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Tabla 4
VARIACIN DEL PODER DE COMPRA DEL CREPITO INDIVIDUAL LEY 341 (2001-2008)
Tope de
crdito ($)
(Fecha de
Acta de
Directorio)
Evolucin
tope de
crdito
(2001=100)
Monto
equivalente a
$30.000 del
ao 2001
segn
evolucin de
precios
inmobiliarios
($) (monto
necesario
para comprar
57m
2
del 10%
ms bajo)
2001
30.000
100
30.000
2002
30.000
100
39.912
2003
42.000
(05/12/2002)
140
49.267
2004
48.300
(27/02/2004)
161
70.383
60.000
(15/9/2004)
200
70.383
2005
75.000
(14/07/2005)
250
84.041
2006
75.000
250
114.406
2007
97.500
(31/1/2007)
323
123.740
2008
120.000
(21/05/2008)
400
149.089
81
Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Final de Auditora "Comisin Municipal de la Vivienda,
Proyecto 1.10.14", Buenos Aires 25 de octubre de 2005.
47
Dif. % entre
tope de
crdito y el
monto
equivalente a
2001
Evolucin
precios
inmobiliarios
en pesos 10
% ms bajo
(2001=100)
Precio m
2
10% ms
bajo ($)
Variacin
porcentual
anual
Precio m
2
promedio ($)
Variacin
porcentual
anual
Superficie
equivalente
al tope de
crdito,
segn
precios del
10% ms
bajo (m
2
)
Dif. %
respecto a la
superficie
equivalente
ao 2001
Superficie
equivalente
al tope de
crdito segn
precio
promedio
(m
2
)
Dif. %
respecto a la
superficie
equivalente
ao 2001
2001
0
100
528
891
57
34
2002
-33,0%
133
702
33,0%
1591
78,5%
43
-25%
19
-44%
2003
-17,3%
164
867
23,4%
1775
11,6%
48
-15%
24
-30%
2004
-45,7%
235
1239
42,9%
2392
34,7%
39
-31%
20
-40%
-17,3%
235
1239
0,0%
2392
0,0%
48
-15%
25
-26%
2005
-12,1%
280
1479
19,4%
2675
11,8%
51
-11%
28
-17%
2006
-52,5%
381
2014
36,1%
3434
28,4%
37
-34%
22
-35%
2007
-27,6%
412
2178
8,2%
4050
18,0%
45
-22%
24
-29%
2008
-24,2%
497
2624
20,5%
5055
24,8%
46
-20%
24
-29%
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, del Ministerio de Desarrollo Urbano y Banco Central de la
Repblica Argentina (BCFA), cotizacin del dlar.
Mercado inmobiliario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Precio de venta de departamentos y casas en venta.
Unidad de Sistemas de Inteligencia Territorial, Subsecretara de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano. 2009.
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
Grfico 1
VARIACIN DEL PODER DE COMPRA DEL CRDITO INDIVIDUAL EN SUPERFICIE DE LAS
VIVIENDAS MAS BARATAS (M
2
) - 2001-2008
6 0 -p"|p~" -
50 N .
40 - - 34
30
20 -
10 --$30.000 $30. 000J^QQC^
8 30036
?^
0
'
+- +
-+-
+ +-
^75. 0 0 0 ^97. 50 0 ^?- ^
20 0 1 20 0 2 20 0 3 20 0 4 20 0 4 20 0 5 20 0 6 20 0 7 20 0 8
(27/2) (15/9)
Superficie equivalente al tope de crdito en el 10 % ms bajo (m2)
Superficie equivalente al tope de crdito segn precio promedio (m2)
Tope de crdito ($)
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, del Ministerio de Desarrollo Urbano" y BCRA, cotizacin del
dlar.
Grfico 2
EVOLUCIN DEL TOPE DE CRDITO INDIVIDUAL EN TRMINOS REALES EN RELACIN CON EL
PRECIO DE LAS VIVIENDAS MAS BARATAS - 2001- 2008
149.0 89
2001 2002 2003 2004 2004 2005 2006 2007 2008
(27/2) (15/9)
-Tope de crdito ($)
-Equivalente a $ 30.000 de 2001 segn variacin de precios inmobiliarios
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, del Ministerio de Desarrollo Urbano y BCRA, cotizacin del
dlar.
Mercado inmobiliario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Precio de venta de departamentos y casas en venta.
Unidad de Sistemas de Inteligencia Territorial, Subsecretara de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano. 2009.
84
Mercado inmobiliario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Precio de venta de departamentos y casas en venta.
Unidad de Sistemas de Inteligencia Territorial, Subsecretara de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano. 2009.
49
II.2.- Restricciones de hecho de la poblacin objetivo
legalmente definida.
La poltica habitacional delineada en la Ley
341 se dirige a un amplio sector de la poblacin. La poblacin
destinataria fue definida all como "hogares de escasos recursos en
situacin crtica habitacional'
65
. Si bien esta definicin admite varias
interpretaciones, al definir las tasas de inters aplicables, la Ley 964
dej sentado que podan ser poblacin beneficiaria aquellos hogares
ubicados desde el primero al sexto decil de ingresos
86
(Tabla 5). En la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires en el ao 2007, por ejemplo, se
ubicaba en el sexto decil un hogar con ingresos per cpita familiar de
entre pesos ochocientos treinta y tres ($833.-) y pesos mil ($1.000.-)
87
.
Tabla 5
TASAS DE NTERES SEGN PLAZO DEL CRDITO Y DECIL DE INGRESO
Deciles de Ingreso
Sexto
Quinto
Cuarto
Tercero
Segundo
Primer
10 aos
0%
0%
0%
0%
0%
0%
15 aos
1%
0%
0%
0%
0%
0%
20 aos
2%
1%
0%
0%
0%
0%
25 aos
3%
2%
1%
0%
0%
0%
30 aos
4%
3%
2%
1%
0%
0%
Fuente: Anexo de la Ley 964
A pesar de lo normado por la Ley 341, el
IVC fue restringiendo de manera creciente el acceso a la operatoria,
ms all de las pautas exigidas por el texto legal
88
. De las constancias
obrantes en esta Defensora del Pueblo surge que ante la intensa
demanda habitacional, en una primera instancia la administracin
restringi el acceso a la operatoria slo para quienes se vieran
incluidos en alguna de las categoras de preferencia establecidas
en el art. 6
o
(Grfico 3).
Posteriormente, en el ao 2005, ese
Instituto volvi a limitar el universo de beneficiarios, exigiendo como
recaudo y condicin de ingreso que los solicitantes contaran con una
orden de desalojo o acreditaren discapacidad o enfermedad
grave. Conforme surge de diferentes informes remitidos por el IVC,
85
Ley 341, art. 1
o
.
"' Ley 341, art. 7
o
bis: "Al momento de reglamentar las condiciones de financiacin el Poder Ejecutivo debe adoptar la
matriz financiera que obra como Anexo I...".
87
CEDEM, GCBA, Abril 2008, Cuadro C-lll-8, p, 291.
88
Resolucin n1430/06, Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
50
o
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
"...la Operatoria de Crditos Individuales se encuentra restringida a las
solicitudes ya iniciadas; las nuevas inscripciones slo se realizan
por excepcin para los casos de emergencia habitacional,
debidamente acreditados. Dicho proceder se debe a que los fondos
presupuestarios asignados a la misma se encuentran, casi en su
totalidad, afectados a los crditos que tramitan desde el ao
pasado...*
9
. De ese modo, en la prctica la poblacin objetivo de la
poltica crediticia se vio restringida a slo algunas de las situaciones de
prioridad, excluyendo as de la operatoria no slo a todos los
potenciales beneficiarios que no encuadraran en las situaciones
priorizadas por la ley, sino tambin a personas en condiciones de
prioridad legalmente reconocida como: situaciones de violencia familiar
comprobada que pusieren en riesgo la integridad de alguno de los
componentes (art. 6
o
inc. d), Ley 341), grupos familiares
monoparentales con hijos menores de edad (art. 6
o
inc. g), Ley 341),
parejas jvenes (art. 6
o
inc. h), Ley 341).
Ante ello se recomend al IVC "...e)
abstenerse de establecer recaudos o condiciones de acceso al
Programa que restrinjan el universo de beneficiarios del sistema y
limiten el alcance de los derechos reconocidos...'
80
, recomendacin
que se ha reiterado repetidas veces hasta la actualidad
91
. Tambin se
recomend garantizar el acceso de los solicitantes excluidos a la
operatoria de crditos hipotecarios "...toda vez que los postulantes
cumplimentan todos los requisitos exigidos por la Ley n 341...'
82
.
Especialmente grave resulta la exclusin de
las vctimas de violencia domstica, ya que en muchos casos el
acceso a una vivienda es la nica posibilidad de emanciparse del
agresor. A pesar de que la ley explcita que son prioritarias las "...d)
Situaciones de violencia familiar comprobada que pusieren en riesgo la
integridad de alguno de los componentes...'
82
, el IVC reconoci que
"...en cuanto a discriminar las solicitudes de crditos segn motivos
invocados no se ha establecido una prctica de registro que lo
permita'
84
. Adems de constituir una exclusin arbitraria de poblacin
con prioridad de acceso explcitamente establecida por la Ley 341,
69
C. Nota n3120/IVC/2005 (de fecha 31 de marzo de 2005); C. Reg. n 1414/MGESYA/2005 (actuacin n080/05, fs.
15); Reg. n17.305/MGESYA/05 (actuacin n2692/05, fs. 49); C. Reg. n066/MGESYA/05 (actuacin n6886/04, fs. 6);
C. Reg. n 1413/MGESYA/05 (actuacin n049/05, fs. 9); C. Reg. n1410/MGESYA/05 (actuacin n103/05, fs. 20); C.
Reg. n4412/MGESYA/05 (actuacin n679/05, fs. 5); C. Reg. n5411/MG ES YA/05 (actuacin n979/05, fs. 15); entre
otras.
90
Resolucin n1430/06.
91
Por ejemplo, Resolucin n0380/07.
92
Resolucin 0380/07, 127 resoluciones relacionadas emitidas durante el ao 2008.
93
Ley 341, art. 6
o
, inc. d).
94
Nota IVC del da 17 de julio de 2008 citada en el Informe "Gnero y Derechos Sociales - Una aproximacin al
desempeo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en la atencin de mujeres vctimas de violencia domstica". rea
de Derechos Sociales de la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Resolucin n0300/09.
51
esta restriccin tambin violenta lo estipulado por la Ley 1688 de
Prevencin de la Violencia Familiar y Domstica, la que especifica que
"...Las vctimas de agresiones tendrn preferencia para la
adjudicacin de viviendas pblicas y empleo...'
65
. Al respecto se
recomend al Jefe de Gabinete de Ministros "...garantizar el
cumplimiento de lo normado sobre acceso preferencial de las vctimas
de violencia a recursos pblicos que promuevan su autonoma
econmica y social (art. 2, inc. "h" y art. 16de la Ley n 1688), en
particular a los programas del Ministerio de Desarrollo Social y al
Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires..." y a la
Ministra de Desarrollo Social "...brindar la asistencia pertinente con la
debida urgencia y preferencia a las peticionantes vctimas de violencia
domstica... en cumplimiento del art. 2 inc. "h" y art. 16de la Ley n
1688...'
86
.
Resulta claro que la restriccin del universo
de beneficiarios contradice el espritu de la Ley 341 y pone en jaque el
cumplimiento efectivo de los objetivos que se han perseguido con su
sancin.
Ley 1688, art. 16.
Resolucin n0300/09.
52
Grfico 3
RESTRICCIN DE HECHO DE LA POBLACIN DESTINATARIA DE CRDITOS INDIVIDUALES LEY 341
Poblacin con
prioridad (art. 6
o
)
Poblacin objetivo: hogares de escasos
recursos en situacin crtica habitacional
(art. 1
o
)
Poblacin con
B) O
oS.
C D
1
n
s
o
r
d
a
d
O. 03 ^ ,
a. ^ >
00 CD ^ ^
~ ^^b
en ~o W H
=, c ^ K
O CD ^ ^
CJ
> o
- ' O .
CD CD
C/>
desalojo o
enfermedades graves o
discapacidad
7
53
11.3 Obstculos en la tramitacin de los crditos y desconfianza
en el mercado inmobiliario.
Las dificultades que plante el acceso a la
operatoria de crditos motiv desde el ao 2003 la presentacin de un
nmero importante de denuncias ante esta Defensora del Pueblo. En
primer lugar se sealaba el rechazo de los operadores inmobiliarios a
participar del programa. Entre las razones se encontraban la falta de
difusin pblica de la operatoria que gener desconfianza en el
mercado privado y reticencia por parte de los operadores a la hora de
hacer entrega de una fotocopia del ttulo de propiedad para acompaar
las solicitudes de crdito. En ese sentido, diversos denunciantes
97
refirieron que "...ese tipo de crdito no es aceptado por los
propietarios, es demasiado burocrtico, hay desconfianza... se hace
casi imposible el cumplimiento de los requisitos...'
6a
. Otros
mencionaron haber encontrado "...impedimentos en todas las
inmobiliarias, no pudiendo as cumplir con la primera etapa para dar
inicio al trmite que consiste en llevar el formulario por el dueo o la
inmobiliaria, stas aducen no tener confianza y se niegan a entregar
fotocopia de la escritura, que es uno de los requisitos y algo que
pareca sencillo se convierte en imposible de conseguir...'
