Captulo 12

CIDADANIA DEMOCRTICA, CORPORATIVISMO E POLITICA

SOCIAL NO BRASIL
1
1. Democracia, capitalismo e o "problema constitucional"
Por contraste com o problema da produo coletiva de poder (ou de incremento
da eficcia coletiva), a questo da democracia normalmente vista como envolvendo um
problema de distribuio de poder. Tal problema se costuma tomar como dizendo
respeito, antes de mais nada, ao acesso diferencial aparela!em institucional do estado.
"corre, porm, que o problema da distribuio de poder se coloca i!ualmente # no
pr$prio plano social ou socioecon%mico (no plano privado), contrariamente ao
pressuposto liberal se!undo o qual rela&es de poder somente e'istiriam entre os
indiv(duos privados, de um lado, e o estado, de outro, enquanto as rela&es dos
indiv(duos entre si seriam orizontais, contratuais e livres de poder.
)
*o conte'to que
aqui nos importa, esse aspecto social do problema da distribuio do poder tem como
dimenso crucial o capitalismo como forma de or!anizao socioecon%mica, com a
estrutura de classes sociais estratificadas que le corresponde. +ur!e de imediato, assim,
a clssica questo das rela&es entre capitalismo e democracia, e o tema das rela&es
entre democracia pol(tica e democracia social se manifesta como desdobramento dela.
+e tomado na perspectiva ampla correspondente ao processo !eral de constituio
e desenvolvimento dos estados nacionais na poca moderna, o problema da articulao
entre o capitalismo e as diversas faces da democracia pode ser descrito como consistindo
no problema constitucional bsico que cada estado nacional dever resolver. ,o dar-se a
afirmao e a penetrao do capitalismo #unto a uma estrutura de tipo tradicional, com os
conseq.entes deslocamentos populacionais e a redefinio da articulao entre
1
Preparado para o col$quio /0emocracia Pol(tica 1 0emocracia +ocial2, em comemorao ao
cinq.entenrio de 3l 4ole!io de 5'ico, 5'ico, 67 a 68 de outubro de 6889, este trabalo foi
posteriormente publicado, em traduo para o espanol e sob t(tulo diferente, em :rancisco ;apata e
outros, Modernizacin Econmica, Democracia Poltica y Democracia Social, 5'ico, 3l 4ol!io de
5'ico, 688<. " te'to corresponde adaptao e reformulao de trabalo com o mesmo t(tulo
publicado em +%nia 0raibe e outros, Para a Dcada de !" Prioridades e Perspectivas de Polticas
P#blicas, vol. =, >ras(lia, ?P3,@?PA,*, 68B8.
2
4f. Cianfranco Po!!i, $ Evolu%&o do Estado Moderno, Dio de Eaneiro, ;aar, 68B6, p. 6"=.
1
identidades pessoais e coletivas e os interesses correspondentes, cria-se a necessidade de
reacomodao no conv(vio de cate!orias e !rupos sociais importantes, em particular as
classes sociais. Fm aspecto essencial da dinGmica que assim se defla!ra tem a ver com o
efeito corrosivo e'ercido pelo i!ualitarismo inerente ao princ(pio do mercado sobre os
componentes de desi!ualdade e ierarquia da estrutura social tradicional. H, portanto,
um sentido importante no qual o capitalismo se mostra ele pr$prio socialmente
democratizante, ao envolver a e'panso das rela&es de mercado contra a vi!Incia de
fatores sociais de desi!ualdade e ri!idez de cuno tradicional. ,ssim, embora o usual
se#a associar a discusso do tema do capitalismo diretamente com o da democracia
pol(tica, poss(vel dizer que o pr$prio problema da democracia social sur!e com o
capitalismo J e talvez mesmo que por suas cone'&es com o tema da democracia social
e as virtualidades a ele li!adas que o tema da democracia pol(tica adquire importGncia e
dramaticidade em suas rela&es com o capitalismo, confi!urando o problema
constitucional bsico a e'i!ir soluo.
4om efeito, uma implicao crucial da e'panso capitalista a de abrir a
possibilidade de ruptura da correlao tradicionalmente e'istente entre o aspecto social e
o aspecto mais diretamente pol(tico da distribuio do poder, correlao esta em virtude
da qual a atividade pol(tica acava-se na verdade reservada queles que desfrutavam de
ascendIncia social.
<
,travs de vicissitudes vrias, estudadas em minKcia nos casos
LclssicosL do ocidente europeu,
=
a con#u!ao do esforo de construo de aparatos
estatais efetivos com a afirmao e a penetrao das rela&es de mercado resultou em
permitir que a atuao e a participao pol(ticas sur!issem, para as massas populares
deslocadas e transformadas em fora de trabalo LlivreL, como instrumento a ser
acionado em favor de ob#etivos nos quais o princ(pio i!ualitrio do mercado se afirma e
estende !radualmente, imprimindo ao processo sociopol(tico moderno em !eral um
caracter(stico trao de inconformismo e, no limite, uma disposio propriamente
revolucionria. +em dKvida, a dinGmica !eral descrita encontra-se marcada por
importantes tens&es e contradi&es, a principal das quais se refere ao fato de que o
capitalismo que corr$i as formas tradicionais de poder social (apesar de tambm valer-se
3
Me#a-se a respeito o clssico arti!o de ,lessandro Pizzorno, L?ntroduzione allo +tudio della
Partecipazione PoliticaL, 'uaderni di Sociolo(ia, v. 6N, n. <-=, #ulo@dezembro de 68OO.
4
Me#a-se especialmente >arrin!ton 5oore, Er., Social )ri(ins o* Dictators+ip and Democracy, >oston,
>eacon Press, 68OO.
2
delas...)
N
se encontra ele pr$prio fundado em formas sui (eneris de desi!ualdade social e
na dominao e'ercida pelos interesses do capital, os quais lo!o viro a se sentir
ameaados, por seu turno, por aquela dinGmica.
" problema constitucional que assim se confi!ura reproduz-se em diferentes
processos nacionais, incluindo o dos pa(ses que constituem presentemente a periferia do
sistema capitalista mundial. ,s alternativas em princ(pio abertas LsoluoL de tal
problema J as quais fornecem, como possibilidades postas ao menos no orizonte dos
atores, os parGmetros dentro dos quais o #o!o pol(tico se desenvolve, especialmente no
caso dos pa(ses capitalistas menos avanados J incluemP (6) o confronto revolucionrio e
a eventual supresso do capitalismoQ ()) a represso autoritria em que se e'trema o
compromisso do aparelo estatal com os interesses do capitalQ e, finalmente, (<) al!um
tipo de equil(brio e de compromisso democrtico. *aturalmente, cada uma dessas
Lsolu&esL pode apresentar maior ou menor !rau de eficcia e estabilidade, cabendo
ressaltar, em particular, a instabilidade que caracteriza a soluo autoritria, distin!uida
pela aberta represso de determinados interesses e pela presena de forte elemento
coercitivo. 3m contraste, as duas outras alternativas, uma vez levadas a cabo, tenderiam a
caracterizar-se por marcada estabilidade, mas a realizao cabal de qualquer delas J se#a
a revoluo anticapitalista bem-sucedida, se#a o compromisso democrtico estvel J
parece e'i!ir condi&es bastante especiais, e a ocorrIncia de ambas se mostra antes
e'cepcional.
O
,ssim, a re!ra relativamente qual tais casos aparecem como e'ce&es
corresponde #ustamente s idas e vindas do problema constitucional n&o resolvido,
assumindo a forma do LpretorianismoL destacado nas anlises de al!uns autores,
especialmente +amuel Huntin!ton.
7
*a condio pretoriana, a ausIncia de institui&es
pol(ticas efetivas redunda no vale-tudo em que cada Lfora socialL, para utilizar a
5
Me#a-se, por e'emplo, :ernand >raudel, $ Din,mica do -apitalismo, Dio de Eaneiro, 3ditora Docco,
68B7, para a discusso da contribuio trazida por ierarquias tradicionais para a e'panso capitalista.
6
"s acontecimentos recentes na Fnio +ovitica e no Aeste europeu su!erem a introduo de matizes
que podem revelar-se de !rande importGncia quanto questo da estabilidade das sociedades que
passaram por revolu&es socialistas. , inda!ao fundamental a de at que ponto tais acontecimentos
devem ser vistos como redundando na Llatino-americanizaoL ou LpretorianizaoL dos pa(ses
envolvidos, no sentido discutido lo!o em se!uida no te'to, ou como representando, ao contrrio, a
evidIncia do vi!or institucional de tais pa(ses, que at aqui tIm sabido processar LinstitucionalmenteL
reformas dramticas de sua pr$pria aparela!em institucional. +em dKvida, cedo para se pretender dar
resposta definitiva a essa inda!ao.
7
+amuel Huntin!ton, Political )rder in -+an(in( Societies, *eR Haven, Sale Fniversit1 Press, 68OB.
3
e'presso de Huntin!ton, se vale na arena pol(tica dos recursos de qualquer natureza de
que dispona. 0a( resulta o importante papel e'ercido pelos militares, que contam com
um recurso decisivoP os instrumentos de coero f(sica. , conseq.Incia !eral a
oscilao do quadro pol(tico entre, por um lado, arran#os abertamente autoritrios,
tipicamente marcados pelo controle ostensivo do processo pol(tico pelos militares, e, por
outro, formas populistas nas quais o estado tende a mostrar-se e'a!eradamente e'posto
ao vare#o de uma multiplicidade de interesses que se afirmam de maneira mais ou menos
imediatista, estreita e Lfisiol$!icaL.
