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Direito Administrativo Brasileiro Hely Lopes Meirelles

Introduo
Trata-se de uma compilao com a finalidade de facilitar o estudo da
matria e!tra"da do livro D#$%#T& ADM#'#(T$AT#)& B$A(#L%#$& de Hely Lopes
Meirelles atuali*ada em sua 1+, edio por %urico de Andrade A*evedo Dlcio Balestero Alei!o
e -os %mmanuel Burle .il/o0
%ste resumo serve para os estudantes em 1eral tanto a2ueles 2ue so
acad3micos 2uanto a2ueles 2ue esto 4 procura de con/ecimentos suficientes para a aprovao em
concursos0
1. Administrao Pblica
& conceito de %stado varia se1undo o 5n1ulo em 2ue considerado0 Do
ponto de vista sociol61ico corporao territorial dotada de um poder de mando ori1in7rio8 so9
o aspecto pol"tico comunidade de /omens fi!ada so9re um territ6rio com potestade superior
de ao de mando e de coero8 so9 o prisma constitucional pessoa :ur"dica territorial
so9erana8 na conceituao do nosso ;6di1o ;ivil pessoa :ur"dica de Direito <=9lico #nterno
>art0 1? #@0 ;omo ente personali*ado o %stado tanto pode atuar no campo do Direito <=9lico
como no do Direito <rivado mantendo sempre sua =nica personalidade de Direito <=9lico pois a
teoria da dupla personalidade do %stado ac/a-se definitivamente superada0
& %stado constitu"do de tr3s elementos ori1in7rios e indissoci7veisA <ovo
Territ6rio e Boverno so9erano0 <ovo o componente /umano do %stado8 Territ6rio a sua 9ase
f"sica8 Boverno so9erano o elemento condutor do %stado 2ue detm e e!erce o poder a9soluto
de autodeterminao e auto-or1ani*ao emanado do <ovo0 'o /7 nem pode /aver %stado
independente sem (o9erania isto sem esse poder a9soluto indivis"vel e incontrast7vel de
or1ani*ar-se e de condu*ir-se se1undo a vontade livre de seu <ovo e de fa*er cumprir as suas
decisCes inclusive pela fora se necess7rio0 A vontade estatal apresenta-se e se manifesta atravs
dos denominados <oderes de %stado0
&s <oderes de %stado na cl7ssica tripartio de Montes2uieu at /o:e
adotada nos %stados de Direito so o Le1islativo o %!ecutivo e o :udici7rio independentes e
/armDnicos entre si e com suas funCes reciprocamente indele17veis >;. art0 EF@0
A or1ani*ao do %stado matria constitucional no 2ue concerne 4 diviso
pol"tica do territ6rio nacional a estruturao dos <oderes 4 forma de Boverno ao modo de
investidura dos 1overnantes aos direitos e 1arantias dos 1overnados0 Ap6s as disposiCes
constitucionais 2ue moldam a or1ani*ao pol"tica do %stado so9erano sur1em atravs da
le1islao complementar e ordin7ria e or1ani*ao administrativa das entidades estatais de suas
autar2uias e entidades paraestatais institu"das para a e!ecuo desconcentrada e descentrali*ada de
servios p=9licos e outras atividades de interesse coletivo o9:eto do Direito Administrativo e das
modernas tcnicas de administrao0
'o %stado .ederal 2ue o 2ue nos interessa a or1ani*ao pol"tica era
dual a9ran1endo unicamente a Gnio >detentora da (o9erania@ e os %stados-mem9ros ou
<rov"ncias >com autonomia pol"tica alm da administrativa e financeira@0 A1ora a nossa
.ederao compreende a Gnio os %stados-mem9ros o Distrito .ederal e os Munic"pios 2ue
tam9m so entidades estatais com autonomia pol"tica recon/ecida pela ;onstituio da
$ep=9lica >art0 1+@ em9ora em menor 1rau 2ue a dos %stados-mem9ros >art0 EH@0
'a nossa .ederao portanto as entidades estatais ou se:a entidades com
autonomia pol"tica >alm da administrativa e financeira@ so unicamente a Gnio os %stados-
mem9ros os Munic"pios e o Distrito .ederal0 As demais pessoas :ur"dicas institu"das ou
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autori*adas a se constitu"rem por lei ou so autar2uias ou so fundaCes ou so entidades
paraestatais0 %sse con:unto de entidades estatais aut7r2uicas fundacionais e paraestatais constitui
a Administrao <=9lica em sentido instrumental amplo ou se:a a Administrao centrali*ada e a
descentrali*ada atualmente denominada direta e indireta0
Ap6s a or1ani*ao so9erana do %stado com a instituio constitucional
dos tr3s <oderes 2ue compCem o Boverno e a diviso pol"tica do territ6rio nacional se1ue-se a
or1ani*ao da Administrao ou se:a a estruturao le1al das entidades e 6r1os 2ue iro
desempen/ar as funCes atravs de a1entes p=9licos >pessoas f"sicas@0 %ssa or1ani*ao fa*-se
normalmente por lei e e!cepcionalmente por decreto e normas inferiores 2uando no e!i1e a
criao de car1os nem aumenta a despesa p=9lica0
& Direito Administrativo impCe as re1ras :ur"dicas de or1ani*ao e
funcionamento do comple!o estatal8 as tcnicas de administrao indicam os instrumentos e a
conduta mais ade2uada ao pleno desempen/o das atri9uiCes da Administrao0
#mpCe-se pois esta9elecermos o confronto entre Boverno e Administrao
e a se1uir e!aminarmos seus 6r1os e a1entes para ap6s estudarmos a atividade administrativa
em toda a sua e!tenso e efeitos0
Boverno e Administrao so termos 2ue andam :untos e muitas ve*es
confundidos em9ora e!pressem conceitos diversos nos v7rios aspectos em 2ue se apresentam0
Boverno em sentido formal o con:unto de <oderes e 6r1os
constitucionais8 em sentido material o comple!o de funCes estatais 97sicas8 em sentido
operacional a conduo pol"tica dos ne16cios p=9licos0 'a verdade o Boverno ora se identifica
com os <oderes e 6r1os supremos do %stado ora se apresenta nas funCes ori1in7rias desses
<oderes e 6r1os como manifestao da (o9erania0 A constante porm do Boverno a sua
e!presso pol"tica de comando de iniciativa de fi!ao de o9:etivos do %stado e de manuteno
da ordem :ur"dica vi1ente0 & Boverno atua mediante atos de (o9erania ou pelos menos de
autonomia pol"tica na conduo dos ne16cios p=9licos0
Administrao <=9lica em sentido formal o con:unto de 6r1os
institu"dos para consecuo dos o9:etivos do Boverno8 em sentido material o con:unto das
funCes necess7rias aos servios p=9licos em 1eral8 em acepo operacional o desempen/o
perene e sistem7tico le1al e tcnico dos servios pr6prios do %stado ou por ele assumidos em
9eneficio da coletividade0 'uma viso 1lo9al a Administrao pois todo o aparel/amento do
%stado preordenado 4 reali*ao de seus servios visando 4 satisfao das necessidades coletivas0
A Administrao no pratica atos de 1overno8 pratica to-somente atos de e!ecuo com maior
ou menor autonomia funcional se1undo a compet3ncia do 6r1o e de seus a1entes0 (o os
c/amados atos administrativos0
& Boverno e a Administrao como criaCes a9stratas da ;onstituio e
das leis atuam por intermdio de suas entidades >pessoas :ur"dicas@ de seus 6r1os >centros de
deciso@ e de seus a1entes >pessoas f"sicas investidas em car1os e funCes@0
%ntidade pessoa :ur"dica p=9lica ou privada8 6r1o elemento
despersonali*ado incum9ido da reali*ao das atividades da entidade a 2ue pertence atravs de
seus a1entes0 'a or1ani*ao pol"tica e administrativa 9rasileira as entidades classificam-se em
estatais aut7r2uicas fundacionais e paraestatais0
%ntidades estatais so pessoas :ur"dicas de Direito <=9lico 2ue inte1ram a
estrutura constitucional do %stado e t3m poderes pol"ticos e administrativos tais como a Gnio
os %stados-mem9ros os Munic"pios e o Distrito .ederal0 A Gnio so9erana8 as demais entidades
estatais tem apenas autonomia pol"tica administrativa e financeira mas no dispCem de so9erania
2ue privativa da 'ao e pr6pria da .ederao0
%ntidades aut7r2uicas so pessoas :ur"dicas de Direito <=9lico de nature*a
meramente administrativa criadas por lei espec"fica para a reali*ao de atividades o9ras ou
servios descentrali*ados da entidade estatal 2ue as criou0 .uncionam e operam na forma
esta9elecida na lei instituidora e nos termos de seu re1ulamento0 As autar2uias podem
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desempen/ar atividades econDmicas educacionais previdenci7rias e 2uais2uer outras outor1adas
pela entidade estatal-matri* mas sem su9ordinao /ier7r2uica su:eitas apenas ao controle
final"stico de sua administrao e da conduta de seus diri1entes0
%ntidades fundacionais so pela nova orientao da ;onstituio da
$ep=9lica de 1J++ pessoas :ur"dicas de Direito <=9lico assemel/adas 4s autar2uias como :7
decidiu o (upremo Tri9unal .ederal0 (o criadas por lei especifica com as atri9uiCes 2ue l/es
forem conferidas no ato de sua instituio0
%ntidades paraestatais so pessoas :ur"dicas de Direito <rivado cu:a criao
autori*ada por lei especifica para a reali*ao de o9ras servios ou atividades de interesse
coletivo0 (o espcies de entidades paraestatais as empresas p=9licas as sociedades de economia
mista e os servios sociais autDnomos >(%(# (%(; (%'A# e outros@0 As entidades paraestatais
so autDnomas administrativa e financeiramente t3m patrimDnio pr6prio e operam em re1ime da
iniciativa particular na forma de seus estatutos ficando vinculadas >no su9ordinadas@ a
determinado 6r1o da entidade estatal a 2ue pertencem o 2ual supervisiona e controla seu
desempen/o estatut7rio sem interferir diretamente na sua administrao0
Kr1os p=9licos so centros de compet3ncia institu"dos para o desempen/o
de funCes estatais atravs de seus a1entes cu:a atuao imputada 4 pessoa :ur"dica a 2ue
pertencem0 (o unidades de ao com atri9uiCes especificas na or1ani*ao estatal0 ;ada 6r1o
como centro de compet3ncia 1overnamental ou administrativa tem necessariamente funCes
car1os e a1entes mas distinto desses elementos 2ue podem ser modificados su9stitu"dos ou
retirados sem supresso da unidade or15nica0 #sto e!plica por 2ue a alterao de funCes ou a
vac5ncia dos car1os ou a mudana de seus titulares no acarreta a e!tino do 6r1o0
&s 6r1os inte1ram a estrutura do %stado e das demais pessoas :ur"dicas
como partes desses corpos vivos dotados de vontade e capa*es de e!ercer direitos e contrair
o9ri1aCes para a consecuo de seus fins institucionais0 <or isso mesmo os 6r1os no t3m
personalidade :ur"dica nem vontade pr6pria 2ue so atri9utos do corpo e no das partes mas na
7rea de suas atri9uiCes e nos limites de sua compet3ncia funcional e!pressam a vontade da
entidade a 2ue pertencem e a vinculam por seus atos manifestados atravs de seus a1entes
>pessoas f"sicas@0
%m9ora despersonali*ados os 6r1os mantm relaCes funcionais entre si e
com terceiros das 2uais resultam efeitos :ur"dicos internos e e!ternos na forma le1al ou
re1ulamentar0 % a despeito de no terem personalidade :ur"dica os 6r1os podem ter
prerro1ativas funcionais pr6prias 2ue 2uando infrin1idas por outro 6r1o admitem defesa ate
mesmo por mandado de se1urana0
Luando o a1ente ultrapassa a compet3ncia do 6r1o sur1e a sua
responsa9ilidade pessoal perante a entidade como tam9m 2uando esta desconsidera direitos do
titular do 6r1o pode ser compelida :udicialmente a respeit7-los0 H7 pois 2ue distin1uir a
atuao funcional do a1ente sempre imput7vel 4 Administrao da atuao pessoal do a1ente
alm da sua compet3ncia funcional ou contra a Administrao na defesa de direitos individuais de
servidor p=9licoA a2uela deflui de relaCes or15nicas8 esta resulta de relaCes de servio0
)e:amos a ;lassificao dos 6r1os p=9licos0 ;omo as atividades
1overnamentais e administrativas so m=ltiplas e variadas os 6r1os 2ue iro reali*7-las se
apresentam diferenados na escala estatal multiformes na sua estrutura e diversificados nas suas
atri9uiCes e funcionamento procurando adaptar-se 4s especiali*adas funCes 2ue l/es so
atri9u"das0 Dai a presena de 6r1os le1islativos e!ecutivos e :udici7rios8 de 6r1os de direo
deli9erao plane:amento assessoramento e e!ecuo8 de 6r1os superiores e inferiores8 de
6r1os centrais re1ionais e locais8 de 6r1os administrativos :ur"dicos e tcnicos8 de 6r1os
normativos e fiscali*adores8 de 6r1o simples e compostos8 de 6r1os sin1ulares e cole1iados e
tantos outros0
Muitas classificaCes tem sido ela9oradas para os 6r1os p=9licos na sua
maioria sem interesse pr7tico pelo 2u3 nos permitimos omiti-las para 1rup7-los apenas 2uanto 4
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sua posio estatal estrutura e atuao funcional por2ue essas divisCes revelam as caracter"sticas
pr6prias de cada cate1oria e facilitam a compreenso de seu funcionamento suas prerro1ativas e
seu relacionamento interno e e!terno0
Luanto 4 posio estatal ou se:a relativamente 4 posio ocupada pelos
6r1os na escala 1overnamental ou administrativa eles se classificam emA independentes
autDnomos superiores e su9alternos0
Kr1os independentes so os ori1in7rios da ;onstituio e representativos
dos <oderes de %stado - Le1islativo %!ecutivo e -udici7rio - colocados no 7pice da pir5mide
1overnamental sem 2ual2uer su9ordinao /ier7r2uica ou funcional e s6 su:eitos aos controles
constitucionais de um <oder pelo outro0 <or isso so tam9m c/amados 6r1os prim7rios do
%stado0
'essa cate1oria encontram-se as ;orporaCes Le1islativas >;on1resso
'acional ;5mara dos Deputados (enado .ederal Assem9lias Le1islativas ;5maras de
)ereadores@ as ;/efias de %!ecutivo ><resid3ncia da $ep=9lica Bovernadorias dos %stados e do
Distrito .ederal <refeituras Municipais@ os Tri9unais :ui*es e os :ui*es sin1ulares >(upremo
Tri9unal .ederal Tri9unais (uperiores .ederais Tri9unais $e1ionais .ederais Tri9unais de
-ustia e de Alada dos %stados-mem9ros Tri9unais do -=ri e )aras das -ustias ;omum e
%special@0 De se incluir ainda nesta classe o Ministrio <=9lico federal e estadual e os Tri9unais
de ;ontas da Gnio dos %stados-mem9ros e Munic"pios os 2uais so 6r1os funcionalmente
independentes e seus mem9ros inte1ram a cate1oria dos a1entes pol"ticos inconfund"veis com os
servidores das respectivas instituiCes0
Kr1os autDnomos so os locali*ados na c=pula da Administrao
imediatamente a9ai!o dos 6r1os independentes e diretamente su9ordinados a seus c/efes0 T3m
ampla autonomia administrativa financeira e tcnica caracteri*ando-se como 6r1os diretivos
com funCes precipuas de plane:amento superviso coordenao e controle das atividades 2ue
constituem sua 7rea de compet3ncia0 <articipam das decisCes 1overnamentais e e!ecutam com
autonomia as suas funCes espec"ficas mas se1undo diretri*es dos 6r1os independentes 2ue
e!pressam as opCes pol"ticas do Boverno0
(o 6r1os autDnomos os Ministrios as (ecretarias de %stado e de
Munic"pio a ;onsultoria-Beral da $ep=9lica e todos os demais 6r1os su9ordinados diretamente
aos ;/efes de <oderes aos 2uais prestam assist3ncia e au!"lio imediatos0 (eus diri1entes em
re1ra no so funcion7rios mas sim a1entes pol"ticos nomeados em comisso0
Kr1os superiores so os 2ue det3m poder de direo controle deciso e
comando dos assuntos de sua compet3ncia espec"fica mas sempre su:eitos 4 su9ordinao e ao
controle /ier7r2uico de uma c/efia mais alta0 'o 1o*am de autonomia administrativa nem
financeira 2ue so atri9utos dos 6r1os independentes e dos autDnomos a 2ue pertencem0 (ua
li9erdade funcional restrin1e-se ao plane:amento e soluCes tcnicas dentro da sua 7rea de
compet3ncia com responsa9ilidade pela e!ecuo 1eralmente a car1o de seus 6r1os su9alternos0
'essa cate1oria esto as primeiras repartiCes dos 6r1os independentes e dos
autDnomos com variadas denominaCes tais como Ba9inetes (ecretarias-Berais #nspetorias-
Berais <rocuradorias Administrativas e :udiciais ;oordenadorias Departamentos e DivisCes0 &
nome dado ao 6r1o irrelevante8 o 2ue importa para caracteri*7-lo superior a preemin3ncia
/ier7r2uica na 7rea de suas atri9uiCes0 Assim num Ministrio ou numa (ecretaria de %stado
podero e!istir tantos 6r1os superiores 2uantas forem as 7reas em 2ue o 6r1o autDnomo se
repartir para o mel/or desempen/o de suas atri9uiCes0
Kr1os su9alternos so todos a2ueles 2ue se ac/am /ierar2ui*ados a 6r1os
mais elevados com redu*ido poder decis6rio e predomin5ncia de atri9uiCes de e!ecuo0
Destinam-se 4 reali*ao de servios de rotina tarefas de formali*ao de atos administrativos
cumprimento de decisCes superiores e primeiras soluCes em casos individuais tais como os 2ue
nas repartiCes p=9licas e!ecutam as atividades-meios e atendem ao p=9lico prestando-l/e
informaCes e encamin/ando seus re2uerimentos como so as portarias e seCes de e!pediente0
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Luanto 4 estrutura os 6r1os podem ser simples ou compostos0
Kr1os simples ou unit7rios so os constitu"dos por um s6 centro de
compet3ncia0
& 2ue tipifica o 6r1o como simples ou unit7rio a ine!ist3ncia de outro
6r1o incrustado na sua estrutura para reali*ar desconcentradamente sua funo principal ou para
au!iliar seu desempen/o0
Kr1os ;ompostos so os 2ue re=nem na sua estrutura outros 6r1os
menores com funo principal id3ntica >atividade-fim reali*ada de maneira desconcentrada@ ou
com funCes au!iliares diversificadas >atividades-meios atri9u"das a v7rios 6r1os menores@0
Assim uma (ecretaria de %ducao - 6r1o composto - tem na sua estrutura muitas unidades
escolares - 6r1os menores com atividade-fim id3ntica - e 6r1os de pessoal de material de
transporte etc0 - 6r1os menores com atividades-meios diversificadas 2ue au!iliam a reali*ao do
ensino mas todos eles inte1rados e /ierar2ui*ados ao 6r1o maior0
'o 6r1o composto o maior e de mais alta /ierar2uia envolve os menores e
inferiores formando com eles um sistema or15nico onde as funCes so desconcentradas >e no
descentrali*adas@ isto distri9u"das a v7rios centros de compet3ncia 2ue passam a reali*7-las
com mais preste*a e especiali*ao mas sempre so9 a superviso do 6r1o mais alto e fiscali*ao
das c/efias imediatas 2ue t3m o poder de avocao e de reviso dos atos das unidades menores
salvo nos 6r1os independentes0
Luanto 4 atuao funcional os 6r1os podem ser sin1ulares ou cole1iados0
Kr1os sin1ulares ou unipessoais so os 2ue atuam e decidem atravs de um
=nico a1ente 2ue seu c/efe e representante0 %sses podem ter muitos outros a1entes au!iliares
como normalmente os t3m mas o 2ue caracteri*a sua sin1ularidade ou unipessoalidade o
desempen/o de sua funo prec"pua por um s6 a1ente investido como seu titular0 (o e!emplos
desses 6r1os a <resid3ncia da $ep=9lica as Bovernadorias dos %stados as <refeituras
Municipais 2ue concentram as funCes e!ecutivas das respectivas entidades estatais enfei!am-nas
num s6 car1o de c/efia suprema e atri9uem seu e!erc"cio a um =nico titular0
Kr1os cole1iados ou pluripessoais so todos a2ueles 2ue atuam e decidem
pela manifestao con:unta e ma:orit7ria da vontade de seus mem9ros0 'os 6r1os cole1iados no
prevalece a vontade individual de seu ;/efe ou <residente nem a de seus inte1rantes
isoladamenteA o 2ue se impCe e vale :uridicamente a deciso da maioria e!pressa na forma le1al
re1imental ou estatut7ria0
A atuao desses 6r1os tem procedimento pr6prio 2ue se desenvolve
nesta ordemA convocao sesso verificao de 2uorum e de impedimentos discusso votao e
proclamao do resultado0 ;om a proclamao do resultado torna-se inalter7vel a deli9erao
cole1ial s6 admitindo modificao ou correo atravs de novo pronunciamento do 6r1o se
ca9"vel por via recursal ou de of"cio0
Apreciados os 6r1os p=9licos como centros de compet3ncia aptos 4
reali*ao das funCes do %stado ve:amos a1ora as pessoas f"sicas 2ue atuam como seus
a1entes com parcelas de seu poder0
A1entes p=9licos so todas as pessoas f"sicas incum9idas definitiva ou
transitoriamente do e!erc"cio de al1uma funo estatal0 &s a1entes normalmente desempen/am
funCes do 6r1o distri9u"das entre os car1os de 2ue so titulares mas e!cepcionalmente podem
e!ercer funCes sem car1o0 A re1ra a atri9uio de funCes m=ltiplas e 1enricas ao 6r1o as
2uais so repartidas especificamente entre os car1os ou individualmente entre os a1entes de
funo sem car1o0 %m 2ual2uer /ip6tese porm o car1o ou a funo pertence ao %stado e no
ao a1ente 2ue o e!erce ra*o pela 2ual o %stado pode suprimir ou alterar car1os e funCes sem
nen/uma ofensa aos direitos de seus titulares como podem desaparecer os titulares sem e!tino
dos car1os e funCes0
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&s car1os so apenas os lu1ares criados no 6r1o para serem providos por
a1entes 2ue e!ercero as suas funCes na forma le1al0 & car1o lotado no 6r1o e o a1ente
investido no car1o0 <or a" se v3 2ue o car1o inte1ra o 6r1o ao passo 2ue o a1ente como ser
/umano unicamente titulari*a o car1o para servir ao 6r1o0 Kr1o funo e car1o so criaCes
a9stratas da lei8 a1ente a pessoa /umana real 2ue infunde vida vontade e ao a essas
a9straCes le1ais0
As funCes so os encar1os atri9u"dos aos 6r1os car1os e a1entes0 &
6r1o normalmente rece9e a funo in 1enere e a repassa aos seus car1os in specie ou a transfere
diretamente a a1entes sem car1o com a necess7ria parcela de poder p=9lico para o seu e!erc"cio0
Toda funo atri9u"da e delimitada por norma le1al0 %ssa atri9uio e delimitao funcional
confi1uram a compet3ncia do 6r1o do car1o e do a1ente ou se:a a nature*a da funo e o limite
de poder para o seu desempen/o0 Dai por 2ue 2uando o a1ente ultrapassa esse limite atua com
a9uso ou e!cesso de poder0
<ortanto na estrutura e or1ani*ao do %stado e da Administrao
distin1uem-se nitidamente poder 6r1o funo compet3ncia car1o e a1ente0
&s a1entes p=9licos 13nero 2ue acima conceituamos repartem-se
inicialmente em 2uatro espcies ou cate1orias 9em diferenciadas a sa9erA a1entes pol"ticos
a1entes administrativos a1entes /onor"ficos e a1entes dele1ados 2ue por sua ve* se su9dividem
em su9espcies ou su9cate1orias como veremos a seu tempo0
A1entes pol"ticos so os componentes do Boverno nos seus primeiros
escalCes investidos em car1os funCes mandatos ou comissCes por nomeao eleio
desi1nao ou dele1ao para o e!erc"cio de atri9uiCes constitucionais0 %sses a1entes atuam com
plena li9erdade funcional desempen/ando suas atri9uiCes com prerro1ativas e responsa9ilidades
pr6prias esta9elecidas na ;onstituio e em leis especiais0 'o so servidores p=9licos nem se
su:eitam ao re1ime :ur"dico =nico esta9elecido pela ;onstituio de 1J++0 T3m normas espec"ficas
para sua escol/a investidura conduta e processo por crimes funcionais e de responsa9ilidade 2ue
l/es so privativos0
&s a1entes pol"ticos so as autoridades p=9licas supremas do Boverno e da
Administrao na 7rea de sua atuao pois no esto /ierar2ui*adas su:eitando-se apenas aos
1raus e limites constitucionais e le1ais de :urisdio0
'esta cate1oria encontram-se os ;/efes de %!ecutivo ><residente da
$ep=9lica Bovernadores e <refeitos@ e seus au!iliares imediatos >Ministros e (ecret7rios de
%stado e de Munic"pio@8 os mem9ros das ;orporaCes Le1islativas >(enadores Deputados e
)ereadores@8 os mem9ros do <oder -udici7rio >Ma1istrados em 1eral@8 os mem9ros do Ministrio
<=9lico ><rocuradores da $ep=9lica e da -ustia <romotores e ;uradores <=9licos@8 os mem9ros
dos Tri9unais de ;ontas >Ministros e ;onsel/eiros@8 os representantes diplom7ticos e demais
autoridades 2ue atuem com independ3ncia funcional no desempen/o de atri9uiCes
1overnamentais :udiciais ou 2uase-:udiciais estran/as ao 2uadro do servidor p=9lico0
A1entes administrativos so todos a2ueles 2ue se vinculam ao %stado ou 4s
suas entidades aut7r2uicas e fundacionais por relaCes profissionais su:eitos 4 /ierar2uia funcional
e ao re1ime :ur"dico =nico da entidade estatal a 2ue servem0 (o investidos a titulo de empre1o e
com retri9uio pecuni7ria em re1ra por nomeao e e!cepcionalmente por contrato de tra9al/o
ou credenciamento0 'essa cate1oria incluem-se tam9m os diri1entes de entidades paraestatais
>no os seus empre1ados@ como representantes da Administrao indireta do %stado os 2uais
nomeados ou eleitos passam a ter vinculao funcional com 6r1os p=9licos da Administrao
direta controladores da entidade0
&s a1entes administrativos no so mem9ros de <oder de %stado nem o
representam nem e!ercem atri9uiCes pol"ticas ou 1overnamentais8 so unicamente servidores
p=9licos com maior ou menor /ierar2uia encar1os e responsa9ilidades profissionais dentro do
6r1o ou da entidade a 2ue servem conforme o car1o ou a funo em 2ue este:am investidos0 De
acordo com a posio /ier7r2uica 2ue ocupam e as funCes 2ue l/es so cometidas rece9em a
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N
correspondente parcela de autoridade p=9lica para o seu desempen/o no plano administrativo
sem 2ual2uer poder pol"tico0
A1entes /onor"ficos so cidados convocados desi1nados ou nomeados
para prestar transitoriamente determinados servios ao %stado em ra*o de sua condio c"vica
de sua /onora9ilidade ou de sua not6ria capacidade profissional mas sem 2ual2uer v"nculo
empre1at"cio ou estatut7rio e normalmente sem renumerao0 Tais servios constituem o
c/amado m=nus p=9lico ou servios p=9licos relevantes de 2ue so e!emplos a funo de :urado
de mes7rio eleitoral de comiss7rio de menores de presidente ou mem9ro de comisso de estudo
ou de :ul1amento e outros dessa nature*a0
&s a1entes /onor"ficos no so funcion7rios p=9licos mas
momentaneamente e!ercem uma funo p=9lica e en2uanto a desempen/am su:eitam-se 4
/ierar2uia e disciplina do 6r1o a 2ue esto servindo podendo perce9er um pro la9ore e contar o
per"odo de tra9al/o como de servio p=9lico0
A1entes dele1ados so particulares 2ue rece9em a incum93ncia da e!ecuo
de determinada atividade o9ra ou servio p=9lico e o reali*am em nome pr6prio por sua conta e
risco mas se1undo as normas do %stado e so9 a permanente fiscali*ao do dele1ante0 %sses
a1entes no so servidores p=9licos nem /onor"ficos nem representantes do %stado8 todavia
constituem uma cate1oria a parte de cola9oradores do <oder <=9lico0 'essa cate1oria encontram-
se os concession7rios e permission7rios de o9ras e servios p=9licos os serventu7rios de of"cios
ou cart6rios no estati*ados os leiloeiros os tradutores e intrpretes p=9licos as demais pessoas
2ue rece9em dele1ao para a pr7tica de al1uma atividade estatal ou servio de interesse coletivo0
%m9ora nossa le1islao se:a omissa a respeito esses a1entes 2uando
atuam no e!erc"cio da dele1ao ou a prete!to de e!erce-la e lesam direitos al/eios devem
responder civil e criminalmente so9 as mesmas normas da administrao <=9lica de 2ue so
dele1ados ou se:a com responsa9ilidade o9:etiva pelo dano >;. art0 IN O MF@ e por crime
funcional se for o caso >;< art0 IEN@ pois no :usto e :ur"dico 2ue a s6 transferencia da
e!ecuo de uma o9ra ou de um servio ori1inariamente p=9lico a particular descaracteri*e sua
intr"nseca nature*a estatal e li9ere o e!ecutor privado das responsa9ilidades 2ue teria o <oder
<=9lico se o e!ecutasse diretamente0
A1entes credenciados so os 2ue rece9em a incum93ncia da Administrao
para represent7-la em determinado ato ou praticar certa atividade espec"fica mediante
remunerao do <oder <=9lico credenciante0
.alemos so9re a investidura dos a1entes p=9licos0 Todo a1ente p=9lico
vincula-se ao %stado por meio de ato ou procedimento le1al a 2ue se denomina investidura
vari7vel na forma e nos efeitos se1undo a nature*a do car1o do empre1o da funo ou do
mandato 2ue se atri9ui ao investido0
A investidura pode ser administrativa ou pol"tica8 ori1in7ria ou derivada8
vital"cia efetiva ou em comisso e outras formas tempor7rias0
#nvestidura administrativaA toda a2uela 2ue vincula o a1ente a car1o
funo ou mandato administrativo atendidos os re2uisitos de capacidade e idoneidade 2ue a lei
esta9elecer0 Destina-se em 1eral a composio dos 2uadros do servio p=9lico em sentido
amplo a9ran1endo o pessoal dos tr3s <oderes e dos servios aut7r2uicos0 A forma usual dessa
investidura a nomeao por decreto ou portaria mas admite tam9m a admisso a desi1nao
a contratao e a eleio administrativa nos termos re1ulamentares re1imentais ou estatu7rios0
A investidura pol"tica reali*a-se em re1ra por eleio direta ou indireta
mediante sufr71io universal ou restrito a determinados eleitores na forma da ;onstituio da
$ep=9lica >arts0 EF e 1?@ para mandatos nas ;orporaCes Le1islativas >(enado .ederal ;5mara
dos Deputados Assem9lia Le1islativas e ;5maras Municipais@ ou nas ;/efias dos %!ecutivos
><residente da $ep=9lica Bovernadores de %stados-mem9ros Bovernadores do Distrito .ederal e
<refeitos Municipais@0 & fundamento dessa investidura a condio c"vica do cidado ra*o pela
2ual no se e!i1em do candidato re2uisitos profissionais mas apenas a plenitude de seus direitos
p71ina N
+
pol"ticos nos termos da le1islao eleitoral0 ;onsidera-se tam9m investidura pol"tica a dos altos
car1os do Boverno como os de Ministros e (ecret7rios de %stados Ministros dos Tri9unais
(uperiores <rocurador-1eral da $ep=9lica e Bovernadores de Territ6rios com a diferena de 2ue
os eleitos e!ercem mandato por tempo certo s6 cass7vel em princ"pio pelo <len7rio da
respectiva corporao e os nomeados car1o em comisso >de confiana@ sendo por isso mesmo
e!oner7veis ad nutum a 2ual2uer tempo0
P de se distin1uir todavia a eleio pol"tica da eleio administrativa visto
2ue a2uela feita diretamente pelo povo ou indiretamente por seus representantes para uma
investidura c"vica e esta reali*ada internamente pelos pr6prios pares do eleito no seio do
cole1iado ou por votantes >no eleitores@ da cate1oria profissional a 2ue pertence o candidato ao
mandato0
)amos fa*er a distino entre investidura ori1in7ria e derivada0 #nvestidura
ori1in7ria a 2ue vincula inicialmente o a1ente ao %stado tal como a primeira nomeao para
car1o p=9lico a 2ue se refere a ;onstituio >art0 IN ##@8 investidura derivada a2uela 2ue se
9aseia em anterior vinculao do a1ente com a Administrao como a promoo a transfer3ncia
a remoo a reinte1rao etc0 <ara o funcionalismo em 1eral a investidura ori1in7ria depende de
concurso p=9lico de provas ou de provas e t"tulos salvo as dispensas indicadas em lei8 a
investidura derivada normalmente se fa* por seleo interna pelo sistema de mrito e tempo de
servio na forma estatut7ria0
Temos tam9m as investiduras vital"cia efetiva e em comisso0 #nvestidura
vital"cia a 2ue tem car7ter perptuo como a dos Ma1istrados e cu:a destituio e!i1e processo
:udicial8 investidura efetiva a 2ue tem presuno de definitividade para tornar o a1ente est7vel
no servio ap6s o est71io pro9at6rio pelo 2u3 a sua destituio depende de processo
administrativo8 investidura em comisso a de nature*a transit6ria para car1os ou funCes de
confiana sendo o a1ente e!oner7vel ad nutum a 2ual2uer tempo e independentemente de
:ustificativa0 'esta modalidade de investidura o a1ente no ad2uire esta9ilidade no servio
p=9lico nem as vanta1ens da funo inte1ram seu patrimDnio dada a precariedade de seu
e!erc"cio0
Apreciados o %stado e a Administrao na sua estrutura e or1ani*ao
passamos a1ora ao estudo da administrao como atividade :ur"dica dando seu conceito nature*a
e fins8 indicando seus princ"pios 97sicos8 assinalando os poderes e deveres do administrador
p=9lico8 e finalmente comentando o uso e o a9uso do poder administrativo0 P o 2ue veremos a
se1uir a comear pelo conceito nature*a e fins da administrao p=9lica como atividade tendente
a reali*ar os o9:etivos do %stado0
%m sentido lato administrar 1erir interesses se1undo a lei a moral e a
finalidade dos 9ens entre1ues 4 1uarda e conservao al/eias0 (e os 9ens e interesses 1eridos so
individuais reali*a-se administrao particular8 se so da coletividade reali*a-se administrao
p=9lica0 Administrao p=9lica portanto a 1esto de 9ens e interesses 2ualificados da
comunidade no 5m9ito federal estadual ou municipal se1undo os preceitos do Direito e da moral
visando ao 9em comum0
(u9:etivamente a Administrao <=9lica o con:unto de 6r1os a servios
do %stado e o9:etivamente a e!presso do %stado a1indo in concreto para satisfao de seus fins
de conservao de 9em-estar individual dos cidados e de pro1resso social0
H7 2ue distin1uir ainda na Administrao <=9lica os atos de imprio os
atos de 1esto e os atos de e!pediente0 Ato de imprio todo a2uele 2ue contm uma ordem ou
deciso coativa da Administrao para o administrado como o um decreto e!propriat6rio um
despac/o de interdio de atividade ou uma re2uisio de 9ens8 ato de 1esto todo a2uele 2ue
ordena a conduta interna da Administrao e de seus servidores ou cria direitos e o9ri1aCes
entre ela e os administrados tais como os despac/os 2ue determinam a e!ecuo de servios
p=9licos os atos de provimento de car1o e movimentao de funcion7rios as autori*aCes e
permissCes os contratos em 1eral8 ato de e!pediente todo a2uele de preparo e movimentao de
p71ina +
J
processos rece9imento e e!pedio de papis e de despac/os rotineiros sem deciso do mrito
administrativo0 <ara a pr7tica desses atos principalmente de imprio e de 1esto o a1ente deve
ter investidura e compet3ncia le1ais0
A nature*a da administrao p=9lica a de um m=nus p=9lico para 2uem a
e!erce isto a de um encar1o de defesa conservao e aprimoramento dos 9ens servios e
interesses da coletividade0 ;omo tal impCe-se ao administrador p=9lico a o9ri1ao de cumprir
fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa 2ue re1em a sua atuao0 Ao ser
investido em funo ou car1o p=9lico todo a1ente do poder assume para com a coletividade o
compromisso de 9em servi-la por2ue outro no o dese:o do povo como le1itimo destinat7rio
dos 9ens servios e interesses administrados pelo %stado0
&s fins da administrao p=9lica resumem-se num =nico o9:etivoA o 9em
comum da coletividade administrada0 Toda atividade do administrador p=9lico deve ser orientada
para esse o9:etivo0 (e dele o administrador se afasta ou desvia trai o mandato de 2ue est7
investido por2ue a comunidade no institui a administrao sendo como meio de atin1ir o 9em-
estar social0 #l"cito e imoral ser7 todo ato administrativo 2ue no for praticado no interesse da
coletividade0
&s princ"pios 97sicos da administrao p=9lica esto consu9stanciados em
2uatro re1ras de o9serv5ncia permanente e o9ri1at6ria para o 9om administradorA le1alidade
moralidade impessoalidade e pu9licidade0 <or esses padrCes a 2ue se /o de pautar todos os atos
administrativos0 ;onstituem por assim di*er os fundamentos da ao administrativa ou por
outras palavras os sustent7culos da atividade p=9lica0 $ele17-los desvirtuar a 1esto dos
ne16cios p=9licos e olvidar o 2ue /7 de mais elementar para a 9oa 1uarda e *elo dos interesses
sociais0 A ;onstituio de 1J++ no se referiu e!pressamente ao principio da finalidade mas o
admitiu so9 a denominao de principio da impessoalidade >art0 IN@0
A le1alidade como principio de administrao >;. art0 IN caput@ si1nifica
2ue o administrador p=9lico est7 em toda a sua atividade funcional su:eito aos mandamentos da
lei e 4s e!i13ncias do 9em comum e deles no se pode afastar ou desviar so9 pena de praticar ato
inv7lido e e!por-se a responsa9ilidade disciplinar civil e criminal conforme o caso0
A efic7cia de toda atividade administrativa est7 condicionada ao
atendimento da lei0
A moralidade administrativa constitui /o:e em dia pressuposto de validade
de todo ato da Administrao <=9lica >;. art0 IN caput@0 'o se trata - di* Hauriou o
sistemati*ador de tal conceito - da moral comum mas sim de uma moral :ur"dica entendida como
Qo con:unto de re1ras de conduta tiradas da disciplina interior da AdministraoQ0 Desenvolvendo
sua doutrina e!plica o mesmo autor 2ue o a1ente administrativo como ser /umano dotado da
capacidade de atuar deve necessariamente distin1uir o Bem do Mal o /onesto do desonesto0 %
ao atuar no poder7 despre*ar o elemento tico de sua conduta0 Assim no ter7 2ue decidir
somente entre o le1al e o ile1al o :usto e o in:usto o conveniente e o inconveniente o oportuno e
o inoportuno mas tam9m entre o /onesto e o desonesto0 <or consideraCes de Direito e de
moral o ato administrativo no ter7 2ue o9edecer somente 4 lei :ur"dica mas tam9m 4 lei tica da
pr6pria instituio por2ue nem tudo 2ue le1al /onesto conforme :7 proclamavam os romanosA
Qnon omne 2uod licet /onestum estQ0 A moral comum remata Hauriou imposta ao /omem para
sua conduta e!terna8 a moral administrativa imposta ao a1ente p=9lico para sua conduta interna
se1undo as e!i13ncias da instituio a 2ue serve e a finalidade de sua aoA o 9em comum0
& princ"pio da impessoalidade referido na ;onstituio de 1J++ >art0 IN
caput@ nada mais 2ue o cl7ssico princ"pio da finalidade o 2ual impCe ao administrador p=9lico
2ue s6 prati2ue o ato para o seu fim le1al0 % o fim le1al unicamente a2uele 2ue a norma de
Direito indica e!pressa ou virtualmente como o9:etivo do ato de forma impessoal0
%sse principio tam9m deve ser entendido para e!cluir a promoo pessoal
de autoridades ou servidores p=9licos so9re suas reali*aCes administrativas >;. art0 IN O 1F@0
p71ina J
1R
% a finalidade ter7 sempre um o9:etivo certo e inafast7vel de 2ual2uer ato
administrativoA o interesse p=9lico0 Todo ato 2ue se apartar desse o9:etivo su:eitar-se-7 a
invalidao por desvio de finalidade 2ue a nossa lei da ao popular conceituou como o Qfim
diverso da2uele previsto e!pl"cita ou implicitamente na re1ra de compet3nciaQ do a1ente >Lei
?0N1NSMH art0 EF par71rafo =nico QeQ@0
<u9licidade a divul1ao oficial do ato para con/ecimento p=9lico e in"cio
de seus efeitos e!ternos0 Da" por 2ue as leis atos e contratos administrativos 2ue produ*em
conse2T3ncias :ur"dicas fora dos 6r1os 2ue os emitem e!i1em pu9licidade para ad2uirirem
validade universal isto perante as partes e terceiros0
A pu9licidade no elemento formativo do ato8 re2uisito de efic7cia e
moralidade0 <or isso mesmo os atos irre1ulares no se convalidam com a pu9licao nem os
re1ulares a dispensam para sua e!e2ui9ilidade 2uando a lei ou o re1ulamento a e!i1e0
%m princ"pio todo ato administrativo deve ser pu9licado por2ue p=9lica
a Administrao 2ue o reali*a s6 se admitindo si1ilo nos casos de se1urana nacional
investi1aCes policiais ou interesse superior da Administrao a ser preservado em processo
previamente declarado si1iloso nos termos do Dec0 federal NJ0RJJ de M01NN0
& princ"pio da pu9licidade dos atos e contratos administrativos alm de
asse1urar seus efeitos e!ternos visa a propiciar seu con/ecimento e controle pelos interessados
diretos e pelo povo em 1eral atravs dos meios constitucionais - mandado de se1urana >art0 HF
LU#U@ direito de petio >art0 HF UUU#) QaQ@ ao popular >art0 HF LUU###@ /a9eas data >art0
HF LUU##@ suspenso dos direitos pol"ticos por impro9idade administrativa >art0 IN O ?F@ - e para
tanto a mesma ;onstituio impCe o fornecimento de certidCes de atos da Administrao
re2ueridas por 2ual2uer pessoa para defesa de direitos ou esclarecimentos de situaCes >art0 HF
UUU#) 9@ os 2uais devem ser indicados no re2uerimento0 &9serve-se 2ue a ;onstituio alude
1enericamente Qas repartiCes p=9licasQ a9ran1endo o9viamente as repartiCes da
Administrao direta e indireta por2ue am9as so desmem9ramentos do servio p=9lico e como
tais t3m o dever le1al de informar o p=9lico so9re sua atuao funcional0
A pu9licao 2ue produ* efeitos :ur"dicos a do 6r1o oficial da
Administrao e no a divul1ao pela imprensa particular pela televiso ou pelo r7dio ainda 2ue
em /or7rio oficial0 <or 6r1o oficial entendem-se no s6 o Di7rio &ficial das entidades p=9licas
como tam9m os :ornais contratados para essas pu9licaCes oficiais0 )ale ainda como pu9licao
oficial a afi!ao dos atos e leis municipais na sede da <refeitura ou da ;5mara onde no /ouver
6r1o oficial em conformidade com o disposto na Lei &r15nica do Munic"pio0
%!aminados nos t6picos anteriores os princ"pios 97sicos da Administrao
ve:amos a1ora os poderes e deveres do administrador p=9lico ou se:a os encar1os da2ueles 2ue
1erem 9ens e interesses da comunidade0 %sses 1estores da coisa p=9lica investidos de
compet3ncia decis6ria passam a ser autoridades com poderes e deveres espec"ficos do car1o ou
da funo e conse2uentemente com responsa9ilidades pr6prias de suas atri9uiCes0
&s poderes e deveres do administrador p=9lico so os e!pressos em lei os
impostos pela moral administrativa e os e!i1idos pelo interesse da coletividade0 .ora dessa
1eneralidade no se poder7 indicar o 2ue poder e o 2ue dever do 1estor p=9lico por2ue
estando su:eito ao ordenamento :ur"dico 1eral e 4s leis administrativas especiais s6 essas normas
podero catalo1ar para cada entidade 6r1o car1o funo servio ou atividade p=9lica os
poderes e deveres de 2uem os e!erce0
;ada a1ente administrativo investido da necess7ria parcela de poder
p=9lico para o desempen/o de suas atri9uiCes0 %sse poder de ser usado normalmente como
atri9uto do car1o ou da funo e no como privile1io da pessoa 2ue o e!erce0 P esse poder 2ue
empresta autoridade ao a1ente p=9lico 2uando rece9e da lei compet3ncia decis6ria e fora para
impor suas decisCes aos administrados0
& poder administrativo atri9u"do 4 autoridade para remover os interesses
particulares 2ue se opCem ao interesse p=9lico0 'essas condiCes o poder de a1ir se converte no
p71ina 1R
11
dever de a1ir0 Assim se no Direito <rivado o poder de a1ir uma faculdade no Direito <=9lico
uma imposio um dever para o a1ente 2ue o detm pois no se admite a omisso da autoridade
diante de situaCes 2ue e!i1em sua atuao0 %is por 2ue a Administrao responde civilmente
pelas omissCes lesivas de seus a1entes0
& poder-dever de a1ir da autoridade p=9lica /o:e recon/ecido
pacificamente pela :urisprud3ncia e pela doutrina0 & poder tem para o a1ente p=9lico o si1nificado
de dever para com a comunidade e para com os indiv"duos no sentido de 2ue 2uem o detm est7
sempre na o9ri1ao de e!ercit7-lo0 'em se compreenderia 2ue uma autoridade p=9lica - um
Bovernador p0 e!0 - a9risse mo de seus poderes administrativos dei!ando de praticar atos de seu
dever funcional0 & poder do administrador p=9lico revestindo ao mesmo tempo o car7ter de
dever para a comunidade insuscet"vel de ren=ncia pelo seu titular0 Tal atitude importaria fa*er
li9eralidades com o direito al/eio e o <oder <=9lico no nem pode ser instrumento de cortesias
administrativas0
A prop6sito :7 proclamou o colendo T.$ 2ue Qo voc79ulo poder si1nifica
dever 2uando se trata de atri9uiCes de autoridades administrativasQ0
<ouca ou nen/uma li9erdade so9ra ao administrador p=9lico para dei!ar de
praticar atos de sua compet3ncia le1al0 Dai por 2ue a omisso da autoridade ou o sil3ncio da
Administrao 2uando deva a1ir ou manifestar-se 1era responsa9ilidade para o a1ente omisso e
autori*a a o9teno do ato omitido por via :udicial notadamente por mandado de se1urana se
lesivo de direito li2uido e certo do interessado0
.eitas essas consideraCes 1erais ve:amos os tr3s principais deveres do
administrador p=9licoA dever de efici3ncia dever de pro9idade e dever de prestar contas0
Dever de efici3ncia o 2ue se impCe a todo a1ente p=9lico de reali*ar suas
atri9uiCes com preste*a perfeio e rendimento funcional0 P o mais moderno princ"pio da funo
administrativa 2ue :7 no se contenta em ser desempen/ada apenas com le1alidade e!i1indo
resultados positivos para o servio p=9lico e satisfat6rio atendimento das necessidades da
comunidade e de seus mem9ros0
A efici3ncia funcional pois considerada em sentido amplo a9ran1endo
no s6 a produtividade do e!ercente do car1o ou da funo como a perfeio do tra9al/o e sua
ade2uao tcnica aos fins visados pela Administrao para o 2ual se evaliam os resultados
confrontam-se os desempen/os e se aperfeioa o pessoal atravs de seleo e treinamento0 Assim
a verificao da efici3ncia atin1e os aspectos 2uantitativo e 2ualitativa do servio para a2uilatar
do seu rendimento efetivo do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e
para a Administrao0 Tal controle desenvolve-se portanto na tr"plice lin/a administrativa
econDmica e tcnica0
& dever de pro9idade est7 constitucionalmente inte1rado na conduta do
administrador p=9lico como elemento necess7rio 4 le1itimidade de seus atos0 & vel/o e es2uecido
conceito romano do pro9us e do impro9us administrador p=9lico est7 presente na nossa le1islao
administrativa como tam9m na ;onstituio da $ep=9lica 2ue pune a impro9idade na
Administrao com sanCes pol"ticas administrativas e penais nos se1uintes termosA Q&s atos de
impro9idade administrativa importaro a suspenso dos direitos pol"ticos a perda da funo
p=9lica a indisponi9ilidade dos 9ens e o ressarcimento ao %r7rio na forma e 1radao prevista em
lei sem pre:u"*o da ao penal ca9"velQ >art0 IN O ?F@0
Ao lado do dever de pro9idade e como seu complemento natural est7
sempre o dever de prestar contas0
& dever de prestar contas decorr3ncia natural da administrao como
encar1o de 1esto de 9ens e interesses al/eios0 (e o administrar corresponde ao desempen/o de
um mandato de *elo e conservao de 9ens e interesses de outrem manifesto 2ue 2uem o e!erce
dever7 contas ao propriet7rio0 'o caso do administrador p=9lico esse dever ainda mais se alteia
por2ue a 1esto se refere aos 9ens e interesses da coletividade e assume o car7ter de um m=nus
p=9lico isto de um encar1o para com a comunidade0 Dai o dever indeclin7vel de todo
p71ina 11
1E
administrador p=9lico - a1ente pol"tico ou simples funcion7rio - de prestar contas de sua 1esto
administrativa e nesse sentido a orientao de nossos Tri9unais0
A prestao de contas no se refere apenas aos din/eiros p=9licos 4 1esto
financeira mas a todos os atos de 1overno e de administrao0
'os %stados de Direito como o nosso a Administrao <=9lica deve
o9edi3ncia 4 lei em todas as suas manifestaCes0 At mesmo nas c/amadas atividades
discricion7rias o administrador p=9lico fica su:eito 4s prescriCes le1ais 2uanto a compet3ncia
finalidade e forma s6 se movendo com li9erdade na estreita fai!a da conveni3ncia e oportunidade
administrativas0
& poder administrativo concedido 4 autoridade p=9lica tem limites certos e
forma le1al de utili*ao0 'o carta 9ranca para ar9"trios viol3ncias perse1uiCes ou
favoritismos 1overnamentais0 Lual2uer ato de autoridade para ser irrepreens"vel deve conformar-
se com a lei com a moral da instituio e com o interesse p=9lico0 (em esses re2uisitos o ato
administrativo e!pCe-se a nulidade0
& uso do poder prerro1ativa da autoridade0 Mas o poder /7 2ue ser usado
normalmente sem a9uso0 Gsar normalmente do poder empre17-lo se1undo as normas le1ais a
moral da instituio a finalidade do ato e as e!i13ncias do interesse p=9lico0 A9usar do poder
empre1a-lo fora da lei sem utilidade p=9lica0
& poder confiado ao administrador p=9lico para ser usado em 9enef"cio da
coletividade administrada mas usado nos :ustos limites 2ue o 9em-estar social e!i1ir0 A utili*ao
desproporcional do poder o empre1o ar9itr7rio da fora a viol3ncia contra o administrado
constituem formas a9usivas do uso do poder estatal no toleradas pelo Direito e nulificadoras dos
atos 2ue as encerram0
& uso do poder l"cito8 o a9uso sempre il"cito0
& a9uso do poder ocorre 2uando a autoridade em9ora competente para
praticar o ato ultrapassa os limites de suas atri9uiCes ou se desvia das finalidades administrativas0
& a9uso do poder como todo il"cito reveste as formas mais diversas0 &ra
se apresenta ostensivo como a trucul3ncia 4s ve*es dissimulado como o estelionato e no raro
enco9erto na apar3ncia ilus6ria dos atos le1ais0 %m 2ual2uer desses aspectos - fla1rante ou
disfarado - o a9uso do poder sempre uma ile1alidade invalidadora do ato 2ue o contm0
& ato administrativo - vinculado ou discricion7rio - /7 2ue ser praticado
com o9serv5ncia formal e ideol61ica da lei0 %!ato na forma e ine!ato no conte=do nos motivos
ou nos fins sempre inv7lido0
& a9uso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva
por2ue am9as so capa*es de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado0
& 13nero a9uso de poder ou a9uso de autoridade reparte-se em duas
espcies 9em caracteri*adasA o e!cesso de poder e o desvio de finalidade0
& e!cesso de poder ocorre 2uando a autoridade em9ora competente para
praticar o ato vai alm do permitido e e!or9ita no uso de suas faculdades administrativas0 %!cede
portanto sua compet3ncia le1al e com isso invalida o ato por2ue nin1um pode a1ir em nome
da Administrao fora do 2ue a lei l/e permite0 & e!cesso de poder torna o ato ar9itr7rio il"cito e
nulo0 P uma forma de a9uso de poder 2ue retira a le1itimidade da conduta do administrador
p=9lico colocando-o na ile1alidade e at mesmo no crime de a9uso de autoridade 2uando incide
nas previsCes penais da Lei ?0+J+ de J01E0MH 2ue visa a mel/or preservar as li9erdades
individuais :7 asse1uradas na ;onstituio >art0 HF@0
& desvio de finalidade ou de poder verifica-se 2uando a autoridade em9ora
atuando nos limites de sua compet3ncia pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos
o9:etivados pela lei ou e!i1idos pelo interesse p=9lico0 & desvio de finalidade ou de poder
assim a violao ideol61ica da lei ou por outras palavras a violao moral da lei colimando o
administrador p=9lico fins no 2ueridos pelo le1islador ou utili*ando motivos e meios imorais
para a pr7tica de um ato administrativo aparentemente le1al0 Tais desvios ocorrem p0 e!0 2uando
p71ina 1E
1I
a autoridade p=9lica decreta uma desapropriao ale1ando utilidade p=9lica mas visando na
realidade a satisfa*er interesse pessoal pr6prio ou favorecer al1um particular com a su9se2uente
transfer3ncia do 9em e!propriado8 ou 2uando outor1a uma permisso sem interesse coletivo8 ou
ainda 2uando classifica um concorrente por favoritismo sem atender aos fins o9:etivados pela
licitao0
& ato praticado com desvio de finalidade - como todo ato il"cito ou imoral -
ou consumado 4s escondidas ou se apresenta disfarado so9 o capu* da le1alidade e do interesse
p=9lico0 Diante disto /7 2ue ser surpreendido e identificado por ind"cios e circunst5ncias 2ue
revelem a distoro do fim le1al su9stitu"do /a9ilidosamente por um fim ile1al ou imoral no
dese:ado pelo le1islador0
A lei re1ulamentar da ao popular >Lei ?0N1N de EJ0M0MH@ :7 consi1na o
desvio de finalidade como v"cio nulificador do ato administrativo lesivo do patrimDnio p=9lico e o
considera caracteri*ado 2uando Qo a1ente pratica o ato visando a fim diverso da2uele previsto
e!plicita ou implicitamente na re1ra de compet3nciaQ >art0 EF VeW e par71rafo =nico VeW@0 ;om
essa conceituao le1al o desvio de finalidade entrou definitivamente para nosso Direito <ositivo
como causa de nulidade dos atos da Administrao0
A omisso da Administrao pode representar aprovao ou re:eio da
pretenso do administrado tudo dependendo do 2ue dispuser a norma pertinente0 'o /7 em
doutrina um critrio conclusivo so9re a conduta omissiva da autoridade0 Luando a norma
esta9elece 2ue ultrapassado tal pra*o o sil3ncio importa aprovao ou dene1ao do pedido do
postulante assim se deve entender menos pela omisso administrativa do 2ue pela determinao
le1al do efeito do sil3ncio0 Luando a norma limita-se a fi!ar pra*o para a pr7tica do ato sem
indicar as conse2T3ncias da omisso administrativa /7 2ue se per2uirir em cada caso os efeitos
do sil3ncio0 & certo entretanto 2ue o administrado :amais perder7 seu direito su9:etivo
en2uanto perdurar a omisso da Administrao no pronunciamento 2ue l/e compete0
Luando no /ouver pra*o le1al re1ulamentar ou re1imental para a deciso
deve-se a1uardar por um tempo ra*o7vel a manifestao da autoridade ou do 6r1o competente
ultrapassado o 2ual o sil3ncio da Administrao converte-se em a9uso de poder corri1"vel pela via
:udicial ade2uada 2ue tanto pode ser ao ordin7ria medida cautelar mandado de in:uno ou
mandado de se1urana0 %m tal /ip6tese no ca9e ao :udici7rio praticar o ato omitido pela
Administrao mas sim impor sua pr7tica ou desde lo1o suprir seus efeitos para restaurar ou
amparar o direito do postulante violado pelo sil3ncio administrativo0
& sil3ncio no ato administrativo8 conduta omissiva da Administrao
2ue 2uando ofende direito individual do administrado ou de seus servidores su:eita-se a correo
:udicial e a reparao decorrente de sua inrcia0
2. Atos administrativos
( Conceitos e caractersticas; requisitos; Classificaes; !s"#cies de atos
administrativos; $otivao dos atos administrativos; %evo&ao e anulao
dos atos administrativos '
A Administrao <=9lica reali*a sua funo e!ecutiva por meio de atos
:ur"dicos 2ue rece9em a denominao especial de atos administrativos0 Tais atos por sua nature*a
conte=do e forma diferenciam-se dos 2ue emanam do Le1islativo >leis@ e do -udici7rio >decisCes
:udiciais@ 2uando desempen/am suas atri9uiCes espec"ficas de le1islao e de :urisdio0
Temos assim na atividade p=9lica 1eral tr3s cate1orias de atos
inconfund"veis entre siA atos le1islativos atos :udiciais e atos administrativos0
A pr7tica de atos administrativos ca9e em principio e normalmente aos
6r1os e!ecutivos mas as autoridades :udici7rias e as Mesas le1islativas tam9m os praticam
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restritamente 2uando ordenam seus pr6prios servios dispCem so9re seus servidores ou e!pedem
instruCes so9re matria de sua privativa compet3ncia0 %sses atos so tipicamente administrativos
em9ora provindos de 6r1os :udici7rios ou de corporaCes le1islativas e como tais se su:eitam a
revo1ao ou a anulao no 5m9ito interno ou pelas vias :udiciais como os demais atos
administrativos do %!ecutivo0
.eitas estas consideraCes 1erais veremos o conceito e re2uisitos do ato
administrativo0
& conceito de ato administrativo fundamentalmente o mesmo do ato
:ur"dico do 2ual se diferencia como uma cate1oria informada pela finalidade p=9lica0 (e1undo a
lei civil ato :ur"dico todo a2uele 2ue ten/a por fim imediato ad2uirir res1uardar transferir
modificar ou e!tin1uir direitos >;; art0 +1@0
<artindo desta definio le1al podemos conceituar o ato administrativo
com os mesmos elementos fornecidos pela Teoria Beral do Direito acrescentando-se apenas a
finalidade p=9lica 2ue pr6pria da espcie e distinta do 13nero ato :ur"dico como acentuam os
administrativistas mais autori*ados0
Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da
Administrao <=9lica 2ue a1indo nessa 2ualidade ten/a por fim imediato ad2uirir res1uardar
transferir modificar e!tin1uir e declarar direitos ou impor o9ri1aCes aos administrados ou a si
pr6pria0
;ondio primeira para o sur1imento do ato administrativo 2ue a
Administrao a:a nessa 2ualidade usando de sua supremacia de <oder <=9lico visto 2ue al1umas
ve*es nivela-se ao particular e o ato perde a caracter"stica administrativa i1ualando-se ao ato
:ur"dico privado8 a se1unda 2ue conten/a manifestao de vontade apta a produ*ir efeitos
:ur"dicos para os administrados para a pr6pria Administrao ou para seus servidores8 a terceira
2ue proven/a de a1ente competente com finalidade p=9lica e revestindo forma le1al0
<or a" se v3 2ue o ato administrativo t"pico sempre manifestao volitiva
da Administrao no desempen/o de suas funCes de <oder <=9lico visando a produ*ir al1um
efeito :ur"dico o 2ue o distin1ue do fato administrativo 2ue em si atividade p=9lica material
desprovida de conte=do de direito0
.ato administrativo toda reali*ao material da Administrao em
cumprimento de al1uma deciso administrativa tal como a construo de uma ponte a instalao
de um servio p=9lico etc0 & fato administrativo como materiali*ao da vontade administrativa
dos dom"nios da tcnica e s6 refle!amente interessa ao Direito em ra*o das conse2T3ncias
:ur"dicas 2ue dele possam advir para a Administrao e para os administrados0
& e!ame do ato administrativo revela nitidamente a e!ist3ncia de cinco
re2uisitos necess7rios 4 sua formao a sa9erA compet3ncia finalidade forma motivo e o9:eto0
Tais componentes pode-se di*er constituem a infra-estrutura do ato administrativo se:a ele
vinculado ou discricion7rio simples ou comple!o de imprio ou de 1esto0
Alm destes componentes merecem apreciao pelas implicaCes com a
efic7cia de certos atos o mrito administrativo e o procedimento administrativo elementos 2ue
em9ora no inte1rem sua conte!tura concorrem para sua formao e validade0
<ara a pr7tica do ato administrativo a compet3ncia a condio primeira de
sua validade0 'en/um ato - discricion7rio ou vinculado - pode ser reali*ado validamente sem 2ue
o a1ente dispon/a de poder le1al para pratic7-lo0
%ntende-se por compet3ncia administrativa o poder atri9u"do ao a1ente da
Administrao para o desempen/o espec"fico de suas funCes0 A compet3ncia resulta da lei e por
ela delimitada0 Todo ato emanado de a1ente incompetente ou reali*ado alm do limite de 2ue
dispCe a autoridade incum9ida de sua pr7tica inv7lido por l/e faltar um elemento 97sico de sua
perfeio 2ual se:a o poder :ur"dico para manifestar a vontade da Administrao0
&utro re2uisito necess7rio ao ato administrativo a finalidade ou se:a o
o9:etivo de interesse p=9lico a atin1ir0 'o se compreende ato administrativo sem fim p=9lico0 A
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1H
finalidade assim elemento vinculado de todo ato administrativo - discricion7rio ou re1rado -
por2ue o Direito <ositivo no admite ato administrativo sem finalidade p=9lica ou desviado de sua
finalidade espec"fica0
& revestimento e!teriori*ador do ato administrativo constitui re2uisito
vinculado e imprescind"vel 4 sua perfeio c/amado de .orma0 %n2uanto a vontade dos
particulares pode manifestar-se livremente a da Administrao e!i1e procedimentos especiais e
forma le1al para 2ue se e!presse validamente0 Da" podermos afirmar 2ue se no Direito <rivado a
li9erdade da forma do ato :ur"dico re1ra no Direito <=9lico e!ceo0 Todo ato administrativo
em princ"pio formal0 % compreende-se essa e!i13ncia pela necessidade 2ue tem o ato
administrativo de ser contrasteado com a lei e aferido fre2Tentemente pela pr6pria Administrao
e at pelo :udici7rio para verificao de sua validade0
#mpCe-se neste caso distin1uir a forma do ato do procedimento
administrativo A forma o revestimento material do ato8 o procedimento o con:unto de
operaCes e!i1idas para sua perfeio0 Assim para uma concorr3ncia /7 um procedimento 2ue se
inicia com o edital e se finda com a ad:udicao da o9ra ou do servioA e /7 um ato ad:udicat6rio
2ue se concreti*a afinal pela forma esta9elecida em lei0 & procedimento din5mico8 a forma
est7tica0
& motivo ou causa a situao de direito ou de fato 2ue determina ou
autori*a a reali*ao do ato administrativo0 & motivo como elemento inte1rante da perfeio do
ato pode vir e!presso em lei como pode ser dei!ado ao critrio do administrador0 'o primeiro
caso ser7 um elemento vinculado8 no se1undo discricion7rio 2uanto 4 sua e!ist3ncia e valorao0
Da diversidade das /ip6teses ocorrentes resultar7 a e!i13ncia ou a dispensa da motivao do ato0
Tratando-se de motivo vinculado pele lei o a1ente da Administrao ao
praticar o ato fica na o9ri1ao de :ustificar a e!ist3ncia do motivo sem o 2u3 o ato ser7 inv7lido
ou pelo menos invalid7vel por aus3ncia da motivao0
Todo ato administrativo tem por o9:eto a criao modificao ou
comprovao de situaCes :ur"dicas concernentes a pessoas coisas ou atividades su:eitas 4 ao do
<oder <=9lico0 'esse sentido o o9:eto identifica-se com o conte=do do ato atravs do 2ual a
Administrao manifesta seu poder e sua vontade ou atesta simplesmente situaCes pree!istentes0
& mrito do ato administrativo con2uanto no se possa considerar re2uisito
de sua formao deve ser apreciado dadas as suas implicaCes com o motivo e o o9:eto do ato e
conse2uentemente com as suas condiCes de validade e efic7cia0
& conceito de mrito administrativo de dif"cil fi!ao mas poder7 ser
assinalada sua presena toda ve* 2ue a Administrao decidir ou atuar valorando internamente as
conse2T3ncias ou vanta1ens do ato0 & mrito administrativo consu9stancia-se portanto na
valorao dos motivos e na escol/a do o9:eto do ato feitas pela Administrao incum9ida de sua
pr7tica 2uando autori*ada a decidir so9re a conveni3ncia oportunidade e :ustia do ato a reali*ar0
;om efeito nos atos vinculados onde no /7 faculdade de opo do
administrador mas unicamente a possi9ilidade de verificao dos pressupostos de direito e de fato
2ue condicionam o processus administrativo no /7 falar em mrito visto 2ue toda a atuao do
%!ecutivo se resume no atendimento das imposiCes le1ais0 %m tais casos a conduta do
administrador confunde-se com a do :ui* na aplicao da lei diversamente do 2ue ocorre nos atos
discricion7rios em 2ue alm dos elementos sempre vinculados >compet3ncia finalidade e forma@
outros e!istem >motivo e o9:eto@ em relao aos 2uais a Administrao decide livremente e sem
possi9ilidade de correo :udicial salvo 2uando seu proceder caracteri*ar e!cesso ou desvio de
poder0
& 2ue convm reter 2ue o mrito administrativo tem sentido pr6prio e
diverso do mrito processual e s6 a9ran1e os elementos no vinculados do ato da Administrao
ou se:a a2ueles 2ue admitem uma valorao da efici3ncia oportunidade conveni3ncia e :ustia0
'o mais ainda 2ue se trate de poder discricion7rio da Administrao o ato pode ser revisto e
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1M
anulado pelo :udici7rio desde 2ue so9 o r6tulo de mrito administrativo se anin/e 2ual2uer
ile1alidade resultante de a9uso ou desvio de poder0
A Administrao <=9lica pode praticar atos ou cele9rar contratos em
re1ime de Direito <rivado >;ivil ou ;omercial@ no desempen/o normal de suas atividades0 %m
tais casos ela se nivela ao particular a9rindo mo de sua supremacia de poder desnecess7ria para
a2uele ne16cio :ur"dico0 P o 2ue ocorre p0 e!0 2uando emite um c/e2ue ou assina uma escritura
de compra e venda ou de doao su:eitando-se em tudo 4s normas do Direito <rivado0 A doutrina
a9ona essa conduta e a :urisprud3ncia :7 a tem consa1rado em repetidas decisCes no teor deste
ac6rdo do (T.A Q2uando o %stado pratica atos :ur"dicos re1ulados pelo direito civil >ou
comercial@ coloca-se no plano dos particularesQ ra*o pela 2ual no pode alter7-los revo17-los
anul7-los ou rescindi-los por ato unilateral0 Depender7 sempre da concord5ncia do interessado ou
da via :udicial ca9"vel0
&9servamos todavia 2ue mesmo nesses atos ou contratos o <oder <=9lico
no se li9era das e!i13ncias administrativas 2ue devem anteceder o ne16cio :ur"dico alme:ado tais
como autori*ao le1islativa avaliao licitao etc0 e as aCes correspondentes devem ser
propostas no :u"*o privativo da Administrao interessada 2ue o =nico privil1io 2ue l/e resta0
<rocedimento administrativo a sucesso ordenada de operaCes 2ue
propiciam a formao de um ato final o9:etivado pela Administrao0 P o camin/o le1al a ser
percorrido pelos a1entes p=9licos para a o9teno dos efeitos re1ulares de um ato administrativo
principal0
& procedimento administrativo constitui-se de atos intermedi7rios
preparat6rios e autDnomos mas sempre interli1ados 2ue se con:u1am para dar conte=do e forma
ao ato principal e final colimado pelo <oder <=9lico0 As operaCes intermedi7rias a medida 2ue se
reali*am sem oposio dos interessados tornam-se definitivas para a Administrao e para o
administrado por2ue ocorre em tal caso a precluso administrativa dos meios invalidat6rios
para 2ue se passe 4 fase se1uinte com a certe*a da efic7cia dos atos anteriores0
%!emplo de procedimento administrativo t"pico o da concorr3ncia visto
2ue 4 ad:udicao da o9ra ou servio ao mel/or proponente >o9:etivo da Administrao@
precedem operaCes intermedi7rias >atos procedimentaisA edital verificao de idoneidade
:ul1amento@ necess7rias 4 efetivao da ad:udicao >ato final@0
'o se confunde todavia o procedimento administrativo com o ato
administrativo comple!o nem com o ato administrativo composto0 <rocedimento administrativo
encadeamento de operaCes 2ue propiciam o ato final8 ato comple!o diversamente o 2ue
resulta da interveno de dois ou mais 6r1os administrativos para a o9teno do ato final8 e ato
composto o 2ue se apresenta com um ato principal e com um ato complementar 2ue o ratifica ou
aprova0 Todos esses atos t3m seu procedimento formal inconfund"vel com seu conte=do material
ou com suas caracter"sticas su9stanciais0
%m face dessa distino resultam conse2T3ncias pr7ticas diversas para a
impu1na9ilidade dos atos administrativos pois 2ue ora atac7vel o procedimento irre1ular em sua
formao ora invalid7vel o ato final conclu"do em ra*o de defeitos ou aus3ncia do
procedimento le1al e!i1ido para a o9teno do ato principal0
&s atos administrativos como emanao do <oder <=9lico tra*em em si
certos atri9utos 2ue os distin1uem dos atos :ur"dicos privados e l/es emprestam caracter"sticas
pr6prias e condiCes peculiares de atuao0 $eferimo-nos 4 presuno de le1itimidade 4
imperatividade e 4 auto-e!ecutoriedade0
&s atos administrativos 2ual2uer 2ue se:a sua cate1oria ou espcie nascem
com a presuno de le1itimidade independentemente de norma le1al 2ue a esta9elea0 %ssa
presuno decorre do princ"pio da le1alidade da Administrao 2ue nos %stados de Direito
informa toda a atuao 1overnamental0 Alm disso a presuno de le1itimidade dos atos
administrativos responde a e!i13ncias de celeridade e se1urana das atividades do <oder <=9lico
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2ue no poderiam ficar na depend3ncia da soluo de impu1nao dos administrados 2uanto 4
le1itimidade de seus atos para s6 ap6s dar-l/es e!ecuo0
A presuno de le1itimidade autori*a a imediata e!ecuo ou operatividade
dos atos administrativos mesmo 2ue ar1Tidos de v"cios ou defeitos 2ue os levem 4 invalidade0
%n2uanto porm no so9revier o pronunciamento de nulidade os atos administrativos so tidos
por v7lidos e operantes 2uer para a Administrao 2uer para os particulares su:eitos ou
9enefici7rios de seus efeitos0 Admite-se todavia a sustao dos efeitos dos atos administrativos
atravs de recursos internos ou de mandado de se1urana ou de ao popular em 2ue se conceda
a suspenso liminar at o pronunciamento final de validade ou invalidade do ato impu1nado0
&utra conse2Tencia da <resuno de le1itimidade a transferencia do Dnus
da prova de invalidade do ato administrativo para 2uem a invoca0 ;uide-se de ar1uio de
nulidade do ato por v"cio formal ou ideol61ico a prova do defeito apontado ficar7 sempre a
car1o do impu1nante e at sua anulao o ato ter7 plena efic7cia0
A efic7cia a idoneidade 2ue se recon/ece ao ato administrativo para
produ*ir seus efeitos espec"ficos0
A imperatividade o atri9uto do ato administrativo 2ue impCe a
coerci9ilidade para seu cumprimento ou e!ecuo0 %sse atri9uto no est7 presente em todos os
atos visto 2ue al1uns deles o dispensam por desnecess7rio 4 sua operatividade uma ve* 2ue os
efeitos :ur"dicos do ato dependem e!clusivamente do interesse do particular na sua utili*ao0 &s
atos porm 2ue consu9stanciam um provimento ou uma ordem administrativa >atos normativos
ordinat6rios punitivos@ nascem sempre com imperatividade ou se:a com a fora impositiva
pr6pria do <oder <=9lico e 2ue o9ri1a o particular ao fiel atendimento so9 pena de se su:eitar a
e!ecuo forada pela Administrao >atos auto-e!ecut6rios@ ou pelo -udici7rio >atos no auto-
e!ecut6rios@0
A imperatividade decorre da s6 e!ist3ncia do ato administrativo no