89
.
Una serie de denuncias
100
haca referencia
a la negativa de los operadores inmobiliarios de entregar la copia del
ttulo y firmar la reserva sin el pago de una suma en concepto de
sea . As se sealaba que "...presentar la fotocopia del ttulo de
propiedad es a todas luces ms que difcil, ningn propietario la
entrega sin previo pago de una sea de alto valor...'*
02
. Otras
presentaciones informan que "...es tarea imposible que sta (fotocopia
de la escritura) sea entregada sin efectuar un pago previo en concepto
de sea, importe que en algunos casos puede llegar a alcanzar los
quinientos dlares..."
103
. En sentido coincidente, otro denunciante
refiri que "...Estos requisitos son de una muy difcil realizacin
teniendo en cuenta la realidad del mercado inmobiliario. Corroborado
esto por el incesante peregrinar... por diferentes firmas de ese rubro, la
mayora de renombrado prestigio, las que nos advirtieron que previa
entrega de la fotocopia de ttulo de propiedad requerida, se debera
abonar una sea, la mayora de las veces imposible de afrontar por
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04 y otras.
96
Actuacin n6726/03, fs. 1/3.
"Actuacin n6726/03, fs. 1.
100
Actuaciones nros. 6520/03, 6726/03, 7007/03, 7096/03, 3691/04, entre otras Resolucin n4658/04.
101
Como se expres, este requisito de la conformidad del vendedor "con reserva de precio por un plazo no menor a 60
das corridos" haba sido impuesto por el Acta de Directorio n1647-CMV-03 de la ex C.M.V.
102
Actuacin n7096/03, fs. 1/3.
103
Actuacin n6726/03, fs. 1/2.
54
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
personas que, como nosotros, no cuentan con los recursos
suficientes...". La misma exigencia de pago de canon en concepto de
sea se verifica -segn diversas denuncias- entre los propietarios que
ofrecen sus inmuebles en forma directa, sin recurrir a la mediacin del
mercado inmobiliario. As, se seala que "...las inmobiliarias... cobran
quinientos dlares y los dueos directos no la otorgan por la
desconfianza del trmite... algunos cobran $300 a $1000..."
m
.
Ante esta situacin, esta Defensora del
Pueblo recomend al IVC "...garantizar un adecuado conocimiento de
la operatoria de crditos individuales normada por la Ley n341 y sus
modificatorias en el mercado inmobiliario que infunda certeza y
credibilidad en los operadores. A tal fin se deber garantizar la difusin
pblica del programa por los medios ms conducentes y se debern
desarrollar acciones positivas enderezadas a incrementar de modo
efectivo el registro de oferentes creado al efecto"
105
.
La situacin se agrava an ms si se
advierte que los peticionantes no tienen incidencia alguna sobre los
plazos de tramitacin de los expedientes y que cualquier retraso en
los mismos -an cuando fuera imputable a la administracin- motivara
la prdida del importe entregado en concepto de sea. En ese sentido,
una solicitante sealaba que los propietarios se negaban a firmar el
formulario de reserva de precio y a entregar la fotocopia del ttulo sin
reserva previa ya que "...absolutamente todos los martilieros
consultados, que fueron ms de 30... dicen... que de la experiencia
concreta en la que tuvieron oportunidad de participar, el plazo se dilata
a aproximadamente 6 meses..."
106
. Las actuaciones que obran en esta
Defensora del Pueblo dan cuenta de grandes demoras en la
tramitacin de los expedientes crediticios por parte de la autoridad de
aplicacin. Como ya se expuso, el tiempo mximo estimado por la
administracin para la tramitacin del crdito se calcul en sesenta
das. Cabe recordar que el art. 11 de la Ley 341 remite a la
reglamentacin para la estipulacin del perodo de tiempo en que
deba completarse cada una de las etapas, plazo que en su totalidad
no deba exceder los noventa das; la reglamentacin slo estipul que
la conformidad del vendedor del inmueble y la reserva de precio de
venta de la unidad que se presente no podr ser inferior a sesenta
das
107
, de lo que se infiere que ese resultara ser el plazo mximo
para la resolucin de los expedientes crediticios
108
.
Actuacin n7001/03, fs. 1.
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04.
Actuacin n5685/03, fs. 1/8.
Acta n1647-GCABA-CMV-03, Anexo II, art. 51.
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Resolucin n2445/07.
55
A pesar de ser ese el plazo en que debera
resolverse el otorgamiento o no del crdito hipotecario, un 80% de las
actuaciones presentadas ante esta Defensora del Pueblo entre los
aos 2003 y 2004
109
evidenciaban una demora en la tramitacin del
expediente administrativo de entre diez y quince meses, y el restante
20% entre seis y nueve meses
110
. Al analizar los crditos otorgados
hasta el ao 2008 con relacin a la fecha de inicio de la solicitud, se
observa que slo un 21,5% de los crditos solicitados fueron otorgados
en el mismo ao de inicio del trmite, mientras un 62% result
otorgado en el ejercicio siguiente al de inicio del expediente y un
16,4% ms de un ao despus (Tabla 6).
Sobre esta problemtica esta Defensora
del Pueblo recomend en reiteradas oportunidades al IVC "...garantizar
que el trmite administrativo se cumpla en los plazos fijados por la
administracin. A tal fin, se debern optimizar los recursos, remover
obstculos, agilizar el proceso de postulacin y asignacin de crditos
y establecer estrictos plazos para cada etapa del procedimiento que
ser puesto en conocimiento de los postulantes y los oferentes, al
momento de presentar su solicitud, a fin de que las partes ejerzan un
adecuado control del procedimiento..."
u
\ Tambin se recomend
"...Disponer un adecuado seguimiento y acompaamiento de los
postulantes que han perdido un inmueble por causas imputables o no
a ese Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a
fin de otorgarles a estos expedientes crediticios la prioridad
debida...""
2
.
Tabla 6
C RD I TOS INDIVIDUALES SEGN A O DE INICIO DEL EXP ED I ENTE Y FECHA DE OTORGA MI ENTO
- 2003-2008
Ao de inicio del expediente
Otorgados en el mismo ejercicio
Otorgados en el siguiente ejercicio
Otorgados ms de un ao despus
2003 2004 2005 2006 2007 Total
179 69 164 26 4 442
19,2% 16,4% 29,7% 21,7% 12,9% 21,5%
602 276 309 64 27 1278
64,7% 65,4% 55,9% 53,3% 87,1% 62,1%
150 77 80 30 - 337
16,1% 18,2% 14,5% 25,0% 16,4%
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC. Base: 2.057 crditos otorgados entre los aos 2003 y 2008,
y solicitados entre los aos 2003 y 2007 inclusive.
La mora del IVC en la tramitacin de
crditos hipotecarios tiene antecedentes en la operatoria previa a la
109
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04.
1.0
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04.
1.1
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 4658/04, 0470/06, 1430/06 y
0380/07, entre otras
112
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n0470/06.
56
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
sancin de la Ley 341. La Auditora General de la Ciudad de Buenos
Aires registr en el ejercicio 1999 demoras promedio entre la fecha de
solicitud y la de escrituracin de 7,6 meses para requerimientos
iniciados en el primer cuatrimestre
113
.
Causa de las demoras
El largo derrotero que lleva a la adquisicin
de vivienda propia se inicia con la bsqueda de una propiedad que
rena los requisitos exigidos por la normativa que regula la operatoria.
Dicha bsqueda requiere -generalmente- varios meses de recorrer
inmobiliarias y otros oferentes privados. Ello se debe,
fundamentalmente, a dos razones: a) el valor de las propiedades en el
mercado inmobiliario metropolitano excede ampliamente el tope
establecido por la operatoria crediticia (ver acpite 11.1.); b) la
inexistencia de una oferta consolidada de unidades de vivienda en el
mercado en cuestin derivada del rechazo que presentan los
operadores inmobiliarios a trabajar con esta operatoria. Esto ltimo
debido particularmente a: las excesivas demoras administrativas en la
tramitacin de los expedientes crediticios; y a la obligacin de reservar
la oferta de venta por noventa das, plazo que los operadores
inmobiliarios consideran que es demasiado extenso y que no se ajusta
a la celeridad que presentan las transacciones inmobiliarias en el
mercado privado
114
.
Mora en informe tcnico y tasacin
Por su parte, las demoras administrativas
se originan en el extenso y engorroso recorrido que debe seguir el
expediente antes de su aprobacin. Segn se refleja en reiteradas
denuncias
115
las mayores demoras se verifican en el tiempo que
demanda la realizacin del informe tcnico y la tasacin del
inmueble a adquirir. El informe tcnico lo realiza la Gerencia de
Proyectos y Obras a fin de verificar las condiciones tcnicas de la
unidad, as como las condiciones de habitabilidad exigidas por la
operatoria
116
. Por su parte, para la tasacin del inmueble se deriva el
expediente a la Gerencia de Pignoraticio y Ventas del Banco Ciudad
de Buenos Aires
117
.
113
AGCBA (2000), p. 19.
1
" Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n2445/07.
115
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4G58/04. Actuaciones nros. 4113/03,
4580/03, 5758/03, 6809/03, 7547/03, 9007/03, 1402/04, 2387/04, 2521/04, 2895/04, 3244/04, 3336/04, 3365/04, 3470/04,
3697/04, 3836/04, 4058/04, 4167/04, 4442/04, 4467/04, 4757/04, entre otras
116
La administracin exige que los pisos de las viviendas sean de madera o material; el deterioro de revoque no puede
ser mayor al 80% del total de las paredes; deben contar con instalacin de agua fra y caliente (para calefn, termotanque
o central); instalacin de gas y elctrica, bao con artefactos y grifera completa; cocina con pileta y grifera completa y no
presentar filtraciones graves o humedad de cimientos.
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04.
57
Diversas presentaciones dan cuenta de las
demoras incurridas por la administracin para cumplimentar estos
informes. Entre ellas se destaca la denuncia de un vecino quien refiri
haber presentado su segunda escritura, y recin cuatro meses
despus se haba realizado la inspeccin tcnica, encontrndose dos
meses ms tarde an pendiente la tasacin del bien
118
. En igual
sentido, otra solicitante denunci que pese a realizar un seguimiento
personalizado de su trmite, la tasacin del inmueble no se realiz sino
hasta ms de dos meses despus de ingresada la solicitud, y el
informe tcnico recin tres meses ms tarde (a ms de cinco meses de
iniciado el trmite). Al respecto, se agravia la recurrente sealando que
"...en agosto de 2003 me aseguraron que a lo sumo en noviembre de
ese ao estaran otorgndose los crditos a aquellos que cumplieran
con los requisitos, y eso mismo yo transmit al propietario... Hoy, a casi
un ao de iniciada la gestin el propietario me comunica (casi
lgicamente...) que ha decidido vender el departamento..."^
9
. En otro
caso el peticionante denunci que a siete meses de presentar su
solicitud todava no se haba realizado la tasacin del inmueble a
adquirir. Segn informes requeridos a la Gerencia de Registro y
Adjudicacin Inmueble del IVC, la solicitud de tasacin haba
ingresado al Banco Ciudad de Buenos Aires cuatro meses antes de
que el banco concretara dicho trmite
120
.
Consecuencias de la mora administrativa
Las demoras en el trmite administrativo
motivaron -en la mayora de los casos- el retiro de la oferta de venta
del bien inmueble y, consecuentemente, la prdida del importe
abonado en concepto de sea. Muchas de las presentaciones dan
cuenta de la prdida de ms de una oferta, a causa de las excesivas e
injustificadas demoras en la tramitacin del expediente crediticio
121
. En
algunos casos la administracin autoriz el reemplazo del inmueble
retirado de la oferta, pudiendo los postulantes presentar una nueva
propiedad. Se ha observado que el mayor volumen de denuncias
recibidas en esta Defensora del Pueblo est referido a las demoras
incurridas por la administracin para resolver los expedientes
crediticios.
El retiro de la oferta imputable a demoras
administrativas resulta debidamente ilustrada por la denuncia de una
solicitante quien se agravia por la "...deficiente actuacin
118
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n10848/03, fs.
1/3.
"
9
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n4467/04, fs. 1/3.
120
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n1299/04, fs. 1/5.
121
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n1430/06.
58
*_
Jk^%;
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
administrativa, y ante la falta de resolucin respecto del crdito
solicitado... pasaron 6 meses desde la iniciacin de solicitud del mismo
y a pesar de que todas las instancias se cumplieron satisfactoriamente,
informe tcnico, tasacin, informes jurdicos... no me han llamado para
el otorgamiento del crdito... Tan dilatada gestin hizo que me
perjudicara porque ya no cuento con la propiedad presentada;
obviamente despus de 6 meses de manoseos la propietaria de la
misma ya no est dispuesta a seguir esperando... "
122
.
Cabe recordar que los grupos familiares de
beneficiarios sufren las consecuencias de las demoras en que la
administracin incurre, no slo por el tiempo que les demanda el
trmite sino, adems, por el costo que para ellos representa acercarse
a las oficinas pblicas y ms an, las sumas que deben invertir en
concepto de seas. Vale decir que al ser familias de muy escasos
recursos, en la mayora de los casos, deben endeudarse a efectos de
poder continuar con la tramitacin del expediente crediticio.
Por otro lado, como se puntualiz en
diversas Resoluciones
123
la mora del programa resulta perjudicial para
su propio funcionamiento, impidiendo la existencia de una oferta
consolidada por falta de credibilidad en la operatoria.
