CRITICISM OF THE PARLAMENTARY PROCEDURAL IMUNITIES IN THE BRAZILIAN CONSTITUTIONAL THOUGHT
Aluizio Jcome de Moura Jnior*
Resumo
No presente artigo ser feita uma anlise histrica das imunidades processuais parlamentares nas Constituies Brasileiras, do seu tratamento no direito comparado e das crticas recebidas pelos doutrinadores nacionais no decorrer dos tempos, desde os albores da Repblica, passando pelas pocas de exceo e chegando ao estgio atual da crtica. Como salientado, a disciplina das citadas imunidades no direito comparado exerceu influncia decisiva na conformao atual das mesmas no ordenamento constitucional brasileiro. No obstante, assevera-se a construo terica criativa dos jurisconsultos ptrios, ressaltando-se o poder renovador e autnomo de suas ideias, de modo a adequar o instituto ao direito e realidade sociopoltica nacionais.
In this paper, it will be done a historical analysis on the parlamentaty procedural imunities in the Brazilians Constitutions, of its treatment in comparative Law and the critics received from the national scholars through the times. As affirmed, the discipline of the mencioned imunities in the comparative Law influenced in decisive way in the rule of those in the brazilian constitutional order. However, the crative theoretical building of the national scholars will be affirmed, remarking the renewing and autonomous power of their own ideas, meaning to adequate the institute of parlamentary imunity to brazilian Law and socialpolitic reality of our country.
As imunidades parlamentares foram concebidas como instrumentos para conteno do arbtrio do Poder Executivo que, em diversos momentos no decorrer da histria, utilizou de estratgias e abuso de poder para fazer sucumbir as legtimas misses do Poder Legislativo.
* Defensor Pblico no Estado do Cear e mestrando pela Universidade de Fortaleza. Com efeito, desde os primrdios da histria ocidental, os perodos de crise institucional do azo s invases de governantes e tiranos ao exerccio livre das faculdades inerentes ao titular da confeco das leis. Na Grcia Antiga, aps a guerra do Peloponeso, a democracia ateniense foi solapada pelo governo dos Trinta Tiranos. Em Roma, clebre a conspirao de Lcio Srgio Catilina contra o Senado. Na modernidade, o poder absoluto na Frana fez ruir o poder do parlamento, como assaz feito na Inglaterra, onde, a luta pela liberdade dos legisladores se confundiu com a resistncia ao absolutismo. Na Alemanha de Adolf Hitler, o incndio no Reichstag, em 1933, foi motivo suficiente para que o fhrer iniciasse uma perseguio sistemtica aos deputados comunistas e socialdemocratas. Em 1930, o duce Benito Mussolini fecha o Parlamento Nazionale, antes, em 1924, por denunciar fraudes nas eleies parlamentares, o deputado Giacomo Matteoti foi raptado e assassinado. A interdio do Montecitorio e do Palazzo Madama exarcebou o poder do regime fascista. No Brasil, a tradio constitucional de garantia das imunidades, mesmo nos perodos de ditadura, todas as nossas constituies a reconheceram. No obstante, os pensadores do direito constitucional brasileiro, desde a Carta Magna Imperial, assacam crticas ao instituto da imunidade parlamentar. Segundo os mesmos, estas podem consubstanciar autnticas frmulas furtivas de fugir-se aplicao das leis penais, tornando-se um verdadeiro anel de Giges em favor da impunidade dos legisladores, mormente em se tratando de crimes comuns e alheios ao desempenho da atividade parlamentar. Diversas so as vozes que se enlevaram contra a maximizao das imunidades, desde Joo Barbalho, passando por Flscolo da Nbrega, chegando at os nossos dias com as crticas de Agassiz de Almeida Filho. No presente trabalho, partimos da premissa que um parlamento livre essencial ao Estado de Direito e soberania do povo, sem esquecer de que a imunidade que serve consecuo destes no pode servir ao encobrimento de atitudes de parlamentares divorciadas do propsito da atuao como livres representantes do titular do poder soberano, o povo, colocando aquelas margem da aplicao da lei penal.
