anlise mais ampla da
implantao do programa e nos d a chance de relacion-la com as caractersticas de cada
regio. Sero realizadas anlises quanto a participao regional em relao ao total nacional
de famlias pobres e de famlias atendidas pelo Bolsa- Famlia. As duas variveis foram
inicialmente analisadas isoladamente e, posteriormente, em conjunto, sempre considerando
cada ano separadamente e a variao ocorrida nos nmeros do perodo analisado.

4 Resultados

4.1 A Pobreza Como Assunto Central

A pobreza brasileira assume nmeros mais ou menos estveis aps a implantao do
Plano Real. Apesar de sofrer pequenas variaes percentuais, a verdade que o nmero
absoluto de pobres cresce a passos mais lentos nesse incio de sculo.










10
10
Tabela 1
Famlias pobres por regies, Brasil 2004 e 2006
Regies Famlias
Pobres
2004
% famlias
pobres por
regio
Famlias
Pobres
2006
% famlias
pobres por
regio
% regional
famlias pobres
2004-2006
Centro-Oeste 597.259 5,38 668.456 5,97 11,92
Nordeste 5.499.039 49,53 5.259.839 46,94 - 4,35
Norte 1.083.681 9,76 1.134.478 10,12 4,69
Sudeste 2.995.750 26,98 3.045.159 27,17 1,65
Sul 927.034 8,35 1.098.279 9,80 18,47
Brasil 11.102.763 100,00 11.206.211 100,00 0,93
Fonte: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome MDS (2007)
*Dados trabalhados pela autora.


A tabela 1 mostra que em 2004, havia 11.102.763 famlias pobres no Brasil. Desse total, a
maior parte, cerca de 49,53% concentravam-se no Nordeste. Segundo Marques (2005), o
Nordeste a regio do pas que possui o maior nmero de municpios: 1548. Porm, desse
total, cerca de 1412 municpios, todos com menos de 100 mil habitantes, possuem IDH-M
13

abaixo da mdia nacional.
Em segundo lugar, mas com ndices bem menores que o Nordeste, encontra-se o Sudeste,
com a representatividade de 26,98% das famlias pobres brasileiras. O Sudeste uma regio
de poucos estados, mas de alta concentrao populacional: dos 1420 municpios com menos
de 100 mil habitantes do Sudeste, Marques (2005) destaca que 76% possuem IDH-M acima
da mdia nacional, reflexo do desenvolvimento econmico da regio.
O Norte possui o terceiro maior nmero de famlias pobres do pas em 2004: 9,76% do
total nacional esto a localizadas. Essa uma regio caracterizadamente despovoada:
Marques(2005) afirma que h nessa regio apenas 398 municpios, sendo que 96% possuem
menos de 100 mil habitantes e destes, 77% possuem um IDH-M abaixo da mdia nacional.
Em penltimo lugar, encontra-se o Sul do Brasil, com a concentrao de 8,35% das
famlias pobres brasileiras divididas por seus estados em 2004. Para Marques (2005), o Sul
foge s descries acima: de um total de 1014 municpios, 802 nem chegam a 20 mil
habitantes, mas 94% do total possui IDH-M acima da mdia nacional. Uma regio de
municpios pequenos mas economicamente bem desenvolvidos.
A regio que possui a menor parcela de famlias pobres brasileiras em 2004 o Centro-
Oeste: 5,38% do total nacional encontra-se localizada nessa regio. O Centro- Oeste a
segunda regio com o menor nmero de municpios: 405, caracteristicamente pequenos -
apenas 10 municpios possuem mais de 100 mil habitantes -, mas economicamente
desenvolvidos 87% do total tem IDH-M acima da mdia nacional. (Marques, 2005)
Considerando os dados expostos na tabela 1 para o ano de 2006 e as variaes ocorridas
no perodo desde 2004, verifica-se que houve um pequeno aumento de 0,93% no nmero de
famlias pobres: em 2006, o pas possui 11.206.211 famlias abaixo da linha de pobreza.