B
4omo quer que se#a, importante realar a sin!ularidade da soluo representada
pelo compromisso democrtico estvel. Tal sin!ularidade reside em que, por contraste
com a alternativa revolucionria em que se elimina o capitalismo, a soluo democrtica
estvel nos moldes em que ocorre no caso dos pa(ses ocidentais sup&e o amadurecimento
do sistema capitalista como tal, que assim se torna capaz de equacionar o problema
constitucional que ele pr$prio en!endra. H nesse desdobramento um componente
claramente parado'al, que cabe ver em correspondIncia com a idia mar'ista das
contradi&es inerentes ao capitalismo, apesar de ramificar-se aqui em direo que se
op&e a certas proposi&es mar'istas mais ortodo'as. ,s suposi&es envolvidas afirmam,
por um lado, que a penetrao do capitalismo levar, por sua l$!ica mesma, prevalIncia
do fator conflitual ou mesmo revolucionrio acima indicado, o qual tender a sur!ir
como ameaa sobrevivIncia do sistema. Por outro lado, contudo, postula-se i!ualmente
que o desenvolvimento e a maturao do sistema, ao invs de acarretar necessariamente a
e'acerbao das contradi&es e a eventual ruptura revolucionria, redundam antes na
criao das condi&es em que se tornar poss(vel neutralizar o potencial revolucionrio
que le inerente, atravs de um processo no qual, por assim dizer, a dimenso
contradit$ria mesma do capitalismo se ver institucionalizada e os arran#os institucionais
da democracia viro a conter como ponto focal um compromisso !arantidor do pr$prio
capitalismo.
,o salientar a e'cepcionalidade da acomodao democrtica estvel na vi!Incia
do capitalismo e o carter de !arantia deste que o compromisso democrtico assume, o
8
+an Tia!o 0antas, 5inistro das Dela&es 3'teriores do >rasil no !overno Eoo Coulart, estabeleceu a
distino ir%nica entre a pol(tica Lideol$!icaL e a pol(tica Lfisiol$!icaL. 3mbora 0antas, que faleceu
muitos anos, tena sido quase esquecido, o tema do Lfisiolo!ismoL atualmente um tema em moda no
>rasil.
4
dia!n$stico esboado importa, como parece claro, em dar razo a certas avalia&es
clssicas, que autores liberais do sculo T?T compartilavam com 5ar', nas quais se
afirma a e'istIncia de uma incompatibilidade fundamental entre o capitalismo e a
democracia pol(tica.
8
0o lado simptico ao mar'ismo, tais avalia&es se distin!uem pela
Infase J a qual, ademais, tem tido sua acuidade corroborada nas anlises de autores que
esto lon!e de identificar-se como mar'istas J em certo trao que seria um componente
decisivo do pr$prio sistema capitalista como tal e que marcaria inevitavelmente os
arran#os pol(ticos em qualquer sociedade capitalistaP o que tem sido camado a
dependIncia estrutural do estado e da sociedade capitalistas perante o capital.
69
3ssa
dependIncia e'pressa sobretudo o fato de que, se#a qual for a aparela!em pol(tico-
institucional estabelecida, a vi!Incia do capitalismo, com a propriedade privada dos
instrumentos de produo, mantm nas mos dos capitalistas as decis&es relativas a
investimentos, as quais condicionam de maneira crucial o n(vel de atividade econ%mica e
tIm conseq.Incias em termos de constran!imentos diretos e indiretos que permeiam toda
a estrutura socioecon%mica e pol(tica. ,ssim, o que o compromisso democrtico realiza
o apazi(uamento, em certos aspectos importantes, das conseq.Incias que derivam dessa
dependIncia estrutural. Tal apazi!uamento se d em cone'o com a contrapartida que os
interesses capitalistas concedem para a viabilizao do compromisso, ou se#a, a aceitao
de padr&es de atuao do estado em que ele se mostra Lrelativamente aut%nomoL perante
a estrutura fundamental de poder social J e, em funo da sensibilidade que a operao
de mecanismos democrtico-eleitorais le imp&e, se torna o a!ente decisivo de formas de
democracia social que, sendo si!nificativas o bastante para neutralizar o impulso
reivindicante e potencialmente revolucionrio dos setores populares politicamente
9
Me#a-se 4laus "ffe, L, 0emocracia Partidria 4ompetitiva e o UVelfare +tateU We1nesianoP :atores de
3stabilidade e 0esor!anizaoL, em 4laus "ffe, Problemas Estruturais do Estado -apitalista, Dio de
Eaneiro, Tempo >rasileiro, 68B=, onde se destaca a conver!Incia, a respeito, entre o pensamento de 5ar'
e o de autores como 5ill e Tocqueville.
10
, elaborao da idia da dependIncia estrutural da sociedade capitalista perante o capital e seus
desdobramentos relativamente ao estado pode ser encontrada em 4laus "ffe e MolXer Don!e, LTeses
sobre a :undamentao do 4onceito de U3stado 4apitalistaU e sobre a Pesquisa Pol(tica de "rientao
5aterialistaL, em "ffe, Problemas Estruturais, bem como em ,dam PrzeRorsXi, -apitalism and Social
Democracy, *ova SorX, 4ambrid!e Fniversit1 Press, 68BN, e especialmente em ,dam PrzeRorsXi, .+e
State and t+e Economy under -apitalism, manuscrito, Fniversidade de 4ica!o, 68BB (publicado
posteriormente em portu!uIs como Estado e Economia no -apitalismo, Dio de Eaneiro, Delume-0umar,
688N), onde o autor termina por questionar a e'istIncia de tal dependIncia. ,nlise substancialmente
conver!ente por parte de um autor no li!ado ao mar'ismo tem-se em 4arles Aindblom, Poltica e
Mercados, Dio de Eaneiro, ;aar, 6878.
5
mobilizados, ficam aqum da promessa de i!ualdade mais radical contida nas propostas
socialistas.
66
/. -idadania, direitos do cidad&o e virtude cvica
, forma em que se realiza mais cabalmente o compromisso democrtico nos
termos indicados , naturalmente, a do 0el*are state, cu#o desenvolvimento marca a vida
dos pa(ses democrticos especialmente nas dcadas posteriores +e!unda Cuerra
5undial. 0o ponto de vista das complica&es ou contradi&es inerentes ao processo
!lobal acima descrito em breves linas, sur!e o problema da avaliao do si!nificado
!eral do 0el*are state.
, ima!em provavelmente dominante das atividades que caracterizam o 0el*are
state concebe-o como uma espcie de transbordamento do processo de desenvolvimento
capitalista, em que a abundGncia de recursos produzida pelo amadurecimento do
capitalismo em determinados pa(ses permitiria o aparecimento de um estado-providIncia
marcado por preocupa&es distributivistas e pelo empeno de asse!urar o acesso amplo a
bens de saKde, educao etc. 3ssa ima!em conver!ente com certa concepo clssica
do desenvolvimento da idia de cidadania, devida a T. H. 5arsall, na qual a
consa!rao dos Ldireitos sociaisL sur!e como a culminao tardia de um processo no
qual se d previamente a afirmao dos Ldireitos civisL e dos Ldireitos pol(ticosL. *o
paradi!mal caso in!lIs, a afirmao desses diferentes direitos vista por 5arsall como
ocorrendo sucessivamente nos sculos TM??? (civis), T?T (pol(ticos) e TT (sociais).
6)

Por contraste com essa perspectiva, contudo, outras anlises, entre as quais cabe
destacar as realizadas por 4laus "ffe na lina de trabalos anteriores de Warl Polan1i,
assinalam no 0el*are state o carter de necessidade *uncional do pr$prio capitalismo
como tal, pretendendo ser esta a razo pela qual as atividades correspondentes se
e'ecutam, com maior ou menor intensidade e I'ito, desde os prim$rdios do
desenvolvimento capitalista.
6<
Por outras palavrasP as prticas relativas pol(tica social,
11
3m -apitalism and Social Democracy, PrzeRorsXi e'plora com vi!or a articulao entre a noo de
dependIncia estrutural do estado perante o capital e a concepo da democracia pol(tica como um
compromisso. Me#am-se tambm E.-,. >er!ou!nou' e >. 5anin, 1a Social2democratie ou le -ompromis,
Paris, PF:, 6878Q e P. Dosanvallon, 1a -rise de l34tat Providence, Paris, Yditions du +euil, 68B6.
12
T. H. 5arsall, L4itizensip and +ocial 4lassL, em -lass, -itizens+ip, and Social Development, *ova
SorX, 0oubleda1, 68ON.
13
Me#a-se, por e'emplo, 4laus "ffe, -ontradictions o* t+e 5el*are State (editado por Eon Weane),
6
ao invs de representarem al!o como um colorido adicional e de al!uma forma acidental
adquirido pelo estado num processo de desenvolvimento capitalista cu#a l$!ica de
mercado les seria aleia, na verdade constituem um contraponto Lno-mercantilL
inerente a essa l$!ica mesma. Trata-se aqui, percebe-se, de idia claramente afim que
se e'p%s acima com respeito li!ao entre o capitalismo e o pr$prio aparecimento do
problema da democracia social. , questo se articula, por outro lado, com importante
vertente da discusso relativa ao 0el*are state, na qual este avaliado na $tica dos
problemas da le(itima%&o da or!anizao sociopol(tica correspondente ao capitalismo
avanado por contraste com outras.