1 As origens e os propsitos das Imunidades Parlamentares
Inicialmente, cumpre fazer um esboo histrico do surgimento das imunidades parlamentares, traando, resumidamente, os fatos e ambiente que lhes deram gnese, para, em seguida, afirmar os seus propsitos. Os cidados que participavam das discusses pblicas na Grcia eram considerados imunes a qualquer ofensa. Simbolicamente, o orador recebia uma coroa de mirto e colocava-a na cabea, o que os tornava inviolveis. Na Roma Antiga os Tribun de La Plbe eram inviolveis, eram os defensores dos interesses dos plebeus junto ao governo romano, os Tribunos da Plebe mais conhecidos foram os irmos Tibrio e Caio Graco. Contudo, foi na idade mdia que o instituto comeou a ganhar corpo. Na Inglaterra, em 1397, o deputado Haxey foi preso por ordem do Rei Ricardo II, a priso foi motivada pela aprovao pela Cmara dos Comuns, por proposta dele, da reduo das despesas da Casa Real. Somente dois anos depois, j no reinado do monarca Henrique IV, o parlamentar foi libertado, tendo o rei reconhecido a ilegalidade da coarctao(ALEIXO, 1961, p. 23) Seguiram-se diversos conflitos entre parlamento e monarca na Inglaterra, at a consagrao da liberdade parlamentar pelo Bill of Rights, em 1689. Nos Estados Unidos, tanto a Declarao da Virgnia, como a Constituio de 1787 garantiam as imunidades. A Frana revolucionria tambm assegurou a garantia das imunidades, reconhecidas tanto pela Assembleia Geral de 23 de junho de 1789, como pela Constituio de 1791. Foi a reao do parlamento contra o absolutismo do monarca, objetivando garantir o exerccio livre de suas atribuies. As imunidades surgiram com um propsito: o de assegurar o livre exerccio do poder legislativo.
2 Imunidades e Inviolabilidade
Nesse ponto, importa diferenciar as imunidades da inviolabilidade. Para a doutrina, as ltimas significam imunidade material e as primeiras, imunidades formais, divididas em imunidades de priso e imunidades processuais. Por imunidade material ou inviolabilidade, entende-se que os congressistas so inviolveis por suas opinies, palavras e votos. Sendo impossvel, quando verificada uma de suas hipteses de ocorrncia, a configurao do tipo penal. As imunidades formais contemplam a imunidade de priso, e a imunidade processual, que impede ou susta o processo-crime, esta ltima, objeto do presente estudo.
3 O alcance das imunidades parlamentares processuais do direito comparado
Podemos contextualizar o estudo comparado das imunidades parlamentares processuais segundo o seu regime nas duas tradies jurdicas principais do direito ocidental: a tradio anglo-saxnica, e a tradio europeia continental. A tradio anglo-saxnica mais restritiva quanto ao alcance das imunidades. Na Inglaterra, a freedom from speech equivale imunidade material, que torna os parlamentares inviolveis por seus opinies, palavras e votos, proferidos durante as sesses, ou quando a ela se dirige, ou dela regressa. J a freedom from arrest, equivalente nossa imunidade formal, foi concebida para tutelar o congressista contra prises arbitrrias, restringindo-se seara civil(SANTOS, 2009, p. 14). O instituto da imunidade formal na Inglaterra encontra-se ressequido, pois a priso civil por dvida foi abolida atravs do Debtors Act, baixado pela Rainha Victria em 1869, mantida somente nos casos de insolvncia fraudulenta(RABELLO, 1987, p. 41). Os Estados Unidos, seguindo a tradio inglesa, tambm inserem a imunidade processual somente s prises por dvida:
Nos Estados Unidos, a Constituio foi igualmente discreta. Manteve a regra tradicional da irresponsabilidade por atos no exerccio das funes. A inviolabilidade, porm, no se estende aos casos de trahison, felony and breakage of peace; e, como a exceo, no dizer de Willoughby, abrange todas as causas do crime, a iseno s se aplica s prises por dvida.(NBREGA, 2011, p. 588).