13
ndice de Desenvolvimento Humano por Municpio: corresponde a valores decimais entre 0 e 1, sendo que,
quanto mais prximo de 1, maior o desenvolvimento da regio. O Brasil possua uma mdia de 0,699 em 2000.
Difere do IDH nacional em relao s variveis consideradas: apesar de ambos utilizar a longevidade, o nvel de
educao e a renda como determinantes, o IDH nacional considera como varvel renda o PIB per capita e como
educao a taxa de alfabetizao dos adultos atravs do nmero de matrculas. J o IDH-M utiliza como varavel
renda a renda familiar per capita do municpio e como varavel educao a taxa de analfabetismo da populao
adulta, fornecidos, ambos, pelo IBGE. Todos os dois ndices utilizam como longevidade a esperana de vida ao
nascer.



11
11
Regionalmente, em 2006 identifica-se um ligeiro aumento percentual na distribuio do
nmero nacional pelas regies, excetuando-se o Nordeste, onde houve uma reduo nos
ndices de pobreza: em 2006, havia 5.259.839 famlias pobres na regio, uma diminuio de
239.200 em relao ao ano anterior. Apesar dessa reduo, a regio ainda a maior detentora
da distribuio da pobreza nacional: 46,94% do total.
O Sudeste a segunda regio com melhor desempenho: em 2006 houve um aumento de
1,65% do nmero de famlias pobres em seus estados, ligeiramente superior ao aumento
nacional. Na sequncia, o Norte registra um aumento nos ndices de pobreza pouco mais
acentuado: em 2006, h um aumento de 4,69% no nmero de famlias vivendo sob a linha de
pobreza, um acrscimo de praticamente 50.797 famlias.
Regies com dados preocupantes sobre o crescimento da pobreza ocorrido em 2006 so a
Centro-Oeste e a Sul, que absorveram boa parte da representao nacional das famlias
pobres. O Centro - Oeste detectou em 2006 um aumento de 11,92% no nmero de famlias
pobres em relao ao ano de 2004. J o Sul teve um aumento ainda maior: 18,47%, indicando
que 171.245 famlias tiveram uma reduo de renda colocando-as sobre a linha de pobreza no
perodo de 2004 a 2006.

4. 2 A Implantao do Programa Bolsa- Famlia

Apesar de implantado no fim do ano de 2003, este estudo tem como foco inicial o ano de
2004, por ser este o primeiro ano que o programa atinge cobertura nacional.

Tabela 2
Famlias atendidas pelo Bolsa-Famlia por regies, Brasil 2004 e 2006
Regies Famlias
atendidas
2004
% atendimento
regional
familiar
Famlias
atendidas 2006
% atendimento
regional
familiar
%
atendimento
regional fam.
2004-2006
Centro-Oeste 189.056 4,15 609.027 5,48 222,14
Nordeste 2.437.945 53,58 5.534.610 49,78 127,02
Norte 386.086 8,48 1.009.689 9,08 161,52
Sudeste 1.110.405 24,50 2.907.135 26,15 161,81
Sul 426.977 9,38 1.057.613 9,51 147,70
Brasil 4.550.469 100,00 11.118.074 100,00 144,33
Fonte: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome MDS (2007)
*Dados trabalhados pela autora.