Adems del perjuicio concreto que se le
ocasiona a los grupos familiares en situacin de emergencia
habitacional, tal como se sealara en la Resolucin n4658/04, estas
demoras irrogan un dispendio administrativo importante y
comprometen la propia subsistencia del sistema. Al provenir la oferta
de viviendas del mercado privado resulta fundamental infundir
credibilidad y confianza en los operadores inmobiliarios y operar con
plazos de tramitacin que respeten el principio de celeridad que
gobierna las prcticas inmobiliarias. Lejos de hacerlo, la autoridad de
aplicacin ha demorado la tramitacin de los expedientes ms all del
lmite impuesto por el art. 11 de la Ley 341
124
.
administrativas reseadas Las demoras
motivaron el dictado de las Resoluciones n 4658/04, 0470/06,
1430/06, 0380/07, 2445/07, 3772/08, 0650/09 y 1092/09 -entre otras-
de esta Defensora del Pueblo, sin que ello haya merecido respuesta
favorable de la administracin y mucho menos, ajuste a los parmetros
temporales impuestos por la norma. La falta de credibilidad en la
122
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n1402/04, fs. 1/5.
123
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 4658/04 y 1430/06, entre otras.
124
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04.
59
operatoria generada por las graves demoras de la administracin pone
en riesgo las condiciones de funcionamiento del Programa.
11.4.- Deficiencias en el estudio de ttulos.
En una primera etapa de evaluacin de las
solicitudes presentadas, la autoridad administrativa verifica la
documentacin presentada y procede a solicitar los correspondientes
certificados que acrediten el cumplimiento de lo establecido en el art.
5
o
, incs. b) y c) de la Ley 341. A tal fin se solicitan informes a la
Direccin General del Registro de la Propiedad Inmueble de la Capital
Federal, para verificar la titularidad dominial de la vivienda, que sta se
encuentre en condiciones de ser enajenada y la inexistencia de
inhibiciones y/o embargos.
Sin embargo, numerosas denuncias
informan diversas falencias en el estudio de ttulos que realiza el IVC.
En particular se seala que se formaliza un examen preliminar
deficiente de los ttulos acompaados a la solicitud, circunstancia que
motiva que el expediente crediticio contine su tramitacin, superando
las diversas fases y que recin en su etapa conclusiva -cuando se
deriva a la escribana- se advierta la existencia de impedimentos para
escriturar
125
.
Algunas de las denuncias presentadas
ilustran esta deficiencia del programa. As seala un solicitante que
cuatro meses despus de solicitar el crdito "...me informan que el
dueo del departamento que yo quise comprar est inhibido y en la
Comisin Municipal de la Vivienda me dicen que no me dan los
tiempos para presentar otro departamento..."
126
. En sentido coincidente
otro solicitante denunciaba que cuando el trmite del crdito ya haba
llegado a la escribana para firmar la escritura le informaron la
imposibilidad de continuar con el trmite, porque el bien presentaba un
antecedente de donacin a heredero no forzoso
127
. As es que siete
meses despus de presentar la solicitud de crdito, el IVC le inform al
solicitante -cdula de notificacin mediante- el rechazo de la propiedad
presentada por ese motivo
128
.
En igual sentido, otro solicitante denunciaba
que luego de presentar una solicitud de vivienda el inmueble fue
verificado por profesionales del IVC y posteriormente fue tasado por el
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04.
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n9917/03, fs. 1.
Por lo que dicho ttulo resultaba observable al estar sujeto a una eventual accin reivindicatoria.
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n3244/04, fs. 1/5.
60
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
Banco Ciudad de Buenos Aires, luego de lo cual "...pas
alternativamente por las Gerencias de: Promocin Social, Registro y
Adjudicacin de Inmuebles, Jurdica, Financiera, Notarial, y tambin
por la Subsecretara... Finalmente se cumplieron todas estas etapas
satisfactoriamente y el expediente fue girado a la Escribana General
del GCBA... Es aqu donde inesperadamente me entero de que la casa
se encuentra escriturada como 'local comercial'". En razn de lo
expuesto, el vecino legtimamente se interrogaba "...Cmo es posible
que decenas de funcionarios de la CMV hayan visto pasar el
expediente por sus manos y no se hayan percatado de este
detalle?...'*
29
.
11.5.- Suspensin del otorgamiento de crditos.
El IVC ha manifestado en reiteradas
oportunidades que sus recursos presupuestarios eran "insuficientes"
para atender a la demanda, y procedi a suspender de hecho el
otorgamiento de crditos.
En el ao 2006, el entonces Presidente del
IVC inform que "...a tenor del presupuesto aprobado para el ao
2006, no se cuenta en las partidas respectivas con los fondos
suficientes para atender a la totalidad de las solicitudes de
crditos individuales presentadas hasta la fecha, en el marco de la Ley
N 341 y su modificatoria la Ley N 964. En consecuencia, el
tratamiento de las solicitudes de apoyo crediticio mencionadas en el
prrafo anterior y las que se inicien, estarn supeditadas a la
ampliacin de las partidas referenciadas"
no
. Durante el ejercicio
2007, dicho Instituto, con relacin a algunos casos seal que
"...atento a la situacin financiera por la que atraviesa el Instituto, se
remiten los presentes actuados para su reprogramacin al momento
que se d solucin a la misma"'
1
. En el transcurso del ao 2008, ese
organismo -con relacin a uno de los casos en trmite por ante esta
Defensora del Pueblo- indic que: "...el expediente crediticio se halla
demorado en virtud de razones presupuestaras"
122
. En el ao 2009
nuevamente el IVC expresaba que "...debido a las restricciones
presupuestarias que afectan a este organismo, respecto del cual el
Programa en cuestin no resulta ajeno, frente a la demanda que
supera en varios dgitos a la oferta, no se ha podido planificar un
129
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n9458/03, fs. 1.
130
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n1430/06. Nota n1905/IVC/2006, 7 de
marzo de 2006.
"' Actuacin n4152/07, fs. 6.
132
Resolucin n1357/08.
61
procedimiento de evaluacin, seleccin y adjudicacin . En el mes
de octubre de 2009 la Gerencia de Crditos expresaba nuevamente
que "...la restriccin presupuestaria que afecta al Organismo del cual el
Programa en cuestin [Programa de Crditos Hipotecarios Ley 341] no
resulta ajeno hace que se estn extremando los criterios de seleccin
fijando las pautas que prioricen los casos de extrema emergencia
habitacional...
,A3A
.
Sin embargo, como veremos ms adelante,
se puede constatar una importante subejecucin presupuestaria en
esos aos y en todo el perodo que abarca el programa (ver acpite
V.1.).
Al mismo tiempo, la suspensin de la
operatoria no slo impidi el ingreso de solicitudes y el progreso de las
ya iniciadas, sino que implic el no otorgamiento de crditos que ya
haban sido aprobados por el IVC y se encontraban en etapa de
escrituracin . Una vez aprobada la tasacin, el IVC debe realizar la
afectacin presupuestaria correspondiente. Sin embargo, se han
recibido en esta Defensora del Pueblo muchas presentaciones en las
que se denuncia que, pese a haberse superado las etapas previas y
cumplimentado los requisitos exigidos, el crdito no se otorg por
razones de ndole presupuestaria
136
.
El IVC expuso como justificativo a los
incumplimientos la carencia de presupuesto. Sin embargo, como se
desprende claramente del anlisis de las etapas del procedimiento
antes expuestas (ver acpite I.5.), la afectacin presupuestaria debe
realizarse de manera inmediata a la aprobacin del expediente
crediticio. Segn el procedimiento, resultara imposible que una vez
superada esa etapa -y encontrndose el beneficiario en condiciones de
escriturar-, el Instituto manifestara falta de presupuesto para impedir la
efectiva escrituracin. No obstante, en varios casos esto ha sucedido.
En efecto, esta Defensora del Pueblo ha emitido la Resolucin n
2445/07 cuyo principal eje de anlisis son las denuncias presentadas
por vecinos de la Ciudad que, a pesar de contar con una resolucin
aprobatoria de sus expedientes crediticios, denunciaron que ese
Instituto suspendi -de modo intempestivo y sin plazo- la firma de los
instrumentos notariales correspondientes por razones de ndole
presupuestaria, circunstancia que les irrog un perjuicio irreparable.
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n 1430/06. Registros nros.
6243/MGEYA/2009, 1019/MGEYA/2009, 7208/MGEYA/2009 y 5422/MGEYA/2009; actuacin n2939/05, fs. 159/160.
134
Informe del IVC del da 6 de octubre de 2009, actuacin n4445/07.
135
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n2445/07.
138
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 1430/06, 0380/07, 2445/07,
0302/09, 0446/09, 0450/09, entre otras.
62
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
All se puntualiz que el IVC "...reconoci el derecho de los
denunciantes a una vivienda adecuada y le facilit el acceso a la
operatoria de crditos hipotecarios en el marco de la Ley n 341, a
punto tal que transitaron el procedimiento dispuesto en la normativa
vigente hasta la ltima instancia. Sin embargo, con posterioridad, la
misma administracin, alegando problemas presupuestarios -los que a
la fecha no fueron explicitados- supedita la suscripcin de las
escrituraciones pendientes -sin plazo cierto- y sujeta la continuidad de
los trmites al acaecimiento de un hecho futuro e incierto -la resolucin
de las dificultades presupuestarias- ... La suspensin aludida se
traduce en un comportamiento material que limita y vulnera derechos
legalmente reconocidos, con lo cual no slo le ocasionar perjuicios a
los administrados tanto en el orden patrimonial como moral, sino que
adems reflejar el dispendio innecesario de recursos para la
administracin pblica, toda vez que se realizaron los gastos
correspondientes para que los expedientes referidos sorteen las
instancias pertinentes, durante plazos ms que considerables, para
luego decidir, sin motivos razonables, que los trmites comprometidos
no podan continuar...'*
37
.
En reiteradas oportunidades esta
Defensora del Pueblo recomend al IVC "...dar exacto, oportuno y
adecuado cumplimiento a las obligaciones dimanadas de la Ley n
341, abstenindose de realizar acciones que limiten o abroguen los
derechos reconocidos por la norma referenciada. En particular
abstenerse de ejecutar acciones que importen una restriccin de
acceso a la operatoria o una suspensin de la gestin y/o
resolucin de los expedientes crediticios en trmite... as como
"...dar exacto cumplimiento a la normativa vigente y disponer los
medios conducentes a fin de incluir los grupos familiares detallados...
en el programa referenciado...". Con relacin a los crditos ya
aprobados se recomend repetidas veces al IVC "...proceder a la firma
de los instrumentos notariales correspondientes de todos los
expedientes crediticios..." pendientes de escrituracin
139
y en muchos
casos individuales "...afectar -con carcter urgente- el presupuesto
correspondiente al expediente crediticio comprometido..."
uo
.
137
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n2445/07.
138
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 1430/06, 2445/07, entre otras (lo
resaltado es propio).
139
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 2445/07, 1357/08, 3207/08, entre
otras.
" Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 1357/08, 3207/08, entre otras.
63
III. Fal ta d e tr a n s pa r e n ci a - Ob s tcu l o s al a cce s o a la
i n f o r ma ci n
Uno de los grandes problemas de la
operatoria de crditos hipotecarios es la falta de transparencia. En
particular, se comprob que la informacin presupuestaria es
escasa y poco confiable. La informacin sobre planificacin de
metas fsicas y solicitudes refleja los mismos dficit.
Ya en el ao 2003 la Auditora General de
la Ciudad de Buenos Aires expresaba que "...estas inconsistencias en
la informacin impiden conocer fehacientemente la realidad econmica
y financiera de la CMV en virtud de la imposibilidad de determinar la
integridad y veracidad de los crditos hipotecarios otorgados"
(AGCBA 2003, p. 17). La Auditora dio cuenta de inconsistencias en
informacin elemental de la operatoria, como los crditos otorgados
(Tabla 7).
Tabla 7
INCONSISTENCIA DE LA INFORMACIN SUMINISTRADA POR DIFERENTES FUENTES DEL IVC
2002
Fuente
Dto. de Cuentas Corrientes
Dto. de Registros Presupuestarios
G. Registracin Adjudicacin de
Inmuebles y G. Promocin Social
Crditos hipotecarios otorgados
Cantidad al 31/12/02
43
39
46
Monto ($)
3.033.092
2.249.547
No informado
Fuente: AGCBA (2003)
En una auditora posterior, la AGCBA
nuevamente observaba que "...se verificaron diferencias en la
informacin suministrada por distintas reas del organismo..." en
referencia a los crditos otorgados y beneficiarios del programa
(AGCBA, 2005). En un anlisis del ejercicio 2005 la AGCBA observ
"...la falta de integridad en la informacin de lo que genera el programa
en sus expedientes, de los controles propios al cumplimiento de la
normativa y la inexistencia de un control interno instalado en la gestin,
lo cual entre otras cuestiones, aumenta las posibilidades de desvos en
las operaciones correspondientes al otorgamiento de los crditos..."
(AGCBA, 2007: 8).
64
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
Tabla 8
INCONSISTENCIA DE LA INFORMACIN SUMINISTRADA POR DIFERENTES FUENTES DEL IVC
2003
Fuente
Programa Ley 341
Gerencia
Financiera
Gerencia de Reg.
y Adjudicacin
Crditos
otorgados
248
Escrituras a
personas jurdicas
20
16 (cooperativas)
Escrituras a
personas fsicas
4
189
Escrituraron 176
Beneficiarios
totales
653
700
Fuente: AGCBA (2005)
III.1.- Opacidad de la informacin presupuestaria.