dependendo da sua declarao de validade ou invalidade0 Assim sendo todo ato dotado de
imperatividade deve ser cumprido ou atendido en2uanto no for retirado do mundo :ur"dico por
revo1ao ou anulao mesmo por2ue as manifestaCes de vontade do <oder <=9lico tra*em em
si a presuno de le1itimidade0
A auto-e!ecutoriedade consiste na possi9ilidade 2ue certos atos
administrativos ense:am de imediata e direta e!ecuo pela pr6pria Administrao
independentemente de ordem :udicial0
A classificao dos atos administrativos no uniforme entre os pu9licistas
dada a diversidade de critrios 2ue podem ser adotados para seu en2uadramento em espcies ou
cate1orias afins0
%sses a1rupamentos entretanto so =teis para metodi*ar o estudo e
facilitar a compreenso o 2ue nos leva a classificar os atos administrativos inicialmente 2uanto
aos seus destinat7rios em atos 1erais e individuais8 2uanto ao seu alcance em atos internos e
e!ternos8 2uanto ao seu o9:eto em atos de imprio de 1esto e de e!pediente8 2uanto ao seu
re1ramento em atos vinculados e discricion7rios0
%nto 2uanto aos seus destinat7rios os atos administrativos podem ser
1erais ou individuais0
Atos administrativos 1erais ou re1ulamentares so a2ueles e!pedidos sem
destinat7rios determinados com finalidade normativa alcanando todos os su:eitos 2ue se
encontrem na mesma situao de fato a9ran1ida por seus preceitos0 (o atos de comando a9strato
e impessoal semel/antes aos da lei e por isso mesmo revo17veis a 2ual2uer tempo pela
Administrao mas inatac7veis por via :udicial a no ser pela representao de
inconstitucionalidade0 %!emplos desses atos t3mo-los nos re1ulamentos nas instruCes normativas
e nas circulares ordinat6rias de servios0
A caracter"stica dos atos 1erais 2ue eles prevalecem so9re os atos
individuais ainda 2ue provindos da mesma autoridade0 Assim um decreto individual no pode
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1+
contrariar um decreto 1eral ou re1ulamentar em vi1or0 #sto por2ue o ato normativo tem
preemin3ncia so9re o ato espec"fico0
&s atos 1erais 2uando de efeitos e!ternos dependem de pu9licao no
6r1o oficial para entrar em vi1or e produ*ir seus resultados :ur"dicos pois os destinat7rios s6
ficam su:eitos 4s suas imposiCes ap6s essa divul1ao0 'os Munic"pios 2ue no ten/am 6r1o
para suas pu9licaCes oficiais os atos 1erais devem ser afi!ados na <refeitura em local acess"vel
ao p=9lico para 2ue possam produ*ir seus re1ulares efeitos0
Atos administrativos individuais ou especiais so todos a2ueles 2ue se
diri1em a destinat7rios certos criando-l/es situao :ur"dica particular0 & mesmo ato pode
a9ran1er um ou v7rios su:eitos desde 2ue se:am individuali*ados0 Tais atos 2uando de efeitos
e!ternos entram em vi13ncia pela pu9licao no 6r1o oficial e se de efeitos internos ou restritos
a seus destinat7rios admitem comunicao direta para in"cio de sua operatividade ou e!ecuo0
(o atos individuais os decretos de desapropriao de nomeao de e!onerao assim como as
outor1as de licena permisso e autori*ao e outros mais 2ue conferem um direito ou impCem
um encar1o a determinado administrado ou servidor0
&s atos individuais normalmente 1eram direitos su9:etivos para seus
destinat7rios como tam9m criam-l/es encar1os administrativos pessoais0 Luando 1eram direitos
ad2uiridos tornam-se irrevo17veis como :7 recon/eceu o (T. e o declarou na (=mula ?NI0 'os
demais casos podem ser revo1ados ou modificados conforme e!i:a o interesse p=9lico desde 2ue
a Administrao indeni*e o pre:udicado se for o caso0 %sses atos por proverem situaCes
espec"ficas e concretas admitem anulao pela pr6pria Administrao ou pelas vias :udiciais
comuns >aCes ordin7rias@ ou especiais >mandado de se1urana e ao popular@ se praticados
ile1almente ou com leso ao patrimDnio p=9lico0
Luanto ao alcance os atos administrativos podem ser internos ou e!ternos0
Atos administrativos internos so os destinados a produ*ir efeitos no
recesso das repartiCes administrativas e por isso mesmo incidem normalmente so9re os 6r1os
e a1entes da Administrao 2ue os e!pediram0 (o atos de operatividade caseira 2ue no
produ*em efeitos em relao a estran/os0 %ntretanto v3m sendo utili*ados distorcidamente pelas
altas autoridades do %!ecutivo para impor o9ri1aCes aos administrados especialmente aos
contri9uintes0 P o caso das portarias e instruCes ministeriais 2ue s6 deviam dispor para seus
servidores mas cont3m imposiCes aos cidados pr6prias de atos e!ternos >leis e decretos@0
&s atos administrativos internos podem ser 1erais ou especiais normativos
ordinat6rios punitivos e de outras espcies conforme as e!i13ncias do servio p=9lico0 'o
dependem de pu9licao no 6r1o oficial para sua vi13ncia 9astando a cientificao direta aos
destinat7rios ou a divul1ao re1ulamentar da repartio0 Mas se incidem so9re os administrados
- como erroneamente se vem fa*endo - torna-se imprescind"vel sua divul1ao e!terna0
Tais atos 2uando praticados nos seus estritos limites normalmente no
1eram direitos su9:etivos aos destinat7rios pelo 2u3 podem ser revo1ados ou modificados a
2ual2uer tempo0
Atos administrativos e!ternos ou mais propriamente de efeitos e!ternos
so todos a2ueles 2ue alcanam os administrados os contratantes e em certos casos os pr6prios
servidores provendo so9re seus direitos o9ri1aCes ne16cios ou conduta perante a
Administrao0 Tais atos pela sua destinao s6 entram em vi1or ou e!ecuo depois de
divul1ados pelo 6r1o oficial dado o interesse do p=9lico no seu con/ecimento0 ;onsideram-se
ainda atos e!ternos todas as providencias administrativas 2ue em9ora no atin1indo diretamente
o administrado devam produ*ir efeitos fora da repartio 2ue as adotou como tam9m as 2ue
onerem a defesa ou o patrimDnio p=9lico por2ue no podem permanecer unicamente na
intimidade da Administrao 2uando repercutem nos interesses 1erais da coletividade0 A
pu9licidade de tais atos princ"pio de le1itimidade e moralidade administrativa 2ue se impCe tanto
4 Administrao direta como 4 indireta por2ue am9as 1erem 9ens e din/eiros p=9licos cu:a
1uarda e aplicao todos devem con/ecer e controlar0
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Luanto ao seu o9:eto os atos administrativos podem ser atos de imprio de
1esto e de e!pediente0
Atos de imprio ou de autoridade so todos a2ueles 2ue a Administrao
pratica usando de sua supremacia so9re o administrado ou servidor e l/es impCe o9ri1at6rio
atendimento0 P o 2ue ocorre nas desapropriaCes nas interdiCes de atividade nas ordens
estatut7rias0 Tais atos podem ser 1erais ou individuais internos ou e!ternos mas sempre
unilaterais e!pressando a vontade onipotente do %stado e seu poder de coero0 (o
normalmente atos revo17veis e modific7veis a critrio da Administrao 2ue os e!pediu0
Atos de 1esto so os 2ue a Administrao pratica sem usar de sua
supremacia so9re os destinat7rios0 Tal ocorre nos atos puramente de administrao dos 9ens e
servios p=9licos e nos ne1ociais com os particulares 2ue no e!i1em coero so9re os
interessados0 %sses atos sero sempre de administrao mas nem sempre administrativos t"picos
principalmente 2uando 9ilaterais de alienao onerao ou a2uisio de 9ens 2ue se i1ualam aos
do Direito <rivado apenas antecedidos de formalidades administrativas para sua reali*ao
>autori*ao le1islativa licitao avaliao etc0@0 Tais atos desde 2ue praticados re1ularmente
tornam-se vinculantes 1eram direitos su9:etivos e permanecem imodific7veis pela Administrao
salvo 2uando prec7rios por sua pr6pria nature*a0
Atos administrativos de e!pediente so todos a2ueles 2ue se destinam a dar
andamento aos processos e papis 2ue tramitam pelas repartiCes p=9licas preparando-os para a
deciso de mrito a ser proferida pela autoridade competente0 (o atos de rotina interna sem
car7ter vinculante e sem forma especial 1eralmente praticados por servidores su9alternos sem
compet3ncia decis6ria0 Dai por 2ue como :7 esclarecemos anteriormente os a1entes desi1nados
Qpara responder pelo e!pedienteQ s6 esto autori*ados a dar continuidade ao servio interno da
repartio pois no dispCem de compet3ncia le1al para e!pedir atos de imprio nem atos de
1esto e muito menos para praticar atos com fundamento pol"tico ou vincular a Administrao
em outor1as e contratos com administrados nomear ou e!onerar funcion7rios e demais atos 2ue
onerem o oramento ou criem encar1os ou direitos para os particulares ou servidores0
Luanto ao seu re1ramento os atos podem ser vinculados e discricion7rios0
Atos vinculados ou re1rados so a2ueles para os 2uais a lei esta9elece os
re2uisitos e condiCes de sua reali*ao0 'essa cate1oria de atos as imposiCes le1ais a9sorvem
2uase 2ue por completo a li9erdade do administrador uma ve* 2ue sua ao fica adstrita aos
pressupostos esta9elecidos pela norma le1al para a validade da atividade administrativa0
Desatendido 2ual2uer re2uisito compromete-se a efic7cia do ato praticado tornando-se pass"vel
de anulao pela pr6pria Administrao ou pelo -udici7rio se assim o re2uerer o interessado0
'a pr7tica de tais atos o <oder <=9lico su:eita-se 4s indicaCes le1ais ou
re1ulamentares e delas no se pode afastar ou desviar sem viciar irremediavelmente a ao
administrativa0 #sso no si1nifica 2ue nessa cate1oria de atos o administrador se converta em ce1o
e autom7tico e!ecutor da lei0 A9solutamente no0 Tanto nos atos vinculados como nos 2ue
resultam da faculdade discricion7ria do <oder <=9lico o administrador ter7 de decidir so9re a
conveni3ncia de sua pr7tica escol/endo a mel/or oportunidade e atendendo a todas as
circunst5ncias 2ue condu*am a atividade administrativa ao seu verdadeiro e =nico o9:etivo - o 9em
comum0
Atos discricion7rios so os 2ue a Administrao pode praticar com
li9erdade de escol/a de seu conte=do de seu destinat7rio de sua conveni3ncia de sua
oportunidade e do modo de sua reali*ao0 A ri1or a discricionariedade no se manifesta no ato
em si mas sim no poder de a Administrao pratic7-lo pela maneira e nas condiCes 2ue repute
mais convenientes ao interesse p=9lico0
& ato discricion7rio no se confunde com ato ar9itr7rio0 Discrio e ar9"trio
so conceitos inteiramente diversos0 Discrio li9erdade de ao dentro dos limites le1ais8
ar9"trio ao contr7ria ou e!cedente da lei0 Ato discricion7rio portanto 2uando permitido pelo
Direito le1al e v7lido8 ato ar9itr7rio sempre e sempre ile1"timo e inv7lido0
p71ina 1J
ER
A atividade discricion7ria no dispensa a lei nem se e!erce sem ela seno
com o9serv5ncia e su:eio a ela0
A discricionariedade est7 em permitir o le1islador 2ue a autoridade
administrativa escol/a entre as v7rias possi9ilidades de soluo a2uela 2ue mel/or corresponda
no caso concreto ao dese:o da lei0
Discricion7rios s6 podem ser os meios e modos de administrar8 nunca os
fins a atin1ir0 %m tema de fins no e!iste :amais para a Administrao um poder discricion7rio0
<or2ue no l/e nunca dei!ado poder de livre apreciao 2uanto ao fim a alcanar0 & fim
sempre imposto pelas leis e re1ulamentos se:a e!pl"cita se:a implicitamente0
& 2ue a doutrina assinala 2ue o ato em9ora resultante de poder
discricion7rio da Administrao no pode prescindir de certos re2uisitos tais como a
compet3ncia le1al de 2uem o pratica a forma prescrita em lei ou re1ulamento e o fim indicado no
te!to le1al em 2ue o administrador se apoia0 %!emplifi2uemosA se determinada lei prev3 diversas
penalidades administrativas para uma infrao o poder discricion7rio da Administrao manifesta-
se na escol/a da penalidade 2ue entender ade2uada ao caso ocorrente dentre as enumeradas no
te!to0 Mas se a lei indica o processo de apurao dessas infraCes no pode a autoridade usar de
outro meio de verificao nem modificar o 2ue est7 indicado0 'a aplicao de penalidade sua
faculdade discricion7ria8 no procedimento para a verificao da infrao sua atividade
vinculada ou re1rada0
Alm das classificaCes precedentes outras podem ser apresentadas
consoante os diversos critrios pelos 2uais os atos administrativos so selecionados para fins de
estudo como veremos a se1uir0
Luanto 4 formao do ato pode-se classific7-lo em simples comple!o e
composto0
Ato simples o 2ue resulta da manifestao de vontade de um =nico 6r1o
unipessoal ou cole1iado0 'o importa o n=mero de pessoas 2ue participam da formao do ato8 o
2ue importa a vontade unit7ria 2ue e!pressam para dar ori1em a final ao ato colimado pela
Administrao0 Tanto ato administrativo simples o despac/o de um c/efe de seo como a
deciso de um consel/o de contri9uintes0
Ato comple!o o 2ue se forma pela con:u1ao de vontades de mais de um
6r1o administrativo0 & essencial nesta cate1oria de atos o concurso de vontades de 6r1os
diferentes para a formao de um ato =nico0 'o se confunda ato comple!o com procedimento
administrativo0 'o ato comple!o inte1ram-se as vontades de v7rios 6r1os para a o9teno de um
mesmo ato8 no procedimento administrativo praticam-se diversos atos intermedi7rios e autDnomos
para a o9teno de um ato final e principal0 %!emplosA a investidura de um funcion7rio um ato
comple!o consu9stanciado na nomeao feita pelo ;/efe do %!ecutivo e complementada pela
posse e e!erc"cio dados pelo c/efe da repartio em 2ue vai servir o nomeado8 a concorr3ncia
um procedimento administrativo por2ue em9ora reali*ada por um =nico 6r1o o ato final e
principal >ad:udicao da o9ra ou do servio@ precedido de v7rios atos autDnomos e
intermedi7rios >edital verificao de idoneidade :ul1amento das propostas@ at c/e1ar-se ao
resultado pretendido pela Administrao0 %ssa distino fundamental para sa9er-se em 2ue
momento o ato se torna perfeito e impu1n7velA o ato comple!o s6 se aperfeioa com a inte1rao
da vontade final da Administrao e a partir deste momento 2ue se torna atac7vel por via
administrativa ou :udicial8 o procedimento administrativo impu1n7vel em cada uma de suas
fases em9ora o ato final s6 se torne perfeito ap6s a pr7tica do =ltimo ato formativo0
Ato composto o 2ue resulta da vontade =nica de um 6r1o mas depende
da verificao por parte de outro para se tornar e!e2T"vel0 %!emploA uma autori*ao 2ue
dependa do visto de uma autoridade superior0 %m tal caso a autori*ao o ato principal e o visto
o complementar 2ue l/e d7 e!e2ui9ilidade0 & ato composto distin1ue-se do ato comple!o
por2ue este s6 se forma com a con:u1ao de vontades de 6r1os diversos ao passo 2ue a2uele
formado pela vontade =nica de um 6r1o sendo apenas ratificado por outra autoridade0 %ssa
p71ina ER
E1
distino essencial para se fi!ar o momento da formao do ato e sa9er-se 2uando se torna
operante e impu1n7vel0
Luanto ao conte=do o ato administrativo pode ser constitutivo e!tintivo
declarat6rio alienativo modificativo ou a9dicativo de direitos ou de situaCes0
Ato constitutivo o 2ue cria uma nova situao :ur"dica individual para seus
destinat7rios em relao 4 Administrao0 (uas modalidades so variad"ssimas a9ran1endo
mesmo a maior parte das declaraCes de vontade do <oder <=9lico0 (o atos dessas cate1orias as
licenas as nomeaCes de funcion7rios as sanCes administrativas e outros mais 2ue criam
direitos ou impCem o9ri1aCes aos particulares ou aos pr6prios servidores p=9licos0
Ato e!tintivo ou desconstitutivo o 2ue pCe termo a situaCes :ur"dicas
individuais como a cassao de autori*ao a encampao de servio de utilidade p=9lica0
Ato declarat6rio o 2ue visa a preservar direitos recon/ecer situaCes
pree!istentes ou mesmo possi9ilitar seu e!erc"cio0 (o e!emplos dessa espcie a apostila de
t"tulos de nomeao a e!pedio de certidCes e demais atos fundados em situaCes :ur"dicas
anteriores0
Ato alienativo o 2ue opera a transfer3ncia de 9ens ou direitos de um
titular a outro0 Tais atos em 1eral dependem de autori*ao le1islativa ao %!ecutivo por2ue sua
reali*ao ultrapassa os poderes ordin7rios de administrao0
Ato modificativo o 2ue tem por fim alterar situaCes pree!istentes sem
suprimir direitos ou o9ri1aCes como ocorre com a2ueles 2ue alteram /or7rios percursos locais
de reunio e outras situaCes anteriores esta9elecidas pela Administrao0
Ato a9dicativo a2uele pelo 2ual o titular a9re mo de um direito0 A
peculiaridade desse ato seu car7ter incondicion7vel e irretrat7vel0 Desde 2ue consumado o ato
irrevers"vel e imodific7vel como so as ren=ncias de 2ual2uer tipo0 Todo ato a9dicativo a ser
e!pedido pela Administrao depende de autori*ao le1islativa por e!ceder da conduta ordin7ria
do administrador p=9lico0
Luanto 4 efic7cia o ato administrativo pode ser v7lido nulo e ine!istente0
Ato v7lido o 2ue provem de autoridade competente para pratic7-lo e
contm todos os re2uisitos necess7rios 4 sua efic7cia0 & ato v7lido pode porm ainda no ser
e!e2T"vel por pendente de condio suspensiva ou termo no verificado0
Ato nulo o 2ue nasce afetado de v"cio insan7vel por aus3ncia ou defeito
su9stancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo0 A nulidade pode ser
e!pl"cita ou virtual0 P e!pl"cita 2uando a lei a comina e!pressamente indicando os v"cios 2ue l/e
do ori1em8 virtual 2uando a invalidade decorre da infrin13ncia de princ"pios espec"ficos do
Direito <=9lico recon/ecidos por interpretao das normas concernentes ao ato0 %m 2ual2uer
destes casos porm o ato ile1"timo ou ile1al e no produ* 2ual2uer efeito v7lido entre as partes
pela evidente ra*o de 2ue no se pode ad2uirir direitos contra a lei0 A nulidade todavia deve ser
recon/ecida e proclamada pela Administrao ou pelo :udici7rio no sendo permitido ao
particular ne1ar e!e2ui9ilidade ao ato administrativo ainda 2ue nulo en2uanto no for
re1ularmente declarada sua invalidade mas essa declarao opera e! tunc isto retroa1e as suas
ori1ens e alcana todos os seus efeitos passados presentes e futuros em relao 4s partes s6 se
admitindo e!ceo para com os terceiros de 9oa-f su:eitos 4s suas conse2T3ncias refle!as0
Ato ine!istente o 2ue apenas tem apar3ncia de manifestao re1ular da
Administrao mas no c/e1a a se aperfeioar como ato administrativo0 P o 2ue ocorre p0 e!0
com o QatoQ praticado por um usurpador de funo p=9lica0 Tais atos e2uiparam-se em nosso
Direito aos atos nulos sendo assim irrelevante e sem interesse pr7tico a distino entre nulidade
e ine!ist3ncia por2ue am9as condu*em ao mesmo resultado - a invalidade - e se su9ordinam 4s
mesmas re1ras de invalidao0 Ato ine!istente ou ato nulo ato ile1al e imprest7vel desde o seu
nascedouro0
Luanto 4 e!e2ui9ilidade o ato administrativo pode ser perfeito imperfeito
pendente e consumado0
p71ina E1
EE
Ato perfeito a2uele 2ue re=ne todos os elementos necess7rios 4 sua
e!e2ui9ilidade ou operatividade apresentando-se apto e dispon"vel para produ*ir seus re1ulares
efeitos0
Ato imperfeito o 2ue se apresenta incompleto na sua formao ou carente
de um ato complementar para tornar-se e!e2T"vel e operante0
Ato pendente a2uele 2ue em9ora perfeito por reunir todos os elementos
de sua formao no produ* seus efeitos por no verificado o termo ou a condio de 2ue
depende sua e!e2ui9ilidade ou operatividade0 & ato pendente pressupCe sempre um ato perfeito
visto 2ue antes de sua perfecti9ilidade no pode estar com efeitos suspensos0
Ato consumado o 2ue produ*iu todos os seus efeitos tornando-se por
isso mesmo irretrat7vel ou imodific7vel por l/e faltar o9:eto0
Luanto 4 retrata9ilidade o ato administrativo pode ser irrevo17vel
revo17vel e suspens"vel0
Ato irrevo17vel a2uele 2ue se tornou insuscet"vel de revo1ao >no
confundir com anulao@ por ter produ*ido seus efeitos ou 1erado direito su9:etivo para o
9enefici7rio ou ainda por resultar de coisa :ul1ada administrativa0 Advirta-se neste passo 2ue a
coisa :ul1ada administrativa s6 o para a Administrao uma ve* 2ue no impede a reapreciao
:udicial do ato0
Ato revo17vel a2uele 2ue a Administrao e somente ela pode invalidar
por motivos de conveni3ncia oportunidade ou :ustia >mrito administrativo@0 'esses atos devem
ser respeitados todos os efeitos :7 produ*idos por2ue decorrem de manifestao v7lida da
Administrao >se o ato for ile1al no ense:a revo1ao mas sim anulao@ e a revo1ao s6
atua e! nunc0 %m princ"pio todo ato administrativo revo17vel at 2ue se torne irretrat7vel para a
Administrao 2uer por ter e!aurido seus efeitos ou seus recursos 2uer por ter 1erado direito
su9:etivo para o 9enefici7rio interessado na sua manuteno0
Ato suspens"vel a2uele em 2ue a Administrao pode fa*er cessar os seus
efeitos em determinadas circunst5ncias ou por certo tempo em9ora mantendo o ato para
oportuna restaurao de sua operatividade0 Difere a suspenso da revo1ao por2ue esta retira o
ato do mundo :ur"dico ao passo 2ue a2uela susta apenas a sua e!e2ui9ilidade0
Luanto ao modo de e!ecuo o ato administrativo pode ser auto-
e!ecut6rio e no auto-e!ecut6rio0
Ato auto-e!ecut6rio a2uele 2ue tra* em si a possi9ilidade de ser
e!ecutado pela pr6pria Administrao independentemente de ordem :udicial0
Ato no auto-e!ecut6rio o 2ue depende de pronunciamento :udicial para
produo de seus efeitos finais tal como ocorre com a d"vida fiscal cu:a e!ecuo feita pelo
-udici7rio 2uando provocado pela Administrao interessada na sua efetivao0
Luanto ao o9:etivo visado pela Administrao o ato pode ser principal
complementar intermedi7rio ato-condio e ato de :urisdio0
Ato principal o 2ue encerra a manifestao de vontade final da
Administrao0 & ato principal pode resultar de um =nico 6r1o >ato simples@ ou da con:u1ao
de vontades de mais de um 6r1o >ato comple!o@ ou ainda de uma sucesso de atos
intermedi7rios >procedimento administrativo@0
Ato complementar o 2ue aprova ou ratifica o ato principal para dar-l/e
e!e2ui9ilidade0 & ato complementar atua como re2uisito de operatividade do ato principal
em9ora este se apresente completo em sua formao desde o nascedouro0
Ato intermedi7rio ou preparat6rio o 2ue concorre para a formao de um
ato principal e final0 Assim numa concorr3ncia so atos intermedi7rios o edital a verificao de
idoneidade e o :ul1amento das propostas por2ue desta sucesso 2ue resulta o ato principal e
final o9:etivado pela Administrao 2ue a ad:udicao da o9ra ou do servio ao mel/or
proponente0 & ato intermedi7rio sempre autDnomo em relao aos demais e ao ato final ra*o
p71ina EE
EI
pela 2ual pode ser impu1nado e invalidado isoladamente >o 2ue no ocorre com o ato
complementar@ no decorrer do procedimento administrativo0
Ato-condio todo a2uele 2ue se antepCe a outro para permitir a sua
reali*ao0 & ato-condio destina-se a remover um o9st7culo 4 pr7tica de certas atividades
p=9licas ou particulares para as 2uais se e!i1e a satisfao prvia de determinados re2uisitos0
Assim o concurso ato-condio da nomeao efetiva8 a concorr3ncia ato-condio dos
contratos administrativos0 ;omo se v3 o ato-condio sempre um ato-meio para a reali*ao de
um ato-fim0 A aus3ncia do ato-condio invalida o ato final e essa nulidade pode ser declarada
pela pr6pria Administrao ou pelo :udici7rio por2ue matria de le1alidade indissoci7vel da
pr7tica administrativa0
Ato de :urisdio ou :urisdicional todo a2uele 2ue contm deciso so9re
matria controvertida0 'o 5m9ito da Administrao resulta normalmente da reviso de ato do
inferior pelo superior /ier7r2uico ou tri9unal administrativo mediante provocao do interessado
ou de of"cio0 & ato administrativo de :urisdio em9ora decis6rio no se confunde com o ato
:udicial ou :udici7rio propriamente dito >despac/o sentena ac6rdo em ao e recurso@ nem
produ* coisa :ul1ada no sentido processual da e!presso mas 2uando proferido em inst5ncia final
torna-se imodific7vel pela Administrao0
Luanto aos efeitos o ato administrativo pode ser constitutivo
desconstitutivo e de constatao0
Ato constitutivo a2uele pelo 2ual a Administrao cria modifica ou
suprime um direito do administrado ou de seus servidores0 Tais atos ao mesmo tempo 2ue 1eram
um direito para uma parte constituem o9ri1ao para a outra0
Ato desconstitutivo a2uele 2ue desfa* uma situao :ur"dica pree!istente0
Beralmente vem precedido de um processo administrativo com tramitao id3ntica 4 do 2ue deu
ori1em ao ato a ser desfeito0
Ato de constatao a2uele pelo 2ual a Administrao verifica e proclama
uma situao f7tica ou :ur"dica ocorrente0 Tais atos vinculam a Administrao 2ue os e!pede mas
no modificam por si s6s a situao constatada e!i1indo um outro ato constitutivo ou
desconstitutivo para alter7-la0 (eus efeitos so meramente verificativos0
.eita a apreciao 1eral dos atos administrativos so9 os v7rios aspectos
com 2ue se apresentam ser7 =til a1ora en2uadr7-los pelos caracteres comuns 2ue os assemel/am
e pelos traos individuais 2ue os distin1uem nas espcies correspondentes se1undo o fim
imediato a 2ue se destinam e o o9:eto 2ue encerram0
(endo insatisfat6rias para n6s as classificaCes at a2ui reali*adas pelos
administrativistas 2ue no acordaram ainda num critrio comum para o en2uadramento
cient"fico ou pelo menos did7tico de tais atos permitimo-nos 1rup7-los em cinco espcies a
sa9erA atos administrativos normativos8 atos administrativos ordinat6rios8 atos administrativos
ne1ociais8 atos administrativos enunciativos8 atos administrativos punitivos0 ;remos 2ue nestas
cate1orias ca9em todos os atos administrativos propriamente ditos e!clu"dos os atos le1islativos e
os :udiciais t"picos 2ue formam dois 13neros 4 parte0
Atos administrativos normativos so a2ueles 2ue cont3m um comando 1eral
do %!ecutivo visando 4 correta aplicao da lei0 & o9:etivo imediato de tais atos e!plicitar a
norma le1al a ser o9servada pela Administrao e pelos administrados0 %sses atos e!pressam em
min=cia o mandamento a9strato da lei e o fa*em com a mesma normatividade da re1ra le1islativa
em9ora se:am manifestaCes tipicamente administrativas0 A essa cate1oria pertencem os decretos
re1ulamentares e os re1imentos 9em como as resoluCes deli9eraCes e portarias de conte=do
1eral0
Tais atos con2uanto normalmente esta9eleam re1ras 1erais e a9stratas de
conduta no so leis em sentido formal0 (o leis apenas em sentido material vale di*er
provimentos e!ecutivos com conte=do de lei com matria de lei0 %sses atos por serem 1erais e
a9stratos t3m a mesma normatividade da lei e a ela se e2uiparam para fins de controle :udicial
p71ina EI
E?
mas 2uando so9 a apar3ncia de norma individuali*am situaCes e impCem encar1os espec"ficos a
administrados so considerados de efeitos concretos e podem ser atacados e invalidados direta e
imediatamente por via :udicial comum ou por mandado de se1urana se lesivos de direito
individual l"2uido e certo0
)e:amos separadamente os principais atos administrativos normativos0
Decretos em sentido pr6prio e restrito so atos administrativos da
compet3ncia e!clusiva dos c/efes do %!ecutivo destinados a prover situaCes 1erais ou
individuais a9stratamente previstas de modo e!presso e!pl"cito ou impl"cito pela le1islao0
;omumente o decreto normativo e 1eral podendo ser especifico ou individual0 ;omo ato
administrativo o decreto est7 sempre em situao inferior 4 da lei e por isso mesmo no a pode
contrariar0 & decreto 1eral tem entretanto a mesma normatividade da lei desde 2ue no
ultrapasse a alada re1ulamentar de 2ue dispCe o %!ecutivo0
& nosso ordenamento administrativo admite duas modalidades de decreto
1eral >normativo@A o independente ou autDnomo e o re1ulamentar ou de e!ecuo0
Decreto independente ou autDnomo o 2ue dispCe so9re matria ainda no
re1ulada especificamente em lei0 A doutrina aceita esses provimentos administrativos praeter
le1em para suprir a omisso do le1islador desde 2ue no invadam as reservas da lei isto as
matrias 2ue s6 por lei podem ser re1uladas0 Advirta-se todavia 2ue os decretos autDnomos ou
independentes no su9stituem definitivamente a leiA suprem apenas a sua aus3ncia na2uilo 2ue
pode ser provido por ato do %!ecutivo at 2ue a lei dispon/a a respeito0 <romul1ada a lei fica
superado o decreto0
Decreto re1ulamentar ou de e!ecuo o 2ue visa a e!plicar a lei e facilitar
sua e!ecuo aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicao0 Tal decreto comumente
aprova em te!to 4 parte o re1ulamento a 2ue se refere0 Luestiona-se se esse decreto continua em
vi1or 2uando a lei re1ulamentada revo1ada e su9stitu"da por outra0 %ntendemos 2ue sim desde
2ue a nova lei conten/a a mesma matria re1ulamentada0
&s re1ulamentos so atos administrativos postos em vi13ncia por decreto
para especificar os mandamentos da lei ou prover situaCes ainda no disciplinadas por lei0 Desta
conceituao ressaltam os caracteres marcantes do re1ulamentoA ato administrativo >e no
le1islativo@8 ato e!plicativo ou supletivo da lei8 ato /ierar2uicamente inferior 4 lei8 ato de efic7cia
e!terna0
Leis e!istem 2ue dependem de re1ulamento para sua e!ecuo8 outras /7
2ue so auto-e!ecut7veis >self e!ecutin1@0 Lual2uer delas entretanto pode ser re1ulamentada
com a s6 diferena de 2ue nas primeiras o re1ulamento condio de sua aplicao e nas
se1undas ato facultativo do %!ecutivo0
& re1ulamento :amais poder7 instituir ou ma:orar tri9utos criar car1os
aumentar vencimentos perdoar d"vidas ativas conceder isenCes tri9ut7rias e o mais 2ue depender
de lei propriamente dita0
&s re1ulamentos destinando-se 4 atuao e!terna >normatividade em
relao aos particulares@ devem ser pu9licados pelo mesmo modo por 2ue o so as leis visto 2ue
a pu9licao 2ue fi!a o in"cio da o9ri1atoriedade dos atos do <oder <=9lico a serem atendidos
pelos administrados0 Da" a necessidade de pu9licao inte1ral do re1ulamento e do decreto 2ue o
aprova0
As instruCes normativas so atos administrativos e!pedidos pelos
Ministros de %stado para a e!ecuo das leis decretos e re1ulamentos >;. art0 +N par71rafo
=nico ##@ mas so tam9m utili*adas por outros 6r1os superiores para o mesmo fim0
&s re1imentos so atos administrativos normativos de atuao interna dado
2ue se destinam a re1er o funcionamento de 6r1os cole1iados e de corporaCes le1islativas0
;omo ato re1ulamentar interno o re1imento s6 se diri1e aos 2ue devem e!ecutar o servio ou
reali*ar a atividade funcional re1imentada sem o9ri1ar aos particulares em 1eral0
p71ina E?
EH
&s atos re1ulamentares internos >re1imentos@ constituem modalidade
diversa dos re1ulamentos e!ternos >independentes ou de e!ecuo@ e produ*em efeitos mais
restritos 2ue estes0 &s re1ulamentos independentes e de e!ecuo disciplinam situaCes 1erais e
esta9elecem relaCes :ur"dicas entre a Administrao e os administrados8 os re1imentos destinam-
se a prover o funcionamento dos 6r1os da Administrao atin1indo unicamente as pessoas
vinculadas 4 atividade re1imental0
& re1imento 1eralmente posto em vi13ncia por resoluo do 6r1o
diretivo do cole1iado ><resid3ncia ou Mesa@ e pode dispensar pu9licao desde 2ue se d3 ci3ncia
de seu te!to aos 2ue esto su:eitos 4s suas disposiCes0 Mas de toda conveni3ncia se:a
pu9licado para maior con/ecimento de suas normas e efeitos 2ue refle!amente possam interessar
a todos os cidados0
&s re1imentos no entender dos mais autori*ados pu9licistas Qse destinam a
disciplinar o funcionamento dos servios p=9licos acrescentando 4s leis e re1ulamentos
disposiCes de pormenor e de nature*a principalmente pr7ticaQ0
$esoluCes so atos administrativos normativos e!pedidos pelas altas
autoridades do %!ecutivo >mas no pelo ;/efe do %!ecutivo 2ue s6 deve e!pedir decretos@ ou
pelos presidentes de tri9unais 6r1os le1islativos e cole1iados administrativos para disciplinar
matria de sua compet3ncia espec"fica0 <or e!ceo admitem-se resoluCes individuais0
(eus efeitos podem ser internos ou e!ternos conforme o campo de atuao
da norma ou os destinat7rios da provid3ncia concreta0
Deli9eraCes so atos administrativos normativos ou decis6rios emanados
de 6r1os cole1iados0 Luando normativas so atos 1erais8 2uando decis6rias so atos
individuais0 A2uelas so sempre superiores a estas de modo 2ue o 6r1o 2ue as e!pediu no pode
contrari7-las nas decisCes su9se2uentesA uma deli9erao normativa s6 se revo1a ou modifica por
outra deli9erao normativa8 nunca por uma deli9erao individual do mesmo 6r1o0
As deli9eraCes devem sempre o9edi3ncia ao re1ulamento e ao re1imento
2ue /ouver para a or1ani*ao e funcionamento do cole1iado0 Luando e!pedidas em
conformidade com as normas superiores so vinculantes para a Administrao e podem 1erar
direitos su9:etivos para seus 9enefici7rios0
Atos administrativos ordinat6rios so os 2ue visam a disciplinar o
funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus a1entes0 (o provimentos
determinaCes ou esclarecimentos 2ue se endeream aos servidores p=9licos a fim de orient7-los
no desempen/o de suas atri9uiCes0 Tais atos emanam do poder /ier7r2uico ra*o pela 2ual
podem ser e!pedidos por 2ual2uer c/efe de servio aos seus su9ordinados desde 2ue o faa nos
limites de sua compet3ncia0
&s atos ordinat6rios da Administrao s6 atuam no 5m9ito interno das
repartiCes e s6 alcanam os servidores /ierar2ui*ados 4 c/efia 2ue os e!pediu0 'o o9ri1am os
particulares nem os funcion7rios su9ordinados a outras c/efias0 (o atos inferiores 4 lei ao
decreto ao re1ulamento e ao re1imento0 'o criam normalmente direitos ou o9ri1aCes para os
administrados mas 1eram deveres e prerro1ativas para os a1entes administrativos a 2ue se
diri1em0
Dentre os atos administrativos ordinat6rios de maior fre2T3ncia e utili*ao
na pr7tica merecem e!ame as instruCes as circulares os avisos as portarias as ordens de
servio os of"cios e os despac/os0
#nstruCes so ordens escritas e 1erais a respeito do modo e forma de
e!ecuo de determinado servio p=9lico e!pedidas pelo superior /ier7r2uico com o escopo de
orientar os su9alternos no desempen/o das atri9uiCes 2ue l/e esto afetas e asse1urar a unidade
de ao no or1anismo administrativo0 ;omo 69vio as instruCes no podem contrariar a lei o
decreto o re1ulamento o re1imento ou o estatuto do servio uma ve* 2ue so atos inferiores de
mero ordenamento administrativo interno0 <or serem internos no alcanam os particulares nem
p71ina EH
EM
l/es impCem con/ecimento e o9serv5ncia vi1orando apenas como ordens /ier7r2uicas de
superior a su9alterno0
;irculares so ordens escritas de car7ter uniforme e!pedidas a
determinados funcion7rios ou a1entes administrativos incum9idos de certo servio ou de
desempen/o de certas atri9uiCes em circunst5ncias especiais0 (o atos de menor 1eneralidade 2ue
as instruCes em9ora colimem o mesmo o9:etivoA o ordenamento do servio0
Avisos so atos emanados dos Ministros de %stado a respeito de assuntos
afetos aos seus ministrios0 &s avisos foram lar1amente utili*ados no #mprio c/e1ando mesmo
a e!travasar de seus limites para conter normas endereadas 4 conduta dos particulares0 Ho:e em
dia so fre2Tentes nos ministrios militares como atos ordinat6rios de seus servios0
<ortarias so atos administrativos internos pelos 2uais os c/efes de 6r1os
repartiCes ou servios e!pedem determinaCes 1erais ou especiais a seus su9ordinados ou
desi1nam servidores para funCes e car1os secund7rios0 <or portaria tam9m se iniciam
sindic5ncias e processos administrativos0 %m tais casos a portaria tem funo assemel/ada 4 da
den=ncia do processo penal0
&rdens de servio so determinaCes especiais diri1idas aos respons7veis
por o9ras ou servios p=9licos autori*ando seu in"cio ou contendo imposiCes de car7ter
administrativo ou especificaCes tcnicas so9re o modo e forma de sua reali*ao0 <odem
tam9m conter autori*ao para a admisso de oper7rios ou art"fices >pessoal de o9ra@ a t"tulo
prec7rio desde 2ue /a:a ver9a votada para tal fim0 Tais ordens comumente so dadas em simples
memorando da Administrao para in"cio de o9ra ou mesmo para pe2uenas contrataCes0
&f"cios so comunicaCes escritas 2ue as autoridades fa*em entre si entre
su9alternos e superiores e entre Administrao e particulares em car7ter oficial0 &s of"cios tanto
podem conter matria administrativa como social0 Diferem os of"cios dos re2uerimentos e
petiCes por conterem a2ueles uma comunicao ou um convite ao passo 2ue estes encerram
sempre uma pretenso do particular formulada 4 Administrao0
Despac/os administrativos so decisCes 2ue as autoridades e!ecutivas >ou
le1islativas e :udici7rias em funCes administrativas@ proferem em papis re2uerimentos e
processos su:eitos 4 sua apreciao0 Tais despac/os no se confundem com as decisCes :udiciais
2ue so as 2ue os :u"*es e tri9unais do <oder :udici7rio proferem no e!erc"cio da :urisdio 2ue
l/es conferida pela (o9erania 'acional0 & despac/o administrativo em9ora ten/a forma e
conte=do :urisdicional no dei!a de ser um ato administrativo como 2ual2uer outro emanado do
%!ecutivo0
Despac/o normativo a2uele 2ue em9ora proferido em caso individual a
autoridade competente determina 2ue se apli2ue aos casos id3nticos passando a vi1orar como
norma interna da Administrao para as situaCes an7lo1as su9se2uentes0
Alm dos atos administrativos normativos e ordinat6rios isto da2ueles
2ue encerram um mandamento 1eral ou um provimento especial da Administrao outros so
praticados contendo uma declarao de vontade do <oder <=9lico coincidente com a pretenso do
particular visando a concreti*ao de ne16cios :ur"dicos p=9licos ou 4 atri9uio de certos
direitos ou vanta1ens ao interessado0
X falta de uma denominao espec"fica em nossa L"n1ua para essas
manifestaCes unilaterais da Administrao e das 2uais se ori1inam ne16cios :ur"dicos p=9licos
permitimo-nos denomin7-los atos administrativos ne1ociais0
%stes atos em9ora unilaterais encerram um conte=do tipicamente ne1ocial
de interesse rec"proco da Administrao e do administrado mas no adentram a esfera contratual0
(o e continuam sendo atos administrativos >e no contratos administrativos@ mas de uma
cate1oria diferenada dos demais por2ue 1eram direitos e o9ri1aCes para as partes e as su:eitam
aos pressupostos conceituais do ato a 2ue o particular se su9ordina incondicionalmente0
& ato ne1ocial 1eralmente consu9stanciado num alvar7 num termo ou
num simples despac/o da autoridade competente no 2ual a Administrao defere a pretenso do
p71ina EM
EN
administrado e fi!a as condiCes de sua fruio0 Assim o ato pode ser vinculado ou discricion7rio
definitivo ou prec7rio8 ser7 vinculado 2uando a lei esta9elecer os re2uisitos para sua formao8
ser7 discricion7rio 2uando sua e!pedio ficar ao alvedrio da autoridade competente8 ser7
definitivo 2uando em9asar-se num direito individual do re2uerente8 ser7 prec7rio 2uando provier
de uma li9erdade da Administrao0
&s atos administrativos ne1ociais produ*em efeitos concretos e individuais
para seu destinat7rio e para a Administrao 2ue os e!pede0 %n2uanto os atos administrativos
normativos so 1enricos os atos ne1ociais so espec"ficos s6 operando efeitos :ur"dicos entre as
partes - administrao e administrado re2uerente - impondo em am9os a o9serv5ncia de seu
conte=do e o respeito 4s condiCes de sua e!ecuo0
& 2ue convm distin1uir so os efeitos do ato ne1ocial vinculado e
definitivo dos do ato ne1ocial discricion7rio e prec7rio principalmente 2uando se tratar de sua
e!tino por anulao cassao ou revo1ao0 Anula-se o ato ne1ocial 2ue contiver ile1alidade na
sua ori1em ou formao8 cassa-se o ato 2uando ocorrer ile1alidade na sua e!ecuo8 revo1a-se o
ato 2uando so9revier interesse p=9lico para a cessao de seus efeitos0 Mas a invalidao do ato
por 2ual2uer desses motivos deve ser precedida de processo re1ular com oportunidade de
defesa so9 pena de nulidade do ato e!tintivo0
Atos administrativos ne1ociais so todos a2ueles 2ue cont3m uma
declarao de vontade da Administrao apta a concreti*ar determinado ne16cio :ur"dico ou a
deferir certa faculdade ao particular nas condiCes impostas ou consentidas pelo <oder <=9lico0
'este conceito en2uadram-se dentre outros os atos administrativos de
licena autori*ao permisso admisso visto aprovao /omolo1ao dispensa ren=ncia e
at mesmo o protocolo administrativo como veremos a se1uir0
Licena o ato administrativo vinculado e definitivo pelo 2ual o <oder
<=9lico verificando 2ue o interessado atendeu a todas as e!i13ncias le1ais faculta-l/e o
desempen/o de atividades ou a reali*ao de fatos materiais antes vedados ao particular como p0
e!0 o e!erc"cio de uma profisso a construo de um edif"cio em terreno pr6prio0 A licena
resulta de um direito su9:etivo do interessado ra*o pela 2ual a Administrao no pode ne17-la
2uando o re2uerente satisfa* todos os re2uisitos le1ais para sua o9teno e uma ve* e!pedida
tra* a presuno de definitividade0 (ua invalidao s6 pode ocorrer por ile1alidade na e!pedio
do alvar7 por descumprimento do titular na e!ecuo da atividade ou por interesse p=9lico
superveniente caso em 2ue se impCe a correspondente indeni*ao0 A licena no se confunde
com a autori*ao nem com a admisso nem com a permisso0
Autori*ao o ato administrativo discricion7rio e prec7rio pelo 2ual o
<oder <=9lico torna poss"vel ao pretendente a reali*ao de certa atividade servio ou utili*ao
de determinados 9ens particulares ou p=9licos de seu e!clusivo ou predominante interesse 2ue a
lei condiciona 4 a2uiesc3ncia prvia da Administrao tais como o uso especial de 9em p=9lico o
porte de arma o tr5nsito por determinados locais etc0 'a autori*ao em9ora o pretendente
satisfaa as e!i13ncias administrativas o <oder <=9lico decide discricionariamente so9re a
conveni3ncia ou no do atendimento da pretenso do interessado ou da cessao do ato
autori*ado diversamente do 2ue ocorre com a licena e a admisso em 2ue satisfeitas as
prescriCes le1ais fica a Administrao o9ri1ada a licenciar ou a admitir0
<ermisso o ato administrativo ne1ocial discricion7rio e prec7rio pelo
2ual o <oder <=9lico faculta ao particular a e!ecuo de servios de interesse coletivo ou o uso
especial de 9ens p=9licos a t"tulo 1ratuito ou remunerado nas condiCes esta9elecidas pela
Administrao0 'o se confunde com a concesso nem com a autori*aoA a concesso
contrato administrativo 9ilateral8 a autori*ao ato administrativo unilateral0 <ela concesso
contrata-se um servio de utilidade p=9lica8 pela autori*ao consente-se numa atividade ou
situao de interesse e!clusivo ou predominante do particular8 pela permisso faculta-se a
reali*ao de uma atividade de interesse concorrente do permitente do permission7rio e do
p=9lico0
p71ina EN
E+
Aprovao o ato administrativo pelo 2ual o <oder <=9lico verifica a
le1alidade e o mrito de outro ato ou de situaCes e reali*aCes materiais de seus pr6prios 6r1os
de outras entidades ou de particulares dependentes de seu controle e consente na sua e!ecuo
ou manuteno0 <ode ser prvia ou su9se2uente vinculada ou discricion7ria consoante os termos
em 2ue institu"da pois em certos casos limita-se 4 confrontao de re2uisitos especificados na
norma le1al e noutros estende-se 4 apreciao da oportunidade e conveni3ncia0
Admisso o ato administrativo vinculado pelo 2ual o <oder <=9lico
verificando a satisfao de todos os re2uisitos le1ais pelo particular defere-l/e determinada
situao :ur"dica de seu e!clusivo ou predominante interesse como ocorre no in1resso aos
esta9elecimentos de ensino mediante concurso de /a9ilitao0 'a admisso reunidas e satisfeitas
as condiCes previstas em lei a administrao o9ri1ada a deferir a pretenso do particular
interessado0 & direito 4 admisso nasce do atendimento dos pressupostos le1ais 2ue so
vinculantes para o pr6prio poder 2ue os esta9elece0
)isto o ato administrativo pelo 2ual o <oder <=9lico controla outro ato da
pr6pria administrao ou do administrado aferindo sua le1itimidade formal para dar-l/e
e!e2ui9ilidade0 'o se confunde com as espcies afins >aprovao autori*ao /omolo1ao@
por2ue nestas /7 e!ame de mrito e em certos casos operam como ato independente ao passo 2ue
o visto incide sempre so9re um ato anterior e no alcana seu conte=do0 P ato vinculado por2ue
/7 de restrin1ir-se 4s e!i13ncias le1ais e!tr"nsecas do ato visado mas na pr7tica tem sido
desvirtuado para o e!ame discricion7rio como ocorre com o visto em passaporte 2ue dado ou
ne1ado ao alvedrio das autoridades consulares0
Homolo1ao o ato administrativo de controle pelo 2ual a autoridade
superior e!amina a le1alidade e a conveni3ncia de ato anterior da pr6pria Administrao de outra
entidade ou de particular para dar-l/e efic7cia0 & ato dependente de /omolo1ao inoperante
en2uanto no a rece9e0 ;omo ato de simples controle a /omolo1ao no permite alteraCes no
ato controlado pela autoridade /omolo1ante 2ue apenas pode confirm7-lo ou re:eit7-lo para 2ue
a irre1ularidade se:a corri1ida por 2uem a praticou0 & ato /omolo1ado torna-se efica* desde o
momento da /omolo1ao mas pode ter seus efeitos contidos por cl7usula ou condio
suspensiva constante do pr6prio ato ou da nature*a do ne16cio :ur"dico 2ue ele encerra0
Dispensa o ato administrativo 2ue e!ime o particular do cumprimento de
determinada o9ri1ao at ento e!i1ida por lei como p0 e!0 a prestao do servio militar0
$en=ncia administrativa o ato pelo 2ual o <oder <=9lico e!tin1ue
unilateralmente um crdito ou um direito pr6prio li9erando definitivamente a pessoa o9ri1ada
perante a Administrao0 A ren=ncia tem car7ter a9dicativo e por isso no admite condio e
irrevers"vel uma ve* consumada0
<rotocolo administrativo o ato ne1ocial pelo 2ual o <oder <=9lico acerta
com o particular a reali*ao de determinado empreendimento ou atividade ou a a9steno de
certa conduta no interesse rec"proco da Administrao e do administrado si1nat7rio do
instrumento protocolar0 %sse ato vinculante para todos 2ue o su9screvem pois 1era o9ri1aCes
e direitos entre as partes0 P sempre um ato 9iface por2ue de um lado est7 a manifestao de
vontade do <oder <=9lico su:eita ao Direito Administrativo e de outro a do particular ou
particulares re1ida pelo Direito <rivado0 'essa conceituao tam9m se inclui o protocolo de
inteno 2ue precede o ato ou contrato definitivo0
&s atos administrativos ne1ociais 2ue aca9amos de ver so normalmente
se1uidos de atos de Direito <rivado 2ue completam o ne16cio :ur"dico pretendido pelo particular e
deferido pelo <oder <=9lico0 P o 2ue ocorre p0 e!0 2uando a Administrao licencia uma
construo autori*a a incorporao de um 9anco aprova a criao de uma escola ou emite
2ual2uer outro ato de consentimento do Boverno para a reali*ao de uma atividade particular
dependente da a2uiesc3ncia do <oder <=9lico0 (o atos 9ifaces0
&s dois atos so distintos e inconfund"veis mas permanecem :ustapostos
um ao outro de modo indissoci7vel0 Da" por 2ue no podem as partes - Administrao e particular
p71ina E+
EJ
- alter7-los ou e!tin1ui-los unilateralmente sendo sempre necess7ria a con:unta manifestao de
vontade dos interessados para 2ual2uer modificao ou supresso do ne16cio :ur"dico o9:etivado0
Alm dos atos normativos ordinat6rios e ne1ociais 2ue e!aminamos nos
t6picos precedentes merecem apreciao os atos administrativos enunciativos isto a2ueles 2ue
em9ora no conten/am uma norma de atuao nem ordenem a atividade administrativa interna
nem esta9eleam uma relao ne1ocial entre o <oder <=9lico e o particular enunciam porm
uma situao e!istente sem 2ual2uer manifestao de vontade da Administrao0 (6 so atos
administrativos em sentido formal visto 2ue materialmente no cont3m manifestao da vontade
da Administrao0
Atos administrativos enunciativos so todos a2ueles em 2ue a
Administrao se limita a certificar ou a atestar um fato ou emitir uma opinio so9re determinado
assunto sem se vincular ao seu enunciado0 Dentre os atos mais comuns desta espcie merecem
meno as certidCes os atestados e os pareceres administrativos0
;ertidCes administrativas so c6pias ou fotoc6pias fiis e autenticadas de
atos ou fatos constantes de processo livro ou documento 2ue se encontre nas repartiCes
p=9licas0 <odem ser de inteiro teor ou resumidas desde 2ue e!pressem fielmente o 2ue se contm
no ori1inal de onde foram e!tra"das0 %m tais atos o <oder <=9lico no manifesta sua vontade
limitando-se a trasladar para o documento a ser fornecido ao interessado o 2ue consta de seus
ar2uivos0
& fornecimento de certidCes Qindependentemente do pa1amento de ta!asQ
o9ri1ao constitucional de toda repartio p=9lica desde 2ue re2uerido pelo interessado para
defesa de direitos ou esclarecimento de situaCes de interesse pessoal >;. art0 HF UUU#) Q9Q@0
<or repartio p=9lica entende-se 2ual2uer das entidades estatais aut7r2uicas fundacionais ou
paraestatais inte1rantes da Administrao direta ou indireta do %stado em acepo ampla0
Atestados administrativos so atos pelos 2uais a Administrao comprova
um fato ou uma situao de 2ue ten/a con/ecimento por seus 6r1os competentes0 'o se
confunde o atestado com a certido por2ue esta reprodu* atos ou fatos constantes de seus
ar2uivos ao passo 2ue o atestado comprova um fato ou uma situao e!istente mas no constante
de livros papis ou documentos em poder da Administrao0 A certido destina-se a comprovar
fatos ou atos permanentes8 o atestado presta-se 4 comprovao de fatos ou situaCes transeuntes
pass"veis de modificaCes fre2Tentes0 Am9os so atos enunciativos mas de conte=do diferente0
<areceres administrativos so manifestaCes de 6r1os tcnicos so9re
assuntos su9metidos 4 sua considerao0 & parecer tem car7ter meramente opinativo no
vinculando a Administrao ou os particulares a sua motivao ou conclusCes salvo se aprovado
por ato su9se2uente0
& parecer em9ora conten/a um enunciado opinativo pode ser de e!ist3ncia
o9ri1at6ria no procedimento administrativo e dar ense:o 4 nulidade do ato final se no constar do
processo respectivo como ocorre p0 e!0 nos casos em 2ue a lei e!i1e a prvia audi3ncia de um
6r1o consultivo antes da deciso terminativa da Administrao0 'esta /ip6tese a presena do
parecer necess7ria em9ora seu conte=do no se:a vinculante para a Administrao salvo se a lei
e!i1ir o pronunciamento favor7vel do 6r1o consultado para a le1itimidade do ato final caso em
2ue o parecer se torna impositivo para a Administrao0
<arecer normativo a2uele 2ue ao ser aprovado pela autoridade
competente convertido em norma de procedimento interno tornando-se impositivo e vinculante
para todos os 6r1os /ierar2ui*ados 4 autoridade 2ue o aprovou0 Tal parecer para o caso 2ue o
propiciou ato individual e concreto8 para os casos futuros ato 1eral e normativo0
<arecer tcnico o 2ue provem de 6r1o ou a1ente especiali*ado na
matria no podendo ser contrariado por lei1o ou mesmo por superior /ier7r2uico0 'essa
modalidade de parecer ou :ul1amento no prevalece a /ierar2uia administrativa pois no /7
su9ordinao no campo da tcnica0
p71ina EJ
IR
Apostilas so atos enunciativos ou declarat6rios de uma situao anterior
criada por lei0 Ao apostilar um t"tulo a Administrao no cria um direito pois apenas recon/ece a
e!ist3ncia de um direito criado por norma le1al0 %2Tivale a uma aver9ao0
Atos administrativos punitivos so os 2ue cont3m uma sano imposta pela
Administrao 42ueles 2ue infrin1em disposiCes le1ais re1ulamentares ou ordinat6rias dos 9ens
ou servios p=9licos0 )isam a punir e reprimir as infraCes administrativas ou a conduta irre1ular
dos servidores ou dos particulares perante a Administrao0
&s atos administrativos punitivos como facilmente se perce9e podem ser
de atuao interna e e!terna0 #nternamente ca9e Y Administrao punir disciplinarmente seus
servidores e corri1ir os servios defeituosos atravs de sanCes estatut7rias8 e!ternamente
incum9e-l/e velar pela correta o9serv5ncia das normas administrativas0 %m am9os os casos as
infraCes ense:am punio ap6s a apurao da falta em processo administrativo re1ular ou pelos
meios sum7rios facultados ao <oder <=9lico0
Diferenam-se todavia essas duas modalidades de punio administrativa -
e!terna e interna - por2ue a e!terna diri1ida aos administrados e por isso mesmo vinculada
em todos os seus termos 4 forma le1al 2ue a esta9elecer ao passo 2ue a sano interna sendo de
car7ter eminentemente disciplinar e endereada aos servidores p=9licos discricion7ria 2uanto 4
oportunidade conveni3ncia e valorao dos motivos 2ue a ense:am0
#mporta ainda distin1uir o ato punitivo da administrao 2ue tem por 9ase
o il"cito administrativo do ato punitivo do %stado 2ue apena o il"cito criminal0 A2uele medida
de autotutela da Administrao8 este medida de defesa social0 Da" por 2ue a punio
administrativa compete a todos os 6r1os da Administrao - federal estadual ou municipal suas
autar2uias e fundaCes - ao passo 2ue a punio criminal da compet3ncia le1islativa privativa da
Gnio e s6 pode ser aplicada pela -ustia <enal do <oder -udici7rio0
Dentre os atos administrativos punitivos de atuao e!terna merecem
desta2ue a multa a interdio de atividades e a destruio de coisas0
Multa administrativa toda imposio pecuni7ria a 2ue se su:eita o
administrado a t"tulo de compensao do dano presumido da infrao0 'esta cate1oria de atos
punitivos entram alm das multas administrativas propriamente ditas as multas fiscais 2ue so
modalidades espec"ficas do Direito Tri9ut7rio0 As multas administrativas no se confundem com
as multas criminais e por isso mesmo so inconvers"veis em deteno corporal salvo disposio
e!pressa em lei federal0 A multa administrativa de nature*a o9:etiva e se torna devida
independentemente da ocorr3ncia de culpa ou dolo do infrator0
#nterdio administrativa de atividade o ato pelo 2ual a Administrao
veda a al1um a pr7tica de atos su:eitos ao seu controle ou 2ue incidam so9re seus 9ens0 A
interdio administrativa de atividade no se confunde com a interdio :udicial de pessoas ou de
direitos0 A2uela funda-se no poder de pol"cia administrativa ou no poder disciplinar da
Administrao so9re seus servidores ao passo 2ue esta resulta do dever de proteo aos
incapa*es >interdio de pessoas@ ou de pena criminal acess6ria >interdio de direitos@0
A interdio administrativa como ato punitivo 2ue deve ser precedida de
processo re1ular e do respectivo auto 2ue possi9ilite defesa do interessado0
A destruio de coisas o ato sum7rio da administrao pelo 2ual se
inutili*am alimentos su9st5ncias o9:etos ou instrumentos imprest7veis ou nocivos ao consumo ou
de uso proi9ido por lei0 ;omo ato t"pico de pol"cia administrativa em re1ra ur1ente
dispensando processo prvio mas e!i1indo sempre os autos de apreenso e de destruio em
forma re1ular nos 2uais se esclaream os motivos da medida dr7stica tomada pelo <oder <=9lico
e se identifi2uem as coisas destru"das para oportuna apreciao da le1alidade do ato0
&utros atos punitivos a1ora de atuao interna podem ser praticados pela
Administrao visando a disciplinar seus servidores se1undo o re1ime estatut7rio a 2ue esto
su:eitos0 'estes atos o <oder <=9lico a1e com lar1a mar1em discricion7ria 2uer 2uanto aos meios
p71ina IR
I1
de apurao das infraCes - processo administrativo ou meios sum7rios - 2uer 2uanto 4 escol/a da
penalidade e 4 1raduao da pena desde 2ue conceda ao interessado a possi9ilidade de defesa0
A motivao dos atos administrativos vem se impondo dia a dia como uma
e!i13ncia do Direito <=9lico e da le1alidade 1overnamental0
<or principio as decisCes administrativas devem ser motivadas
formalmente vale di*er 2ue a parte dispositiva deve vir precedida de uma e!plicao ou e!posio
dos fundamentos de fato >motivos-pressupostos@ e de direito >motivos-determinantes da lei@0 'o
direito administrativo a motivao dever7 constituir norma no s6 por ra*Ces de 9oa
administrao como por2ue toda autoridade ou <oder em um sistema de 1overno representativo
deve e!plicar le1almente ou :uridicamente suas decisCes0
<ara se ter a certe*a de 2ue os a1entes p=9licos e!ercem a sua funo
movidos apenas por motivos de interesse p=9lico da esfera de sua compet3ncia leis e
re1ulamentos recentes multiplicam os casos em 2ue os funcion7rios ao e!ecutarem um ato
:ur"dico devem e!por e!pressamente os motivos 2ue o determinaram0 P a o9ri1ao de motivar0
& simples fato de no /aver o a1ente p=9lico e!posto os motivos de seu ato 9astar7 para torn7-lo
irre1ular8 o ato no motivado 2uando o devia ser presume-se no ter sido e!ecutado com toda a
ponderao dese:7vel nem ter tido em vista um interesse p=9lico da esfera de sua compet3ncia
funcional0
<ela motivao o administrador p=9lico :ustifica sua ao administrativa
indicando os fatos >pressupostos de fato@ 2ue ense:am o ato e os preceitos :ur"dicos >pressupostos
de direito@ 2ue autori*am sua pr7tica0 ;laro est7 2ue em certos atos administrativos oriundos do
poder discricion7rio a :ustificao ser7 dispens7vel 9astando apenas evidenciar a compet3ncia
para o e!erc"cio desse poder e a conformao do ato com o interesse p=9lico 2ue pressuposto
de toda atividade administrativa0 %m outros atos administrativos porm 2ue afetam o interesse
individual do administrado a motivao o9ri1at6ria para o e!ame de sua le1alidade finalidade e
moralidade administrativa0
A teoria dos motivos determinantes funda-se na considerao de 2ue os
atos administrativos 2uando tiverem sua pr7tica motivada ficam vinculados aos motivos
e!postos para todos os efeitos :ur"dicos0 Tais motivos 2ue determinam e :ustificam a reali*ao
do ato e por isso mesmo deve /aver perfeita correspond3ncia entre eles e a realidade0 Mesmo os
atos discricion7rios se forem motivados ficam vinculados a esses motivos como causa
determinante de seu cometimento e se su:eitam ao confronto da e!ist3ncia e le1itimidade dos
motivos indicados0 Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade o ato
inv7lido0
%!emplificando para maior compreenso diremos 2ue se o superior ao
dispensar um funcion7rio e!oner7vel ad nutum declarar 2ue o fa* por impro9idade de
procedimento essa Qimpro9idadeQ passar7 a ser motivo determinante do ato e sua validade e
efic7cia ficaro na depend3ncia da efetiva e!ist3ncia do motivo declarado0 (e ine!istir a declarada
Qimpro9idadeQ ou no estiver re1ularmente comprovada o ato de e!onerao ser7 inv7lido por
aus3ncia ou defeito do motivo determinante0 'o mesmo caso porm se a autoridade competente
/ouvesse dispensado o mesmo funcion7rio sem motivar a e!onerao >e podia fa*3-lo por se
tratar de ato decorrente de faculdade discricion7ria@ o ato seria perfeitamente v7lido e inatac7vel0
<or a" se conclui 2ue nos atos vinculados a motivao o9ri1at6ria8 nos
discricion7rios facultativa mas se for feita atua como elemento vinculante da Administrao
aos motivos declarados como determinantes do ato0 (e tais motivos so falsos ou ine!istentes
nulo o ato praticado0
A invalidao dos atos administrativos inconvenientes inoportunos ou
ile1"timos constitui tema de alto interesse tanto para a Administrao como para o -udici7rio uma
ve* 2ue a am9os ca9e em determinadas circunst5ncias desfa*er os 2ue se revelarem inade2uados
aos fins visados pelo <oder <=9lico ou contr7rios 4s normas le1ais 2ue os re1em0
p71ina I1
IE
A Administrao <=9lica como instituio destinada a reali*ar o Direito e a
propiciar o 9em comum no pode a1ir fora das normas :ur"dicas e da moral administrativa nem
rele1ar os fins sociais a 2ue sua ao se diri1e0 (e por erro culpa dolo ou interesses escusos de
seus a1entes a atividade do <oder <=9lico des1arra-se da lei divorcia-se da moral ou desvia-se do
9em comum dever da Administrao invalidar espontaneamente ou mediante provocao o
pr6prio ato contr7rio 4 sua finalidade por inoportuno inconveniente imoral ou ile1al0 (e o no
fi*er a tempo poder7 o interessado recorrer 4s vias :udici7rias0
A9rem-se assim duas oportunidades para o controle dos atos
administrativosA uma interna da pr6pria Administrao8 outra e!terna do <oder -udici7rio0
A faculdade de invalidao dos atos administrativos pela pr6pria
Administrao 9em mais ampla 2ue a 2ue se concede 4 :ustia ;omum0 A Administrao pode
desfa*er seus pr6prios atos por consideraCes de mrito e de ile1alidade ao passo 2ue o -udici7rio
s6 os pode invalidar 2uando ile1ais0 Donde se di*er 2ue a Administrao controla seus pr6prios
atos em toda plenitude isto so9 os aspectos da oportunidade conveni3ncia :ustia conte=do
forma finalidade moralidade e le1alidade en2uanto o controle :udici7rio se restrin1e ao e!ame da
le1alidade ou se:a da conformao do ato com o ordenamento :ur"dico a 2ue a Administrao se
su9ordina para sua pr7tica0
A distino dos motivos de invalidao dos atos administrativos nos
condu* desde lo1o a distin1uir tam9m os modos de seu desfa*imento0 Da" a revo1ao e a
anulao 2ue em9ora constituam meios comuns de invalidao dos atos administrativos no se
confundem nem se empre1am indistintamente0
A Administrao revo1a ou anula seu pr6prio ato8 o -udici7rio somente
anula o ato administrativo0 #sso por2ue a revo1ao o desfa*imento do ato por motivo de
conveni3ncia ou oportunidade da Administrao ao passo 2ue a anulao a invalidao por
motivo de ile1alidade do ato administrativo0 Gm ato inoportuno ou inconveniente s6 pode ser
revo1ado pela pr6pria Administrao mas um ato ile1al pode ser anulado tanto pela
Administrao como pelo -udici7rio0
$evo1ao a supresso de um ato administrativo le1"timo e efica*
reali*ada pela Administrao - e somente por ela - por no mais l/e convir sua e!ist3ncia0 Toda
revo1ao pressupCe portanto um ato le1al e perfeito mas inconveniente ao interesse p=9lico0 (e
o ato for ile1al ou ile1"timo no ense:ar7 revo1ao mas sim anulao0
A revo1ao funda-se no poder discricion7rio de 2ue dispCe a
Administrao para rever sua atividade interna e encamin/7-la ade2uadamente 4 reali*ao de seus
fins espec"ficos0 %ssa faculdade revo1adora recon/ecida e atri9u"da ao <oder <=9lico como
impl"cita na funo administrativa0
%m principio todo ato administrativo revo17vel mas motivos 69vios de
interesse na esta9ilidade das relaCes :ur"dicas e de respeito e os direitos ad2uiridos pelos
particulares afetados pelas atividades do <oder <=9lico impCem certos limites e restriCes a essa
faculdade da Administrao0
'este ponto de se relem9rar 2ue os atos administrativos podem ser 1erais
ou re1ulamentares >re1ulamentos e re1imentos@ e especiais ou individuais >nomeaCes
permissCes licenas etc0@0 Luanto aos primeiros so por nature*a revo17veis a 2ual2uer tempo e
em 2uais2uer circunst5ncias desde 2ue a Administrao respeite seus efeitos produ*idos ate o
momento da invalidao0 % compreende-se 2ue assim o se:a por2ue estes atos >1erais ou
re1ulamentares@ t3m misso normativa assemel/ada 4 da lei no o9:etivando situaCes pessoais0
<or isso mesmo no 1eram normalmente direitos su9:etivos individuais 4 sua manuteno ra*o
pela 2ual os particulares no podem opor-se 4 sua revo1ao desde 2ue se:am mantidos os efeitos
:7 produ*idos pelo ato0
Luanto aos atos administrativos especiais ou individuais so tam9m em
tese revo17veis desde 2ue seus efeitos se revelem inconvenientes ou contr7rios ao interesse
p=9lico mas ocorre 2ue esses atos se podem tornar operantes e irrevo17veis desde a sua ori1em
p71ina IE
II
ou ad2uirir esse car7ter por circunst5ncias supervenientes 4 sua emisso0 % tais so os 2ue 1eram
direitos su9:etivos para o destinat7rio os 2ue e!aurem desde lo1o os seus efeitos e os 2ue
transpCem os pra*os dos recursos internos levando a Administrao a decair do poder de
modific7-los ou revo17-los0 &correndo 2ual2uer dessas /ip6teses o ato administrativo torna-se
irrevo17vel como tem entendido pacificamente a :urisprud3ncia0
%m 2ual2uer dessas /ip6teses porm consideram-se v7lidos os efeitos
produ*idos pelo ato revo1ado at o momento da revo1ao 2uer 2uanto 4s partes 2uer em
relao a terceiros su:eitos aos seus efeitos refle!os0
Anulao a declarao de invalidade de um ato administrativo ile1"timo ou
ile1al feita pela pr6pria Administrao ou pelo <oder -udici7rio0 Baseia-se portanto em ra*Ces
de le1itimidade ou le1alidade diversamente da revo1ao 2ue se funda em motivos de
conveni3ncia ou de oportunidade e por isso mesmo privativa da Administrao0
Desde 2ue a Administrao recon/ea 2ue praticou um ato contr7rio ao
Direito vi1ente cumpre-l/e anul7-lo e 2uanto antes para resta9elecer a le1alidade administrativa0
(e no fi*er poder7 o interessado pedir ao :udici7rio 2ue verifi2ue a ile1alidade do ato e declare
sua invalidade atravs da anulao0
&utra modalidade de anulao a cassao do ato 2ue em9ora le1"timo na
sua ori1em e formao torna-se ile1al na sua e!ecuo0 #sto ocorre principalmente nos atos
administrativos ne1ociais cu:a e!ecuo fica a car1o do particular 2ue o o9teve re1ularmente mas
o descumpre ao e!ecut7-lo como p0 e!0 num alvar7 de licena para construir e!pedido
le1almente mas descumprido na e!ecuo da o9ra licenciada0
& conceito de ile1alidade ou ile1itimidade para fins de anulao do ato
administrativo no se restrin1e somente 4 violao frontal da lei0 A9ran1e no s6 a clara
infrin13ncia do te!to le1al como tam9m o a9uso por e!cesso ou desvio de poder ou por
rele1ao dos princ"pios 1erais do Direito0 %m 2ual2uer dessas /ip6teses 2uer ocorra atentado
fla1rante 4 norma :ur"dica 2uer ocorra ino9serv5ncia velada dos princ"pios do Direito o ato
administrativo padece de v"cio de ile1itimidade e se torna pass"vel de invalidao pela pr6pria
Administrao ou pelo -udici7rio por meio de anulao0
A ile1itimidade como toda fraude 4 lei vem 2uase sempre dissimulada so9
as vestes da le1alidade0 %m tais casos preciso 2ue a Administrao ou o -udici7rio desa ao
e!ame dos motivos disse2ue os fatos e vascul/e as provas 2ue deram ori1em 4 pr7tica do ato
in2uinado de nulidade0 'o vai nessa atitude 2ual2uer e!ame do mrito administrativo por2ue
no se aprecia a conveni3ncia a oportunidade ou a :ustia do ato impu1nado mas unicamente sua
conformao formal e ideol61ica com a lei em sentido amplo isto com todos os preceitos
normativos 2ue condicionam a atividade p=9lica0
.irmado 2ue a anulao do ato administrativo s6 pode ter por fundamento
sua ile1itimidade ou ile1alidade isto sua invalidade su9stancial e insan7vel por infrin13ncia clara
ou dissimulada das normas e princ"pios le1ais 2ue re1em e atividade do <oder <=9lico ve:amos
2uais so os efeitos do pronunciamento de invalidade de tais atos 2uer emane da pr6pria
Administrao 2uer proven/a do <oder :udici7rio0
A doutrina tem sustentado 2ue no /7 pra*o para anulao do ato
administrativo mas a :urisprud3ncia vem atenuando o ri1or dessa afirmativa para manter atos
ile1"timos praticados e operantes /7 lon1o tempo e 2ue :7 produ*iram efeitos perante terceiros de
9oa-f0 %sse entendimento :urisprudencial arrima-se na necessidade de se1urana e esta9ilidade
:ur"dica na atuao da administrao0 Tam9m no se :ustifica a anulao de atos defeituosos na
sua tramitao interna pois ao particular no se impCe a o9ri1ao de fiscali*ar a conduta do
<oder <=9lico0 Aplicam-se em tais casos a presuno de le1itimidade e a doutrina da apar3ncia
2ue leva o administrado a confiar na le1alidade dos atos da Administrao0
&s efeitos da anulao dos atos administrativos retroa1em 4s suas ori1ens
invalidando as conse2T3ncias passadas presentes e futuras do ano anulado0 % assim por2ue o
p71ina II
I?