Portanto, nos Estados Unidos, um parlamentar normalmente acusado e julgado, nos termos do Article 1, Section 6, da Constituio Americana
The privilege of immunity (freedom from arrest) while going to and from congressional business has little importance today. Members of congress, like anyone else, may be arrested for breaking the law. They may be tried, convicted, and sent to prison.(ESTADOS UNIDOS DA AMRICA, 2004, p. 53).
V-se, portanto, que o direito ingls e o direito americano no contemplam a imunidade processual, tal qual o direito brasileiro at a vigncia da Emenda Constitucional N 35/2001. Na Europa Continental, por seu turno, h forte tradio de manuteno da imunidade formal processual. A prerrogativa da prvia autorizao dos pares encontra previso expressa nas Constituies da Frana de 1958, da Itlia de 1947, e da Espanha de 1978, alm da Lei Fundamental da Repblica Alem de 1946**.
Article 26. Aucun membre du Parlement ne peut tre poursuivi, recherch, arrt, dtenu ou jug loccasion des opinions ou votes mis par lui dans lexercice de ss fonctions. Aucun membre du Parlement ne peut faire lobjet, en matire criminelle ou correctionnelle, dune arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de libert quavec lautorisation du Bureau de lassemble dont il fait partie. Cette autorisation nest pas requise en cas de crime ou dlit flagrant ou de condamnation dfinitive.
Art. 68. I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni. Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento pu essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, n pu essere arrestato o altrimenti privato della libert personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale previsto l'arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazione, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza. Art. 71. 1. Los Diputados y Senadores gozarn de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. 2. Durante el perodo de su mandato los Diputados y Senadores gozarn asimismo de inmunidad y slo podrn ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrn ser inculpados ni procesados sin la previa autorizacin de la Cmara respectiva. V-se, portanto, uma maior aproximao o direito brasileiro, antes da Emenda Constitucional N 35/2001, do direito europeu continental.
4 As imunidades parlamentares processuais no histrico do constitucionalismo brasileiro: regramento e alcance
Para melhor se compreender as crticas arrojadas ao instituto da imunidade parlamentar processual, faz-se mister tecer um esboo da sua evoluo histrica nas diversas constituies brasileiras. No Imprio, a Constituio de 1824 previa o instituto nos seus artigos 26, 27 e 28. Os Senadores e Deputados faziam jus imunidade material, sendo inviolveis pelas opinies que proferissem no exerccio de suas funes. Ademais, gozavam de imunidade formal, no podendo ser presos sem ordem da respectiva casa, a no ser em caso de flagrante delito de pena capital. No que tange imunidade processual, de acordo com o art. 28 da Constituio Imperial, era incumbncia do Parlamento decidir sobre a continuidade do processo e eventual afastamento do membro acusado, devendo o juiz, em caso de parlamentar pronunciado, suspender o processo e comunicar o fato respectiva Cmara. A Constituio Republicana de 1891 no se distanciou do disposto na Carta Imperial, as imunidades material e formal permaneceram, havendo apenas uma sutil mudana para permitir a priso do congressista em caso deste ser surpreendido em flagrante de crime inafianvel.
Artikel 46. [lndemnitt und Immunitt der Abgeordneten] (1) Ein Abgeordneter darf zu keiner Zeit wegen seiner Abstimmung oder wegen einer uerung, die er im Bundestage oder in einem seiner Ausschsse getan hat, gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst auerhalb des Bundestages zur Verantwortung gezogen werden. Dies gilt nicht fr verleumderische Beleidigungen. (2) Wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung darf ein Abgeordneter nur mit Genehmigung des Bundestages zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden, es sei denn, dass er bei Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen wird. (3) Die Genehmigung des Bundestages ist ferner bei jeder anderen Beschrnkung der persnlichen Freiheit eines Abgeordneten oder zur Einleitung eines Verfahrens gegen einen Abgeordneten gem Artikel 18 erforderlich. (4) Jedes Strafverfahren und jedes Verfahren gem Artikel 18 gegen einen Abgeordneten, jede Haft und jede sonstige Beschrnkung seiner persnlichen Freiheit sind auf Verlangen des Bundestages auszusetzen. Os crimes de pena capital eram aqueles punidos com a sano de morte, de acordo com as Ordenaes do Reino.