Uno de los principales problemas de
transparencia del programa de crditos hipotecarios es la falta de
informacin consistente y completa sobre el presupuesto vigente y su
ejecucin. Un dato saliente es que hasta el ao 2004 el IVC no
contaba con Estados de Ejecucin Presupuestaria. La Memoria del
IVC del ejercicio 2004 expresa que "...durante el Ejercicio 2004 el
Instituto de Vivienda gener un ordenamiento contable que permiti
aprobar los Estados Contables, el Estado de Recursos y el Estado de
Ejecucin Presupuestaria correspondientes a los Ejercicios 2001, 2002
y 2003, debiendo sealarse que la Comisin Municipal de la
Vivienda no contaba desde 1973 con Estados Contables, de
Recursos y Ejecuciones Presupuestarias aprobadas "
u
\ No
sorprenden entonces las observaciones sobre la falta de claridad de la
informacin presupuestaria del IVC. En relacin con esto, uno de los
Directores del IVC expresaba en el tratamiento de la "Aprobacin de
los Estados Contables, el Estado de Recursos y el Estado
Presupuestario Definitivo del Ejercicio 2006" que "...se ha
confeccionado y presentado tardamente contra las normas que
prescribe la ley N70... del expediente que sustenta la presente acta
no se puede obtener datos que permitan conocer las diferencias
existentes con el balance 2005...", puntualizando, entre otras
observaciones, que "...crecieron en forma desproporcionadas las
deudas comerciales (77%) y las deudas sociales (728%) no
encontrndose informacin que sustente tales conceptos.
Tampoco se explica por qu cayeron los recursos en un 12% y la
utilidad en un 58%, ni por qu no aparecen en los gastos la previsin
de deudores incobrables"^
2
.
La falta de claridad en la informacin
presupuestaria, -como ya haba constatado la AGCBA
143
- se verifica
C u e n t a d e In ve r s i n , 20 0 4.
Acta de Directorio IVC-2301-07, 3/12/2007, p. 2.
AGCBA, 20 0 3 y 20 0 5.
65
cuando se comparan distintos informes producidos por el propio IVC
remitidos a esta Defensora del Pueblo. Si se tienen en cuenta
diferentes informes remitidos por el organismo se observa que no
coinciden -con excepcin del ao 2005- los montos del presupuesto
vigente, llegando a diferir en cifras cercanas a medio milln de pesos
en el 2003; y en casi un milln de pesos en el 2004 (Tabla 9). Dichas
inconsistencias en la informacin tambin se verifican en los informes
que tratan sobre el caso particular de la operatoria de crditos
colectivos por el Programa de Autogestin para la Vivienda (PAV)
(Tabla 10).
Tabla 9
PRESUPUESTO VIGENTE .LEY 341 - CRDITOS POR AUTOGESTIN E INDIVIDUALES - SEGN
DIFERENTES FUENTES DEL IVC 2003- 2007
Fuente
2003
2004
2005
2006
2007
(A)
Crditos
Individuales
(B)
Crditos por
Autogestin
(C = A+ B)
Ley 341
Registro n3007-MGEYA-2008'
44
23.643.882*
39.981.715
88.528.616
26.702.682
8.611.241
10.358.948
34.466.826
32.472.816
25.110.635
23.643.882
50.340.663
122.995.442
59.175.498
33.721.876
(D)Ley 341
Nota
3686/2008
145
23.153.882
51.320.088
122.995.442
59.179.778
33.939.908
(E = D -C)
Diferencias
entre
fuentes
-490.000
979.425
0
4.280
218.032
Fuente: elaboracin propia en base a IVC
*En ese ao no se especifica la partida para cada operatoria.
TABLA 10
PRESUPUESTO VIGENTE, LEY 341 - CRDITOS POR AUTOGESTIN - SEGN DIFERENTES
FUENTES DEL IVC 2004 - 2006
Fuente
2004
2005
2006
Registro n3007-
MGEYA-2008
147
10.358.948
34.466.826
32.472.816
Registro n13.169-
MGEYA-2006
148
10.358.947
16.959.321
S/D
Registro n16.094-
MGEYA-2007
149
10.626.176
34.466.826
32.472.915
Fuente: elaboracin propia en base a IVC
Esta falta de transparencia y de claridad de
la informacin presupuestaria elaborada por el IVC respecto al
programa en cuestin no puede ser subsanada a partir de la
Actuacin n4232/06, fs. 119.
Actuacin n2939/05, fs. 161.
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, actuaciones nros. 4232/06 y 2939/05.
Actuacin n4232/06, fs. 119.
Actuacin n4232/06, fs. 39.
Actuacin n4232/06, fs. 77.
66
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
informacin contenida en el Sistema Integrado de Administracin
Financiera (SIGAF). Al respecto, debe considerarse que muchas veces
en dicho sistema se vuelca la informacin presupuestaria a partir de
ciertas categoras que impiden identificar el presupuesto asignado y
ejecutado por operatoria o programa particular, dificultndose as la
comparacin de los datos entre las distintas fuentes. En el programa
en cuestin, dicha situacin se evidencia en el ao 2007, en el que los
montos correspondientes a la operatoria 341/964 fueron incluidos en el
concepto "otorgamiento de crdito para la vivienda", importe que
incluye otras operatorias crediticias como ser vivienda portea.
Sin embargo, en aquellos casos en donde
ha sido posible comparar la informacin suministrada por el SIGAF con
los informes del IVC, han surgido grandes diferencias en los datos
contables. Ciertos vacos e inconsistencias de la informacin entre las
fuentes pueden observarse tanto en el presupuesto total asignado al
programa (Tabla 11), como en las distintas operatorias de crditos
individuales (Tabla 12) y de crditos de autogestin (Tabla 13). La
informacin contable sobre el ao 2005 pone de relieve la existencia
de una diferencia en pesos mayor a cincuenta millones entre los datos
elaborados por el IVC con los del SIGAF.
Tabla 11
PRESUPUESTO VIGENTE. LEY 341 - CRDITOS DE AUTOGESTIN E INDIVIDUALES -
SEGN IVC Y SIGAF. 2005 - 2008
Fuente
2005
2006
2007
IVC
Registro n3007-
MGEYA-2008
150
122.995.442
59.175.498
33.721.876
SIGAF
54.727.858
52.794.021
S/D
Fuente: elaboracin propia en base a las fuentes especificadas.
Tabla 12
PRESUPUESTO VIGENTE, LEY 341 - CRDITOS INDIVIDUALES - SEGN DIVERSAS FUENTES
2005-2007.
Fuente
2005
2006
2007
IVC
Registro n3007-
MGEYA-2008
151
88.528.616
26.702.682
8.611.241
SIGAF
46.720.354
24.931.360
S/D
AGCBA
Proyecto 1.06.22
41.708.262
-
-
Fuente: elaboracin propia en base a las fuentes especificadas.
Actuacin n4232/06, fs. 119.
Actuacin n4232/06, fs. 119.
67
* fc
Tabla 13
PRESUPUESTO VIGENTE, LEY 341 - CRDITOS DE AUTOGESTIN - SEGN DIVERSAS
FUENTES 2005-2007.
Fuente
2005
2006
2007
IVC
Registro n3007-
MGEYA-2008
162
34.466.826
32.472.816
25.110.635
SIGAF
8.007.504,00
27.862.661,00
S/D
Fuente: elaboracin propia en base a las fuentes especificadas.
En relacin con la ejecucin del
presupuesto, la informacin disponible presenta la misma precariedad.
En primer lugar, la informacin -producida por el IVC- de la ejecucin
del programa de crditos individuales no se encuentra desagregada
para el ao 2003 entre la Operatoria de Crditos Individuales y la de
Autogestin. Por otro lado, en los aos 2006 y 2007 los montos de
ejecucin -y de asignacin- informados por el IVC resultan
inconsistentes con la informacin que surge del otorgamiento de
crditos, ya que la sumatoria de los crditos individuales otorgados
esos dos aos resulta superior a la ejecucin informada, lo cual resulta
imposible. Esto le da mayor confiabilidad a los datos de ejecucin
registrados en la Cuenta de Inversin que a los informados por el IVC.
En segundo lugar, en el ejercicio 2005 hay una importante diferencia
en comparacin a lo registrado en el SIGAF (Tabla 14).
TABLA 14
PRESUPUESTO EJECUTADO. LEY 34 1 - CRDITOS DE AUTOGESTIN E INDIVIDUALES - SEGN
DIVERSAS FUENTES 2003-2008
Ley 341
(individuales y
autogestionados)
($)
Crditos
Individuales ($)
Fuente
IVC (Nota 3683-
2008)
153
IVC (Reg. 3007-
MGEyA-08)
154
IVC (Reg. 3007-
MGEyA-08)
165
SIGAF
Sumatoria de crditos
individuales otorgados ($) *
Ejecutado
Ejecutado
Vigente
Ejecutado
Vigente
Ejecutado
2003
11.541.511
11.999.008
S/D
S/D
S/D
S/D
7.038.328
2004
33.590.041
32.897.407
39.981.715
25.693.773
S/D
S/D
25.692.574
2005
51.140.057
51.130.057
88.528.616
32.458.106
46.720.354
41.089.911
29.031.389
2006
54.651.247
54.651.247
26.702.682
24.718.650
24.931.360
24.931. 359
27.276.578
2007
25.093.590
25.098.061
8.611.241
8.611.241
S/D
S/D
9.190.829
2008
58.234.671
S/D
S/D
S/D
1.310.211
1.310.210
7.907.942
* Estimacin correspondiente a 189 crditos individuales otorgados, siendo 200 el total de crditos
otorgados segn la Memoria del IVC 2003 y $11.541.511 el total ejecutado por la operatoria Ley 341 ese
ao segn la Nota IVC-3683-2008.
, H
Actuaa" n= 4232/06 fs 119.
"
H
Act-acc-' -= 2939/05. fs. 161.
** Act-aci- i= 4232/06. fe 119.
'
H
AcT-ac:C- -= 4232/06. fs. 119.
68
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
Sobre este punto, debe tenerse en cuenta
que de acuerdo a la Ley 70 los presupuestos "...comprenden todos los
recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figuran por
separado y por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s. No
hay gastos reservados, secretos o anlogos, cualquiera sea su
denominacin. Los presupuestos muestran el resultado econmico y
financiero de las transacciones programadas para ese perodo, en sus
cuentas corrientes y de capital, as como la produccin de bienes y
servicios que generan las acciones previstas"
156
. Es evidente que los
datos presupuestarios constituyen un pilar esencial en el efectivo
control sobre la ejecucin y destino de los fondos pblicos. No brindar
informacin esencial como sta implica privar a los ciudadanos de su
derecho a controlar y a los organismos pblicos de control de una
importante herramienta de trabajo.
III.2.- Respuestas incompletas o improcedentes del IVC.
Adems de la opacidad de la informacin
presupuestaria, se observa como un problema de transparencia los
dficit de las respuestas producidas por el IVC ante requerimientos de
esta Defensora del Pueblo.
En el transcurso de los aos 2003-2009
esta Defensora del Pueblo remiti al organismo de aplicacin
numerosos pedidos de informacin sobre casos particulares y sobre la
operatoria en general, que no recibieron respuestas adecuadas,
certeras y oportunas.
En uno de los requerimientos al IVC la
Resolucin emitida por esta Defensora del Pueblo requera que ese
Instituto evaluara la situacin de un conjunto de grupos familiares.
Asimismo, en la recomendacin notificada, esta Defensora del Pueblo
dej sentado que "...pese a encontrarse vencidos los plazos
administrativos fijados, la administracin hasta la fecha no ha brindado
respuesta procedente ni a los interesados ni a este organismo
constitucional...". Del mismo modo, se advirti que "...el Estado local, a
la fecha, no evalu las situaciones de emergencia de los/as
denunciantes, ni autoriz su ingreso a la operatoria, ni brind
respuesta administrativa adecuada y/u oportuna...'*
57
. El IVC inform
en respuesta que su Gerencia de Crditos se avocaba al anlisis de
todas las actuaciones "...con la mayor celeridad posible, atendiendo a
156
Ley 70, art. 31.
167
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n0776/09.
69
los plazos administrativos que las normativas vigentes indican" . La
respuesta resulta improcedente, dado que no procede a evaluar la
situacin e incluir a los grupos en la operatoria habitacional tal cual
fuera recomendado por esta Defensora del Pueblo.
Otra prctica detectada es la de no informar
las evaluaciones efectuadas. Es ilustrativo el caso de la Resolucin n
0977/09, en la que, tras solicitarle al IVC la inclusin de los
peticionantes en la operatoria prevista por la Ley 341, se recomend al
IVC "...proceda a notificar -con carcter de urgente- el resultado de las
evaluaciones realizadas a los grupos familiares detallados...". En
respuesta, el IVC requiri a los peticionantes documentos que
respaldaran su situacin de emergencia. Sin embargo, luego de haber
sido presentada la documentacin requerida, el IVC no inform el
resultado de sus evaluaciones a fin de ingresar al programa crediticio.