ato nulo >ou o ine!istente@ no 1era direitos ou o9ri1aCes para as partes8 no cria situaCes
:ur"dicas definitivas8 no admite convalidao0
Duas o9servaCes ainda se impCem em tema de invalidao de ato
administrativoA a primeira a de 2ue os efeitos do anulamento so id3nticos para os atos nulos
como para os c/amados atos ine!istentes8 a se1unda a de 2ue em Direito <=9lico no /7 lu1ar
para os atos anul7veis0 #sto por2ue a nulidade >a9soluta@ e a anula9ilidade relativa@ assentam
respectivamente na ocorr3ncia do interesse p=9lico e do interesse privado na manuteno ou
eliminao do ato irre1ular0 Luando o ato de e!clusivo interesse dos particulares - o 2ue s6
ocorre no Direito <rivado - em9ora ile1"timo ou ile1al pode ser mantido ou invalidado se1undo o
dese:o das partes8 2uando de interesse p=9lico e tais so todos os atos administrativos - sua
le1alidade impCe-se como condio de validade e efic7cia do ato no se admitindo o ar9"trio dos
interessados para sua manuteno ou invalidao por2ue isto ofenderia a e!i13ncia de
le1itimidade da atuao p=9lica0
.inalmente ve:amos os efeitos da prescrio diante dos atos nulos0 A nosso
ver a prescrio administrativa e a :udicial impedem a anulao do ato no 5m9ito da
Administrao ou pelo <oder -udici7rio0 % :ustifica-se essa conduta por2ue o interesse da
esta9ilidade das relaCes :ur"dicas entre o administrado e a Administrao ou entre esta e seus
servidores tam9m de interesse p=9lico to relevante 2uanto os demais0 Diante disso impCe a
esta9ili*ao dos atos 2ue superem os pra*os admitidos para sua impu1nao 2ual2uer 2ue se:a o
v"cio 2ue se l/es atri9ua0 2uando se di* 2ue os atos nulos podem ser invalidados a 2ual2uer tempo
pressupCe-se o9viamente 2ue tal anulao se opere en2uanto no prescritas as vias impu1nativas
internas e e!ternas pois se os atos se tornaram inatac7veis pela Administrao e pelo -udici7rio
no /7 como pronunciar-se sua nulidade0 %m9ora a doutrina estran1eira ne1ue essa evid3ncia os
autores p7trios mais atuali*ados com o Direito <=9lico contempor5neo a recon/ecem0 ;omo entre
n6s as aCes pessoais contra a .a*enda <=9lica prescrevem em cinco anos e as reais em vinte
nesses pra*os 2ue podem ser invalidados os respectivos atos administrativos por via :udicial0
Luanto 4 prescrio administrativa depender7 da norma le1al 2ue a institui em cada caso0
A anulao dos atos administrativos pela pr6pria Administrao constitui a
forma normal de invalidao de atividade ile1"tima do <oder <=9lico0 %ssa faculdade assenta no
poder de autotutela do %stado0 P uma :ustia interna e!ercida pelas autoridades administrativas
em defesa da instituio e da le1alidade de seus atos0
<ara a anulao do ato ile1al >no confundir com ato inconveniente ou
inoportuno 2ue rende ense:o a revo1ao e no a anulao@ no se e!i1em formalidades
especiais nem /7 pra*o determinado para a invalidao salvo 2uando norma le1al o fi!ar
e!pressamente0 & essencial 2ue a autoridade 2ue o invalidar demonstre no devido processo
le1al a nulidade com 2ue foi praticado0 %videnciada a infrao 4 lei fica :ustificada a anulao
administrativa0
&s atos administrativos nulos ficam su:eitos a invalidao no s6 pela
pr6pria Administrao como tam9m pelo <oder -udici7rio desde 2ue levados 4 sua apreciao
pelos meios processuais ca9"veis 2ue possi9ilitem o pronunciamento anulat6rio0
A :ustia somente anula atos ile1ais no podendo revo1ar atos
inconvenientes ou inoportunos mas formal e su9stancialmente le1"timos por2ue isto atri9uio
e!clusiva da Administrao0
& controle :udicial dos atos administrativos unicamente de le1alidade mas
nesse campo a reviso ampla em face dos preceitos constitucionais de 2ue a lei no poder7
e!cluir da apreciao do <oder :udici7rio leso ou ameaa a direito >art0 HF UUU)@8 conceder-se-
7 mandado de se1urana para prote1er direito l"2uido e certo individual ou coletivo no
amparado por Q/a9eas corpusQ ou Q/a9eas dataQ >art0 HF LU#U e LUU@8 e de 2ue 2ual2uer
cidado parte le1"tima para propor ao popular 2ue vise a anular ato lesivo ao patrimDnio
p=9lico ou de entidade de 2ue o %stado participe >art0 HF LUU###@0 Diante desses mandamentos da
;onstituio nen/um ato do <oder <=9lico poder7 ser su9tra"do do e!ame :udicial se:a ele de 2ue
p71ina I?
IH
cate1oria for >vinculado ou discricion7rio@ e proven/a de 2ual2uer a1ente 6r1o ou <oder0 A
=nica restrio oposta 2uanto ao o9:eto do :ul1amento >e!ame de le1alidade ou da lesividade ao
patrimDnio p=9lico@ e no 2uanto 4 ori1em ou nature*a do ato impu1nado0
(. Contratos administrativos
;ontrato todo acordo de vontades firmado livremente pelas partes para
criar o9ri1aCes e direitos rec"procos0 %m principio todo contrato ne16cio :ur"dico 9ilateral e
comutativo isto reali*ado entre pessoas 2ue se o9ri1am 4 prestaCes m=tuas e e2uivalentes em
encar1os e vanta1ens0 ;omo pacto consensual pressupCe li9erdade e capacidade :ur"dica das
partes para se o9ri1arem validamente8 como ne16cio :ur"dico re2uer o9:eto l"cito e forma
prescrita ou no vedada em lei0
%m9ora t"pica do Direito <rivado a instituio do contrato utili*ada pela
administrao <=9lica na sua pure*a ori1in7ria >contratos privados reali*ados pela Administrao@
ou com as adaptaCes necess7rias aos ne16cios p=9licos >contratos administrativos propriamente
ditos@0 Dai por 2ue a teoria 1eral do contrato a mesma tanto para os contratos privados >civis e
comerciais@ como para os contratos p=9licos de 2ue so espcies os contratos administrativos e
os acordos internacionais0 Todavia os contratos p=9licos so re1idos por normas e princ"pios
pr6prios do Direito <=9lico atuando o Direito <rivado apenas supletivamente :amais su9stituindo
ou derro1ando as re1ras privativas da Administrao0
Todo contrato - privado ou p=9lico - dominado por dois princ"piosA o da
lei entre as partes >le! inter partes@ e o da o9serv5ncia do pactuado >pacta sunt servanda@0 &
primeiro impede a alterao do 2ue as partes convencionaram8 o se1undo o9ri1a-as a cumprir
fielmente o 2ue avenaram e prometeram reciprocamente0
;ontrato administrativo o a:uste 2ue a Administrao <=9lica a1indo
nessa 2ualidade firma com particular ou outra entidade administrativa para a consecuo de
o9:etivos de interesse p=9lico nas condiCes esta9elecidas pela pr6pria Administrao0
& contrato administrativo sempre consensual e em re1ra formal
oneroso comutativo e reali*ado intuitu personae0 P consensual por2ue consu9stancia um acordo
de vontades e no um ato unilateral e impositivo da administrao8 P formal por2ue se e!pressa
por escrito e com re2uisitos especiais8 P oneroso por2ue remunerado na forma convencionada8
comutativo por2ue esta9elece compensaCes reciprocas e e2uivalentes para as partes8 intuitu
personae por2ue deve ser e!ecutado pelo pr6prio contratado vedadas em principio a sua
su9stituio por outrem ou a transfer3ncia do a:uste0
Alm dessas caracter"sticas su9stanciais o contrato administrativo possui
uma outra 2ue l/e pr6pria em9ora e!terna 2ual se:a a e!i13ncia de prvia licitao s6
dispens7vel nos casos e!pressamente previstos em lei0 Mas o 2ue realmente o tipifica e o distin1ue
do contrato privado a participao da Administrao na relao :ur"dica com supremacia de
poder para fi!ar as condiCes iniciais do a:uste0 Desse privil1io administrativo na relao
contratual decorre para a Administrao a faculdade de impor as c/amadas cl7usulas e!or9itantes
do Direito ;omum0
&s contratos administrativos podem ser de cola9orao e de atri9uio0
;ontrato de cola9orao todo a2uele em 2ue o particular se o9ri1a a prestar ou reali*ar al1o
para a Administrao como ocorre nos a:ustes de o9ras servios ou fornecimentos8 contrato de
atri9uio o em 2ue a Administrao confere determinadas vanta1ens ou certos direitos ao
particular tal como o uso especial de 9em p=9lico0 & primeiro firmado no interesse prec"puo da
Administrao8 o se1undo reali*ado no do particular desde 2ue no contrarie o interesse
p=9lico0 %ssa distino fundamental para a correta interpretao dos contratos administrativos0
Da sua caracter"stica essencial consu9stanciada na participao da
Administrao com supremacia de poder resultam para o contrato administrativo certas
p71ina IH
IM
peculiaridades 2ue os contratos comuns su:eitos 4s normas do Direito <rivado no ostentam0
Tais peculiaridades constituem 1enericamente as c/amadas cl7usulas e!or9itantes e!pl"citas ou
impl"citas em todo contrato administrativo0
;l7usulas e!or9itantes so pois as 2ue e!cedem do Direito ;omum para
consi1nar uma vanta1em ou uma restrio 4 Administrao ou ao contratado0 A cl7usula
e!or9itante no seria l"cita num contrato privado por2ue desi1ualaria as partes na e!ecuo do
avenado mas a9solutamente v7lida no contrato administrativo desde 2ue decorrente da lei ou
dos princ"pios 2ue re1em a atividade administrativa por2ue visa a esta9elecer uma prerro1ativa
em favor de uma das partes para o perfeito atendimento do interesse p=9lico 2ue se so9repCe
sempre aos interesses particulares0
As cl7usulas e!or9itantes podem consi1nar as mais diversas prerro1ativas
no interesse do servio p=9lico tais como a ocupao do dom"nio p=9lico o poder e!propriat6rio
e a atri9uio de arrecadar tri9utos concedidos ao particular contratante para a ca9al e!ecuo do
contrato0 Todavia as principais so as 2ue se e!teriori*am na possi9ilidade de alterao e resciso
unilateral do contrato8 no e2uil"9rio econDmico e financeiro8 na reviso de preos e tarifas8 na
inoponi9ilidade da e!ceo de contrato no cumprido8 no controle do contrato e na aplicao de
penalidades contratuais pela Administrao0
& poder de alterao e resciso unilaterais do contrato administrativo
inerente 4 Administrao pelo 2u3 podem ser feitas ainda 2ue no previstas e!pressamente em lei
ou consi1nadas em cl7usula contratual0 Assim nen/um particular ao contratar com a
Administrao ad2uire direito 4 imuta9ilidade do contrato ou 4 sua e!ecuo inte1ral ou ainda
4s suas vanta1ens in specie por2ue isto e2uivaleria a su9ordinar o interesse p=9lico ao interesse
privado do contratado0
A resciso unilateral ou resciso administrativa pode ocorrer tanto por
inadimpl3ncia do contratante como por interesse p=9lico na cessao da normal e!ecuo do
contrato mas em am9os os casos e!i1e :usta causa para o rompimento do a:uste pois no ato
discricion7rio mas vinculado aos motivos 2ue a norma ou as cl7usulas contratuais consi1nam
como ense:adores desse e!cepcional distrato0
& contrato administrativo ile1al pode ser e!tinto por anulao unilateral da
Administrao mas sempre com oportunidade de defesa para o contratado em cu:o e!pediente se
demonstre a ile1alidade do a:uste0 P de se advertir 2ue somente o contrato tipicamente
administrativo pass"vel de anulao unilateral no o sendo o contrato de Direito <rivado
>compra e venda doao e outros@ firmado pela Administrao o 2ual s6 pode ser e!tinto por
acordo entre as partes ou por via :udicial0 &9serve-se porm 2ue mesmo nos contratos anulados
o 2ue foi reali*ado com proveito da Administrao deve ser pa1o no por o9ri1ao contratual
mas pelo dever moral 2ue impede o enri2uecimento il"cito de 2ual2uer das partes0
& e2uil"9rio financeiro ou e2uil"9rio econDmico ou e2uao econDmica
ou ainda e2uao financeira do contrato administrativo a relao esta9elecida inicialmente
pelas partes entre os encar1os do contratado e a retri9uio da Administrao para a :usta
remunerao do o9:eto do a:uste0 %ssa relao encar1o-remunerao deve ser mantida durante
toda a e!ecuo do contrato a fim de 2ue o contratado no ven/a a sofrer indevida reduo nos
lucros normais do empreendimento0
& rea:ustamento contratual de preos e de tarifas a medida convencionada
entre as partes contratantes para evitar 2ue em ra*o das elevaCes do mercado da
desvalori*ao da moeda ou do aumento 1eral de sal7rios no per"odo de e!ecuo do contrato
administrativo ven/a a romper-se o e2uil"9rio financeiro do a:uste0
A e!ceo de contrato no cumprido usualmente invocada nos a:ustes de
Direito <rivado no se aplica em princ"pio aos contratos administrativos 2uando a falta da
Administrao0 %sta todavia pode sempre ar1Tir a e!ceo em seu favor diante da inadimpl3ncia
do particular contratante0
p71ina IM
IN
;om efeito en2uanto nos contratos entre particulares l"cito a 2ual2uer das
partes cessar a e!ecuo do avenado 2uando a outra no cumpre a sua o9ri1ao >;; art0
10RJE@ nos a:ustes de Direito <=9lico o particular no pode usar dessa faculdade contra a
Administrao0 #mpede-o o princ"pio maior da continuidade do servio p=9lico 2ue veda a
paralisao da e!ecuo do contrato mesmo diante da omisso ou atraso da Administrao no
cumprimento das prestaCes a seu car1o0 'os contratos administrativos a e!ecuo su9stitu"da
pela su9se2uente indeni*ao dos pre:u"*os suportados pelo particular ou ainda pela resciso por
culpa da Administrao0
& controle do contrato administrativo um dos poderes inerentes 4
Administrao e por isso mesmo impl"cito em toda contratao p=9lica dispensando cl7usula
e!pressa0 ;om efeito desde 2ue 4 Administrao incum9em a reali*ao de o9ras p=9licas e a
prestao de servios 4 coletividade /7 de ter a correspondente prerro1ativa de controlar os seus
contratos e de ade2u7-los 4s e!i13ncias do momento supervisionando acompan/ando e
fiscali*ando a sua e!ecuo ou nela intervindo0
A aplicao de penalidades contratuais diretamente pela Administrao
outra de suas prerro1ativas correlata a do controle do contrato0 $ealmente seria in=til o
acompan/amento da e!ecuo contratual se verificada a infrao do contratado no pudesse a
Administrao puni-lo pela falta cometida0
'a interpretao do contrato administrativo preciso ter sempre em vista
2ue as normas 2ue o re1em so as do Direito <=9lico suplementadas pelas do Direito <rivado e
no o contr7rio como lamentavelmente ainda se pratica entre n6s0
%n2uanto nos a:ustes privados a li9erdade contratual ampla sendo
permitido a 2ual2uer dos contratantes renunciar direitos e assumir as o9ri1aCes 2ue l/e aprouver
nos contratos administrativos uma das partes - a Administrao - est7 sempre vinculada ao
interesse p=9lico e no pode a9rir mo de seus direitos e poderes por mera li9eralidade para com a
outra parte0 Assim 2ual2uer cl7usula 2ue contrarie o interesse p=9lico ou consu9stancie ren=ncia
a direitos e poderes da Administrao deve ser considerada como no escrita salvo se autori*ada
por lei0
At o advento do Dec0-lei E0IRRS+M poucas eram as leis 2ue tratavam de
contrato administrativo e a matria era re1ulada de modo incompleto e assistem7tico propiciando
errDneas aplicaCes da lei e /esitao da :urisprud3ncia na interpretao de suas normas0 ;ontudo
com a edio do referido %statuto passamos a ter uma le1islao or15nica e sistem7tica re1endo
toda a matria0
& instrumento do contrato administrativo em re1ra termo em livro
pr6prio da repartio contratante ou escritura p=9lica nos casos e!i1idos em lei >os relativos a
direitos reais so9re im6veis p0 e!0@0 & contrato ver9al constitui e!ceo pelo evidente motivo de
2ue os ne16cios administrativos dependem de comprovao documental e de re1istro nos 6r1os
de controle interno0
Alm do termo de contrato o9ri1at6rio nos casos 2ue e!i1em concorr3ncia
os a:ustes administrativos podem ser formali*ados mediante outros documentos /79eis tais como
carta-contrato nota de empen/o de despesa autori*ao de compra e ordem de servio0 Todos
esses so tam9m instrumentos de contrato administrativo e instrumentos 9ilaterais por2ue
e!pedidos pela Administrao e aceitos pela outra parte e!pressa ou tacitamente para a
formali*ao do a:uste0
A pu9licao do contrato formalidade 1eralmente e!i1ida pelas normas
administrativas como consect7rio da nature*a p=9lica dos atos da Administrao0 'o
necess7rio se:a inte1ral 9astando a not"cia resumida na imprensa oficial com indicao das partes
o9:eto e valor do a:uste0
& contrato administrativo re1ularmente pu9licado dispensa testemun/as e
re1istro em cart6rio pois como todo ato administrativo tra* em si a presuno de le1itimidade e
vale contra terceiros desde a sua pu9licao0
p71ina IN
I+
& conte=do do contrato a vontade das partes e!pressa no momento de sua
formali*ao0 Da" a necessidade de cl7usulas 2ue fi!em com fidelidade o o9:eto do a:uste e
definam com preciso os direitos o9ri1aCes encar1os e responsa9ilidades dos contratantes em
conformidade com o edital e a proposta vencedora0 'o caso de dispensa de licitao o conte=do
do contrato deve ater-se ao despac/o 2ue autori*ou sua reali*ao e 4 proposta escol/ida0
#nte1ram o contrato tam9m o edital o pro:eto com suas especificaCes
memoriais c7lculos planil/as crono1ramas e demais elementos pertinentes e complementam-no
ainda 2ue no e!pressas em suas cl7usulas as disposiCes de leis re1ulamentos caderno de
encar1os da repartio contratante e normas tcnicas oficiais concernentes ao seu o9:eto0
Todo contrato administrativo possui cl7usulas essenciais ou necess7rias e
cl7usulas acess6rias ou secund7rias0 A2uelas fi!am o o9:eto do a:uste e esta9elecem as condiCes
fundamentais para sua e!ecuo8 estas complementam e esclarecem a vontade das partes para
mel/or entendimento do avenado0 As primeiras no podem faltar no contrato pena de nulidade
tal se:a a impossi9ilidade de se definir seu o9:eto e de se con/ecer com certe*a :ur"dica os direitos
e o9ri1aCes de cada uma das partes8 as se1undas por sua irrelev5ncia no afetam o conte=do
ne1ocial podendo ser omitidas sem invalidar o a:uste0
De um modo 1eral so cl7usulas essenciais ou necess7rias em 2ual2uer
contrato administrativo as 2ueA definam o o9:eto e seus elementos caracter"sticos8 esta9eleam o
re1ime de e!ecuo da o9ra ou do servio ou a modalidade do fornecimento8 fi!em o preo as
condiCes de pa1amento e 2uando for o caso os critrios de rea:ustamento8 mar2uem os pra*os
de in"cio e!ecuo concluso e entre1a do o9:eto do contrato8 indi2uem o valor e os recursos
para atender 4s despesas contratuais8 discriminem os direitos e o9ri1aCes das partes8 esta9eleam
os casos de resciso do contrato8 prescrevam as condiCes de importao a data e a ta!a de
c5m9io para converso 2uando for o caso0
%ssencial ser7 toda cl7usula cu:a omisso impea ou dificulte a e!ecuo do
contrato 2uer pela indefinio de seu o9:eto 2uer pela incerte*a de seu preo 2uer pela falta de
outras condiCes necess7rias e no esclarecidas0
As leis administrativas facultam 4 Administrao a e!i13ncia de 1arantia a
fim de asse1urar a e!ecuo do contrato0 <or isso mesmo s6 pode ser pedida ao licitante
vencedor e no mais a todos os participantes da licitao0 A escol/a da 1arantia fica a critrio do
contratado dentre as modalidades enumeradas na lei0 Luando pretendida pela Administrao
dever7 constar do edital ou convite e ser li9erada ap6s o cumprimento inte1ral do contrato ou
facultativamente na proporo do seu cumprimento como est"mulo ao 9om desempen/o do
contratado0
A perda da 1arantia se d7 toda ve* 2ue seu ofertante faltar com o prometido
4 Administrao nos termos do edital ou do contrato ou em conse2T3ncia do desconto de d9itos
ou de multas em 2ue o contratado incidir e no recol/er no devido tempo0 'esses casos a
Administrao poder7 incorporar ao seu patrimDnio a cauo em din/eiro ou em t"tulos at o
limite devido pelo contratado ou co9rar do fiador ou do se1urador as respectivas 1arantias por
eles prestadas0 $edu*ida ou perdida a 1arantia inicial l"cito 4 Administrao e!i1ir sua
recomposio para prosse1uimento do contrato so9 pena de resciso unilateral por inadimpl3ncia
do contratado0
As principais 1arantias usualmente e!i1idas pela Administrao para
asse1urar o cumprimento de seus contratos so a cauo >em din/eiro em t"tulos ou fide:uss6ria@
a fiana 9anc7ria e o se1uro-1arantia0 %ssas 1arantias so alternativas isto a e!i13ncia de uma
e!clui as outras mas podem ser pedidos concomitantemente com elas o se1uro de pessoas e 9ens
e o compromisso de entre1a de material ou e2uipamento0 )e:amos em 2ue consiste cada uma
dessas modalidades0
;auo toda 1arantia em din/eiro em t"tulo da d"vida p=9lica >cauo
real@ ou em responsa9ilidade de terceiro >cauo fide:uss6ria ou fiana@0 P uma reserva de
p71ina I+
IJ
numer7rio de valores ou de responsa9ilidade de terceiro 2ue a Administrao pode utili*ar sempre
2ue o contratado faltar a seus compromissos o 2ue o torna contratualmente em d9ito0
.iana 9anc7ria a 1arantia fide:uss6ria fornecida por um 9anco 2ue se
responsa9ili*a perante a Administrao pelo cumprimento das o9ri1aCes do contratado0 P de
nature*a comercial e onerosa pelo 2u3 o9ri1a o 9anco solidariamente at o limite da
responsa9ilidade afianada sem l/e permitir o 9enef"cio de ordem 2ue privativo da fiana ;ivi10
(e1uro-1arantia de o9ri1ao contratual a 1arantia oferecida por uma
compan/ia se1uradora para asse1urar a plena e!ecuo do contrato0 'a ap6lice de se1uro-
1arantia a se1uradora o9ri1a-se a completar 4 sua custa o o9:eto do contrato ou a pa1ar 4
Administrao o necess7rio para 2ue esta o transfira a terceiro ou o reali*e diretamente0
(e1uro de pessoas e 9ens pode ser e!i1ido nos contratos administrativos
cu:a e!ecuo se:a particularmente peri1osa0 'o se confunde com o se1uro por acidentes no
tra9al/o >encar1o normal do contratado@ por2ue sua finalidade a 1arantia de terceiros contra
danos materiais ou pessoais de responsa9ilidade con:unta e solid7ria da Administrao e do
empreiteiro nas o9ras e servios p=9licos indeni*7veis independentemente de culpa do e!ecutor0
;ompromisso de entre1a de material produto ou e2uipamento de
fa9ricao ou produo de terceiros estran/os ao contrato medida cautelar tomada pela
Administrao nos a:ustes 2ue e!i1em 1randes e cont"nuos fornecimentos no sentido de 2ue o
contratado apresente documento firmado pelo fa9ricante produtor ou fornecedor autori*ado
o9ri1ando-se a fornecer e manter o fornecimento durante a e!ecuo do a:uste0 A o9ri1ao
entre este e o contratado no se eri1indo em t"tulo e!ecut6rio da Administrao pois o
compromiss7rio no participa da relao contratual administrativa0
%!ecutar o contrato cumprir suas cl7usulas se1undo a comum inteno
das partes no momento de sua cele9rao0 A e!ecuo refere-se no s6 4 reali*ao do o9:eto do
contrato como tam9m 4 perfeio tcnica dos tra9al/os aos pra*os contratuais 4s condiCes de
pa1amento e a tudo o mais 2ue for esta9elecido no a:uste ou constar das normas le1ais como
encar1o de 2ual2uer das partes0
%!ecutar o contrato pois cumpri-lo no seu o9:eto nos seus pra*os e nas
suas condiCes0
& contrato administrativo como de resto 2ual2uer contrato deve ser
e!ecutado fielmente e!ercendo cada parte seus direitos e cumprindo suas o9ri1aCes0 'a
e!ecuo do contrato administrativo a Administrao nivela-se ao particular de modo 2ue a cada
o9ri1ao deste corresponde um direito da2uela e vice-versa se1undo as cl7usulas contratuais e
as normas pertinentes0
& principal direito da Administrao alm dos consu9stanciados nas
cl7usulas contratuais e nos re1ulamentos pr6prios da espcie visando 4 o9teno do o9:eto do
contrato o de e!ercer suas prerro1ativas diretamente isto sem a interveno do :udici7rio ao
2ual ca9e ao contratado recorrer sempre 2ue no concordar com as pretensCes da Administrao e
no lo1rar compor-se ami1avelmente com ela0
& principal direito do contratado o de rece9er o preo nos contratos de
cola9orao >e!ecuo de o9ras servios e fornecimentos@ na forma e no pra*o convencionados
ou do mesmo modo a prestao devida pela administrao nos contratos de atri9uio
>concesso de uso de 9ens p=9licos e outros dessa espcie@0 A esse se1uem-se o direito 4
manuteno do e2uil"9rio financeiro no caso de alterao unilateral e o de e!i1ir da
Administrao o cumprimento de suas pr6prias o9ri1aCes ainda 2ue no consi1nadas
e!pressamente como a de entre1ar o local da o9ra ou servio livre e desem9araado a de no
criar o9st7culos ao normal andamento dos tra9al/os e a de e!pedir as necess7rias ordens de
servio dentro dos pra*os esta9elecidos se for o caso0 & descumprimento dessas o9ri1aCes d7
ao particular o direito de pedir a resciso :udicial do contrato com a devida indeni*ao por
perdas e danos0
p71ina IJ
?R
As o9ri1aCes da Administrao redu*em-se 1eralmente ao pa1amento do
preo a:ustado ao passo 2ue as do contratado se e!pressam no cumprimento da prestao
prometida0 #sso nos contratos de cola9orao por2uanto nos de atri9uio invertem-se as
posiCes ficando a car1o da Administrao a prestao do o9:eto contratual e ao particular o
pa1amento da remunerao convencionada0
&utra o9ri1ao da Administrao a entre1a do local da o9ra ou do
servio na espcie e nas condiCes 2ue permitam ao contratado a re1ular e!ecuo do contrato0
'esse encar1o da Administrao compreendem-se as desapropriaCes necess7rias as servidCes
administrativas as interdiCes de tr5nsito e demais atos de autoridade 2ue s6 o <oder <=9lico
pode praticar0 A no entre1a do local nas condiCes e pra*os avenados ou a alterao do pro:eto
rende ense:o a ampliao dos crono1ramas 4 reviso de preos e at mesmo 4 resciso do
contrato tais se:am os 1ravames ou a impossi9ilidade da e!ecuo0
Luanto ao particular ao lado da prestao do o9:eto do contrato 2ue a
principal e!istem outras o9ri1aCes e!i1"veis ainda 2ue no consi1nadas e!pressamente no
instrumento contratual por decorrerem dos princ"pios e normas 2ue re1em os a:ustes do Direito
<=9lico tais como a o9serv5ncia das normas tcnicas ade2uadas8 o empre1o do material
apropriado 2uantitativa e 2ualitativamente8 a su:eio aos acrscimos ou supressCes le1ais8
e!ecuo pessoal do o9:eto do contrato8 atendimento dos encar1os tra9al/istas previdenci7rios
fiscais e comerciais decorrentes da e!ecuo8 manuteno no local da o9ra ou servio de preposto
em condiCes de tratar com a Administrao e dela rece9er a orientao ca9"vel0
A o9serv5ncia das normas tcnicas ade2uadas e o empre1o do material
apropriado em 2uantidade e 2ualidade compat"veis com o o9:eto do contrato constituem deveres
tico-profissionais do contratado presumidos nos a:ustes administrativos 2ue visam sempre ao
mel/or atendimento do servio p=9lico0 Da" por 2ue o contratado o9ri1ado a reparar corri1ir
remover reconstruir ou su9stituir 4s suas e!pensas no todo ou em parte o o9:eto do contrato em
2ue se verifi2uem v"cios defeitos ou incorreCes resultantes da e!ecuo ou dos materiais
empre1ados0 %ntre n6s as normas tcnicas oficiais so as da Associao Brasileira de 'ormas
Tcnicas - AB'T0
)ariaCes de 2uantidade so acrscimos ou supressCes le1ais admiss"veis
nos a:ustes administrativos nos limites re1ulamentares sem modificao dos preos unit7rios e
sem necessidade de nova licitao 9astando o respectivo aditamento 2uando se verificar
aumento ou a simples ordem escrita de supresso /avendo reduo0 'esses casos 2ue por isso
mesmo no confi1uram /ip6teses de alterao unilateral o contratado tem direito a e!ecutar os
acrscimos nas mesmas condiCes do contrato inicial e a Administrao no fica o9ri1ada a
compor perdas e danos 2uando determina as reduCes permitidas su:eitando-se apenas ao
pa1amento do 2ue /ouver sido reali*ado antes da ordem de supresso0 Alm dos limites de
variao o9ri1at6ria a licitao do acrscimo salvo se /ouver motivo para a sua dispensa e
tratando-se de supresso superior ao permitido o contrato poder7 ser rescindido com as
indeni*aCes devidas0
Todo contrato administrativo firmado intuitu personae isto tendo em
vista a pessoa f"sica ou :ur"dica 2ue atravs do procedimento da licitao ou de outros meios nos
casos de dispensa demonstrou possuir idoneidade para e!ecutar plenamente seu o9:eto so9 o
tr"plice aspecto :ur"dico tcnico e financeiro0 Assim sendo compete-l/e e!ecutar pessoalmente o
o9:eto do contrato ou se:a sem transfer3ncia de responsa9ilidades ou su9contrataCes no
autori*adas pela Administrao0
#ndependentemente de cl7usula contratual o contratado respons7vel pelos
encar1os tra9al/istas previdenci7rios fiscais e comerciais decorrentes da e!ecuo do contrato
so os encar1os de e!ecuo0 %sta a re1ra0 Mas por disposio le1al re1ulamentar ou
contratual >2uando a lei o permitir ou for omissa@ poder7 a Administrao assumir tais encar1os
ou solidari*ar-se com o contratado no seu pa1amento0
p71ina ?R
?1
P o9ri1ao imposter17vel do contratante a manuteno no local da o9ra
ou servio de preposto credenciado para diri1ir os tra9al/os informar a fiscali*ao e atender 4s
recomendaCes da Administrao na e!ecuo do contrato0
& acompan/amento da e!ecuo do contrato direito e dever da
Administrao e nele se compreendem a fiscali*ao a orientao a interdio a interveno e a
aplicao de penalidades contratuais0 %sse acompan/amento compete aos pr6prios 6r1os
interessados mas pode reali*ar-se por dele1ao e!pressa atravs de assessorias ou consultorias
especiali*adas ficando sempre reservada 4 administrao a imposio das medidas punitivas0
A fiscali*ao da e!ecuo do contrato a9ran1e a verificao do material e
do tra9al/o admitindo testes provas de car1a e!peri3ncias de funcionamento e de produo e
tudo o mais 2ue se relacionar com a perfeio da o9ra do servio ou do fornecimento0 A sua
finalidade asse1urar a perfeita e!ecuo do contrato ou se:a a e!ata correspond3ncia dos
tra9al/os com o pro:eto ou com as e!i13ncias previamente esta9elecidas pela Administrao tanto
nos seus aspectos tcnicos 2uanto nos pra*os de reali*ao e por isso mesmo /7 de pautar-se
pelas cl7usulas contratuais pelas normas re1ulamentares do servio e pelas disposiCes do
caderno de o9ri1aCes se e!istente0
A orientao da e!ecuo do contrato tam9m direito-dever da
Administrao 2ue se e!teriori*a pelo fornecimento de normas e diretri*es so9re seus o9:etivos
para 2ue o particular possa cola9orar eficientemente com o <oder <=9lico no empreendimento em
2ue am9os esto empen/ados0 'o se confunde com a direo do contrato 2ue sempre do
contratado principalmente na empreitada caracteri*ada pela autonomia tcnica operacional e
econDmica do empreiteiro na e!ecuo do a:uste por sua conta e risco na forma avenada0
A interdio da e!ecuo do contrato o ato escrito pelo 2ual a
Administrao determina a paralisao da o9ra do servio ou do fornecimento 2ue ven/a sendo
feito em desconformidade com o avenado0 P a aplicao dos princ"pios da autotutela e da auto-
e!ecutoriedade 2ue re1em a atividade administrativa de modo 2ue ao contratado inconformado
com a deciso s6 ca9e usar dos recursos /ier7r2uicos ou das vias :udiciais ca9"veis para a defesa
de seus direitos0
A interveno na e!ecuo do contrato provid3ncia e!trema 2ue se
:ustifica 2uando o contratado se revela incapa* de dar fiel cumprimento ao avenado ou /7
imin3ncia ou efetiva paralisao dos tra9al/os com pre:u"*os potenciais ou reais para o servio
p=9lico0 <or isso mesmo e por ser medida autoe!ecut7vel pela Administrao e!i1e :usta causa
caracteri*ada pelo 1rave descumprimento do contrato ou pela ocorr3ncia de fatos estran/os 4
conduta do contratante 2ue pon/am em risco a e!ecuo sem o 2u3 ser7 ile1"tima0
A aplicao de penalidades contratuais medida auto-e!ecut6ria de 2ue se
vale a Administrao 2uando verifica a inadimpl3ncia do contratado na reali*ao do o9:eto do
contrato no atendimento dos pra*os ou no cumprimento de 2ual2uer outra o9ri1ao a seu car1o0
A =nica e!ceo ao princ"pio da auto-e!ecutoriedade desse poder-dever da Administrao ocorre
2uando o punido resiste e /7 necessidade de co9rana de 2uantia em din/eiro ou apreenso de
seus 9ens caso em 2ue se impCe a utili*ao do procedimento :udicial ade2uado0
A entre1a e rece9imento do o9:eto do contrato constitui a etapa final da
e!ecuo de todo a:uste administrativo para a li9erao do contratado0 & rece9imento do o9:eto
do contrato pode ser provis6rio ou definitivo0
$ece9imento provis6rio o 2ue se efetua em car7ter e!perimental dentro
de um per"odo determinado para a verificao da perfeio do o9:eto do contrato 2ue para
tanto dever7 ser su9metido 4s provas ou testes necess7rios 4 comprovao de sua 2ualidade
resist3ncia operatividade e conformidade com o pro:eto e especificaCes0 As fal/as e imperfeiCes
verificadas no per"odo do rece9imento provis6rio durante o 2ual ficam retidas as 1arantias
oferecidas 4 e!ecuo ocorrem todas por conta do contratado0 Transcorrido o pra*o do
rece9imento provis6rio sem impu1nao da Administrao entende-se o o9:eto do contrato
rece9ido definitivamente0
p71ina ?1
?E
A re1ra o rece9imento definitivo de modo 2ue o provis6rio deve ser
e!pressamente previsto no edital ou no contrato em conformidade com as normas
re1ulamentares e ressalvado no termo pr6prio0
$ece9imento definitivo o 2ue a Administrao fa* em car7ter permanente
incorporando o o9:eto do contrato ao seu patrimDnio e considerando o a:uste re1ularmente
e!ecutado pelo contratado0
& rece9imento definitivo e!onera o contratado dos encar1os contratuais
mas no da responsa9ilidade pela solide* e se1urana da o9ra por cinco anos nos termos do art0
10E?H do ;; nem das faltas tico-profissionais e muito menos das sanCes penais ca9"veis em
ra*o de morte ou leso corporal causada a terceiro e a ele imput7vel por dolo ou culpa na
e!ecuo imperfeita do o9:eto do contrato0
%!tino do contrato a cessao do v"nculo o9ri1acional entre as partes
pelo inte1ral cumprimento de suas cl7usulas ou pelo seu rompimento atravs da resciso ou da
anulao0
A e!tino do contrato pela concluso de seu o9:eto a re1ra ocorrendo
de pleno direito 2uando as partes cumprem inte1ralmente suas prestaCes contratuais ou se:a a
reali*ao do o9:eto do a:uste por uma delas e o pa1amento do preo pela outra0 & rece9imento
definitivo importa o recon/ecimento da concluso do o9:eto do contrato operando sua e!tino0
A e!tino do contrato pelo trmino de seu pra*o a re1ra nos a:ustes por
tempo determinado nos 2uais o pra*o de efic7cia do ne16cio :ur"dico contratado de modo 2ue
uma ve* e!pirado e!tin1ue-se o contrato 2ual2uer 2ue se:a a fase de e!ecuo de seu o9:eto
como ocorre na concesso de servio p=9lico0
A e!tino do contrato pela resciso >administrativa :udicial ami17vel ou
de pleno direito@ forma e!cepcional por importar a prematura cessao do a:uste em meio 4 sua
e!ecuo0
A e!tino do contrato pela anulao tam9m forma e!cepcional e s6
pode ser declarada 2uando se verificar ile1alidade na sua formali*ao ou em cl7usula essencial0
Assim tem-se considerado nulo o contrato reali*ado sem concorr3ncia 2uando a lei a e!i1e ou
mediante concorr3ncia fraudada no seu procedimento ou :ul1amento ou ainda 2uando o a:uste
contraria normas le1ais em pontos fundamentais de seu conte=do ne1ocial0
A anulao do contrato ato declarat6rio de invalidade pree!istente pelo
2ue opera efeitos e! tunc retroa1indo 4s suas ori1ens0 Luando feita pela Administrao deve
formali*ar-se por decreto despac/o ou termo circunstanciado em 2ue se apontem os motivos da
invalidade e o dispositivo le1al ou re1ulamentar infrin1ido pois s6 a ile1alidade autori*a a
e!tino do contrato pela via anulat6ria0
Do mesmo modo s6 a ile1alidade autori*a a anulao do contrato
administrativo pelo <oder -udici7rio atravs das vias :udiciais comuns >aCes ordin7rias
anulat6rias@ ou especiais >mandado de se1urana ou ao popular@ conforme o caso e o direito
su9:etivo a ser prote1ido0
Assinale-se finalmente 2ue ine!iste revo1ao de contrato como
lamentavelmente ainda se entende entre n6s por2ue o instituto privativo dos atos unilaterais0
Todavia os mesmos motivos 2ue ense:am a revo1ao dos atos administrativos >conveni3ncia da
Administrao ou interesse p=9licos@ podem autori*ar a e!tino do contrato o 2ue se fa* atravs
da resciso unilateral ou administrativa com a composio dos pre:u"*os suportados pelo
contratado0
<rorro1ao do contrato o prolon1amento de sua vi13ncia alm do pra*o
inicial com o mesmo contratado e nas mesmas condiCes anteriores0 Assim sendo a prorro1ao
2ue feita mediante termo aditivo independe de nova licitao podendo seu pra*o ser i1ual
inferior ou superior ao do contrato ori1inal0 & essencial 2ue nos contratos 2ue se e!tin1uem
pelo decurso de pra*o ten/a sido prevista no edital ou em cl7usula contratual 2uando dispensada
a licitao inicial0
p71ina ?E
?I
$enovao do contrato a inovao no todo ou em parte do a:uste
mantido porm seu o9:eto inicial0 A sua finalidade a manuteno da continuidade do servio
p=9lico pelo 2ue admite a recontratao direta do atual contratado desde 2ue as circunst5ncias a
:ustifi2uem e permitam seu en2uadramento numa das /ip6teses le1ais de dispensa ou
ine!i1i9ilidade de licitao como ocorre p0 e!0 2uando o contrato ori1inal se e!tin1ue faltando
pe2uena parte da o9ra servio ou fornecimento para concluir ou 2uando sur1e durante a
e!ecuo a necessidade de uma ampliao no prevista mas facilmente e!ecut7vel com o pessoal
e e2uipamento :7 em atividade0
#ne!ecuo ou inadimpl3ncia do contrato o descumprimento de suas
cl7usulas no todo ou em parte0 <ode ocorrer por ao ou omisso culposa ou sem culpa de
2ual2uer das partes caracteri*ando o retardamento >mora@ ou o descumprimento inte1ral do
a:ustado0
A ine!ecuo ou inadimpl3ncia culposa a 2ue resulta de ao ou omisso
da parte decorrente de ne1li13ncia imprud3ncia imprevid3ncia ou imper"cia no atendimento das
cl7usulas contratuais0 & conceito de culpa no Direito Administrativo o mesmo do Direito ;ivil
consistindo na violao de um dever pree!istenteA dever de dili13ncia para o cumprimento de
prestao prometida no contrato0
A ine!ecuo ou inadimpl3ncia sem culpa a 2ue decorre de atos ou fatos
estran/os 4 conduta da parte retardando ou impedindo totalmente a e!ecuo do contrato0 'esse
caso em9ora ocorra a inadimpl3ncia e possa /aver resciso do contrato no /aver7
responsa9ilidade al1uma para os contratantes por2ue a2ueles eventos atuam como causas
:ustificadoras da ine!ecuo do contrato0
Luando so9revem eventos e!traordin7rios imprevistos e imprevis"veis
onerosos retardadores ou impeditivos da e!ecuo do contrato a parte atin1ida fica li9erada dos
encar1os ori1in7rios e o a:uste /7 2ue ser revisto ou rescindido pela aplicao da teoria da
impreviso provinda da cl7usula re9us sic stanti9us nos seus desdo9ramentos de fora maior
caso fortuito fato do pr"ncipe fato da Administrao e interfer3ncias imprevistas 2ue
e!aminaremos a se1uir0
A teoria da impreviso consiste no recon/ecimento de 2ue eventos novos
imprevistos e imprevis"veis pelas partes e a elas no imput7veis refletindo so9re a economia ou a
e!ecuo do contrato autori*am sua reviso para a:ust7-lo 4s circunst5ncias supervenientes0 P a
aplicao da vel/a cl7usula re9us sic stanti9us aos contratos administrativos a e!emplo do 2ue
ocorre nos a:ustes privados a fim de 2ue sua e!ecuo se reali*e sem a ru"na do contratado na
superveni3ncia de fatos no co1itados pelas partes criando Dnus e!cessivo para uma delas com
vanta1em desmedida para a outra0
.ora maior e caso fortuito so eventos 2ue por sua imprevisi9ilidade e
inevita9ilidade criam para o contratado impossi9ilidade intranspon"vel de normal e!ecuo do
contrato0
.ora maior o evento /umano 2ue por sua imprevisi9ilidade e
inevita9ilidade cria para o contratado impossi9ilidade intranspon"vel de re1ular e!ecuo do
contrato0
;aso fortuito o evento da nature*a 2ue por sua inprevisi9ilidade e
inevita9iliddade cria para o contratado impossi9ilidade intranspon"vel de re1ular e!ecuo do
contrato0 ;aso fortuito p0 e!0 um tufo destruidor em re1iCes no su:eitas a esse fenDmeno8 ou
uma inundao imprevis"vel 2ue cu9ra o local da o9ra8 ou outro 2ual2uer fato com as mesmas
caracter"sticas de imprevisi9ilidade e inevita9ilidade 2ue ven/a a impossi9ilitar totalmente a
e!ecuo do contrato ou retardar seu andamento sem culpa de 2ual2uer das partes0
& 2ue caracteri*a determinado evento como fora maior ou caso fortuito
so pois a imprevisi9ilidade >e no a impreviso das partes@ a inevita9ilidade de sua ocorr3ncia e
o impedimento a9soluto 2ue veda a re1ular e!ecuo do contrato0
p71ina ?I
??
.ato do pr"ncipe toda determinao estatal positiva ou ne1ativa 1eral
imprevista e imprevis"vel 2ue onera su9stancialmente a e!ecuo do contrato administrativo0
& fundamento da teoria do fato do pr"ncipe o mesmo 2ue :ustifica a
indeni*ao do e!propriado por utilidade p=9lica ou interesse social isto a Administrao no
pode causar danos ou pre:u"*os aos administrados e muito menos a seus contratados ainda 2ue
em 9enef"cio da coletividade0 Luando isso ocorre sur1e a o9ri1ao de indeni*ar0
& fato do pr"ncipe caracteri*ado por um ato 1eral do <oder <=9lico tal
como a proi9io de importar determinado produto s6 refle!amente dese2uili9ra a economia do
contrato ou impede sua plena e!ecuo0
.ato da Administrao toda ao ou omisso do <oder <=9lico 2ue
incidindo direta e especificamente so9re o contrato retarda ou impede sua e!ecuo0 & fato da
administrao e2uipara-se 4 fora maior e produ* os mesmos efeitos e!cludentes da
responsa9ilidade do particular pela ine!ecuo do a:uste0 P o 2ue ocorre p0 e!0 2uando a
Administrao dei!a de entre1ar o local da o9ra ou servio ou no providencia as
desapropriaCes necess7rias ou atrasa os pa1amentos por lon1o tempo ou pratica 2ual2uer ato
impeditivo dos tra9al/os a car1o da outra parte0 %m todos esses casos o contratado pode pleitear
a resciso do contrato ami17vel ou :udicialmente por culpa do <oder <=9lico8 o 2ue no se l/e
permite a paralisao sum7ria dos tra9al/os pela invocao da e!ceo de contrato no
cumprido inaplic7vel aos a:ustes administrativos0
#nterfer3ncias imprevistas so ocorr3ncias materiais no co1itadas pelas
partes na cele9rao do contrato mas 2ue sur1em na sua e!ecuo de modo surpreendente e
e!cepcional dificultando e onerando e!traordinariamente o prosse1uimento e a concluso dos
tra9al/os0
As interfer3ncias imprevistas no se confundem com outras eventuais
superveni3ncias >caso fortuito fora maior fato do pr"ncipe fato da Administrao@ por2ue estas
so9rev3m ao contrato ao passo 2ue a2uelas o antecedem mas se mant3m descon/ecidas at
serem reveladas atravs das o9ras e servios em andamento dada sua omisso nas sonda1ens ou
sua imprevisi9ilidade para o local em circunst5ncias comuns de tra9al/o0 <0 e!0 numa o9ra
p=9lica o encontro de um terreno roc/oso e no arenoso como indicado pela Administrao ou
mesmo a passa1em su9terr5nea de canali*ao ou dutos no revelados no pro:eto em e!ecuo0
A ine!ecuo do contrato administrativo propicia sua resciso e pode
acarretar para o inadimplente conse2T3ncias de ordem civil e administrativa inclusive a
suspenso provis6ria e a declarao de inidoneidade para contratar com a Administrao0
$esponsa9ilidade civil a 2ue impCe a o9ri1ao de reparar o dano
patrimonial0 <ode provir da lei >responsa9ilidade le1al@ do ato il"cito >responsa9ilidade por ato
il"cito@ e da ine!ecuo do contrato >responsa9ilidade contratual@ 2ue a 2ue nos interessa0
'a ine!ecuo do contrato administrativo a responsa9ilidade civil sur1e
como uma de suas primeiras conse2T3ncias pois toda ve* 2ue o descumprimento do a:ustado
causar pre:u"*o 4 outra parte o inadimplente fica o9ri1ado a indeni*7-la0
$esponsa9ilidade administrativa a 2ue resulta da infrin13ncia de norma da
Administrao esta9elecida em lei ou no pr6prio contrato impondo um Dnus ao contratado para
com 2ual2uer 6r1o p=9lico0
As sanCes administrativas - multa interdio de atividade suspenso
provis6ria e declarao de inidoneidade - so aplic7veis diretamente pela Administrao mediante
procedimento interno em 2ue se faculte defesa ao infrator0 (e a responsa9ili*ao for ile1al
a9usiva ou ar9itr7ria o interessado poder7 opor-se a ela pelo recurso /ier7r2uico ou pela via
:udicial ade2uada0
(uspenso provis6ria ou tempor7ria do direito de participar de licitao e de
contratar com a Administrao sano administrativa com 2ue se punem os contratados 2ue
culposamente pre:udicarem a licitao ou a e!ecuo do contrato em9ora por fatos ou atos de
p71ina ??