O advento da Carta Magna 1934 trouxe algumas modificaes pontuais no regramento da prerrogativa, agora extensvel aos suplentes de deputado em exerccio. Em 1937, com a Constituio do Estado Novo, foi mantida a imunidade formal, sendo que a inviolabilidade no prevaleceria em caso de difamao, calnia, injria, ultraje moral pblica ou provocao pblica do crime, nesses casos, o parlamentar seria responsvel civil e criminalmente pelos seus atos, mesmo praticados no exerccio de suas funes. As prerrogativas foram mantidas com a promulgao da Constituio de 1946, que inovou no sentido de obrigar a remessa dos autos, no prazo de 48 horas, respectiva Cmara, da priso por crime inafianvel, devendo a casa parlamentar decidir sobre a manuteno da privao da liberdade, e autorizar, ou no, a formao da culpa. A Constituio de 1967 manteve o disposto na Carta Maior de 1946, mas estabeleceu um prazo para o Parlamento deliberar sobre o pedido de licena para processar o congressista. Segundo o seu art. 34, 2 haveria licena tcita para processar o parlamentar caso no houvesse deliberao da casa segundo o prazo e procedimento previsto na Lei Maior. Com a Emenda Constitucional N 1, de 17 de outubro de 1969, verdadeira Carta Constitucional, houve restrio do mbito das imunidades, que passaram a no mais abranger os crimes contra a segurana nacional, nem os crimes de calnia, injria e difamao. De outro lado, foi suprimida a necessidade de licena para processar criminalmente os parlamentares. As imunidades sofreram alteraes, ainda na vigncia da Lei Maior de 1969. Com efeito, a Emenda Constitucional N 11/1978 concedeu prerrogativa de foro aos parlamentares, submetendo-os a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. A mesma Emenda ainda ressuscitou a prvia licena para o processo, o ressurgimento, portanto, da imunidade processual. Ao passo que a Emenda Constitucional N 22/1982, de forma semelhante Carta de 1937, suprimiu a no incidncia das prerrogativas nos crimes contra a honra e, ao mesmo tempo, determinou a no aplicabilidade das imunidades materiais em caso de crime contra a segurana nacional. A mesma Emenda, mesmo suprimindo a prvia licena da Cmara para o processo, possibilitou a sustao deste, no caso dos crimes comuns, por deliberao da maioria absoluta da respectiva Cmara, a qualquer momento, sendo o pedido de iniciativa da Mesa. Nos estertores da ditadura militar, rene-se a Assembleia Nacional Constituinte de 1987, que culminaria com a promulgao da Carta Cidad de 1988. Com a redemocratizao do pas houve uma regulao extensa das imunidades parlamentares. Quanto imunidade material ficou mantida a inviolabilidade dos deputados e senadores por suas opinies, palavras e votos. A imunidade de priso apenas no prevalece em caso de flagrante de crime inafianvel, sendo que nesse caso, os autos sero remetidos, dentro de vinte e quatro horas Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a priso e autorize, ou no a formao de culpa. Em relao imunidade processual, ficou determinado que nenhum parlamentar poderia ser processado criminalmente sem a licena da casa respectiva, ademais, o indeferimento do pedido de licena ou a ausncia de deliberao suspendia a prescrio enquanto durar o mandato, no mais implicando em licena tcita. O regime constitucional das imunidades parlamentares, no entanto, foram profundamente alteradas pela Emenda Constitucional N 35/2001, inovaes que sero abordadas no momento oportuno, aps a anlise das crticas s imunidades no histrico do pensamento constitucional brasileiro.