La falta de acceso a la informacin del IVC
se da en el caso de solicitudes de informacin sobre procedimientos
de seleccin de solicitantes y sobre el Registro de Oferentes de
Vivienda
159
. Por ejemplo, en una oportunidad, esta Defensora del
Pueblo solicit al IVC informara
160
:
1. nmina de inmuebles inscriptos en dicho Registro desde su
creacin hasta la actualidad, indicando domicilio del inmueble y si se
trata de unidades construidas y/o administradas por ese Instituto de
Vivienda;
2. nmina de todas las familias que han resultado beneficiaras de
inmuebles incluidos en el Registro referenciado;
3. nmina de familias postulantes a inmuebles del Registro de
Oferentes que se encuentran a la espera de una solucin
habitacional;
4. nmina de inmuebles incorporados al Registro de Oferentes de
Viviendas que, a la fecha, se encuentran en condiciones de ser
asignados a los beneficiarios;
5. requisitos exigidos a las familias postulantes para ser
incorporados al Registro de beneficiarios del Programa;
6. criterios de seleccin de beneficiarios;
7. procedimiento de seleccin y adjudicacin de unidades,
indicando las reas y gerencias que toman intervencin en el trmite
administrativo;
156
Registro n5422-MGEYA-2009, F7 (de fecha 31 de marzo de 2009), recibido en virtud de la Resolucin n0776/09,
dictada en el marco de las actuaciones nros. 5470/07, 7829/07, 1753/08, 5491/08, 5812/08, 6893/08 y 7525/08.
159
En el ao 2003, el IVC cre el Registro de Oferentes de Viviendas en Venta con la finalidad de contar con un Banco de
Inmuebles de inmediata disponibilidad, a fin de satisfacer en forma directa la demanda de soluciones habitacionales sin
que los solicitantes de crditos hipotecarios tengan que recurrir a la bsqueda de una propiedad en el mercado privado.
fto
Actuacin n2935/05.
70
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
8. presupuesto afectado al Programa en los distintos ejercicios y
partidas efectivamente ejecutadas;
9. cantidad de personal afectado a la operatoria en cuestin.
El IVC respondi que "...debido a
restricciones presupuestaras, la Gerencia de Crditos del IVC no
recibe ms oferta de viviendas, careciendo a la fecha el registro,
creado por resolucin n 361/SS/03, de unidades para ofrecer...", sin
informar la nmina de inmuebles inscriptos desde la creacin del
Registro. Con respecto al punto 2 del requerimiento cursado, la misma
Gerencia inform que "...no se tiene informacin al respecto'
A6
\ Nada
inform tampoco con relacin a los puntos 3 y 4 de la solicitud. Con
respecto al criterio de seleccin y el procedimiento de seleccin y
adjudicacin (puntos 6 y 7), la Gerencia de Crditos omiti informar
ese procedimiento, limitndose a expresar que "...debido a las
restricciones presupuestarias, frente a la demanda que supera en
varios dgitos a la oferta, no se ha podido planificar un procedimiento
de seleccin y adjudicacin, atendiendo la demanda en la medida de la
disponibilidad existente, priorizando -sobre la base de razones de
oportunidad, mrito y conveniencia- las solicitudes que acrediten una
extrema emergencia habitacional".
IV. Resultados producidos por el Programa de Crditos
Individuales
Las consecuencias de las debilidades
descriptas se reflejan en los resultados producidos por el programa. A
lo largo de sus primeros cinco aos de funcionamiento el programa
produjo modestos resultados. Ya en el ao 2003, primer ao de
apertura del programa, se otorgaron slo 189 crditos individuales.
Existen registros que muestran que ese ao se haban recibido 2.500
solicitudes al da 31 de agosto y se haba planificado el otorgamiento
de 350 crditos
163
. El Jefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires anunci pblicamente el programa, especificando que se
prevea afectar un monto de pesos quince millones ($15.000.000.-) y
otorgar 350 crditos individuales
164
. Los crditos otorgados en ese ao
representan, por lo tanto, un 54% de los planificados. Los crditos
161
Respuesta recibida en esta Defensora del Pueblo el da 20 de mayo de 2009.
162
Segn la "Memoria 2003" del IVC hasta el da 31 de diciembre de 2003 se concret "...la escrituracin de 200 unidades
bajo esta operatoria". Sin embargo, no se especifica cuntas corresponden a la modalidad de crdito individual y cuntas
a proyectos de autogestin.
"Memoria, Balance General, Estado de Recursos y Gastos y Estado de Flujo de Efectivo e Informacin
complementaria" de la ex C.M.V - en Cuenta de Inversin 2003, p. 2. Segn surge del Informe de Gestin del ao 2003
(perodo enero - octubre) del IVC, si bien se anunci oficialmente el otorgamiento de 350 crditos, se entregaron 45.000
solicitudes en los tres meses de vigencia de la operatoria.
164
Noticias Urbanas, 1 de julio de 2003, citado en Resolucin n4658/04.
71
planificados representan, a su vez, el 14% de las solicitudes recibidas
en el perodo marzo-agosto y el 7% de la proyeccin anual de
solicitudes.
Una manera de evaluar el impacto del
programa es el parmetro de la poblacin con habitat deficitario. A
nueve aos de sancionada la Ley 341, los resultados de la operatoria
de crditos resultan insignificantes en relacin con el dficit
habitacional. Desde un punto de vista cuantitativo las soluciones
habitacionales producidas a travs de este programa durante seis
aos -2003 a 2008- representan slo el 5,3% de las 39.434 familias
censadas en hoteles e inquilinatos en el ao 2001, y el 1,65% de las
126.800 familias que se encontraban en algn tipo de habitat precario
ese mismo ao (Tabla 15).
Tabla 15
IMPACTO ESTIMADO DE CRDITOS INDIVIDUALES SOBRE EL DFICIT HABITACIONAL DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES
Ao
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
2003/8
Crditos
individuales
otorgados
189
680
553
430
140
107
2099
Impacto sobre
hogares en habitat
precario 2001
(126.800)
0,15%
0,54%
0,44%
0,34%
0,11%
0,08%
1,65%
Impacto sobre
hogares en hoteles
y pensiones 2001
(39.434)
0,48%
1,72%
1,40%
1,08%
0,36%
0,27%
5,31%
Impacto sobre el
total de dficit
habitacional
(166.243)
0,11%
0.41%
0.33%
0.26%
0.08%
0.06%
1,25%
Fuente: elaboracin propia en base a Censo 2001 (INDEC) e IVC en actuacin n4232/06.
Si se analizan las variaciones de
produccin se observa desde el ao 2005 una persistente tendencia
decreciente en la cantidad de crditos otorgados. Puede constatarse
que la mayor produccin del programa se da en el ao 2004 con 680
crditos otorgados, de los cuales 602 eran expedientes iniciados en
2003 (Grfico 5).
72
^a ?
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
6000n
5000 -
4000-
3000 -
2000 -
1000 -
n -
2500
2003 (al 31
agosto)
Grfico 4
S O L I C I T A N T E S 2003-2008
4820
2004 2005 2006 2007
I
2008
FUENTE: ELABORACIN PROPIA CON DATOS DEL IVC Y CUENTA DE INVERSIN. NO HAY DATOS PUBLICADOS
SOBRE LOS AOS 2004, 2006, 2007 Y 2008.
Grfico 5
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS 2003-2008
189
680
553
426
140
IU/
^
2003 2004 2005 2006 2007 2008
i
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC
Por otro lado, con respecto al monto de los
crditos otorgados, se puede constatar que el promedio se encuentra
muy por debajo del mximo monto habilitado en cada perodo (Tablas
16, 17 y 18, y Grfico 6).
73
Tabla 16
MONTOS ANUALES EN CONCEPTO DE CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS ($) - 2003-2008
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
7.038.328
25.692.574
29.031.389
27.276.578
9.190.829
7.907.942
106.137.640
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC
Tabla 17
MONTOS MNIMOS Y MXIMOS DE CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS ($) - 2003-2008
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
Mnimo
19.959
18.958
15.969
18.000
25.000
30.000
15.969
Mximo
65.649
60.000
75.000
75.000
75.000
125.000
125.000
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC.
Tabla 18
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS SEGN AO DE INICIO DEL EXPEDIENTE - 2003-2008
ANO de
otorgamiento
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
Ao de inicio del expediente
99
1
2
2
1
6
00
2
1
3
01
1
1
1
3
02
6
5
2
1
14
03
179
602
110
29
7
4
931
04
69
276
60
10
7
422
05
164
309
53
27
553
06
26
64
30
120
07
4
27
31
08
12
12
Total
189
680
553
426
140
107
2.095
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC.
Tabla 19
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS SEGN AO DE INICIO DEL EXPEDIENTE - 2003- 2008
Ao de
otorga-
miento
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
Ao de inicio del expediente
99
16,7%
33,3%
33,3%
0%
16,7%
0%
100%
00
66,7%
33,3%
0%
0%
0%
0%
100%
01
33,3%
33,3%
33,3%
0%
0%
0%
100%
02
42,9%
35,7%
0%
14,3%
7 ,1%
0%
100%
03
19,2%
64,7%
11,8%
3,1%
0,8%
0,4%
100%
04
0%
16,4%
65,4%
14,2%
2,4%
1,7%
100%
05
0%
0%
29,7%
55,9%
9,6%
4,9%
100%
06
0%
0%
0%
21,7%
53,3%
25,0%
100%
07
0%
0%
0%
0%
12,9%
8 7 ,1%
100%
08
0%
0%
0%
0%
0%
100%
100%
Total
9,0%
32,5%
26,4%
20,3%
6,7%
5 ,1%
100%
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC.
74
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
Tabla 20
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS POR MONTO - 2003- 2008 (EN MILES DE $)
monto
(miles)
Tope
habilitado
15 a 20
20 a 30
30 a 40
40 a 50
50 a 60
60 a 70
70 a 75
92
100 a 120
121 a 125
Sin datos
Total
2003
42.000
1
35
74
78
1
189
2004
48.300/60.000
13
127
207
320
12
1
680
2005
75.000
3
37
67
116
226
47
55
2
553
2006
75.000
1
3
17
51
74
97
183
426
2007
97.500
3
5
12
19
27
74
140
2008
120.000
1
1
6
12
20
53
1
6
7
107
Total
18
206
371
583
343
192
365
1
6
7
3
2.095
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC.
Tabla 21
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS POR MONTO - 2003- 2008 (EN %)
monto (miles)
Tope habilitado
15 a 20
20 a 30
30 a 40
40 a 50
50 a 60
60 a 70
70 a 75
92
100 a 120
121 a 125
Sin datos
Total general
2003
42.000
1%
19%
39%
4 1%
1%
100%
2004
48.300/60.000
2%
19%
30%
47%
2%
0%
100%
2005
75.000
1%
7%
12%
21%
4 1%
8%
10%
0%
100%
2006
75.000
1%
4%
12%
17%
23%
43%
100%
2007
97.000
2%
4%
9%
14%
19%
53%
100%
2008
120.000
1%
1%
6%
11%
19%
50%
1%
6%
7%
100%
Total
1%
10%
18%
28%
16%
9%
17%
0%
0%
0%
0%
100%
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC.
75
*
Grfico 6
EVOLUCIN DEL PROMEDIO DE CRDITOS OTORGADOS Y EL TOPE DE CRDITO INDIVIDUAL EN
TRMINOS REALES EN RELACIN AL PRECIO DE LAS VIVIENDAS MAS BARATAS - 2001- 2008
$150 .0 0 0
149.089
$130 .0 0 0 -
$110 .0 0 0
$90 .0 0 0 -
$70.000 -
$50.000
$30.000
$10.000
70.383 70
49.267
39.912
$48. 30 6- ^
gri^o
$ 120.000
500
906
$30 .0 0 0 37.240 37.783 37.783
2001 2002 20 0 3 2004 2004 20 0 5
(27/2) (15/9)
2006 2007 2008
Tope d e crdito ($)
- * Equivalente a $30.000 d e 2001 s e gn variacin d e p r e c i o s inmobiliarios
- * Promedio crditos ot orgados ($)
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, del Ministerio de Desarrollo Urbano y del BCRA,
cotizacin del dlar.
Dado que el organismo de aplicacin de la
Ley 341 justific las suspensiones de la operatoria en "restricciones
presupuestarias" (ver acpite II.5.) corresponde efectuar un anlisis de
la planificacin y la ejecucin del presupuesto.
V. Anlisis presupuestario y organizativo
"Anualmente el Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires deber fijar en la Ley de Presupuesto la
partida correspondiente, a los fines de financiar el cumplimiento de la
presente ley" (art. 14, Ley 341).
Los gobiernos estn obligados por los
Tratados Internacionales
166
a avanzar progresivamente hacia la
efectiva garanta de los derechos econmicos, sociales y culturales. La
observancia de esta obligacin concreta puede medirse en tres
parmetros: la obligacin de no retroceder en su cumplimiento, la
obligacin de utilizar el mximo de los recursos disponibles, y la
"'' Mercado inmobiliario de la Ciudad de Buenos Aires. Precio de venta de departamentos y casas en venta. Unidad de
Sistemas de Inteligencia Territorial, Subsecretara de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano. 2009.
166
La Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, la Convencin sobre los Derechos del Nio y la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de
Discriminacin Contra la Mujer.
76
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
obligacin de no violar derechos implcitamente. En este sentido,
cuando un nmero significativo de individuos en un Estado no tengan
cubiertas sus necesidades esenciales, se considerar que ste est
fallando en el cumplimiento de las obligaciones acordadas. Asimismo,
el Estado asume la obligacin de garantizar una especial proteccin a
los grupos sociales ms vulnerables, entre ellos los nios y nias,
destinando mayores recursos para el resguardo y respeto de sus
derechos
167
.