Quanto a sua abrangncia, pode-se constatar na tabela 2 que o pas atendia 4.550.469
famlias pelo programa. Desse total, a regio mais atendida foi o Nordeste: 53,58% das
famlias atendidas estavam distribudas por essa regio. Com menos da metade desse
percentual, encontra-se o Sudeste, com a representatividade de 24,5% do atendimento
nacional em seus estados. O Sul vem em terceiro lugar: possui 9,38% das famlias
beneficiadas pelo programa do pas. O Norte e o Centro-Oeste so os menos beneficiados: o
primeiro detm 8,48% do atendimento nacional e o ltimo, apenas 4,15% do nmero de
famlias beneficiadas do pas em seu territrio.
Comparativamente com o ano de 2006, os dados da tabela 2 permitem identificar um
aumento expressivo no nmero de famlias atendidas: o pas registra 11.118.074 famlias
sendo beneficiadas com o programa de transferncia, um aumento de 144,33% em relao ao
ano anterior. Em valores absolutos, so 6.567.605 famlias includas no programa de
transferncia.


12
12
Realizando uma anlise regional dos dados expostos na tabela 2, verifica-se em 2006 que
houve um aumento em nmeros absolutos do atendimento s famlias dentro do perfil do
Bolsa- Famlia em todos as regies, sempre superior a 100%. O Centro-Oeste foi a regio
que mais incluiu famlias no programa social: desde 2004, houve um aumento de 222,14% de
famlias beneficiadas pelo Bolsa- Famlia. O Sudeste vem em segundo lugar, com um
aumento de 161,81% no nmero de famlias atendidas. O Norte registrou um aumento de
161,52% na cobertura do programa em seus estados desde 2004 at 2006, ficando em terceiro
lugar. O Sul detectou um aumento percentual em torno de 147,7% no nmero de famlias
atendidas no perodo. A regio Nordeste a regio que menos incluiu famlias no programa
nesse perodo: incluiu mais 3.096.665 famlias no programa, correspondendo a um aumento
de 127,02% no perodo.
Considerando a distribuio do nmero nacional de famlias atendidas pelo Bolsa-
Famlia pelas regies, em valores percentuais, a tabela 4 permite identificar pequenos
aumentos entre 2004 e 2006 para todas, exceto o Nordeste, que detinha em 2004 53,57%, e
em 2006, esse nmero se reduz para 49,78% da representatividade do atendimento nacional.
Mesmo assim, continua sendo a regio com maior porcentagem da distribuio regional das
famlias brasileiras atendidas pelo programa.
O Sudeste vem em segundo lugar, com 26,15% do total nacional de benefcios concedidos
em 2006 presente em seus estados. O Sul possui uma representao bem menor que a metade
da regio anterior: cerca de 9,51% das famlias beneficiadas no pas esto distribudas por seu
territrio. O Norte possui uma participao prxima do Sul: 9,08% dos benefcios pagos so
destinados s famlias nortistas. O Centro-Oeste ocupa novamente o ltimo lugar: apenas
5,48% dos benefcios concedidos pelo Bolsa- Famlia tem essa regio como destino.


4. 3 Famlias Pobres x Famlias Beneficirias do Bolsa- Famlia: Relaes Identificadas

Finalmente, faz-se necessrio analisar conjuntamente as duas variveis: como a pobreza
brasileira evoluiu no perodo entre 2004 e 2006, anos correspondentes implantao do
Programa Bolsa- Famlia.

Tabela 3.1
Nmero de famlias atendidas pelo Bolsa-Famlia por regies, Brasil 2004
Regies Famlias Pobres 2004 Famlias atendidas BF
2004
% Atendimento
famlias pobres pelo
BF
Centro-Oeste 597.259 189.056 31,65
Nordeste 5.499.039 2.437.945 44,33
Norte 1.083.681 386.086 35,63
Sudeste 2.995.750 1.110.405 37,07
Sul 927.034 426.977 46,06
Brasil 11.102.763 4.550.469 40,99
Fonte: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome MDS (2007)
*Dados trabalhados pela autora.


possvel identificar algumas relaes entre o programa social e os ndices de pobreza.
Na tabela 3.1, v-se que em 2004, talvez por estar em fase inicial de implantao, o Bolsa-
Famlia, mesmo com cobertura nacional, atende menos da metade das famlias pobres: apenas
40,99% das famlias situadas abaixo da linha de pobreza tem acesso ao programa.