5 Das crticas s imunidades parlamentares processuais no pensamento constitucional brasileiro
Nos albores da Repblica irrompem-se as primeiras crticas s imunidades. Joo Barbalho Uchoa Cavalcanti, nos seus comentrios Constituio de 1891, inaugurou a crtica doutrinria ao instituto da imunidade parlamentar. Apesar de reconhecer a sua necessidade, afirmava que no podia haver inviolveis e irresponsveis entre os que exercem os poderes delegados pelos verdadeiros titulares da soberania nacional:
Num regime em que o chefe do executivo dispe da imensa fora e prestgio que inerente realeza, preciso fortalecer e amparar o elemento democrtico; os representantes do povo precisam ser garantidos contra o rei, que sem isso os pode perseguir e anular. da essncia do regime republicano que quem exera uma parcela do poder pblico tenha a responsabilidade desse exerccio; nele ningum desempenha funes polticas por direito prprio; nele no pode haver inviolveis e irresponsveis entre os que exercitam poderes delegados pela soberania nacional. No domnio das idias democrticas e na cessao daquele poder onmodo e avassalador (o poder real) a imunidade realmente no tem razo de ser, irritante e obnxia. Na republica s a liberdade e a lei devem ser inviolveis.(BARBALHO, 1924, p. 93).
Ainda no Sculo XIX, Amaro Cavalcanti conclui que a consagrao destas prerrogativas um atestado da incapacidade poltica brasileira:
Consagrada como fato ou privilgio dos mesmos da maior gravidade; alm de ser um desmentido formal do princpio da igualdade de direito da Repblica, ele pode ainda ser aquilatado como um documento irrecusvel de nossa incapacidade poltica aos olhos do estrangeiro(CAVALCANTI, 1900, p. 357).
Em que pese a viso colonializante do autor alhures mencionado, prestigiando o olhar estrangeiro sobre as vicissitudes nacionais, o fato que, a Repblica neonata j propiciava crticas inviolabilidade e imunidades parlamentares. Por seu turno, Aureliano Leal, ainda na constncia da Constituio de 1891, entendia que o exerccio parlamentar no se coadunava com o uso de expresses caluniosas, injuriosas ou difamatrias:
No concebo que um cidado elevado categoria de representante do povo precise expender opinies caluniosas, pronunciar palavras que contenham injrias, para desempenhar o seu mandato. Transformar a tribuna parlamentar num pelouro de alheias reputaes.(LEAL, 1925, p. 285).
Ainda no perodo republicano, Anacleto de Oliveira Faria se posicionava favoravelmente imunidade material, mas condenava imunidade processual:
A imunidade material ou absoluta, oriunda do exerccio do mandato, inerente ao Poder Legislativo, e indiretamente soberania da Nao, no atentando contra a tese isonmica. Mas, a imunidade formal ou relativa constitui privilgio injustificado dos membros das casas da lei, por acobertar crimes absolutamente estranhos atividade parlamentar, como os delitos contra o patrimnio ou contra a vida, agravando o fato com a recusa sistemtica de as Cmaras concederem licena para processar, em coliso com os interesses superiores da Justia(FARIA, 1924, p. 155).
No entanto, talvez a mais acerba crtica face s imunidades tenha sido feita por Jos Flscolo da Nbrega, luz da Constituio democrtica de 1946. No seu ensaio As Imunidades Parlamentares e as Constituies Estaduais, publicado em janeiro de 1948, as imunidades so atacadas por terem perdido o seu substrato racional, por estarem divorciadas das razes histricas que lhes deram azo. Para ele as imunidades foram adotadas com inspirao no Direito Ingls, contudo, no houve preocupao, entre ns, em saber se a sua manuteno na Inglaterra se deve ao esprito da tradio ou por fora de imperativos da realidade(NBREGA, 2011, p. 585). Critica o Supremo Tribunal Federal e a doutrina brasileira em geral, por considerarem as prerrogativas parlamentares como princpio constitucional implcito, erigindo o que era uma mera exceo, em regra, extensivo s assembleias estaduais(NBREGA, 2011, p. 585). O autor menciona que as imunidades tm origem na luta do poder legislativo para recobrar as suas prerrogativas, usurpadas pelo absolutismo monrquico(NBREGA, 2011, p. 588). No entanto, desaparecida, para ele, a razo do seu nascimento, tornou- se privilgio que o legislativo insiste em no abrir mo:
A instituio tem sobrevivido s injunes histricas que a motivaram. No se renunciam facilmente prerrogativas, e o legislativo em extremo cioso das suas; sobretudo os legisladores democrticos, como nota Duguit, tm-se distinguido por une tendance facheuse de sarroger ds privilges(NBREGA, 2011, p. 588).