Los presupuestos son una declaracin de
prioridades en una comunidad. Al mismo tiempo, el presupuesto
expresa los planes de produccin de una organizacin pblica.
El Presupuesto Pblico constituye la
herramienta ms relevante con la que cuentan los diversos organismos
del Estado, el rgano legislativo en particular y la sociedad civil en su
conjunto, para evaluar y analizar la implementacin de las polticas
pblicas. Los criterios que guan la distribucin de los recursos, la
gestin en su ejecucin y la evolucin de planes y programas sociales,
pueden analizarse estructuralmente a travs de los Proyectos de Ley
de Presupuesto y las Cuentas de Inversin al finalizar cada ao
168
.
"Los crditos del presupuesto de gastos
que haya aprobado la Legislatura constituyen el lmite mximo de las
autorizaciones disponibles para gastar. En cada trimestre slo podrn
comprometerse gastos que encuadren en los conceptos y limites de
los crditos autorizados..."
169
.
El crdito originalmente asignado debe ser
ejecutado mediante compromisos de pago. "Constituye compromiso el
acto de autoridad competente, ajustado a las normas legales, que d
origen a una obligacin de pagar una suma determinada de dinero, en
virtud del cual, los crditos presupuestarios se destinan definitivamente
a la realizacin de aportes, subsidios, transferencias o gastos para la
ejecucin de obras, la adquisicin de bienes, remuneraciones o
contratacin de servicios'
A1
. Por su parte, "La liquidacin es el
procedimiento por el cual se determina la suma cierta que debe
pagarse por una obligacin devengada. La erogacin est en
condiciones de ser pagada cuando, por su concepto, calidad y monto,
167
Poder Judicial de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Ministerio Pblico, Asesora General Tutelar, ob. cit.,
noviembre 2008.
168
Poder Judicial de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Ministerio Pblico, Asesora General Tutelar, doctora Laura
Cristina Musa, Asesora General Tutelar, "Observaciones para la discusin sobre el Anteproyecto de Ley de Presupuesto
2009". noviembre 2008.
169
Ley 70, art. 53.
170
Ley 70, art. 55.
77
corresponda al compromiso contrado, tomando como base la
documentacin que demuestre el cumplimiento del mismo. No puede
liquidarse suma alguna que no corresponda a compromisos
presupuestados y contrados segn los procedimientos establecidos
en esta Ley y normas reglamentarias'*
7
^.
A travs del anlisis de la ejecucin y
planificacin de las partidas presupuestarias puede observarse un
retroceso del Estado en el efectivo cumplimiento de determinados
derechos, que implica una clara violacin a los compromisos
constitucionales asumidos por la Ciudad.
V.1.- Subejecucin del presupuesto asignado.
La total y completa ejecucin
presupuestaria es el estadio ideal al trmino del ejercicio contable de
cada ao. Sin embargo, en la prctica existen subejecuciones
permitidas en razn de las operatorias que la administracin lleva a
cabo. As, habr subejecucin cuando existieren compromisos
asumidos no liquidados, o que no hayan vencido al trmino del
ejercicio econmico al que corresponde el crdito. Tambin podr
existir subejecucin cuando el monto asignado originariamente tenga
diferencias positivas en relacin con los gastos proyectados. Del
mismo modo habr subejecucin cuando se estuviera frente a causas
no previstas como razones de caso fortuito o fuerza mayor -como ser
la inundacin de los terrenos donde est prevista la construccin de
viviendas sociales-, o bien, la sancin de una ley de emergencia que
suspenda las ejecuciones presupuestarias.
De la informacin presentada por el IVC y
contenida en el SIGAF, se desprende que en trminos nominales y
reales, el presupuesto vigente de la operatoria de la Ley 341 se ha
visto reducido durante los aos 2005 - 2008. Puede en este punto
observarse que si bien el presupuesto aument nominalmente durante
el lapso 2003 - 2005, a partir del ao 2006 disminuye abruptamente.
En el ao 2008 se verifica un nuevo incremento presupuestario que,
sin embargo, no logra recuperar los montos otorgados en el ao 2005.
Segn el SIGAF, esta cada abrupta del presupuesto se produce en el
2007, mostrndose una recuperacin presupuestaria los aos
subsiguientes.
En segundo lugar, debe considerarse que la
reduccin presupuestaria experimentada los ltimos aos es
171
Ley 70, art. 56.
78
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
acompaada por una subejecucin del mismo. La informacin
elaborada por el IVC pone en evidencia que las partidas asignadas al
organismo habitacional se encuentran subejecutadas, muy por debajo
de los mrgenes permitidos por las polticas financieras y
presupuestarias.
La subejecucin presupuestaria es un
problema que atae al funcionamiento de todo el IVC. En su informe
sobre el ejercicio 2003, la Auditora General de la Ciudad de Buenos
Aires seal "...se observa que en todos los programas la ejecucin
fue menor a la planificada y presentada en la Legislatura de la Ciudad
para la aprobacin delpresupuesto'
A72
.
La Gerencia de Finanzas y Administracin
del IVC inform el presupuesto asignado para la Operatoria de
Crditos prevista en la Ley 341 y ejecutado en el perodo 2001-
2008
173
. El propio organismo de aplicacin reconoce una importante
subejecucin del presupuesto, con un promedio de ejecucin de slo
64% (Tabla 22). Esto significa que en el perodo 2001-2008 la
operatoria no utiliz ms de pesos ciento treinta millones
($132.624.285.-) que le haban sido asignados para otorgar crditos.
De acuerdo a la informacin brindada por el IVC, solamente en el ao
2002 la operatoria de la Ley 341 habra ejecutado el 100% de la
partida asignada. Sin embargo, segn la informacin de la Cuenta de
Inversin el presupuesto vigente del programa para ese ao fue de
pesos cuatro millones treinta y un mil trescientos veintiuno
($4.031.321.-) (AGCBA 2003, p. 19), lo que indica una ejecucin de
slo 56% ese ao.
172
Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Final de Auditora "Comisin Municipal de la Vivienda",
Proyecto 1.10.14, Buenos Aires 25 de octubre de 2005.
173
C.f. Registro n1281-MGEYA-2008, Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Nota n3683-IVC-
2008 de fecha 24 de enero de 2008 en Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, actuacin n
2939/05, fs. 159/160.
79
Tabla 22
PRESUPUESTO VIGENTE, PRESUPUESTO EJECUTADO Y PORCENTAJE DE EJECUCIN. LEY
34 1 - CRDITOS AUTOGESTIN Y CRDITOS INDIVIDUALES - SEGN IVC 2001- 2008
Ao
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
Presupuesto Vigente
Presupuesto
Ejecutado
Notan3686-2008
1/4
$6.825.000
$2.253.624
$23.153.624
$51.320.088
$122.995.442
$59.179.778
$33.939.908
$73.112.444
372.780.166
$3.651.140
$2.253.624
$11.541.624
$33.590.041
$51.140.057
$54.651.247
$25.093.590
$58.234.671
240.155.881
Porcentaje
de
ejecucin .;
53,49%
100%
49,84%
65,45%
41,57%
92,34%
73,93%
79,65%
64%
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC.
Grfico 7
EJECUCIN PRESUPUESTARIA LEY 341 - 2003-2008
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC.
En conclusin, la subejecucin
presupuestaria llega en promedio al 36%, limitando la posibilidad de
otorgar crditos hipotecarios. Los recursos no ejecutados entre 2003 y
2008 por el programa 341 (operatorias individual y autogestin)
equivalen a 1.660 crditos individuales para adquisicin de vivienda
del mximo monto permitido y a 2.557 crditos si se toma como
referencia el monto promedio de los crditos que fueron otorgados.
Actuacin n2939/05, fs. 161.
80
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
Grfico 8
CRDITOS INDIVIDUALES LEY 341: PRESUPUESTO ASIGNADO Y CRDITOS OTORGADOS
2003-2008
$88.528.616
90.000.000
70.000.000
50.000.000
30.000.000 -
10.000.000
-10.000.000
$39.981
$15.0 0 0 .0 0 0
H.3JL3.2J3.
^ , $ 8.611.241
^25.692.574
$
29.031.389 $ 27. 276. 578^- ^ ._ - 1
T
2003 2004 2005 2006
'$9.190 .829'$7.90 7.942"
2007 2008
-*Asig. Indv(3007) Cred. Ind. Escriturados
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, Registro n3007-MGEYA-2008. Nota: la informacin de
crditos asignados no resulta completamente consistente con la sumatoria de crditos escriturados, ya
que en el ao 2007 sta ltima supera al monto que registra el IVC como presupuesto asignado.
V.2.- Ausencia de una planificacin adecuada.
Conjuntamente con el problema ya
expuesto de subejecucin del presupuesto, se observa que la
inadecuacin de las partidas asignadas tiene relacin con importantes
debilidades en la planificacin presupuestaria realizada por el
programa.
Con relacin a la asignacin de recursos
corresponde plantear un primer interrogante con respecto a por qu la
partida presupuestaria asignada al programa de crditos individuales
se reduce drsticamente desde el ao 2005, si al mismo tiempo -como
ha manifestado el propio IVC- la demanda creca de manera
exponencial con relacin a la oferta.
El IVC presenta graves dficit en la
planificacin de los recursos necesarios para cada ejercicio.
Cualquiera de los mtodos razonables que podan utilizarse para
planificar los recursos necesarios arroja como resultado montos
mayores a los que fueron aprobados y ejecutados. En este apartado
se analizan varios criterios posibles para la planificacin de recursos
que el organismo de aplicacin de la Ley 341 debera haber tenido en
cuenta.
En primer lugar, se observa una importante
regresin en el volumen de recursos asignados al programa desde el
ao 2006 (Grfico).
81
4
Grfico 9
CRDITOS INDIVIDUALES LEY 341: PRESUPUESTO ASIGNADO 2004-2008
80.000.000
70.000.000 -
60.000.000
50.000.000
40.000.000
30.000.000 -
20.000.000 -
10.000.000
$ 88.528.616
$39.981.715 , i
; i
: (
: j $ 26.702.
i i
i- I j
! i
682
2004 2005 2006
$8.611.241
2007
$ 15.000.000
2008
i
i
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC (Registro n 3007- MGEyA- 08).
Ya en el ao 2002 la AGCBA haba
observado importantes dficit relativos a la planificacin de los
recursos necesarios: "...en las partidas presupuestarias relacionadas
con la gestin de crditos se detectaron prcticas errneas
relacionadas con la poltica presupuestaria del Organismo:
ineficiencia en la elaboracin de las proyecciones para los
ejercicios a presupuestar en trminos monetarios. Se omiten
formular las metas fsicas. Las proyecciones reseadas no son
justificadas en forma seria y analtica por parte de los responsables.
Bsicamente se formulan considerando experiencias pasadas"
(AGCBA 2003, p. 19). Esta observacin de la Auditora se mantena
vigente en el mes de septiembre de 2003, cuando la Subgerencia
Econmica Financiera del IVC informaba a la Coordinacin General
Administrativa en relacin con la partida presupuestaria "Crditos
Hipotecarios - Ley 341" que "...para el ejercicio 2004, se prev un
monto similar al asignado para el ejercicio 2003"
U5
.
Con relacin al ejercicio 2005, la AGCBA
nuevamente observ dficit en la planificacin del programa de
crditos: "La meta anual es un dato aislado del cual se desconoce
su incidencia en el problema real... no hay una precisa evaluacin
de viabilidad del programa lo cual repercute en la correcta evaluacin
' Memorando 251 Gerencia Financiera - Subgerencia econmica Financiera (25/9/2003), actuacin n4636/03.
82
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
de los recursos econmicos, polticos e institucionales necesarios para
el logro de sus objetivos" (AGCBA 2007:5).
En el ao 2006 la partida asignada para el
Programa de Crditos Hipotecarios (individuales) de pesos veintisis
millones setecientos dos mil seiscientos ochenta y dos ($26.702.682.-)
(Fuente IVC, Reg. 3007) resulta un 17% menor al monto de pesos
cuarenta y un millones setecientos ocho mil doscientos sesenta y
dos ($41.708.262.-)
1
"
6
ejecutado el ao anterior.
A modo ilustrativo, en el caso del PAV el
IVC solicit pesos veintisiete millones trescientos cincuenta y siete mil
($27.357.000.-) para el ao 2006. Finalmente, la Legislatura de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires asign a esa operatoria un monto
de pesos treinta y dos millones cuatrocientos setenta y dos mil
ochocientos dieciseis ($32.472.816.-)
177
, 18,7% mayor al que haba
sido solicitado por el IVC.
Ahora bien, qu mtodo puede utilizarse
para una planificacin adecuada? El mtodo elemental consiste en
cuantificar la cantidad de bienes o servicios a producir en el perodo y
estimar su costo monetario. En el caso de los crditos hipotecarios, por
tratarse de transferencias monetarias, el clculo de recursos
necesarios para lograr los objetivos resulta ms directo. Adems, en
este tipo de programa cuyo producto son transferencias, stas
representan el grueso de los recursos necesarios, mientras los costos
operativos deberan resultar -en principio- marginales
178
. En sntesis,
los parmetros necesarios para el clculo de las transferencias a
realizar son: a) cantidad de crditos a otorgar; b) monto de los crditos
a otorgar.