?H
menor 1ravidade0 (e o infrator a1e com dolo ou se a infrao 1rave a sano ade2uada ser7 a
declarao de inidoneidade0
Declarao de inidoneidade penalidade aplic7vel por faltas 1raves do
contratado inadimplente para impedir 2ue continue contratando com a Administrao0 'o a
ri1or uma penalidade contratual mas uma sano administrativa 1enrica 2ue s6 pode ser
aplicada pela autoridade indicada na norma le1al 2ue a consi1na na forma e nos casos
e!pressamente esta9elecidos0
A derradeira o9servao a de 2ue a declarao de inidoneidade e!i1e
oportunidade de defesa e admite cancelamento desde 2ue afastada a diretoria a e2uipe tcnica ou
o profissional respons7vel pelas fal/as contratuais e tcnicas pois cessada a causa devem cessar
os efeitos da sano0 Mesmo a pessoa f"sica atin1ida pela sano poder7 rea9ilitar-se
demonstrando seu 9om desempen/o posterior perante outras AdministraCes por2ue so contra a
"ndole do Direito as interdiCes administrativas perptuas0
A reviso do contrato ou se:a a modificao das condiCes de sua
e!ecuo pode ocorrer por interesse da pr6pria Administrao ou pela superveni3ncia de fatos
novos 2ue tornem ine!e2T"vel o a:uste inicial0 A primeira /ip6tese sur1e 2uando o interesse
p=9lico e!i1e a alterao do pro:eto ou dos processos tcnicos de sua e!ecuo com aumento dos
encar1os a:ustados8 a se1unda 2uando so9rev3m atos do Boverno ou fatos materiais imprevistos
e imprevis"veis pelas partes 2ue dificultam ou a1ravam de modo e!cepcional o prosse1uimento e
a concluso do o9:eto do contrato por o9st7culos intranspon"veis em condiCes normais de
tra9al/o ou por encarecimento e!traordin7rio das o9ras e servios a car1o do particular
contratado 2ue impCem uma recomposio dos preos a:ustados alm do rea:uste prefi!ado0
%m 2ual2uer desses casos o contrato pass"vel de reviso para ade2uao
4 nova realidade e recomposio dos preos em face da situao emer1ente0 'o se trata a2ui
do rea:ustamento de preo constante do contrato mas sim de reviso do pr6prio a:uste diante de
circunst5ncias e fatos imprevistos imprevis"veis e estran/os ao acordo inicial das partes0
P o9ri1at6ria a recomposio dos preos 2uando as alteraCes do pro:eto
ou do crono1rama de sua e!ecuo impostas pela Administrao aumentam os custos ou
a1ravam os encar1os do particular contratado ou 2uando atos 1erais do Boverno ou dificuldades
materiais especificas passam a onerar e!traordinariamente o cumprimento do contrato
dese2uili9rando a e2uao financeira esta9elecida inicialmente entre as partes0
$esciso o desfa*imento do contrato durante sua e!ecuo por
inadimpl3ncia de uma das partes pela superveni3ncia de eventos 2ue impeam ou tornem
inconveniente o prosse1uimento do a:uste ou pela ocorr3ncia de fatos 2ue acarretem seu
rompimento de pleno direito0
A resciso pode efetivar-se por diversas formas a sa9erA por ato unilateral
da Administrao >resciso administrativa@ por acordo entre as partes >resciso ami17vel@ por
deciso :udicial >resciso :udicial@ por declarao da ocorr3ncia de fato previsto como e!tintivo
do contrato >resciso de pleno direito@0 )e:amos cada uma dessas formas de resciso0
$esciso administrativa a efetivada por ato pr6prio e unilateral da
Administrao por inadimpl3ncia do contratado ou por interesse do servio p=9lico0 'o primeiro
caso pode ou no /aver culpa do contratado mas no se1undo essa sempre ine!istente0
<or outro lado em 2ual2uer desses casos e!i1e-se procedimento re1ular
com oportunidade de defesa e :usta causa pois a resciso administrativa no discricion7ria mas
vinculada aos motivos ense:adores desse e!cepcional distrato0
& ato rescis6rio e!presso em decreto ou despac/o dever7 ser
consu9stanciado em termo no 2ual se descreva o estado em 2ue se encontra o o9:eto do contrato
e se indi2uem os motivos e disposiCes normativas ou contratuais 2ue em9asaram a resciso
para 2ue a 2ual2uer tempo se possa evidenciar sua le1itimidade e fi!ar a indeni*ao se devida0
%sse termo o ato formali*ador da resciso administrativa operando seus efeitos a partir da data
de sua pu9licao ou ci3ncia oficial ao interessado >e! nunc@0
p71ina ?H
?M
A resciso administrativa por inadimpl3ncia do contratado ocorre 2uando
este descumpre cl7usula essencial do contrato e em conse2T3ncia retarda ou paralisa sua
e!ecuo ou desvirtua seu o9:eto0 A inadimpl3ncia pode ser culposa 2uando resultante de
ne1li13ncia imprud3ncia imprevid3ncia ou imper"cia do contratado ou sem culpa 2uando
atri9u"vel a fora maior caso fortuito fato do pr"ncipe ou fato da Administrao 2ue constituem
causas :ustificadoras da ine!ecuo como vimos precedentemente0
A resciso administrativa por interesse p=9lico ou conveni3ncia da
Administrao tem por fundamento a variao do interesse p=9lico 2ue autori*a a cessao do
a:uste 2uando este se torna in=til ou pre:udicial 4 coletividade0 Ao efetivar a resciso por interesse
p=9lico a Administrao poder7 fi!ar o valor da indeni*ao ca9"vel verificado atravs de
operaCes cont79eis0 & contratado no poder7 opor-se 4 medida mas no concordando com o
valor da indeni*ao dever7 recorrer 4s vias :udiciais ade2uadas pleiteando unicamente a :usta
reparao dos danos sofridos com a antecipada e!tino do contrato0
$esciso ami17vel a 2ue se reali*a por m=tuo acordo das partes para a
e!tino do contrato e acerto dos direitos dos distratantes0 P feita normalmente nos casos de
inadimpl3ncia sem culpa e nos 2ue autori*am a resciso por interesse p=9lico0
A resciso :udicial a decretada pelo <oder -udici7rio em ao proposta
pela parte 2ue tiver direito 4 e!tino do contrato0 %ssa resciso tanto pode ser o9tida pelo
particular como pela Administrao sendo o9ri1at6ria para a2uele e opcional para esta 2ue
dispCe de poder para operar a resciso administrativa por ato pr6prio0 & %statuto admite 2uatro
casos para o pedido de resciso pelo contratadoA a@ suspenso da e!ecuo do contrato por
ordem escrita da Administrao por pra*o superior a cento e vinte dias8 9@ atraso superior a
noventa dias dos pa1amentos devidos pela Administrao8 c@ a no li9erao por parte da
Administrao de 7rea local ou o9:eto para e!ecuo do contrato nos pra*os a:ustados8 d@
ocorr3ncia de caso fortuito ou de fora maior re1ularmente comprovada >art0 M+ U) a U)###@0
A ao para rescindir o contrato de rito ordin7rio e admite pedidos
cumulados de indeni*ao reteno compensao e demais efeitos decorrentes das relaCes
contratuais em discusso processando-se sempre no :u"*o privativo da Administrao interessada
2ue improrro17vel0
A ao popular tam9m meio de resciso :udicial indireta posto 2ue
ca9"vel para a invalidao de contrato firmado com a Administrao autar2uia e entidade
paraestatal ou su9vencionada com din/eiros p=9licos desde 2ue lesivo de seu patrimDnio0
& mandado de se1urana poder7 ser impetrado ade2uadamente para
anulao de ato ile1al ou a9usivo da autoridade condu*indo o9li2uamente 4 cessao dos efeitos
do contrato o 2ue e2uivale 4 sua resciso0
$esciso de pleno direito a 2ue se verifica independentemente de
manifestao de vontade de 2ual2uer das partes diante da s6 ocorr3ncia de fato e!tintivo do
contrato previsto na lei no re1ulamento ou no pr6prio te!to do a:uste tais como o falecimento do
contratado a dissoluo da sociedade a fal3ncia da empresa o perecimento do o9:eto contratado
e demais eventos de efeitos semel/antes0
&correndo o fato e!tintivo rompe-se automaticamente o contrato devendo
am9as as partes cessar sua e!ecuo0 'o /7 portanto necessidade de ato formal de resciso
nem de decretao :udicialA a resciso de pleno direito resulta do pr6prio fato e!tintivo sendo
meramente declarat6rio 2ual2uer recon/ecimento dessa situao cu:os efeitos por isso mesmo
retroa1em 4 data do evento rescis6rio >e! tunc@0
A resciso de pleno direito pode dar-se com ou sem indeni*ao conforme
previsto em norma le1al ou re1ulamentar ou convencionado no contrato0
)eremos a se1uir os principais contratos administrativos a sa9erA contrato
de o9ra p=9lica8 contrato de servio8 contrato de tra9al/os art"sticos8 contrato de fornecimento8
contrato de concesso8 contrato de 1erenciamento0
p71ina ?M
?N
;ontrato de o9ra p=9lica todo a:uste administrativo 2ue tem por o9:eto
uma construo uma reforma ou uma ampliao de im6vel destinado ao p=9lico ou ao servio
p=9lico0 Lual2uer desses casos confi1ura o9ra p=9lica 2ue em sentido administrativo toda
reali*ao material a car1o da Administrao ou de seus dele1ados0
A o9ra p=9lica pode ser classificada em 2uatro modalidades de
empreendimento a sa9erA e2uipamento ur9ano >ruas praas est7dios monumentos8 calamentos
e canali*aCes8 redes de ener1ia eltrica e de comunicao8 viadutos t=neis QmetrDsQ e demais
mel/oramentos pr6prios das cidades@8 e2uipamento administrativo >instalaCes e aparel/amentos
para o servio administrativo em 1eral@8 empreendimentos de utilidade p=9lica >ferrovias
rodovias pontes portos aeroportos canais o9ras de saneamento represas usinas /idreltricas
ou atDmicas e demais construCes de interesse coletivo@8 edif"cios p=9licos >sedes de 1overno
repartiCes p=9licas escolas /ospitais pres"dios etc0@0
%m9ora tratando de e2uipamento ur9ano e2uipamento administrativo
empreendimento de utilidade p=9lica ou edif"cio p=9lico o contrato administrativo s6 ser7 de o9ra
p=9lica se o9:etivar uma construo reforma ou ampliao de im6vel por2ue o 2ue caracteri*a
o9ra para fins de contratao administrativa e a distin1ue do servio a predomin5ncia do
material so9re a atividade operativa0
;onstruo no sentido tcnico usado pelas normas administrativas a
con:u1ao de materiais e de atividades empre1ados na e!ecuo de um pro:eto de %n1en/aria0
;onstruo 13nero de 2ue a edificao - o9ra destinada especificamente a /a9itao tra9al/o
culto ou enfim a uma utili*ao /umana pessoal - espcie >e!emplificandoA uma ponte ou um
est79ulo uma construo mas no uma edificao8 uma casa 1enericamente uma construo
e especificamente uma edificao@0 Modernamente denomina-se construo civil toda o9ra -
particular ou p=9lica - destinada a fins pac"ficos em oposio 4 construo militar 2ue a9ran1e
toda o9ra 9lica0
$eforma o9ra de mel/oramento nas construCes sem aumentar sua 7rea
ou capacidade0 ;aracteri*a-se pela colocao de seu o9:eto em condiCes normais de utili*ao ou
funcionamento sem ampliao das medidas ori1inais de seus elementos0
Ampliao o9ra de aumento da 7rea ou capacidade da construo0 'a
ampliao mantm-se a orientao do pro:eto ori1in7rio mas se acresce a 7rea ou a capacidade da
construo0
$e1ime de e!ecuo o modo pelo 2ual nos contratos de cola9orao isto
na2ueles em 2ue o particular se propCe a reali*ar al1o para o <oder <=9lico se esta9elecem as
relaCes ne1ociais entre as partes tendo em vista a reali*ao de seu o9:eto pelo contratado e a
respectiva contraprestao pecuni7ria pela Administrao0
& contrato de o9ra p=9lica admite tr3s modalidades de re1ime de e!ecuo
a sa9erA empreitada administrao contratada e tarefa as 2uais podem ser com9inadas entre si
formando um contrato misto0 <ara os 1randes e comple!os empreendimentos de %n1en/aria tem-
se adotado o contrato de 1erenciamento0
<elo contrato de empreitada 2ue o mais usado a Administrao comete
ao particular a e!ecuo da o9ra por sua conta e risco mediante remunerao previamente
a:ustada tal como acontece na empreitada civil0
Luanto ao modo de remunerao o re1ime de empreitada pode ser por
preo 1lo9al e por preo unit7rio ou misto0
%mpreitada por preo 1lo9al a2uela em 2ue se a:usta a e!ecuo por
preo certo em9ora rea:ust7vel previamente esta9elecido para a totalidade da o9ra0 &
pa1amento entretanto pode efetuar-se parceladamente nas datas prefi!adas ou na concluso da
o9ra ou de cada etapa consoante o a:ustado pelas partes0 P comum nos contratos de empreitada
por preo 1lo9al a especificao de preos unit7rios tendo em vista a o9ri1ao do contratante de
aceitar os acrscimos e supressCes le1ais aos preos ori1inariamente ofertados0
p71ina ?N
?+
%mpreitada por preo unit7rio a em 2ue se contrata a e!ecuo por preo
certo de unidades determinadas0 P a mais ade2uada aos casos em 2ue nos termos do ;6di1o ;ivil
>art0 10E?1@ a o9ra Qconstar de partes distintasQ ou for da2uelas 2ue Qse determinam por medidaQ0
'essa modalidade de empreitada o preo a:ustado por unidades 2ue tanto podem ser metros
2uadrados de muro levantado como pisos distintos de um edif"cio como metros c=9icos de
concreto fundido e o pa1amento devido ap6s o rece9imento de cada unidade pela
Administrao0
'o re1ime de administrao contratada o valor da o9ra apenas estimado e
o pa1amento a:ustado com 9ase nos custos do material e da mo-de-o9ra 1eralmente fornecidos
pelo contratado0 Trata-se de um sistema em 2ue os riscos correm todos por conta da
Administrao pois a remunerao do contratado proporcional aos custos diretos relacionados
com os materiais e2uipamentos pessoal e respectivos encar1os e aos custos indiretos 2ue
en1lo9am dentre outros os 1astos com o suporte administrativo do empreendimento com a
captao de recursos financeiros e com o pa1amento de tri9utos0 Alm disso o contratado
indeni*ado de todas as denominadas despesas reem9ols7veis vale di*er as 2ue no se incluindo
nos custos diretos nem nos indiretos ten/am sido feitas com autori*ao da Administrao
contratante para a ca9al e!ecuo da avena0
& re1ime de tarefa a2uele em 2ue a e!ecuo de pe2uenas o9ras ou de
parte de uma o9ra maior a:ustada por preo certo 1lo9al ou unit7rio com pa1amento efetuado
periodicamente ap6s a verificao ou a medio pelo fiscal do 6r1o contratante0 ;omumente o
tarefeiro s6 concorre com a mo-de-o9ra e os instrumentos de tra9al/o mas nada impede 2ue
fornea tam9m os materiais0
;ontrato de servio todo a:uste administrativo 2ue tem por o9:eto uma
atividade prestada 4 Administrao para atendimento de suas necessidades ou de seus
administrados0 & 2ue distin1ue pois o servio da o9ra a predomin5ncia da atividade so9re o
material empre1ado0 A atividade operativa 2ue define e diversifica o servio a9ran1endo desde
o tra9al/o 9raal do oper7rio at o la9or intelectual do artista ou a tcnica do profissional mais
especiali*ado0 Dai por 2ue a 1ama de servios infind7vel o 2ue leva as leis administrativas em
1eral a enumer7-los e!emplificativamente mencionando apenas os mais fre2Tentes tais como
demolio fa9ricao conserto instalao monta1em desmonta1em operao conservao
reparao manuteno transporte comunicao e tra9al/os tcnico-profissionais0
<ara fins de contratao administrativa necess7rio distin1uir os servios
comuns os servios tcnicos profissionais e os tra9al/os art"sticos 2ue por suas caracter"sticas
influem diversamente na formao e no conte=do do contrato0
(ervios comuns so todos a2ueles 2ue no e!i1em /a9ilitao especial
para sua e!ecuo podendo ser reali*ados por 2ual2uer pessoa ou empresa por no serem
privativos de nen/uma profisso ou cate1oria profissional0
&s servios comuns devem ser contratados mediante prvia licitao para
2ue a Administrao possa o9t3-los nas mel/ores condiCes de e!ecuo e preo uma ve* 2ue
1eralmente 1rande o n=mero de pessoas e firmas com as mesmas possi9ilidades de reali*7-los
satisfatoriamente0
A contratao desses servios de 2ue so e!emplos a pintura de edif"cios a
limpe*a e conservao de prdios ou de m72uinas simples admite as tr3s modalidades de re1ime
de e!ecuo :7 estudadas ou se:a empreitada administrao contratada e tarefa0
(ervios tcnicos profissionais so os 2ue e!i1em /a9ilitao le1al para sua
e!ecuo0 %ssa /a9ilitao varia desde o simples re1istro do profissional ou firma na repartio
competente at o diploma de curso superior oficialmente recon/ecido0 & 2ue caracteri*a o servio
tcnico a privatividade de sua e!ecuo por profissional /a9ilitado se:a ele um mero art"fice um
tcnico de 1rau mdio ou um diplomado em escola superior0 P servio 2ue re2uer capacitao
profissional e /a9ilitao le1al para seu desempen/o dentro das normas tcnicas ade2uadas como
p71ina ?+
?J
ocorre com os tra9al/os de %n1en/aria %letricidade Hidr7ulica Mec5nica ;omunicaCes
;omputao Transportes e outros 2ue e!i1em con/ecimentos especiais para sua reali*ao0
&s servios tcnicos profissionais podem ser 1enerali*ados e especiali*ados
como veremos a se1uir0
(ervios tcnicos profissionais 1enerali*ados so os 2ue no demandam
maiores con/ecimentos te6ricos ou pr7ticos 2ue os normalmente e!i1idos do profissional0 (ua
contratao conforme o caso pode ser feita so9 2ual2uer dos tr3s re1imes :7 estudados e de
re1ra e!i1e licitao por2ue /7 sempre a possi9ilidade de competio entre os 2ue os e!ecutam
em i1ualdade de condiCes e em car7ter profissional0
(ervios tcnicos profissionais especiali*ados constituem um
aprimoramento em relao aos comuns por e!i1irem de 2uem os reali*a acurados con/ecimentos
te6ricos ou pr7ticos o9tidos atravs de estudos do e!erc"cio da profisso da pes2uisa cient"fica
de cursos de p6s-1raduao ou de est71ios de aperfeioamento os 2uais situam o especialista num
n"vel superior ao dos demais profissionais da mesma cate1oria0 &s servios tcnicos profissionais
especiali*ados - tais como estudos plane:amentos e pro:etos em 1eral8 per"cias pareceres e
avaliaCes em 1eral8 assessorias consultorias e auditorias8 fiscali*ao e 1erenciamento8
superviso de o9ras e servios8 patroc"nio ou defesa de causas :udiciais ou administrativas8
treinamento e aperfeioamento de pessoal - autori*am a dispensa de licitao sempre 2ue
contratados com profissionais pessoas f"sicas ou :ur"dicas de not6ria especiali*ao0
'ot6ria especiali*ao para fins de contratao administrativa o
recon/ecimento p=9lico de alta capacidade do profissional0 'otoriedade profissional pois al1o
mais 2ue /a9ilitao profissional0
Tra9al/os art"sticos so os 2ue visam 4 reali*ao de Qo9ras de arteQ em
2ual2uer dos campos das c/amadas Q9elas-artesQ ou Qartes-maioresQ em contraposio 4s Qartes-
menoresQ ou Qartes aplicadasQ ou ainda Qartes utilit7riasQ0 & tra9al/o art"stico servio
profissional em9ora possa ser reali*ado por simples diletantismo e servio tcnico por2ue
pressupCe con/ecimentos te6ricos e pr7ticos de 2uem o e!ecuta /avidos ou no atravs de cursos
re1ulares de formao art"stica0 <or isso mesmo o tra9al/o art"stico ainda 2ue essa e!presso no
se l/e apli2ue com muita propriedade servio tcnico profissional com a =nica diferena de 2ue
nem sempre e!i1ida a /a9ilitao le1al0
;ontrato de fornecimento o a:uste administrativo pelo 2ual a
Administrao ad2uire coisas m6veis >materiais produtos industriali*ados 13neros aliment"cios
etc0@ necess7rias 4 reali*ao de suas o9ras ou 4 manuteno de seus servios0
&s contratos de fornecimento admitem tr3s modalidadesA fornecimento
inte1ral fornecimento parcelado e fornecimento cont"nuo0 'o primeiro caso 2ue o 2ue mais se
apro!ima do contrato de compra e venda do Direito <rivado >;ivil ou ;omercial@ a entre1a da
coisa deve ser feita de uma s6 ve* e na sua totalidade8 no se1undo a prestao e!aure-se com a
entre1a final da 2uantidade contratada8 e no terceiro a entre1a sucessiva e perene devendo ser
reali*ada nas datas avenadas e pelo tempo 2ue durar o contrato0
;ontrato de concesso o a:uste pelo 2ual a Administrao dele1a ao
particular a e!ecuo remunerada de servio ou de o9ra p=9lica ou l/e cede o uso de um 9em
p=9lico para 2ue o e!plore por sua conta e risco pelo pra*o e nas condiCes re1ulamentares e
contratuais0 Dai a tripartio da concesso em concesso de servio p=9lico concesso de o9ra
p=9lica e concesso de uso de 9em p=9lico consu9stanciadas em contrato administrativo 9ilateral
comutativo remunerado e reali*ado intuitu personae0 A modalidade de licitao ca9"vel para os
contratos de concesso >de uso de servio ou de o9ra p=9lica@ a concorr3ncia0
;ontrato de concesso de servio p=9lico ou simplesmente concesso de
servio p=9lico o 2ue tem por o9:eto a transferencia da e!ecuo de um servio do <oder
<=9lico ao particular 2ue se remunerar7 dos 1astos com o empreendimento ai inclu"dos os
1an/os normais do ne16cio atravs de uma tarifa co9rada aos usu7rios0 P comum ainda nos
contratos de concesso de servio p=9lico a fi!ao de um preo devido pelo concession7rio ao
p71ina ?J
HR
concedente a t"tulo de remunerao dos servios de superviso fiscali*ao e controle da
e!ecuo do a:uste a car1o deste =ltimo0
;ontrato de concesso de o9ra p=9lica ou simplesmente concesso de
o9ra p=9lica o a:uste administrativo 2ue tem por o9:eto a dele1ao a um particular da
e!ecuo e e!plorao de uma o9ra p=9lica ou de interesse p=9lico para uso da coletividade
mediante remunerao ao concession7rio por tarifa0
;ontrato de concesso de uso de 9em p=9lico concesso de uso de 9em
p=9lico ou simplesmente concesso de uso o destinado a outor1ar ao particular a faculdade de
utili*ar um 9em da Administrao se1undo a sua destinao espec"fica tal como um /otel um
restaurante um lo1radouro tur"stico ou uma 7rea de mercado pertencente ao <oder <=9lico
concedente0 P um t"pico contrato de atri9uio pois visa mais ao interesse do concession7rio 2ue
ao da coletividade mas como todo contrato administrativo no pode contrapor-se 4s e!i13ncias
do servio p=9lico o 2ue permite 4 Administrao alter7-lo unilateralmente e at mesmo rescindi-
lo e isto o distin1ue visceralmente das locaCes civis ou comerciais0 ;omo contrato
administrativo su:eita-se tam9m ao procedimento licitat6rio prvio no caso a concorr3ncia
salvo na concesso 1ratuita 2ue e2uivale a doao0
A concesso de uso 2ue pode ser remunerada ou no apresenta duas
modalidades a sa9erA a concesso administrativa de uso e a concesso de direito real de uso0 A
primeira tam9m denominada concesso comum de uso apenas confere ao concession7rio um
direito pessoal intransfer"vel a terceiros0 -7 a concesso de direito real de uso institu"da pelo
Dec0-lei EN1 de E+0E0MN >arts0 NF e +F@ como o pr6prio nome indica atri9ui o uso do 9em p=9lico
como direito real transfer"vel a terceiros por ato inter vivos ou por sucesso le1"tima ou
testamenteira0 % isso 2ue a distin1ue da concesso administrativa de uso tornando-a um
instrumento de 1rande utilidade para os empreendimentos de interesse social em 2ue o <oder
<=9lico fomenta determinado uso do 9em p=9lico0
;ontrato de 1erenciamento a2uele em 2ue o contratante no caso o
Boverno comete ao 1erenciador a conduo de um empreendimento reservando para si a
compet3ncia decis6ria final e responsa9ili*ando-se pelos encar1os financeiros da e!ecuo das
o9ras e servios pro:etados com os respectivos e2uipamentos para sua implantao e operao0
'essa moderna modalidade contratual todas as atividades necess7rias 4 implantao do
empreendimento so transferidas ao 1erenciador >empresa ou profissional /a9ilitado@ pela entidade
ou 6r1o interessado 2ue apenas retm o poder de deciso so9re os tra9al/os e propostas
apresentados e uma ve* aprovados passa a responsa9ili*ar-se pelo seu custo nas condiCes
a:ustadas com seus ela9oradores e e!ecutores0
& 1erenciamento pois atividade tcnica de mediao entre o
patrocinador da o9ra e seus e!ecutores visto 2ue o profissional ou a empresa 1erenciadora no
e!ecuta materialmente o empreendimento mas propicia sua e!ecuo indicando os meios mais
eficientes e econDmicos para sua reali*ao0 % ap6s a cele9rao dos contratos necess7rios com
os respectivos e!ecutores firmados diretamente pelo dono da o9ra o 1erenciador passe a
pro1ramar supervisionar controlar e fiscali*ar todos os servios contratados0
'o 1erenciamento o 1erenciador no representa e entidade ou 6r1o 2ue o
contratou nem a1e em nome dele mas atua para ele0 $ealmente o 1erenciador presta um servio
tcnico especiali*ado em seu pr6prio nome e so9 sua inteire responsa9ilidade nos termos do
a:ustado com o dono da o9ra e sempre su:eito ao seu controle0 'o representando o dono da
o9ra o prestador do servio de 1erenciamento >2ue denominamos o 1erenciador para diferen7-lo
do 1erente comercial@ no dispCe de poderes pare firmar contratos com terceiros nem pare
desfa*er a:ustes cele9rados entre estes e o dono da o9ra nem para impor penalidades aos
contratados inadimplentes0
). licitao
p71ina HR
H1
)imos anteriormente 2ue o contrato administrativo e!i1e licitao prvia
s6 dispens7vel ine!i1"vel ou vedada nos casos e!pressamente previstos em lei e 2ue constitui uma
de suas peculiaridades de car7ter e!terno0 Assim a licitao o antecedente necess7rio do
contrato administrativo8 o contrato o conse2Tente l61ico da licitao0 Mas esta o9serva-se
apenas um procedimento administrativo preparat6rio do futuro a:uste de modo 2ue no confere
ao vencedor nen/um direito ao contrato apenas uma e!pectativa de direito0 $ealmente conclu"da
a licitao no fica a Administrao o9ri1ada a cele9rar o contrato mas se o fi*er /7 de ser com
o proponente vencedor0
& Dec0-lei E0IRR de E10110+M instituiu o %statuto -ur"dico das LicitaCes e
;ontratos Administrativos editando disposiCes espec"ficas para a Gnio e suas autar2uias e
normas 1erais para os %stados Munic"pios Distrito .ederal e Territ6rios como tam9m para
suas entidades paraestatais0 P o 2ue consta de seus arts0 1F e EF cSc os arts0 +H e +M0 %ssas normas
1erais a1ora encontram em9asamento na ;. art0 EE UU)##0
<or normas 1erais devem entender-se todas as disposiCes da lei aplic7veis
indistintamente 4s licitaCes e contratos da Gnio %stados Munic"pios Distrito .ederal e
Territ6rios 9em como de seus desmem9ramentos aut7r2uicos e paraestatais0 ;ontinua com os
%stados Munic"pios Distrito .ederal e Territ6rios a faculdade de editar normas peculiares para
suas licitaCes e contratos administrativos de o9ras servios compras e alienaCes como o
fi*eram na vi13ncia do Dec0-lei ERRSMN e da Lei H0?HMSM+ 2ue estendeu as normas 1erais so9re a
matria a todas as entidades estatais e aut7r2uicas de todos os n"veis de 1overno orientao 2ue
continua mantida pelo Dec0-lei E0IRRS+M em tudo 2ue no contrariar suas normas 1erais
notadamente no procedimento da licitao na formali*ao e e!ecuo dos contratos nos pra*os
e nos recursos admiss"veis0
.eitas essas consideraCes 1erais so9re o %statuto ve:amos os aspectos
doutrin7rios da matria por ele re1ida a comear pelo conceito finalidades princ"pios e o9:eto da
licitao0
Licitao o procedimento administrativo mediante o 2ual a Administrao
<=9lica seleciona a proposta mais vanta:osa para o contrato de seu interesse0 ;omo procedimento
desenvolve-se atravs de uma sucesso ordenada de atos vinculantes para a Administrao e para
os licitantes o 2ue propicia i1ual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de
efici3ncia e moralidade nos ne16cios administrativos0
%ssa dupla finalidade - o9teno do contrato mais vanta:oso e res1uardo
dos direitos de poss"veis contratantes - preocupao 2ue vem desde a #dade Mdia e leva os
%stados modernos a aprimorarem cada ve* mais o procedimento licitat6rio /o:e su:eito a
determinados princ"pios cu:o descumprimento descaracteri*a o instituto e invalida seu resultado
seletivo0
&s princ"pios 2ue re1em a licitao 2ual2uer 2ue se:a a sua modalidade
resumem-se nos se1uintes preceitosA procedimento formal8 pu9licidade de seus atos8 i1ualdade
entre os licitantes8 si1ilo na apresentao das propostas8 vinculao ao edital ou convite8
:ul1amento o9:etivo8 ad:udicao compuls6ria ao vencedor0 & %statuto acrescentou a1ora dentre
os princ"pios 97sicos da licitao o da pro9idade administrativa >art0 IJ@0
& princ"pio do procedimento formal o 2ue impCe a vinculao da licitao
4s prescriCes le1ais 2ue a re1em em todos os seus atos e fases0 %ssas prescriCes decorrem no
s6 da lei mas tam9m do re1ulamento do caderno de o9ri1aCes e at do pr6prio edital ou
convite 2ue complementa as normas superiores tendo em vista a licitao a 2ue se refere0
A pu9licidade dos atos da licitao princ"pio 2ue a9ran1e desde os avisos
de sua a9ertura ate o con/ecimento do edital e seus ane!os o e!ame da documentao e das
propostas pelos interessados e o fornecimento de certidCes de 2uais2uer peas pareceres ou
decisCes com ela relacionadas0 P em ra*o desse principio 2ue se impCem a a9ertura dos
p71ina H1
HE
envelopes da documentao e proposta em p=9lico e a pu9licao oficial das decisCes dos 6r1os
:ul1adores e do respectivo contrato ainda 2ue resumidamente0
'o /7 confundir entretanto a a9ertura da documentao e das propostas
com seu :ul1amento0 A2uela ser7 sempre em ato p=9lico8 este poder7 ser reali*ado em recinto
fec/ado e sem a presena dos interessados para 2ue os :ul1adores ten/am a necess7ria
tran2Tilidade na apreciao dos elementos em e!ame e possam discutir livremente as 2uestCes a
decidir0 & essencial a divul1ao do resultado do :ul1amento de modo a propiciar aos
interessados os recursos administrativos e as vias :udiciais ca9"veis0
A i1ualdade entre os licitantes princ"pio impeditivo da discriminao entre
os participantes do certame 2uer atravs de cl7usulas 2ue no edital ou convite favoream uns em
detrimento de outros 2uer mediante :ul1amento faccioso 2ue desi1uale os i1uais ou i1uale os
desi1uais0
& desatendimento a esse princ"pio constitui a forma mais insidiosa de desvio
de poder com 2ue a Administrao 2ue9ra a isonomia entre os licitantes ra*o pela 2ual o
-udici7rio tem anulado editais e :ul1amentos em 2ue se desco9re a perse1uio ou o favoritismo
administrativo sem nen/um o9:etivo ou vanta1em de interesse p=9lico0 Todavia no confi1ura
atentado ao princ"pio da i1ualdade entre os licitantes o esta9elecimento de re2uisitos m"nimos de
participao no edital ou convite por2ue a Administrao pode e deve fi!7-los sempre 2ue
necess7rios 4 1arantia da e!ecuo do contrato 4 se1urana e perfeio da o9ra ou servio 4
re1ularidade do fornecimento ou ao atendimento de 2ual2uer outro interesse p=9lico0
& si1ilo na apresentao das propostas consect7rio da i1ualdade entre os
licitantes pois ficaria em posio vanta:osa o proponente 2ue viesse a con/ecer a proposta de seu
concorrente antes da apresentao da sua0 Dai o necess7rio si1ilo 2ue /7 de ser 1uardado
relativamente a todas as propostas at a data desi1nada para a a9ertura dos envelopes ou
inv6lucros 2ue as conten/am ap6s a /a9ilitao dos proponentes0
A a9ertura da documentao ou das propostas ou a revelao de seu
conte=do antecipadamente alm de ense:ar a anulao do procedimento constitui il"cito pun"vel
at mesmo pela lei penal >;< art0 IEM@0
A vinculao ao edital princ"pio 97sico de toda licitao0 'em se
compreenderia 2ue a Administrao fi!asse no edital a forma e o modo de participao dos
licitantes e no decorrer do procedimento ou na reali*ao do :ul1amento se afastasse do
esta9elecido ou admitisse documentao e propostas em desacordo com o solicitado0 & edital a
lei interna da licitao e como tal vincula aos seus termos tanto os licitantes como a
Administrao 2ue o e!pediu0
& :ul1amento o9:etivo o 2ue se 9aseia no critrio indicado no edital e nos
termos espec"ficos das propostas0 P princ"pio de toda licitao 2ue seu :ul1amento se apoie em
fatores concretos pedidos pela Administrao em confronto com o ofertado pelos proponentes
dentro do permitido no edital ou convite0 )isa a afastar o discricionarismo na escol/a das
propostas o9ri1ando os :ul1adores a aterem-se ao critrio prefi!ado pela Administrao com o
2u3 se redu* e se delimita a mar1em de valorao su9:etiva sempre presente em 2ual2uer
:ul1amento >%statuto art0 IN@0
A pro9idade administrativa dever de todo administrador p=9lico mas o
%statuto a incluiu dentre os princ"pios espec"ficos da licitao >art0 IF@ naturalmente como uma
advert3ncia 4s autoridades 2ue a promovem ou a :ul1am0 A pro9idade na Administrao
mandamento constitucional 2ue pode condu*ir a Qsuspenso dos direitos pol"ticos a perda da
funo p=9lica a indisponi9ilidade dos 9ens e o ressarcimento ao er7rio na forma e 1radao
prevista em lei sem pre:u"*o da ao penal ca9"velQ0
& princ"pio da ad:udicao compuls6ria ao vencedor impede 2ue a
Administrao conclu"do o procedimento licitat6rio atri9ua seu o9:eto a outrem 2ue no o
le1itimo vencedor0
p71ina HE
HI
A ad:udicao ao vencedor o9ri1at6ria salvo se este desistir
e!pressamente do contrato ou no o firmar no pra*o prefi!ado a menos 2ue comprove :usto
motivo0 A compulsoriedade veda tam9m 2ue se a9ra nova licitao en2uanto v7lida a
ad:udicao anterior0
Advirta-se porm 2ue o direito do vencedor limita-se 4 ad:udicao ou
se:a 4 atri9uio a ele do o9:eto da licitao e no ao contrato imediato0 % assim por2ue a
Administrao pode licitamente revo1ar ou anular o procedimento ou ainda adiar o contrato
2uando ocorram motivos para essas condutas0 & 2ue no se l/e permite contratar com outrem
en2uanto v7lida a ad:udicao nem revo1ar o procedimento ou protelar indefinidamente a
ad:udicao ou a assinatura do contrato sem :usta causa0 A1indo com a9uso ou desvio de poder
na invalidao ou no adiamento a Administrao ficar7 su:eita a correo :udicial de seu ato e a
reparao dos pre:u"*os causados ao vencedor lesado em seus direitos 2uando ca9"vel0
;om a ad:udicao /omolo1ada encerra-se o procedimento licitat6rio
passando-se ao contrato0
&9:eto da licitao a o9ra o servio a compra a alienao ou a
concesso 2ue a final ser7 contratada com o particular0
%sse o9:eto dever7 ser convenientemente definido no edital ou no convite a
fim de 2ue os licitantes possam atender fielmente ao dese:o do <oder <=9lico0
A definio do o9:eto ou se:a sua descrio com todos os dados
necess7rios ao seu perfeito entendimento tais como o antepro:eto e as respectivas especificaCes
no caso de o9ra condio de le1itimidade da licitao salvo 2uanto aos o9:etos padroni*ados
por normas tcnicas para os 2uais 9asta sua indicao oficial por2ue nela se compreendem todas
as caracter"sticas definidoras0
A licitao de o9ras servios compras e alienaCes passou a ser uma
e!i13ncia constitucional para toda a Administrao <=9lica direta indireta e fundacional
ressalvados os casos especificados na le1islao pertinente >;. art0 IN UU#@0 Admite-se 2ue as
entidades paraestatais 2ue ten/am personalidade :ur"dica de Direito <rivado >sociedades de
economia mista empresas p=9licas e outras entidades controladas direta ou indiretamente pelo
<oder <=9lico@ possam ter re1ulamento pr6prio dadas as suas caracter"sticas de entes
cola9oradores do <oder <=9lico >%statuto art0 +M@0
A e!presso o9ri1atoriedade de licitao tem um duplo sentido si1nificando
no s6 a compulsoriedade da licitao em 1eral como tam9m a da modalidade prevista em lei
para a espcie pois atenta contra os princ"pios de moralidade e efici3ncia da Administrao o uso
da modalidade mais sin1ela 2uando se e!i1e a mais comple!a ou o empre1o desta normalmente
mais onerosa 2uando o o9:eto do procedimento licitat6rio no a comporta0 (omente a lei pode
deso9ri1ar a Administrao 2uer autori*ando a dispensa de licitao 2uando e!i1"vel 2uer
permitindo a su9stituio de uma modalidade por outra0 )e:amos a se1uir 2uais os casos le1ais
de dispensa de licitao e a2ueles em 2ue esta ine!i1"vel ou vedada0
& %statuto diversificou os casos em 2ue a Administrao pode ou deve
dei!ar de reali*ar licitao tornando a dispensada dispens7vel ine!i1"vel e at mesmo vedada por
lei0
Licitao dispensada a2uela em 2ue a pr6pria lei declarou-a como tal nos
casos de dao em pa1amento doao permuta investidura venda de aCes e de outros t"tulos
ne1ociados em Bolsa0 A doao com encar1o todavia pass"vel de licitao0
Licitao dispens7vel toda a2uela 2ue a Administrao pode dispensar se
assim l/e convier0 & %statuto enumerou on*e casos na se1uinte ordemA
# - &9ras e servios de %n1en/aria at determinado valor m7!imo0
## - &utros servios e compras at determinado valor m7!imo e nas
alienaCes previstas no decreto-lei >art0 1H # e ##@0
### - Buerra 1rave pertur9ao da ordem ou calamidade p=9lica so
situaCes 2ue admitem dispensa de licitao para os contratos relacionados com o evento0
p71ina HI
H?
Buerra o estado de 9eli1er5ncia entre duas ou mais naCes devendo ser
declarada no Brasil por ato do <residente da $ep=9lica na forma constitucional >;. art0 +?
U#U@0
Brave pertur9ao da ordem a comoo interna 1enerali*ada ou
circunscrita a determinada re1io provocada por atos /umanos tais como revoluo motim
1reve 2ue atin:a atividades ou servios essenciais 4 comunidade0
;alamidade p=9lica a situao de peri1o e de anormalidade social
decorrente de fatos da nature*a tais como inundaCes devastadoras vendavais destruidores
epidemias letais secas assoladoras e outros eventos f"sicos fla1elantes 2ue afetem profundamente
a se1urana ou a sa=de p=9licas os 9ens particulares o transporte coletivo a /a9itao ou o
tra9al/o em 1eral0
#) - %mer13ncia tam9m dispensa licitao e caracteri*a-se pela ur13ncia de
atendimento de situao 2ue possa ocasionar pre:u"*os ou comprometer a incolumidade ou a
se1urana de pessoas o9ras servios e2uipamentos e outros 9ens p=9licos ou particulares
e!i1indo r7pidas provid3ncias da Administrao para de9elar ou minorar suas conse2T3ncias
lesivas 4 coletividade0
) - ;omplementao de o9ra servio ou fornecimento em determinadas
circunst5ncias autori*a a dispensa de licitao ou se:a 2uando /ouver comprovada conveni3ncia
administrativa na contratao direta com o mesmo contratado anterior0 %ssa situao apresenta-
se 1eralmente 2uando alm da contratao principal so necess7rios servios ou o9ras
secund7rias para operao do empreendimento principal ou maior 2uantidade na compra
precedente0
)# - Desinteresse pela licitao anterior tam9m motivo para a
contratao direta mantidas as condiCes preesta9elecidas no edital ou no convite0 ;aracteri*a-se
o desinteresse 2uando no acode ao c/amamento anterior nen/um licitante ou todos so
des2ualificados ou nen/uma proposta classificada0
)## - ;ontratao com concession7rio de servio p=9lico pode tam9m
dispensar a licitao desde 2ue o o9:eto do contrato se:a pertinente ao da concesso e s6 /a:a um
concession7rio em condiCes de contratar0 (e /ouver mais de um concession7rio interessado ou
terceiro 2ue tam9m possa participar do certame necess7ria a licitao0 A lei no di* mas de
entender-se 2ue a dispensa vi7vel no s6 entre o concedente e seu concession7rio como o de
2ual2uer outra entidade0 'o se confunda concession7rio com permission7rio ou autori*at7rio
pois o %statuto s6 admite a dispensa de licitao no contrato com a2uele e no com estes0
)### - #nterveno no dom"nio econDmico tam9m autori*a a Gnio - e
somente a Gnio - a dispensar licitao para re1ular preos ou normali*ar o a9astecimento0 %m
tais casos no se far7 licitao mas sim a2uisio ami17vel ou mediante desapropriao 9em
como re2uisio de servios para atendimento p=9lico0
#U - <ropostas com preos e!cessivos podem ser re:eitadas na licitao
para contratao direta do mesmo o9:eto produto ou servio com 2uem os venda por preo
inferior0 %ssa disposio le1al altamente morali*adora das a2uisiCes da Administrao pois
evita conc/avos de fornecedores para elevar acima do mercado ou do preo ta9elado suas
ofertas em licitao0
U - %ntidades estatais aut7r2uicas fundacionais e paraestatais0 P
dispens7vel a licitao 2uando a operao envolver e!clusivamente pessoas :ur"dicas estatais
aut7r2uicas ou paraestatais ou ainda a2uelas su:eitas ao controle ma:orit7rio estatal e!ceto se
/ouver empresas privadas 2ue possam prestar ou fornecer os mesmos 9ens ou servios /ip6tese
em 2ue todas ficaro su:eitas a licitao0 % compreende-se esta restrio por2ue /avendo
possi9ilidade de competio entre empresas dever7 /aver o9ri1atoriamente licitao na
modalidade ca9"vel0
p71ina H?
HH
U# - <rodutos padroni*ados0 A licitao tam9m dispens7vel para a
a2uisio de materiais e2uipamentos ou 13neros padroni*ados ou uniformi*ados por 6r1o
oficial desde 2ue no se:a poss"vel a fi!ao de critrio o9:etivo para o :ul1amento das propostas0
)e:amos os casos em 2ue a licitao ine!i1"vel em ra*o da
impossi9ilidade :ur"dica de se instaurar competio entre eventuais interessados pois no se pode
pretender mel/or proposta 2uando apenas um propriet7rio do 9em dese:ado pelo <oder <=9lico
ou recon/ecidamente capa* de atender 4s e!i13ncias da Administrao no 2ue concerne 4
reali*ao do o9:eto do contrato0
%sses casos sero e!aminados a se1uir na ordem em 2ue a lei os enuncia0
& %statuto considera ine!i1"vel a licitao para a a2uisio de materiais
e2uipamentos ou 13neros 2ue s6 possam ser fornecidos por produtor ou vendedor e!clusivo
por2ue seria in=til licitar o 2ue no pass"vel de competio de preo ou de 2ualidade0
H7 2ue distin1uir todavia a e!clusividade industrial da e!clusividade
comercial0 A2uela a do produtor privativo no <a"s8 esta a dos vendedores e representantes na
praa0 Luando se trata de produtor no /7 d=vida poss"velA se s6 ele produ* um determinado
material e2uipamento ou 13nero s6 dele a Administrao pode ad2uirir tais coisas0 Luando se
trata de vendedor ou representante comercial :7 ocorre a possi9ilidade de e!istirem v7rios no <a"s
e neste caso considera-se a e!clusividade na praa de comrcio 2ue a9ran:a a localidade da
licitao0 & conceito de e!clusividade comercial est7 pois relacionado com a 7rea privativa do
vendedor ou do representante do produtor0
<ara a Administrao a e!clusividade do produtor a9soluta e afasta
sumariamente a licitao em 2ual2uer de suas modalidades mas a do vendedor e do representante
comercial na praa tratando-se de convite8 no re1istro cadastral no caso de tomada de preos8
no <a"s na /ip6tese de concorr3ncia0 ;onsidera-se portanto vendedor ou representante
comercial e!clusivo para efeito de convite o 2ue =nico na localidade8 para tomada de preos o
2ue =nico no re1istro cadastral8 para concorr3ncia o 2ue =nico no pa"s0
Ao cuidar da e!clusividade do produtor ou vendedor o %statuto veda
a1ora a prefer3ncia de marca0
A a2uisio de produto de marca determinada com e!cluso de similares
poss"vel em tr3s /ip6tesesA para continuidade de utili*ao da marca :7 e!istente no servio
p=9lico8 para adoo de nova marca mais conveniente 2ue as e!istentes8 para padroni*ao de
marca ou tipo no servio p=9lico0 & essencial 2ue a Administrao demonstre a efetiva
vanta1em de determinada marca ou tipo para continuidade adoo ou padroni*ao em seus
6r1os e servios com e!clusividade0
(ervios tcnicos profissionais especiali*ados no consenso doutrin7rio so
os prestados por 2uem alm da /a9ilitao tcnica e profissional e!i1ida para os servios tcnicos
profissionais em 1eral - aprofundou-se nos estudos no e!erc"cio da profisso na pes2uisa
cient"fica ou atravs de cursos de p6s-1raduao ou de est71ios de aperfeioamento0
(o9re a contratao de artistas a nova lei endossando a doutrina 2ue
e2uipara os tra9al/os art"sticos aos servios tcnicos profissionais especiali*ados prescreve a
ine!i1i9ilidade de licitao para a contratao de profissional de 2ual2uer setor art"stico
diretamente ou atravs de seu empres7rio0 & essencial para le1itimar a dispensa do procedimento
licitat6rio 2ue o artista se:a consa1rado pela cr"tica especiali*ada ou pela opinio p=9lica0
A compra ou locao de im6vel para o servio p=9lico ine!i1e licitao
desde 2ue as necessidades de instalao ou locali*ao condicionem sua escol/a pela
Administrao0
& servio p=9lico tem e!i13ncias para seus edif"cios e terrenos
principalmente a 7rea constru"da de 2ue necessita e sua locali*ao pelo 2u3 o <oder <=9lico
dispCe da faculdade de escol/er livremente o im6vel para alu17-lo ou ad2uiri-lo por compra civil
ou desapropriao0 2uando porm as necessidades do servio no o9ri1uem a Administrao a se
p71ina HH
HM
fi!ar num determinado im6vel a compra ou a locao devem ser precedidas do procedimento
licitat6rio ca9"vel como dispCe a1ora a contrario sensu o inc0 #) do art0 EI do %statuto0
A a2uisio e a restaurao de o9ras de arte e o9:etos /ist6ricos no e!i1em
licitao 2uando contratadas por 6r1o ou entidade cu:as atividades se relacionem com o setor
art"stico ou /ist6rico >museus escolas de 9elas-artes fundaCes culturais ou art"sticas@0
-ustifica-se a ine!i1i9ilidade de licitao para a a2uisio por se tratar de
o9:etos certos e determinados valiosos por sua ori1inalidade e por isso mesmo no su:eitos a
su9stituio por c6pias ou similares0 Da" por 2ue a lei e!i1e certificado de autenticidade para
le1itimar a a2uisio direta0
Luanto 4 restaurao 2ue s6 pode ter por o9:eto 9ens art"sticos ou
/ist6ricos i1ualmente aut3nticos a :ustificativa para a contratao direta assenta-se na nature*a do
tra9al/o dos restauradores 2ue e2uipara-se aos servios tcnicos profissionais especiali*ados0
& %statuto veda a licitao 2uando /ouver possi9ilidade de
comprometimento da se1urana nacional a :u"*o do <residente da $ep=9lica >art0 EI O 1F@0
&correndo tal caso a Administrao dever7 o9ter previamente a autori*ao presidencial para a
contratao direta0 % o contrato /7 2ue atender ao disposto nos arts0 JI a J+ do Dec0 NJ0RJJ de
M010NN 2ue aprova o $e1ulamento para (alva1uarda de Assuntos (i1ilosos0
& O EF do art0 EI do %statuto permite 2ue em caso de resciso do a:uste as
partes remanescentes da o9ra servio ou fornecimento se:am contratadas diretamente com
participante da mesma licitao desde 2ue atendida a ordem de classificao e aceitas as mesmas
condiCes oferecidas pelo vencedor inclusive 2uanto ao preo devidamente corri1ido0 %ste
dispositivo 1uarda simetria com a dispensa de licitao prevista no art0 EE ) do %statuto mas
com ele no se confunde pois a2uele caso de dispensa de licitao e este de "ne!i1i9ilidade
>art0 EI O EF@ e as /ip6teses so diferentes0
& procedimento da licitao inicia-se na repartio interessada com a
a9ertura de processo em 2ue a autoridade competente determina sua reali*ao define seu o9:eto
e indica os recursos /79eis para a despesa0 %ssa a fase interna da licitao 4 2ual se se1ue a fase
e!terna 2ue se desenvolve atravs dos se1uintes atos nesta se2T3nciaA edital ou convite de
convocao dos interessados8 rece9imento da documentao e propostas8 /a9ilitao dos
licitantes8 :ul1amento das propostas8 ad:udicao e /omolo1ao0
%dital o instrumento pelo 2ual a Administrao leva ao con/ecimento
p=9lico a a9ertura de concorr3ncia ou de tomada de preos fi!a as condiCes de sua reali*ao e
convoca os interessados para a apresentao de suas propostas0 ;omo lei interna da concorr3ncia
e da tomada de preos vincula inteiramente a Administrao e os proponentes0 Todavia o edital
no e!austivo por2ue normas superiores e anteriores do 6r1o licitante o complementam
em9ora no reprodu*idas em seu te!to0
A divul1ao do edital o9ri1at6ria pela imprensa oficial e particular no
caso de concorr3ncia e por simples afi!ao na repartio interessada e comunicao 4s entidades
de classe dos interessados na /ip6tese de tomada de preos0
& pra*o m"nimo para convocao de licitantes est7 a1ora fi!ado pelo
%statuto em trinta dias para concorr3ncia e concurso8 em 2uin*e dias para tomada de preos e
leilo8 e em tr3s dias para convite0
.eitas essas consideraCes 1erais so9re o edital ve:amos seu conte=do e
re2uisitos0
& edital 4 semel/ana da lei tem pre5m9ulo te!to e fec/o0 & pre5m9ulo
a parte introdut6ria destinada a apresentar a licitao e a identificar o 6r1o 2ue a promove
devendo conter o nome da repartio interessada8 o n=mero do edital8 a finalidade da licitao8 o
processo em 2ue foi autori*ada8 a indicao da le1islao 2ue a re1e8 o local dia e /ora para o
rece9imento das propostas e a9ertura dos envelopes com a documentao0 & te!to o corpo e a
parte fundamental do edital por definir o o9:eto da licitao e esta9elecer as condiCes de
participao o critrio para o :ul1amento das propostas e os re2uisitos para a formali*ao do
p71ina HM
HN
contrato0 & fec/o o encerramento do edital com as determinaCes finais so9re sua divul1ao
data e assinatura da autoridade respons7vel pela licitao0
& te!to 2ue a parte mais importante do edital deve ser articulado
contendo todos os elementos 2ue o constituem e 2ue podemos considerar o Qdec7lo1oQ de todo
edital a sa9erA 1@ o9:eto da licitao8 E@ pra*o e condiCes8 I@ 1arantias8 ?@ pa1amento e
rea:ustamento de preos8 H@ rece9imento do o9:eto da licitao8 M@ condiCes para participar da
licitao8 N@ critrio de :ul1amento8 +@ recursos admiss"veis8 J@ informaCes so9re a licitao8 1R@
outras indicaCes 2ue e!aminaremos a se1uir nesta ordem0
& o9:eto da licitao deve ser descrito sucinta e claramente de modo 2ue
os interessados possam entender de imediato o 2ue a Administrao dese:a contratar0 As min=cias
constaro do pro:eto ou antepro:eto memoriais especificaCes plantas planil/as e demais
elementos complementares conforme o caso0
& pra*o e as condiCes de e!ecuo de entre1a e de rece9imento do o9:eto
da licitao devem ser esta9elecidos com clare*a e preciso tcnica e :ur"dica para orientao dos
interessados na formulao de suas propostas e na formali*ao do contrato com o vencedor0
(endo o edital um instrumento vinculante para as partes no se pode a seu arrepio ampliar ou
redu*ir pra*os nem inovar condiCes ou termos contratuais0
As 1arantias para a e!ecuo do contrato /o de constar do edital pena de
se tornarem ine!i1"veis do vencedor da licitao0
As condiCes de pa1amento e 2uando for o caso de rea:ustamento de
preos devem constar necessariamente do edital para serem reprodu*idas no contrato0 'o a
concord5ncia das partes 2ue le1itima as ma:oraCes de preos mas sim o contrato 2ue /7 de
autori*7-las 2uando previstas no edital na conformidade da le1islao permissiva dos rea:ustes0
As condiCes de rece9imento do o9:eto da licitao 2ue se confunde com o
o9:eto do contrato devem tam9m ser esta9elecidas no edital para valerem no a:uste0
(o condiCes para participar da licitao as 2ue a Administrao tendo em
vista a nature*a o vulto e a comple!idade do o9:eto do certame esta9elecer como m"nimos
necess7rios 4 /a9ilitao dos proponentes0 %2uipara-se 4s condiCes de participao a forma de
apresentao das propostas por2ue em9ora as ofertas s6 se:am con/ecidas ap6s a fase de
/a9ilitao sua desconformidade formal com o e!i1ido no edital pode impedir a apreciao de seu
conte=do ense:ando desclassificao0 Assim o edital deve especificar com clare*a os documentos
necess7rios 4 comprovao das condiCes de participao e a forma de apresentao das
propostas p0 e!0A em duas vias8 datilo1rafadas etc0
& edital dever7 indicar necessariamente o critrio de :ul1amento das
propostas e os fatores 2ue sero considerados na avaliao das vanta1ens para a Administrao
tais como 2ualidade rendimento preo condiCes de pa1amento pra*os e outros pertinentes de
interesse do servio p=9lico0 & essencial 2ue aponte os fatores 2ue iro predominar no
:ul1amento para 2ue a ;omisso :ul1adora os considere0
& edital deve tra*er em seu te!to a indicao do local e /or7rio em 2ue
podem ser o9tidos os elementos esclarecedores da licitao e demais informaCes a ela relativas0
%ssa indicao precisa constar tam9m - e principalmente - dos avisos e comunicaCes so9re a
instaurao do certame a fim de no se restrin1ir a divul1ao dificultando a procura dos dados
necess7rios pelos interessados0
Alm das mencionadas nos nove itens precedentes 2ue so 1enricos o
edital deve conter as indicaCes especificas ou peculiares da licitao a 2ue se refere0
;om todos esses esclarecimentos do edital a Administrao fi!ar7
corretamente seu dese:o e ampliar7 o n=mero de competidores possi9ilitando a seleo da mel/or
proposta 2ue a finalidade prec"pua da licitao0 (em essas indicaCes a Administrao poder7
su:eitar-se a invalidao do procedimento licitat6rio por falta de elementos essenciais ao te!to do
edital ou do convite0
p71ina HN
H+
& edital discriminat6rio ou omisso em pontos essenciais pode ser
impu1nado pelos interessados em participar da licitao desde 2ue ad2uiram a pasta respectiva e
faam o protesto antes da entre1a da documentao e da proposta0 & 2ue no se admite a
impu1nao pelo licitante 2ue tendo-o aceito sem o9:eo vem ap6s o :ul1amento desfavor7vel
ar1Tir sua invalidade0
A carta-convite o instrumento convocat6rio dos interessados na
modalidade de licitao denominada convite0 P uma forma simplificada de edital 2ue por lei
dispensa a pu9licidade deste pois enviado diretamente aos poss"veis proponentes escol/idos
pela pr6pria repartio interessada0 X carta-convite aplicam-se no 2ue for ca9"vel as re1ras do
edital dentro da sin1ele*a 2ue caracteri*a o procedimento do convite0 & essencial 2ue
identifi2ue o o9:eto da licitao e!presse com clare*a as condiCes esta9elecidas pela
Administrao fi!e o critrio de :ul1amento e indi2ue os recursos ca9"veis0
& rece9imento da documentao e propostas o se1undo ato e!terno da
licitao com 2ue se inicia a fase de /a9ilitao dos licitantes0 %sse ato 2ue sempre p=9lico
caracteri*a-se pela a9ertura dos envelopes 2ue cont3m a documentao e pelo e!ame da
re1ularidade formal dos documentos de /a9ilitao lavrando-se as atas e os termos respectivos0
Documentao o con:unto dos comprovantes da personalidade :ur"dica da
capacidade tcnica e da idoneidade financeira 2ue se e!i1em dos interessados para /a9ilitarem-se
na licitao0 Deve ser apresentada em envelope fec/ado distinto do das propostas e sem 2ual2uer
refer3ncia a estas cu:a a9ertura /7 de anteceder necessariamente o con/ecimento das ofertas0 (e
/ouver #nverso ou concomit5ncia na a9ertura dos envelopes-documentao e envelopes-
propostas a licitao torna-se pass"vel de invalidao0
A Administrao no pode tomar con/ecimento de papel ou documento no
solicitado e!i1ir mais do 2ue foi solicitado considerar completa a documentao fal/a nem
conceder pra*o para a apresentao dos faltantes por2ue isso criaria desi1ualdade entre os
licitantes invalidando o procedimento licitat6rio0
A orientao correta nas licitaCes a dispensa de ri1orismos in=teis e de
formalidades e documentos desnecess7rios 4 2ualificao dos interessados0 Da" por 2ue o %statuto
>art0 EH@ limitou a documentao e!clusivamente aos comprovantes de capacidade :ur"dica
re1ularidade fiscal capacidade tcnica e idoneidade financeira0 'ada mais se pode e!i1ir dos
licitantes na fase de /a9ilitao0
<ropostas so as ofertas feitas pelos licitantes para a e!ecuo do o9:eto da
licitao indicando cada 2ual seu modo de reali*ao e preo na forma e condiCes pedidas no
edital ou convite0 A proposta em licitao oferta de contrato identificando-se com a proposta
de contrato de 2ue cuida o ;6di1o ;ivil >arts0 10R+R e ss0@ por2ue o9ri1a o proponente 2uanto a
seus termos desde o momento em 2ue con/ecida pela Administrao at a e!pirao do pra*o
de sua validade0 A sua peculiaridade est7 em 2ue vincula o proponente mas no o9ri1a a
Administrao a contratar mesmo 2ue aceita a oferta0
& proponente no pode modificar sua proposta desde 2ue entre1ue 4
Administrao mas pode retir7-la0 A retirada da proposta antes da a9ertura do respectivo
envelope admitida sem sano al1uma para o desistente8 depois de con/ecido o seu conte=do
ou ap6s o :ul1amento sendo o vencedor su:eitar-se-7 4s sanCes administrativas e responder7 por
eventuais perdas e danos8 no sendo o vencedor ficar7 li9erado da proposta desde a
/omolo1ao salvo se /ouver compromisso de manuteno da oferta por pra*o determinado
para su9stituio de vencedor desistente0
As propostas /o de ser apresentadas em envelope ou inv6lucro diverso do
da documentao opaco fec/ado e ru9ricado pelo apresentante para asse1urar a
indevassa9ilidade das ofertas0 P de 9oa cautela pedir-se no edital a apresentao das propostas em
duas vias a fim de 2ue uma delas fi2ue sempre 4 disposio dos interessados para e!ame e
fornecimento de certidCes sem pre:udicar os tra9al/os de :ul1amento 2ue se reali*am com a
ori1inal0
p71ina H+
HJ
Tanto a apreciao da documentao 2uanto o :ul1amento das propostas
podero ser feitos imediatamente ap6s a a9ertura dos respectivos envelopes mas nem sempre isso
poss"vel diante do volume de papis e demonstraCes tcnicas e financeiras a e!aminar e muitas
ve*es em ra*o das impu1naCes e recursos a serem decididos previamente0 %m tal situao
encerra-se o rece9imento com a lavratura da respectiva ata 2ue consi1ne todas as ocorr3ncias
impu1naCes recursos e decisCes relativas ao ato marcando-se dia /ora e local em 2ue se dar7
con/ecimento do :ul1amento adiado0
Atas e termos sempre necess7rios no procedimento licitat6rio e nos
contratos so instrumentos para o re1istro das ocorr3ncias e consi1nao formal das decisCes e
a:ustes da Administrao0
Ata o re1istro escrito e formal 2ue se fa* de reuniCes atos decisCes ou
ocorr3ncias em livro pr6prio ou fol/as avulsas autenticadas0 'as licitaCes o9ri1at6rio
consi1nar-se em ata o rece9imento a9ertura e apreciao da documentao a a9ertura e
:ul1amento das propostas0 A ata deve re1istrar fielmente o ocorrido notadamente as impu1naCes
dos licitantes os recursos oferecidos no momento as deli9eraCes da ;omisso e os votos
diver1entes de seus mem9ros sendo su9scrita pelo presidente e por 2uem a lavrou facultando-se
a sua assinatura a todos os presentes0 &s licitantes no so o9ri1ados a assinar a ata mas se
presentes recusarem-se a fa*3-lo essa circunst5ncia deve ser em tempo consi1nada na mesma0
Termo o instrumento de atos contratos e declaraCes 2ue devam ser
formali*ados por escrito0 Termo administrativo o 2ue se lavra nas repartiCes da Administrao
centrali*ada ou descentrali*ada em livro pr6prio em processo ou em fol/as avulsas autenticadas
pela autoridade competente0 'as licitaCes os termos so usuais para o contrato seus aditamentos
e rescisCes sendo de ri1or nos contratos decorrentes de concorr3ncia e nos 2ue importem
transfer3ncia de dom"nio de 9em im6vel >muitas ve*es su9stitu"dos pela escritura p=9lica@
constituindo documentos p=9licos 2ue devem constar do processo licitat6rio como as atas0
Ha9ilitao ou 2ualificao dos licitantes o ato pelo 2ual o 6r1o
competente >1eralmente o :ul1ador da licitao mas pode ser tam9m a ;omisso de :ul1amento
do re1istro cadastral 2uando e!istente na repartio interessada@ e!aminada a documentao
manifesta-se so9re os re2uisitos pessoais dos licitantes /a9ilitando-os ou ina9ilitando-os0
Ha9ilitado ou 2ualificado o proponente 2ue demonstrou possuir os re2uisitos m"nimos de
capacidade :ur"dica capacidade tcnica e idoneidade financeira pedidos no edital8 ina9ilitado ou
des2ualificado o 2ue ao contr7rio no lo1rou fa*3-lo0
& licitante ina9ilitado no poder7 participar dos atos su9se2uentes da
licitao pois a ina9ilitao o e!clui do certame0
A /a9ilitao reali*ada em oportunidades diversas e por sistemas
diferentes para cada modalidade de licitaoA na concorr3ncia fa*-se ap6s a a9ertura da licitao
em fase preliminar 4 do :ul1amento8 na tomada de preos anterior 4 instaurao do procedimento
licitat6rio e 1enrica por2ue depende da inscrio do interessado no re1istro cadastral8 no convite
feita a priori pelo pr6prio 6r1o licitante 2ue escol/e e convoca a2ueles 2ue :ul1a capacitados e
idDneos para e!ecutar o o9:eto da licitao8 no concurso facultativa8 no leilo desnecess7ria
por se tratar de alienao de 9ens m6veis de entre1a imediata e pa1amento 4 vista0 Mas em todas
as modalidades de licitao a /a9ilitao consistir7 na verificao e recon/ecimento da capacidade
:ur"dica da re1ularidade fiscal da capacidade tcnica e da idoneidade financeira levando-se em
considerao ainda em casos especiais a real disponi9ilidade financeira e a real capacidade
operativa dos proponentes0
;apacidade :ur"dica a aptido efetiva para e!ercer direitos e contrair
o9ri1aCes com responsa9ilidade a9soluta ou relativa por seus atos0 A capacidade :ur"dica
decorr3ncia da personalidade :ur"dica 2ue a 2ualidade inerente a todo ser /umano >pessoa f"sica@
e atri9u"da a certas criaturas da lei >pessoas :ur"dicas@ para e!ercer direitos e contrair o9ri1aCes0
%ssa capacidade para fins de /a9ilitao em licitao p=9lica Qdever7 ser plena do ponto de vista
p71ina HJ
MR
administrativo isto ainda 2ue re1ulada por normas do Direito <rivado /7 2ue atender tam9m
4s do Direito <=9licoQ0
$e1ularidade fiscal como indica o pr6prio nome o atendimento das
e!i13ncias do .isco >2uitao ou discusso dos tri9utos pelo contri9uinte@0
;apacidade tcnica o con:unto de re2uisitos profissionais 2ue o licitante
apresenta para e!ecutar o o9:eto da licitao0 <ode ser 1enrica espec"fica e operativa0
;omprova-se a capacidade tcnica 1enrica pelo re1istro profissional8 a
espec"fica por atestado de desempen/o anterior e pela e!ist3ncia de aparel/amento e pessoal
ade2uados para a e!ecuo do o9:eto da licitao8 e a operativa pela demonstrao da
disponi9ilidade desses recursos materiais e /umanos ade2uados necess7rios 4 e!ecuo0
P l"cito 4 Administrao verificar no s6 a capacidade tcnica te6rica do
licitante como a sua capacidade tcnica efetiva de e!ecuo 2ue se convencionou c/amar
capacidade operativa real0 Brande parte dos insucessos na e!ecuo dos contratos administrativos
decorre da falta de capacidade operativa real no verificada pela Administrao na fase de
/a9ilitao dos proponentes0
#doneidade financeira a capacidade para satisfa*er os encar1os
econDmicos decorrentes do contrato0
;omprova-se a idoneidade financeira 1eralmente pelo capital reali*ado da
empresa e pela demonstrao da sua real situao econDmico-financeira diante dos compromissos
assumidos e dos crditos e d9itos e!istentes0
& :ul1amento das propostas o ato pelo 2ual se confrontam as ofertas
classificam-se as propostas e escol/e-se o vencedor a 2ue dever7 ser ad:udicado o o9:eto da
licitao0 & :ul1amento re1ular das propostas 1era para o vencedor o direito su9:etivo 4
ad:udicao e o coloca em condiCes de firmar o contrato com a Administrao0 -ul1amento
re1ular o 2ue se fa* em estrita conson5ncia com as normas le1ais pertinentes e os termos do
edital pois no ato discricion7rio mas vinculado0
A9ertas ru9ricadas e lidas as propostas em ato p=9lico passa-se ao seu
e!ame 2ue pode ser feito em se1uida mas normalmente reali*ado reservadamente em outro
local e data para 2ue os :ul1adores ten/am a tran2Tilidade necess7ria 4 an7lise de todos os seus
aspectos e 4 apreciao de todos os fatores a serem considerados no :ul1amento0
Desclassificao das propostas sua eliminao pela desconformidade com
o pedido no edital ou no convite0 $ealmente como :7 vimos acima as propostas devero
satisfa*er na forma e no conte=do 4s e!i13ncias do edital de modo 2ue sua desconformidade com
o edital ense:a a re:eio liminar na fase de :ul1amento0
A desconformidade com o edital de f7cil verificao pois 9asta o
confronto da proposta com o pedido pela Administrao para se evidenciarem as diver13ncias
tanto na forma de apresentao 2ue deve atender aos re2uisitos esta9elecidos como no conte=do
da oferta 2ue deve conter-se nos limites fi!ados0
A ine!e2ui9ilidade manifesta da proposta evidenciada comumente nos
preos e!cessivamente 9ai!os nos pra*os impratic7veis de entre1a na invia9ilidade tcnica da
oferta e nas condiCes irreali*7veis de e!ecuo diante da realidade do mercado da situao
efetiva do proponente e de outros fatores pree!istentes mas at ento descon/ecidos ou
supervenientes verificados pela Administrao e2uipara-se 4 desconformidade com o edital0
Assim desde 2ue o 6r1o :ul1ador a demonstre a ine!e2ui9ilidade le1itima a desclassificao
por2ue a Administrao no dese:a o imposs"vel mas o e!e2T"vel nas condiCes mais vanta:osas
para o servio p=9lico >%statuto art0 I+ ##@0
;lassificao das propostas a ordenao das ofertas pelas conveni3ncias
2ue apresentam para o servio p=9lico colocando-se em primeiro lu1ar a mais vanta:osa se1undo
os termos do edital0
p71ina MR
M1
<roposta mais vanta:osa a 2ue mel/or atende ao interesse da
Administrao 2ue nem sempre o menor preo0 $ealmente o menor preo 2ue fora decisivo no
sistema anterior cedeu lu1ar para as vanta1ens de 2ualidade e rendimento0
As vanta1ens da proposta sero aferidas em cada licitao se1undo o fator
ou fatores predominantes indicados no edital de acordo com os fins alme:ados pela
Administrao0 %m certas licitaCes prepondera o interesse econDmico noutras o tcnico e
noutras ainda con:u1am-se a tcnica e o preo0 Da" resultam 2uatro tipos 97sicos de licitaoA de
menor preo de mel/or tcnica de tcnica e preo e de preo-9ase tipos esses 2ue admitem
com9inaCes e variantes0
A licitao de menor preo a mais comum8 os demais tipos atendem a
casos especiais da Administrao0 P usual na contratao de o9ras sin1elas de servios 2ue
dispensam especiali*ao na compra de materiais ou 13neros padroni*ados por2ue nesses casos
o 2ue a Administrao procura simplesmente a vanta1em econDmica0 Da" por 2ue nesse tipo o
fator decisivo o menor preo por m"nima 2ue se:a a diferena0
'a licitao de mel/or tcnica o 2ue a Administrao pretende a o9ra o
servio o e2uipamento ou o material mais eficiente mais dur7vel mais aperfeioado mais r7pido
mais rent7vel mais ade2uado enfim aos o9:etivos de determinado empreendimento ou pro1rama
administrativo0
<ara facilidade de :ul1amento nesse tipo de licitao recomenda-se a
utili*ao de tr3s envelopesA um para a documentao outro para a proposta tcnica e o terceiro
para a proposta de preo e condiCes de pa1amento0 ;om isso s6 se e!aminar7 o preo do
selecionado em primeiro lu1ar em tcnica devolvendo-se aos demais os respectivos envelopes ou
mantendo-os intactos at a cele9rao do contrato com o vencedor0
'a licitao de tcnica e preo com9inam-se estes dois fatores para a
escol/a final da proposta 2ue apresente tcnica satisfat6ria e o preo mais vanta:oso0 <or isso
mesmo devem ser usados tam9m tr3s envelopes para a documentao proposta tcnica e preo
respectivamente0 (elecionadas as propostas 2ue apresentem tcnicas satisfat6rias de acordo com
o especificado no edital a9rem-se os envelopes contendo as propostas de preo e se decide a
final pela de menor preo0 As propostas no aceit7veis em tcnica so desclassificadas sem 2ue
se tome con/ecimento dos preos ofertados0
'a licitao de preo-9ase fi!a-se um preo inicial e se esta9elecem os
percentuais admiss"veis de variao para mais ou para menos dentro dos 2uais podero oscilar as
propostas0 As 2ue se contiverem dentro desses limites sero :ul1adas pelas vanta1ens pertinentes
previstas no edital8 as 2ue os e!cederem sero desclassificadas0
%m 2ual2uer modalidade ou tipo de licitao salvo na de menor preo a
classificao das propostas deve ser claramente :ustificada na ata de :ul1amento indicando-se os
fatores considerados e as vanta1ens de cada oferta apontadas o9:etivamente de modo a permitir a
verificao da le1itimidade e da e!atido do :ul1amento 2ue no ato discricion7rio mas
vinculado ao critrio esta9elecido no edital0 Alm do mais nen/uma escol/a se :ustifica sem 2ue
/a:a real interesse para a Administrao tradu*ido na proposta mais vanta:osa0 P o 2ue compete
ao 6r1o :ul1ador demonstrar por2ue a escol/a de proposta sem interesse ou contra o interesse
p=9lico ato apartado de sua finalidade e como tal nulo por desvio de poder0
'o se pode fi!ar em doutrina um critrio =nico para o :ul1amento das
propostas visto 2ue os interesses predominantes da Administrao variam em cada licitao0
'uma poder7 ser a 2ualidade noutra o rendimento noutra a com9inao de dois ou mais
fatores e noutra ainda simplesmente o menor pra*o ou o menor preo0 A escol/a desse critrio
fica portanto ao :u"*o da Administrao0 & essencial 2ue se esta9eleam as 9ases do
:ul1amento apontando 2ual o fator ou fatores preponderantes e 2uando poss"vel se l/es
atri9uam valores ou pesos 2ue permitam a 2uantificao matem7tica das vanta1ens ofertadas de
modo a afastar ao m7!imo o su9:etivismo da deciso0 & 2ue no se permite so as condiCes
p71ina M1
ME
discriminat6rias ou de favoritismo ou a aus3ncia de critrio a ense:ar um :ul1amento inteiramente
su9:etivo0
& 2ue a norma federal impCe 2uanto ao :ul1amento A 1F@ a o9ri1atoriedade
da indicao de um critrio de :ul1amento8 EF@ o atendimento do interesse p=9lico8 IF@ a e!ist3ncia
de fator ou fatores a serem necessariamente considerados e :ustificados no :ul1amento das
propostas0
&s fatores 2ue na fi!ao do critrio de :ul1amento das propostas podem
ser levados em conta no interesse do servio p=9lico soA 2ualidade rendimento preos
condiCes de pa1amento pra*os e outros pertinentes esta9elecidos no edital >%statuto art0 IM@0
Lualidade a aptido do o9:eto para a satisfao de seus fins0 <ode ser
superior mdia ou inferior mas o 2ue interessa na licitao a aptido do o9:eto para sua
desatinao espec"fica ou se:a para reali*ar a finalidade pretendida pela Administrao0 P desse
ponto de vista 2ue se /7 de considerar o fator 2ualidade em cada licitao pois em certos casos
imprescind"vel a 2ualidade superior >e2uipamento de alta preciso p0 e!0@ noutros a 2ualidade
mdia satisfat6ria >ti:olos para uma construo comum@ e em determinadas /ip6teses a
2ualidade inferior atende plenamente aos o9:etivos do servio p=9lico >madeira para a construo
de um cercado tempor7rio@0 Diante dessa realidade pode a Administrao pedir a 2ualidade
dese:ada e dar a esse fator para critrio de :ul1amento o peso 2ue reputar conveniente0
&9serve-se ainda 2ue para fins de licitao a 2ualidade compreende a
se1urana a confia9ilidade e a dura9ilidade do o9:eto solicitado0
Da" por 2ue o %statuto >art0 11@ determinou 2ue nos pro:etos de o9ras e
servios se:am considerados principalmente os se1uintes re2uisitosA # - se1urana8 ## -
funcionalidade e ade2uao ao interesse p=9lico8 ### - economia na e!ecuo conservao e
operao8 #) - possi9ilidade de empre1o de mo-de-o9ra materiais e matrias-primas e!istentes
no local para e!ecuo conservao e operao8 ) - facilidade na e!ecuo conservao e
operao sem pre:u"*o da o9ra ou do servio8 )# - adoo das normas tcnicas ade2uadas0 %ssas
indicaCes servem tam9m para o :ul1amento das propostas em 9usca da mais vanta:osa para a
Administrao0
$endimento para fins de licitao produtividade0 & seu conceito o mais
amplo poss"vel a9ran1endo a capacidade a pot3ncia a dimenso a operatividade a manuteno
a efici3ncia e demais elementos de 2ue depende a produtividade0 'a reali*ao das licitaCes o 2ue
se procura em =ltima an7lise essa produtividade 2ue se tradu* na utilidade0 Da" por 2ue no se
admite 2ue em 2ual2uer licitao se despre*e o fator rendimento 2ue sempre relevante pois a
produtividade ou utilidade essencial em todo ne16cio administrativo0
<reo a contraprestao pecuni7ria do o9:eto da licitao0 <ode ser 1lo9al
ou unit7rio fi!o ou rea:ust7vel =nico ou com aditamento de parcelas vari7veis tudo dependendo
do 2ue constar do instrumento convocat6rio da licitao0
A re1ra a aceitao do menor preo8 a e!ceo a escol/a da proposta de
preo mais elevado0 <ortanto 2uando se aceita a proposta mais 9arata no /7 necessidade de
:ustificao da escol/a8 2uando se prefere outra proposta 2ue no a de menor preo torna-se
o9ri1at6ria a :ustificao escrita dessa prefer3ncia0
'a apreciao do preo devero ser considerados todos os fatores e
circunst5ncias 2ue acarretem sua reduo ou aumento tais como modo e pra*os de pa1amento
financiamento descontos car3ncias :uros impostos e outros de repercussCes econDmicas efetivas
e mensur7veis pois do confronto dessas vanta1ens e desvanta1ens 2ue se e!trai o menor preo e
se con/ece a proposta mais 9arata0
;ondiCes de pa1amento so as 2ue se referem a pra*os descontos
parcelamentos financiamento car3ncia e outras vanta1ens correntes no comrcio0 (o pois
fatores altamente influenci7veis no preo e conse2uentemente ponder7veis no :ul1amento das
propostas0
p71ina ME
MI
& adiantamento de parte do preo nos contratos de lon1a e dispendiosa
e!ecuo parece-nos perfeitamente admiss"vel desde 2ue o edital consi1ne essa condio de
pa1amento0 Ali7s essa condio fre2Tente nos contratos internacionais de a2uisio de
e2uipamentos fa9ricados no %!terior mas nada impede 2ue tal pra!e se:a adotada nos a:ustes
internos reali*ados pela Administrao0
&s pra*os 2ue podem constituir fatores ponder7veis no :ul1amento das
propostas consoante especificar o edital so os de e!ecuo de pa1amento de financiamento de
adiantamento de car3ncia e outros pertinentes ao o9:eto da licitao cu:a valorao da
e!clusiva alada da Administrao em face do interesse do servio p=9lico0 <or e!emploA
normalmente o menor pra*o de entre1a constitui vanta1em econDmica mas para uma
determinada contratao o pra*o de pa1amento pode representar vanta1em maior e assim por
diante0
&utras vanta1ens alm dos fatores acima considerados podem ser levadas
em conta no :ul1amento0 Tais vanta1ens so as peculiares a cada licitao e pertinentes ao seu
o9:eto podendo ser de nature*a tcnica econDmica e administrativa0 ;omo 1eralmente refo1em
da rotina devem ser claramente esta9elecidas no edital ou convite salvo se :7 constarem de
normas superiores0
& :ul1amento nas concorr3ncias e tomadas de preos privativo de uma
;omisso de -ul1amento de pelo menos tr3s mem9ros >%statuto art0 ?1@ de modo 2ue as
autoridades superiores podero apenas anul7-lo se irre1ular ou ile1al determinando sua
renovao pelo 6r1o competente0 -7 nos convites o :ul1amento compete ao respons7vel pelo
convite o 2ue permite 4 autoridade superior atravs de recurso ou e! officio con/ecer do mrito
da deciso e se for o caso reform7-la0
A divisi9ilidade do :ul1amento poss"vel desde 2ue o pedido no edital
conste de itens ou su9itens distintos e a proposta possa ser aceita por partes caracteri*ando o9:eto
divis"vel0 'esse caso a ad:udicao ou a /omolo1ao e a anulao do :ul1amento podem ser
parciais mantendo-se o 2ue est7 correto e invalidando-se apenas o 2ue est7 irre1ular ou ile1al0
& empate de propostas leva a Administrao a decidir pelos fatores de
prefer3ncia indicados no edital e se este for omisso ca9er7 4 ;omisso de -ul1amento efetivar o
desempate :ustificando os motivos da escol/a do vencedor com 9ase na proposta e no interesse
p=9lico podendo at mesmo desempatar por sorteio em ato p=9lico0 & 2ue no se l/e permite
desempatar o certame valendo-se de fatores de prefer3ncia 2ue caracteri*em discriminao entre
os licitantes ou utili*ando-se de elementos ou documentos da /a9ilitao0 Do :ul1amento das
propostas ca9er7 o recurso previsto no art0 NH # Q9Q do %statuto0
& %statuto mudando a sistem7tica anterior do :ul1amento esta9eleceu 2ue
a ;omisso ap6s a classificao das propostas deve enviar o resultado 4 autoridade superior
para /omolo1ao e ad:udicao do o9:eto da licitao ao vencedor convocando-o para assinar o
contrato0 Havendo irre1ularidade no :ul1amento a autoridade superior no o /omolo1ar7
devolvendo o processo 4 ;omisso para novo :ul1amento em forma le1al0
Ad:udicao o ato pelo 2ual se atri9ui ao vencedor o o9:eto da licitao
para a su9se2uente efetivao do contrato0 (o efeitos :ur"dicos da ad:udicaoA a@ a a2uisio do
direito de contratar com a Administrao nos termos em 2ue o ad:udicat7rio venceu a licitao8 9@
a vinculao do ad:udicat7rio a todos os encar1os esta9elecidos no edital e aos prometidos na
proposta8 c@ a su:eio do ad:udicat7rio 4s penalidades previstas no edital e normas le1ais
pertinentes se no assinar o contrato no pra*o e condiCes esta9elecidas8 d@ o impedimento de a
Administrao contratar o o9:eto licitado com outrem8 e@ a li9erao dos licitantes vencidos de
todos os encar1os da licitao e o direito de retirarem os documentos e levantarem as 1arantias
oferecidas salvo se o9ri1ados a a1uardar a efetivao do contrato por disposio do edital ou
norma le1al0
Homolo1ao o ato de controle pelo 2ual a autoridade superior confirma
o :ul1amento das propostas e conse2uentemente confere efic7cia 4 ad:udicao0 A /omolo1ao
p71ina MI
M?