Para Nbrega, as imunidades so institutos anacrnicos que vm se repetindo com exagero nas constituies modernas, repetio esta, para ele, completamente irrefletida e exagerada, que desconsidera a razo histrica que lhe deu causa:
Da, virem as constituies modernas repetindo, quase reflexamente, os mesmos preceitos sobre imunidades, dos tempos dos Tudors e dos Stuarts. Algumas, como as nossas, tm exagerado as prerrogativas, a ponto de pretender-se que a recusa da licena para processar um deputado importa a extino da ao penal(NBREGA, 2011, p. 588).
Assevera que, no Direito Comparado, as imunidades so asseguradas em termos mais discretos, citando os exemplos da Inglaterra, dos Estados Unidos e da Frana. Na Inglaterra, a prerrogativa somente se aplicaria enquanto o parlamentar encontra-se em sesso, ou enquanto vai para ela, ou dela regressa. No Estados Unidos, a inviolabilidade no se aplicaria nos casos de traio, felonia e atentado contra a paz. Na Frana, em perodo anterior vigncia da Constituio de 1958, a inviolabilidade estaria circunscrita ao perodo das sesses parlamentares, findos os trabalhos, no haveria imunidade de priso nem de processo(NBREGA, 2011, p. 588-589). Enfim, para o crtico paraibano a Constituio Brasileira de 1946, na contramo do Direito Comparado, foi extremamente complacente na amplitude das imunidades parlamentares. Com peculiar exagero, afirma que os motivos para a previso das imunidades no persistiam no regime brasileiro da poca, assevera que, como agentes do poder, os deputados devem ser os primeiros a prestigiar as leis, se submetendo aos seus rigores:
So razes de valor puramente histrico. No mais existem os dspotas do direito divino, que prendiam, seviciavam os deputados que lhes contrariavam os caprichos, ou criticavam os desmandos. Em regimes como o nosso, a priso s poder verificar-se nos casos previstos na lei; e nesses casos, no prefervel que o deputado, que fez a lei, seja o primeiro a prestigi-la, submetendo-se s suas injunes?(NBREGA, 2011, p. 590).
Citando Ccero, insiste que, levando as imunidades a um estado de impunidade dos congressistas, haveria um foroso dficit moral para a lei e para a dignidade do poder pblico, um desprestgio para a justia, e um risco para a consolidao da democracia:
Se h prejuzo para o congresso, com a priso de algum de seus membros, prejuzo maior haver para a lei, com a impunidade dos seus infratores, para a justia, com o desrespeito s suas decises. A recusa de licena para o processo e priso de um de seus membros incurso em crime, afeta a dignidade do poder pblico, alm de desprestigiar a lei e a justia; e o desprestgio lei e justia, o sinal de morte para as democracias. J dizia Ccero que quando as leis comeam a liberalizar com criminosos, jogadores e devedores relapsos, que a moral afrouxa e o esprito pblico entrou em decomposio. (NBREGA, 2011, p. 590).
Combate tambm o argumento de que o legislativo no se absteria de conceder a licena para o processo, verificando a seriedade da acusao, afirmando que, na prtica, prevalece o coleguismo, os interesses de ordem poltica e a impunidade:
Dir-se-, talvez, no ser admissvel que o legislativo negue a licena, desde que se trate de acusao legal e sria, no ditada por esprito de chantage, ou arrire-pense poltico; e concedida a licena, cessa a prerrogativa e tudo se resolve nos termos do direito comum. A experincia, entretanto, no justifica tal otimismo. Os detentores do poder no abrem mo facilmente de suas prerrogativas; e os interesses de ordem poltica quase sempre sobrepujam os de ordem pblica. O que na prtica se verifica, na quase totalidade dos casos, a recusa de plano da licena, com o resultado pouco edificante de continuar o indigitado criminoso, acoitado pelo coleguismo, a representar o povo e ditar as leis Nao! (NBREGA, 2011, p. 590).