Respecto al primer parmetro cul es un
objetivo de produccin razonable? qu cantidad de poblacin se
aspira a atender? La definicin de una lnea de base de la demanda
resulta indispensable tanto para planificar los objetivos de produccin
como para evaluar los resultados producidos. La Auditora de la
Ciudad de Buenos Aires ha sealado al respecto que "...no se han
construido indicadores que por ejemplo permitieran darle al programa
valores iniciales al problema antes de su ejecucin y que en
consecuencia permitieran definir un impacto estimado en un tiempo
determinado" (AGCBA, 2007, p. 5).
176
Segn Cuenta de Inversin 2005.
177
Informe "Ley n341: Una alternativa para la vivienda social", DPCBA. 2008, p. 48
178
Sobre los costos operativos ver acpite V.3.
83
Hay varios parmetros posibles para definir
una lnea de base y planificar los recursos necesarios para el
funcionamiento adecuado del programa. En el caso de esta poltica
crediticia, la Ley 341 define la poblacin objetivo como "hogares de
escasos recursos en situacin crtica habitacional". Sobre la base de
esa definicin, un parmetro de mnima para definir la lnea de base
puede ser la poblacin en "hoteles" o "inquilinatos". De acuerdo al
Censo 2001, haba 39.434 familias en hoteles e inquilinatos
179
. Si se
plantea una proyeccin conservadora postulando que, por ejemplo, un
5% de esta poblacin (1.972 hogares) podan constituirse en
solicitantes calificados para el crdito , se concluye que se requerira
un presupuesto de ms de 82 millones para entregar esa cantidad de
crditos de pesos cuarenta y dos mil ($42.000.-) (el mximo vigente
desde fines del ao 2002). Proyectando, en carrrbio, un monto
promedio menor al mximo, como el promedio de los crditos
finalmente otorgados, de pesos treinta y siete mil ($37.000.-), se
requera un presupuesto de casi 73 millones de pesos para esas
transferencias (Tabla 23).
Otro parmetro posible a tener en cuenta
para una planificacin razonable de recursos, es la produccin que
tuvo el programa en el ao 2004. Luego de un modesto comienzo de la
operatoria en el ao 2003 (se planificaron slo 350 crditos y se
otorgaron no ms de 200 en total y 189 individuales), en 2004 la
produccin fsica del programa alcanz 680 crditos otorgados, un
260% ms que el ao anterior. La produccin de ese ao puede
considerarse un parmetro de una produccin mnima que el
programa deba mantener como piso de produccin para los aos
posteriores. Mantener esa produccin mnima (680 crditos anuales)
en los aos siguientes implicaba, por ejemplo, un presupuesto para
transferencias un 536% mayor al monto de las transferencias
realizadas en el ao 2008, es decir de 50 millones en lugar de los casi
8 millones transferidos (Tabla 23).
Para la estimacin de los recursos
presupuestarios que se necesitaban hay que considerar: a) las metas
fsicas, b) el monto de los crditos a ser proyectado y c) el costo
operativo.
Recursos necesarios = meta fsica (a) * monto promedio (b) *
coeficiente de costo operativo (c)
Recursos necesarios = 680 (a) * monto promedio (b) * 1,415 (c)
Datos procesados a travs de CEPAL/CELADE Redatam+SP, www.indec.gov,ar.
De acuerdo a los requisitos estipulados en la Ley 341.
84
J*
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
Tomando el parmetro de 680 crditos
como meta fsica mnima y un 41,5% extra en concepto de costo
operativo (ver Tabla 25), resta definir el monto promedio de crdito que
se utilizar para proyectar la estimacin. La primera alternativa es
mantener el valor de crdito equivalente al poder adquisitivo del monto
estipulado al sancionarse la Ley 341 -pesos treinta mil ($30.000.-) del
ao 2000- (Tabla 23 B.1). Otra opcin es considerar el monto mximo
previsto en cada ao
181
(Tabla 23 B.2). Por ltimo, la opcin de mnima
sera proyectar un promedio menor al mximo, para lo cual se puede
utilizar -retrospectivamente- el monto promedio de los crditos
otorgados (Tabla 23 B.3).
Considerando esta ltima alternativa -B.3,
la estimacin ms conservadora- las transferencias en el perodo
2005-2008, segn esta estimacin, deberan haber sido de pesos
ciento setenta y cuatro millones ciento treinta y cinco mil novecientos
sesenta y uno ($174.135.961.-), en contraste con los pesos setenta y
tres millones cuatrocientos seis mil setecientos treinta y ocho
($73.406.738.-) efectivamente transferidos. Esto significa que, tan slo
para mantener la produccin del ao 2004 bajo una hiptesis de
produccin mnima, se requera un volumen de transferencias un
137% mayor al efectuado.
Como se expuso, es menor en todos los aos al equivalente de pesos treinta mil ($30.000.-) del ao 2000. Ver Tabla
85
Tabla 23
ALTERNATIVAS DE ESTIMACIN DE RECURSOS NECESARIOS PARA OTORGAMIENTO DE
CRDITOS INDIVIDUALES LEY 34 1 (SOLO TRANSFERENCIAS, NO INCLUYE COSTOS
OPERATIVOS). 2003-2008
Crditos individuales otorgados
Monto promedio ($)
Monto mximo habilitado ($)
Transferencias realizadas
(sumatoria de crditos
individuales otorgados) ($)
Demanda estimada (5% de los
hogares habitando Hoteles e
Inquilinatos)
(A.1) 5% de pob. en Hoteles e
Inquilinatos * monto mximo
habilitado ($)
Diferencia porcentual en relacin
a transferencias realizadas
(A.2) 5% de pob. en Hoteles e
Inquilinatos * monto promedio
proyectado ($)
Diferencia porcentual en relacin
a transferencias realizadas
(B.1) Otorgados 2004 (680) x
monto equivalente a $30.000 del
2000 ($)
Diferencia porcentual en relacin
a transferencias realizadas
(B.2) Otorgados 2004 (680) x
monto mximo previsto ($)
Diferencia porcentual en relacin
a transferencias realizadas
(B.3) Otorgados 2004 (680) x
monto promedio proyectado ($)
Diferencia porcentual en relacin
a transferencias realizadas
2003
189
37.240
42.000
7.038.328
1972
82.811.400
1077%
72.987.814
937%
2004
680
37.783
48.300 /
60.000
25.692.574
2005
553
52.498
75.000
29.031.389
57.148.073
97%
51.000.000
76%
35.698.634
23%
2006
426
64.030
75.000
27.276.578
77.796.239
185%
51.000.000
87%
43.540.078
60%
2007
140
65.649
97.500
9.190.829
84.142.946
816%
65.960.000
618%
44.641.169
386%
2008
107
73.906
120.000
7.907.942
101.380.608
1182%
81.600.000
932%
50.256.080
536%
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC e INDEC Censo 2001.
Otra manera de estimar las metas fsicas
consiste en partir del dato de la cantidad de solicitudes que se
recibirn y hacer una proyeccin de la proporcin de solicitudes que
calificarn para acceder al crdito. Desde el ao 2006 la cantidad de
solicitudes recibidas ronda las 4.000
182
. La proyeccin de solicitantes
que reunan los requisitos estipulados en la Ley 341 no puede
realizarse por falta de datos sobre la evaluacin de solicitudes por
parte del IVC.
,82
Comisin de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, desgrabacin de la reunin del da
10 de junio de 2009, Direccin General de Taqugrafos, p. 32.
86
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
Por otro lado, desde el ao 2006 se
registran considerables reducciones presupuestarias al IVC en su
conjunto. En el ao 2008 el Poder Ejecutivo redujo en casi un 18% la
partida asignada por la Legislatura al IVC (Tabla 24). Los datos
especficos de variacin para la operatoria de crditos por Ley 341 no
estn disponibles.
Tabla 24
PRESUPUESTO SANCIONADO Y VIGENTE. IVC 2006-2009
Crdito Sancionado
Crdito Vigente
Modificacin de crditos (A - B)
% de variacin del crdito
sancionado
2006
379.681.093
SD
SD
SD
2007
333.254.385
303.165.956
-30.088.429
-9,0%
2008
478.425.710
392.584.215
-85.841.495
-17,9%
2009
519.635.601
478.865.100
-40.770.501
-7,8%
Fuente: elaboracin propia sobre la base del SIGAF.
V.3.- Elevado costo operativo.
A los problemas de la baja asignacin
presupuestaria y la subejecucin de esos recursos se agrega un tercer
problema que impacta negativamente en los resultados del programa:
el elevado gasto operativo.
El costo de su propio funcionamiento
constituye un aspecto crtico de la operatoria de crditos. Para
cualquier tipo de servicio o produccin pblica puede estimarse la
cantidad de recursos que se gastan por unidad de producto,
obtenindose una medida de eficiencia en la utilizacin de recursos.
En el caso de muchos servicios pblicos, tanto la definicin conceptual
del producto fsico que se utilizar como parmetro para medir la
produccin (las llamadas "metas fsicas") como la estimacin de su
costo puede presentar dificultades metodolgicas. En el caso de los
crditos hipotecarios esta dificultad no se presenta, ya que la unidad
fsica de produccin es inequvocamente el mismo crdito otorgado. A
la vez, por tratarse de transferencias, el clculo del costo de los
crditos puede definirse como el monto del mismo crdito ms el costo
de todas las actividades necesarias para su otorgamiento llevadas a
cabo desde la solicitud hasta la escrituracin. Por definicin, todos los
gastos por encima de las mismas transferencias efectuadas en forma
de prstamos constituyen el gasto de las operaciones necesarias para
entregar el crdito, es decir el costo operativo. Este gasto operativo se
calcula directamente como la diferencia entre el presupuesto ejecutado
y el conjunto de crditos otorgados.
87
*
De acuerdo a los pocos datos disponibles
(ver apartado III), las transferencias realizadas a los beneficiarios
alcanzan solamente alrededor de un 70% del presupuesto ejecutado
por el programa de crditos individuales. En el ao 2003 el programa
otorg 189 crditos que suman un total de pesos siete millones treinta
y ocho mil trescientos veintiocho ($7.038.328.-), mientras el total de
presupuesto ejecutado en este programa puede estimarse en pesos
diez millones novecientos veintin mil doscientos noventa y cinco
($10.921.295.-)
183
. En el ao 2005, la relacin es similar, se otorgaron
553 crditos individuales por un total de pesos veintinueve millones
treinta y un mil trescientos ochenta y nueve ($29.031.389.-), mientras
el presupuesto ejecutado fue de pesos cuarenta y un millones ochenta
y nueve mil novecientos once ($41.089.911.-). Esto significa que en el
ao 2003 por cada pesos cien ($100.-) de crdito otorgado se
gastaron otros pesos cincuenta y ocho ($58.-) en el
funcionamiento del propio programa. En el ejercicio 2005 este gasto
operativo fue de pesos cuarenta y uno ($41.-) cada pesos cien ($100.-)
de crdito. El gasto operativo de la operatoria de crditos individuales
puede estimarse de esta manera en un 30% del presupuesto
ejecutado, representando un mnimo de 41,5% del gasto en
transferencias (Tabla 25). Esta proporcin de gastos operativos es
similar a la que presentaba el organismo en el ejercicio 2003: "...la
incidencia de los gastos de funcionamiento y administracin de la CMV
alcanzan el 30% del total de las erogaciones ubicndose en el 5to.
lugar de las jurisdicciones del pas con mayor incidencia del gasto"
184
'.
Estinacjn correspondiente a 189 crditos individuales otorgados, siendo 200 el total de crditos otorgados segn la
Memona de) IVC 2003 y pesos once millones quinientos cuarenta y un mil quinientos once ($11.541.511.-) el total
ejecutado por la operatoria Ley 341 ese ao segn la Nota IVC-3683-2008.
Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Final de Auditora "Comisin Municipal de la Vivienda",
Proyecto 1.10.14. Buenos Aires 25 de octubre de 2005, p. 40.
88
D
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
Tabla 25
COSTO OPERATIVO. LEY 341. 2006-2009
(A) Presupuesto
ejecutado 341
(individuales y
autogestio-
nados) ($)
(B) Presupuesto
ejecutado en
Crditos
Individuales ($)
(C)
Transferencias
por
otorgamiento de
crditos
individuales
(D) % de
transferencias
sobre el total
del presupuesto
ejecutado
(E = B - C)
Costo operativo
(F) % de costo
operativo sobre
el presupuesto
ejecutado
(G) Costo
operativo cada
$100.-de
crdito otorgado
2003
11.541.511*
11.556.926**
10.921.295
(estimado)***
7.038.328
64,5%
4.503.183
35,5%
$55.-
2004
33.590.041*
S/D
25.692.574
2005
51.140.057*
49.097.415"*
41.089.911*"*
32.458.106
29.031.389
70,7%
12.058.522
29,3%
$41,5
2006
54.651.247*
24.718.650
27.276.578
2007
25.093.590*
8.611.241
9.190.829
2008
58.234.671*
S/D
7.907.942
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC.
* Nota IVC-3683-2008.
** Presupuesto devengado, AGCBA.
*** Estimacin correspondiente a 189 crditos individuales otorgados, siendo 200 el total de crditos
otorgados segn la Memoria del IVC 2003 y pesos once millones quinientos cuarenta y un mil quinientos
once ($11.541.511.-) el total ejecutado por la operatoria Ley 341 ese ao segn la Nota IVC-3683-2008.