" ponto principal pode ser enunciado por referIncia s idias de 5arsall recm-
mencionadas. 4omo se acaba de assinalar, 5arsall vI no desenvolvimento da cidadania
que culmina com a afirmao madura do 0el*are state antes de tudo um processo de
conquista e e'panso de direitos do cidado. " foco da aborda!em de 5arsall
e'plicitamente o da cidadania como um status fundado no reconecimento de direitos,
por contraste com as presta&es e contrapresta&es pr$prias do mercado.
+ur!e, porm, certa inda!ao referida a um tema central da filosofia pol(tica de
todos os tempos, a qual retomada por al!uns autores no Gn!ulo espec(fico dos
problemas postos pela operao do 0el*are stateP a saber, a de como caberia ver, em
cone'o com o desenvolvimento da cidadania, a questo das responsabilidades ou dos
deveres do cidado.
6=
4onsiderar tal tema equivale a aprofundar o e'ame do papel a ser
desempenado por um fator de natureza tica nas rela&es do indiv(duo com o estado e a
coletividade. *aturalmente, esse fator # se aca em #o!o no que se refere aos direitos do
cidadoQ com a idia da responsabilidade do cidado, porm, introduz-se a noo de
civismo ou de virtude c(vica, isto , de certas inclina&es sub#etivas que caracterizariam o
cidado como membro de uma coletividade que le fornece, entre outras coisas, a pr$pria
identidade pessoal e que deve, portanto, merecer dele uma disposio zelosa e
responsvel. Tal idia no se aca contida na concepo do cidado como mero titular de
direitos. +e se destaca o aspecto da relao do indiv(duo especificamente com o estado, a
postura c(vica indicada redundaria precisamente no reconecimento, pelo indiv(duo, da
le(itimidade do estado como suposto a!ente da coletividade como tal, le!itimidade esta
4ambrid!e, 5ass., Te 5?T Press, 68BN, especialmente pp. )O< ss.
14
Me#a-se, por e'emplo, Ceor!e ,rmstron! Well1, LVo *eeds a Teor1 of 4itizensipZL, Daedalus,
"utono de 6878, <7-N= (v. 69B, n. = dos Proceedin(s o* t+e $merican $cademy o* $rts and Sciences).
7
de que ele desfrutaria de maneira independente, em al!um !rau, do carter de provedor
de benef(cios que se associa com a ima!em do estado na concepo de cidadania plena de
5arsall. 3m contraste, autores como Habermas, por e'emplo, tIm apontado a crise de
le!itimidade que se daria con#untamente com a e'panso do 0el*are state nos pa(ses de
capitalismo avanado, onde o status e a postura idealizada do cidado se vIem
substitu(dos, como diz Well1, pela condio e a perspectiva do LclienteL, confi!urando-se
uma espcie de Lcidadania ne!ativaL.
6N
Tudo se passaria como se o I'ito mesmo do
0el*are state resultasse em introduzir um elemento de mercado na pr$pria condio de
cidado, LaviltandoL, de certa forma, a nobreza do status que le corresponde.
4abe realar certos matizes importantes nas rela&es desse aspecto sub#etivo com
outros at aqui considerados. *ote-se que o elemento sub#etivo requerido para a
le!itimidade aparece usualmente, na literatura pertinente, associado com a vi!Incia (a
sobrevivIncia) de traos que corresponderiam antes a formas sociais e pol(ticas
tradicionais. 3m Well1, por e'emplo, a perspectiva Lc(vicaL definida sobretudo por
referIncia ao caso do cidado da p$lis clssica, onde # a dimenso reduzida da
coletividade e, como conseq.Incia, a forma intensa e direta de insero do indiv(duo na
vida social e pol(tica tenderiam a tornar sin!ularmente si!nificativos e profundos os
v(nculos entre a comunidade e o pr$prio sentido da identidade pessoal. ,ssim se via
favorecida, supostamente, a cidadania caracterizada pelos traos de responsabilidade
coletiva, virtude c(vica e mesmo ero(smoP dulce et decorum est pro patria mori, diz a
m'ima lembrada por Well1 como e'presso apta do et+os que a( prevalece.
Posteriormente, os movimentos nacionalistas, especialmente do sculo T?T, teriam
tratado de reproduzir o mesmo et+os em cone'o com a constituio ou consolidao das
entidades nacionais modernas de !randes dimens&es, e os traos da Lcidadania ne!ativaL
que se apontam em correspondIncia com o amadurecimento do 0el*are state aparecem,
de al!uma forma, como o fracasso do esforo de construo de uma consciIncia c(vica
que aqueles movimentos conteriam, ao menos em leitura benevolente.
6O
4ontudo, se se tem em vista o conte'to representado pela emer!Incia e e'panso
do capitalismo de que acima se tratou, bem como as contradi&es que o marcam, a
avaliao desse aspecto sub#etivo se vI cercada de ambi!.idades. *aturalmente, de um
15
E.r!en Habermas, 1e(itimation -risis, >oston, >eacon Press, 687NQ Well1, LVo *eeds a Teor1 of
4itizensipZL, especialmente p. <).
16
Well1, /Vo *eeds a Teor1 of 4itizensipZ2, pp. )B e )8.
8
ponto de vista internacionalista ou universalista, a identificao com a coletividade
nacional pode ser questionada como parcialidade atica. 5as mesmo se se toma o estado-
nao como a referIncia coletiva mais ampla, necessrio destacar que aquilo que sur!e
como virtude c(vica na perspectiva da identidade coletiva abran!ente (nacional) pode
mostrar-se, do ponto de vista de poss(veis focos alternativos de definio de identidades
coletivas (tais como os que correspondem s classes sociais enquanto !rupos ao menos
virtuais ou LlatentesL), antes como manipulao e controle ideol$!ico por parte das
cate!orias ou classes dominantes. 3m particular, a presena vi!orosa do elemento de
identidade no processo pol(tico, se afim proposta de uma cidadania capaz de mostrar-
se LnacionalmenteL virtuosa ou c(vica (patri$tica) nos casos em que envolva a fuso entre
o sentido da identidade pessoal e a referIncia nacional, i!ualmente afim, desde que o
foco da identidade se desloque para o n(vel de coletividades Lparciais2 de al!um tipo
(classes, !rupos tnicos etc.), ocorrIncia de posturas reivindicantes e eventualmente
beli!erantes ou revolucionrias dentro da coletividade nacional, posturas estas que
tendero a ser marcadas por traos de ri!idez e irredutibilidade. Por contraste, a adeso a
um pra!matismo afim postura do LclienteL de que fala Well1 obviamente favorece a
disposio ne!ociao e tolerGncia J e, tudo somado, dificilmente averia como
lamentar que o compromisso democrtico, do qual as pol(ticas sociais do 0el*are state
so parte essencial, represente tambm um conte'to favorvel quela postura. ,ssim,
ocorrem aqui certos trade2o**s aos quais, tudo indica, no como escapar. 3 a
implantao do compromisso democrtico efetivo redunda, em ampla medida, na
instaurao de uma espcie de Lmercado pol(ticoL J o que est lon!e de si!nificar que a
vi!Incia deste, como alis a de qualquer mercado, possa prescindir de al!um !rau de
equil(brio e autoconteno por parte dos atores envolvidos e basear-se na simples
afirmao desenfreada dos interesses. Pois, como vimos antes, o #o!o desenfreado dos
interesses no produz seno o pretorianismo do problema constitucional no resolvido,
quer em sua face populista e Lfisiol$!icaL ou em sua e'acerbao autoritria e militarista.
*o conte'to representado pelo #o!o entre a dimenso de direitos e a dimenso de
deveres da cidadania, bem como pelos trade2o**s recm-mencionados, ressalta certa
ambivalIncia bsica que distin!ue a pr$pria idia !eral de cidadania tomada como ideal
normativo. ,ssim, o ideal de cidadania envolve, por um lado, um elemento i!ualitrio e
consensualista correspondente ao compartilamento do status resultante da insero
9
numa comunidade, elemento este ao qual correspondem as virtudes solidrias e c(vicas e
os deveres ou responsabilidades do cidado. 5as ele envolve tambm irrecusavelmente
certo elemento de afirmao aut%noma de cada membro individual da coletividade J e
aqui se trata de al!o que latentemente conflitual antes que solidrio ou conver!ente.
67
*a verdade, poss(vel dizer que essa ambivalIncia caracter(stica da pr$pria pol(tica
como tal, envolvendo a tenso permanente entre a afirmao instrumental dos interesses
(no limite, dos interesses individuais) e a definio de focos de solidariedade e de
identidades coletivas em diferentes escalas (de cu#o conv(vio resulta tambm a definio
de interesses coletivos). " !rande desafio defrontado no processo pol(tico moderno pode
ser visto como correspondendo #ustamente conciliao das tens&es que da( resultam, de
forma a atender demanda contradit$ria de que a cidadania se#a simultaneamente um
foco de convivIncia i!ualitria e solidria dos a!entes sociais e uma arena para a
afirmao aut%noma de ob#etivos ou interesses de qualquer natureza.