13
13
A distribuio regional desse atendimento em 2004, retratado na tabela 3.1, ocorre da
seguinte maneira: no Sul, 46,06% das famlias pobres da regio j so cadastradas no
programa. Essa a regio que conseguiu, no ano de 2004, o maior percentual de atendimento.
Em seguida, encontra-se o Nordeste, onde 44,33% de suas famlias pobres j recebem o
benefcio. O Sudeste j atende 37,07% de suas famlias abaixo da linha de pobreza. O Norte
conseguiu atingir 35,63% do pblico-alvo e o Centro-Oeste, apenas 31,65%.

Tabela 3.2
Nmero de famlias atendidas pelo Bolsa-Famlia por regies, Brasil 2006
Regies Famlias Pobres 2006 Famlias atendidas BF
2006
% Atendimento
famlias pobres pelo
BF
Centro-Oeste 668.456 609.027 91,11
Nordeste 5.259.839 5.534.610 105,22
Norte 1.134.478 1.009.689 89,00
Sudeste 3.045.159 2.907.135 95,47
Sul 1.098.279 1.057.613 96,30
Brasil 11.206.211 11.118.074 99,21
Fonte: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome MDS (2007)
*Dados trabalhados pela autora.



Tabela 3.3
Variao percentual das famlias atendidas pelo Bolsa-Famlia por regies, Brasil 2004 e
2006
Regies % Atendimento famlias
pobres pelo BF 2004-2006
Centro-Oeste 187,87
Nordeste 137,36
Norte 149,00
Sudeste 157,54
Sul 109,07
Brasil 142,09
Fonte: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
a Fome MDS (2007)
*Dados trabalhados pela autora.


Dois anos aps o incio da implantao, verifica-se nas tabelas 3.2 e 3.3 uma alterao
positiva nesses nmeros. Em 2006, o Bolsa- Famlia j beneficiava 99,21% das famlias
pobres do pas. H, porm, 88.137 famlias necessitadas sem acesso ao programa. Pelas
regies, identifica-se um aumento considervel no atendimento ao pblico-alvo: o Nordeste
serve de modelo, atendendo mais de 100%
14
de suas famlias pobres. Em seguida encontra-se
o Sul, com 96,3% de suas famlias pobres sendo beneficiadas pelo programa. O Sudeste
conseguiu cadastrar no Bolsa- Famlia 95,47% do total de famlias pobres de seu territrio e o
Centro-Oeste, 91,11%. O Norte a regio com menor desempenho no perodo: apenas 89%
das famlias pobres da regio tm acesso ao benefcio.

14
O nmero de famlias atendidas supera o nmero de famlias pobres, remetendo-nos a uma suposio sobre a
existncia de famlias fora do perfil do programa recebendo o benefcio ou mesmo subestimao do nmero de
famlias pobres na projeo.