**** Presupuesto definitivo segn la Cuenta Inversin.
V.4.- Debilidades en la estructura organizativa del IVC
Los dficit de la operatoria analizados se
encuentran relacionados con debilidades propias del organismo de
aplicacin.
En sucesivas auditoras la AGCBA ha
detallado cules son las debilidades en la estructura organizativa que
afectan de manera directa e inmediata la planificacin presupuestaria,
su ejecucin y la puesta en marcha del programa habitacional objeto
de anlisis.
En primer lugar, se determin la
inexistencia de normas y procedimientos actualizados en la gestin de
89
i
recursos humanos, un inadecuado encuadre de las modalidades de
contratacin de personal de acuerdo a las tareas asignadas, falta de
integridad y coincidencia en la informacin brindada por la Gerencia de
Recursos Humanos y el Departamento de Liquidacin de Haberes del
IVC, inexistencia de una adecuada capacitacin del personal en pos
de los objetivos del organismo, inexistencia de Evaluacin de
Desempeo al personal, as como una grave debilidad en la
planificacin, en la gestin de todos los recursos involucrados y en el
sistema de control interno.
Desde el punto de vista organizacional, a
las debilidades propias del sistema funcional, se le suma una
permanente modificacin de la estructura sin justificacin aparente
acompaada de una indefinicin de las responsabilidades de los
niveles inferiores y de la inexistencia de una adecuada capacitacin en
funcin de los objetivos de la organizacin o de la realizacin de la
evaluacin de desempeo necesaria para contribuir a la mejora
constante del organismo. Todo ello influye negativamente en los
resultados efectivos del IVC en funcin de sus objetivos principales,
previstos en la Ley 1251 y en relacin directa y necesaria con los
resultados de la Operatoria de Crditos Hipotecarios de la Ley
341/964. Como ejemplo, cabe mencionar que la AGCBA ya en el ao
2003 observ que la Unidad de Auditora Interna "...no cuenta con la
designacin del personal necesario para llevar a cabo un adecuado
control acorde a la envergadura operativa del organismo" (AGCBA
2003, p. 18).
El informe final aprobado por la Auditora
General de la Ciudad de Buenos Aires en el mes de febrero de 2009
185
muestra que la planta orgnico funcional del IVC estaba integrada por
novecientos ochenta y tres agentes. El nivel educativo de los agentes
del IVC -de acuerdo a los datos aportados por el Departamento de
Personal, se representa en un 27% del personal que cuenta con
estudios universitarios. Asimismo, la mayor proporcin de agentes se
concentra en el agrupamiento que cuenta con estudios secundarios
(33%) y primario (27%), destacando un alto porcentaje de agentes de
los cuales se desconoce el nivel de instruccin alcanzado, que
representa el 11 %.
Por otra parte, la estructura organizativa del
IVC no cuenta con una unidad organizativa equipada con recursos
idneos para proyectar, analizar y ejecutar los presupuestos
185
Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Final, Proyecto n 1.08.11, Auditora Legal, Financiera y de
Gestin, "Instituto de la Vivienda: Actividades comunes al IVC", Buenos Aires febrero 2009.
90
I>
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
necesarios para afrontar de manera eficaz la demanda habitacional,
conjuntamente con las partidas necesarias para la subsistencia del
propio organismo.
Del Informe Final aprobado por la Auditora
General de la Ciudad de Buenos Aires en el mes de octubre de
2005
186
surge que la ex C.M.V. contaba con un total de seiscientos
cincuenta y tres empleados, de los cuales un 24% eran profesionales y
tcnicos, mientras que el 76% restante corresponda a personal
administrativo y de servicio.
Los datos aportados obligan a cuestionarse
si el IVC ha sido capaz de evaluar los resultados de la operatoria, a la
luz de sus recursos humanos disponibles, haciendo para ello los
clculos demanda/calidad - cantidad de empleados que sean
necesarios. En efecto, en el ao 2005 se registraron 4.820 solicitudes
de crditos iniciadas dentro de ese organismo
187
. Dado que el rea de
Evaluaciones se encuentra compuesto por veinte agentes -segn lo
informado por el IVC
188
-, se puede estimar que cada uno de ellos tuvo
a su cargo la evaluacin de 241 solicitudes. La escasa cantidad de
personal, sumada a la complejidad de los temas que se abordan en
cada una de las solicitudes presentadas y la carencia de
procedimientos de planificacin, evaluacin y adjudicacin permiten
vislumbrar una desproporcin entre la cantidad de solicitudes y la
cantidad y calidad de agentes destinados a su consideracin.
Con relacin al gasto en personal, en el ao
2007 el crdito sancionado fue equivalente a pesos treinta y cuatro
millones doscientos cuarenta y nueve mil trescientos noventa
($34.249.390.-) sufriendo un incremento por decisin del Poder
Ejecutivo local del 25,37%, aunque debe resaltarse que no se tienen
parmetros precisos en los montos, debido a la recurrente falta de
informacin sobre el tema. Sin perjuicio de ello, la Auditora General de
la Ciudad de Buenos Aires concluy que los gastos devengados del
IVC referidos al personal, indican que, a diciembre de 2007, el
organismo gast por empleado un promedio de pesos cuarenta y
cuatro mil ciento noventa y seis ($44.196.-) al ao; lo que representa
186
Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Final de Auditora "Comisin Municipal de la Vivienda",
Proyecto 1.10.14, Buenos Aires 25 de octubre de 2005.
187
Cuenta de Inversin 2005 - Direccin General de Contadura - Ministerio de Hacienda.
188 Cf. Registro n1284-MGEYA-2008 en Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, actuacin n
2939/05, fs. 159: "En cuanto al rea de Evaluaciones, ese Instituto de Vivienda tuvo a bien informar que contaba con una
veintena de empleados distribuidos del siguiente modo: Profesionales del rea Social: 5; Administrativos: 1; Oficiales de
cuenta: 6; Profesionales del rea Jurdica: 2; Jefe de Departamento: 1; Mesa de Entradas: 2; Coordinadores: 1:
Secretarias: 2. Al respecto cabra preguntarse si efectivamente esa cantidad de personal y su preparacin son suficientes
y acordes a los requerimientos naturales de un programa tan complejo como el previsto en la Ley n" 341".
91
un promedio de pesos tres mi seiscientos ochenta y fres ($3.683.-)
mensuales. Estos datos permiten descartar la posidad de que las
debilidades observadas radiquen en insuficiencia de presupuesto para
personal.
Entre las principales observaciones que la
AGCBA ha reaBzado con respecto a los recursos humanos del
organismo estudiado, es menester destacar la inexistencia de polticas
y planes definidos para la gestin integral de los citados recursos que
se evidenciaron en:
a. indefinicin de objetivos explcitos de polticas y planes para la
gestin de tos recursos;
b. inexistencia de objetivos y metas planificadas para el perodo;
c. inexistencia de indicadores que permitan el monitoreo y
evaluacin de los recursos humanos;
d. inexistencia de la definicin actualizada de los descriptivos
necesarios para los puestos de trabajo, perfiles;
e. inexistencia de registros sistemticos que revelen el historial del
personal.
VI. Conclusiones
1. Las herramientas de subsidio a la demanda tienen la
potencialidad de evitar la "ghetificacin" de la "vivienda social" y la
creacin de "barrios de pobres", ya que permiten a una poblacin
de bajos recursos escoger vivienda segn sus preferencias y
necesidades para ubicarse en la trama de la Ciudad. Sin embargo,
estas potencialidades para concretarse requieren una
operativizacin efectiva por parte de la autoridad de aplicacin.
2. Hay consenso en que la falta de polticas crediticias que faciliten
el acceso a la adquisicin de vivienda a una amplia franja de
poblacin es uno de los problemas ms importantes con relacin al
dficit habitacional.
3. La Ley 341, sancionada en el ao 2000, previo el
funcionamiento de una poltica de otorgamiento de crditos a tasas
reducidas. Una expectativa razonable de esta nueva poltica es, por
ejemplo, que una proporcin significativa de inquilinos puedan, por
un pago similar, acceder a una vivienda definitiva.
4. Sin embargo, a nueve aos de sancionada la ley, los resultados
de la operatoria de crditos, resultan insignificantes con relacin al
volumen del dficit habitacional. Desde un punto de vista
cuantitativo las soluciones habitacionales producidas a travs de
este programa durante cinco aos (2003 a 2008) representan slo
92
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
el 5,3% de las familias censadas en hoteles e inquilinatos en el ao
2001, y el 1,3% de las familias que se encontraban en algn tipo de
habitat precario ese mismo ao.
5. Los hechos y antecedentes analizados permiten concluir que los
limitados resultados obtenidos estn asociados a la falta de
correspondencia entre los amplios objetivos de la poltica definidos
en la Ley 341 y los limitados recursos asignados a la operatoria,
combinados con una baja eficiencia operativa.
6. Esta limitacin de recursos se encuentra, a su vez, vinculada a
un profundo dficit de capacidad institucional del organismo
designado como autoridad de aplicacin.
7. La insuficiencia de recursos presupuestarios se verifica
tanto en relacin con el dficit habitacional de la Ciudad, como con
relacin al volumen de la demanda activa de crditos 341. Por
ejemplo, tan slo para mantener la produccin del ao 2004 bajo
una hiptesis de produccin mnima, se requera un volumen de
transferencias por otorgamiento de crditos un 137% mayor a las
efectuadas durante los aos 2005 a 2008.
8. Este problema est relacionado a la deficiente planificacin del
organismo ejecutor para prever adecuadamente la necesidad de
recursos de cada ejercicio.
9. A este dficit de planificacin se agrega el problema de las
reducciones presupuestarias efectuadas por el Poder Ejecutivo
con posterioridad a la sancin de la Ley de Presupuesto de cada
ao. Los datos disponibles sobre el IVC muestran diferencias entre
el presupuesto aprobado y el vigente que llegaron hasta un 18% en
el ejercicio 2008.
10. El costo operativo de la operatoria de crditos individuales
alcanza alrededor del 30% del presupuesto ejecutado. Esto implica
una muy baja eficiencia en la utilizacin de los ya limitados
recursos asignados.
11. Adems de la referida limitacin de recursos, se constat en la
implementacin del programa 341 tambin una importante
subejecucin presupuestaria, que alcanz desde un 8% en 2006
hasta un 48% en el ao 2005. Los recursos no ejecutados entre
2003 y 2008 por el programa 341 (operatorias individual y
autogestin) equivalen a 1.660 crditos individuales para
adquisicin de vivienda del mximo monto permitido y a 2.557
crditos si se toma como referencia el monto promedio de los
crditos que fueron otorgados.
12. Las falencias del IVC abarcan desde la planificacin
presupuestaria hasta la ejecucin de los recursos asignados. El
IVC presenta diversos dficit como organizacin, muchos de los
cuales datan de la ex C.M.V. Los antecedentes de diversas
93
auditoras pusieron en evidencia falencias que abarcan desde la
carencia de diagnsticos y lneas de base, la ausencia de
mecanismos de planificacin y rendicin de cuentas, hasta una
baja dotacin de personal profesional.
13. El cumplimiento de la Ley 341 y el aprovechamiento de las
polticas de acceso a la vivienda a travs de crditos subsidiados
requiere una profunda transformacin del modo en que se ha
hecho operativa por parte del IVC.
Vil. Recomendaciones
1. Anlisis diagnstico de los dficit de capacidad institucional de
las unidades organizativas del IVC involucradas en la
aplicacin de la Ley 341.
2. Reestructuracin del IVC que permita satisfacer los
requerimientos de la operatoria (continuidad, plazos,
evaluacin).
3. Desarrollo de un rea de planificacin al interior del IVC.
4. Definicin de una lnea de base sobre el dficit habitacional
que permita una planificacin de recursos adecuada a la
demanda de crditos de la poblacin objetivo definida en la
Ley 341.
5. Asignacin de recursos destinados a la operatoria de crditos
individuales Ley 341 que garanticen la continuidad de la
operatoria y su ampliacin a la poblacin objetivo definida en
dicha norma.
6. Asignacin de recursos suficientes para mantener crditos
equivalentes al monto real estipulado por la Ley 341 en el ao
2000.
VIII. Referencias
Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires - AGCBA (2000)
"Informe final de Auditora. Proyecto n 1.14.2.99";
(2003) "Informe final de Auditora. Proyecto n 1.03.20";
(2005) "Informe final de Auditora. Proyecto n 1.04.12. CMV-
Seguimiento auditoras anteriores";
(2007) "Informe final de Auditora. Proyecto n1.06.22. Crditos
Ley 341/964: Auditora Legal y Financiera y Gestin";
(2009) "Informe final de Auditora. Proyecto n1.08.11. Auditora
Legal, Financiera y de Gestin".
94
Defensora del Pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires
Direccin General de Contadura del Ministerio de Hacienda del
Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Cuenta de
Inversin.
Rodrguez, Enrique (2008). Ponencia presentada en el Coloquio de
Expertos "Crisis habitacional y habitat informal en la Ciudad de Buenos
Aires", Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, 29 de agosto de 2008.
Fernndez Wagner, Ral (2008). Ponencia presentada en el Coloquio
de Expertos "Crisis habitacional y habitat informal en la Ciudad de
Buenos Aires", Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, 29 de agosto de 2008.
Garay, Alfredo (2008). Ponencia presentada en el Coloquio de
Expertos "Crisis habitacional y habitat informal en la Ciudad de Buenos
Aires", Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, 29 de agosto de 2008.
95