6B

6. ) corporativismo
H ainda, porm, outra ramificao da temtica !eral na qual se introduz uma
questo de !rande importGncia para nossos prop$sitos. Trata-se da questo do
corporativismo. 4om efeito, imposs(vel dar conta, mesmo precariamente, das
discuss&es contemporGneas relacionadas com o 0el*are state sem que a questo do
corporativismo se#a introduzida. Pois a e'panso e o amadurecimento do 0el*are state se
do de maneira concomitante e em (ntima cone'o com a redefinio das formas de se
fazerem presentes #unto ao estado os interesses brotados da Lsociedade civilL. 0essa
redefinio resulta a substituio dos padr&es LpluralistasL clssicos, em que os nKcleos
sociais de interesses de toda natureza buscavam or!anizar-se de maneira aut%noma
perante o estado (sendo mesmo s vezes ostilizados pelo estado, como se d com
freq.Incia no caso de associa&es sindicais ou partidrias li!adas aos trabaladores), por
mecanismos em que, ao contrrio, tais interesses se articulam com o estado, no arran#o
17
Well1 (/Vo *eeds a Teor1 of 4itizensipZ2, pp. )8-<6) contrap&e dimenso c(vica de que se falou
antes a dimenso LcivilL, vista como correspondendo no apenas afirmao dos direitos liberais
(camada Lcivil ?L), mas tambm postura de reivindicao dos direitos sociais que ocorre com a
e'panso do 0el*are state (Lcivil ??L). +eria talvez poss(vel sustentar que o LcivilL assim entendido o
elemento especificamente moderno da cidadania, por contraste com o carter tradicional do Lc(vicoL.
18
Me#a-se :bio V. Deis, L+olidariedade, ?nteresses e 0esenvolvimento Pol(ticoL, neste volume.
10
que tem sido desi!nado como LneocorporativismoL. 3m particular, caracter(stica desse
arran#o a criao de uma esfera e'tra-parlamentar de decis&es nas quais a burocracia
estatal se #unta com as lideranas de associa&es empresariais e sindicatos de
trabaladores para deliberar sobre quest&es de pol(tica econ%mica e social de !rande
importGncia. Tal articulao se d em circunstGncias em que a uno trazida pelo estado
tende a resultar, do ponto de vista dos sindicatos de trabaladores, na atribuio de um
status semipKblico aos sindicatos admitidos ao c(rculo corporativo de deliberao, bem
como no monop$lio da representao das cate!orias correspondentes.
68
, atitude predominante na literatura relativa ao neocorporativismo envolve
reservas importantes no que se refere ao si!nificado a ser atribu(do ao fen%meno do
ponto de vista da democracia como desiderato. Traos como a propenso criao de
monop$lios e a reduzida visibilidade ou o carter semiclandestino das formas t(picas de
processamento de decis&es nas estruturas corporativas aparecem como caracter(sticas
antidemocrticas, e portanto como motivo de preocupao. 5as diversas pondera&es se
imp&em a respeito.
3m primeiro lu!ar, cumpre reconecer o carter inelutvel da busca de
apro'imao com o estado por parte dos interesses correspondentes aos trabaladores,
como resultado direto do fato mesmo de que tais interesses se empenem num esforo
or!anizacional ou de Lproduo de poderL para uso pr$prio. *o caso em que a atuao
or!anizada dos trabaladores se oriente revolucionariamente, o ob#etivo dessa atuao
ser, naturalmente, o controle direto e total do aparelo do estado. 5as tambm na
ip$tese de que o compromisso democrtico se instaure, a busca de eficcia na atuao
das or!aniza&es de trabaladores em defesa de seus interesses na vi!Incia do
capitalismo J ao visar, como corresponde a qualquer or!anizao como tal, ao controle
das condi&es que se do no ambiente em que atuam J ter no estado, como ator de cu#o
comportamento decorrem conseq.Incias potencialmente cruciais, um alvo $bvio. +e no
cabe tomar de assalto o estado, cumpre, tanto quanto poss(vel, penetr-lo. Y, assim, em
boa medida, a mesma l$!ica do Lmercado pol(ticoL acima salientada que se encontra em
operao no processo de LcorporativizaoL. 4omo assinala *orberto >obbio a prop$sito
19
Parece suprfluo introduzir e'tensas referIncias enorme literatura mais ou menos recente sobre
corporativismo e neocorporativismo. 5encionarei apenas o arti!o clssico de Pilippe +cmitter, L+till
te 4entur1 of 4orporatismZL, 7evie0 o* Politics, vol. <O, no. 6, 687=Q e o volume editado por +uzanne
>er!er, )r(anizin( 8nterests in 5estern Europe" Pluralism, -orporatism, and t+e .rans*ormation o*
Politics, *ova SorX, 4ambrid!e Fniversit1 Press, 68B6.
11
da mesma temtica !eral, numa perspectiva que pode ser vinculada a 5a' Veber, trata-
se a( da l$!ica em que um Lempresariado pol(ticoL promove os interesses de diferentes
clientelas J e corporativismo e 0el*are state sur!em um e outro como conseq.Incia da
pr$pria dinGmica da democracia e de sua l$!ica de mercado pol(tico.
)9
H mais, porm. Fm trao decisivo da dependIncia estrutural perante o capital
que antes se apontou como caracter(stica do Lestado capitalistaL consiste em que este no
tem como dei'ar de ser sens(vel aos interesses do capital e sempre aberto ao contato com
os capitalistas, se#a de maneira ostensiva ou informal e semiclandestina. Por outras
palavrasP sem que se#a necessrio aderir a uma viso conspirat$ria do #o!o pol(tico que
tem lu!ar na vi!Incia do capitalismo, cumpre reconecer a fatalidade da articulao
LcorporativaL do empresariado com a burocracia estatal. 3ssa articulao ocorre, sem
dKvida (por meio dos Lanis burocrticosL do conecido dia!n$stico de :ernando
Henrique 4ardoso),
)6
nas condi&es pr$prias de re!imes autoritrios como o que esteve
em vi!or no >rasil at pouco, re!imes estes nos quais, como vimos, se e'tremam as
afinidades capital-estado que o compromisso democrtico miti!a ou atenua. 5as ela
ocorre tambm, mesmo em condi&es em que a democracia se encontra implantada e
consolidada, na mir(ade de formas de contato e consulta que a burocracia estatal deve
permanentemente manter com os meios empresariais.
))
3 da maior importGncia
assinalar que a articulao LcorporativaL com o estado que necessariamente se d pelo
lado empresarial provavelmente mesmo uma condio para a implantao e a
estabilidade do pr$prio compromisso democrtico como tal.
4om efeito, pode-se pretender que a democracia (Lbur!uesaL...), envolvendo
como envolve a dependIncia estrutural perante o capital, est normalmente associada
com al!um tipo de Le!emonia ideol$!icaL do empresariado #unto sociedade em !eral e
aos pr$prios setores populares, trazendo aos empresrios certa respeitabilidade e
ascendIncia. 5as isso est lon!e de si!nificar, como pretendem al!uns, que as condi&es
em que se d o compromisso democrtico estvel se#am aquelas em que tal ascendIncia
20
4f. *orberto >obbio, ) 9uturo da Democracia, Dio de Eaneiro, Paz e Terra, 68BO, pp. 6)) ss.
21
:ernando Henrique 4ardoso, $utoritarismo e Democratiza%&o, Dio de Eaneiro, Paz e Terra, 687N,
cap(tulo M?.
22
Aindblom fornece profusa descrio das formas assumidas pela li!ao entre o empresariado e o estado
nos pa(ses capitalistas avanados em Poltica e Mercados. *aturalmente, muitos antecessores podem ser
apontados na literatura de ciIncias sociais com respeito a aspectos diversos da mesma temtica.
5encionemos a noo de LtecnoestruturaL elaborada por Eon W. Calbrait em .+e :e0 8ndustrial State,
*ova SorX, Te *eR ,merican Aibrar1, 68OB.
12
ou e!emonia do empresariado se traduza na capacidade, por parte dele, de or!anizar-se
por si mesmo no plano pol(tico-partidrio e disputar elei&es com perspectivas re!ulares
de I'ito, ce!ando assim ao controle do estado pela via eleitoral-parlamentar.
)<
*o s$ a
dependIncia estrutural perante o capital no se identifica com a e!emonia ideol$!ica do
empresariado nem a e'i!e, como tambm a e!emonia ideol$!ica no tem por que ser
entendida como envolvendo o predom(nio pol(tico-eleitoral. 3 os efeitos da dependIncia
estrutural se podem fazer sentir plenamente J provavelmente mesmo no plano ideol$!ico
ou da psicolo!ia coletiva J de maneira independente do I'ito no plano da atuao
eleitoral e partidria. Y claro que o empresariado influencia de muitas maneiras o
processo eleitoral e a arena parlamentar, incluindo a mobilizao de recursos financeiros
e a constituio de poderosos !rupos de presso. 5as a forma em que tipicamente o
compromisso democrtico se estabiliza envolve a tendIncia ao I'ito eleitoral prolon!ado
de partidos trabal+istas ou populares J e mesmo de partidos ori!inalmente
revolucionrios, que assim se LeleitoralizamL e se tornam parte e fator do processo de
LdesradicalizaoL da classe trabaladora e de acomodao democrtica do #o!o
pol(tico.
)=
3m condi&es LnormaisL, portanto, o pronto e !il acesso do empresariado ao
estado em termos LcorporativosL, eventualmente informais e pouco ostensivos, sur!e
como um elemento das concess&es e contrapartidas que comp&em e viabilizam o
23
Fm e'emplo da perspectiva que associa a Le!emoniaL bur!uesa ou empresarial com a atuao no
plano da Lsociedade civilL e atravs de partidos pr$prios e com o controle do estado por esta via se tem
em :ernando Henrique 4ardoso, L" Papel dos 3mpresrios no Processo de TransioL, Dados, v. )O, n.