feita 1eralmente pela autoridade competente para autori*ar a despesa mas poder7 s3-lo por
2ual2uer outra indicada no edital no re1ulamento ou na lei ap6s o transcurso do pra*o para
recurso >contra a ad:udicao ou a classificao@ e a deciso dos 2ue forem interpostos0
A autoridade incum9ida da /omolo1ao ter7 diante de si tr3s alternativasA
confirmar o :ul1amento /omolo1ando-o8 ordenar a retificao da classificao no todo ou em
parte se verificar irre1ularidade corri1"vel8 anular o :ul1amento ou todo o procedimento
licitat6rio se deparar ile1alidade insan7vel e pre:udicial a licitante ou 4 Administrao em
2ual2uer fase da licitao0 Da" por 2ue o recurso administrativo contra o :ul1amento deve ser
rece9ido sempre com efeito suspensivo evitando-se /omolo1aCes apressadas e su:eitas a
invalidao pelo provimento do apelo /ier7r2uico0
;om a /omolo1ao a autoridade /omolo1ante passa a responder por todos
os efeitos e conse2T3ncias da ad:udicao isto por2ue a deciso inferior superada pela superior
elevando-se assim a inst5ncia administrativa0 Havendo p0 e!0 mandado de se1urana contra a
ad:udicao /omolo1ada a autoridade impetrada /7 de ser a 2ue /omolo1ou o ato impu1nado0
& despac/o /omolo1at6rio sendo de efeitos e!ternos deve ser
o9ri1atoriamente pu9licado na imprensa oficial com a convocao do ad:udicat7rio para firmar o
contrato nas condiCes e pra*os esta9elecidos0 ;om este ato encerra-se o procedimento da
licitao passando-se ao contrato com o vencedor e na sua recusa ou impedimento com o
se1undo classificado e assim por diante se a Administrao o dese:ar0
A licitao como todo ato administrativo suscet"vel de anulao e de
revo1ao >%statuto art0 IJ@0
Anulao a invalidao da licitao ou do :ul1amento por motivo de
ile1alidade8 revo1ao a invalidao da licitao por interesse p=9lico0 Anula-se o 2ue
ile1"timo8 revo1a-se o 2ue le1"timo mas inoportuno e inconveniente 4 Administrao0 %m am9os
os casos a deciso deve ser :ustificada para demonstrar a ocorr3ncia do motivo e a lisura do
<oder <=9lico sem o 2u3 o ato anulat6rio ou revocat6rio ser7 inoperante0
A compet3ncia para anular ou revo1ar em princ"pio da autoridade
superior 2ue autori*ou ou determinou a licitao mas tratando-se de ile1alidade no :ul1amento a
;omisso 2ue o proferiu poder7 anul7-lo no recurso pr6prio ao ree!aminar sua deciso0
A anulao da licitao por 9asear-se em ile1alidade no seu procedimento
pode ser feita em 2ual2uer fase e a 2ual2uer tempo antes da assinatura do contrato desde 2ue a
Administrao ou o -udici7rio verifi2ue e aponte a infrin13ncia 4 lei ou ao edital0 & essencial 2ue
se:a claramente demonstrada a ile1alidade pois anulao sem :usta causa a9solutamente inv7lida0
A anulao opera efeitos e! tunc isto retroa1e 4s ori1ens do ato anulado0
&9servamos 2ue a anulao da licitao acarreta a nulidade do contrato
>%statuto art0 IJ O EF@0
A revo1ao da licitao assenta em motivos de oportunidade e
conveni3ncia administrativa0 <or essa ra*o ao contr7rio da anulao 2ue pode ser decretada
pelo -udici7rio a revo1ao privativa da Administrao0 (o as conveni3ncias do servio 2ue
comandam a revo1ao e constituem a :usta causa da deciso revocat6ria 2ue por isso mesmo
precisa ser motivada so9 pena de se converter em ato ar9itr7rio0 % o ar9itr7rio incompat"vel
com o Direito0
A revo1ao da licitao opera efeitos e! nunc isto a partir da deciso
revocat6ria por2ue at ento o ato ou procedimento revo1ado era efica* e v7lido0 Da" por 2ue da
revo1ao resulta para o <oder <=9lico a o9ri1ao de indeni*ar o ad:udicat7rio pre:udicado0
A licitao compreende as se1uintes modalidadesA concorr3ncia tomada de
preos convite concurso e leilo0 Licitao portanto o 13nero do 2ual as modalidades so
espcies0 <or isso mesmo os preceitos 1enricos acima estudados aplicam-se a todas as
modalidades e os espec"ficos re1em cada uma delas em particular0 As nossas espcies de licitao
t3m caracter"sticas pr6prias e se destinam a determinados tipos de contratao como veremos a
se1uir0
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;oncorr3ncia a modalidade de licitao pr6pria para contratos de 1rande
valor em 2ue se admite a participao de 2uais2uer interessados cadastrados ou no 2ue
satisfaam as condiCes do edital convocados com anteced3ncia m"nima de trinta dias com ampla
pu9licidade pelo 6r1o oficial e pela imprensa particular0
A concorr3ncia o9ri1at6ria nas contrataCes de o9ras servios e compras
dentro dos limites de valor fi!ados pelo ato competente 2ue so diversos para o9ras e servios de
%n1en/aria e para outros servios e compras0
P tam9m o9ri1at6ria a concorr3ncia na compra ou alienao de 9ens
im6veis na concesso de o9ra ou servio p=9lico e na concesso de direito real de uso 2ual2uer
2ue se:a o valor do contrato0
&s re2uisitos peculiares da concorr3ncia so a universalidade a ampla
pu9licidade a /a9ilitao preliminar e o :ul1amento por ;omisso0 Admite a participao
internacional de concorrentes o cons6rcio de firmas e a pr-2ualificao dos licitantes0
Gniversalidade a possi9ilidade 2ue se oferece 4 participao de 2uais2uer
interessados na concorr3ncia independentemente de re1istro cadastral na Administrao 2ue a
reali*a ou em 2ual2uer outro 6r1o p=9lico0
A ampla pu9licidade da convocao para a concorr3ncia re2uisito
essencial por relacionar-se com o princ"pio da universalidade0 & 2ue a lei e!i1e a divul1ao da
a9ertura da concorr3ncia com a maior amplitude poss"vel e dese:7vel tendo em vista o vulto e a
comple!idade do seu o9:eto0
A /a9ilitao preliminar na concorr3ncia constitui fase inicial do
procedimento licitat6rio reali*ada ap6s sua a9ertura en2uanto 2ue na tomada de preos e no
convite anterior0
& :ul1amento dos re2uisitos pessoais dos interessados so9 o aspecto da
capacidade :ur"dica da re1ularidade fiscal da capacidade tcnica e da idoneidade financeira
compete sempre a uma ;omisso de pelo menos tr3s mem9ros 2ue pode ser a mesma 2ue ir7
:ul1ar as propostas como ocorre comumente0 'ada impede entretanto a desi1nao de ;omisso
%special para essa fase ou 2ue a /a9ilitao se:a deferida 4 ;omisso -ul1adora do re1istro
cadastral0
A ;omisso de -ul1amento necess7ria em 2ual2uer tipo de concorr3ncia
formada no m"nimo por tr3s mem9ros0 %ssa ;omisso poder7 ser inte1rada por funcion7rios ou
estran/os 4 Administrao como tam9m por mem9ros dos cole1iados diri1entes das autar2uias
e entidades paraestatais sendo recomend7vel a constituio mista0 <ode ser permanente para o
:ul1amento de todas as concorr3ncias da repartio ou especial para cada caso0
A ;omisso o 6r1o :ul1ador da concorr3ncia e por isso mesmo
nen/uma autoridade pode su9stitu"-la na sua funo decis6ria esta9elecida por lei federal0 (e
ocorrer irre1ularidade ou erro no :ul1amento a autoridade competente poder7 apenas anular a
deciso atravs de recurso ou e! officio determinando 2ue a ;omisso corri:a o erro ou proceda
a novo :ul1amento em forma re1ular0
A ;omisso de -ul1amento 1eralmente incum9ida de apreciar a
2ualificao dos concorrentes na fase de /a9ilitao preliminar e de :ul1ar as propostas na fase
de :ul1amento0
;oncorr3ncia internacional a2uela em 2ue se permite a participao de
firmas nacionais e estran1eiras isoladamente ou em cons6rcio com empresas nacionais0 & seu
procedimento o mesmo de 2ual2uer concorr3ncia apenas com su:eio 4s diretri*es
esta9elecidas pelos 6r1os federais respons7veis pela pol"tica monet7ria e de comrcio e!terior ou
se:a 4s normas e!pedidas pelo Banco ;entral do Brasil e pelo Ministrio da .a*enda0 Luando o
contrato versar so9re importaCes emprstimos financiamentos e 2uais2uer outras operaCes
e!ternas de interesse dos %stados do Distrito .ederal ou dos Munic"pios depender7 de
autori*ao do (enado .ederal ouvido o <residente da $ep=9lica0
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<ara participar de concorr3ncia internacional as firmas estran1eiras devero
comprovar 2ue esto autori*adas a funcionar ou operar no Brasil e demonstrar a re1ularidade de
sua constituio no pa"s de ori1em e a plenitude de sua capacidade :ur"dica como empresas
tcnicas industriais ou comerciais sem pre:u"*o do atendimento aos re2uisitos de capacitao
tcnica e financeira e!i1idos no edital0
& %statuto esta9eleceu 2ue as empresas estran1eiras 2ue no funcionem no
<a"s s6 podero participar de licitao internacional se consorciadas com empresas nacionais0
Luanto 4s estran1eiras 2ue funcionem re1ularmente no Brasil podero participar isoladamente ou
em cons6rcio em 2ual2uer licitao nacional ou internacional0
;ons6rcio de empresas ou firmas a associao de dois ou mais
interessados na concorr3ncia >empresas ou profissionais@ de modo 2ue somando tcnica capital
tra9al/o e Zno[ /o[ possam e!ecutar um empreendimento 2ue isoladamente no teriam
condiCes de reali*ar0
A firma-l"der apenas representa o cons6rcio no trato com o <oder <=9lico
responsa9ili*ando-se pelas demais so9 o tr"plice aspecto tcnico econDmico e administrativo
inclusive 2uanto a multas e eventuais indeni*aCes mas nada impede 2ue a Administrao e!i:a a
responsa9ilidade solid7ria das consorciadas0 A firma-l"der no representa :uridicamente as demais
inte1rantes do cons6rcio por2ue este no possui personalidade pr6pria8 se a tivesse dei!aria de
ser cons6rcio para apresentar-se como nova entidade :ur"dica0
<ara participar da licitao 9asta a apresentao do compromisso de
cons6rcio por instrumento p=9lico ou particular su9scrito pelos interessados e independente de
2ual2uer re1istro0 (omente o licitante vencedor o9ri1ado a promover o re1istro do cons6rcio
para a assinatura do contrato0
P vedada a participao da empresa ou profissional na mesma licitao em
mais de um cons6rcio ou isoladamente0
<r-2ualificao a verificao prvia da idoneidade :ur"dica tcnica e
financeira de firmas ou cons6rcios para participarem de determinadas e futuras concorr3ncias de
um mesmo empreendimento0 'o se confunde com a /a9ilitao preliminar por2ue esta se fa* em
cada concorr3ncia e a2uela se reali*a para todas as concorr3ncias de uma repartio ou de um
empreendimento certo0
& procedimento para a pr-2ualificao assemel/ado ao da pr6pria
concorr3ncia iniciando-se com a definio de seu o9:eto edital com ampla pu9licidade e
especificao dos re2uisitos dese:ados pela Administrao a9ertura dos envelopes-documentao
em ato p=9lico e :ul1amento dos participantes por ;omisso com a su9se2uente /omolo1ao da
deciso por autoridade competente0 'a pr-2ualificao no se apresentam propostas mas apenas
a documentao compro9at6ria dos re2uisitos de capacitao solicitados pela Administrao0
&s pr-2ualificados consideram-se /a9ilitados a participar das concorr3ncias
previstas na pr-2ualificao para as 2uais sero convidados pessoalmente dispensada a
pu9licidade0
Tomada de preos a licitao reali*ada entre interessados previamente
re1istrados o9servada a necess7ria /a9ilitao convocados com anteced3ncia m"nima de 2uin*e
dias por edital afi!ado na repartio e comunicao 4s entidades de classe 2ue os representam0
A tomada de preos admiss"vel nas contrataCes de o9ras servios e
compras dentro dos limites de valor esta9elecidos no ato administrativo competente0
& procedimento da tomada de preos inclusive 2uanto ao :ul1amento por
;omisso de tr3s mem9ros no m"nimo o mesmo da concorr3ncia0 & 2ue a caracteri*a e
distin1ue da concorr3ncia a e!ist3ncia da /a9ilitao prvia dos licitantes atravs dos re1istros
cadastrais de modo 2ue a /a9ilitao preliminar se resume na verificao dos dados constantes
dos certificados de re1istro dos interessados e se for o caso se estes possuem a real capacidade
operativa e financeira e!i1ida no edital0
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$e1istros cadastrais so assentamentos 2ue se fa*em nas repartiCes
administrativas 2ue reali*am licitaCes para fins de 2ualificao dos interessados em contratar
com a Administrao no ramo de suas atividades0
A 1rande vanta1em do re1istro cadastral su9stituir toda a documentao
compro9at6ria da personalidade :ur"dica da capacidade tcnica e da idoneidade financeira dos
licitantes em 2ual2uer modalidade de licitao0 ;onse2uentemente para a inscrio no re1istro
cadastral os interessados devero comprovar perante a ;omisso competente a capacidade
:ur"dica a re1ularidade fiscal a capacidade tcnica e a idoneidade financeira0
& certificado de re1istro cadastral por sua ve* deve refletir fielmente a
situao do inscrito tra*endo alm dos dados identificadores do profissional ou empresa e do
pra*o de validade do re1istro a cate1oria ou 1rupo a 2ue pertence8 a 2uantidade e 2ualidade do
aparel/amento tcnico8 o n"vel da e2uipe tcnica e administrativa8 o montante do capital reali*ado8
o faturamento do e!erc"cio anterior e o lucro l"2uido8 a indicao do desempen/o em contratos
anteriores8 e demais elementos esclarecedores 2ue propiciem o pleno con/ecimento do
pretendente 4 contratao licitada0
<elo Dec0 +?0NR1 de 1I0H0+R o Boverno federal instituiu um re1istro
simplificado a 2ue denominou ;ertificado de $e1ularidade -ur"dico-.iscal >;$-.@ destinado a
comprovar a capacidade :ur"dica e a situao fiscal re1ular dos interessados em licitaCes da
Gnio de suas autar2uias e entes paraestatais0 %ste ;ertificado su9stitui 2ual2uer outra
documentao relativa 4 capacidade :ur"dica e 4 2uitao de tri9utos federais estaduais e
municipais e pode ser e!pedido por 2ual2uer 6r1o ou entidade federal 2ue manten/a servio
re1ular de cadastramento para fins de licitao0 %m9ora institu"do para a Gnio de toda
conveni3ncia 2ue os %stados e Munic"pios aceitem tal ;ertificado em suas licitaCes e de suas
autar2uias e entidades paraestatais ficando dispensada a documentao 97sica para o
cadastramento0
;onvite a modalidade de licitao mais simples destinada 4s contrataCes
de pe2ueno valor consistindo na solicitao escrita a pelo menos tr3s interessados do ramo
re1istrados ou no para 2ue apresentem suas propostas no pra*o m"nimo de tr3s dias0
& convite no e!i1e pu9licao por2ue feito diretamente aos escol/idos
pela Administrao atravs de carta-convite0 Dada sua sin1ele*a dispensa a apresentao de
documentos mas 2uando estes forem e!i1idos a documentao como nas demais modalidades
de licitao dever7 ser apresentada em envelope distinto do da proposta0
& seu :ul1amento compete ao respons7vel pelo convite mas nada impede
2ue se:a atri9u"do a uma ;omisso mormente nos 6r1os 2ue possuam ;omisso permanente
para o :ul1amento de todas as suas licitaCes0 -ul1adas as propostas ad:udica-se o o9:eto do
convite ao vencedor formali*ando-se o a:uste por simples ordem de e!ecuo de servio nota de
empen/o da despesa autori*ao de compra ou carta-contrato e fa*endo-se as pu9licaCes
devidas no 6r1o oficial em resumo ou na "nte1ra para possi9ilitar os recursos ca9"veis e tornar
os a:ustes e!e2T"veis0
;oncurso a modalidade de licitao destinada 4 escol/a de tra9al/o
tcnico ou art"stico predominantemente de criao intelectual0 'ormalmente no /7 oferta de
preo mas a atri9uio de pr3mio aos classificados0
P modalidade especial de licitao 2ue em9ora su:eita aos princ"pios da
pu9licidade e da i1ualdade entre os participantes o9:etivando a escol/a do mel/or tra9al/o
dispensa as formalidades espec"ficas da concorr3ncia0
Leilo espcie de licitao utili*7vel na venda de 9ens m6veis e
semoventes da Administrao0
A Administrao poder7 valer-se de dois tipos de leiloA o comum privativo
de leiloeiro oficial onde /ouver8 e o administrativo propriamente dito0 & leilo comum re1ido
pela le1islao federal pertinente mas as condiCes de sua reali*ao podero ser esta9elecidas
pela Administrao interessada8 o leilo administrativo o institu"do para a venda de mercadorias
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apreendidas como contra9ando ou a9andonadas nas alf5nde1as nos arma*ns ferrovi7rios ou nas
repartiCes p=9licas em 1eral o9servadas as normas re1ulamentares da Administrao interessada0
A le1islao federal permite o leilo de semoventes pela pr6pria
Administrao onde no /ouver leiloeiro oficial pelo 2u3 se conclui analo1icamente 2ue ela
tam9m poder7 utili*ar o leilo administrativo para a venda de 9ens desnecess7rios inserv"veis ou
imprest7veis para o servio p=9lico sempre 2ue no /ouver leiloeiro oficial na localidade0
'o leilo o 9em apre1oado os lances so ver9ais a venda feita 4 vista
ou a curto pra*o e a entre1a s6 se dar7 2uando estiver completo o pa1amento0
*. +omnio Pblico
(Administrao, utili-ao e alienao dos bens "blicos; Im"rescritibilidade;
im"en.orabilidade;/o onerao dos bens "blicos'
& %stado como 'ao politicamente or1ani*ada e!erce poderes de
(o9erania so9re todas as coisas 2ue se encontram em seu territ6rio0 Al1uns 9ens pertencem ao
pr6prio %stado8 outros em9ora pertencentes a particulares ficam su:eitos 4s limitaCes
administrativas impostas pelo %stado8 outros finalmente no pertencem a nin1um por
inapropri7veis mas sua utili*ao su9ordina-se 4s normas esta9elecidas pelo %stado0 %ste
con:unto de 9ens su:eitos ou pertencentes ao %stado constitui o dom"nio p=9lico em seus v7rios
desdo9ramentos como veremos a se1uir0
& dom"nio p=9lico em sentido amplo o poder de dominao ou de
re1ulamentao 2ue o %stado e!erce so9re os 9ens do seu patrimDnio >9ens p=9licos@ ou so9re os
9ens do patrimDnio privado >9ens particulares de interesse p=9lico@ ou so9re as coisas
inapropri7veis individualmente mas de fruio 1eral da coletividade >res nullius@0 'este sentido
amplo e 1enrico o dom"nio p=9lico a9ran1e no s6 os 9ens das pessoas :ur"dicas de Direito
<=9lico interno como as demais coisas 2ue por sua utilidade coletiva merecem a proteo do
<oder <=9lico tais como as 71uas as :a*idas as florestas a fauna o espao areo e as 2ue
interessam ao patrimDnio /ist6rico e art"stico nacional0
%!teriori*a-se assim o dom"nio p=9lico em poderes de so9erania e em
direitos de propriedade0 A2ueles se e!ercem so9re todas as coisas de interesse p=9lico so9 a
forma de dom"nio eminente8 estes s6 incidem so9re os 9ens pertencentes 4s entidades p=9licas so9
a forma de dom"nio patrimonial0
%m suma o dom"nio eminente no constitui um direito de propriedade8 o
poder 2ue o %stado e!erce potencialmente so9re as pessoas e os 9ens 2ue se encontram no seu
territ6rio0 Tem-se dito 2ue esse poder no admite restriCes0 Todavia o a9soluto dessa potestas
est7 condicionado 4 ordem :ur"dico-constitucional e aos princ"pios direitos e 1arantias da Lei
.undamental0 & dom"nio eminente um poder su:eito ao direito8 no um poder ar9itr7rio0
%m nome do dom"nio eminente 2ue so esta9elecidas as limitaCes ao uso
da propriedade privada as servidCes administrativas a desapropriao as medidas de policia e o
re1ime :ur"dico especial de certos 9ens particulares de interesse p=9lico0
%sse poder superior >eminente@ 2ue o %stado mantm so9re todas as coisas
e!istentes em seu territ6rio no se confunde com o direito de propriedade 2ue o mesmo %stado
e!erce so9re as coisas 2ue l/e pertencem por a2uisio civil ou administrativa0 A2uele um
dom"nio 1eral e potencial so9re 9ens al/eios8 este um dom"nio espec"fico e efetivo so9re 9ens
pr6prios do %stado o 2ue o caracteri*a como um dom"nio patrimonial no sentido de incidir so9re
os 9ens 2ue l/e pertencem0
& dom"nio patrimonial do %stado so9re seus 9ens direito de propriedade
mas direito de propriedade p=9lica su:eito a um re1ime administrativo especial0 A esse re1ime
su9ordinam-se todos os 9ens das pessoas administrativas assim considerados 9ens p=9licos e
como tais re1idos pelo Direito <=9lico em9ora supletivamente se l/es apli2uem al1umas re1ras
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da propriedade privada0 Mas advirta-se 2ue as normas civis no re1em o dom"nio p=9lico8 suprem
apenas as omissCes das leis administrativas0
& patrimDnio p=9lico formado por 9ens de toda nature*a e espcie 2ue
ten/am interesse para a Administrao e para a comunidade administrada0 %sses 9ens rece9em
conceituao classificao e destinao le1al para sua correta administrao utili*ao e
alienao como veremos no decorrer deste item em 2ue a final trataremos da a2uisio de 9ens
2ue passaro a inte1rar o patrimDnio p=9lico0
Bens p=9licos em sentido amplo so todas as coisas corp6reas ou
incorp6reas im6veis m6veis e semoventes crditos direitos e aCes 2ue pertenam a 2ual2uer
t"tulo 4s entidades estatais aut7r2uicas fundacionais e paraestatais0
;onceituando os 9ens em 1eral o ;6di1o ;ivil os reparte inicialmente em
p=9licos e particulares esclarecendo 2ue so p=9licos os do dom"nio nacional pertencentes 4
Gnio aos %stados e aos Munic"pios e por e!cluso declara 2ue so particulares todos os
outros se:a 2ual for a pessoa a 2ue pertencerem0
Luanto aos 9ens das entidades paraestatais >empresas p=9licas sociedades
de economia mista servios autDnomos etc0@ entendemos 2ue so tam9m 9ens p=9licos com
destinao especial e administrao particular das instituiCes a 2ue foram transferidos para
consecuo dos fins estatut7rios0
A despeito de serem 9ens p=9licos dada sua destinao especial a
or1ani*aCes de personalidade privada e sua administrao em moldes particulares os 9ens das
entidades paraestatais prestam-se a onerao como 1arantia real e su:eitam-se a pen/ora por
d"vidas da entidade como tam9m podem ser alienados na forma estatut7ria independentemente
de lei autori*ativa0 'o mais re1em-se pelas normas do Direito <=9lico inclusive 2uanto 4
imprescriti9ilidade por usucapio uma ve* 2ue se desviados dos fins especiais a 2ue foram
destinados retornam 4 sua condio ori1in7ria do patrimDnio de 2ue se destacaram0
Luanto 4 classificao no nosso sistema administrativo os 9ens p=9licos
podem ser federais estaduais ou municipais conforme a entidade pol"tica a 2ue pertenam ou o
servio aut7r2uico fundacional ou paraestatal a 2ue se vinculem0
Todos os 9ens p=9licos so 9ens nacionais por inte1rantes do patrimDnio
da 'ao na sua unicidade estatal mas em9ora politicamente compon/am o acervo nacional
civil e administrativamente pertencem a cada uma das entidades p=9licas 2ue os ad2uiriram0
(e1undo a destinao o ;6di1o ;ivil reparte os 9ens p=9licos em tr3s
cate1oriasA # - os de uso comum do povo >mares rios estradas ruas e praas@8 ## - os de uso
especial tais como os edif"cios ou terrenos aplicados a servio ou esta9elecimento federal
estadual ou municipal8 ### - os dominiais isto os 2ue constituem o patrimDnio dispon"vel como
o9:eto de direito pessoal ou real >art0 MM@0
Todos os 9ens vinculados ao <oder <=9lico por relaCes de dom"nio ou de
servio ficam su:eitos 4 sua administrao0 Da" o di*er-se 2ue uns so 9ens do dom"nio p=9lico e
outros 9ens do patrimDnio administrativo0 ;om mais ri1or tcnico tais 9ens so reclassificados
para efeitos administrativos em 9ens do dom"nio p=9lico >os da primeira cate1oriaA de uso comum
do povo@ 9ens patrimoniais indispon"veis >os da se1unda cate1oriaA de uso especial@ e 9ens
patrimoniais dispon"veis >os da terceira e =ltima cate1oriaA dominiais@ se1undo se l3 no
$e1ulamento da ;onta9ilidade <=9lica0
Bens de uso comum do povo ou do dom"nio p=9lico como e!emplifica a
pr6pria lei so os mares praias rios estradas ruas e praas0 %nfim todos os locais a9ertos 4
utili*ao p=9lica ad2uirem esse car7ter de comunidade de uso coletivo de fruio pr6pria do
povo0 (o9 esse aspecto pode o dom"nio p=9lico definir-se como a forma mais completa da
participao de um 9em na atividade de administrao p=9lica0 (o os 9ens de uso comum ou do
dom"nio p=9lico o servio mesmo prestado ao p=9lico pela administrao assim como as
estradas ruas e praas0
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Bens de uso especial ou do patrimDnio administrativo so os 2ue se
destinam especialmente 4 e!ecuo dos servios p=9licos e por isso mesmo so considerados
instrumentos desses servios8 no inte1ram propriamente a Administrao mas constituem o
aparel/amento administrativo tais como os edif"cios das repartiCes p=9licas os terrenos
aplicados aos servios p=9licos os ve"culos da Administrao os matadouros os mercados e
outras serventias 2ue o %stado pCe 4 disposio do p=9lico mas com destinao especial0 Tais
9ens como t3m uma finalidade p=9lica permanente so tam9m c/amados 9ens patrimoniais
indispon"veis0
Bens dominiais ou do patrimDnio dispon"vel so a2ueles 2ue em9ora
inte1rando o dom"nio p=9lico como os demais deles diferem pela possi9ilidade sempre presente
de serem utili*ados em 2ual2uer fim ou mesmo alienados pela Administrao se assim o dese:ar0
Da" por 2ue rece9em tam9m a denominao de 9ens patrimoniais dispon"veis ou de 9ens do
patrimDnio fiscal0 Tais 9ens inte1ram o patrimDnio do %stado como o9:eto de direito pessoal ou
real isto so9re eles a Administrao e!erce poderes de propriet7rio se1undo os preceitos de
direitos constitucional e administrativo0
Todas as entidades p=9licas podem ter 9ens patrimoniais dispon"veis isto
9ens no destinados ao povo em 1eral nem empre1ados no servio p=9lico os 2uais permanecem
4 disposio da Administrao para 2ual2uer uso ou alienao na forma 2ue a lei autori*ar0
'o conceito de administrao de 9ens compreende-se normalmente o
poder de utili*ao e conservao das coisas administradas diversamente da idia de propriedade
2ue contm alm desse o poder de onerao e disponi9ilidade e a faculdade de a2uisio0 Da" por
2ue os atos triviais de administrao ou se:a de utili*ao e conservao do patrimDnio p=9lico
independem de autori*ao especial ao passo 2ue os de alienao onerao e a2uisio e!i1em
em re1ra lei autori*adora e licitao para o contrato respectivo0
A administrao dos 9ens p=9licos re1e-se pelas normas do Direito <=9lico
aplicando-se supletivamente os preceitos do Direito <rivado no 2ue a2uelas forem fal/as ou
omissas0 &9serve-se desde lo1o 2ue a transfer3ncia da propriedade dos 9ens im6veis se opera
se1undo as normas e instrumentos civis >escritura e re1istro@ sendo os atos e procedimentos
administrativos 2ue a antecedem meras formalidades internas 2ue no afetam a su9st5ncia ne1ocial
do contrato civil reali*ado entre a Administrao e o particular0 <or essa ra*o 2ue uma ve*
feita a transcrio ou simplesmente assinadas a escritura tornam-se irretrat7veis os atos ou
procedimentos administrativos precedentes e a transfer3ncia do dom"nio s6 poder7 ser modificada
ou invalidada por via :udicial ou por acordo entre as partes0
&9servamos 2ue a utili*ao indevida de 9ens p=9licos por particulares
notadamente a ocupao de im6veis pode - e deve - ser repelida por meios administrativos
independentemente de ordem :udicial pois o ato de defesa do patrimDnio p=9lico pela
Administrao auto-e!ecut7vel como o so em re1ra os atos de pol"cia administrativa 2ue
e!i1em e!ecuo imediata amparada pela fora p=9lica 2uando isto for necess7rio0
&s 9ens p=9licos ou se destinam ao uso comum do povo ou a uso especial0
%m 2ual2uer desses casos o %stado interfere como poder administrador disciplinando e
policiando a conduta do p=9lico e dos usu7rios especiais a fim de asse1urar a conservao dos
9ens e possi9ilitar sua normal utili*ao tanto pela coletividade 2uanto pelos indiv"duos como
ainda pelas repartiCes administrativas0
Gso comum do povo todo a2uele 2ue se recon/ece 4 coletividade em
1eral so9re os 9ens p=9licos sem discriminao de usu7rios ou ordem especial para sua fruio0 P
o uso 2ue o povo fa* das ruas e lo1radouros p=9licos dos rios nave17veis do mar e das praias
naturais0 %sse uso comum no e!i1e 2ual2uer 2ualificao ou consentimento especial nem admite
fre2T3ncia limitada ou remunerada pois isto importaria atentado ao direito su9:etivo p=9lico do
indiv"duo de fruir os 9ens de uso comum do povo sem 2ual2uer limitao individual0 <ara esse uso
s6 se admitem re1ulamentaCes 1erais de ordem p=9lica preservadoras da se1urana da /i1iene
da sa=de da moral e dos 9ons costumes sem particulari*aCes de pessoas ou cate1orias sociais0
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N1
2ual2uer restrio ao direito su9:etivo de livre fruio como a co9rana de ped71io nas rodovias
acarreta a especiali*ao do uso e 2uando se tratar de 9em realmente necess7rio a coletividade s6
pode ser feita em car7ter e!cepcional0
'o uso comum do povo os usu7rios so anDnimos indeterminados e os
9ens utili*ados o so por todos os mem9ros da coletividade - uti universi - ra*o pela 2ual
nin1um tem direito ao uso e!clusivo ou a privil1ios na utili*ao do 9emA o direito de cada
indiv"duo limita-se 4 i1ualdade com os demais na fruio do 9em ou no suportar os Dnus dele
resultantes0
Gso especial todo a2uele 2ue por um t"tulo individual a Administrao
atri9ui a determinada pessoa para fruir de um 9em p=9lico com e!clusividade nas condiCes
convencionadas0 P tam9m uso especial a2uele a 2ue a Administrao impCe restriCes ou para o
2ual e!i1e pa1amento 9em como o 2ue ela mesma fa* de seus 9ens para a e!ecuo dos servios
p=9licos como o caso dos edif"cios ve"culos e e2uipamentos utili*ados por suas repartiCes
mas a2ui s6 nos interessa a utili*ao do dom"nio p=9lico por particulares com privatividade0
Todos os 9ens p=9licos 2ual2uer 2ue se:a sua nature*a so pass"veis de
uso especial por particulares desde 2ue a utili*ao consentida pela Administrao no os leve a
inutili*ao ou destruio caso em 2ue se converteria em alienao0
'in1um tem direito natural a uso especial de 9em p=9lico mas 2ual2uer
indiv"duo ou empresa pode o9t3-lo mediante contrato ou ato unilateral da Administrao na
forma autori*ada por lei ou re1ulamento ou simplesmente consentida pela autoridade competente0
Assim sendo o uso especial do 9em p=9lico ser7 sempre uma utili*ao individual - uti sin1uli - a
ser e!ercida privativamente pelo ad2uirente desse direito0 & 2ue tipifica o uso especial a
privatividade da utili*ao de um 9em p=9lico ou de parcela desse 9em pelo 9enefici7rio do ato
ou contrato afastando a fruio 1eral e indiscriminada da coletividade ou do pr6prio <oder
<=9lico0 %sse uso pode ser consentido 1ratuita ou remuneradamente por tempo certo ou
indeterminado consoante o ato ou contrato administrativo 2ue o autori*ar permitir ou conceder0
As formas administrativas para o uso especial de 9em p=9lico por
particulares variam desde as simples e unilaterais autori*ao de uso e permisso de uso at os
formais contratos de concesso de uso e concesso de uso como direito real sol=vel alm da
impr6pria e o9soleta adoo dos institutos civis do comodato da locao e da enfiteuse como
veremos a se1uir0
Autori*ao de uso o ato unilateral discricion7rio e prec7rio pelo 2ual a
Administrao consente na pr7tica de determinada atividade individual incidente so9re um 9em
p=9lico0 'o tem forma nem re2uisitos especiais para sua efetivao pois visa apenas a atividades
transit6rias e irrelevantes para o <oder <=9lico 9astando 2ue se consu9stancie em ato escrito
revo17vel sumariamente a 2ual2uer tempo e sem Dnus para a Administrao0 %ssas autori*aCes
so comuns para a ocupao de terrenos 9aldios para a retirada de 71ua em fontes no a9ertas ao
uso comum do povo e para outras utili*aCes de interesse de certos particulares desde 2ue no
pre:udi2uem a comunidade nem em9aracem o servio p=9lico0 Tais autori*aCes no 1eram
privil1ios contra a Administrao ainda 2ue remuneradas e fru"das por muito tempo e por isso
mesmo dispensam lei autori*ativa e licitao para seu deferimento0
<ermisso de uso o ato ne1ocial unilateral discricion7rio e prec7rio
atravs do 2ual a Administrao faculta ao particular a utili*ao individual de determinado 9em
p=9lico0 ;omo ato ne1ocial pode ser com ou sem condiCes 1ratuito ou remunerado por tempo
certo ou indeterminado conforme esta9elecido no termo pr6prio mas sempre modific7vel e
revo17vel unilateralmente pela Administrao 2uando o interesse p=9lico o e!i1ir dada sua
nature*a prec7ria e o poder discricion7rio do permitente para consentir e retirar o uso especial do
9em p=9lico0 A revo1ao fa*-se em 1eral sem indeni*ao salvo se em contr7rio se dispuser
pois a re1ra a revo1a9ilidade sem Dnus para a Administrao0 & ato da revo1ao deve ser
id3ntico ao do deferimento da permisso e atender 4s condiCes nele previstas0
p71ina N1
NE
A permisso en2uanto vi1ente asse1ura ao permission7rio o uso especial e
individual do 9em p=9lico conforme fi!ado pela Administrao e 1era direitos su9:etivos
defens7veis pelas vias :udiciais inclusive aCes possess6rias para prote1er a utili*ao na forma
permitida0 )ia de re1ra a permisso no confere e!clusividade de uso 2ue apan71io da
concesso mas e!cepcionalmente pode ser deferida com privatividade so9re outros interessados
desde 2ue tal privil1io conste de cl7usula e!pressa e encontre :ustificativa le1al0
Lual2uer 9em p=9lico admite permisso de uso especial a particular desde
2ue a utili*ao se:a tam9m de interesse da coletividade 2ue ir7 fruir certas vanta1ens desse uso
2ue se assemel/a a um servio de utilidade p=9lica tal como ocorre com as 9ancas de :ornais os
vesti7rios em praias e outras instalaCes particulares convenientes em lo1radouros p=9licos0 (e
no /ouver interesse para a comunidade mas to-somente para o particular o uso especial no
deve ser permitido nem concedido mas simplesmente autori*ado em car7ter precar"ssimo0 )3-se
portanto 2ue a permisso de uso um meio-termo entre a informal autori*ao e a contratual
concesso pois menos prec7ria 2ue a2uela sem atin1ir e esta9ilidade desta0 A diferena de
1rau na atri9uio do uso especial e na vinculao do usu7rio com a Administrao0
;esso de uso a transfer3ncia 1ratuita da posse de um 9em p=9lico de
uma entidade ou 6r1o para outro a fim de 2ue o cession7rio o utili*e nas condiCes esta9elecidas
no respectivo termo por tempo certo ou indeterminado0 P ato de cola9orao entre repartiCes
p=9licas em 2ue a2uela 2ue tem 9ens desnecess7rios aos seus servios cede o uso a outra 2ue
deles est7 precisando0
A cesso de uso entre 6r1os da mesma entidade no e!i1e autori*ao
le1islativa e se fa* por simples termo e anotao cadastral pois ato ordin7rio de administrao
atravs do 2ual o %!ecutivo distri9ui seus 9ens entre suas repartiCes para mel/or atendimento do
servio0 Luando porm a cesso para outra entidade necess7rio se torna autori*ao le1al para
essa transfer3ncia de posse nas condiCes a:ustadas entre as AdministraCes interessadas0 %m
2ual2uer /ip6tese a cesso de uso ato de administrao interna 2ue no opera a transfer3ncia da
propriedade e por isso dispensa re1istros e!ternos0
;oncesso de uso o contrato administrativo pelo 2ual o poder <=9lico
atri9ui a utili*ao e!clusiva de um 9em de seu dom"nio a particular para 2ue o e!plore se1undo
sua destinao espec"fica0 & 2ue caracteri*a a concesso de uso e a distin1ue dos demais institutos
assemel/ados - autori*ao e permisso de uso - o car7ter contratual e est7vel da outor1a do
uso do 9em p=9lico ao particular para 2ue o utili*e com e!clusividade e nas condiCes
convencionadas com a Administrao0
A concesso pode ser remunerada ou 1ratuita por tempo certo ou
indeterminado mas dever7 ser sempre precedida de autori*ao le1al e normalmente de
concorr3ncia para o contrato0 (ua outor1a no nem discricion7ria nem prec7ria pois o9edece a
normas re1ulamentares e tem a esta9ilidade relativa dos contratos administrativos 1erando
direitos individuais e su9:etivos para o concession7rio nos termos do a:uste0 Tal contrato confere
ao titular da concesso de uso um direito pessoal de uso especial so9re o 9em p=9lico privativo e
intransfer"vel sem prvio consentimento da Administrao pois reali*ado intuitu personae
em9ora admita fins lucrativos0 P o 2ue ocorre com a concesso de uso remunerado de um /otel
municipal de 7reas em mercado ou de locais para 9ares e restaurantes em edif"cios ou lo1radouros
p=9licos0
H7 ainda 4 disposio da Administrao a concesso de direito real de uso
2ue veremos a se1uir0
A concesso de direito real de uso o contrato pelo 2ual a Administrao
transfere o uso remunerado ou 1ratuito de terreno p=9lico a particular como direito real
resol=vel para 2ue dele se utili*e em fins espec"ficos de ur9ani*ao industriali*ao edificao
cultivo ou 2ual2uer outra e!plorao de interesse social0 P o conceito 2ue se e!trai do art0 NF do
Dec0lei federal EN1 de E+0E0MN 2ue criou o instituto entre n6s0
p71ina NE
NI
A concesso de uso como direito real transfer"vel por ato inter vivos ou
por sucesso le1"tima ou testament7ria a t"tulo 1ratuito ou remunerado como os demais direitos
reais so9re coisas al/eias com a s6 diferena de 2ue o im6vel reverter7 4 Administrao
concedente se o concession7rio ou seus sucessores no l/e derem o uso prometido ou o desviarem
de sua finalidade contratual0 Desse modo o <oder <=9lico 1arante-se 2uanto 4 fiel e!ecuo do
contrato asse1urando o uso a 2ue o terreno destinado e evitando pre:udiciais especulaCes
imo9ili7rias dos 2ue ad2uirem im6veis p=9licos para a1uardar valori*ao ve1etativa em
detrimento da coletividade0
A concesso de direito real de uso pode ser outor1ada por escritura p=9lica
ou termo administrativo cu:o instrumento ficar7 su:eito a inscrio no livro pr6prio do re1istro
imo9ili7rio competente0 Desde a inscrio o concession7rio fruir7 plenamente o terreno para os
fins esta9elecidos no contrato e responder7 por todos os encar1os civis administrativos e
tri9ut7rios 2ue ven/am a incidir so9re o im6vel e suas rendas0
%ssa concesso em9ora eri1ida em direito real no se confunde com a
enfiteuse ou aforamento 2ue instituio civil 9em diversa e menos ade2uada ao uso especial de
9em p=9lico por particulares como veremos a se1uir0
%nfiteuse ou aforamento o instituto civil 2ue permite ao propriet7rio
atri9uir a outrem o dom"nio =til de im6vel pa1ando a pessoa 2ue o ad2uire >enfiteuta@ ao sen/orio
direto uma penso ou foro anual certo e invari7vel >;; art0 MN+@0 ;onsiste pois na
transfer3ncia do dom"nio =til de im6vel p=9lico a posse uso e 1o*o perptuos da pessoa 2ue ir7
utili*7-lo da" por diante0
%m lin1ua1em tcnica aforamento ou enfiteuse o direito real de posse
uso e 1o*o pleno da coisa al/eia 2ue o titular >foreiro ou enfiteuta@ pode alienar e transmitir
/ereditariamente porm com a o9ri1ao de pa1ar perpetuamente uma penso anual >foro@ ao
sen/orio direto0
;aracter"stico do aforamento ou enfiteuse pois o e!erc"cio simult5neo de
direitos dominiais so9re o mesmo im6vel por duas pessoasA uma so9re o dom"nio direto - o
%stado8 outra so9re o dom"nio =til - o particular foreiro no caso de 9ens p=9licos0
Dom"nio =til consiste no direito de usufruir o im6vel do modo mais
completo poss"vel e de transmiti-lo a outrem por ato entre vivos ou de =ltima vontade
>testamento@0
Dom"nio direto tam9m c/amado dom"nio eminente o direito 4
su9st5ncia mesma do im6vel sem as suas utilidades0
.oro c5non ou penso a contri9uio anual e fi!a 2ue o foreiro ou
enfiteuta pa1a ao sen/orio direto em car7ter perptuo para o e!erc"cio de seus direitos so9re o
dom"nio =til do im6vel0
Laud3mio a import5ncia 2ue o foreiro ou enfiteuta pa1a ao sen/orio
direto 2uando ele sen/orio renuncia seu direito de reaver esse dom"nio =til nas mesmas
condiCes em 2ue o terceiro o ad2uire0 (empre 2ue /ouver pretendente 4 a2uisio do dom"nio
=til o foreiro o9ri1ado a comunicar a e!ist3ncia desse pretendente e as condiCes da alienao
para 2ue o sen/orio direto - no caso o %stado - e!era seu direito de opo dentro de trinta dias
ou renuncie a ele concordando com a transfer3ncia a outrem caso em 2ue ter7 direito ao
laud3mio >;; art0 M+I@ na 9ase le1al ou contratual >;; art0 M+M@0
A e!tino do aforamento pode dar-se se1undo a lei civil pelo perecimento
de seu o9:eto pelo comisso e pelo falecimento do enfiteuta se no tiver /erdeiros e ressalvado o
direito dos credores >art0 MJE@ podendo ainda as leis administrativas e o contrato esta9elecer
outras modalidades e!tintivas da enfiteuse desde 2ue no desnaturem o instituto0
;omisso uma pena le1al prevista como forma e!tintiva do aforamento
para o caso de o foreiro dei!ar de pa1ar o foro ou penso por tr3s anos consecutivos caso em 2ue
o sen/orio direto reaver7 o dom"nio =til pa1ando ao enfiteuta o valor das 9enfeitorias necess7rias
>;; art0 MJE ##@0
p71ina NI
N?
A administrao dos 9ens p=9licos compreende normalmente a utili*ao e
conservao do patrimDnio p=9lico mas e!cepcionalmente pode a Administrao ter necessidade
ou interesse na alienao de al1uns de seus 9ens caso em 2ue dever7 atender 4s e!i13ncias
especiais impostas por normas superiores0 P o 2ue veremos a se1uir0
Alienao toda transfer3ncia de propriedade remunerada ou 1ratuita so9
a forma de venda permuta doao dao em pa1amento investidura le1itimao de posse ou
concesso de dom"nio0 Lual2uer dessas formas de alienao pode ser utili*ada pela
Administrao desde 2ue satisfaa as e!i13ncias administrativas para o contrato alienador e
atenda aos re2uisitos do instituto espec"fico0 %m princ"pio toda alienao de 9em p=9lico depende
de lei autori*adora de licitao e de avaliao da coisa a ser alienada mas casos /7 de
ine!i1i9ilidade dessas formalidades por incompat"veis com a pr6pria nature*a do contrato0 H7
ainda uma forma e!cepcional de alienao de 9em p=9lico restrita a terras devolutas 2ue a
denominada le1itimao de posse0
A alienao de 9ens im6veis est7 disciplinada em 1eral na le1islao
pr6pria das entidades estatais a 2ual comumente e!i1e autori*ao le1islativa avaliao prvia e
concorr3ncia ine!i1"vel esta nos casos de doao permuta le1itimao de posse e investidura
cu:os contratos por visarem a pessoas ou im6vel certo so incompat"veis com o procedimento
licitat6rio0 ;umpridas as e!i13ncias le1ais e administrativas a alienao de im6vel p=9lico a
particular formali*a-se pelos instrumentos e com os re2uisitos da le1islao civil >escritura p=9lica
e transcrio no re1istro imo9ili7rio@ e 2ual2uer modificao ou invalidao do contrato
translativo da propriedade s6 poder7 ser feita por acordo entre as partes ou por via :udicial0 #le1al
a anulao ou revo1ao unilateral dos atos administrativos 2ue precederam a alienao com
pretensos efeitos modificativos ou invalidat6rios do contrato de transfer3ncia do dom"nio
imo9ili7rio 2ue contrato civil em 2ue apenas uma das partes a Administrao0
A alienao de 9ens m6veis e semoventes no tem normas r"1idas para sua
reali*ao salvo em princ"pio a e!i13ncia de avaliao prvia autori*ao le1al e licitao
podendo a Administrao interessada dispor a esse respeito como mel/or l/e convier0 As vendas
so 1eralmente feitas em leilo administrativo sem maiores formalidades e entre1ando-se no ato a
coisa ao licitante 2ue oferecer o mel/or preo acima da avaliao em lance ver9al para
pa1amento 4 vista0
.eitas essas consideraCes 1erais ve:amos as v7rias formas de alienao0
)enda ou mais propriamente venda e compra o contrato civil ou
comercial pelo 2ual uma das partes >vendedor@ transfere a propriedade de um 9em 4 outra
>comprador@ mediante preo certo em din/eiro >;; art0 101EE e ; ;omercial art0 1J1@0 Toda
venda ainda 2ue de 9em p=9lico contrato de Direito <rivado0 'o /7 venda administrativa8 /7
to-somente venda e compra civil ou comercial em 2ue o vendedor a Administrao mas isto
no transforma a operao em contrato administrativo0 P e ser7 sempre contrato de Direito
<rivado apenas reali*ado pelo <oder <=9lico com formalidades administrativas previas e!i1idas
para a re1ularidade da alienao do 9em p=9lico0
As formalidades administrativas para a venda de 9em p=9lico im6vel so
como :7 vimos a autori*ao competente a avaliao prvia e a concorr3ncia nos termos da
le1islao pertinente0 Tratando-se de 9em de uso comum do povo ou de uso especial /averia
necessidade de desafetao le1al 2ue poder7 constar da mesma norma 2ue autori*e a alienao0 A
avaliao dever7 ser feita por perito /a9ilitado ou 6r1o competente da entidade estatal
respons7vel por seu patrimDnio0 A concorr3ncia o9edecer7 4s normas 1erais do Dec0-lei federal
E0IRRS+M no 2ue cou9er e 4s especiais do %stado ou do Munic"pio se as tiver aplic7veis 4
espcie0
Luanto 4 venda de 9ens m6veis e semoventes e!i1em-se tam9m em
princ"pio autori*ao le1al avaliao e Licitao prvia0 A autori*ao entretanto poder7 ser
1enrica isto diri1ir-se a 9ens indiscriminados como ocorre com os materiais inserv"veis0 &
p71ina N?