14
14

4. 4 Sntese de Resultados

O Nordeste possui em 2004 o maior nmero de famlias pobres do pas. Provavelmente,
por isso a regio com maior cobertura nacional do Bolsa- Famlia em 2004: 53,58% das
famlias atendidas no pas esto nessa regio. Em 2006, apesar de ainda possuir a maior
concentrao de famlias pobres do pas, tambm a nica regio que detectou uma reduo
no nmero de famlias pobres, perto de 4,35%. Isso pode ser conseqncia da cobertura de
mais de 100% de suas famlias carentes pelo programa social. Por se tratar de uma regio
com grande parte de seu territrio menos urbanizado e com uma intensidade de pobreza
maior IDH-M da maioria dos municpios abaixo da mdia nacional possivelmente o
Bolsa- Famlia tenha conseguido resultados mais expressivos nessa regio.
O CentroOeste a regio com a menor representao das famlias pobres do pas nos
dois perodos. Por isso, possui tambm a menor participao nacional quanto ao atendimento
do Bolsa- Famlia. Porm, foi a segunda regio com o maior aumento da pobreza: cerca de
11,92% entre os anos de 2004 e 2006. Esse nmero no vem justificado pelo mal
atendimento do Bolsa- Famlia, afinal essa foi a regio que mais aumentou o nmero de
famlias pobres atendidas pelo programa no perodo: saltou de 31,65% de atendimento para
91,11%, um acrscimo de beneficirios em torno de 222,14%.
O Norte teve o menor atendimento das famlias pobres em 2006: apenas 89% das famlias
pobres da regio tinham acesso ao programa social. Possivelmente, as distncias geogrficas
e o difcil acesso a algumas localidades contriburam para o atraso na implantao do Bolsa-
Famlia.
O Sudeste permaneceu durante toda a pesquisa em posies medianas, mas com nmeros
animadores: a segunda regio do pas com a maior porcentagem de famlias pobres, mas
tambm a segunda regio com o maior nmero de famlias atendidas. Possui o segundo
melhor desempenho quanto o aumento da cobertura do programa: em 2004 eram 37,07% de
famlias pobres atendidas, saltando para 95,47% em 2006. Conseqncia disso que tambm
teve o segundo melhor desempenho na pobreza: um aumento de apenas 1,65% no perodo.
Por fim, chega-se ao Sul. Essa regio detinha o melhor percentual de atendimento s
famlias pobres em 2004: do total de famlias pobres existentes nessa regio, 46,06% eram
atendidas pelo Bolsa- Famlia em 2004. Esse nmero progride em 2006, perdendo apenas
para o Nordeste: 96,3% de suas famlias carentes j recebem o Bolsa- Famlia. Isso no evita,
porm, o avano da pobreza na regio. Entre 2004 e 2006, o Sul foi a regio brasileira que
vivenciou um aumento de 18,47% no nmero de pobres.

4. 5 Bolsa - Famlia e Queda na Desigualdade de Renda: Reduo da Pobreza

Estudos realizados por Soares (2007) comprovam que durante a implantao do Bolsa-
Famlia, detectou-se no pas uma reduo de 5% na desigualdade de renda. claro que
existem outros fatores mais influenciveis variao da renda, como a renda gerada pelo
trabalho e pela previdncia social, mas o fato que o programa social em questo, apesar de
representar apenas 0,5% da renda total, contribuiu com 21% para os nmeros finais sobre a
reduo da desigualdade. Fatores como a sua boa focalizao, devido a interao entre
governo federal e municipal, permitiram a identificao dos beneficirios e promoveram uma
cobertura massiva do pblico-alvo, a um custo fiscal reduzido. Entretanto, para que o Bolsa-
Famlia consiga promover um impacto maior sobre a desigualdade, necessrio que seus
valores sejam aumentados, j que possui quase 100% de cobertura das famlias necessitadas.
Pode-se afirmar que, ao diminuir a desigualdade de renda, o Bolsa Famlia consegue
diminuir a pobreza, pois, segundo Barros (2007), a reduo da desigualdade est intimamente


15
15
ligada reduo da pobreza. No perodo de 2001-2005, o pas vivenciou uma diminuio do
ndice de Gini em torno de 4,6%. Enquanto a renda nacional cresceu apenas 0,9%, a renda
dos 10% mais pobres cresceu cerca de 8%, permitindo uma diminuio no percentual de
pobres em 4,5%.