6, 68B<, p. )=.
24
Me#a-se especialmente ,dam PrzeRorsXi, Paper Stones" $ ;istory o* Electoral Socialism, 4ica!o,
Te Fniversit1 of 4ica!o Press, 68BO, para o e'ame minucioso da participao eleitoral dos partidos
socialistas europeus. Fma clara corroborao das precrias perspectivas eleitorais do empresariado se
tem no caso do >rasil, onde a frustrao sempre renovada da e'pectativa do establis+ment
socioecon%mico no sentido de que possa controlar o processo eleitoral e seus resultados tem sido um dos
componentes decisivos da instabilidade pretoriana. ,pesar de que as massas populares brasileiras,
caracterizadas em sua !rande maioria por intensa privao econ%mica e intelectual, no tenam
representado ainda um terreno prop(cio penetrao estvel de um partido popular de cuno ideol$!ico,
a opo do eleitorado popular diri!e-se consistentemente para as lideranas ou partidos que conse!uem
apresentar-se de maneira convincente como correspondendo ao lado LpopularL do espectro pol(tico J
ainda que, dada a falta de sofisticao ideol$!ica na percepo desse espectro, as preferIncias venam,
de uma eleio a outra, a recair sobre fi!uras diversas e s vezes contrastantes quando avaliadas em
termos de cate!orias pol(ticas convencionais. Por outras palavrasP o populismo, com sua fluidez pr$pria,
continua sem dKvida a compor as incertezas e riscos de que o processo eleitoral tende a revestir-se aos
olos das elites socioecon%micas. ,nlises mais elaboradas de dados pertinentes para o per(odo
autoritrio de p$s-O= podem ser encontradas em :bio V. Deis (or!anizador), )s Partidos e o 7e(ime" $
1(ica do Processo Eleitoral <rasileiro, +o Paulo, +(mbolo, 687BQ ver tambm LPartidos, ?deolo!ia e
4onsolidao 0emocrticaL, em :bio V. Deis e Cuillermo "[0onnell (or!anizadores), $ Democracia
no <rasil" Dilemas e Perspectivas, +o Paulo, Mrtice, 68BB.
13
compromisso democrtico, e dificilmente se poderia esperar contar com a aquiescIncia
empresarial a tal compromisso em condi&es em que se tratasse de neutralizar de vez a
operao dos mecanismos corporativos J pois isso representaria, em boa medida, a
tentativa de neutralizar a l$!ica mesma do capitalismo, e redundaria na reabertura do
problema constitucional. Por outro lado, o envolvimento dos interesses trabalistas e suas
lideranas nos mecanismos de entendimento corporativo com o estado no representa,
mesmo do ponto de vista empresarial, seno o desa!uadouro natural do processo que
assim se caracteriza J enquanto que, do ponto de vista dos pr$prios trabaladores, ele
representar, se e'clu(da a opo revolucionria, uma forma complementar de asse!urar
a atenuao do vis correspondente inevitvel abertura burocrtica e informal do estado
aos capitalistas, e assim de !arantir maior autonomia do estado perante estes Kltimos e
maior democracia.
=. Prote%&o social no <rasil e as ambi(>idades da cidadania
" e'ame da literatura dedicada ao tema da pol(tica social e previdenciria no
>rasil revela-se especialmente Ktil para a avaliao da relevGncia e das poss(veis
conseq.Incias das confus&es relacionadas com as quest&es discutidas acima. 3ssa
literatura fortemente marcada pela preocupao com o problema do corporativismo e
pelos preconceitos que o cercam. +endo um tema saliente das discuss&es li!adas ao
estado no >rasil, o corporativismo tambm um ponto notvel de conver!Incia e acordo
J pois todos concordam em conden?2lo. , idia de corporativismo se aca estreitamente
li!ada, no >rasil, com os traos ditatoriais e semifascistas do 3stado *ovo de CetKlio
Mar!as, e a e'presso LcorporativismoL si!nifica antes de mais nada controle autoritrio
por parte do estado J embora se#a tambm usual um outro sentido i!ualmente ne!ativo da
palavra, que se refere defesa e!o(sta e m(ope de interesses estreitos, particularmente de
cate!orias ocupacionais.
+e#a como for, no que diz respeito especificamente pol(tica social, uma forma
em que se e'pressa o que a aborda!em t(pica da literatura contm de equ(voco o
feste#ado r$tulo de Lcidadania re!uladaL cunado por Vanderle1 Cuilerme dos +antos
para referir-se a um suposto in!rediente de manipulao e controle por parte do estado,
trao este que seria caracter(stico da e'panso da cidadania ocorrida no >rasil na esteira
14
da revoluo de 68<9.
)N
" ponto central da caracterizao que faz +antos da Lcidadania
re!uladaL diz respeito #ustamente ao acoplamento da idia de cidadania (e dos direitos a
ela correspondentes, incluindo-se com destaque os relativos pol(tica previdenciria) a
traos relacionados com a ocorrIncia de corporativismoP assinala ele que se trata de um
conceito de cidadania cu#as ra(zes se encontram num Lsistema de estratificao
ocupacional (...) definido por norma le!alL, e que a re!ulamentao das profiss&es, a
carteira profissional e o sindicato pKblico so Los trIs parGmetros no interior dos quais
passa a definir-se a cidadaniaL.
)O
Fm dos elementos destacados a respeito o de que, ao
reconecer o estado brasileiro, com a criao dos institutos de aposentadoria e pens&es na
dcada de <9, Lal!uns dos princ(pios que informavam o sistema (...), como por e'emplo a
vincula\o dos benef(cios s contribui&es passadas, e ao admitir tratamento diferenciado
em termos de salrios, de acordo com a cate!oria profissional, consa!rou-se na prtica a
desi!ualdade dos benef(cios previdencirios dispensados aos cidados estratificados em
cate!orias profissionaisL.
)7
,s confus&es se mostram em cone'o com vrios aspectos dessa aborda!em. Para
comear, o uso da e'presso cidadania Lre!uladaL, com a conotao ne!ativa que
adquire ao associar-se com idias como estratificao e desi!ualdade, su!ere claramente
uma condio alternativa, e supostamente LnormalL ou LboaL, em que a cidadania seria
livre de re!ula&es pelo estado. 4ontudo, patente que o desenvolvimento da cidadania
envolve sempre, ao contrrio, crescente re!ulao. Tal idia no parece aberta a disputas
no que diz respeito ao componente LcivilL ou LliberalL da cidadania, com relao ao qual
ine!vel a crucialidade do aspecto de @uridi*ica%&o das rela&es sociais que >landine
>arret-Wrie!el destaca em volume de al!uns anos atrs.
)B
5as ela se sustenta i!ualmente
para os aspectos Lpol(ticosL e LsociaisL da cidadania, na lin!ua!em marsalliana que se
tornou convencional. 0ei'emos de lado a questo dos deveres ou obri!a&es como
componente da idia !eral de cidadania, componente este que inevitavelmente se li!a
com a idia de um disciplinamento le!al da conduta dos cidados e que se aplica,
naturalmente, em qualquer das esferas ou dimens&es da cidadaniaQ mesmo se reduzimos
o e'ame do problema apenas ao lado dos direitos do cidado, bem claro que a e'panso
25
Vanderle1 Cuilerme dos +antos, -idadania e Austi%a, Dio de Eaneiro, 3ditora 4ampus, 6878, pp. 7= e
se!uintes.
26
?bid., pp. 7N e 7O.
27
?bid., p. 77.
28
>landine >arret-Wrie!el, 134tat et ses Esclaves, Paris, 4almann-Av1, 6878.
15
de tais direitos de uma esfera a outra envolve a necessidade de consa!r-los le!almente e
de trazer o estado a respald-los, o que vai bem alm do aspecto mais $bvio dos encar!os
de natureza nova que a dimenso social da cidadania tende a acarretar para o estado
como a!ente direto na produo de certos bens e servios. ,inda que cada passo
contena sempre um elemento de re!ulao do estado, que adquire ele pr$prio
obri!a&es com o enriquecimento democrtico da cidadania, cada passo si!nificar
tambm necessariamente o incremento da re!ulao pelo estado no cumprimento de tais
obri!a&es.
Desta, ento, quanto noo de cidadania Lre!uladaL, o aspecto de poss(vel
controle ou manipulao por um estado caracterizado como propriamente autorit?rio.
5as as dificuldades continuam. 3m primeiro lu!ar, d-se o fato de que, pelo menos
desde a e'periIncia bismarcXista na ,lemana, iniciativas que resultaram bem-sucedidas
e de !rande alcance na rea da pol(tica social com freq.Incia ocorreram no quadro de
re!imes politicamente autoritrios J incluindo-se a(, naturalmente, a pr$pria e'panso da
previdIncia social brasileira no p$s-O=. ,lm disso, preciso questionar a li!ao
estabelecida por +antos entre o aspecto de manipulao autoritria, por um lado, e, por
outro, os traos de corporativismo na forma que assumem na caracterizao reproduzida,
com suas conseq.Incias estratificantes do ponto de vista ocupacional.