NH
procedimento licitat6rio poder7 ser 2ual2uer um dos le1almente previstos inclusive o leilo
administrativo 2ue o mais simples e recomend7vel0
Doao o contrato pelo 2ual uma pessoa >doador@ por li9eralidade
transfere um 9em do seu patrimDnio para o de outra >donat7rio@ 2ue o aceita >;; art0 101MH@0 P
contrato civil e no administrativo fundado na li9eralidade do doador em9ora possa ser com
encar1os para o donat7rio0 A doao s6 se aperfeioa com a aceitao do donat7rio se:a pura ou
com encar1o0
A Administrao pode fa*er doaCes de 9ens m6veis ou im6veis
desafetados do uso p=9lico e comumente o fa* para incentivar construCes e atividades
particulares de interesse coletivo0 %ssas doaCes podem ser com ou sem encar1os e em 2ual2uer
caso dependem de lei autori*adora 2ue esta9elea as condiCes para sua efetivao e de prvia
avaliao do 9em a ser doado no sendo e!i1"vel licitao para o contrato alienativo0 (6
e!cepcionalmente poder-se-7 promover concorr3ncia para doaCes com encar1os a fim de
escol/er-se o donat7rio 2ue propon/a cumpri-los em mel/ores condiCes para a Administrao ou
para a comunidade0 %m toda doao com encar1o necess7ria a cl7usula de reverso para a
eventualidade do seu descumprimento0
Dao em pa1amento a entre1a de um 9em 2ue no se:a din/eiro para
solver d"vida anterior0 A coisa dada em pa1amento pode ser de 2ual2uer espcie e nature*a desde
2ue o credor consinta no rece9imento em su9stituio da prestao 2ue l/e era devida >;; art0
JJH@0
A Administrao pode utili*ar-se da dao em pa1amento com prvia
autori*ao le1islativa e avaliao do 9em a ser empre1ado no res1ate da d"vida0 .i!ado o valor da
coisa dada em pa1amento as relaCes entre as partes re1er-se-o pelas normas da compra e
venda e se a2uela for t"tulo de crdito a transfer3ncia importar7 cesso su:eitando-se ento aos
preceitos deste instituto >;; arts0 10RMH e ss0@0
<ermuta troca ou escam9o o contrato pelo 2ual as partes transferem e
rece9em um 9em uma da outra 9ens esses 2ue se su9stituem reciprocamente no patrimDnio dos
permutantes0 H7 sempre na permuta uma alienao e uma a2uisio de coisa da mesma espcie ou
no0 A permuta pressupCe i1ualdade de valor entre os 9ens permut7veis mas admiss"vel a troca
de coisa de valores desi1uais com reposio ou torna em din/eiro do faltante0 %ssa
complementao em pec=nia para i1ualarem-se os valores das coisas trocadas no desnatura a
permuta desde 2ue a inteno prec"pua de cada parte o9ter o 9em da outra0
A permuta de 9em p=9lico como as demais alienaCes e!i1e autori*ao
le1al e avaliao prvia das coisas a serem trocadas mas no e!i1e licitao pela impossi9ilidade
mesma de sua reali*ao uma ve* 2ue a determinao dos o9:etos da troca no admite
su9stituio ou competio licitat6ria0
Lual2uer 9em p=9lico desde 2ue desafetado do uso comum do povo ou de
destinao p=9lica especial pode ser permutado com outro 9em p=9lico ou particular da mesma
espcie ou de outra0 & essencial 2ue a lei autori*adora da permuta identifi2ue os 9ens a serem
permutados e a avaliao previa atri9ua-l/es corretamente os valores para a efetivao da troca
sem leso ao patrimDnio p=9lico0
#nvestidura a incorporao de uma 7rea p=9lica isoladamente
inconstru"vel ao terreno particular confinante 2ue ficou afastado do novo alin/amento em ra*o
de alterao do traado ur9ano0 %sse cl7ssico conceito doutrin7rio merece atualmente ampliao
no sentido de a9ran1er 2ual2uer 7rea inaproveit7vel isoladamente remanescente ou resultante de
o9ra p=9lica >art0 1H O EF do Dec0-lei E0IRRS+M@ uma ve* 2ue esta pode afetar tam9m os terrenos
rurais0 Assim sendo 7rea inaproveit7vel isoladamente a2uela 2ue no se en2uadra nos m6dulos
esta9elecidos por lei para edificao ur9ana ou aproveitamento para fins a1ropecu7rios
concluindo 2ue a inaproveita9ilidade da 7rea isoladamente :ustificativa suficiente para a
alienao e tam9m para a dispensa de licitao pois no poderia ser usada por outrem 2ue no o
propriet7rio do im6vel lindeiro0
p71ina NH
NM
$ealmente essa situao cria para o propriet7rio confinante o direito de
ad2uirir por investidura a 7rea p=9lica remanescente e inaproveit7vel se1undo sua destinao
natural visto 2ue s6 ele pode incorpor7-la ao seu lote e utili*7-la com o todo a 2ue ficou
inte1rada0 <or isso mesmo a investidura em9ora se:a forma de alienao e a2uisio de im6vel
p=9lico e!i1e autori*ao le1islativa dispensando a concorr3ncia uma ve* 2ue a transfer3ncia de
propriedade s6 se pode fa*er ao particular lindeiro e pelo preo apurado em avaliao prvia
se1undo os valores correntes no local0 %sse car7ter de incorporao compuls6ria permite aos
9enefici7rios da investidura a plena utili*ao da 7rea a ser investida desde o momento da retrao
do alin/amento ou da concluso das o9ras de 2ue resultaram so9ras inaproveit7veis de terrenos
p=9licos na divisa ou no meio das propriedades particulares0
A formali*ao da investidura se fa* por escritura p=9lica ou termo
administrativo sempre su:eitos a transcrio no re1istro imo9ili7rio0
;oncesso de dom"nio forma de alienao de terras p=9licas 2ue teve sua
ori1em nas concessCes de sesmaria da ;oroa e foi lar1amente usada nas concessCes de datas das
Municipalidades da ;olDnia e do #mprio0 Atualmente s6 utili*ada nas concessCes de terras
devolutas da Gnio dos %stados e dos Munic"pios consoante prev3 a ;onstituio da $ep=9lica
>art0 1++ O 1F@0 Tais concessCes no passam de vendas ou doaCes dessas terras p=9licas sempre
precedidas de lei autori*adora e avaliao das 1le9as a serem concedidas a t"tulo oneroso ou
1ratuito alm da aprovao do ;on1resso 'acional 2uando e!cedentes de dois mil e 2uin/entos
/ectares0 Luando feita por uma entidade estatal a outra a concesso de dom"nio formali*a-se por
lei e independe de transcrio8 2uando feita a particulares e!i1e termo administrativo ou escritura
p=9lica e o t"tulo deve ser transcrito no re1istro imo9ili7rio competente para a transfer3ncia do
dom"nio0
A concesso de dom"nio de terras p=9licas no deve ser confundida com a
concesso administrativa de uso de 9em p=9lico nem com a concesso de direito real de uso de
terrenos p=9licos 2ue :7 estudamos precedentemente por2ue importa alienao do im6vel
en2uanto estas - concessCes de uso como direito pessoal ou real - possi9ilitam apenas a utili*ao
do 9em concedido sem a transfer3ncia de sua propriedade0
Le1itimao de posse modo e!cepcional de transfer3ncia de dom"nio de
terra devoluta ou 7rea p=9lica sem utili*ao ocupada por lon1o tempo por particular 2ue nela se
instala cultivando-a ou levantando edificao para seu uso0 A le1itimao da posse /7 2ue ser
feita na forma da le1islao pertinente sendo 2ue para as terras da Gnio o %statuto da Terra
>Lei ?0HR?S M?@ :7 disciplina seu procedimento e a e!pedio do t"tulo >arts0 11 e JN a 1RE@ para o
devido re1istro do im6vel em nome do le1itimado0 Luanto 4s terras estaduais e municipais so
i1ualmente pass"veis de le1itimao de posse para transfer3ncia do dom"nio p=9lico ao particular
ocupante na forma administrativa esta9elecida na le1islao pertinente0
%!pedido o t"tulo de le1itimao de posse - 2ue na verdade t"tulo de
transfer3ncia de dom"nio - seu destinat7rio ou sucessor dever7 lev7-lo a re1istro0 'o re1istro de
im6veis podem apresentar-se 2uatro situaCes distintasA a@ o im6vel no estar re1istrado8 9@ o
im6vel estar re1istrado em nome do pr6prio le1itimado8 c@ o im6vel estar re1istrado em nome do
antecessor do le1itimado8 d@ o im6vel estar re1istrado em nome de terceiro estran/o ao
le1itimado0 'o primeiro caso >QaQ@ re1istra-se normalmente o t"tulo de le1itimao8 no se1undo e
no terceiro casos >Q9Q e QcQ@ o re1istro do t"tulo de le1itimao de posse su9stituir7 os re1istros
anteriores8 no 2uarto caso >QdQ@ re1istra-se o t"tulo de le1itimao de posse ficando sem efeito o
re1istro e!istente0 %m 2ual2uer dos casos prevalecero as metra1ens e a descrio do im6vel
constantes do t"tulo de le1itimao de posse pois a finalidade prec"pua deste ato a re1ulari*ao
da propriedade p=9lica e das a2uisiCes particulares por essa forma anDmala mas de alto sentido
social0
&9serve-se finalmente 2ue no /7 nestes casos usucapio do 9em p=9lico
como direito do posseiro mas sim recon/ecimento do <oder <=9lico da conveni3ncia de le1itimar
determinadas ocupaCes convertendo-as em propriedade em favor dos ocupantes 2ue atendam 4s
p71ina NM
NN
condiCes esta9elecidas na le1islao da entidade le1itimante0 %ssa provid3ncia /armoni*a-se com
o preceito constitucional da funo social da propriedade >art0 1NR 1##@ e resolve as to fre2Tentes
tensCes resultantes da indefinio da ocupao por particulares de terras devolutas e de 7reas
p=9licas no utili*adas pela Administrao0
&s 9ens p=9licos so em re1ra imprescrit"veis impen/or7veis e no
su:eitos a onerao0 )e:amos a ra*o de ser desses atri9utos 2ue tem fundamentos constitucionais
e le1ais alm de encontrarem plena :ustificao na pr7tica administrativa0
A imprescriti9ilidade dos 9ens p=9licos decorre como conse2T3ncia l61ica
de sua inaliena9ilidade ori1in7ria0 % f7cil demonstrar a assertivaA se os 9ens p=9licos so
ori1inariamente inalien7veis se1ue-se 2ue nin1um os pode ad2uirir en2uanto 1uardarem essa
condio0 Da" no ser poss"vel a invocao de usucapio so9re eles0 P principio :ur"dico de
aceitao universal 2ue no /7 direito contra Direito ou por outras palavras no se ad2uire
direito em desconformidade com o Direito0
A impen/ora9ilidade dos 9ens p=9licos decorre de preceito constitucional
2ue dispCe so9re a forma pela 2ual sero e!ecutadas as sentenas :udici7rias contra a .a*enda
<=9lica sem permitir a pen/ora de seus 9ens0 Admite entretanto o se2Testro da 2uantia
necess7ria 4 satisfao do d9ito desde 2ue ocorram certas condiCes processuais >;. art0 1RR@0
& ;6di1o de <rocesso ;ivil >Lei H0+MJ de 11010NI retificada pela Lei
H0JEH de 101R0NI@ contm seo especial para a e!ecuo contra a .a*enda <=9lica >arts0 NIR e
NI1@ esta9elecendo as re1ras para o pa1amento das re2uisiCes :udiciais na ordem de
apresentao do precat6rio e 4 conta do respectivo crdito0 #sto si1nifica 2ue ca9er7 ao <oder
<=9lico providenciar os recursos necess7rios 4 e!ecuo 2ue se reali*a sem pen/ora de 2ual2uer
9em p=9lico0
A impossi9ilidade de onerao dos 9ens p=9licos >das entidades estatais
aut7r2uicas e fundacionais@ parece-nos 2uesto indiscut"vel diante da sua inaliena9ilidade e
impen/ora9ilidade0
<en/or anticrese e /ipoteca so por definio le1al direitos reais de
1arantia so9re coisa al/eia >;; art0 NHH@0 ;omo tais tipificam-se pelo poder de se2Tela isto de
acompan/ar a coisa em todas as suas mutaCes mantendo-a como 1arantia da e!ecuo0 & 2ue
caracteri*a esta classe de direitos reais a "ntima cone!o em 2ue se ac/am com as o9ri1aCes
cu:o cumprimento asse1uram0 P por vincularem a coisa diretamente 4 ao do credor para a
satisfao de seu crdito 2ue l/es ca9e ade2uadamente a denominao de direitos reais de
1arantia0
& mesmo di* a lei civilA Q'as d"vidas 1arantidas por pen/or anticrese ou
/ipoteca a coisa dada em 1arantia fica su:eita por v"nculo real ao cumprimento da o9ri1aoQ
>;; art0 NHH@0 % no arti1o se1uinte a lei esclareceA Q(6 a2uele 2ue pode alienar poder7 /ipotecar
dar em anticrese ou empen/ar0 (6 as coisas 2ue se podem alienar podero ser dadas em pen/or
anticrese ou /ipotecaQ >;; art0 NHM@0
<or essa conceituao ficam afastados desde lo1o os 9ens de uso comum
do povo e os de uso especial 2ue so por nature*a inalien7veis0
$estam portanto os dominiais e as rendas p=9licas0 Mas 2uanto a estes /7
o o9st7culo constitucional da impen/ora9ilidade em e!ecuo :udicial0 (e tais 9ens em9ora
alien7veis so impen/or7veis por lei no se prestam a e!ecuo direta 2ue consect7rio l61ico
de v"nculo real 2ue se esta9elece entre a coisa e a ao do credor /ipotec7rio pi1norat"cio ou
anticrtico0
%!i1e o interesse p=9lico - e por isso mesmo a ;onstituio da $ep=9lica
o res1uardou - 2ue o patrimDnio das pessoas p=9licas fi2ue a salvo de apreensCes :udiciais por
crditos de particulares0 <ara a e!ecuo de sentenas condenat6rias da .a*enda <=9lica a Lei
Ma1na e o ;6di1o de <rocesso ;ivil institu"ram modalidade menos dr7stica 2ue a pen/ora porm
no menos efica* 2ue esta ou se:a a da re2uisio de pa1amentos 4 conta dos crditos
p71ina NN
N+
respectivos e o su9se2uente se2Testro de din/eiro se desatendida a re2uisio0 $essalvaram-se
assim os interesses da Administrao sem se descuidar dos direitos de seus credores0
& %stado no desempen/o normal de sua administrao ad2uire 9ens de
toda espcie e os incorpora ao patrimDnio p=9lico para a reali*ao de seus fins0 %ssas a2uisiCes
ou so feitas contratualmente pelos instrumentos comuns do Direito <rivado so9 a forma de
compra permuta doao dao em pa1amento ou se reali*am compulsoriamente por
desapropriao ou ad:udicao em e!ecuo de sentena ou ainda se efetivam por fora da lei
na destinao de 7reas p=9licas nos loteamentos e na concesso de dom"nio de terras devolutas0
%ssas modalidades de a2uisio e alienao :7 foram vistas nos t6picos anteriores restando apenas
advertir 2ue cada modalidade de a2uisio tem forma e re2uisitos espec"ficos para sua efetivao
se1undo se trate de m6vel ou im6vel e de acordo com o valor do 9em a ser ad2uirido0
Toda a2uisio de 9ens pela Administrao dever7 constar de processo
re1ular no 2ual se especifi2uem as coisas a serem ad2uiridas e sua destinao a forma e as
condiCes de a2uisio e as dotaCes pr6prias para a despesa a ser feita com prvio empen/o >Lei
federal ?0IERSM? art0 MR@ nos termos do contrato a2uisitivo precedido de licitao 2uando for o
caso >Lei ?0IERSM? art0 NR e le1islao estadual e municipal pertinentes@0 & desatendimento das
e!i13ncias le1ais na a2uisio de 9ens para o patrimDnio p=9lico poder7 dar causa a invalidao do
contrato at mesmo por ao popular >Lei ?0N1NSMH arts0 1F e ?F@ e a responsa9ili*ao do
infrator por empre1o irre1ular de ver9as ou rendas p=9licas >;< art0 I1H8 no caso de <refeito
Municipal Dec0-lei ER1SMN art0 1F # e ###@ alm do ressarcimento do dano se /ouver leso aos
cofres p=9licos0
&s 9ens im6veis de uso especial e os dominiais ad2uiridos por 2ual2uer
forma pelo <oder <=9lico ficam su:eitos a re1istro no re1istro imo9ili7rio competente8 os 9ens de
uso comum do povo >vias e lo1radouros p=9licos@ esto dispensados de re1istro en2uanto
mantiverem essa destinao0 A Lei H0JNE de 1101E0NI re1ula o procedimento para o re1istro da
propriedade de 9ens im6veis discriminados administrativamente ou possu"dos pela Gnio0
0. +esa"ro"riao
( 1ervido administrativa; 2cu"ao tem"or3ria e limitao administrativa'
A multiplicidade das e!i13ncias sociais e a variedade das necessidades
coletivas impCem ao <oder <=9lico a diversificao dos meios de interveno na propriedade e de
atuao no dom"nio econDmico variando desde o apoderamento de 9ens e servios particulares
atravs da desapropriao ou da re2uisio at as medidas mais atenuadas da servido
administrativa da limitao administrativa e da ocupao tempor7ria alm da represso ao a9uso
do poder econDmico e das medidas de controle de a9astecimento e de fi!ao de preos0
%ntende-se por interveno na propriedade privada todo ato do <oder
<=9lico 2ue compulsoriamente retira ou restrin1e direitos dominiais privados ou su:eita o uso de
9ens particulares a uma destinao de interesse p=9lico0
A interveno na propriedade particular pode ter fundamento na
necessidade ou na utilidade p=9lica ou no interesse social mas esse fundamento /7 de vir
e!presso em lei federal para autori*ar o ato interventivo 2ue tanto pode ser praticado pela Gnio
como pelos %stados-mem9ros e Munic"pios nos limites de sua compet3ncia territorial e
institucional0
%!aminaremos os meios espec"ficos de interveno na propriedade privada
a sa9erA a@ desapropriao8 9@ servido administrativa8 c@ re2uisio8 d@ ocupao tempor7ria8 e@
limitao administrativa0
Dentre os atos de interveno estatal na propriedade destaca-se a
desapropriao 2ue a mais dr7stica das formas de manifestao do poder de imprio ou se:a da
p71ina N+
NJ
(o9erania interna do %stado no e!erc"cio de seu dom"nio eminente so9re todos os 9ens e!istentes
no territ6rio nacional0
Mas o poder e!propriat6rio con2uanto discricion7rio nas opCes de
utilidade p=9lica e de interesse social s6 le1itimamente e!ercit7vel nos limites traados pela
;onstituio e nos casos e!pressos em lei o9servado o devido procedimento le1al0
Desapropriao ou e!propriao a transfer3ncia compuls6ria da
propriedade particular >ou p=9lica de entidade de 1rau inferior para a superior@ para o <oder
<=9lico ou seus dele1ados por utilidade ou necessidade p=9lica ou ainda por interesse social
mediante prvia e :usta indeni*ao em din/eiro >;. art0 HF UU#)@ salvo as e!ceCes
constitucionais de pa1amento em t"tulos da d"vida p=9lica de emisso previamente aprovada pelo
(enado .ederal no caso de 7rea ur9ana no edificada su9utili*ada ou no utili*ada >;. art0 1+E
O ?F ###@ e de pa1amento em t"tulos da d"vida a1r7ria no caso de reforma a1r7ria por interesse
social >;. art0 1+?@0
A desapropriao o moderno e efica* instrumento de 2ue se vale o %stado
para remover o9st7culos 4 e!ecuo de o9ras e servios p=9licos8 para propiciar a implantao de
planos de ur9ani*ao8 para preservar o meio am9iente contra devastaCes e poluiCes8 e para
reali*ar a :ustia social com a distri9uio de 9ens inade2uadamente utili*ados pela iniciativa
privada0
As caracter"sticas da desapropriao no plano te6rico e pr7tico so muitas
e diversificadas pelo 2u3 s6 nos ateremos 4s mais relevantes para a Administrao e para os
administrados0
A desapropriao forma ori1in7ria de a2uisio da propriedade por2ue
no provm de nen/um t"tulo anterior e por isso o 9em e!propriado torna-se insuscet"vel de
reivindicao e li9era-se de 2uais2uer Dnus 2ue so9re ele incidissem precedentemente ficando os
eventuais credores su9-ro1ados no preo0
A desapropriao um procedimento administrativo 2ue se reali*a em duas
fasesA a primeira de nature*a declarat6ria consu9stanciada na indicao da necessidade ou
utilidade p=9lica ou do interesse social8 a se1unda de car7ter e!ecut6rio compreendendo a
estimativa da :usta indeni*ao e a transfer3ncia do 9em e!propriado para o dom"nio do
e!propriante0 P um procedimento administrativo >e no um ato@ por2ue se efetiva atravs de uma
sucesso ordenada de atos intermedi7rios >declarao de utilidade avaliao indeni*ao@
visando 4 o9teno de um ato final 2ue a ad:udicao do 9em ao <oder <=9lico ou ao seu
dele1ado 9enefici7rio da e!propriao0
Toda desapropriao deve ser precedida de declarao e!propriat6ria
re1ular na 2ual se indi2ue o 9em a ser desapropriado e se especifi2ue sua destinao p=9lica ou
de interesse social0 'o /7 nem pode /aver desapropriao de fato ou indireta0
A desapropriao indireta no passa de es9ul/o da propriedade particular e
como tal no encontra apoio em lei0 ;onsumado o apossamento dos 9ens e inte1rados no
dom"nio p=9lico tornam-se dai por diante insuscet"veis de reinte1rao ou reivindicao
restando ao particular espoliado /aver a indeni*ao correspondente da maneira mais completa
poss"vel inclusive correo monet7ria :uros morat6rios compensat6rios a contar do es9ul/o e
/onor7rios de advo1ado por se tratar de ato caracteristicamente il"cito da Administrao0
Todos os 9ens e direitos patrimoniais prestam-se a desapropriao inclusive
o espao areo e o su9solo0 %!cluem-se desse despo:amento compuls6rio os direitos
personal"ssimos indestac7veis do indiv"duo ou irretir7veis de sua condio c"vica0 Tam9m no se
desapropria a moeda corrente do <a"s por2ue ela constitui o pr6prio meio de pa1amento da
indeni*ao mas podem ser e!propriadas moedas raras nacionais ou estran1eiras0 ;omo se v3 as
restriCes 4 desapropriao constituem e!ceo 4 re1ra da li9erdade e!propriat6ria0
A desapropriao da propriedade a re1ra mas a posse le1"tima ou de 9oa-
f tam9m e!propri7vel por ter valor econDmico para o possuidor principalmente 2uando se
trata de im6vel utili*ado ou cultivado pelo posseiro0 ;ertamente a posse vale menos 2ue a
p71ina NJ
+R
propriedade mas nem por isso dei!a de ser indeni*7vel como t3m recon/ecido e proclamado os
nossos Tri9unais0
&s 9ens p=9licos so pass"veis de desapropriao pelas entidades estatais
superiores desde 2ue /a:a autori*ao le1islativa para o ato e!propriat6rio e se o9serve a
/ierar2uia pol"tica entre estas entidades0
&s 9ens de autar2uias de fundaCes p=9licas entidades paraestatais
concession7rios e demais dele1ados do servio p=9lico so e!propri7veis independentemente de
autori*ao le1islativa0
As 7reas de :a*idas com autori*ao concesso ou licenciamento de
pes2uisa ou lavra no podem ser desapropriadas pelas entidades menores para dar-l/es outra
destinao sem prvia e e!pressa concord5ncia da Gnio por2ue isto importaria suprimir a
atividade miner7ria cu:a ordenao da e!clusiva compet3ncia federal e por outro lado o
;6di1o de Minerao >Dec0-lei EENSMN@ pro"9e 2ue se impea por ao :udicial Qo prosse1uimento
da pes2uisa ou lavraQ >art0 +N@0
&s destinat7rios dos 9ens e!propriados so em princ"pio o <oder <=9lico e
seus dele1ados como detentores do interesse p=9lico :ustificador da desapropriao0 Mas casos
/7 em 2ue os 9ens desapropriados podem ser traspassados a particulares por ter sido essa
precisamente a finalidade e!propriat6ria como ocorre na desapropriao por *ona na
desapropriao para ur9ani*ao e nas desapropriaCes por interesse social em 2ue se visa 4
distri9uio da propriedade com o ade2uado condicionamento para mel/or desempen/o de sua
funo social eri1ida em princ"pio constitucional propulsor da ordem econDmica do
desenvolvimento nacional e da :ustia social >;. arts0 HF UU### e 1NR ###@0
A desapropriao por *ona est7 autori*ada pelo Dec0-lei I0IMHS ?1 >art0 ?F@
e consiste na ampliao da e!propriao 4s 7reas 2ue se valori*em e!traordinariamente em
conse2T3ncia da reali*ao da o9ra ou do servio p=9lico0 %stas 7reas ou *onas e!cedentes e
desnecess7rias ao <oder <=9lico podem ser vendidas a terceiros para o9teno de recursos
financeiros0 A desapropriao por *ona um suced5neo da contri9uio de mel/oria0 <ara essa
modalidade de e!propriao a declarao de utilidade p=9lica dever7 indicar e!pressamente 2ual a
7rea necess7ria 4s o9ras ou servios a reali*ar e 2ual a *ona e!cedente a ser a9ran1ida pela
desapropriao para futura alienao0
&utra /ip6tese de permissi9ilidade de alienao de 7reas desapropriadas
ocorre nas e!propriaCes para formao de distritos industriais desde 2ue a Administrao
e!propriante plane:e a 7rea e promova a ur9ani*ao necess7ria 4 sua desativao0 'em seria
vi7vel a implantao de 2ual2uer n=cleo industrial em 7rea desapropriada para esse fim se no se
recon/ecesse ao <oder <=9lico a possi9ilidade de alienao de 1le9as aos empres7rios 2ue
satisfaam as e!i13ncias da Administrao e!propriante0 & 2ue se ne1a a le1itimidade de
desapropriaCes de 7reas individuali*adas e a su9se2uente transfer3ncia a interessados certos para
eventual instalao de ind=strias sem 2ual2uer plane:amento e ur9ani*ao do local para *ona
industrial0
A desapropriao para o9serv5ncia do <lano Diretor do Munic"pio est7
prevista no art0 1+E O ?F ### da atual ;. como a mais dr7stica forma de interveno na
propriedade 2uando a 7rea no for edificada estiver sendo su9utili*ada ou no utili*ada0
A desapropriao por interesse social a2uela 2ue se decreta para
promover a :usta distri9uio da propriedade ou condicionar seu uso ao 9em-estar social >Lei
?01IESME art0 1F@0 A primeira /ip6tese privativa da Gnio e espec"fica da reforma a1r7ria8 a
se1unda permitida a todas as entidades constitucionais - Gnio %stados mem9ros Munic"pios
Distrito .ederal e Territ6rios - 2ue t3m a incum93ncia de ade2uar o uso da propriedade em 1eral
4s e!i13ncias da coletividade0
#nteresse social no interesse da Administrao mas sim da coletividade
administrada0 Da" por 2ue os 9ens e!propriados por interesse social na maioria das ve*es o so
p71ina +R
+1
para traspasse aos particulares 2ue l/es possam dar mel/or aproveitamento ou utili*ao em prol
da comunidade0
A desapropriao para reforma a1r7ria privativa da Gnio reali*ada pelo
#nstituto 'acional de ;oloni*ao e $eforma A1r7ria - #';$A >Dec0 JN0++M de E+0M0+J 2ue
resta9eleceu e reestruturou suas funCes@ e est7 re1ulamentada pelo Dec0 JH0N1H de 1R0E0++0
Luanto ao pa1amento dessas desapropriaCes ser7 feito em t"tulos da d"vida a1r7ria com pra*o
de res1ate de at vinte anos >;. art0 1+?@ na forma do art0 ERH da Lei ?0HR?SM? alterado pela Lei
N0M?N de 1J010++ salvo 2uanto 4s 9enfeitorias =teis e necess7rias 2ue sero indeni*adas em
din/eiro >;. art0 1+? O 1F@0
A finalidade p=9lica ou o interesse social pois e!i13ncia constitucional
para le1itimar a desapropriao0 'o pode /aver e!propriao por interesse privado de pessoa
f"sica ou or1ani*ao particular0 & interesse /7 de ser do <oder <=9lico ou da coletividadeA
2uando o interesse for do <oder <=9lico o fundamento da desapropriao ser7 necessidade ou
utilidade p=9lica8 2uando for da coletividade ser7 interesse social0
&s re2uisitos constitucionais e!i1idos para a desapropriao resumem-se na
ocorr3ncia de necessidade ou utilidade p=9lica ou de interesse social e no pa1amento de :usta e
prvia indeni*ao em din/eiro >;. art0 HF UU#)@ ou em t"tulos especiais da d"vida p=9lica >no
caso de desapropriao para o9serv5ncia do <lano Diretor do Munic"pio art0 1+E O ?F ###@ ou da
d"vida a1r7ria >no caso de desapropriao para fins de reforma a1r7ria art0 1+?@0
A necessidade p=9lica sur1e 2uando a Administrao defronta situaCes de
emer13ncia 2ue para serem resolvidas satisfatoriamente e!i1em a transfer3ncia ur1ente de 9ens
de terceiros para o seu dom"nio e uso imediato0
A utilidade p=9lica apresenta-se 2uando a transfer3ncia de 9ens de terceiros
para a Administrao conveniente em9ora no se:a imprescind"vel0 A lei 1eral das
desapropriaCes >Dec0-lei I0IMHS?1@ consu9stanciou as duas /ip6teses em utilidade p=9lica pois
s6 empre1a essa e!presso em seu te!to0
& interesse social ocorre 2uando as circunst5ncias impCem a distri9uio ou
o condicionamento da propriedade para seu mel/or aproveitamento utili*ao ou produtividade
em 9enef"cio da coletividade ou de cate1orias sociais merecedoras de amparo espec"fico do <oder
<=9lico0 %sse interesse social :ustificativo de desapropriao est7 indicado na norma pr6pria >Lei
?01IESME@ e em dispositivos esparsos de outros diplomas le1ais0 & 2ue convm assinalar desde
lo1o 2ue os 9ens desapropriados por interesse social no se destinam 4 Administrao ou a seus
dele1ados mas sim 4 coletividade ou mesmo a certos 9enefici7rios 2ue a lei credencia para
rece93-los e utili*7-los convenientemente0
As normas 97sicas da desapropriao ac/am-se e!pressas no Dec0-lei I0IMH
de E10M0?1 complementado pela le1islao su9se2uente0
%sse decreto-lei ap6s esclarecer 2ue todas as entidades constitucionais -
Gnio %stados-mem9ros Munic"pios Distrito .ederal e Territ6rios .ederais - podem
desapropriar em seu pr6prio 9enef"cio >art0 EF@ permite 2ue tam9m o faam em favor de suas
autar2uias fundaCes p=9licas entidades paraestatais e concession7rios de servios p=9licos os
2uais depois de decretada a e!propriao pelo <oder <=9lico podem promov3-la em seu nome
desde 2ue este:am para isso e!pressamente autori*ados por lei ou contrato >art0 IF@0
Assim 4s entidades estatais menores s6 ca9e declarar a necessidade ou a
utilidade p=9lica ou o interesse social do 9em a ser e!propriado e promover diretamente ou por
seus dele1ados a respectiva desapropriao sem e!pedir 2ual2uer norma de nature*a su9stantiva
ou ad:etiva so9re o instituto os casos de e!propriao ou o processo e!propriat6rio por2ue isto
da alada e!clusiva da lei federal0
&s casos ense:adores de desapropriao ac/am-se ta!ativamente
relacionados por lei em dois 1ruposA o primeiro com fundamento em necessidade ou utilidade
p=9lica8 o se1undo em interesse social0 Todos porm definidos pelas leis federais 2ue os
enumeram e sem possi9ilidade de ampliao por norma estadual ou municipal0 #nicialmente o
p71ina +1
+E
;6di1o ;ivil relacionou os casos de necessidade p=9lica >art0 HJR O 1F@ e os de utilidade p=9lica
>art0 HJR O EF@ mas essa relao foi a9sorvida pelo elenco mais completo do art0 HF do Dec0-lei
I0IMHS?1 so9 a denominao =nica e 1enrica de utilidade p=9lica e leis especiais aditaram outras
/ip6teses espec"ficas0
&s casos de utilidade p=9lica enumerados no art0 HF do Dec0-lei I0IMHS?1
so os se1uintesA a@ se1urana nacional8 9@ defesa do %stado8 c@ socorro p=9lico em caso de
calamidade8 d@ salu9ridade p=9lica8 e@ criao e mel/oramento de centros de populao seu
a9astecimento re1ular de meios de su9sist3ncia8 f@ aproveitamento industrial das minas e das
:a*idas minerais das 71uas e da ener1ia /idr7ulicaA 1@ assist3ncia p=9lica o9ras de /i1iene e
decorao casas de sa=de cl"nicas estaCes de clima e fontes medicinais8 /@ e!plorao ou
conservao dos servios p=9licos8 i@ a9ertura conservao ou mel/oramento de vias ou
lo1radouros p=9licos8 loteamento de terrenos edificados ou no para sua mel/or utili*ao
econDmica /i1i3nica ou esttica8 construo ou ampliao de distritos industriais >redao dada
pela Lei M0MRESN+@8 :@ funcionamento dos meios de transporte coletivo8 Z@ preservao e
conservao dos monumentos /ist6ricos e art"sticos isolados ou inte1rados em con:untos ur9anos
ou rurais 9em como as medidas necess7rias a manter-l/es os aspectos mais valiosos ou
caracter"sticos e ainda a proteo de paisa1ens e locais particularmente dotados pela nature*a8 1@
preservao e conservao ade2uada de ar2uivos documentos e outros 9ens m6veis de valor
/ist6rico ou art"stico8 m@ construo de edif"cios p=9licos monumentos comemorativos e
cemitrios8 n@ criao de est7dios aer6dromos ou campos de pouso para aeronaves8 o@ reedio
ou divul1ao de o9ra ou invento de nature*a cient"fica art"stica ou liter7ria8 p@ os demais casos
previstos por leis especiais0
&9servamos 2ue a e!i13ncia de decreto autori*ativo do <residente da
$ep=9lica para desapropriao de 1le9a rural necess7ria 4 formao de distrito industrial s6 se
apresenta 2uando a 1le9a e!proprianda se situa em *ona rural e o im6vel no este:a cumprindo sua
funo social nos termos dos arts0 1+? e 1+M da ;. de 1J++0 'os demais casos o Bovernador ou
<refeito livre para decretar e promover a desapropriao com 9ase na letra QiQ do art0 HF do
Dec0lei I0IMHS?1 com a nova redao dada pela Lei M0MRESN+ e par71rafos acrescentados ao
mesmo arti1o0
&s casos de interesse social esto enumerados pelo art0 EF da Lei ?01IESME
nesta ordemA # - aproveitamento de todo 9em improdutivo ou e!plorado sem correspond3ncia com
as necessidades de /a9itao tra9al/o e consumo dos centros de populao a 2ue deve ou possa
suprir por seu destino econDmico8 ## - a instalao ou a intensificao das culturas nas 7reas em
cu:a e!plorao no se o9edea a plano de *oneamento a1r"cola8 ### - o esta9elecimento e a
manuteno de colDnias ou cooperativas de povoamento e tra9al/o a1r"cola8 #) - a manuteno
de posseiros em terrenos ur9anos onde com a toler5ncia e!pressa ou t7cita do propriet7rio
ten/am constru"do sua /a9itao formando n=cleos residenciais de mais de de* fam"lias8 ) - a
construo de casas populares8 )# - as terras e 71uas suscet"veis de valori*ao e!traordin7ria
pela concluso de o9ras e servios p=9licos notadamente saneamento portos transporte
eletrificao arma*enamento de 71ua e irri1ao no caso em 2ue no se:am ditas 7reas
socialmente aproveitadas8 )## - a proteo do solo e a preservao de cursos e mananciais de 71ua
e de reservas florestais8 )### - a utili*ao de 7reas locais ou 9ens 2ue por suas caracter"sticas
se:am apropriados ao desenvolvimento de atividades tur"sticas >este inciso foi acrescentado pelo
art0 I1 da Lei M0H1I de ER01E0NN@0 A mesma lei autori*a a venda dos 9ens e!propriados ou sua
locao a 2uem estiver em condiCes de dar-l/es a destinao social prevista no ato
e!propriat6rio >art0 ?F@0 %ssa desapropriao compete a 2ual2uer das entidades estatais em 2ue o
caso se apresente com as caracter"sticas do interesse social0
&utros casos de interesse social foram acrescentados pelo %statuto da Terra
>Lei ?0HR?SM?@ para fins da reforma a1r7ria visando aA a@ condicionar o uso da terra 4 sua funo
social8 9@ promover a :usta e ade2uada distri9uio da propriedade8 c@ o9ri1ar 4 e!plorao
racional da terra8 d@ permitir a recuperao social e econDmica de re1iCes8 e@ estimular pes2uisas
p71ina +E
+I
pioneiras e!perimentao demonstrao e assist3ncia tcnica8 f@ efetuar o9ras de renovao
mel/oria e valori*ao dos recursos naturais8 1@ incrementar a eletrificao e a industriali*ao no
meio rural8 /@ facultar a criao de 7reas de proteo 4 fauna 4 flora ou a outros recursos naturais
a fim de preserv7-los de atividades predat6rias >art0 1+@0 A desapropriao nestes casos s6 se
aplica a im6veis rurais nos termos e para os fins do art0 1+? da ;. se1uindo os tr5mites do Dec0-
lei HH? de EH0?0MJ sendo 2ue o ato e!propriat6rio deve ser e!pedido pelo <residente da
$ep=9lica ou por autoridade a 2uem forem dele1ados poderes especiais para pratic7-lo0
A declarao e!propriat6ria pode ser feita por lei ou decreto em 2ue se
identifi2ue o 9em se indi2ue seu destino e se aponte o dispositivo le1al 2ue a autori*e0 ;omo se
trata entretanto de ato tipicamente administrativo consistente na especificao do 9em a ser
transferido compulsoriamente para o dom"nio da Administrao mais pr6prio do %!ecutivo 2ue
o <oder administrador por e!cel3ncia0
A atri9uio de compet3ncia e!propriat6ria ao Le1islativo
concorrentemente com o %!ecutivo uma anomalia de nossa le1islao por2ue o ato de
desapropriar caracteristicamente de administrao0 A lei 2ue declara a utilidade p=9lica de um
9em no normativa8 espec"fica e de car7ter individual0 P lei de efeito concreto e2uipar7vel ao
ato administrativo ra*o pela 2ual pode ser atacada e invalidada pelo -udici7rio desde sua
promul1ao e independentemente de 2ual2uer atividade de e!ecuo por2ue ela :7 tra* em si as
conse2T3ncias administrativas do decreto e!propriat6rio0
Lual2uer entidade estatal pode e!propriar 9ens particulares a Gnio pode
desapropriar os dos %stados-mem9ros e dos Munic"pios e o %stado-mem9ro s6 pode e!propriar
os dos seus Munic"pios no ca9endo a estes a desapropriao de 9ens de outros Munic"pios ou de
entidades pol"ticas maiores0
&s efeitos da declarao e!propriat6ria no se confundem com os da
desapropriao em si mesma0 A declarao de necessidade ou utilidade p=9lica ou de interesse
social apenas o ato-condio 2ue precede a efetivao de transfer3ncia do 9em para o dom"nio
do e!propriante0 (6 se considera iniciada a desapropriao com o acordo administrativo ou com a
citao para a ao :udicial acompan/ada da oferta do preo provisoriamente estimado para o
dep6sito0 At ento a declarao e!propriat6ria no tem 2ual2uer efeito so9re o direito de
propriedade do e!propriado nem pode impedir a normal utili*ao do 9em ou sua disponi9ilidade0
L"cito ao particular e!plorar o 9em ou nele construir mesmo ap6s a declarao e!propriat6ria
en2uanto o e!propriante no reali*ar concretamente a desapropriao sendo ile1al a dene1ao
de alvar7 de construoA o impedimento do pleno uso do 9em diante da simples declarao de
utilidade p=9lica importa restrio inconstitucional ao direito de propriedade assim como o
apossamento sem indeni*ao e2uivale a confisco0
Desde a declarao e!propriat6ria ficam as autoridades e!propriantes
autori*adas a penetrar nos prdios atin1idos podendo recorrer em caso de oposio ao au!"lio
da fora policial0 Tal direito entretanto no si1nifica imisso na posse a 2ual s6 se dar7 por
ordem :udicial ap6s o pa1amento da :usta indeni*ao ou do dep6sito provis6rio nos casos e
forma admitidos em lei0
%ssa admissi9ilidade le1al de penetrar nos prdios >art0 NF@ limitada ao
tr5nsito pelos im6veis necess7rio aos levantamentos topo1r7ficos aos atos avaliat6rios e outros de
identificao dos 9ens mas 2ue no pre:udi2uem sua normal utili*ao pelos propriet7rios ou
possuidores0 (e nesse tr5nsito a Administrao causar dano ao im6vel responder7 pelos pre:u"*os
e seu a1ente poder7 ser responsa9ili*ado por ao penal0
A caducidade da declarao e!propriat6ria ocorre ao fim de cinco ou de
dois anos conforme se trate respectivamente de manifestao de utilidade ou necessidade p=9lica
>Dec0-lei I0IMHS ?1 art0 1R@ ou de interesse social >Lei ?01IESME art IF@ s6 podendo ser renovada
em 2ual2uer das /ip6teses depois de um ano da decad3ncia0
p71ina +I
+?
Luanto ao processo e!propriat6rio a desapropriao poder7 ser efetivada
por via administrativa ou por processo :udicial sendo mesmo recomend7vel o acordo na 6r9ita
interna da Administrao ap6s a declarao e!propriat6ria0
A via administrativa consu9stancia-se no acordo entre as partes 2uanto ao
preo redu*ido a termo para a transfer3ncia do 9em e!propriado o 2ual se im6vel e!i1e
escritura p=9lica para a su9se2uente transcrio no re1istro imo9ili7rio competente salvo para as
desapropriaCes do 'ordeste 2ue a Lei M01MR de M01E0N? simplificou para instrumento particular0
& processo :udicial se1ue o rito especial esta9elecido na lei 1eral das
desapropriaCes >Dec0-lei I0IMHS?1@ admitindo supletivamente a aplicao dos preceitos do
;6di1o de <rocesso ;ivil0 & foro para a ao inclusive na desapropriao indireta o da
situao do 9em e!propriado salvo 2uando /ouver interesse da Gnio 2ue torna competente a
:ustia .ederal com sede na ;apital do %stado correspondente >;. art0 1RJ #8 Lei H0R1RSMM art0
1I #8 Dec0-lei I0IMHS?1 art0 11 e (T. (=mula E1+@0
'o processo de desapropriao o <oder -udici7rio limitar-se-7 ao e!ame
e!tr"nseco e formal do ato e!propriat6rio e se conforme 4 lei dar7 prosse1uimento 4 ao para
admitir o dep6sito provis6rio dentro dos critrios le1ais conceder a imisso na posse 2uando for
caso e a final fi!ar a :usta indeni*ao e ad:udicar o 9em ao e!propriante0 'este processo
vedado ao :ui* entrar em inda1aCes so9re a utilidade necessidade ou interesse social declarado
como fundamento da e!propriao >art0 JF@ ou decidir 2uestCes de dom"nio ou posse0 'ada
impede entretanto 2ue por via autDnoma 2ue a lei denomina Qao diretaQ >art0 ER@ o
e!propriado pea e o9ten/a do -udici7rio o controle de le1alidade do ato e!propriat6rio0 Mas
69vio 2ue no pr6prio processo de desapropriao o :ui* pode e deve decidir so9re a re1ularidade
e!tr"nseca do ato e!propriat6rio >compet3ncia forma caducidade etc0@ assim como so9re as
nulidades processuais0
A imisso provis6ria na posse admitida at mesmo antes da citao do
e!propriado desde 2ue o e!propriante declare a ur13ncia e efetue em :u"*o o dep6sito prvio
se1undo o critrio le1al do O 1F do art0 1H do Dec0-lei I0IMHS?1 2ue esta9elece a se1uinte
1radaoA a@ do preo oferecido se este for superior a vinte ve*es o valor >a1ora valor venal@
caso o im6vel este:a su:eito ao imposto predial8 9@ da 2uantia correspondente a vinte ve*es o valor
locativo estando o im6vel su:eito ao imposto predial e sendo menor o preo oferecido8 c@ do valor
cadastral para fins de lanamento do imposto territorial ur9ano ou rural caso o referido valor
ten/a sido atuali*ado no ano fiscal imediatamente anterior8 d@ no tendo /avido a atuali*ao a
2ue se refere o inciso QcQ o :ui* fi!ar7 independentemente de avaliao a import5ncia do
dep6sito tendo em visto a poca em 2ue /ouver sido fi!ado ori1inariamente o valor cadastral e a
valori*ao ou desvalori*ao do im6vel0
.eito o dep6sito provis6rio o e!propriado poder7 levantar +R\ do seu
montante ainda 2ue discorde do preo ofertado ou ar9itrado atendidas as e!i13ncias do art0 I?
do Dec0-lei I0IMHS?1 ou se:a a comprovao da propriedade e da 2uitao de d9itos fiscais
incidentes so9re o 9em at a data da #misso na posse assim como a pu9licao dos editais para
con/ecimento de terceiros0
A imisso provis6ria na posse de prdios residenciais ur9anos tem rito
pr6prio esta9elecido no Dec0-lei 10RNH de EE010NR 2ue s6 a admite ap6s intimao da oferta ao
e!propriado e se este a impu1nar dever7 ser ar9itrada por perito avaliador do :u"*o para as
provid3ncias su9se2uentes e dep6sito da metade do valor estimado at o limite le1al0
A imisso definitiva na posse em 2ual2uer /ip6tese s6 se dar7 ap6s o
inte1ral pa1amento do preo conforme o fi!ado no acordo ou na deciso :udicial final 2ue
ad:udicar7 o 9em ao e!propriante transferindo-l/e o dom"nio com todos os seus consect7rios0
Mas de o9servar-se 2ue desde a imisso provis6ria na posse o e!propriante aufere todas as
vanta1ens do 9em e cessa para o e!propriado sua fruio devendo cessar tam9m todos os
encar1os correspondentes notadamente os tri9utos reais0
p71ina +?
+H
A ale1ao de ur13ncia para fins de imisso provis6ria na posse poder7 ser
feita no ato e!propriat6rio ou su9se2Tentemente mas a imisso deve ser re2uerida dentro de
cento e vinte dias da ale1ao so9 pena de caducidade com impossi9ilidade de renovao >art0
1H O EF@0
& direito de e!tenso o 2ue assiste ao propriet7rio de e!i1ir 2ue na
desapropriao se inclua a parte restante do 9em e!propriado 2ue se tornou in=til ou de dif"cil
utili*ao0
P de o9servar-se 2ue para fins de reforma a1r7ria a Lei ?0HR?SM?
consi1nou e!pressamente o direito de e!tenso aos 2ue tiverem terras parcialmente e!propriadas
em condiCes 2ue pre:udi2uem su9stancialmente a e!plorao econDmica do remanescente >art0
1J O 1F@0
%m 2ual2uer das /ip6teses o e!propriado 2ue dese:ar e!ercitar o direito de
e!tenso dever7 manifestar seu dese:o no acordo administrativo ou na ao :udicial 2ue se
instaurar para a fi!ao da indeni*ao0 'o o fa*endo nessas oportunidades entende-se 2ue
renunciou seu direito no sendo admiss"vel 2ue o pleiteie ap6s o trmino da desapropriao0
A indeni*ao do 9em desapropriado deve ser :usta prvia e em din/eiro
>;. arts0 HF UU#) e 1+E O IF@0 (omente para os im6veis rurais su:eitos a reforma a1r7ria >;.
art0 1+?@ e para os ur9anos 2ue no atendam ao <lano Diretor >;. art0 1+E O ?F ###@ 2ue se
admite a e!ceo do pa1amento em t"tulos respectivamente da d"vida a1r7ria e da d"vida p=9lica0
A indeni*ao :usta a 2ue co9re no s6 o valor real e atual dos 9ens
e!propriados 4 data do pa1amento como tam9m os danos emer1entes e os lucros cessantes do
propriet7rio decorrentes do despo:amento do seu patrimDnio0 (e o 9em produ*ia renda essa
renda /7 de ser computada no preo por2ue no ser7 :usta a indeni*ao 2ue dei!e 2ual2uer
desfal2ue na economia do e!propriado0 A :usta indeni*ao inclui o valor do 9em suas rendas
danos emer1entes e lucros cessantes alm dos :uros compensat6rios e morat6rios despesas
:udiciais /onor7rios de advo1ado e correo monet7ria0
&s :uros compensat6rios na 9ase de 1E\ ao ano conforme a recente
:urisprud3ncia do (T. so devidos desde a ocupao do 9em0
&s :uros morat6rios na 9ase de M\ ao ano >arts0 10RME do ;; e EJI do
;<;@ so devidos desde 2ue /a:a atraso no pa1amento da condenao e no se confundem com
os :uros compensat6rios >1E\ ao ano@ 2ue correm desde a data da efetiva ocupao do 9em0 <or
isso mesmo esses :uros so cumul7veis por2ue se destinam a indeni*aCes diferentesA os
compensat6rios co9rem lucros cessantes pela ocupao do 9em8 os morat6rios destinam-se a
co9rir a renda do din/eiro no pa1o no devido tempo0
Luanto 4s 9enfeitorias esclarece a pr6pria lei sero sempre indeni*adas as
necess7rias feitas ap6s a desapropriao e as =teis se reali*adas com autori*ao do e!propriante
>O 1F do art0 EM@0 $epita-se 2ue s6 se considera efetivada a desapropriao ap6s o acordo ou a
instaurao do processo :udicial0
A indeni*ao prvia si1nifica 2ue o e!propriante dever7 pa1ar ou depositar
o preo antes de entrar na posse do im6vel0
#ndeni*ao em din/eiro 2uer di*er 2ue o e!propriante /7 de pa1ar o
e!propriado em moeda corrente0 %sta a re1ra >;. art0 HF UU#)@0 <or e!ceo constitucional
permite-se o pa1amento em t"tulos especiais da d"vida p=9lica e da d"vida a1r7ria
respectivamente para os im6veis ur9anos 2ue no atendam ao <lano Diretor municipal e para os
im6veis rurais >;. arts0 1+E O ?F ### e 1+?@0 <or acordo pode-se esta9elecer 2ual2uer outro
modo ou forma de pa1amento0
A fi!ao da indeni*ao pode ser feita por acordo administrativo ou por
avaliao :udicial0 De toda conveni3ncia 2ue a Administrao acerte ami1avelmente com o
e!propriado o 2uantum da :usta indeni*ao mas se /ouver diver13ncia entre a oferta do <oder
<=9lico e a pretenso do particular a controvrsia se resolver7 em :u"*o mediante avaliao por
p71ina +H
+M
perito tcnico de livre escol/a do :ui* conforme dispCe o art0 1? do Dec0lei I0IMHS?1 com as
modificaCes su9se2uentes0
&s terrenos mar1inais dos rios p=9licos na fai!a denominada reservada pelo
;6di1o de ]1uas >art0 1?@ v3m sendo considerados no indeni*7veis nas desapropriaCes nos
termos da (=mula ?NJ do (T. 2ue os e!clui do dom"nio do e!propriado0
& pa1amento da indeni*ao e!propriat6ria fa*-se na forma do acordo ou
nos termos do :ul1ado em e!ecuo0 'esta =ltima /ip6tese a ;onstituio determina 2ue o
pa1amento /7 2ue ser feito na ordem de apresentao da re2uisio >precat6rio@ e 4 conta dos
crditos respectivos proi9ida a desi1nao de casos ou de pessoas nas dotaCes orament7rias ou
nos crditos especiais a9ertos para esse fim e se /ouver preterio do e!e2uente ca9er7
se2Testro da 2uantia necess7ria 4 satisfao do d9ito0 %sta9elece ainda a Lei Ma1na 2ue as
AdministraCes devero incluir nos seus oramentos dotaCes 9astantes para o pa1amento dos
d9itos constantes dos precat6rios apresentados at 1F de :ul/o a9rindo-se crditos adicionais
para as re2uisiCes posteriores >art0 1RR@0 %ssas disposiCes endeream-se evidentemente 4s
pessoas p=9licas >entidades estatais e autar2uias@ 2ue s6 podem efetuar pa1amentos com ver9as
orament7rias ou com crditos le1almente a9ertos e cu:os 9ens no se su:eitam a pen/ora0
Luanto ao pa1amento das desapropriaCes promovidas por entidades de
personalidade privada ainda 2ue paraestatais a e!ecuo do :ul1ado fa*-se na forma processual
comum inclusive com pen/ora de 9ens do devedor 2ue no atender ao mandado e!ecut6rio0
A finalidade p=9lica consu9stanciada na necessidade ou utilidade do 9em
para fins administrativos ou no interesse social da propriedade para ser e!plorada ou utili*ada em
prol da comunidade o fundamento le1itimador da desapropriao0 'o pode /aver e!propriao
por interesse privado de pessoa f"sica ou de entidade particular sem utilidade p=9lica ou interesse
social0 & interesse /7 2ue ser ou do <oder <=9lico ou da coletividade 9eneficiada com o 9em
e!propriado so9 pena de nulidade da desapropriao0
& desvio de finalidade est7 conceituado no par71rafo =nico QeQ do art0 EF
da Lei ?0N1NSMH como causa de nulidade de atos lesivos ao patrimDnio p=9lico atravs de ao
popular0
& desvio de finalidade ocorre na desapropriao 2uando o 9em
e!propriado para um fim empre1ado noutro sem utilidade p=9lica ou interesse social0 Da" o
c/amar-se vul1armente a essa mudana de destinao tredestinao >o correto seria
tresdestinao no sentido de desvio de destinao@ para indicar o mau empre1o pelo 9em
e!propriado0 Mas deve-se entender 2ue a finalidade p=9lica sempre 1enrica e por isso o 9em
desapropriado para um fim p=9lico pode ser usado em outro fim p=9lico sem 2ue ocorra desvio de
finalidade0 %!emplificandoA um terreno desapropriado para escola p=9lica poder7 le1itimamente
ser utili*ado para construo de um pronto-socorro p=9lico sem 2ue isto importe desvio de
finalidade mas no poder7 ser alienado a uma or1ani*ao privada para nele edificar uma escola
ou um /ospital particular por2ue a estes faltaria a finalidade p=9lica :ustificadora do ato
e!propriat6rio0
<or outro lado se o poder <=9lico ou seus dele1ados no derem ao 9em
e!propriado sua destinao le1al ficar7 o ato e!propriat6rio su:eito a anulao e a retrocesso
como veremos a se1uir0
A anulao da desapropriao ou mais precisamente do ato
e!propriat6rio o9tida por Qao diretaQ nas mesmas condiCes em 2ue a -ustia invalida os
demais atos administrativos ile1ais0 & Dec0-lei I0IMHS?1 refere-se a Qao diretaQ em sentido amplo
>art0 ER@ a9ran1endo as vias :udiciais comuns e especiais inclusive o mandado de se1urana tal
se:a a ofensa a direito l"2uido e certo do e!propriado0
A ile1alidade da desapropriao tanto pode ser formal 2uanto su9stancial
pois em certos casos resulta da incompet3ncia da autoridade ou da forma do ato e noutros
provm do desvio de finalidade ou da aus3ncia de utilidade p=9lica ou de interesse social
caracteri*adora do a9uso de poder0 %sta ali7s a ile1alidade mais comum nas desapropriaCes0
p71ina +M
+N
Assim se ao invs de utilidade ou necessidade p=9lica ou de interesse social se deparar na
desapropriao motivo de favoritismo ou de perse1uio pessoal interesse particular so9repondo-
se ao interesse da coletividade e 2ual2uer outro desvio de finalidade ou imoralidade
administrativa o ato e!propriat6rio nulo e dever7 ser invalidado pelo -udici7rio por divorciado
dos pressupostos constitucionais e le1ais vinculadores de sua pr7tica0 $ealmente a autoridade
e!propriante s6 livre na valorao dos motivos de interesse p=9lico mas fica sempre vinculada 4
e!ist3ncia e 4 realidade desses motivos assim como ao atendimento dos re2uisitos de le1itimidade
condicionadores da desapropriao0
A ao anulat6ria da desapropriao como as demais de nature*a pessoal
contra a .a*enda <=9lica prescreve em cinco anos mas se a:ui*ada temporaneamente vier a ser
:ul1ada posteriormente 4 incorporao do 9em ao patrimDnio do e!propriante resolve-se em
perdas e danos nos e!pressos termos do art0 IH do Dec0-lei I0IMHS?10
$etrocesso a o9ri1ao 2ue se impCe ao e!propriante de oferecer o 9em
ao e!propriado mediante a devoluo do valor da indeni*ao 2uando no l/e der o destino
declarado no ato e!propriat6rio >;; art0 101HR@0 (e o e!propriante no cumprir essa o9ri1ao o
direito do e!propriado resolve-se em perdas e danos uma ve* 2ue os 9ens incorporados ao
patrimDnio p=9lico no so o9:eto de reivindicao ^Dec0-lei I0I+HS?1 art0 IH@0
A retrocesso pois uma o9ri1ao pessoal de devolver o 9em ao
e!propriado e no um instituto invalidat6rio da desapropriao nem um direito real inerente ao
9em0 Dai o conse2Tente entendimento de 2ue a retrocesso s6 devida ao anti1o propriet7rio
mas no a seus /erdeiros sucessores e cession7rios0
A desist3ncia da desapropriao poss"vel at a incorporao do 9em ao
patrimDnio do e!propriante ou se:a para o m6vel at a tradio e para o im6vel at o tr5nsito
em :ul1ado da sentena ou a transcrio do t"tulo resultante do acordo0 Dai por diante o 2ue pode
/aver retrocesso do 9em >;; art0 101HR@ e no mais desist3ncia da desapropriao por2ue
seus efeitos :7 se e!auriram com a transfer3ncia do dom"nio0
&pera-se a desist3ncia da desapropriao pela revo1ao do ato
e!propriat6rio >decreto ou lei@ e devoluo do 9em e!propriado o 2ue acarreta a invalidao do
acordo ou a e!tino do processo se :7 /ouver ao a:ui*ada0 %m princ"pio no ca9er7 ao
e!propriado opor-se 4 desist3ncia mas poder7 e!i1ir o ressarcimento dos pre:u"*os suportados
com a e!propriao iniciada e no conclu"da0
&9servamos todavia 2ue a desist3ncia da desapropriao pressupCe a
devoluo do 9em e!propriado nas mesmas condiCes em 2ue o e!propriante o rece9eu do
propriet7rio0 Devolver restituir0 % restituir fa*er a coisa retornar ao primitivo dono com as
mesmas caracter"sticas de seu estado anterior0 (e /ouve alterao no 9em inadmiss"vel a
desist3ncia da desapropriao0 Assim :7 decidiu a -ustia de (o <aulo0
(ervido administrativa ou p=9lica Dnus real de uso imposto pela
Administrao 4 propriedade particular para asse1urar a reali*ao e conservao de o9ras e
servios p=9licos ou de utilidade p=9lica mediante indeni*ao dos pre:u"*os efetivamente
suportados pelo propriet7rio0
As servidCes administrativas ou p=9licas no se confundem com as
servidCes civis de Direito <rivado nem com as limitaCes administrativas de Direito <=9lico nem
com as desapropriaCes0 )e:amos os caracteres distintivos desses institutos0 A servido civil
direito real de um prdio particular so9re outro com finalidade de serventia privada uti sin1uli8 a
servido administrativa Dnus real do <oder <=9lico so9re a propriedade particular com
finalidade de serventia p=9lica - pu9licae utilitatis0 A limitao administrativa uma restrio
pessoal 1eral e 1ratuita imposta 1enericamente pelo <oder <=9lico ao e!erc"cio de direitos
individuais em 9eneficio da coletividade8 a servido administrativa um Dnus real de uso imposto
especificamente pela Administrao a determinados im6veis particulares para possi9ilitar a
reali*ao de o9ras e servios p=9licos0 Assim a restrio 4 edificao alm de certa altura uma
limitao administrativa ao direito de construir ao passo 2ue a o9ri1ao de suportar a passa1em
p71ina +N
++
de fios de ener1ia eltrica so9re determinadas propriedades privadas como servio p=9lico uma
servido administrativa por2ue onera diretamente os im6veis particulares com uma serventia
p=9lica0 A limitao administrativa impCe uma o9ri1ao de no fa*er8 en2uanto 2ue a servido
administrativa impCe um Dnus de suportar 2ue se faa0 A2uela incide so9re o propriet7rio
>o9ri1ao pessoal@8 esta incide so9re a propriedade >Dnus real@0
Tam9m no se confunde a servido administrativa com a desapropriao
por2ue esta retira a propriedade do particular ao passo 2ue a2uela conserva a propriedade com o
particular mas l/e impCe o Dnus de suportar um uso p=9lico0 'a desapropriao despo:a-se o
propriet7rio do dom"nio e por isso mesmo indeni*a-se a propriedade en2uanto 2ue na servido
administrativa mantm-se a propriedade com o particular mas onera-se essa propriedade com um
uso p=9lico e por esta ra*o indeni*a-se o pre:u"*o >no a propriedade@ 2ue este uso pelo <oder
<=9lico ven/a a causar ao titular do dom"nio privado0 (e este uso p=9lico acarretar dano 4
propriedade serviente indeni*a-se este dano8 se no acarretar nada /7 2ue indeni*ar0 )3-se
portanto 2ue na desapropriao indeni*a-se sempre8 na servido administrativa nem sempre0
A desapropriao impCe-se 2uando /7 necessidade de retirar a propriedade
do particular para uma o9ra ou servio p=9lico ou para uma destinao de interesse social8 a
servido :ustifica-se 2uando essas mesmas o9ras ou servios p=9licos ou essa atividade de
interesse social puderem ser feitos sem se retirar a propriedade do particular0 Assim p0 e!0 para
instalar-se uma estao de tratamento de 71ua em terreno particular /7 necessidade de
desapropriao da 7rea a ser ocupada com esse e2uipamento p=9lico mas para a passa1em de
a2ueduto su9terr5neo pela mesma propriedade pode no /aver necessidade de desapropriao
9astando a simples instituio da servido administrativa com a indeni*ao dos danos 2ue a
construo do a2ueduto causar momentaneamente 4 mesma propriedade0 #d3ntica situao pode
ocorrer com a passa1em de fios eltricos ou telefDnicos e com outros servios p=9licos 2ue no
inutili*am a propriedade particular nem impedem sua normal fruio pelo titular do dom"nio o
2ue aconsel/a a servido administrativa >menos onerosa para o <oder <=9lico@ em lu1ar da
desapropriao0
A instituio da servido administrativa ou p=9lica fa*-se por acordo
administrativo ou por sentena :udicial precedida sempre de ato declarat6rio da servido 4
semel/ana do decreto de utilidade p=9lica para desapropriao0 A indeni*ao no ser7 da
propriedade mas sim dos danos ou pre:u"*os 2ue o uso dessa propriedade pelo <oder <=9lico
efetivamente causar ao im6vel serviente0 (e desse uso p=9lico no resultar pre:u"*o ou dano 4
propriedade particular a Administrao nada ter7 2ue indeni*ar0
<ara a e!plorao das ri2ue*as minerais em 1eral e para o petr6leo em
especial o ;6di1o de minerao >Dec0-lei EEN de E+0E0MN@ e o ;6di1o do <etr6leo >Dec0-lei
I0EIM de N0H0?1 complementado pela Lei E0RR? de I01R0HI@ admitem e!pressa ou implicitamente
a servido administrativa paralelamente 4 desapropriao para e!plorao dessas ri2ue*as do
su9solo0
.inalmente merece meno a servido administrativa das fai!as mar1inais
das 71uas p=9licas internas - rios e la1os - denominadas terrenos reservados0 %ssa servido como
as demais no retira a propriedade do particular nem l/e tol/e a normal utili*ao das terras e
dos produtos do su9solo nas fai!as mar1inais reservadas8 veda apenas as construCes 2ue
possam impedir o tr5nsito das autoridades incum9idas da fiscali*ao dos rios e la1os0 %m caso de
a Administrao precisar desses terrenos mar1inais para o9ras ou servios p=9licos 2ue impeam
sua utili*ao pelos propriet7rios particulares impCe-se sua desapropriao pois 2ue a simples
servido administrativa de tr5nsito no autori*a o <oder <=9lico ou seus dele1ados a impedir
totalmente o uso dessas terras ri9eirin/as 2ue so do dom"nio privado0 Luem ad2uire terras
9an/adas por cursos d_71ua ad2uire a propriedade at o limite das 71uas em9ora 1ravada com
uma servido administrativa de passa1em nas fai!as mar1inais de 2uin*e ou de de* metros
conforme se trate respectivamente de correntes nave17veis ou no nave17veis0
p71ina ++
+J
A indeni*ao da servido fa*-se em correspond3ncia com o pre:u"*o
causado ao im6vel0 'o /7 fundamento al1um para o esta9elecimento de um percentual fi!o so9re
o valor do 9em serviente como pretendem al1uns :ul1ados0 A indeni*ao /7 2ue corresponder ao
efetivo pre:u"*o causado ao im6vel se1undo sua normal destinao0 (e a servido no pre:udica a
utili*ao do 9em nada /7 2ue indeni*ar8 se o pre:udica o pa1amento dever7 corresponder ao
efetivo pre:u"*o c/e1ando mesmo a transformar-se em desapropriao indireta com indeni*ao
total da propriedade se a inutili*ou para sua e!plorao econDmica normal0
$e2uisio a utili*ao coativa de 9ens ou servios particulares pelo
<oder <=9lico por ato de e!ecuo imediata e direta da autoridade re2uisitante e indeni*ao
ulterior para atendimento de necessidades coletivas ur1entes e transit6rias0 & fundamento do
instituto da re2uisio encontra-se no art0 HF UU) da ;. 2ue autori*a o uso da propriedade
particular na imin3ncia de peri1o p=9lico pelas autoridades competentes >civis ou militares@0
A re2uisio tem ori1ens 9licas mas se transformou em instrumento civil
ou mais propriamente administrativo como meio de interveno estatal na propriedade
particular0 ;oe!istem assim em nossos dias a re2uisio civil e a re2uisio militar am9as com
conceituao :ur"dica id3ntica e com os mesmos fundamentos mas com o9:etivos diversos0 A
re2uisio civil visa a evitar danos 4 vida 4 sa=de e aos 9ens da coletividade8 a re2uisio militar
o9:etiva o res1uardo da se1urana interna e a manuteno da (o9erania 'acional0 Am9as so
ca9"veis em tempo de pa* independentemente de 2ual2uer re1ulamentao le1al desde 2ue se
apresente uma real situao de peri1o p=9lico iminente >inundao inc3ndio sone1ao de
13neros de primeira necessidade conflito armado comoo interna@0 %m tempo de 1uerra as
re2uisiCes tanto civis como militares devem atender aos preceitos da lei federal espec"fica >;.