Tabela 4
Estimativas da contribuio da queda na desigualdade da renda per capita para a
reduo da pobreza e da extrema pobreza (em %), Brasil 2001 e 2005
Pobreza
Indicadores % pobres Hiato de
pobreza
Severidade da
pobreza
- Distribuio de 2001 38,6 18,0 11,1
- Distribuio de 2005 caso a desigualdade
fosse a mesma de 2001
37,4 17,3 10,7
- Distribuio de 2005 34,1 14,6 8,48
Reduo na pobreza (%)
- Total 4,55 3,40 2,64
- Devido ao crescimento 1,21 0,69 0,46
- Devido a reduo na desigualdade 3,34 2,7 2,18
Contribuio para a reduo na pobreza
- Contribuio do crescimento 26,6 20,5 17,4
- Contribuio da reduo da desigualdade 73,4 79,5 82,6
- Relao entre as duas contribuies 2,75 3,88 4,76
Importncia da reduo na desigualdade
- Crescimento observado na renda per
capita
3,47 3,47 3,47
- Crescimento necessrio para garantir a
mesma queda na pobreza caso a
desigualdade fosse a mesma de 2001
14,5 19,5 24,5
- Crescimento equivalente reduo na
desigualdade (%)
11,0 16,0 21,0
Fonte: Barros (2007, p.17)


Exclusivamente nesse perodo, a reduo do percentual de pobreza s pode ser
relacionado diminuio da desigualdade, j que como foi exposto, o crescimento nacional
foi muito modesto. Enquanto o crescimento da economia promove um melhoramento da
renda como um todo, a reduo da desigualdade age sobre as disparidades, diminuindo a
distncia entre os mais pobres e mais ricos. Fazendo uma comparao entre as duas variveis,
para cada 1% de reduo de desigualdade, necessrio, 2,4% de crescimento econmico para
se atingir a mesma reduo de pobreza. Assim, se nesse mesmo perodo, no existissem
polticas de reduo de desigualdade, somente o crescimento econmico conseguiria uma
reduo de apenas 1,2% no total de pobres.
Por ser o Bolsa- Famlia um dos principais redutores da desigualdade de renda, ele pode
ser considerado, indiretamente, um dos redutores da pobreza e diretamente, seu amenizador,
por melhorar a renda familiar de seus beneficiados e promover melhorias imediatas nas
condies de sade e alimentao de seus beneficiados.