*ote-se que a( se encontra envolvido o fundamento mesmo da distino
usualmente estabelecida entre certas cate!orias de pol(tica de proteo socialP se!uro
social versus assistIncia social, ou previdIncia versus assistIncia etc. "ra, duas
pondera&es se imp&em a respeito. Por um lado, o mecanismo ocupacionalmente
estratificante destacado por +antos corresponde claramente cate!oria do se!uro social,
onde os benef(cios so proporcionais contribuio pa!a pelo se!urado, cate!oria esta
que continua a e'istir como uma forma de proteo social entre outras mesmo em
sociedades democrticas. Y dif(cil perceber por que, a ri!or, o fato de que comece por a(
a atuao de um estado que passa a operar na rea da proteo social deva merecer
avaliao ne!ativa, especialmente numa perspectiva sociocient(fica que se suporia atenta
para o condicionamento que a interao entre cate!orias sociais diversas e a capacidade
diferencial de presso das vrias cate!orias ocupacionais e'ercem sobre as fei&es
e'ibidas pelo estado. Por outro lado, os tipos de proteo social mencionados (se!uro
social, previdIncia, assistIncia) so fonte permanente de confus&es e ambi!.idades
16
quanto a suas rela&es com a idia !eral de cidadania na literatura pertinente, e a
aborda!em de +antos pode ser vista como apenas mais uma e'presso de tais confus&es.
, dimenso bsica sub#acente s vrias perspectivas a respeito certamente se
vincula concepo de 5arsall da cidadania como um status que !arante direitos, por
contraste com os mecanismos do mercado. 0ado esse co comum, porm, os equ(vocos
se multiplicam.
Eames 5allo1, por e'emplo, tratando das ori!ens da previdIncia social brasileira,
contrap&e a idia do Lse!uro socialL, fundado numa relao contratual e em contribui&es
diferenciadas dos se!urados, noo de LprevidIncia socialL, assimilada idia de
direito inerente ao status de cidado (ou, se!undo ele, tambm ao status de trabalador, o
que no a#uda a tornar as coisas mais claras)Q alm disso, de maneira perfeitamente
paralela posio adotada depois por Vanderle1 Cuilerme dos +antos, 5allo1 avalia
ne!ativamente o fato de a pol(tica previdenciria no >rasil no ter evolu(do para uma
concepo de previdIncia social, Lmas para uma concepo de desi!ualdade inerente, um
se(uro social imposto pelo estado e apenas aplicvel aos empre!ados ativosL.
)8

E 3rnesto ?suani reserva o termo LprevidIncia socialL para a cobertura dada aos
setores sociais pertencentes ao mercado de trabalo urbano formal, onde Los benef(cios
so um direito adquirido atravs de contribui&es efetuadasLQ em contraste, cama de
LassistIncia socialL aquela assistIncia que prestada a doentes, idosos, deficientes e Laos
necessitados em !eral que no pertenam ao sistema de previdIncia socialL. 0e maneira
si!nificativa, considera cidadania de Lprimeira classeL a dos setores cobertos pela
previdIncia e de Lse!unda classeL a dos que Ldependem da assistIncia pKblica e da
caridade dos setores privadosL.
<9
+e a variao no si!nificado da e'presso LprevidIncia
socialL em comparao com 5allo1 por si su!estiva, bem mais revelador o fato de
que a idia mesma de cidadania, que em 5allo1 corresponde a um status universalmente
compartilado pelos membros da coletividade, em ?suani vista como mais plenamente
realizada #ustamente no caso daqueles que n&o dependem desse status para o acesso a
certos bens, pois podem contar para isso com recursos oriundos de sua insero no
mercadoP naturalmente, isso redunda em privile!iar os mecanismos de mercado para a
29
Eames 5. 5allo1, LPrevidIncia +ocial e 4lasse "perria no >rasilL, Estudos -ebrap, no. 6N,
#aneiro@fevereiro@maro de 687O, p. 66B.
30
3rnesto ,. ?suani, LPrevidIncia e ,ssistIncia +ocial na ,mrica AatinaP Aimites 3struturais e
5udanas *ecessriasL, Dados, vol. )7, no. <, 68B=, pp. <97 e <9B.
17
pr$pria definio da cidadania.
:inalmente, oscila&es anlo!as e interpreta&es i!ualmente equ(vocas podem ser
encontradas em anlises da pol(tica social brasileira realizadas por +%nia :leur1 Tei'eira.
Por um lado, distin!uindo entre LassistIncia socialL, Lse!uro socialL e Lestado de bem-
estar socialL como modalidades de proteo social, a autora comea por atribuir carter
marcadamente ne!ativo assistIncia social, vista em termos semelantes caracterizao
que dela faz ?suaniQ em se!uida, porm, a prestao de assistIncia social inclu(da entre
os traos pr$prios da modalidade correspondente ao estado de bem-estar social, onde se
d a Lcidadania plenaL. Por outro lado, o se!uro social, se visto ne!ativamente,
maneira de +antos, como Lcidadania re!uladaL, tambm descrito em tom claramente
positivo como correspondendo quela condio na qual La classe operria reconecida
como ator qualificado na ordem pol(tica e econ%micaL.
<6

3m todos esses casos, vI-se que defrontamos sempre a mesma ambivalIncia
acima apontada como inerente idia de cidadania tal como circula na literatura
sociocient(fica e de filosofia pol(ticaP cidadania real em princ(pio aquela condio em
que os membros da coletividade se afirmam por si mesmos J mas a necessidade de lidar
com o caso dos que n&o podem afirmar-se por si mesmos leva a que a noo se#a
reformulada para incluir, a contra!osto, um inevitvel in!rediente paternalista, que seria
inerente pr$pria idia de Lproteo socialL e dimenso social, como tal, da cidadania.
3 o cidado por e'celIncia, se inicialmente o titular de direitos que so e'ercitados na
atuao privada e que, se necessrio, so afirmados contra o estado (e contra os demais),
torna-se em se!uida aquele que reconece suas responsabilidades perante a coletividade
(em particular perante os membros destitu(dos da coletividade) e que se disp&e a outor!ar
ao estado os recursos e a autoridade necessrios a a!ir no interesse da coletividade. 5as a
literatura em e'ame no se coloca #amais a questo de se e como as implica&es
contradit$rias que derivam dos pressupostos contrastantes envolvidos (e que remetem a
dif(ceis polImicas, como as que se do em torno das perspectivas doutrinrias do
contratualismo e do utilitarismo) podem efetivamente conciliar-se. 0a( que se confunda
na avaliao de situa&es concretas que procura e'aminar, e se entre!ue a denKncias de
si!nificao equ(voca. +e voltamos a +antos e /cidadania re!ulada2, por um lado se
31
+%nia 5aria :leur1 Tei'eira, LPrevidIncia versus ,ssistIncia na Pol(tica +ocial >rasileiraL, Dados,
vol. )7, no. <, 68B=, p. <=6.
18
pretende, naturalmente, que a cidadania vena a ser n&o re!uladaQ por outro, contudo,
critica-se que as disposi&es instauradas pelo estado simplesmente consa!rem diferenas
que vIm do mercado J ou se#a, pede-se mais re!ulao...
B. -idad&os, "clientes" e democracia
Por contraste com as confus&es e esita&es indicadas, a perspectiva apta a fazer
frente aos desafios anal(ticos e prticos postos pela questo da democracia social no
conte'to pretoriano do capitalismo subdesenvolvido e'i!e que se#am encaradas com
lucidez as ambivalIncias que cercam os problemas, para que se possa atuar sem o
embarao adicional dos muitos preconceitos que presentemente os sobrecarre!am.
Tomaremos de novo como referIncia e'emplar, para a concluso destas notas, a
realidade brasileira. , recomendao que nos parece derivar do dia!n$stico acurado dela
em con#u!ao com a perspectiva resultante da discusso anterior sustentaria que, sendo
necessrio construir no >rasil um 0el*are state di!no do nome, o I'ito nessa tarefa
imp&e o reconecimento do forte in!rediente paternalista que a atuao do estado dever
conter, bem como da conveniIncia ou mesmo necessidade de reformulao do estado em
direo que envolve J em contraste com a denKncia usual do corporativismo J o
desenvolvimento e o aperfeioamento institucional dos mecanismos de articulao
corporativa entre estado e sociedade.
4om efeito, patente, nas condi&es brasileiras, o sentido em que a precariedade
da incorporao socioecon%mica das massas se vincula com a precariedade da penetrao
e afirmao dos mecanismos de mercado J ou com o carter limitado e parcial da
afirmao do pr$prio capitalismo. 3m correspondIncia com isso, as caracter(sticas de
!rande desi!ualdade de condi&es !erais de vida que marcam a estrutura social do pa(s se
fazem acompanar, no plano sociopsicol$!ico, de traos que esto lon!e de evidenciar os
efeitos LcorrosivosL e i!ualitrios anteriormente atribu(dos vi!Incia mais plena do
princ(pio do mercado. ,ntes, as desi!ualdades Lob#etivasL ou materiais se li!am com a
carIncia de um sentimento !eneralizado e efetivo de i!ualdade bsica que se estendesse
atravs das fronteiras das cate!orias que comp&em a estrutura social e fosse
compartilado pelos membros das diferentes cate!orias J sentimento este que, ao tornar
in#ustificadas e ile!(timas as desi!ualdades efetivamente e'istentes, requisito essencial
19
das conseq.Incias inconformistas e reivindicantes associadas com a operao do
princ(pio do mercado. Por outras palavrasP a estrutura social brasileira apresenta ainda,
em !rau si!nificativo, as fei&es pr$prias de uma estrutura de castas, em que coe'istem
LsubmundosL em !rande medida estanques, estrutura esta que encontra, naturalmente,
lastro importante no passado escravista relativamente recente do pa(s. Tais circunstGncias
revelam, no plano da LeliteL (os setores socioeconomicamente superiores, incluindo a
camada classe mdia), a e'istIncia de ima!ens e disposi&es !randemente ne!ativas
com respeito massa popular (como mostraram de novo, al!uns anos, os dados
obtidos em pesquisa e'ecutada pelo ?nstituto >rasileiro de "pinio PKblica e 3stat(stica
para a revista Ce@a)Q
<)
no plano da massa popular mesma, por seu turno, d-se a vi!Incia
e'tensa de bitos de deferIncia, passividade e conformismo J ainda que tais bitos
convivam com certa insatisfao difusa e que se produza, na mescla desses elementos, o
populismo que tem marcado o processo pol(tico-eleitoral brasileiro, com o apoio das
massas a lideranas que com freq.Incia les so etero!Ineas.