art0 EE ###@
A re2uisio no depende de interveno prvia do <oder -udici7rio para
sua e!ecuo por2ue como ato de ur13ncia no se compati9ili*a com o controle :udicial a priori0
P sempre um ato de imprio do <oder <=9lico discricion7rio 2uanto ao o9:eto e oportunidade da
medida mas condicionado 4 e!ist3ncia de peri1o p=9lico iminente >;. arts0 HF UU) e EE ###@ e
vinculado 4 lei 2uanto 4 compet3ncia da autoridade re2uisitante 4 finalidade do ato e 2uando for
o caso ao procedimento ade2uado0 %sses 2uatro =ltimos aspectos so pass"veis de apreciao
:udicial notadamente para a fi!ao do :usto valor da indeni*ao0
A re2uisio pode a9ran1er 9ens m6veis im6veis e servios0 A re2uisio
de coisas m6veis e fun1"veis assemel/a-se 4 desapropriao mas com ela no se confunde
primeiro por2ue a indeni*ao a posteriori8 se1undo por2ue e!ecutada diretamente pela
Administrao independentemente de ordem :udicial para imisso na posse0 A re2uisio de
im6veis tem por o9:etivo em re1ra sua ocupao tempor7ria mas pode visar tam9m 4 sua
destruio total ou parcial para de9elar o peri1o como ocorre nos casos de inc3ndio e
inundao0 %sse uso impr6prio da propriedade particular pelo <oder <=9lico :ustifica-se
plenamente pelo estado de necessidade0
&9serve-se 2ue 2uanto 4 re2uisio de servios no e!istem 69ices
constitucionais mas no tocante 4 de 9ens a atividade da (G'AB est7 condicionada 4 e!ist3ncia
de peri1o p=9lico iminente como ocorre p0 e!0 com a sone1ao de 13neros de primeira
necessidade >leite carne etc0@ 2ue comprometendo a su9sist3ncia da populao pCe em risco a
sa=de e at mesmo a vida podendo ainda ser a causa e a ori1em de su9levaCes e conflitos
armados 2ue afetem a se1urana interna0 'o /avendo peri1o p=9lico iminente no se le1itima a
re2uisio de 9ens ra*o pela 2ual a Lei Dele1ada ?SME apenas admite sua compra ou
desapropriao 2uando necess7rios ao atendimento de seus o9:etivos >art0 EF # e ##@0
A Lei M0?IJ de 10J0NN autori*a re2uisiCes em caso de calamidade p=9lica
peri1o p=9lico iminente ou ameaa de paralisao das atividades de interesse da populao a
car1o de entidades da <revid3ncia e Assist3ncia (ocial >art0 EH@0
As re2uisiCes civis e militares em tempo de 1uerra esto re1uladas pelo
Dec0-lei ?0+1E de +01R0?E 2ue indica os 9ens re2uisit7veis e disciplina o poder de re2uisitar
p71ina +J
JR
poder este 2ue pr6prio dos Ministros e ;omandos Militares e do Ministro da :ustia sendo
e!tens"vel por ato do <residente da $ep=9lica a outros Ministros #nterventores e Bovernadores
de %stado0
&cupao provis6ria ou tempor7ria a utili*ao transit6ria remunerada ou
1ratuita de 9ens particulares pelo <oder <=9lico para a e!ecuo de o9ras servios ou atividades
p=9licas ou de interesse p=9lico >;. art0 HF UU)@0
& fundamento da ocupao tempor7ria normalmente a necessidade de
local para dep6sito de e2uipamentos e materiais destinados 4 reali*ao de o9ras e servios
p=9licos nas vi*in/anas da propriedade particular0
& direito de ocupao tempor7ria uma prerro1ativa do e!ecutor de
servios p=9licos 2ue l/e permite utili*ar transitoriamente um terreno pertencente ao particular
se:a para depositar os instrumentos de tra9al/o se:a para e!trair materiais necess7rios ao servio0
%ssa prerro1ativa estatal pode ser transferida a concession7rios e
empreiteiros desde 2ue autori*ados pela Administrao a ocupar terrenos 9aldios ou propriedades
ine!ploradas nas pro!imidades das o9ras ou servios p=9licos a reali*ar0 A ocupao tempor7ria
no admite demoliCes ou alteraCes pre:udiciais 4 propriedade particular utili*ada8 permite
apenas seu uso moment5neo e inofensivo compat"vel com a nature*a e destinao do 9em
ocupado0
<ara essa ocupao dever7 a Administrao interessada e!pedir a
competente ordem fi!ando desde lo1o a :usta indeni*ao devida ao propriet7rio do terreno
ocupado0
A ocupao provis6ria foi estendida especificamente aos im6veis
necess7rios 4 pes2uisa e lavra de petr6leo >Dec0-lei 10+M?S+1@ e de minrios nucleares >Dec0-lei
10+MHS+1@0 %ssas normas visam a o9viar os inconvenientes da desapropriao inicial de 7reas a
serem pes2uisadas e 2ue se infrut"feras tornam-se ociosas no dom"nio do e!propriante alm de
a1ravar as indeni*aCes e de despo:ar inutilmente seus anti1os propriet7rios0
As limitaCes administrativas representam modalidades de e!presso da
supremacia 1eral 2ue o %stado e!erce so9re pessoas e coisas e!istentes no seu territ6rio
decorrendo do condicionamento da propriedade privada e das atividades individuais ao 9em-estar
da comunidade0
& conceito de limitao administrativa no tem sido convenientemente
difundido pela doutrina resultando da" deplor7veis indistinCes na le1islao e na :urisprud3ncia
p7trias 2ue ora a confundem com restrio de vi*in/ana ora com servido predial ora com
servido p=9lica e at mesmo com desapropriao0 #mpCe-se por isso 2ue fi!ado o conceito de
limitao administrativa se apreciem os caracteres distintivos de todos estes institutos
assemel/ados mas inconfund"veis na sua nature*a e efeitos :ur"dicos0
Limitao administrativa toda imposio 1eral 1ratuita unilateral e de
ordem p=9lica condicionadora do e!erc"cio de direitos ou de atividades particulares 4s e!i13ncias
do 9em-estar social0
As limitaCes administrativas so preceitos de ordem p=9lica0 Derivam
comumente do poder de pol"cia inerente e indissoci7vel da Administrao e se e!teriori*am em
imposiCes unilaterais e imperativas so9 a tr"plice modalidade positiva >fa*er@ ne1ativa >no
fa*er@ ou permissiva >dei!ar fa*er@0 'o primeiro caso o particular fica o9ri1ado a reali*ar o 2ue a
Administrao l/e impCe8 no se1undo deve a9ster-se do 2ue l/e vedado8 no terceiro deve
permitir al1o em sua propriedade0
<ara 2ue se:am admiss"veis as limitaCes administrativas sem indeni*ao
como de sua "ndole /o de ser 1erais isto diri1idas a propriedades indeterminadas mas
determin7veis no momento de sua aplicao0 <ara situaCes particulares 2ue conflitem com o
interesse p=9lico a soluo ser7 encontrada na servido administrativa ou na desapropriao
mediante :usta indeni*ao nunca na limitao administrativa cu:a caracter"stica a 1ratuidade e
a 1eneralidade da medida protetora dos interesses da comunidade0
p71ina JR
J1
'a defesa desses interesses coletivos 2ue atua o <oder <=9lico
coarctando direitos individuais condicionando o uso da propriedade privada e re1ulamentando
atividades particulares 2ue afetem diretamente a comunidade0
%ssas limitaCes con2uanto possam atin1ir 2uais2uer direitos ou atividades
individuais incidem preferentemente so9re a propriedade im6vel para condicionar seu uso ao
9em-estar da coletividade o 2ue :ustifica se alin/em maiores consideraCes so9re as restriCes
administrativas ao dom"nio particular0 ;om tais limitaCes o %stado moderno intenta transformar a
propriedade-direito na propriedade- funo para o pleno atendimento de sua destinao social
atravs de imposiCes ur9an"sticas sanit7rias de se1urana e outras0
As limitaCes administrativas ao uso da propriedade particular podem ser
e!pressas em lei ou re1ulamento de 2ual2uer das tr3s entidades estatais por se tratar de matria
de Direito <=9lico >e no de Direito ;ivil privativo da Gnio@ da compet3ncia concorrente
federal estadual e municipal0
A1ora vamos falar so9re as limitaCes administrativas como fonte de direito
su9:etivo0 As limitaCes administrativas ao uso da propriedade con2uanto se:am imposiCes de
ordem p=9lica podem 1erar o9ri1aCes e direitos su9:etivos entre os vi*in/os interessados na sua
fiel o9serv5ncia por parte de todos os propriet7rios su:eitos 4s suas e!i13ncias0
Basta relermos o art0 HNE do ;; 9rasileiro para verificarmos 2ue nosso
Direito no se afasta dessa orientao ao esta9elecer 2ueA Q& propriet7rio pode levantar em seu
terreno as construCes 2ue l/e aprouver salvo o direito dos vi*in/os e os re1ulamentos
administrativosQ0 %m outros dispositivos nossa lei civil refora essa orientao 2uando determina
2ue as construCes incDmodas ou pre:udiciais 4 vi*in/ana 1uardem a dist5ncia Qfi!ada nas
posturas municipais e nos re1ulamentos de /i1ieneQ >art0 HN+@ e finalmente 2uando ordena 2ue os
tapumes o9servem as dimensCes Qesta9elecidas em posturas municipaisQ >art0 H++ O EF@0
Acol/endo a 9oa doutrina o T-(< modificou sua orientao anterior para
decidir 2ue Qo propriet7rio lesado por o9ra vi*in/a er1uida com infrao de normas edil"cias tem
ao contra o dono da o9ra e contra a entidade p=9lica 2ue a autori*ou ile1almenteQ ac6rdo
este confirmado inte1ralmente pelo (T.0
Assentada est7 assim a tese de 2ue as limitaCes administrativas ao direito
de construir - e conse2uentemente aos demais direitos - 1eram direitos su9:etivos aos particulares
interessados na sua o9serv5ncia /a9ilitando-os a impedir o9ras ou atividades vedadas por lei mas
toleradas ile1almente pela Administrao0
P ine17vel 2ue a ino9serv5ncia das limitaCes administrativas de proteo 4
funcionalidade ur9ana pre:udica no s6 o con:unto da cidade ou do 9airro como afeta
patrimonialmente as propriedades vi*in/as desvalori*ando-as com a supresso das vanta1ens
ur9an"sticas 2ue resultam das imposiCes de *oneamento recuo afastamento altura e nature*a
das edificaCes0 %ssa dupla proteo ao indiv"duo e 4 comunidade se o9tm pela concesso de
ao aos vi*in/os e pelas medidas administrativas do <oder <=9lico as 2uais con:u1adas
preservam os fins ur9an"sticos visados pelas normas edil"cias da construo e alme:ados pelos
particulares 2ue procuram os 9airros su:eitos a limitaCes dessa nature*a0
& mesmo dever de o9serv5ncia das limitaCes administrativas da construo
ca9e ao <oder <=9lico 2uando reali*a suas edificaCes em *onas ou 9airros su:eitos a imposiCes
ur9an"sticas pois a Administrao i1uala-se aos particulares na su9ordinao 4 lei e no respeito
aos direitos individuais dos cidados0
&9serve-se finalmente 2ue as limitaCes administrativas podem atin1ir no
s6 a propriedade im6vel e seu uso como 2uais2uer outros 9ens e atividades particulares 2ue
ten/am implicaCes com o 9em-estar social notadamente com a ordem p=9lica com os 9ons
costumes com a se1urana e a sa=de da coletividade com o sosse1o e a /i1iene da cidade e at
mesmo com a esttica ur9ana0
p71ina J1
JE
As limitaCes administrativas t3m sido confundidas muitas ve*es com
restriCes de vi*in/ana com servido predial com servido p=9lica e at mesmo com
desapropriao mas so marcantes as diferenas entre estes institutos0
As limitaCes administrativas distin1uem-se su9stancialmente das restriCes
de vi*in/ana por2ue estas so esta9elecidas nas leis ;ivis para proteo da propriedade
particular em si mesma e res1uardo da se1urana do sosse1o e da sa=de dos 2ue a /a9itam >;;
arts0 HH? e HH+@ e a2uelas so editadas em normas de ordem p=9lica - leis e re1ulamentos - em
9enef"cio do 9em-estar social >;. arts0 HF UU### e 1NR ###@0 Am9as incidem so9re o mesmo
o9:eto - a propriedade privada - mas com finalidades diversasA as restriCes civis prote1em
especificamente os vi*in/os - uti sin1uli8 as limitaCes administrativas prote1em 1enericamente a
coletividade - uti universi0
Dessa distino entre os o9:etivos das duas cate1orias de normas resulta
2ue a limitao administrativa como medida 1eral de ordem p=9lica prote1e e o9ri1a
indistintamente todos os indiv"duos como mem9ros da coletividade administrada ao passo 2ue a
restrio de vi*in/ana como medida de interesse particular dos vi*in/os s6 alcana os
propriet7rios e in2uilinos su:eitos aos efeitos da vi*in/ana0
'o /7 confundir tam9m limitao administrativa com servido0 (ervido
predial direito real so9re coisa al/eia >;; art0 MN? ##@8 Dnus 2ue 1rava o prdio particular em
9enef"cio de outro ou outros mediante conveno ou usucapio sendo o <oder <=9lico estran/o
4 sua constituio e desinteressado de sua utili*ao0
Do mesmo modo no se confunde limitao administrativa com servido
administrativa ou p=9lica0 %n2uanto a limitao administrativa uma restrio 1eral e 1ratuita
imposta indeterminadamente 4s propriedades particulares em 9enef"cio da coletividade a servido
administrativa ou p=9lica um Dnus especial imposto a determinada propriedade mediante
indeni*ao do <oder <=9lico para propiciar a e!ecuo de al1um servio p=9lico0 Assim o recuo
dos edif"cios tipicamente uma limitao administrativa ao passo 2ue o atravessamento de um
terreno com a2ueduto para a9astecimento de uma cidade caracteristicamente uma servido
administrativa0
<or fim importa distin1uir a limitao administrativa da desapropriao0
'esta /7 transfer3ncia da propriedade individual para o dom"nio do e!propriante com inte1ral
indeni*ao8 na2uela /7 apenas restrio ao uso da propriedade imposta 1enericamente a todos
os propriet7rios sem 2ual2uer indeni*ao0
)3-se pois 2ue a limitao administrativa difere tanto da servido
administrativa como da desapropriao0 A limitao administrativa por ser uma restrio 1eral e
de interesse coletivo no o9ri1a o <oder <=9lico a 2ual2uer indeni*ao8 a servido administrativa
ou p=9lica como Dnus especial a uma ou al1umas propriedades e!i1e indeni*ao dos pre:u"*os
2ue a restrio acarretar aos particulares8 a desapropriao por retirar do particular sua
propriedade ou parte dela impCe ca9al indeni*ao do 2ue foi e!propriado e dos conse2Tentes
pre:u"*os0
Do e!posto resulta 2ue a limitao administrativa no constitui restrio
especial nem despo:amento da propriedade casos em 2ue se o interesse p=9lico o e!i1ir impCe-
se a servido administrativa ou a desapropriao conforme a amplitude do impedimento imposto
ao propriet7rio0
LimitaCes administrativas so p0 e!0 o recuo de al1uns metros das
construCes em terrenos ur9anos e a proi9io de desmatamento de parte da 7rea florestada em
cada propriedade rural0 Mas se o impedimento de construo ou de desmatamento atin1ir a maior
parte da propriedade ou a sua totalidade dei!ar7 de ser limitao para ser interdio de uso da
propriedade e neste caso o <oder <=9lico ficar7 o9ri1ado a indeni*ar a restrio 2ue ani2uilou o
direito dominial e suprimiu o valor econDmico do 9em0 <ois nin1um ad2uire terreno ur9ano em
2ue se:a vedada a construo como tam9m nen/um particular ad2uire terras ou matas 2ue no
possam ser utili*adas economicamente se1undo sua destinao normal0 (e o <oder <=9lico retira
p71ina JE
JI
do 9em particular seu valor econDmico /7 de indeni*ar o pre:u"*o causado ao propriet7rio0 %ssa
re1ra 2ue deflui do princ"pio da solidariedade social se1undo o 2ual s6 le1itimo o Dnus
suportado por todos em favor de todos no tem e!ceo no Direito p7trio nem nas le1islaCes
estran1eiras0
4. 1ervio "blico
( 5ormas e meios de "restao; !ntidades estatais da administrao direta e
indireta; 1ervios dele&ados, concedidos, autori-ados e "ermitidos'
A ;onstituio .ederal dispCe e!pressamente 2ue incum9e ao <oder
<=9lico na forma da lei a prestao de servios p=9licos0 Dessa forma a lei dispor7 so9re o
re1ime de dele1ao os direitos dos usu7rios a pol"tica tarif7ria a o9ri1ao de manter servio
ade2uado e as reclamaCes relativas 4 prestao >arts0 1NH par71rafo =nico e IN O IF@0 A
;onstituio insere ainda o conceito de servio relevante como o de sa=de >art0 1JN@0
Atendendo a essa orientao o ;6di1o de Defesa do ;onsumidor >Lei +0RN+SJR@ considera como
direito 97sico do usu7rio a ade2uada e efica* prestao dos servios p=9licos em 1eral >art0 MF@ e
em complemento o9ri1a o <oder <=9lico ou seus dele1ados a fornecer servios ade2uados
eficientes se1uros e cont"nuos dispondo so9re os meios para o cumprimento da2uelas o9ri1aCes
e a reparao dos danos >art0 EE e par71rafo =nico@0
A atri9uio primordial da Administrao <=9lica oferecer utilidades aos
administrados no se :ustificando sua presena seno para prestar servios 4 coletividade0 %sses
servios podem ser essenciais ou apenas =teis 4 comunidade da" a necess7ria distino entre
servios p=9licos e servios de utilidade p=9lica8 mas em sentido amplo e 1enrico 2uando
aludimos a servio p=9lico a9ran1emos am9as as cate1orias0
(ervio p=9lico todo a2uele prestado pela Administrao ou por seus
dele1ados so9 normas e controles estatais para satisfa*er necessidades essenciais ou secund7rias
da coletividade ou simples conveni3ncias do %stado0
Levando-se em conta a essencialidade a ade2uao a finalidade e os
destinat7rios dos servios podemos classific7-los emA p=9licos e de utilidade p=9lica8 pr6prios e
impr6prios do %stado8 administrativos e industriais8 Quti universiQ e Quti sin1uliQ como veremos a
se1uir0
(ervios p=9licos propriamente ditos so os 2ue a Administrao presta
diretamente 4 comunidade por recon/ecer sua essencialidade e necessidade para a so9reviv3ncia
do 1rupo social e do pr6prio %stado0 <or isso mesmo tais servios so considerados privativos do
<oder <=9lico no sentido de 2ue s6 a Administrao deve prest7-los sem dele1ao a terceiros
mesmo por2ue 1eralmente e!i1em atos de imprio e medidas compuls6rias em relao aos
administrados0 %!emplos desses servios so os de defesa nacional os de pol"cia os de
preservao da sa=de p=9lica0
(ervios de utilidade p=9lica so os 2ue a Administrao recon/ecendo sua
conveni3ncia >no essencialidade nem necessidade@ para os mem9ros da coletividade presta-os
diretamente ou a2uiesce em 2ue se:am prestados por terceiros >concession7rios permission7rios
ou autori*at7rios@ nas condiCes re1ulamentadas e so9 seu controle mas por conta e risco dos
prestadores mediante remunerao dos usu7rios0 (o e!emplos dessa modalidade os servios de
transporte coletivo ener1ia eltrica 17s telefone0
(ervios pr6prios do %stado so a2ueles 2ue se relacionam intimamente
com as atri9uiCes do <oder <=9lico >se1urana pol"cia /i1iene e sa=de p=9licas etc0@ e para a
e!ecuo dos 2uais a Administrao usa da sua supremacia so9re os administrados0 <or esta
ra*o s6 devem ser prestados por 6r1os ou entidades p=9licas sem dele1ao a particulares0
Tais servios por sua essencialidade 1eralmente so 1ratuitos ou de 9ai!a remunerao para 2ue
fi2uem ao alcance de todos os mem9ros da coletividade0
p71ina JI
J?
(ervios impr6prios do %stado so os 2ue no afetam su9stancialmente as
necessidades da comunidade mas satisfa*em interesses comuns de seus mem9ros e por isso a
Administrao os presta remuneradamente por seus 6r1os ou entidades descentrali*adas
>autar2uias empresas p=9licas sociedades de economia mista fundaCes 1overnamentais@ ou
dele1a sua prestao a concession7rios permission7rios ou autori*at7rios0 %sses servios
normalmente so rent7veis e podem ser reali*ados com ou sem privil1io >no confundir com
monop6lio@ mas sempre so9 re1ulamentao e controle do <oder <=9lico competente0
(ervios administrativos so os 2ue a Administrao e!ecuta para atender a
suas necessidades internas ou preparar outros servios 2ue sero prestados ao p=9lico tais como
os da imprensa oficial das estaCes e!perimentais e outros dessa nature*a0
(ervios industriais so os 2ue produ*em renda para 2uem os presta
mediante a remunerao da utilidade usada ou consumida remunerao esta 2ue tecnicamente
se denomina tarifa ou preo p=9lico por ser sempre fi!ada pelo <oder <=9lico 2uer 2uando o
servio prestado por seus 6r1os ou entidades 2uer 2uando por concession7rios
permission7rios ou autori*at7rios0 &s servios industriais so impr6prios do %stado por
consu9stanciarem atividade econDmica 2ue s6 poder7 ser e!plorada diretamente pelo <oder
<=9lico 2uando Qnecess7ria aos imperativos da se1urana nacional ou a relevante interesse
coletivo conforme definidos em leiQ >;. art0 1NI@0
(ervios Quti universiQ ou 1erais so a2ueles 2ue a Administrao presta
sem ter usu7rios determinados para atender 4 coletividade no seu todo como os de pol"cia
iluminao p=9lica calamento e outros dessa espcie0 %sses servios satisfa*em
indiscriminadamente a populao sem 2ue se eri:am em direito su9:etivo de 2ual2uer administrado
4 sua o9teno para seu domic"lio para sua rua ou para seu 9airro0 %stes servios so indivis"veis
isto no mensur7veis na sua utili*ao0 Da" por 2ue normalmente os servios uti universi
devem ser mantidos por imposto >tri9uto 1eral@ e no por ta!a ou tarifa 2ue remunerao
mensur7vel e proporcional ao uso individual do servio0
(ervios Vuti sin1uliW ou individuais so os 2ue t3m usu7rios determinados e
utili*ao particular e mensur7vel para cada destinat7rio como ocorre com o telefone a 71ua e a
ener1ia eltrica domiciliares0 %sses servios desde 2ue implantados 1eram direito su9:etivo 4 sua
o9teno para todos os administrados 2ue se encontrem na 7rea de sua prestao ou fornecimento
e satisfaam as e!i13ncias re1ulamentares0 (o sempre servios de utili*ao individual facultativa
e mensur7vel pelo 2u3 devem ser remunerados por ta!a >tri9uto@ ou tarifa >preo p=9lico@ e no
por imposto0
A re1ulamentao e controle do servio p=9lico e de utilidade p=9lica
ca9ero sempre e sempre ao <oder <=9lico 2ual2uer 2ue se:a a modalidade de sua prestao aos
usu7rios0 & fato de tais servios serem dele1ados a terceiros estran/os 4 Administrao <=9lica
no retira do %stado seu poder indeclin7vel de re1ulament7-los e control7-los e!i1indo sempre
sua atuali*ao e efici3ncia de par com o e!ato cumprimento das condiCes impostas para sua
prestao ao p=9lico0 2ual2uer defici3ncia do servio 2ue revele inaptido de 2uem o presta ou
descumprimento de o9ri1aCes impostas pela Administrao ense:ar7 a interveno imediata do
<oder <=9lico dele1ante para re1ulari*ar seu funcionamento ou retirar-l/e a prestao0
%m todos os atos ou contratos administrativos como so os 2ue cometem a
e!plorao de servios p=9licos a particulares est7 sempre presente a possi9ilidade de
modificao unilateral de suas cl7usulas pelo <oder <=9lico ou de revo1ao da dele1ao desde
2ue o interesse coletivo assim o e!i:a0
& %stado deve ter sempre em vista 2ue servio p=9lico e de utilidade
p=9lica so servios para o p=9lico e 2ue os concession7rios ou 2uais2uer outros prestadores de
tais servios so Vpu9lic servantsW isto criados servidores do p=9lico0 & fim prec"puo do
servio p=9lico ou de utilidade p=9lica como o pr6prio nome est7 a indicar servir ao p=9lico e
secundariamente produ*ir renda a 2uem o e!plora0 Da" decorre o dever indeclin7vel de o
p71ina J?
JH
concedente re1ulamentar fiscali*ar e intervir no servio concedido sempre 2ue no estiver sendo
prestado a contento do p=9lico a 2ue destinado0
&s re2uisitos do servio p=9lico ou de utilidade p=9lica so sinteti*ados
modernamente em cinco princ"pios 2ue a Administrao deve ter sempre presentes para e!i1i-los
de 2uem os presteA o principio da perman3ncia impCe continuidade no servio8 o da 1eneralidade
impCe servio i1ual para todos8 o da efici3ncia e!i1e atuali*ao do servio8 o da modicidade
e!i1e tarifas ra*o7veis8 e o da cortesia tradu*-se em 9om tratamento para com o p=9lico0 .altando
2ual2uer desses re2uisitos em um servio p=9lico ou de utilidade p=9lica dever da
Administrao intervir para resta9elecer seu re1ular funcionamento ou retomar sua prestao0
&s direitos do usu7rio so /o:e recon/ecidos em 2ual2uer servio p=9lico
ou de utilidade p=9lica como fundamento para a e!i1i9ilidade de sua prestao nas condiCes
re1ulamentares e em i1ualdade com os demais utentes0 (o direitos c"vicos de conte=do positivo
consistentes no poder de e!i1ir da Administrao ou de seu dele1ado o servio 2ue um ou outro
se o9ri1ou a prestar individualmente aos usu7rios0 (o direitos p=9licos su9:etivos de e!erc"cio
pessoal 2uando se tratar de servio uti sin1uli e o usu7rio estiver na 7rea de sua prestao0 Tais
direitos rendem ense:o 4s aCes correspondentes inclusive mandado de se1urana conforme se:a
a prestao a e!i1ir ou a leso a reparar :udicialmente0
A via ade2uada para o usu7rio e!i1ir o servio 2ue l/e for ne1ado pelo
<oder <=9lico ou por seus dele1ados so9 2ual2uer modalidade a cominat6ria com 9ase no art0
E+N do ;<;0 & essencial 2ue a prestao o9:etivada se consu9stancie num direito de fruio
individual do servio pelo autor ainda 2ue e!tensivo a toda uma cate1oria de 9enefici7rios0 Assim
um servio de interesse 1eral e de utili*ao coletiva uti universi como a pavimentao e a
iluminao das vias p=9licas no suscet"vel de ser e!i1ido por via cominat6ria mas os servios
domiciliares como 71ua encanada telefone eletricidade e demais utilidades de prestao uti
sin1uli podem ser e!i1idos :udicialmente pelo interessado 2ue este:a na 7rea de sua prestao e
atenda 4s e!i13ncias re1ulamentares para sua o9teno0
Alm da via cominat6ria o ;6di1o de Defesa do ;onsumidor prev3 em
t"tulo pr6prio outros instrumentos para a tutela dos interesses individuais coletivos ou difusos em
:u"*o tratando inclusive da le1itimao ordin7ria e e!traordin7ria para a propositura da ao
>arts0 +1 a 1R?@0
A ;onstituio .ederal ao asse1urar o direito de 1reve esta9eleceu 2ue a
lei definir7 os servios essenciais e dispor7 so9re o atendimento das necessidades inadi7veis da
comunidade >art0 JF@0 A Lei N0N+I de E+0M0+J define como servios essenciaisA o de 71ua de
ener1ia eltrica 17s e com9ust"veis8 o de sa=de8 o de distri9uio e comerciali*ao de
medicamentos e alimentos8 o funer7rio8 o de transporte coletivo8 o de captao e tratamento de
es1oto e li!o8 o de telecomunicaCes8 o relacionado com su9st5ncias radioativas8 o de tr7fe1o
areo8 o de compensao 9anc7ria e o de processamentos de dados li1ados a esses servios >art0
1R@0 &s sindicatos os empre1ados e os tra9al/adores ficam o9ri1ados de comum acordo a
1arantir durante a 1reve a prestao desses servios desde 2ue a 1reve colo2ue em peri1o
iminente a so9reviv3ncia a sa=de ou a se1urana da populao >art0 11 e par71rafo =nico@0
A repartio das compet3ncias para a prestao de servio p=9lico ou de
utilidade p=9lica pelas tr3s entidades estatais - Gnio %stado-mem9ro Munic"pio - opera-se
se1undo critrios tcnicos e :ur"dicos tendo-se em vista sempre os interesses pr6prios de cada
esfera administrativa a nature*a e e!tenso dos servios 9em como a capacidade para e!ecut7-los
vanta:osamente para a Administrao e para os administrados0
A ;onstituio de 1J++ manteve a mesma lin/a 97sica de repartio de
compet3ncias advinda das ;onstituiCes anterioresA poderes reservados ou enumerados da Gnio
>arts0 E1 e EE@ poderes remanescentes para os %stados >art0 EH O 1F@ e poderes indicativos para o
Munic"pio >art0 IR@0 'o o9stante procurou distin1uir a compet3ncia e!ecutiva da compet3ncia
le1islativa0 A primeira a compet3ncia material para a e!ecuo dos servios 2ue pode ser
p71ina JH
JM
privativa >art0 E1@ ou comum >art0 EI@0 A se1unda refere-se 4 capacidade de editar leis e pode ser
tam9m privativa >art0 EE@ concorrente >art0 E?@ e suplementar >arts0 EE O EF e IR ##@0
A compet3ncia da Gnio limita-se a esta9elecer normas 1erais >O 1F@8 estas
porm no e!cluem a le1islao complementar dos %stados >O EF@8 ine!istindo lei federal so9re
normas 1erais os %stados e!ercero compet3ncia le1islativa plena para atender a suas
peculiaridades >O IF@8 mas a superveni3ncia de lei federal so9re normas 1erais suspende a efic7cia
da lei estadual no 2ue l/e for contr7rio >O ?F@0
A compet3ncia le1islativa suplementar foi deferida aos %stados >art0 E? O
EF@ mas estendida tam9m aos Munic"pios aos 2uais compete Qsuplementar a le1islao federal e
estadual no 2ue cou9erQ >art0 IR ##@0
A compet3ncia da Gnio em matria de servios p=9licos a9ran1e os 2ue
l/e so privativos enumerados no art0 E1 e os 2ue so comuns relacionados no art0 EI 2ue
permitem atuao paralela dos %stados-mem9ros e Munic"pios0 Dentre os primeiros ca9e destacar
a defesa nacional >inc0 ###@8 a pol"cia mar"tima area e de fronteiras >inc0 UU##@8 a emisso de
moeda >inc0 )##@8 o servio postal >inc0 U@8 os servios de telecomunicaCes em 1eral >incs0 U# e
U##@8 de ener1ia eltrica >inc0 U## Q9Q@8 de nave1ao area aeroespacial e de infra-estrutura
portu7ria >inc0 U## QcQ@8 os de transporte interestadual e internacional >inc0 U## QdQ e QeQ@8 de
instalao e produo de ener1ia nuclear >inc0 UU###@8 e a defesa contra calamidades p=9licas >inc0
U)###@0 Al1uns desses servios s6 podem ser prestados pela Gnio8 outros admitem e!ecuo
indireta atravs de dele1ao a pessoas de Direito <=9lico ou <rivado e a pessoas f"sicas0
Luanto aos servios comuns relacionados no art0 EI lei complementar
dever7 fi!ar normas para a cooperao entre as tr3s entidades estatais tendo em vista o e2uil"9rio
do desenvolvimento e do 9em-estar em 5m9ito nacional >par71rafo =nico@0 <ara al1uns desses
servios porm como o de sa=de a ;onstituio :7 determinou 2ue sua prestao se:a feita
atravs de um Qsistema =nicoQ envolvendo todas as entidades estatais >art0 1J+@0
A compet3ncia do %stado-mem9ro para a prestao de servios p=9licos
no est7 discriminada constitucionalmente pela ra*o de 2ue no nosso sistema federativo o
constituinte enunciou as matrias reservadas 4 Gnio e as de compet3ncia comum entre as
entidades estatais >arts0 E1 e EI@ dei!ando as remanescentes para os %stados >art0 EH O 1F@0 A
=nica e!ceo feita di* respeito 4 e!plorao e distri9uio dos servios de 17s canali*ado 2ue
afasta inclusive a compet3ncia do Munic"pio para sua distri9uio local >art0 EH O EF@0
'o se podem relacionar e!austivamente os servios da alada estadual
por2ue variam se1undo as possi9ilidades do Boverno e as necessidades de suas populaCes0 <or
e!cluso pertencem ao %stado-mem9ro todos os servios p=9licos no reservados 4 Gnio nem
atri9u"dos ao Munic"pio pelo critrio de interesse local0 'esse sentido ca9em ao %stado os
servios e o9ras 2ue ultrapassam as divisas de um Munic"pio ou afetam interesses re1ionais0 <ela
mesma ra*o compete ao %stado-mem9ro a reali*ao de servios de interesse 1eral ou de
1rupos ou cate1orias de /a9itantes disseminados pelo seu territ6rio e em relao aos 2uais no
/a:a predomin5ncia do interesse local so9re o estadual0
A compet3ncia do Munic"pio para or1ani*ar e manter servios p=9licos
locais est7 recon/ecida constitucionalmente como um dos princ"pios asse1uradores de sua
autonomia administrativa >art0 IR@0 A =nica restrio a de 2ue tais servios se:am de seu
interesse local0 & interesse local :7 definimos no o interesse e!clusivo do Munic"pio por2ue
no /7 interesse municipal 2ue o no se:a refle!amente do %stado-mem9ro e da Gnio0 & 2ue
caracteri*a o interesse local a predomin5ncia desse interesse para o Munic"pio em relao ao
eventual interesse estadual ou federal acerca do mesmo assunto0
'o o9stante a ;onstituio de 1J++ inovou em al1uns aspectos ao ele1er
determinados servios de interesse local em dever e!presso do Munic"pio0 P o 2ue ocorre com o
transporte coletivo com car7ter de essencialidade >art0 IR )@8 com a o9ri1ao de manter
pro1ramas de educao pr-escolar e de ensino fundamental >inc0 )#@8 com os servios de
atendimento 4 sa=de da populao >inc0 )##@8 com o ordenamento territorial e o controle do uso
p71ina JM
JN
parcelamento e ocupao do solo ur9ano >inc0 )###@8 e com a proteo ao patrimDnio /ist6rico-
cultural local >inc0 #U@0 A indicao e!pressa de tais servios pelo te!to constitucional torna-os
priorit7rios em relao aos demais constituindo sua falta 1rave omisso dos 1overnantes
municipais ><refeito e )ereadores@0
A ;onstituio outor1a ainda ao Munic"pio a compet3ncia e!pressa para
Qcriar or1ani*ar e suprimir distritos o9servada a le1islao estadualQ >art0 IR #)@0
;oncluindo podemos afirmar 2ue servios da compet3ncia municipal so
todos a2ueles 2ue se en2uadrem na atividade social recon/ecida ao Munic"pio se1undo o critrio
da predomin5ncia de seu interesse em relao 4s outras entidades estatais0
A prestao do servio p=9lico ou de utilidade p=9lica pode ser
centrali*ada descentrali*ada e desconcentrada e sua e!ecuo direta e indireta >no se confunda
com Administrao direta e indireta@0
(ervio centrali*ado o 2ue o <oder <=9lico presta por seus pr6prios
6r1os em seu nome e so9 sua e!clusiva responsa9ilidade0 %m tais casos o %stado ao mesmo
tempo titular e prestador do servio 2ue permanece inte1rado na a1ora denominada
Administrao direta >Dec0-lei ERRSMN art0 ?F #@
(ervio descentrali*ado todo a2uele em 2ue o <oder <=9lico transfere sua
titularidade ou simplesmente sua e!ecuo por outor1a ou dele1ao a autar2uias entidades
paraestatais empresas privadas ou particulares individualmente0 H7 outor1a 2uando o %stado cria
uma entidade e a ela transfere por lei determinado servio p=9lico ou de utilidade p=9lica8 /7
dele1ao 2uando o %stado transfere por contrato >concesso@ ou ato unilateral >permisso ou
autori*ao@ unicamente a e!ecuo do servio para 2ue o dele1ado o preste ao p=9lico em seu
nome e por sua conta e risco nas condiCes re1ulamentares e so9 controle estatal0
A distino entre servio outor1ado e servio dele1ado fundamental
por2ue a2uele transferido por lei e s6 por lei pode ser retirado ou modificado e este tem apenas
sua e!ecuo transpassada a terceiro por ato administrativo >9ilateral ou unilateral@ pelo 2u3
pode ser revo1ado modificado e anulado como o so os atos dessa nature*a0 A dele1ao
menos 2ue outor1a por2ue esta tra* uma presuno de definitividade e a2uela de transitoriedade
ra*o pela 2ual os servios outor1ados o so normalmente por tempo indeterminado e os
dele1ados por pra*o certo para 2ue ao seu trmino retornem ao dele1ante0 Mas em am9as as
/ip6teses o servio continua sendo p=9lico ou de utilidade p=9lica apenas descentrali*ado
contudo sempre su:eito aos re2uisitos ori1in7rios e so9 re1ulamentao e controle do <oder
<=9lico 2ue os descentrali*ou0
A descentrali*ao pode ser territorial ou 1eo1r7fica >da Gnio aos
%stados-mem9ros e destes aos Munic"pios@ ou institucional 2ue a 2ue se opera com a
transfer3ncia do servio ou simplesmente de sua e!ecuo da entidade estatal para suas autar2uias
entes paraestatais e dele1ados particulares0
(ervio desconcentrado todo a2uele 2ue a Administrao e!ecuta
centrali*adamente mas o distri9ui entre v7rios 6r1os da mesma entidade para facilitar sua
reali*ao e o9teno pelos usu7rios0 A desconcentrao uma tcnica administrativa de
simplificao e acelerao do servio dentro da mesma entidade diversamente da
descentrali*ao 2ue uma tcnica de especiali*ao consistente na retirada do servio dentro de
uma entidade e transfer3ncia a outra para 2ue o e!ecute com mais perfeio e autonomia0
&s servios centrali*ados descentrali*ados ou desconcentrados admitem
e!ecuo direta ou indireta por2ue isto di* respeito a sua implantao e operao e no a 2uem
tem a responsa9ilidade pela sua prestao ao usu7rio0 #mpCe portanto distin1uir prestao
centrali*ada descentrali*ada ou desconcentrada do servio de e!ecuo direta ou indireta desse
mesmo servio0
%!ecuo direta do servio a reali*ada pelos pr6prios meios da pessoa
respons7vel pela sua prestao ao p=9lico se:a esta pessoa estatal aut7r2uica paraestatal
empresa privada ou particular0 ;onsidera-se servio em e!ecuo direta sempre 2ue o
p71ina JN
J+
encarre1ado de seu oferecimento ao p=9lico o reali*a pessoalmente ou por seus 6r1os ou por
seus prepostos >no por terceiros contratantes@0 <ara essa e!ecuo no /7 normas especiais
seno a2uelas mesmas constantes da lei instituidora do servio ou consu9stanciadora da outor1a
ou autori*adora da dele1ao a 2uem vai prest7-lo aos usu7rios0
%!ecuo indireta do servio a 2ue o respons7vel pela sua prestao aos
usu7rios comete a terceiros para reali*7-lo nas condiCes re1ulamentares0 (ervio pr6prio ou
dele1ado feito por outrem e!ecuo indireta0 <ortanto 2uer a Administrao direta 2uer a
Administrao indireta >autar2uias empresas p=9licas e sociedades de economia mista@ como
tam9m os entes de cooperao >fundaCes servios sociais autDnomos etc0@ ou as empresas
privadas e particulares 2ue rece9erem servios p=9licos ou de utilidade p=9lica para prestar aos
destinat7rios podem em certos casos e!ecutar indiretamente o servio contratando-o >no
dele1ando@ com terceiros0
A possi9ilidade de e!ecuo indireta depende entretanto da nature*a do
servio pois al1uns e!istem 2ue no admitem su9stituio do e!ecutor como p0 e!0 os de
pol"cia e para outros a pr6pria outor1a ou dele1ao pro"9e o traspasse da e!ecuo0 Mas o 2ue
se dese:a acentuar 2ue a e!ecuo indireta meio de reali*ao do servio 2ue tanto pode ser
empre1ado pelo %stado como por a2ueles a 2uem ele transferiu o servio ou sua prestao aos
usu7rios o9servando-se ainda 2ue e!ecuo indireta no se confunde com prestao
descentrali*ada desconcentrada e centrali*ada de servio 2ue se referem 4 forma de prestao
desse mesmo servio e no ao meio de sua e!ecuo0
.eitas essas consideraCes de ordem 1eral ve:amos a1ora as formas
descentrali*adas de prestao de servios p=9licos e de utilidade p=9lica 2ue se outor1am 4s
autar2uias e entidades paraestatais ou se dele1am a concession7rios permission7rios e
autori*at7rios ou se e!ecutam por acordos so9 a modalidade de conv3nios e cons6rcios
administrativos0
Autar2uias so entes administrativos autDnomos criados por lei espec"fica
com personalidade :ur"dica de Direito <=9lico interno patrimDnio pr6prio e atri9uiCes estatais
espec"ficas0 (o entes autDnomos mas no so autonomias0 #nconfund"vel autonomia com
autar2uiaA a2uela le1isla para si8 esta administra-se a si pr6pria se1undo as leis editadas pela
entidade 2ue a criou0
& conceito de autar2uia meramente administrativo8 o de autonomia
precipuamente pol"tico0 Da" estarem as autar2uias su:eitas ao controle da entidade estatal a 2ue
pertencem en2uanto as autonomias permanecem livres desse controle e s6 adstritas 4 atuao
pol"tica das entidades maiores a 2ue se vinculam como ocorre com os Munic"pios 9rasileiros
>autonomias@ em relao aos %stados-mem9ros e 4 Gnio0
A autar2uia forma de descentrali*ao administrativa atravs da
personificao de um servio retirado da Administrao centrali*ada0 <or essa ra*o 4 autar2uia
s6 deve ser outor1ado servio p=9lico t"pico e no atividades industriais ou econDmicas ainda
2ue de interesse coletivo0 <ara estas a soluo correta a dele1ao a or1ani*aCes particulares
ou a entidades paraestatais >empresa p=9lica sociedade de economia mista e outras@0 <or isso
importa distin1uir autar2uia de entidade paraestatal0
Autar2uia pessoa :ur"dica de Direito <=9lico com funo p=9lica pr6pria
e t"pica outor1ada pelo %stado8 entidade paraestatal pessoa :ur"dica de Direito <rivado com
funo p=9lica at"pica dele1ada pelo %stado0 A autar2uia inte1ra o or1anismo estatal8 a entidade
paraestatal :ustapCe-se ao %stado sem com ele se identificar0 A2uela intra-estatal8 esta e!tra-
estatal0 A autar2uia est7 no %stado8 o ente paraestatal situa-se fora do %stado ao lado do %stado
paralelamente ao %stado como indica o pr6prio timo da palavra paraestatal0 #sto e!plica por 2ue
os privil1ios administrativos >no os pol"ticos@ do %stado se transmitem natural e
institucionalmente 4s autar2uias sem 9eneficiar as entidades paraestatais seno 2uando l/es so
atri9u"dos por lei especial0 % por fim assinale-se esta diferenaA a personalidade da autar2uia por
ser de Direito <=9lico nasce com a lei 2ue a institui independentemente de re1istro8 a
p71ina J+
JJ
personalidade do ente paraestatal por ser de Direito <rivado nasce com o re1istro de seu
estatuto ela9orado se1undo a lei 2ue autori*a sua criao0
A doutrina moderna concorde no assinalar as caracter"sticas das entidades
aut7r2uicas ou se:a a sua criao por lei espec"fica com personalidade de Direito <=9lico
patrimDnio pr6prio capacidade de auto-administrao so9 controle estatal e desempen/o de
atri9uiCes p=9licos t"picos0 (em a con:uno desses elementos no /7 autar2uia0 <ode /aver ente
paraestatal com maior ou menor dele1ao do %stado para a reali*ao de o9ras atividades ou
servios de interesse coletivo0 'o porm autar2uia0
A autar2uia no a1e por dele1ao8 a1e por direito pr6prio e com
autoridade p=9lica na medida do :us imperii 2ue l/e foi outor1ado pela lei 2ue a criou0 ;omo
pessoa :ur"dica de Direito <=9lico #nterno a autar2uia tra* "nsita para a consecuo de seus fins
uma parcela do poder estatal 2ue l/e deu vida0 (endo um ente autDnomo no /7 su9ordinao
/ier7r2uica da autar2uia para com a entidade estatal a 2ue pertence por2ue se isto ocorresse
anularia seu car7ter aut7r2uico0 H7 mera vinculao 4 entidade-matri* 2ue por isso passa a
e!ercer um controle le1al e!presso no poder de correo final"stica do servio aut7r2uico0
A autar2uia sendo um prolon1amento do <oder <=9lico uma lon1a manus
do %stado deve e!ecutar servios pr6prios do %stado em condiCes id3nticas 4s do %stado com
os mesmos privil1ios da Administrao-matri* e pass"veis dos mesmos controles dos atos
administrativos0 & 2ue diversifica a autar2uia do %stado so os mtodos operacionais de seus
servios mais especiali*ados e mais fle!"veis 2ue os da Administrao centrali*ada0
%m9ora identificada com o %stado a autar2uia no entidade estatal8
simples desmem9ramento administrativo do <oder <=9lico0 % assim sendo pode diversificar-se
das repartiCes p=9licas para adaptar-se 4s e!i13ncias espec"ficas dos servios 2ue l/e so
cometidos0 <ara tanto assume as mais variadas formas e re1e-se por estatutos peculiares 4 sua
desatinao0 %ssa necessidade de adaptao dos meios aos fins 2ue :ustifica a criao de
autar2uias com estrutura ade2uada 4 prestao de determinados servios p=9licos especiali*ados0
A instituio das autar2uias ou se:a sua criao fa*-se por lei espec"fica
>art0 IN U#U@ mas a or1ani*ao se opera por decreto 2ue aprova o re1ulamento ou estatuto da
entidade e da" por diante sua implantao se completa por atos da diretoria na forma
re1ulamentar ou estatut7ria independentemente de 2uais2uer re1istros p=9licos0
& patrimDnio inicial das autar2uias formado com a transfer3ncia de 9ens
m6veis e im6veis da entidade matri* os 2uais se incorporam ao ativo da nova pessoa :ur"dica0 A
transfer3ncia de im6veis ou feita diretamente pela lei instituidora caso em 2ue dispensa
transcrio ou a lei apenas autori*a a incorporao a 2ual se efetivar7 por termo administrativo
ou por escritura p=9lica para a necess7ria transcrio no re1istro imo9ili7rio competente0 & 2ue
no se admite a transfer3ncia de 9ens im6veis por decreto ou 2ual2uer outro ato administrativo
unilateral0
&s 9ens e rendas das autar2uias so considerados patrimDnio p=9lico mas
com destinao especial e administrao pr6pria da entidade a 2ue foram incorporados para
reali*ao dos o9:etivos le1ais e estatut7rios0 Da" por 2ue podem ser utili*ados onerados e
alienados para os fins da instituio na forma re1ulamentar ou estatut7ria independentemente de
autori*ao le1islativa especial por2ue essa autori*ao est7 impl"cita na lei 2ue a criou e
outor1ou-l/e os servios com os conse2Tentes poderes para 9em e!ecut7-los0 <or essa ra*o os
atos lesivos ao patrimDnio aut7r2uico so pass"veis de anulao por ao popular >Lei ?0N1NSMH
art0 1F@0 <or id3ntico motivo e!tin1uindo-se a autar2uia todo o seu patrimDnio reincorpora-se no
da entidade estatal 2ue a criou >v0 cap0 )### item #@0
& oramento das autar2uias formalmente id3ntico ao das entidades
estatais com as peculiaridades indicadas nos arts0 1RN a 11R da Lei ?0IERSM? e ade2uao ao
disposto no art0 1MH O HF da ;.0
&s diri1entes das autar2uias so investidos nos respectivos car1os na forma
2ue a lei ou seu estatuto esta9elecer0
p71ina JJ
1RR
&s atos dos diri1entes das autar2uias e2uiparam-se aos atos administrativos
e por isso devem o9servar os mesmos re2uisitos para sua e!pedio com atendimento espec"fico
das normas re1ulamentares e estatut7rias da instituio su:eitando-se aos controles internos e ao
e!ame de le1alidade pelo -udici7rio pelas vias comuns >aCes ordin7rias@ ou especiais >mandado
de se1urana e ao popular@0
&s contratos das autar2uias esto su:eitos a licitao por e!pressa
determinao do art0 1F do Dec0-lei E0IRRS+M e do art0 IN UU# da ;. sendo nulos os 2ue no a
reali*arem ou fraudarem o procedimento licitat6rio >Lei ?0N1NSMH arts0 1F e ?F #1# #) e )@0
Tratando-se de o9ras ou servios de %n1en/aria de interesse de autar2uia federal a licitao e o
contrato devero atender tam9m ao re1ulamento aprovado pelo Dec0 NI01?RSNI no 2ue no
contrariar o Dec0-lei E0IRRS+M0
& pessoal das autar2uias est7 su:eito ao re1ime :ur"dico =nico da entidade-
matri* como dispCe o art0 IJ caput da ;.0 As proi9iCes de acumulao remunerada de car1os
empre1os e funCes atin1em tam9m os servidores das autar2uias nos e!pressos termos dos incs0
U)# e U)## do art0 IN da ;.0 <or outro lado para efeitos criminais >;< art0 IEN@ os servidores e
diri1entes de autar2uias i1ualam-se a funcion7rios p=9licos na terminolo1ia dessa norma 2ue
ainda se refere a Qfuncion7rios p=9licosQ 2uando /o:e so todos Qservidores p=9licosQ0 <ara as
sanCes decorrentes de atos de impro9idade administrativa so a1entes p=9licos >Lei +0?EJSJE
art0 EF@0
(e no o9stante a autar2uia dedicar-se 4 e!plorao de atividade
econDmica impCe-se-l/e por fora do art0 1NI O 1F da ;. nas relaCes de tra9al/o com os seus
empre1ados o mesmo re1ime das empresas privadas >cf0 (T. <leno AD#n +I-N-D. D-G
1+01R0JE@0
As autar2uias 9rasileiras nascem com os privil1ios administrativos >no
pol"ticos@ da entidade estatal 2ue as institui auferindo tam9m as vanta1ens tri9ut7rias e as
prerro1ativas processuais da .a*enda <=9lica alm dos 2ue l/e forem outor1ados por lei especial
como necess7rios ao 9om desempen/o das atri9uiCes da instituio0
&s privil1ios das autar2uias em 1eral so os se1uintesA imunidade de
impostos so9re seu patrimDnio renda e servios vinculados 4s suas finalidades essenciais ou delas
decorrentes >;. art0 1HR O EF@8 prescrio 2Tin2Tenal de suas d"vidas passivas >Dec0-lei ?0HJN de
1J0+0?E@8 e!ecuo fiscal de seus crditos inscritos >;<; art0 HN+@8 ao re1ressiva contra seus
servidores culpados por danos a terceiros >;. art0 IN O MF@8 impen/ora9ilidade de seus 9ens e
rendas >;. art0 1RR e OO@8 impossi9ilidade de usucapio de seus 9ens im6veis >Dec0-lei J0NMR de
H0J0?M art0 ERR@8 recurso de of"cio nas sentenas 2ue :ul1arem improcedente a e!ecuo de seus
crditos fiscais >;<; art0 ?NH ### - (T. (=mula MER@8 pra*o em 2u7druplo para contestar e em
do9ro para recorrer >;<; art0 1++ e Dec0-lei N0MHJ de E10M0?H@8 pa1amento de custas s6 a final
2uando vencidas >;<; art0 EN@8 :u"*o privativo da entidade estatal a 2ue pertencem >;. art0 1RJ
#@8 ampliao do pra*o para desocupao de prdio locado para seus servios 2uando decretado o
despe:o >Lei +0E?H de 1+01R0J1 art0 MI O IF@8 no su:eio a concurso de credores ou a
/a9ilitao de crdito em fal3ncia concordata ou invent7rio para co9rana de seus crditos salvo
para o esta9elecimento de prefer3ncia entre as tr3s .a*endas <=9licas >;; art0 10HN1@8 retomada
dos 9ens /avidos ilicitamente por seus servidores >Lei +0?EJSJE@8 impedimento de acumulao de
car1os empre1os e funCes para seus servidores >;. art0 IN U)# e U)##@8 dispensa de e!i9io
de instrumento de mandato em :u"*o pelos procuradores de seu 2uadro para os atos ad :udicia0
As autar2uias no se i1ualam 4s entidades estatais nem se so9repCem a
2ual2uer delas em direitos ou poderes p=9licos ainda 2ue pertenam a uma entidade pol"tico-
administrativa de 1rau superior0
%ntre as autar2uias deve ser o9servada a mesma preced3ncia federal
estadual ou municipal caso concorram seus interesses so9re o mesmo o9:eto mas entre autar2uias
e entidades estatais /o de prevalecer sempre as prerro1ativas destas so9re as da2uelas por
superior na ordem constitucional a posio das entidades pol"tico-administrativas >Gnio %stados-
p71ina 1RR
1R1
mem9ros e Munic"pios@ em relao 4 das entidades meramente administrativas >autar2uias@0 %ssa
realidade :ur"dica impede 2ue 2ual2uer autar2uia dispute prefer3ncia com as entidades estatais ou
a elas se so9repon/a em direitos e vanta1ens ainda 2ue o ente aut7r2uico pertena a uma esfera
estatal de 1rau superior0
;ontrole aut7r2uico a vi1il5ncia orientao e correo 2ue a entidade
estatal e!erce so9re os atos e a conduta dos diri1entes de suas autar2uias0 Mas esse controle no
pleno nem ilimitado0 P restrito aos atos da administrao superior e limitado aos termos da lei 2ue
o esta9elece para no suprimir a autonomia administrativa dessas entidades0
(endo as autar2uias servios p=9licos descentrali*ados personali*ados e
autDnomos no se ac/am inte1radas na estrutura or15nica do %!ecutivo nem /ierar2ui*adas a
2ual2uer c/efia mas to-somente vinculadas 4 Administrao direta compondo separadamente a
Administrao indireta do %stado com outras entidades autDnomas >fundaCes p=9licas empresas
p=9licas e sociedade de economia mista@0 <or esse motivo no se su:eitam ao controle /ier7r2uico
mas sim a um controle diverso final"stico atenuado normalmente de le1alidade e
e!cepcionalmente de mrito visando unicamente a mant3-las dentro de suas finalidades
institucionais en2uadradas no plano 1lo9al da Administrao a 2ue se vinculam e fiis 4s suas
normas re1ulamentares0 P um controle de orientao e correo superiores s6 apreciando os atos
internos e a conduta funcional de seus diri1entes em condiCes especial"ssimas autori*adas por lei0
& ine17vel 2ue a autonomia administrativa da autar2uia um direito
su9:etivo p=9lico opon"vel ao pr6prio %stado 2uando o infrin:a0 Diante disto o controle
aut7r2uico s6 admiss"vel nos estritos limites e para os fins 2ue a lei o esta9elecer0
%ntre n6s o controle das autar2uias reali*a-se na tr"plice lin/a pol"tica
administrativa e financeira mas todos esses controles adstritos aos termos da lei 2ue os esta9elece0
& controle pol"tico normalmente se fa* pela nomeao de seus diri1entes pelo %!ecutivo8 o
controle administrativo se e!erce atravs da superviso ministerial >Dec0-lei ERRSMN art0 EM@ ou de
6r1o e2uivalente no 5m9ito estadual e municipal 9em como por meio de recursos administrativos
internos e e!ternos na forma re1ulamentar8 o controle financeiro opera nos moldes da
Administrao direta inclusive prestao de contas ao tri9unal competente por e!pressa
determinao constitucional >art0 N1 ##@0
& afastamento dos diri1entes de autar2uia admiss"vel nos casos
re1ulamentares ou na omisso 2uando sua conduta confi1urar infrao penal il"cito
administrativo previsto para os servidores p=9licos ou desmandos na Administrao mas ainda
a2ui a interveno estatal deve ser acompan/ada de processo ade2uado 4 apurao das
responsa9ilidades funcionais0
<ela Lei +0?EJ de E0M0JE a posse e o e!erc"cio de a1ente p=9lico
aut7r2uico de fundao p=9lica e de paraestatal ficam condicionados 4 apresentao de
declarao de 9ens a fim de ser ar2uivada no (ervio de <essoal competente >art0 1I@0
Al1umas leis a e!emplo da Lei H0H?RSM+ 2ue dispCe so9re a or1ani*ao
do ensino superior referem-se a autar2uias de re1ime especial sem definir seu conte=do0 Diante
dessa impreciso conceitual de se di*er 2ue autar2uia de re1ime especial toda a2uela a 2ue a
lei instituidora conferir privil1ios espec"ficos e aumentar sua autonomia comparativamente com
as autar2uias comuns sem infrin1ir os preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de
personalidade p=9lica0
& 2ue posiciona a autar2uia como de re1ime especial so as re1alias 2ue a
lei criadora l/e confere para o pleno desempen/o de suas finalidades espec"ficas o9servadas as
restriCes constitucionais0 Assim so consideradas autar2uias de re1ime especial o Banco ;entral
do Brasil >Lei ?0HJHSM?@ a ;omisso 'acional de %ner1ia 'uclear >Lei ?011+SME@ a Gniversidade
de (o <aulo >Dec0-lei 1I0+HHS?? e Decs0 HE0IEMSMJ e HE0JRMSNE@ dentre outras 2ue ostentam
caracter"sticas pr6prias na sua or1ani*ao direo operacionalidade e 1esto de seus 9ens e
servios0
p71ina 1R1
1RE
As fundaCes como Quniversalidade de 9ens personali*ada em ateno ao
fim 2ue l/e d7 unidadeQ ou como Qum patrimDnio transfi1urado pela idia 2ue o pCe ao servio
de um fim determinadoQ sempre estiveram nos dom"nios do Direito ;ivil sendo consideradas
pessoas :ur"dicas de Direito <rivado0
Gltimamente porm pelo fato de o <oder <=9lico vir instituindo fundaCes
para prossecuo de o9:etivos de interesse coletivo educao ensino pes2uisa assist3ncia social
etc0 - com a personificao de 9ens p=9licos e em al1uns casos fornecendo su9s"dios
orament7rios para sua manuteno passou-se a atri9uir personalidade p=9lica a essas entidades
a ponto de a pr6pria ;onstituio da $ep=9lica de 1J++ encampando a doutrina e!istente ter
institu"do as denominadas fundaCes p=9licas ora c/amando-as de QfundaCes institu"das e
mantidas pelo <oder <=9licoQ >arts0 N1 ## ### e #)8 1MJ par71rafo =nico8 1HR O EF8 EE UU)##@
ora de Qfundao p=9licaQ >arts0 IN U#U e 1J das QDisposiCes Transit6riasQ@ ora QfundaCes
mantidas pelo <oder <=9licoQ >art0 IN U)##@ ora simplesmente QfundaoQ >art0 1MI ##@0
;om esse tratamento a ;arta da $ep=9lica transformou essas fundaCes em
entidades de Direito <=9lico inte1rantes da Administrao indireta ao lado das autar2uias e das
entidades paraestatais0
As fundaCes p=9licas prestam-se principalmente 4 reali*ao de
atividades no lucrativas e at"picas do <oder <=9lico mas de interesse coletivo como a educao
cultura pes2uisa sempre merecedoras do amparo estatal0
(o criadas por lei espec"fica >;. art0 IN U#U@ da entidade matri* e
estruturadas por decreto independentemente de 2ual2uer re1istro0
&s contratos cele9rados pelas fundaCes p=9licas devem ser precedidos de
licitao nos termos do art0 IN UU# da ;. de 1J++0
& oramento das fundaCes p=9licas formalmente id3ntico ao das
entidades estatais >Lei ?0IERSM?@ devendo-se atender ao disposto no art0 1MH O HF da ;.0
&s diri1entes das fundaCes p=9licas 2uando de Direito <=9lico so
investidos nos respectivos car1os na forma 2ue a lei ou o estatuto esta9elecer e seu pessoal fica
su:eito ao re1ime :ur"dico =nico e planos de carreira institu"dos pela entidade-matri* >;. art0 IJ@0
As proi9iCes de acumulao remunerada de car1o empre1o ou funo
atin1em os servidores das fundaCes p=9licas nos e!pressos termos dos incs0 U)# e U)## do art0
IN da ;.0 Tam9m para fins criminais mandado de se1urana e ao popular so eles
considerados respectivamente Qfuncion7rios p=9licosQ >;< art0 IEN@e seus diri1entes
QautoridadesQ no 2ue concerne ao desempen/o das funCes dele1adas >Lei 10HIISH1 art0 1F O 1F
e Lei ?0N1NSMH art0 1F@0
%ntidades paraestatais so pessoas :ur"dicas de Direito <rivado cu:a criao
autori*ada por lei espec"fica >;. art0 IN U#U e UU@ com patrimDnio p=9lico ou misto para
reali*ao de atividades o9ras ou servios de interesse coletivo so9 normas e controle do %stado0
'o se confundem com as autar2uias nem com as fundaCes p=9licas e tam9m no se
identificam com as entidades estatais0
& paraestatal no o estatal nem o particular8 o meio-termo entre o
p=9lico e o privado0 -ustapCe-se ao %stado sem o inte1rar como o aut7r2uico ou al/ear-se
como o particular0 Tem personalidade privada mas reali*a atividades de interesse p=9lico e por
isso mesmo os atos de seus diri1entes revestindo-se de certa autoridade su:eitam-se a mandado
de se1urana >Lei 10HIISH1 art0 1F O 1F@ e a ao popular >Lei ?0N1NSMH art0 1F@0
;omo pessoa :ur"dica de Direito <rivado a entidade paraestatal e!erce
direitos e contrai o9ri1aCes em seu pr6prio nome responde por seus d9itos en2uanto tiver
recursos para sald7-los0 #sto porm no impede a interveno estatal 2uando ocorra
desvirtuamento de seus fins impro9idade de sua administrao ou impossi9ilidade financeira para
o atin1imento dos o9:etivos da entidade paraestatal na forma estatut7ria0
'o sendo um desmem9ramento do %stado como no o ente paraestatal
no 1o*a dos privil1ios estatais >imunidade tri9ut7ria foro privativo pra*os :udiciais dilatados
p71ina 1RE
1RI
etc0@ salvo 2uando concedidos e!pressamente em lei0 %m tal caso o 2ue ocorre no uma
prerro1ativa institucional mas uma re1alia le1al deste ou da2uele ente paraestatal diversamente
das autar2uias 2ue se 9eneficiam dos privil1ios da .a*enda <=9lica pela pr6pria nature*a da
instituio0 'a autar2uia a prerro1ativa estatal a re1ra por inerente 4 sua condio de <oder
<=9lico8 na entidade paraestatal a e!ceo por impresum"vel nas pessoas :ur"dicas de Direito
<rivado0
;erto 2ue 4s entidades paraestatais podem ser conferidas determinadas
prerro1ativas estatais como p0 e!0 a arrecadao de ta!as ou contri9uiCes parafiscais
destinadas 4 manuteno de seus servios0 Tais vanta1ens no desfi1uram o ente paraestatal nem
o convertem em aut7r2uico ou fundacional por2ue s6 as e!ercita por ordem do %stado e no por
direito pr6prio0 P sa9ido 2ue os poderes p=9licos dele1ados no transmudam o ente privado em
6r1o p=9licoA facultam apenas e!erc3-lo en2uanto vi1ente a dele1ao0
A compet3ncia para instituir entidades paraestatais ampla ca9endo tanto 4
Gnio como aos %stados-mem9ros e Munic"pios criar esses instrumentos de descentrali*ao de
servios de interesse coletivo0 A criao de tais entidades matria de Direito Administrativo e
no interfere com a forma civil ou comercial com 2ue se personifi2ue a instituio0 %sta sim de
Direito <rivado cu:as normas pertencem e!clusivamente 4 Gnio por e!pressa reserva
constitucional0 Mas a criao e a or1ani*ao da entidade como instrumento administrativo de
descentrali*ao de servio so do titular do servio a ser descentrali*ado0 A1ora a ;onstituio
de 1J++ e!i1e lei espec"fica para a criao de Qempresa p=9lica sociedade de economia mista
autar2uia ou fundao p=9licaQ >art0 IN U#U@0
%m9ora comumente se adotem as formas tradicionais do Direito ;ivil e
;omercial nada impede 2ue o <oder <=9lico crie entidades paraestatais com formas pr6prias e
ade2uadas 4s suas finalidades0 %!emplos dessas formas peculiares t3mo-los nos servios sociais
autDnomos >(%'A# (%'A; (%(# e (%(;@ e no campo das atividades econDmicas podemos
indicar a $ede .errovi7ria .ederal a ;asa da Moeda do Brasil e a %mpresa Municipal de
Gr9ani*ao %MG$B >do Munic"pio da ;apital de (o <aulo@ todas elas empresas p=9licas mas
cada uma com forma estrutura e or1ani*ao diferentes adaptadas pelas entidades criadoras aos
seus o9:etivos0
& o9:eto das entidades paraestatais normalmente a e!ecuo de uma
atividade econDmica empresarial mas pode ser tam9m uma atividade no econDmica de interesse
coletivo ou mesmo um servio p=9lico ou de utilidade p=9lica dele1ado pelo %stado0 'o
primeiro caso >atividade econDmica@ a entidade paraestatal /7 2ue revestir a forma de empresa
p=9lica ou de sociedade de economia mista criada em car7ter suplementar da iniciativa privada
devendo operar so9 as mesmas normas e condiCes das empresas particulares con13neres para
no l/es fa*er concorr3ncia como dispCe e!pressamente a ;onstituio da $ep=9lica >art0 1NI e
seus OO@8 nos outros casos >atividade no econDmica servio p=9lico ou utilidade p=9lica@ o
%stado livre para escol/er a forma e estrutura da entidade e oper7-la como l/e convier por2ue
em tais /ip6teses no est7 intervindo no dom"nio econDmico reservado 4 iniciativa privada0
& patrimDnio dessas entidades pode ser constitu"do com recursos
particulares ou contri9uio p=9lica ou por am9as as formas con:u1adas0 Tais empreendimentos
2uando de nature*a empresarial admitem lucros e devem mesmo produ*i-los para
desenvolvimento da instituio e atrativo do capital privado0
Luanto aos 9ens p=9licos rece9idos para formao de seu patrimDnio e os
ad2uiridos no desempen/o de suas atividades entendemos 2ue passam a formar uma outra
cate1oria de 9ens p=9licos com destinao especial so9 administrao particular da entidade
paraestatal a 2ue foram incorporados para a consecuo de seus fins estatut7rios0 ;om essa
2ualificao tais 9ens podem ser utili*ados onerados ou alienados sempre na forma estatut7ria e
independentemente de autori*ao le1islativa especial por2ue tal autori*ao est7 impl"cita na lei
2ue autori*ou a criao da entidade e outor1ou-l/e os poderes necess7rios para reali*ar as
atividades o9ras ou servios 2ue constituem os o9:etivos da or1ani*ao0 'a e!tino seu
p71ina 1RI
1R?
patrimDnio - dedu*ida a parte dos particulares nas empresas de capital misto - reincorpora-se 4
entidade estatal matri* como conse2T3ncia natural da dominialidade p=9lica de tais 9ens0
<or essa mesma ra*o os atos lesivos do patrimDnio de entidade paraestatal
su:eitam-se a anulao por ao popular >Lei ?0N1NSMH art0 1F@ nos termos do art0 HF LUU### da
nova ;.0
A administrao de tais entidades varia se1undo o tipo e modalidade 2ue a
lei determinar sendo admiss"vel desde a direo unipessoal at a 1er3ncia cole1iada com ou sem
elementos do %stado0 #1ualmente vari7vel a forma de controle 2ue a entidade-matri* se reserva
para e!ercer so9re o ente paraestatal0 Mas o controle ser7 sempre necess7rio0
&s diri1entes das entidades paraestatais so investidos em seus car1os na
forma 2ue a lei ou seus estatutos esta9elecerem mas a destituio da diretoria pode ser feita no
curso do mandato0
& re1ime de pessoal das entidades paraestatais o dos empre1ados de
empresas privadas su:eitos 4 ;LT 4s normas acident7rias e 4 -ustia Tra9al/ista >art0 11? da ;.@8
no o9stante ficam su:eitos a concurso p=9lico salvo para os car1os ou funCes de confiana >art0
IN ##@0 (eus sal7rios sero sempre fi!ados e alterados pela diretoria da entidade na forma do
contrato de tra9al/o e das normas salariais comuns0
<ara fins criminais entretanto os diri1entes e empre1ados de entidades
paraestatais - empresas p=9licas sociedades de economia mista servios sociais autDnomos e
outros - so considerados funcion7rios p=9licos por e!pressa determinao do ;< no par71rafo
=nico do art0 IEE 2ue assim dispCeA Q%2uipara-se a funcion7rio p=9lico 2uem e!erce car1o
empre1o ou funo em entidade paraestatalQ0
;oerentemente com essa orientao a Lei +0?EJSJE reputa a1ente p=9lico
para fins das sanCes nela previstas por ato de impro9idade administrativa a2uele 2ue e!erce por
2ual2uer forma de investidura empre1o ou funo em entidade paraestatal >art0 EF@
condicionando a posse e o e!erc"cio como :7 acentuado 4 apresentao de declarao de 9ens
>art0 1I@0
%m princ"pio as entidades paraestatais >empresas p=9licas sociedades de
economia mista e servios sociais autDnomos@ t3m autonomia administrativa e financeira sendo
apenas supervisionadas pelo Ministrio a 2ue estiverem vinculadas >no su9ordinadas@ mas os
desmandos e a9usos na administrao dessas entidades notadamente nas empresas p=9licas e
sociedades de economia mista criaram tal endividamento e tantos 1astos suprfluos 2ue a Gnio
viu-se forada a instituir ri1orosos controles administrativos e financeiros atravs de normas
le1ais e re1ulamentos em complemento das disposiCes do Dec0-lei ERR de EH0E0MN 2ue
esta9elecia apenas a superviso ministerial para essas entidades >arts0 1J e E+@0
& Dec0 1IN de EN0H0J1 instituiu o <ro1rama de Besto das %mpresas
%statais - <B% com o o9:etivo de promover sua efici3ncia e competitividade esta9elecendo
outrossim a compet3ncia do ;omit3 de ;ontrole das %mpresas %statais - ;;% >criado pelo Dec0
sSn pu9l0 em ?0E0J1@ para fi!ar as diretri*es do <B%8 acompan/ar o desempen/o dessas entidades8
aprovar e supervisionar os contratos de 1esto8 aprovar as propostas referentes a preos e tarifas
a pessoal ao oramento 4s operaCes de crdito e a outros assuntos 2ue afetem a pol"tica
econDmica0 %sse decreto e!clui as autar2uias do conceito de QempresaQ0
& paraestatal o 13nero do 2ual so espcies distintas as empresas
p=9licas as sociedades de economia mista e os servios sociais autDnomos as duas primeiras
compondo >:untamente com as autar2uias e fundaCes p=9licas@ a Administrao indireta da Gnio
e os =ltimos fora dessa Administrao constituindo a cate1oria dos entes de cooperao0
%ssas entidades tanto podem perse1uir fins no lucrativos como reali*ar
atividades econDmicas e para tanto rece9ero estrutura e or1ani*ao ade2uada 4s suas
finalidades0
A indevida confuso do paraestatal com o aut7r2uico e at mesmo com o
estatal tem ense:ado as mais deplor7veis conse2T3ncias0 Assim 2ue identificando-se
p71ina 1R?