16
16
5 Consideraes finais

A pobreza um dos maiores e duradouros problemas sociais e econmicos enfrentados
pelo pas. Desde meados do sculo XX, tem-se implantado polticas governamentais cujo
objetivo, direto ou indireto, seja a reduo do nmero de pessoas pobres, sem no entanto,
obter resultados satisfatrios ou permanentes.
Inicialmente, as polticas governamentais no focavam diretamente o problema da
pobreza, tendo sua reduo como consequncia do sucesso de outros objetivos alcanados
com os planos. O governo Vargas, por exemplo, focou sua poltica social no mbito
trabalhista. Somente na dcada de 90 foi identificado uma movimentao poltica mais
especfica em torno dessa disparidade social.
Mais precisamente no fim dos anos 90, as famlias pobres do pas se viram beneficiadas
por um emaranhado de pequenos programas de transferncia de renda. O pice desse
processo de focalizao de polticas em torno do problema da pobreza se d em 2003, com a
criao de um ministrio voltado apenas para a erradicao dos problemas sociais como a
fome e a pobreza: surge o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS).
atravs da atuao desse ministrio que o Bolsa- Famlia criado e implantado.
Durante o perodo de implantao do programa, os anos de 2004 a 2006, detectou-se
atravs deste trabalho, um pequeno aumento de 0,93% nos ndices de famlias pobres
brasileiras durante esses dois anos, nmero inferior ao crescimento familiar ocorrido, cerca de
5,45%. Possivelmente, essa mnima elevao dos ndices de pobreza tenha sido resultado da
ajuda financeira fornecida s famlias atendidas pelo Bolsa- Famlia.
Regionalmente, o Nordeste se destaca por ter vivenciado uma retrao percentual de
4,35% no nmero de famlias pobres. As outras regies, como o nvel nacional, detectaram
um aumento nesse nmero, havendo uma preocupao maior com o Centro- Oeste, devido o
aumento percentual de 11,92 e com o Sul, regio onde foi registrado o maior aumento da
pobreza: 18,47% de famlias foram acrescentadas linha de pobreza.
No mesmo perodo, quase foi atingida a totalidade da cobertura do pblico- alvo do
Bolsa- Famlia: das 11206211 famlias que vivem com renda per capita mensal de at
R$120,00, 99,21% recebiam o benefcio em 2006. Novamente, os melhores resultados foram
identificados no Nordeste: mais de 100% do pblico- alvo era atendido. As regies do
Sudeste e do Sul tambm tiveram resultados expressivos, acima de 95% de cobertura. Apenas
o Centro- Oeste e o Norte apresentaram uma cobertura menor: o Centro- Oeste atendia, em
2006, 91% das famlias necessitadas e o Norte, apenas 89%.
Sintetizando, apenas no Nordeste permite-se identificar uma eficincia maior do Bolsa-
Famlia, com mais de 100% de famlias atendidas, conseguiu-se tambm reduzir o nmero de
famlias abaixo da linha de pobreza em 4,35%. Em todas as outras regies, o nmero de
famlias atendidas inferior a 100% implicou num aumento no nmero de famlias pobres. Isso
nos permite especular que: se o atendimento do Bolsa- Famlia chegasse a 100% em todo o
territrio nacional, o aumento detectado no nmero de famlias pobres entre 2004 e 2006
poderia ter sido menor.
Verifica-se que a implantao do Bolsa- Famlia contribuiu para a diminuio da pobreza
nas regies do pas, variando a intensidade dessa contribuio de acordo com a regio
analisada quanto a sua conjuntura econmica, social e nmero de pobres existentes durante os
anos de 2004 e 2006. Durante esse perodo, foi identificado no pas uma desacelerao nos
ndices de pobreza, se comparados dcada passada, ocorrendo que, em casos isolados como
o Nordeste, uma reduo no nvel de pobreza da regio. Deve-se considerar ainda que, como
Rocha (2005) deixa claro, um programa social com valores modestos como o Bolsa- Famlia,
ter impactos maiores em regies de custo de vida menor. Seus efeitos so mais visveis em
regies menos urbanizadas e sobre a populao que viver sob nveis mais intensos de


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pobreza. Quanto maior a insuficincia de renda de dada famlia, maior sero os benefcios
produzidos pelo Bolsa- Famlia.
A implantao do programa e a deteco de sucessos obtidos, como o melhoramento das
condies de vida e sade de seus beneficirios no elimina os fatores estruturais
promovedores da pobreza em nosso pas. O programa de transferncia de renda funciona
como um atenuante da pobreza, ao contribuir para a reduo da desigualdade de renda.
Estudos realizados por Soares (2007) constatam que o Bolsa- Famlia foi responsvel pela
reduo da desigualdade de renda do pas em 21%, apesar de representar apenas 0,5% da
renda total familiar. Isso deve-se ao fato de se tratar de uma transferncia de renda direta e
contnua ao beneficirio, permitindo que seja incorporada ao oramento familiar dos estratos
mais baixos da sociedade.
Como Barros (2007) defende que a reduo da desigualdade de renda promove a reduo
da pobreza, pode-se considerar o Bolsa- Famlia como um caminho para a soluo de dois
problemas brasileiros: ao agir diretamente sobre a desigualdade, atua de maneira indireta
sobre a pobreza.
Apesar de divergir de seu objetivo inicial, como redutor da pobreza, pode-se afirmar que
o Bolsa- famlia atinge parcialmente seus objetivos: ao reduzir uma das causas da pobreza,
promove sua amenizao.
Deve-se, por fim, deixar claro as limitaes do Bolsa- Famlia: para que o programa possa
gerar resultados melhores, possivelmente ser necessrio aumentar o repasse financeiro por
ele proporcionado. Do contrrio, ele continuar sendo um amenizador: um recurso para
aliviar os problemas, mas no suficientemente significante para erradic-los.

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