<<
"ra, nesse comple'o de condi&es adversas seria claramente ilus$rio esperar J a
no ser, talvez, em perspectiva de tempo inaceitavelmente lon!a J pela ocorrIncia, em
escala adequada, da or!anizao aut%noma dos interesses populares, como conseq.Incia
da pr$pria transformao capitalista, para que ento se viesse a ter a LconquistaL popular
dos benef(cios sociais da cidadania. *o se trata aqui apenas de contestar a concepo de
5arsall da sucesso dos direitos civis, pol(ticos e sociais nos moldes em que essa
contestao feita, por e'emplo, em te'to de Ciddens de al!uns anos atrs, onde se
afirma o estreito entrelaamento da luta pelos diferentes aspectos da cidadania em termos
que sup&em a capacidade aut%noma de luta, nas diversas frentes, por parte dos setores
populares diretamente interessados.
<=
Trata-se antes de afirmar que, em !rande medida, o
estado, atravs de sua ao no plano social, tem de ser ele mesmo o a!ente produtor, no
limite, da pr$pria capacidade de reivindicao J de certa forma, o a!ente produtor de um
mercado pol(tico no sentido mais positivo da e'presso, incluindo de maneira destacada
os requisitos da pr$pria dimenso civil da cidadania.
32
L" Problema o PovoL, Ce@a, ano )), n. <N, O de setembro de 68B8, pp. ==-N.
33
, anlise de dados relevantes pode ser encontrada em :. V. Deis (or!.), )s Partidos e o 7e(ime. Tais
dados so apresentados resumidamente em /" 3leitorado, os Partidos e o De!ime ,utoritrio >rasileiro2,
cap(tulo 69 do presente volume.
34
4f. ,nton1 Ciddens, L4lass 0ivision, 4lass 4onflict and 4itizensip Di!tsL, em Pro*iles and
-ritiDues in Social .+eory, Aondres, 5ac5illan, 68B).
20
Fm dos aspectos importantes a( contidos o que envolve a reavaliao pol(tico-
institucional da idia de LclientelismoL, que tende a sur!ir de maneira marcadamente
ne!ativa no vocabulrio brasileiro. "bserve-se a afinidade e'istente entre o clientelismo
que ob#eto freq.ente de denKncias com respeito ao processo pol(tico brasileiro (como
parte da caracter(stica pretoriana deste), por um lado, e, por outro, a condio do cidado
como LclienteL apontada por autores como Habermas e Well1 como conseq.Incia do
desenvolvimento pleno do 0el*are state nos pa(ses capitalistas avanados. 3mbora o
cidado-cliente (a Lcidadania ne!ativaL) se#a tambm visto com Gnimo de denKncia por
esses autores, que tIm como referIncia contrastante um quadro idealizado de virtude
c(vica e de responsabilidade e altru(smo solidrios ou patri$ticos, provavelmente
impr$prio pretender situar no mesmo plano o clientelismo pretoriano e populista,
tendente LbalcanizaoL e apropriao privatizante do estado, e o clientelismo
institucionalizado do 0el*are stateP este Kltimo corresponde certamente a uma condio
prefer(vel. 4ontudo, nem por isso a afinidade entre os dois menos real J e essa
afinidade indica o carter al!o absurdo da estrat!ia de se pretender ce!ar ao 0el*are
state, cu#a l$!ica sup&e e incorpora a postura de cliente na relao do cidado com o
estado, a partir de uma perspectiva na qual os traos que tornam o processo brasileiro
propenso ao clientelismo se#am apenas alvo de condenao e repKdio, em vez de serem
tomados como um dado da realidade do pa(s a ser processado como tal. ,final, em
condi&es como a da estrutura social brasileira, qualquer pretenso de implantao
autIntica e difundida da cidadania Lc(vicaL de Well1 previamente !arantia de
incorporao socioecon%mica minimamente adequada para a !rande maioria de
mar!inais ao sistema no poderia soar seno como ironia. 3m outros termosP em tais
condi&es, preciso fazer clientes reais para que se possa esperar vir a ter cidad&os em
sentido pleno, capazes no s$ de e'pressar a autonomia que diz respeito especialmente
aos direitos civis e pol(ticos da cidadania, mas tambm de eventualmente e'ibir as
virtudes c(vicas e e'ercer as responsabilidades que a concepo normativa de cidadania
vI como o anverso daqueles direitos.
Y poss(vel dizer, pois, que aquilo que se trata de obter , de certa forma, a
institucionalizao do clientelismo, envolvendo, entre outras coisas, a superao do
in!rediente de mera manipulao com ob#etivos eleitorais que corresponde a parte
substancial do atual clientelismo pretoriano brasileiro. Dessalte-se em primeiro lu!ar, a
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partir da(, que, se a implantao de um estado capaz de atuar or!Gnica, universal(stica e
eficazmente na busca de ob#etivos LaltosL, incluindo os de pol(tica social,
inequivocamente a meta a se tratar de alcanar (correspondendo ao ideal do estado a um
tempo democrtico e eficiente), preciso atentar para o fato de que a operao de um
Lmercado pol(ticoL que sur!e como ne!ativo luz de modelos idealizados (imediatista,
clientelista, Lfisiol$!icoL...) o conte'to inarredvel em que se desenvolver o esforo de
implant-lo. *o que diz respeito pol(tica social do estado, contudo, uma qualificao
importante mesmo quanto ao suposto carter ne!ativo desse LmercadoL. Pois a atuao
estatal nessa rea se diri!e, por definio, a necessidades ou interesses ne!li!enciados ou
desatendidosQ mais que isso, ela se diri!e mesmo, com freq.Incia, a carIncias sentidas
como ur(entes J e muitas vezes marcadas pela ur!Incia do Lfisiol$!icoL, em sentido bem
estrito. Tudo isso redunda em trazer certa le!itimidade de tipo peculiar a prticas que J
embora tendam a ser vistas com reservas numa concepo do estado que associe
racionalidade e eficiIncia com or!anicidade, coerIncia e universalismo J tero no fato de
serem imediatistas, paternalistas e LclientelistasL uma condio da pr$pria eficiIncia.
,demais, mesmo se se toma a face aparentemente mais LfeiaL e ne!ativa daquele
mercado pol(tico, destacando-se o aspecto de bar!ana em torno de interesses mais ou
menos estreitos, cumpre adotar tambm com respeito a ela uma postura realista. Pois ela
parte inevitvel do processo pol(tico, e parte amplamente dominante desse processo no
conte'to !eral pretoriano J e pretender abolir a pol(tica para fazer democracia uma
contradio nos pr$prios termos, redundando, como vimos, na LsoluoL autoritria para
o problema constitucional no resolvido. 0e outro lado, na manipulao realista desse
componente do processo !eral reside boa parte das cances de incorporao dos
interesses de classe mdia ao esforo de reformulao estatal na direo de um 0el*are
state real, em particular pelas oportunidades de empre!o que a e'panso e melor
institucionalizao da proteo social representaria.
<N
35
"s aspectos apontados nos dois Kltimos par!rafos se e'pressam com nitidez, e de maneira a permitir
ver as cone'&es que os li!am, em al!o que recebeu destaque em depoimento prestado por Dapael de
,lmeida 5a!ales pouco depois de dei'ar o car!o de ministro da PrevidIncia e ,ssistIncia +ocial que
ocupou durante al!um tempo no !overno +arne1. Trata-se da suspeita com que setores influentes de
opinio vIem, no >rasil, os !astos de custeio necessrios promoo da pol(tica social J especialmente
os !astos de pessoal. *a anlise realizada pelo e'-ministro, os !astos de custeio e pessoal aparecem como
essenciais na rea social por raz&es li!adas natureza imediatista e ur!ente das atividades t(picas que a(
se desenvolvem, ou seu carter emer!encial e sempre renovado. 3m cone'o com isso, o e'-ministro d
!rande Infase necessidade de apropriada e'panso do pessoal da PrevidIncia +ocial brasileira e da
descentralizao e a!ilizao de seus procedimentos J embora, e'pressando as dificuldades e
22
*aturalmente, a e'pectativa de que esse esforo de reconstruo institucional do
estado possa vir a representar, no caso brasileiro, um avano verdadeiro com respeito
situao prevalecente no tem como evitar o postulado de que se pode ter no estado um
a!ente capaz de e'ame lKcido e ao conseq.ente quanto aos problemas que
defrontamos. Parte crucial disso corresponderia a certa capacidade especial de
Lrefle'ividadeL, isto , a capacidade de distanciar-se do #o!o imediatista dos interesses
em funo do ob#etivo de construo institucional, mas de fazI-lo de maneira a evitar o
idealismo ou moralismo e de contar com o #o!o de interesses no esforo construtivo. Tal
postulado sem dKvida problemticoP toda a discusso feita anteriormente aponta para o
carter em !eral condicionado da atuao do estado, donde derivam aspectos relevantes
da pr$pria definio do problema !eral. 4ontudo, ocorrem aqui tambm matizes e
brecas a serem considerados.