Em concluso, e com uma tica extremamente otimista quando ao destino e permanncia das instituies democrticas no pas, Jos Flscolo da Nbrega diagnostica a impossibilidade de convivncia do que chama de privilgios na ordem democrtica:
Estas[imunidades] so, pois, uma instituio anacrnica, sobrevivncia do medievalismo no corpo das constituies modernas. Mantm-se apenas pela fora da inrcia, como rgo atrofiado, resduo de uma fase de evoluo j superada. A sua importncia e razo de ser desapareceram, com o progresso democrtico e a racionalizao do poder. Nas democracias, que so por excelncia o regime da igualdade e da responsabilidade, no so possveis tais privilgios, no h lugar para intangveis e irresponsveis. (NBREGA, 2011, p. 592).
A dialtica histrica, no entanto, no comprovou a perenidade deste plcido regime em que Jos Flscolo da Nbrega viveu, a ditadura militar veio e mais uma vez trouxe um perodo sombrio para o legislativo nacional. De qualquer modo, evidencia-se em Flscolo da Nbrega, como em seus precursores do incio da Repblica, uma tendncia crtica ao instituto, que foi sendo moldado no curso da histria constitucional brasileira, de modo a estabelecer um equilbrio entre a garantia do exerccio livre do parlamento e o primado da igualdade de todos, no aspecto de conter-se a impunidade dos representantes do povo. Na atualidade as crticas continuam, e so pletricas. Lus Roberto Barroso, em perodo anterior vigncia da Emenda Constitucional N 35/2001, direciona suas crticas s imunidades processuais:
Por estar razes, hoje, ao contrrio de ontem, a proposta democrtica e igualitria a de suprimir, pura e simplesmente, o instituto da imunidade formal ou processual. O parlamente passa, dessa forma, a estar equiparado, em direitos e deveres, ao cidado comum, que lhe cabe representar. Fica abolido, assim, um regime jurdico que se tornou fonte de privilgio e causa de impunidade em uma sociedade que vem se empenhando em superar os ciclos de atraso.(BARROSO, 2003, p. 338).
Hodiernamente, Agassiz de Almeida Filho um dos mais incisivos crticos das imunidades, afirma, primeiramente, que tais prerrogativas no so uma peculiaridade do direito constitucional brasileiro:
No que diz respeito s garantias processuais dos parlamentares, a matriz poltica sobre a qual se desenvolve a civilizao brasileira segue a tradio ocidental, o que no permite, portanto, que essas garantias sejam apontadas como uma caracterstica nacional. Ao contrrio do que divulgam algumas opinies mais apressadas, a figura da imunidade no criao brasileira. E no existe apenas no Brasil. Trata-se de um dispositivo funcional presente na quase totalidade das democracias contemporneas(ALMEIDA FILHO, 2009).
Raciocina Almeida Filho que, inserta no contexto democrtico atual, o instituto deve adaptar-se realidade histrica dos dias de hoje, tendo passado por transformaes para no quedar-se como mero instrumento de garantia da impunidade dos representantes do povo:
A imunidade parlamentar uma garantia. Mas como todos os instrumentos que esto na base da democracia contempornea, tambm ela precisa adaptar-se s contingncias histricas e realidade de cada pas. No caso brasileiro, a imunidade parlamentar precisou passar por algumas recentes transformaes com o fim de evitar que ela se convertesse em veculo de impunidade(ALMEIDA FILHO, 2009).
A transformao mencionada foi a trazida pela Emenda Constitucional N 35/2001 que suprimiu a exigncia de autorizao prvia da respectiva casa legislativa para instaurao de processo criminal contra um parlamentar. Com efeito, a redao original da Constituio de 1988 exigia a licena dos seus pares para a deflagrao do processo-crime contra congressista, era o paroxismo de uma imunidade formal, de ordem processual, que trazia uma patente situao de impunidade. Com a Emenda Constitucional citada a licena no mais condio para incio do processo, contudo, ainda possvel a sustao do processo por deliberao da Cmara ou do Senado, assim, segundo Almeida Filho, o processo deixa de ser exceo e passa a ser regra:
De acordo com a verso original da Constituio de 1988, a instaurao de processo-crime dependia de autorizao de uma das Casas do Congresso Nacional, conforme fosse o parlamentar senador ou deputado federal. De acordo com esse modelo, eventual processo-crime dependeria de autorizao prvia para ser iniciado. Em 2001, a Emenda Constitucional n 35 alterou o texto da Constituio para adotar um modelo segundo o qual qualquer denncia contra deputado ou senador pode ser recebida pelo Supremo Tribunal Federal. Porm, em razo da imunidade de que gozam os parlamentares, este dar cincia Casa respectiva, que, por iniciativa de partido poltico nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poder, at a deciso final, sustar o andamento da ao. Com a mudana, a suspenso do processo torna-se algo excepcional. (ALMEIDA FILHO, 2009).
Conclui pela possibilidade da supresso total das imunidades, evidentemente condicionada a um ambiente de estabilidade institucional e democrtica. Desse modo, havendo um controle dos atores sociais que exercem os poderes republicanos, a imunidade parlamentar deixaria de ser uma garantia e passaria ao patamar de privilgio, merecendo extirpao da ordem constitucional, citamos:
possvel pensar na gradativa supresso do instituto da imunidade parlamentar? Sem nenhuma dvida, visto que a Poltica e o Direito tambm so frutos do processo histrico. Mas isso depende da criao de outro critrio de equilbrio entre os poderes ou de um longo amadurecimento das instituies democrticas: representao poltica e participao popular como uma s fora dinmica. No dia em que houver verdadeiro equilbrio entre os grupos que exercem e dependem do poder, quando o povo organizado finalmente definir as opes polticas do pas, a imunidade deixar de ser garantia para transformar-se em privilgio. E numa democracia realmente democrtica nenhum privilgio pode vilipendiar a igualdade entre as pessoas. (ALMEIDA FILHO, 2009).
Como se v, as imunidades parlamentares so objeto de vasta crtica desde a aurora da repblica brasileira. Nossos pensadores reconhecem a necessidade do instituto, verdadeira garantia do livre exerccio do mister dos representantes do povo. No entanto, sob pena de consubstanciar-se em privilgio de impunidade, a salvaguarda deve comportar limites, obedecendo s suas razes jurdica e histrica de ser.
Concluses
Em virtude do exposto nesse trabalho, podemos afirmar que o instituto da imunidade parlamentar formal processual, como todo instituto destinado a regular, de maneira peculiar, a situao jurdica de uma determinada categoria de pessoais que exercem o poder. O cipoal crtico a tais prerrogativas, advindas do Sculo XIX, vasto e continua a fomentar a produo e publicao de artigos, teses e livro. Mirando o Direito Comparado, podemos afirmar que o Brasil, at a Emenda Constitucional N 35/2001, seguia a tradio jurdica da Europa Continental, com imunidades processuais amplas, especialmente a necessidade de licena da casa parlamentar para a deflagrao do processo. Com a edio da citada Emenda, houve uma aproximao com a tradio jurdica anglo-sax, que, de costume, dispensa a prvia autorizao. Contudo, ainda mantemos a possibilidade de sustao do processo pelo parlamento, apesar do grande avano granjeado em 2001. Acreditamos que a crtica dos nossos doutos jurisconsultos logou xito em sensibilizar os nossos representantes na fundao desse novo horizonte constitucional das imunidades parlamentares. Decerto beberam na fonte do direito aliengena, mas sempre com uma viso focada na realidade brasileira, no combate impunidade, enfim, no era debalde o tom colrico de Jos Flscolo da Nbrega. auspiciosa a concluso de Agassiz de Almeida Filho que a sustao do processo tornar-se- a exceo, nesse ponto, nos solidarizamos com este esprito otimista, mormente, s vespras de um dos julgamentos mais ansiados pela sociedade brasileira, a Ao Penal N 470 do Supremo Tribunal Federal, que versa sobre o caso mensalo. Finalmente, afirmamos com penhor a existncia de um autntico pensamento constitucional brasileiro. H mais de um sculo que os pensadores ptrios criticam as imunidades parlamentares. Passados cem anos, a licena prvia, maquinrio da impunidade parlamentar, foi aniquilada do ordenamento constitucional, moldando um ambiente de responsabilidade e igualdade no seio da nova democracia brasileira.
Referncias
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