*o que diz respeito especificamente pol(tica social, um primeiro aspecto o das
li!a&es ao menos potencialmente funcionais entre o desenvolvimento do 0el*are state e
a e'panso capitalista, na lina de autores como "ffe e Polan1i acima assinalada. ,lm
disso, tal como se d com os aspectos fundamentais do iderio li!ado democracia
liberal, as idias bsicas associadas com o 0el*are state desfrutam, apesar da reao
neoconservadora em al!uns pa(ses, de uma le!itimidade em plano mundial da qual
decorre que tambm sua le!itimidade no conte'to espec(fico brasileiro se#a menos
diretamente dependente das circunstGncias momentGneas pr$prias de nosso problema
constitucional e menos e'posta s vicissitudes da pro#eo pretoriana dele. +e#a qual for a
mescla particular de raz&es correspondentes a uma ou outra dessas duas ordens de
considera&es, o certo que se torna poss(vel a ocorrIncia de fatos como a !rande
e'panso do alcance da previdIncia social brasileira sob patroc(nio autoritrio a partir de
68OO. Por outro lado, varia&es no !rau de LautonomiaL do estado em funo das
recm-mencionadas vicissitudes do processo pol(tico pretoriano. 3, se#am quais forem os
traos que caracterizam as !randes massas populares e as conseq.Incias deles quanto
capacidade de presso e reivindicao que estas revelem, a pr$pria classe mdia, que
conta com condi&es de acesso ao estado, apresenta-se dividida internamente (apesar do
ambi!.idades que aqui ocorrem, denuncie com veemIncia, referindo-se em particular ao :unrural, a
LpolitizaoL e a manipulao eleitoreira. Me#a-se Dapael de ,lmeida 5a!ales, L"bstculos
5odernizao do 3stadoL, palestra proferida em dezembro de 68B7 no ?nstituto Fniversitrio de
Pesquisas do Dio de Eaneiro e publicado nos -adernos de -on@untura, no. 6=, abril de 68BB,
especialmente pp. 6)-6<, )) e )B.
23
et+os que a leva a orientar-se sobretudo pelos valores e perspectivas do establis+ment)
em setores e correntes de opinio contrastantes, al!uns dos quais certamente compat(veis
com a perspectiva Lrefle'ivamenteL construtiva e pro!ressista que apontamos como
necessria. :inalmente, em contraste com as !randes perple'idades que fatalmente
cercam o esforo de pensar em termos de en!enaria pol(tica e de construo
institucional no que se refere rea pol(tica em sentido mais estrito, a le!itimidade bsica
que destacamos quanto s prticas de pol(tica social se faz acompanar de certo consenso
fundamental relativamente ao que cumpre fazer aqui J e bastante claro (como
corroboram, alis, I'itos obtidos na pol(tica previdenciria brasileira em !est&es
recentes) que poss(vel realizar avanos substanciais na rea, bastando para isso a
realizao de esforos srios de racionalizao administrativa e canalizao de recursos.
5as dificilmente se poder esperar que o estado vena a atuar estavelmente como
fator positivo no encaminamento da soluo de tais problemas se o reduzido impacto do
processo de crescimento econ%mico sobre a estrutura social continuar a combinar-se, no
>rasil, com a postura esquizofrInica perante o estado que tem caracterizado os diversos
setores de opinio. ,ssim, nos meios empresariais not$ria a tenso entre o dese#o de
LconterL o estado e restrin!ir os inconvenientes do intervencionismo estatal, por um lado,
e, por outro, as demandas de que o estado fornea infra-estrutura, incentivos,
empreitadas, financiamentos (que redundam freq.entemente em autInticas e volumosas
doa&es, como nos emprstimos a #uros reais ne!ativos cedidos pelo >anco *acional de
0esenvolvimento 3con%mico e +ocial). *os setores de opinio de esquerda, por sua
parte, se o estado sur!e com freq.Incia como um poss(vel instrumento de defesa do
interesse pKblico contra interesses particulares poderosos e estreitos, tambm em
princ(pio suspeito, no s$ por raz&es ideol$!icas que fazem dele essencialmente um
instrumento de dom(nio de classe a ser suprimido, mas tambm em funo do
preconceito anticorporativo (em que LcorporativoL se torna sin%nimo de LautoritrioL)
resultante da ist$ria pol(tica brasileira mais ou menos recente. " resultado !lobal que
as prticas correspondentes aos esforos de apropriao privatizante do estado pelos
interesses LcorporativosL de cate!orias e !rupos particulares (uma caracter(stica central
do pr$prio populismo e do pretorianismo em !eral, como vimos) se combinem com o
Lfuror antiestadoL que todos crescentemente compartilam ao n(vel ret$rico
<O
J e que uma
36
" Lfuror antiestadoL denunciado por Dapael de ,lmeida 5a!ales no depoimento citado.
24
coisa no se#a em boa medida seno a contraface da outra.
3m vez disso, preciso reconecer al!o que na verdade banal quando
considerado de maneira apropriadaP se se tomam os dois sentidos ne!ativos da e'presso
LcorporativismoL acima apontados no vocabulrio brasileiro (corporativismo como
controle autoritrio pelo estado, de um lado, e como busca e!o(sta dos interesses estreitos
de !rupos particulares, especialmente ocupacionais, de outro), cabe procurar a correo
das distor&es correspondentes a cada um deles precisamente na redefinio e na melor
articula%&o, de certa forma, dos aspectos que cada um deles destaca. *ote-se como os
dois sentidos da palavra a#ustam-se estritamente a duas formas e'tremas de
comprometimento do ideal do estado democrtico e eficiente que aqui temos
considerado, ou se#a, a do estado autoritrio e a da recm-mencionada busca de
apropriao privada e Lfisiol$!icaL do estado no vare#o de interesses particulares
mKltiplos. "ra, asse!urar o estado democrtico e eficiente envolve #ustamente encontrar
o ponto de equil(brio entre esses e'tremos, de sorte que o estado vena a ser tanto quanto
poss(vel sens(vel aos diversos focos de interesses e'istentes na sociedade sem se dei'ar
aprisionar por qualquer deles.
*essa $tica, a articulao corporativa (ou LneocorporativaL, se se preferir) dos
interesses com o estado (em especial dos interesses LfuncionaisL ou ocupacionais, dada
sua importGncia sin!ular) no tem por que ser vista como obstculo, em si mesma,
democraciaP ao contrrio, tal articulao se revela um componente indispensvel da
necessria articulao !eral do estado com a sociedade J e, se realizada de maneira
adequada, contribuir para impedir tanto a e'cessiva autonomia do estado como sua
impr$pria subordinao unilateral a determinados interesses. Por outras palavrasP o
corporativismo, bem entendido, parte da pr$pria democraciaQ em vez de fazer a
denKncia rombuda do corporativismo, portanto, cumpre enfrentar lucidamente a tarefa de
construir, com senso de equil(brio e medida, o necessrio corporativismo, o que, no caso
brasileiro, equivale a reconstruir o comple'o e viciado aparelo estatal do pa(s. *o vIm
seno reforar as raz&es para se apostar no acerto dessa perspectiva as observa&es de
queP (a) ela se a#usta com realismo tradio brasileira de LpresenaL ou LiniciativaL
estatal (isto , aquela tradio mesma que tem sido ob#eto de denKncia em cone'o com a
ima!em ne!ativa do corporativismo como autoritarismo) e trata de usar em favor dos
ob#etivos democrticos a pr$pria dinGmica estatista que usualmente se denunciaQ (b) ela
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se a#usta tambm aos ob#etivos de dinamizar e trazer apoio social real e consistIncia para
a pol(tica de previdIncia social J na lina, por e'emplo, da e'periIncia do 4onselo
+uperior da PrevidIncia +ocial realizada no 5inistrio da PrevidIncia +ocial brasileiro
por Dapael de ,lmeida 5a!ales e avaliado por ele como tendo funcionado
precariamente por raz&es que envolvem #ustamente sua falta de densidade institucional
como arena decis$riaQ
<7
(c) finalmente, as recomenda&es que dela brotam a#ustam-se
ainda, como a e'periIncia dos pa(ses capitalistas de maior tradio liberal-democrtica
indica com clareza, ao empeno de acomodar certos traos inevitveis da dinGmica
capitalista com as ameaas reais ou sentidas e as conquistas e deficiIncias do processo
eleitoral-partidrio em casos como o brasileiro.
"s parado'os aparentes envolvidos na perspectiva su!erida so certamente vrios,
e cumpre admitir que os aspectos fundamentais do dia!n$stico em que eles ocorrem no
autorizam otimismos. 4ontudo, se se trata de procurar por alternativas ao c(rculo vicioso
do pantanal pretoriano e do problema constitucional no resolvido J os quais, como se
sustentou acima, representam, eles sim, condi&es LnaturaisL e estveis nas circunstGncias
!erais dos processos sociopol(ticos aqui destacados J, foroso atentar para as
oportunidades e alavancas, mesmo se intersticiais ou precrias, que sur#am da l$!ica
perversa de tais processos.
37
L"bstculos 5odernizao do 3stadoL, especialmente pp. N e O.
26