1RH
erroneamente a entidade paraestatal com a autar2uia atri9uem-se 42uela prerro1ativas p=9licas
2ue no l/e pertencem e despo:a-se esta de certos privil1ios 2ue l/e so pr6prios0 A autar2uia :7
o dissemos um alon1amento do %stado8 o ente paraestatal uma instituio de personalidade
privada afetada de interesse p=9lico0 Da" por 2ue o servio aut7r2uico 9eneficia-se
automaticamente de todos os privil1ios administrativos >no pol"ticos@ do %stado e o servio
paraestatal s6 aufere os 2ue l/e forem concedidos por lei especial0 Alm disso as entidades
paraestatais t3m sempre personalidade de Direito <rivado ao passo 2ue as entidades aut7r2uicas
t3m sempre personalidade de Direito <=9lico0 % maisA a2uelas e!ecutam 2uais2uer atividades de
interesse ou utilidade p=9lica8 estas s6 reali*am >ou devem reali*ar@ servios p=9licos t"picos
pr6prios do %stado desmem9rados do %stado0
;onclu"das assim as consideraCes de ordem 1eral aplic7veis a todo o
13nero paraestatal ve:amos destacadamente suas espcies mais e!pressivas a comear pelas
empresas p=9licas0
%mpresas p=9licas so pessoas :ur"dicas de Direito <rivado criadas por lei
espec"fica com capital e!clusivamente p=9lico para reali*ar atividades de interesse da
Administrao instituidora nos moldes da iniciativa particular podendo revestir 2ual2uer forma e
or1ani*ao empresarial0
As empresas p=9licas so as mais modernas instituiCes paraestatais
1eralmente destinadas 4 prestao de servios industriais ou atividades econDmicas em 2ue o
%stado ten/a interesse pr6prio ou considere convenientes 4 coletividade0
& 2ue caracteri*a a empresa p=9lica seu capital e!clusivamente p=9lico
de uma s6 ou de v7rias entidades mas sempre capital p=9lico0 (ua personalidade de Direito
<rivado e suas atividades se re1em pelos preceitos comerciais0 P uma empresa mas uma empresa
estatal por e!cel3ncia constitu"da or1ani*ada e controlada pelo <oder <=9lico0
Difere da autar2uia e da fundao p=9lica por ser de personalidade privada
e no ostentar 2ual2uer parcela de poder p=9lico8 distin1ue-se da sociedade de economia mista
por no admitir a participao do capital particular0
A ;onstituio da $ep=9lica de 1J++ esta9elece 2ue Qa empresa p=9lica a
sociedade de economia mista e outras entidades 2ue e!plorem atividade econDmica su:eitam-se ao
re1ime :ur"dico pr6prio das empresas privadas inclusive 2uanto 4s o9ri1aCes tra9al/istas e
tri9ut7riasQ >art0 1NI O 1F@0 %ssa re1ra constitucional diri1ida a todas as entidades estatais -
Gnio %stados-mem9ros Munic"pios e Distrito .ederal - dei!ou claro 2ue 2ual2uer delas pode
criar esta9elecimentos empresariais de personalidade privada para e!plorao de atividade
econDmica desde 2ue o faa em car7ter supletivo da iniciativa particular nivele-se 4s empresas
privadas con13neres em direitos e o9ri1aCes e se su:eite ao re1ime tra9al/ista e aos tri9utos
devidos em suas operaCes0
Diante da permisso constitucional a Gnio le1islou para as suas empresas
p=9licas no Dec0-lei ERRSMN incluindo-as na sua Administrao indireta com essa conceituaoA
Q%mpresa p=9lica - A entidade dotada de personalidade :ur"dica de direito privado com
patrimDnio pr6prio e capital e!clusivo da Gnio criada por lei para a e!plorao de atividade
econDmica 2ue o Boverno se:a levado a e!ercer por fora de contin13ncia ou de conveni3ncia
administrativa podendo revestir-se de 2ual2uer das formas admitidas em direitoQ >art0 HF ##@0
(u9se2Tentemente o Dec0-lei JRRSMJ e!cepcionou a e!i13ncia da e!clusividade do capital da
Gnio para permitir a participao de outras pessoas :ur"dicas de Direito <=9lico #nterno 9em
como de entidades da Administrao indireta da pr6pria Gnio dos %stados-mem9ros do Distrito
.ederal e dos Munic"pios desde 2ue a maioria do capital votante permanea com a Gnio >art0
HF@0
Tal conceituao evidentemente de car7ter administrativo e s6 impositiva
para a Gnio sa9ido 2ue provm de diplomas norteadores da reforma da Administrao federal0
Livres pois continuam os %stados-mem9ros e Munic"pios para criar or1ani*ar e operar suas
empresas p=9licas desvinculadas dessas disposiCes federais de alcance restrito aos servios da
p71ina 1RH
1RM
Gnio0 % tanto assim 2ue estas empresas vem sendo institu"das a cada dia pelos %stados-
mem9ros e Munic"pios sem 2ue se ten/a levantado d=vida aceit7vel de inconstitucionalidade0
Lual2uer das entidades pol"ticas pode criar empresa p=9lica desde 2ue o
faa por lei espec"fica >;. art0 IN #U@8 a empresa p=9lica pode ter forma societ7ria econDmica
convencional ou especial8 tanto apta para reali*ar atividade econDmica como 2ual2uer outra da
compet3ncia da entidade estatal instituidora8 2uando e!plorar atividade econDmica dever7 operar
so9 as normas aplic7veis 4s empresas privadas sem privil1ios estatais8 em 2ual2uer /ip6tese o
re1ime de seu pessoal o da le1islao do tra9al/o0
& patrimDnio da empresa p=9lica em9ora p=9lico por ori1em pode ser
utili*ado onerado ou alienado na forma re1ulamentar ou estatut7ria independentemente de
autori*ao le1islativa especial por2ue tal autori*ao est7 impl"cita na lei instituidora da
entidade0 Da" decorre 2ue todo o seu patrimDnio 9ens e rendas - serve para 1arantir emprstimos e
o9ri1aCes resultantes de suas atividades su:eitando-se a e!ecuo pelos d9itos da empresa no
mesmo plano dos ne16cios da iniciativa privada pois sem essa i1ualdade o9ri1acional e
e!ecutiva seus contratos e t"tulos de crdito no teriam aceitao e li2uide* na 7rea empresarial
nem cumpririam o preceito i1uali*ador do O 1F do art0 1NI da ;.0
A transfer3ncia inicial de 9ens p=9licos im6veis para formao do
patrimDnio da empresa e su9se2uentes aumentos de seu capital tem sido feita por decreto com
avaliao prvia e posterior rece9imento pela diretoria a t"tulo de inte1rali*ao transcrevendo-
se ap6s a respectiva ata no re1istro imo9ili7rio competente0
Luanto 4 contratao de o9ras servios e compras 9em como 4 alienao
de seus 9ens a empresa p=9lica fica su:eita a licitao nos termos do Dec0-lei E0IRRS+M en2uanto
no tiver re1ulamento pr6prio e devidamente pu9licado 2ue esta9elea um procedimento
licitat6rio ade2uado 4s suas finalidades com o9serv5ncia dos princ"pios 97sicos da licitao >art0
+M@0
&s diri1entes de empresa p=9lica so investidos em seus car1os ou funCes
na forma 2ue a lei ou seu estatuto esta9elecer mas podem ser destitu"dos a 2ual2uer tempo 4
semel/ana do 2ue ocorre com os diri1entes de sociedade de economia mista0
& pessoal da empresa p=9lica - diri1entes e empre1ados - em9ora no se:a
servidor p=9lico incorre sempre na vedao constitucional de acumulao remunerada de car1os
funCes ou empre1os >art0 IN U)##@0
<ara fins criminais relacionados com o tra9al/o os empre1ados e diri1entes
de empresa p=9lica so considerados funcion7rios p=9licos por e!pressa e2uiparao do ;6di1o
<enal >art0 IEN par71rafo =nico@0 <ara os demais efeitos sero simplesmente empre1ados re1idos
pela le1islao tra9al/ista previdenci7ria e acident7ria comum competindo 4 -ustia do Tra9al/o
dirimir os lit"1ios resultantes de suas atividades funcionais >;. art0 11?@0
&s atos dos diri1entes de empresas p=9licas no 2ue concerne 4s funCes
outor1adas ou dele1adas pelo <oder <=9lico so e2uiparados a atos de autoridade para fins de
mandado de se1urana >Lei 10HIISH1 art0 1F O 1F@ e 2uando lesivos do patrimDnio da entidade
su:eitam-se a anulao por ao popular >Lei ?0N1NSMH art0 1F@0
P de se lem9rar ainda 2ue as empresas p=9licas no possuem por
nature*a 2ual2uer privil1io administrativo tri9ut7rio ou processual s6 auferindo a2ueles 2ue a
lei instituidora ou norma especial e!pressamente l/es conceder0 Todavia a ;onstituio da
$ep=9lica :7 indicou a -ustia .ederal como competente para as causas em 2ue as empresas
p=9licas da Gnio forem interessadas >art0 1RJ #@ e a -ustia do Tra9al/o para os lit"1ios
tra9al/istas >art0 11?@0
As sociedades de economia mista so pessoas :ur"dicas de Direito <rivado
com participao do <oder <=9lico e de particulares no seu capital e na sua administrao para a
reali*ao de atividade econDmica ou servio de interesse coletivo outor1ado ou dele1ado pelo
%stado0 $evestem a forma das empresas particulares admitem lucro e re1em-se pelas normas das
sociedades mercantis com as adaptaCes impostas pelas leis 2ue autori*arem sua criao e
p71ina 1RM
1RN
funcionamento0 (o espcie do 13nero paraestatal por2ue dependem do %stado para sua criao
e ao lado do %stado e so9 seu controle desempen/am as atri9uiCes de interesse p=9lico 2ue l/es
forem cometidas0 #nte1ram a Administrao indireta como instrumentos de descentrali*ao de
servios >em sentido amploA servios o9ras atividades@ 2ue antes competiam ao <oder p=9lico0
;omo pessoa :ur"dica privada a sociedade de economia mista deve reali*ar
em seu nome por sua conta e risco atividades de utilidade p=9lica mas de nature*a tcnica
industrial ou econDmica suscet"veis de produ*ir renda e lucro 2ue o %stado tem interesse na sua
e!ecuo mas reputa inconveniente ou inoportuno ele pr6prio reali*ar e por isso outor1a ou
dele1a a uma or1ani*ao empresarial privada com sua participao no capital e na direo da
empresa tornando-a mista e fomentando-a na sua criao e desenvolvimento0 & <oder <=9lico
incentiva e fa* reali*ar assim atividades =teis aos seus pr6prios servios ou ao p=9lico em 1eral
nos setores em 2ue sua atuao direta seria desaconsel/7vel0
(ociedade de economia mista ser7 toda a2uela 2ue contar com a
participao ativa do %stado e do particular no seu capital ou na sua direo vale di*er na sua
economia interna na mais ampla acepo do voc79ulo0 'em sempre o capital o elemento
propulsor das atividades societ7rias0 & fomento estatal atravs de incentivos oficiais ou a:uda
tcnica poder7 ser to eficiente e decisivo para o sucesso de determinadas empresas como a a:uda
financeira na constituio de seu capital0
'o se infira porm 2ue toda participao estatal converte o
empreendimento particular em sociedade de economia mista0 A9solutamente no0 <ode o %stado
su9screver parte do capital de uma empresa sem l/e atri9uir o car7ter paraestatal0 & 2ue define a
sociedade de economia mista a participao ativa do <oder <=9lico na vida e reali*ao da
empresa0 'o importa se:a o %stado s6cio ma:orit7rio ou minorit7rio8 o 2ue importa 2ue se l/e
reserve por lei ou conveno o poder de atuar nos ne16cios sociais0
A sociedade de economia mista no Brasil ainda no rece9eu a devida
re1ulamentao le1al0 A ;onstituio da $ep=9lica a ela se refere apenas para esta9elecer 2ue
2uando for utili*ada para e!plorar atividade econDmica deve operar so9 as mesmas normas
aplic7veis 4s empresas privadas inclusive 2uanto 4s o9ri1aCes tra9al/istas e tri9ut7rias >art0 1NI
O 1F@ e su:eitar seu pessoal 4 proi9io de acumulao de car1os funCes ou empre1os 2ue
especifica >art0 IN U)##@0 %ssas refer3ncias constitucionais reafirmam o car7ter paraestatal das
sociedades de economia mista cada ve* mais pr6!imas do %stado sem contudo inte1rar sua
estrutura or15nica ou ad2uirir personalidade p=9lica0 <ermanecem ao lado do %stado reali*ando
servios ou atividades por outor1a ou dele1ao do %stado mas 1uardando sempre sua
personalidade de Direito <rivado0
& o9:eto da sociedade de economia mista tanto pode ser um servio p=9lico
ou de utilidade p=9lica como uma atividade econDmica empresarial0 Luando for servio p=9lico
ou de utilidade p=9lica sua li9erdade operacional ampla e irrestrita8 2uando for atividade
econDmica fica limitada aos preceitos constitucionais da su9sidiariedade e da no competitividade
com a iniciativa privada su:eitando-se 4s normas aplic7veis 4s empresas con13neres particulares e
ao re1ime tri9ut7rio comum pois dever do %stado dar prefer3ncia est"mulo e apoio 4 iniciativa
privada para o desempen/o da atividade econDmica >;. art0 1NI e OO@0
A forma usual de sociedade de economia mista tem sido a anDnima
o9ri1at6ria para a Gnio mas no para as demais entidades estatais0 Adotada essa forma a
sociedade deve or1ani*ar-se e re1er-se pelas normas pertinentes >Lei M0?R? de 1H01E0NM arts0 EIH
e E?E@ uma ve* 2ue matria comercial privativa da le1islao federal >;. art0 EE #@0 Mas nem
por isso fica a entidade estatal instituidora impedida de esta9elecer normas administrativas para a
consecuo dos o9:etivos estatut7rios e para o controle final"stico da sociedade 2ue entidade
paraestatal inte1rante da Administrao indireta ou descentrali*ada do %stado0
%sses preceitos administrativos devem ser esta9elecidos na lei 2ue cria a
sociedade para sua reproduo no seu estatuto a ser aprovado nos moldes societ7rios pr6prios e
ar2uivado no re1istro competente0 (6 ap6s esse re1istro 2ue a sociedade de economia mista
p71ina 1RN
1R+
ad2uire personalidade como as demais pessoas :ur"dicas de Direito <rivado >;; arts0 1M ## e
1+@0
& patrimDnio da sociedade de economia mista formado com 9ens p=9licos
e su9scriCes particulares0 Luanto aos 9ens p=9licos rece9idos para inte1rali*ao do capital
inicial e os /avidos no desempen/o das atividades estatut7rias na parte ca9ente ao <oder <=9lico
continuam sendo patrimDnio p=9lico mas com destinao especial so9 administrao particular
da entidade a 2ue foram incorporados para reali*ao dos o9:etivos estatut7rios0 A incorporao
de 9ens p=9licos e particulares ao patrimDnio da sociedade para formao ou aumento de seu
capital ainda 2ue se trate de im6veis pode ser feita com avaliao prvia e rece9imento pela
diretoria constante de ata 2ue ser7 oportunamente transcrita no re1istro imo9ili7rio competente
como e!pressamente permitem a lei de sociedades por aCes e o Dec0-lei +RN de ?0J0MJ tudo
claro na conformidade da lei autori*adora e do decreto especificador dos 9ens a serem
transferidos0 'a e!tino da sociedade seu patrimDnio por ser p=9lico reincorpora-se no da
entidade estatal 2ue a institu"ra0 <ela mesma ra*o a lei de ao popular preserva o patrimDnio
das sociedades de economia mista contra 2ual2uer leso por ato ou contrato de seus diri1entes
possi9ilitando-l/es a anulao pelo respectivo processo especial >Lei ?0N1NSMH art0 1F@0
A sociedade de economia mista no est7 su:eita a fal3ncia mas seus 9ens
so pen/or7veis e e!ecut7veis e a entidade p=9lica 2ue a instituiu responde su9sidiariamente
pelas suas o9ri1aCes >Lei M0?R?SNM art0 E?E@0
&s atos e contratos da sociedade de economia mista re1em-se pelas normas
do Direito <rivado especialmente na parte das o9ri1aCes i1ualando-se aos das empresas
particulares >;. art0 1NI O 1F@ mas a entidade ficar7 sempre su:eita 4s e!i13ncias administrativas
especificas 2ue a lei instituidora ou norma especial l/e impuser0 ;ertos atos entretanto podem
su:eitar-se a mandado de se1urana desde 2ue praticados no desempen/o de funCes dele1adas
do <oder <=9lico ofendam direito l"2uido e certo do impetrante >Lei 10HIISH1 art0 1F O 1F@0
Luanto 4 contratao de o9ras servios e compras 9em como 4 alienao
de seus 9ens a sociedade de economia mista fica su:eita a licitao nos termos do Dec0-lei
E0IRRS+M 2uando no tiver re1ulamento devidamente pu9licado 2ue esta9elea um procedimento
licitat6rio pr6prio e ade2uado 4s suas finalidades com o9serv5ncia dos princ"pios 97sicos da
licitao >art0 +M@0
& diri1entes de sociedade de economia mista so investidos em seus car1os
ou funCes na forma 2ue a lei ou o seu estatuto esta9elecer mas a destituio da diretoria ou do
consel/o pode ser feita a 2ual2uer tempo0
& pessoal da sociedade de economia mista - diri1entes e empre1ados - re1e-
se sempre pelas normas do Direito do Tra9al/o por e!pressa determinao constitucional >art0
1NI O 1F@ nestas compreendidas as disposiCes da ;LT e das leis previdenci7rias e acident7rias
comuns0 Todavia em9ora no sendo servidores p=9licos os 2ue tra9al/am nessas sociedades
ficam su:eitos tam9m 4 vedao constitucional de acumulao remunerada de car1os funCes
ou empre1os >art0 IN U)##@0 (omente para efeitos criminais nos delitos relacionados com a
funo 2ue o pessoal das sociedades de economia mista se e2uipara a funcion7rio p=9lico por
e!pressa determinao do par71rafo =nico do art0 IEN do ;<0
&s servios sociais autDnomos so todos a2ueles institu"dos por lei com
personalidade de Direito <rivado para ministrar assist3ncia ou ensino a certas cate1orias sociais
ou 1rupos profissionais sem fins lucrativos sendo mantidos por dotaCes orament7rias ou por
contri9uiCes parafiscais0 (o entes paraestatais de cooperao com o <oder <=9lico com
administrao e patrimDnio pr6prios revestindo a forma de instituiCes particulares convencionais
>fundaCes sociedades civis ou associaCes@ ou peculiares ao desempen/o de suas incum93ncias
estatut7rias0 (o e!emplos desses entes os diversos servios sociais da ind=stria e do comrcio
>(%'A# (%'A; (%(; (%(#@ com estrutura e or1ani*ao especiais 1enuinamente 9rasileiras0
%ssas instituiCes em9ora oficiali*adas pelo %stado no inte1ram a
Administrao direta nem a indireta mas tra9al/am ao lado do %stado so9 seu amparo
p71ina 1R+
1RJ
cooperando nos setores atividades e servios 2ue l/es so atri9u"dos por considerados de
interesse espec"fico de determinados 9enefici7rios0 $ece9em por isso oficiali*ao do <oder
<=9lico e autori*ao le1al para arrecadarem e utili*arem na sua manuteno contri9uiCes
parafiscais 2uando no so su9sidiadas diretamente por recursos orament7rios da entidade 2ue
as criou0
Assim os servios sociais autDnomos como entes de cooperao do
13nero paraestatal vice:am ao lado do %stado e so9 seu amparo mas sem su9ordinao
/ier7r2uica a 2ual2uer autoridade p=9lica ficando apenas vinculados ao 6r1o estatal mais
relacionado com suas atividades para fins de controle final"stico e prestao de contas dos
din/eiros p=9licos rece9idos para sua manuteno >Lei E0M1ISHH arts0 11 e 1I8 Dec0-lei ERRSMN
art0 1+I8 Decs0 N?0RRRS N? e N?0EJMSN?8 ;. art0 NR par71rafo =nico@0
;omo as outras entidades paraestatais os servios sociais autDnomos
re1em-se pelas normas do Direito <rivado com as adaptaCes e!pressas nas leis administrativas
de sua instituio e or1ani*ao0 (eus empre1ados esto su:eitos 4 le1islao do tra9al/o em toda
sua plenitude s6 sendo e2uiparados a funcion7rios p=9licos para responsa9ili*ao criminal dos
delitos funcionais >;< art0 IEN par71rafo =nico@0
&s diri1entes de servios sociais autDnomos no desempen/o de suas
funCes podem ser pass"veis de mandado de se1urana >Lei 10HIISH1 art0 1F O 1F@ e se o ato ou
contrato for lesivo do patrimDnio da entidade ense:a ao popular com responsa9ili*ao pessoal
de 2uem o praticou ou ordenou sua pr7tica >Lei ?0N1NS MH arts0 1F e MF@0
&s servios sociais autDnomos no 1o*am de privil1ios administrativos
nem fiscais nem processuais alm da2ueles 2ue a lei especial e!pressamente l/es conceder0 A
prop6sito de se recordar 2ue o (T. :7 sumulou 2ue o (ervio (ocial da #nd=stria - (%(# est7
su:eito 4 -ustia %stadual >(=mula H1M@ re1ra 2ue se aplica aos demais servios con13neres0
-7 vimos 2ue o <oder <=9lico pode reali*ar centrali*adamente seus pr6prios
servios por meio dos 6r1os da Administrao direta ou prest7-los descentrali*adamente
atravs das entidades aut7r2uicas fundacionais e paraestatais 2ue inte1ram a Administrao
indireta >autar2uias empresas p=9licas sociedades de economia mista e fundaCes institu"das e
mantidas pelo <oder <=9lico@ ou ainda por meio de entes paraestatais de cooperao 2ue no
compCem a administrao direta nem a indireta >servios sociais autDnomos e outros@ e
finalmente por empresas privadas e particulares individualmente >concession7rios permission7rios
e autori*at7rios8 ;. arts0 E1 U## e 1NH@0
Luando a Administrao <=9lica e!ecuta seus pr6prios servios o fa*
como titular dos mesmos8 2uando os comete a outrem pode transferir-l/es a titularidade ou
simplesmente a e!ecuo0 A transfer3ncia da titularidade do servio outor1ada por lei e s6 por
lei pode ser retirada ou modificada8 a transfer3ncia da e!ecuo do servio dele1ada por ato
administrativo >9ilateral ou unilateral@ e pela mesma forma pode ser retirada ou alterada e!i1indo
apenas em certos casos autori*ao le1islativa0 %ntre n6s a outor1a de servio p=9lico ou de
utilidade p=9lica feita 4s autar2uias fundaCes p=9licas e 4s entidades paraestatais pois 2ue a
lei 2uando as cria :7 l/es transfere a titularidade dos respectivos servios e a dele1ao
utili*ada para o traspasse da e!ecuo de servios a particulares mediante re1ulamentao e
controle do <oder <=9lico0 <ela ;onstituio vi1ente os prestadores de servios p=9licos
respondem diretamente pelos danos 2ue vierem a causar a terceiros >;. art0 IN O MF@0 A
dele1ao pode ser feita so9 as modalidades deA a@ concesso 9@ permisso ou c@ autori*ao
resultando dai os servios concedidos permitidos e autori*ados 2ue veremos a se1uir0
(ervios concedidos so todos a2ueles 2ue o particular e!ecuta em seu
nome por sua conta e risco remunerados por tarifa na forma re1ulamentar mediante dele1ao
contratual ou le1al do <oder <=9lico concedente0 (ervio concedido servio do <oder <=9lico
apenas e!ecutado por particular em ra*o da concesso0
;oncesso a dele1ao contratual ou le1al da e!ecuo do servio na
forma autori*ada e re1ulamentada pelo %!ecutivo0 & contrato de concesso a:uste de Direito
p71ina 1RJ
11R
Administrativo 9ilateral oneroso comutativo e reali*ado intuitu personae0 ;om isto se afirma 2ue
um acordo administrativo >e no um ato unilateral da Administrao@ com vanta1ens e encar1os
rec"procos no 2ual se fi!am as condiCes de prestao do servio levando-se em considerao o
interesse coletivo na sua o9teno e as condiCes pessoais de 2uem se propCe a e!ecut7-lo por
dele1ao do poder concedente0 (endo um contrato administrativo como fica su:eito a todas as
imposiCes da Administrao necess7rias a formali*ao do a:uste dentre as 2uais a autori*ao
le1al a re1ulamentao e a licitao0
A lei apenas autori*a a concesso e delimita a amplitude do contrato a ser
firmado8 o re1ulamento esta9elece as condiCes de e!ecuo do servio8 o contrato consu9stancia
a transfer3ncia da e!ecuo do servio por dele1ao ao concession7rio vencedor da
concorr3ncia0 & contrato /7 2ue o9servar os termos da lei do re1ulamento e do edital da
licitao so9 pena de e!por-se a nulidade0
Modernamente o <oder <=9lico vem outor1ando concessCes de (ervio
por lei ou decreto a entidades aut7r2uicas e paraestatais >empresa p=9lica e sociedade de
economia mista@ o 2ue constitui uma inovao no sistema tradicional das concessCes por
contrato0 Mas nada /7 a o9:etar nessa dele1ao le1al su9stitutiva da contratual0
<ela concesso o poder concedente no transfere propriedade al1uma ao
concession7rio nem se despo:a de 2ual2uer direito ou prerro1ativa p=9lica0 Dele1a apenas a
e!ecuo do servio nos limites e condiCes le1ais ou contratuais sempre su:eita a
re1ulamentao e fiscali*ao do concedente0
;omo o servio apesar de concedido continua sendo p=9lico o poder
concedente - Gnio %stado-mem9ro Munic"pio - nunca se despo:a do direito de e!plor7-lo direta
ou indiretamente por seus 6r1os suas autar2uias e entidades paraestatais desde 2ue o interesse
coletivo assim o e!i:a0 'essas condiCes permanece com o poder concedente a faculdade de a
2ual2uer tempo no curso da concesso retomar o servio concedido mediante indeni*ao ao
concession7rio dos lucros cessantes e danos emer1entes resultantes da encampao0 As
indeni*aCes em tal /ip6tese sero as previstas no contrato ou se omitidas as 2ue foram
apuradas ami17vel ou :udicialmente0
A concesso pode ser conferida com e!clusividade ou sem ela a pessoas
:ur"dicas ou f"sicas e como atividade particular ser7 e!ercida 2uer no tocante 4 prestao do
servio 2uer no 2ue entende com o seu pessoal0 (omente para os fins e!pressamente consi1nados
em lei ou no contrato 2ue se e2uiparam os concession7rios a autoridades p=9licas su:eitando-se
seus atos a mandado de se1urana >Lei 10HIISH1 art0 1F 1F@e demais aCes ca9"veis0
.indo o pra*o da concesso devem reverter ao poder concedente os
direitos e 9ens vinculados 4 prestao do servio nas condiCes esta9elecidas no contrato0
A re1ulamentao dos servios concedidos compete ine1avelmente ao
<oder <=9lico consoante a doutrina p7tria e estran1eira e por determinao constitucional >art0
1NH par71rafo =nico@0 #sto por2ue a concesso sempre feita no interesse da coletividade e
assim sendo o concession7rio fica no dever de prestar o servio em condiCes ade2uadas para o
p=9lico0 'o o prestando eficientemente pode e deve a Administrao <=9lica retom7-lo por
insatisfat6rio0 'essa conformidade entende-se sempre reservado ao concedente o poder de
re1ulamentar e controlar a atuao do concession7rio desde a or1ani*ao da empresa at sua
situao econDmica e financeira seus lucros o modo e a tcnica da e!ecuo dos servios 9em
como fi!ar as tarifas em limites ra*o7veis e e2Titativos para a empresa e para os usu7rios0
QArt0 1NH da ;.++A #ncum9e ao <oder <=9lico na forma da lei diretamente
ou so9 re1ime de concesso ou permisso sempre atravs de licitao a prestao de servios
p=9licos0
<ar71rafo =nico0 A lei dispor7 so9reA
# - o re1ime das empresas concession7rias e permission7rias de servios
p=9licos o car7ter especial de seu contrato e de sua prorro1ao 9em como as condiCes de
caducidade fiscali*ao e resciso da concesso ou permisso8
p71ina 11R
111
## - os direitos dos usu7rios8
### - pol"tica tarif7ria8
#) - a o9ri1ao de manter servio ade2uado0Q
<ela ;onstituio de 1J++ ca9e 4 entidade concedente editar a lei
re1ulamentar de suas concessCes o 2ue no impede so9reven/a norma federal-nacional com
preceitos 1erais para todas as concessCes >;. art0 EE UU)##@0
Toda concesso portanto fica su9metida a duas cate1orias de normasA as
de nature*a re1ulamentar e as de ordem contratual0 As primeiras disciplinam o modo e forma de
prestao do servio8 as se1undas fi!am as condiCes de remunerao do concession7rio8 <or isso
a2uelas so denominadas leis do servio e estas cl7usulas econDmicas ou financeiras0 ;omo as
leis a2uelas so alter7veis unilateralmente pelo <oder <=9lico se1undo as e!i13ncias da
comunidade8 como cl7usulas contratuais estas so fi!as s6 podendo ser modificadas por acordo
entre as partes0
;onsideram-se normas re1ulamentares ou de servio todas a2uelas
esta9elecidas em lei re1ulamento ou no pr6prio contrato visando 4 prestao de servio
ade2uado8 consideram-se cl7usulas econDmicas ou financeiras as 2ue entendem com a retri9uio
pecuni7ria do servio e demais vanta1ens ou encar1os patrimoniais do concession7rio e 2ue
mant3m o Qe2uil"9rio econDmico e financeiro do contratoQ0
& poder de re1ulamentar as concessCes inerente e indespo:7vel do
concedente0 ;a9e ao %!ecutivo aprovar o re1ulamento do servio e determinar a fiscali*ao de
sua e!ecuo pela forma conveniente0 A fi!ao e a alterao de tarifas so tam9m atos
administrativos do 5m9ito re1ulamentar do %!ecutivo no dependendo de lei para sua e!pedio0
;onvm se advirta 2ue a re1ulamentao a 2ue estamos nos referindo
apenas a da e!ecuo do servio e no a normativa das concessCes em 1eral a ser feita por lei
como :7 vimos precedentemente0
'os poderes de re1ulamentao e controle se compreende a faculdade de o
<oder <=9lico modificar a 2ual2uer tempo o funcionamento do servio concedido visando 4 sua
mel/oria e aperfeioamento tcnico assim como a de aplicar penalidades corretivas ao
concession7rio >multas interveno no servio@ e afast7-lo definitivamente da e!ecuo >cassao
da concesso e resciso do contrato@ uma ve* comprovada sua incapacidade moral financeira ou
tcnica para e!ecut7-lo em condiCes satisfat6rias0
& contrato de concesso o documento escrito 2ue encerra a dele1ao do
poder concedente define o o9:eto da concesso delimita a 7rea forma e tempo da e!plorao
esta9elece os direitos e deveres das partes e dos usu7rios do servio0
As cl7usulas principais a serem insertas no contrato de concesso alm de
outras peculiares ao caso so as 2ue indi2uem e delimitem o o9:eto modo e forma da prestao
do servio8 2ue asse1urem o servio ade2uado8 2ue dispon/am so9re a fiscali*ao reverso e
encampao fi!ando os critrios de indeni*ao8 2ue esta9eleam o in"cio termo ou condiCes de
prorro1ao do contrato8 2ue delimitem as 7reas de prestao do servio os poderes e re1alias
para sua e!ecuo8 2ue esta9eleam o valor do investimento e o modo de inte1rali*ao do
capital8 2ue forneam os critrios para a determinao do custo do servio e conse2Tente fi!ao
e reviso das tarifas na 9ase de uma :usta e ra*o7vel retri9uio do capital8 2ue determinem a
constituio de reservas para eventuais depreciaCes e fundo de renovao8 2ue asse1urem a
e!panso do servio pela :usta fi!ao de tarifas8 2ue preve:am a forma de fiscali*ao da
conta9ilidade e dos mtodos e pr7ticas da e!ecuo do servio8 2ue precisem a responsa9ilidade
do concession7rio pela ine!ecuo ou deficiente e!ecuo do servio e esta9eleam as sanCes
respectivas >advert3ncias multas interveno etc0@8 2ue esta9eleam os casos de cassao da
concesso e conse2Tente resciso do contrato8 2ue fi!em o critrio de indeni*ao para o caso de
encampao8 2ue dispon/am so9re os direitos e deveres dos usu7rios para a o9teno e
remunerao do servio >pra*o para a prestao dos servios domiciliares modo de pa1amento da
tarifa e adiantamentos para a instalao forma de atendimento dos pedidos etc0@8 2ue indi2uem o
p71ina 111
11E
foro e o modo ami17vel de soluo das diver13ncias contratuais8 2ue esclaream o modo e forma
de aplicao das penalidades contratuais e administrativas e a autoridade competente para impD-
las0
-7 vimos precedentemente 2ue o contrato de concesso como os demais
contratos administrativos pode ser alterado unilateralmente pela Administrao0 Mas essa
alterao restrin1e-se 4s cl7usulas re1ulamentares ou de servio sempre para mel/or atendimento
do p=9lico0 Alm disso toda ve* 2ue ao modificar a prestao do servio o concedente alterar o
e2uil"9rio econDmico e financeiro do contrato ter7 2ue rea:ustar as cl7usulas remunerat6rias da
concesso ade2uando as tarifas aos novos encar1os acarretados ao concession7rio0
A alterao unilateral do contrato de concesso admiss"vel sempre mas
unicamente no tocante aos re2uisitos do servio e com correlata reviso das cl7usulas econDmicas
e financeiras afetadas pela alterao para manter-se o e2uil"9rio econDmico e financeiro inicial0
A fiscali*ao do servio concedido ca9e ao <oder <=9lico concedente 2ue
o fiador de sua re1ularidade e 9oa e!ecuo perante os usu7rios0 -7 vimos 2ue servios p=9licos
e servios de utilidade p=9lica so sempre servios para o p=9lico0 Assim sendo dever do
concedente e!i1ir sua prestao em car7ter 1eral permanente re1ular eficiente e com tarifas
m6dicas0 <ara asse1urar esses re2uisitos indispens7veis em todo servio concedido recon/ece-se
4 Administrao <=9lica o direito de fiscali*ar as empresas com amplos poderes de verificao de
sua administrao conta9ilidade recursos tcnicos econDmicos e financeiros principalmente para
con/ecer a renta9ilidade do servio fi!ar as tarifas :ustas e punir as infraCes re1ulamentares e
contratuais0
'o poder de fiscali*ao est7 impl"cito o de interveno para re1ulari*ar o
servio 2uando estiver sendo prestado deficientemente aos usu7rios ou ocorrer sua indevida
paralisao0 & ato interventivo e!pedido previamente pelo concedente dever7 indicar os motivos
da medida e o pra*o de sua durao e no in"cio e no fim da interveno lavrar-se-7 o termo
respectivo com todas as indicaCes necess7rias 4 sua re1ularidade0 A interveno /7 2ue ser
provis6ria pois se definitiva importaria encampao do servio ou resciso do contrato0
A e!ecuo do servio concedido deve atender fielmente ao respectivo
re1ulamento e 4s cl7usulas contratuais espec"ficas para plena satisfao dos usu7rios 2ue so seus
le1"timos destinat7rios0 Mas independentemente das normas pertinentes /7 cinco princ"pios
re1edores de todo servio p=9lico ou de utilidade p=9lica de presena o9ri1at6ria na sua
prestaoA 1eneralidade perman3ncia efici3ncia modicidade e cortesia0
& princ"pio ou re2uisito da 1eneralidade si1nifica servio para todos os
usu7rios indiscriminadamente8 o da perman3ncia ou continuidade impCe servio constante na
7rea e per"odo de sua prestao8 o da efici3ncia 2uer di*er servio satisfat6rio 2ualitativa e
2uantitativamente8 o da modicidade indica preos ra*o7veis ao alcance de seus destinat7rios8 o da
cortesia si1nifica 9om tratamento ao p=9lico0
%sse con:unto de re2uisitos ou princ"pios modernamente sinteti*ado na
e!presso servio ade2uado 2ue a nossa ;onstituio adotou com propriedade tcnica ao
esta9elec3-lo como uma das diretri*es para a lei normativa das concessCes >art0 1NH par71rafo
=nico #)@0
Desatendendo a 2ual2uer desses re2uisitos o concession7rio e!pCe-se 4s
sanCes re1ulamentares ou contratuais da concesso por e!ecuo inade2uada do servio0
& servio concedido deve ser remunerado por tarifa >preo p=9lico@ e no
por ta!a >tri9uto@0 % a tarifa deve permitir a :usta remunerao do capital o mel/oramento e a
e!panso do servio asse1urando o e2uil"9rio econDmico e financeiro do contrato0 Da" por 2ue
impCe-se a reviso peri6dica das tarifas de modo a ade2u7-las ao custo operacional e ao preo
dos e2uipamentos necess7rios 4 manuteno e e!panso do servio a fim de propiciar a :usta
remunerao do concession7rio na forma contratada0
p71ina 11E
11I
A reviso das tarifas ato privativo do poder concedente em ne1ociao
com o concession7rio 2ue dever7 demonstrar a renda da empresa as despesas do servio e a
remunerao do capital investido ou a ser investido nas ampliaCes necess7rias0
&s direitos do usu7rio devem ser claramente asse1urados no contrato de
concesso por ser ele o destinat7rio do servio concedido0 A aus3ncia de cl7usulas em favor do
p=9lico tem ense:ado o maior descaso das empresas concession7rias pelos direitos do usu7rio o
2ue no aconteceria se o pr6prio interessado no servio dispusesse de recon/ecimento e!presso
em seu favor para e!i1ir a prestao 2ue l/e mui comumente dene1ada ou retardada sem
2ual2uer provid3ncia punitiva do <oder <=9lico0 A atual ;onstituio consa1rou e!pressamente a
proteo desses direitos em seu art0 1EH par71rafo =nico0 ##0
A e!tino da concesso ou a retomada do servio concedido pode ocorrer
por diversos motivos e formas0 & trmino do pra*o da concesso impCe a reverso do servio ao
concedente8 o interesse p=9lico superveniente 4 concesso muitas ve*es e!i1e a encampao ou
res1ate do servio8 a conveni3ncia rec"proca das partes ou a inadimpl3ncia do concession7rio pode
condu*ir 4 resciso do contrato8 ou ainda a ile1alidade da concesso ou do contrato pode impor
sua anulao0 %m cada uma dessas /ip6teses a e!tino da concesso ou a retomada do servio
ocorre por circunst5ncias e atos diferentes e produ* conse2T3ncias distintas entre as partes como
veremos a se1uir0
$everso como a pr6pria palavra indica o retorno do servio ao
concedente ao trmino do pra*o contratual da concesso0 (e1undo a doutrina dominante acol/ida
pelos nossos Tri9unais a reverso s6 a9ran1e os 9ens de 2ual2uer nature*a vinculados 4
prestao do servio0 &s demais no utili*ados no o9:eto da concesso constituem patrimDnio
privado do concession7rio 2ue deles pode dispor livremente e ao final do contrato no est7
o9ri1ado a entre17-los sem pa1amento ao concedente0 Assim por2ue a reverso s6 atin1e o
servio concedido e os 9ens 2ue asse1uram sua ade2uada prestao0 (e o concession7rio durante
a vi13ncia do contrato formou um acervo 4 parte em9ora provindo da empresa mas
desvinculado do servio e sem empre1o na sua e!ecuo tais 9ens no l/e so acess6rios e por
isso no o se1uem necessariamente na reverso0
As cl7usulas de reverso 2ue devem prever e tornar certo 2uais os 9ens
2ue ao trmino do contrato sero transferidos ao concedente e em 2ue condiCes0 A reverso
1ratuita a re1ra por se presumir 2ue durante a e!plorao do servio concedido o
concession7rio retira no s6 a renda do capital como tam9m o pr6prio capital investido no
empreendimento0 (e nada for estipulado a respeito entende-se 2ue o concedente ter7 o direito de
rece9er de volta o servio com todo o acervo aplicado na sua prestao sem 2ual2uer pa1amento0
Mas casos /7 de concesso de curto pra*o ou de investimentos especiais e de alto custo 2ue
:ustificam se convencione a indeni*ao total ou parcial dos 9ens da empresa 2uando da reverso
do servio0
A reverso assim a forma normal de e!tino da concesso0 As outras
so formas e!cepcionais0
%ncampao ou res1ate a retomada coativa do servio pelo poder
concedente durante o pra*o da concesso por motivo de conveni3ncia ou interesse
administrativo0 'o pode o concession7rio em caso al1um opor-se 4 encampao0 (eu direito
limita-se 4 indeni*ao dos pre:u"*os 2ue efetivamente o ato de imprio do <oder <=9lico l/e
acarretar0 'esses pre:u"*os incluem-se os lucros cessantes e os danos emer1entes calculados na
forma contratual ou se nada estiver previsto na conformidade da lei civil0 Decretada a
encampao o <oder <=9lico pode entrar imediatamente na posse e administrao dos 9ens e
servios resolvendo-se posteriormente so9re o pa1amento0
'o se deve confundir encampao com resciso nem com anulao ou
com reverso visto serem institutos diversos em9ora todos faam volver o servio ao
concedente0
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11?
$esciso o desfa*imento do contrato durante sua e!ecuo por acordo
por ato unilateral da Administrao ou por deciso :udicial conforme a /ip6tese ocorrente0 A
resciso por acordo ou ami17vel opera-se por distrato 9ilateral /avendo conveni3ncia rec"proca
das partes8 a resciso unilateral efetivada pelo concedente a peculiar dos contratos
administrativos 2uando /7 inadimpl3ncia por parte do particular contratado no caso o
concession7rio8 a resciso :udicial a decretada pela -ustia 2uando 2ual2uer das partes
descumpre o contrato0 'o distrato as partes convencionam o modo e forma de devoluo do
servio e eventuais pa1amentos8 na resciso unilateral como resulta sempre de infrao
re1ulamentar ou contratual do concession7rio o <oder <=9lico recupera imediatamente o servio
concedido e posteriormente co9ra a indeni*ao 2ue l/e se:a devida na resciso :udicial0 A -ustia
decreta a e!tino do contrato por culpa de 2uem a tiver e condena o inadimplente 4 indeni*ao
ca9"vel fa*endo retornar o servio ao concedente0 A resciso por inadimpl3ncia do concession7rio
entre n6s tam9m denominada caducidade0
Anulao a invalidao do contrato por ile1alidade na concesso ou na
formali*ao do a:uste0 A anulao no se confunde com a resciso por2ue esta pressupCe um
contrato v7lido mas mal e!ecutado >inadimpl3ncia@ ou cu:a e!ecuo pelo concession7rio se ten/a
tornado inconveniente ao interesse p=9lico ao passo 2ue a2uela >anulao@ pressupCe um
contrato ile1al em9ora este:a sendo re1ularmente e!ecutado0 Da" por 2ue a anulao no impCe
indeni*ao al1uma e produ* efeitos e! tunc retroa1indo 4s ori1ens da concesso e a resciso
normalmente o9ri1a o concedente a indeni*ar e s6 atua dali para diante e! nunc0 P oportuno
o9servar-se 2ue a lei de ao popular considera nulo dentre outros contratos o de concesso de
servio p=9lico 2uando cele9rado sem concorr3ncia no dispensada por lei ou com concorr3ncia
fraudada >Lei ?0N1NSMH art0 ?F ### QaQ Q9Q e QcQ@0
(o9re a proteo ao patrimDnio do concession7rio deve-se considerar 2ue o
patrimDnio do concession7rio por vinculado a um servio de utilidade p=9lica 2ue no pode sofrer
paralisao ou retardamento na sua prestao est7 prote1ido pelo ;6di1o <enal >Lei E0+?+S?R@
2ue considera crime de dano 2ualificado >art0 1MI ### com a redao dada pela Lei H0I?MSMN@
2ual2uer leso aos 9ens da empresa0
Alm dos servios concedidos 2ue vimos precedentemente /7 ainda os
servios permitidos 2ue veremos a1ora e os servios autori*ados 2ue sero vistos ao depois0
Todos so modalidades de servios dele1ados ao particular apenas por formas e com 1arantias
diferentesA a concesso dele1ao contratual e modernamente le1al8 a permisso e a
autori*ao constituem dele1aCes por ato unilateral da Administrao8 a2uela com maior
formalidade e esta9ilidade para o servio8 esta com mais simplicidade e precariedade na e!ecuo0
(ervios permitidos so todos a2ueles em 2ue a Administrao esta9elece
os re2uisitos para sua prestao ao p=9lico e por ato unilateral >termo de permisso@ comete a
e!ecuo aos particulares 2ue demonstrarem capacidade para seu desempen/o0
A permisso em princ"pio discricion7ria e prec7ria mas admite condiCes
e pra*os para e!plorao do servio a fim de 1arantir renta9ilidade e asse1urar a recuperao do
investimento do permission7rio visando a atrair a iniciativa privada0 & 2ue se afirma 2ue a
unilateralidade a discricionariedade e a precariedade so atri9utos da permisso em9ora possam
ser e!cepcionados em certos casos diante do interesse administrativo ocorrente0 %sses
condicionamentos e ade2uaCes do instituto para dele1ao de servios de utilidade p=9lica ao
particular - empresa ou pessoa f"sica no invalidam a faculdade de o <oder <=9lico
unilateralmente e a 2ual2uer momento modificar as condiCes iniciais do termo ou mesmo
revo1ar a permisso sem possi9ilidade de oposio do permission7rio salvo se ocorrer a9uso de
poder ou desvio de finalidade da Administrao ou se tratar de permisso condicionada caso em
2ue as condiCes e pra*os devem ser respeitados pela Administrao 2ue os instituiu0
%n2uanto porm o <oder <=9lico no modificar as condiCes ou cassar a
permisso prevalece o esta9elecido e poder7 o permission7rio defender seus direitos perante a
Administrao ou terceiros0
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11H
& servio permitido e!ecutado em nome do permission7rio por sua conta
e risco mas sempre nas condiCes e com os re2uisitos preesta9elecidos pela Administrao
permitente 2ue o controla em toda sua e!ecuo podendo nele intervir 2uando prestado
inade2uadamente aos usu7rios0 & in"cio e o fim da interveno devem ser precedidos dos
respectivos termos circunstanciados0
A permisso por sua nature*a prec7ria presta-se 4 e!ecuo de servios ou
atividades transit6rias ou mesmo permanentes mas 2ue e!i:am fre2Tentes modificaCes para
acompan/ar a evoluo da tcnica ou as variaCes do interesse p=9lico tais como o transporte
coletivo o a9astecimento da populao e demais atividades cometidas a particulares mas
dependentes do controle estatal0
%m 1eral a permisso no 1era privil1io nem asse1ura e!clusividade ao
permission7rio salvo cl7usula e!pressa nesse sentido0 A permisso para a prestao de servio
p=9lico ou de utilidade p=9lica a1ora pela ;onstituio de 1J++ e!i1e licitao nos termos do
seu art0 1NH0 &9serve-se ainda 2ue aos permission7rios no se estendem automaticamente as
prerro1ativas dos concession7rios s6 se 9eneficiando das 2ue l/es forem e!pressamente
atri9u"das0
%m9ora ato unilateral e prec7rio a permisso deferida intuitu personae e
como tal no admite a su9stituio do permission7rio nem possi9ilita o traspasse do servio ou
do uso permitido a terceiros sem prvio assentimento do permitente0
Luanto aos atos dos permission7rios praticados em decorr3ncia da
permisso podem revestir-se de certa autoridade pela dele1ao rece9ida do <oder <=9lico e
nessas condiCes tornam-se pass"veis de mandado de se1urana desde 2ue lesivos de direito
l"2uido e certo >Lei 10HIISH1 art0 1F O1F@0
&s atos dos permission7rios so de sua e!clusiva responsa9ilidade sem
afetar a Administrao permitente0
A permisso vem sendo a modalidade preferida pelas AdministraCes
federal estaduais e municipais para dele1ao de servios de transporte coletivo a empresas de
Dni9us nas respectivas 7reas de sua compet3ncia0
(ervios autori*ados so a2ueles 2ue o <oder <=9lico por ato unilateral
prec7rio e discricion7rio consente na sua e!ecuo por particular para atender a interesses
coletivos inst7veis ou emer13ncia transit6ria0 (o servios dele1ados e controlados pela
Administrao autori*ante normalmente sem re1ulamentao espec"fica e su:eitos por "ndole a
constantes modificaCes do modo de sua prestao ao p=9lico e a supresso a 2ual2uer momento
o 2ue a1rava sua precariedade0
A remunerao de tais servios tarifada pela Administrao como os
demais de prestao ao p=9lico dentro das possi9ilidades de medida para oferecimento aos
usu7rios0 A e!ecuo deve ser pessoal e intransfer"vel a terceiros0 (endo uma modalidade de
dele1ao discricion7ria em princ"pio no e!i1e licitao mas poder7 ser adotado para escol/a
do mel/or autori*at7rio 2ual2uer tipo de seleo caso em 2ue a Administrao ficar7 vinculada
aos termos do edital de convocao0
A modalidade de servios autori*ados ade2uada para todos a2ueles 2ue
no e!i1em e!ecuo pela pr6pria Administrao nem pedem especiali*ao na sua prestao ao
p=9lico como ocorre com os servios de t7!i de despac/antes de pavimentao de ruas por
conta dos moradores de 1uarda particular de esta9elecimentos ou resid3ncias os 2uais em9ora
no sendo uma atividade p=9lica t"pica convm 2ue o <oder <=9lico con/ea e credencie seus
e!ecutores e so9re eles e!era o necess7rio controle no seu relacionamento com o p=9lico e com
os 6r1os administrativos a 2ue se vinculam para o tra9al/o0
(eus e!ecutores no so a1entes p=9licos nem praticam atos
administrativos8 prestam apenas um servio de interesse da comunidade por isso mesmo
controlado pela Administrao e su:eito 4 sua autori*ao0 A contratao desses servios com o
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11M
usu7rio sempre uma relao de Direito <rivado sem participao ou responsa9ilidade do <oder
<=9lico0
A ampliao das funCes estatais a comple!idade e o custo das o9ras
p=9licas vem a9alando dia a dia os fundamentos da Administrao cl7ssica e!i1indo novas
formas e meios de prestao de servios afetos ao %stado0
%volu"mos cronolo1icamente dos servios p=9licos centrali*ados para os
servios dele1ados a particulares destes passamos aos servios outor1ados a autar2uias8 da2ui
defletimos para os servios traspassados a fundaCes e entidades paraestatais e finalmente
c/e1amos aos servios de interesse rec"proco de entidades p=9licas e or1ani*aCes particulares
reali*ados em m=tua cooperao so9 as formas de conv3nios e cons6rcios administrativos0
;onv3nios administrativos so acordos firmados por entidades p=9licas de
2ual2uer espcie ou entre estas e or1ani*aCes particulares para reali*ao de o9:etivos de
interesse comum dos part"cipes0
;onv3nio acordo mas no contrato0 'o contrato as partes t3m
interesses diversos e opostos8 no conv3nio os part"cipes tem interesses comuns e coincidentes0 <or
outras palavrasA no contrato /7 sempre duas partes >podendo ter mais de dois si1nat7rios@ uma
2ue pretende o o9:eto do a:uste >a o9ra o servio etc0@ outra 2ue pretende a contraprestao
correspondente >o preo ou 2ual2uer outra vanta1em@ diversamente do 2ue ocorre no conv3nio
em 2ue no /7 partes mas unicamente part"cipes com as mesmas pretensCes0 <or essa ra*o no
conv3nio a posio :ur"dica dos si1nat7rios uma s6 id3ntica para todos podendo /aver apenas
diversificao na cooperao de cada um se1undo suas possi9ilidades para a consecuo do
o9:etivo comum dese:ado por todos0
Diante dessa i1ualdade :ur"dica de todos os si1nat7rios do conv3nio e da
aus3ncia de vinculao contratual entre eles 2ual2uer part"cipe pode denunci7-lo e retirar sua
cooperao 2uando o dese:ar s6 ficando respons7vel pelas o9ri1aCes e auferindo as vanta1ens
do tempo em 2ue participou voluntariamente do acordo0 A li9erdade de in1resso e retirada dos
part"cipes do conv3nio trao caracter"stico dessa cooperao associativa e por isso mesmo no
admite cl7usula o9ri1at6ria da perman3ncia ou sancionadora dos denunciantes0
;ons6rcios administrativos so acordos firmados entre entidades estatais
aut7r2uicas fundacionais ou paraestatais sempre da mesma espcie para reali*ao de o9:etivos
de interesse comum dos part"cipes0
& 2ue caracteri*a o cons6rcio e o distin1ue do conv3nio 2ue este
cele9rado entre pessoas :ur"dicas de espcies diferentes e a2uele s6 o entre entidades da mesma
espcie0 .eita essa distino todos os princ"pios e preceitos re1edores dos conv3nios so
aplic7veis aos cons6rcios administrativos0
%ntre n6s o cons6rcio usual o de Munic"pios para a reali*ao de o9ras
servios e atividades de compet3ncia local mas de interesse comum intermunicipal de toda uma
re1io0 ;om essa cooperao associativa das Municipalidades re=nem-se recursos financeiros
tcnicos e administrativos 2ue uma s6 <refeitura no teria para e!ecutar o empreendimento
dese:ado e de utilidade 1eral para todos0
6. 1ervidores Pblicos
( %e&ime 7urdico dos servidores; %e&ras das constituies 5ederal e estadual '
&s servidores p=9licos constituem su9espcies dos a1entes p=9licos
administrativos cate1oria 2ue a9ran1e a 1rande massa de prestadores de servios 4 Administrao
e a ela vinculados por relaCes profissionais em ra*o de investidura em car1os e funCes a t"tulo
de empre1o e com retri9uio pecuni7ria0
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11N
A ;onstituio vi1ente instituiu re1ime :ur"dico =nico para os servidores
civis da Administrao <=9lica direta aut7r2uica e fundacional o 2ue si1nifica ter afastado o
re1ime tra9al/ista utili*ado por al1umas AdministraCes para a contratao de seu pessoal para
certas atividades0 $e1ime :ur"dico =nico o esta9elecido pela entidade estatal - Gnio %stados
Distrito .ederal e Munic"pios - no 5m9ito de sua compet3ncia para todos os servidores de sua
Administrao direta aut7r2uica e fundacional e!clu"das desse re1ime as empresas p=9licas e
sociedades de economia mista 2ue podero ter re1imes diversificados su:eitando-se contudo 4s
disposiCes constitucionais referentes 4 investidura em car1o ou empre1o por concurso p=9lico
9em como 4 proi9io de acumulao de car1o empre1o ou funo >art0 IN # ## U)# e U)##@0
%sse re1ime =nico pressupCe preceitos so9re in1resso no servio >por
concurso p=9lico@ forma e limites de remunerao deveres e direitos dos servidores planos de
carreira investiduras em car1os em comisso e funCes de confiana e ainda casos de
contratao por tempo determinado0 %ssas disposiCes le1ais constituiro o estatuto dos
servidores p=9licos civis de cada uma das entidades estatais aplic7veis 4s suas autar2uias e
fundaCes0
As entidades estatais so livres para or1ani*ar seu pessoal para o mel/or
atendimento dos servios a seu car1o mas /7 tr3s re1ras fundamentais 2ue no podem poster1arA
a 2ue e!i1e 2ue a or1ani*ao se faa por lei8 a 2ue prev3 a compet3ncia e!clusiva da entidade ou
<oder interessado8 e a 2ue impCe a o9serv5ncia das normas constitucionais federais pertinentes ao
funcionalismo0 )e:amos separadamente cada uma dessas re1ras0
A or1ani*ao le1al do servio p=9lico e!i1ida pela ;onstituio ao
permitir a acessi9ilidade dos car1os p=9licos a todos os 9rasileiros Q2ue preenc/am os re2uisitos
esta9elecidos em leiQ >art0 IN #@0 A parte final do dispositivo refere-se e!pressamente a lei0 #sto
si1nifica 2ue todo car1o p=9lico s6 pode ser criado e modificado por norma le1al aprovada pelo
Le1islativo0 Todavia o %!ecutivo pode por ato pr6prio e!tin1uir car1os p=9licos na forma da
lei >;. art0 +? UU)@ competindo-l/e ainda prov3-los e re1ulamentar seu e!erc"cio 9em como
praticar todos os atos relativos aos servidores >nomeao demisso remoo promoo
punio lotao concesso de frias licena aposentadoria etc0@0
'a or1ani*ao do servio p=9lico a Administrao cria car1os e funCes
institui classes e carreiras fa* provimentos e lotaCes esta9elece vencimentos e vanta1ens e
delimita os deveres e direitos de seus servidores0
;ar1o p=9lico o lu1ar institu"do na or1ani*ao do servio p=9lico com
denominao pr6pria atri9uiCes e responsa9ilidades espec"ficas e estip3ndio correspondente
para ser provido e e!ercido por um titular na forma esta9elecida em lei0 .uno a atri9uio ou
o con:unto de atri9uiCes 2ue a Administrao confere a cada cate1oria profissional ou comete
individualmente a determinados servidores para a e!ecuo de servios eventuais0
Todo car1o tem funo mas pode /aver funo sem car1o0 As funCes do
car1o so definitivas8 as funCes autDnomas so por "ndole provis6rias dada a transitoriedade do
servio 2ue visam a atender0 Da" por 2ue as funCes permanentes da Administrao devem ser
desempen/adas pelos titulares de car1os e as transit6rias por servidores desi1nados admitidos
ou contratados precariamente0 &s servidores podem esta9ili*ar-se nos car1os mas no nas
funCes0 'o o9stante a validade deste princ"pio muitas leis vin/am dando esta9ilidade a
servidores e!ercentes de funCes 2ue por nature*a so transit6rias0
<ara li2uidar de ve* com essa a9errao administrativa foi 2ue o
constituinte desde 1JMN passou a vincular a esta9ilidade 4 prvia aprovao em concurso p=9lico
re2uisito essencial para o preenc/imento dos car1os de provimento efetivo0
&s car1os distri9uem-se em classes e carreiras e e!cepcionalmente criam-se
isolados0
;lasse o a1rupamento de car1os da mesma profisso e com id3nticas
atri9uiCes responsa9ilidades e vencimentos0 As classes constituem os de1raus de acesso na
carreira0
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;arreira o a1rupamento de classes da mesma profisso ou atividade
escalonadas se1undo a /ierar2uia do servio para acesso privativo dos titulares dos car1os 2ue a
inte1ram0 & con:unto de carreiras e de car1os isolados constitui o 2uadro permanente do servio
dos diversos <oderes e 6r1os da Administrao <=9lica0 As carreiras iniciam-se e terminam nos
respectivos 2uadros0
Luadro o con:unto de carreiras car1os isolados e funCes 1ratificadas de
um mesmo servio 6r1o ou <oder0 & 2uadro pode ser permanente ou provis6rio mas sempre
estan2ue no admitindo promoo ou acesso de um para outro0
;ar1o de carreira o 2ue se escalona em classes para acesso privativo de
seus titulares at o da mais alta /ierar2uia profissional0
;ar1o isolado o 2ue no se escalona em classes por ser o =nico na sua
cate1oria0 &s car1os isolados constituem e!ceo no funcionalismo por2ue a /ierar2uia
administrativa e!i1e escalonamento das funCes para aprimoramento do servio e est"mulo aos
servidores atravs da promoo vertical0 'o o ar9"trio do le1islador 2ue deve predominar na
criao de car1os isolados mas sim a nature*a da funo e as e!i13ncias do servio0
;ar1o tcnico o 2ue e!i1e con/ecimentos profissionais especiali*ados
para seu desempen/o dada a nature*a cientifica ou art"stica das funCes 2ue encerra0 'esta
acepo 2ue o art0 IN U)# Q9Q da ;. o empre1a sinonimi*ando-o com car1o cient"fico para
efeito de acumulao0
;ar1o em comisso o 2ue s6 admite provimento em car7ter provis6rio0
Destina-se as funCes de confiana dos superiores /ier7r2uicos0 A instituio de tais car1os
permanente mas seu desempen/o sempre prec7rio pois 2uem os e!erce no ad2uire direito 4
continuidade na funo0
;ar1o de c/efia o 2ue se destina 4 direo de servios0 <ode ser de
carreira ou isolado de provimento efetivo ou em comisso tudo dependendo da lei 2ue o instituir0
Lotao o n=mero de servidores 2ue devem ter e!erc"cio em cada
repartio ou servio0 A lotao pode ser numrica ou 97sica e nominal ou supletivaA a primeira
corresponde aos car1os e funCes atri9u"dos 4s v7rias unidades administrativas8 a se1unda importa
a distri9uio nominal dos servidores para cada repartio a fim de preenc/er os claros do 2uadro
numrico0 Am9as so atos administrativos t"picos e como tais da compet3ncia privativa do
%!ecutivo no 2ue concerne aos servios0 <or lei se instituem os car1os e funCes8 por decreto se
movimentam os servidores se1undo as necessidades do servio0 A lotao e a relotao
constituem prerro1ativas do %!ecutivo contra as 2uais no se podem opor os servidores desde
2ue feitas na forma estatut7ria0 'a omisso da lei entende-se amplo e discricion7rio o poder de
movimentao dos servidores por ato do %!ecutivo no interesse do servio dentro do 2uadro a
2ue pertencem0
A criao transformao e e!tino de car1os funCes ou empre1os do
<oder %!ecutivo e!i1e lei de iniciativa privativa do <residente da $epu9lica dos Bovernadores
dos %stados e do Distrito .ederal e dos <refeitos Municipais conforme se:a federal estadual ou
municipal a Administrao interessada a9ran1endo a Administrao direta aut7r2uica e
fundacional >;. art0 M1 O 1F ## QdQ@0
%ssa privatividade de iniciativa do %!ecutivo torna inconstitucional o
pro:eto oriundo do Le1islativo ainda 2ue sancionado e promul1ado pelo ;/efe do %!ecutivo
por2ue as prerro1ativas constitucionais so irrenunci7veis por seus titulares0
A transformao de car1os funCes ou empre1os do %!ecutivo admiss"vel
desde 2ue reali*ada por lei de sua iniciativa0 <ela transformao e!tin1uem-se os car1os anteriores
e se criam os novos 2ue sero providos por concurso ou por simples en2uadramento dos
servidores :7 inte1rantes da Administrao mediante apostila de seus t"tulos de nomeao0 Assim
a investidura nos novos car1os poder7 ser ori1in7ria >para os estran/os ao servio p=9lico@ ou
derivada >para os servidores 2ue forem en2uadrados@ desde 2ue preenc/am os re2uisitos da lei0
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Tam9m podem ser transformadas funCes em car1os o9servados o procedimento le1al e a
investidura ori1in7ria ou derivada na forma da lei0
A e!tino de car1os funCes ou empre1os do %!ecutivo pode ser feita por
lei de sua iniciativa removendo-se seus titulares para car1os funCes ou empre1os e2uivalentes0
(e se tratar de servidor est7vel e!tinto o car1o ser7 ele colocado em disponi9ilidade remunerada
at seu ade2uado aproveitamento em outro car1o >;. art0 ?1 O IF@0
As leis de criao transformao e e!tino de car1os funCes ou
empre1os ainda 2ue dependam de iniciativa do <oder competente podem sofrer emendas do
Le1islativo desde 2ue no ultrapassem os limites 2ualitativos >nature*a ou espcie@ e 2uantitativos
da proposta nem desfi1urem o pro:eto ori1inal0
A criao transformao ou e!tino de car1os empre1os ou funCes do
<oder Le1islativo ca9e 4 ;5mara dos Deputados e ao (enado .ederal 4s Assem9lias Le1islativas
e 4s ;5maras de )ereadores respectivamente 2ue podem no 5m9ito de sua compet3ncia
privativa Qdispor so9re sua or1ani*ao funcionamento pol"cia criao transformao ou
e!tino de car1os empre1os e funCes de seus servios e fi!ao da respectiva remunerao
o9servados os par5metros esta9elecidos na lei de diretri*es orament7riasQ >;. arts0 H1 #) e HE
U###@0 %sses atos de criao transformao ou e!tino de car1os funCes ou empre1os devem
ser efetuados por lei sem a sano do ;/efe do %!ecutivo como se infere da interpretao do art0
?+ cSc os arts0 H1 e HE da ;.0
A criao transformao ou e!tino de car1os empre1os ou funCes do
-udici7rio feita mediante lei de iniciativa dos tri9unais no tocante 4 or1ani*ao de suas
secretarias e servios au!iliares e dos :u"*os 2ue l/es forem vinculados >;. art0 JM0 # Q9Q@
competindo ao (T. aos Tri9unais (uperiores e aos Tri9unais de -ustia propor ao Le1islativo
respectivo o9servado o disposto no art0 1MJ da mesma ;. Qa criao e a e!tino de car1os e a
fi!ao de vencimentos de seus mem9ros dos :u"*es inclusive dos tri9unais inferiores onde
/ouver dos servios au!iliares e os dos :u"*os 2ue l/es forem vinculadosQ >;. art0 JM ## V9W@0
A ;onstituio de 1J++ estendeu ao Ministrio <=9lico a faculdade de
propor a criao e e!tino de seus car1os e servios au!iliares >;. art0 1EN O EF@0
<rovimento o ato pelo 2ual se efetua o preenc/imento do car1o p=9lico
com a desi1nao de seu titular0 & provimento pode ser ori1in7rio ou inicial e derivado0
<rovimento inicial o 2ue se fa* atravs de nomeao 2ue pressupCe a ine!ist3ncia de vinculao
entre a situao de servio anterior do nomeado e o preenc/imento do car1o0 Assim tanto
provimento inicial a nomeao de pessoa estran/a aos 2uadros do servio p=9lico 2uanto a de
outra 2ue :7 e!ercia funo p=9lica como ocupante de car1o no vinculado 42uele para o 2ual foi
nomeada0 -7 o provimento derivado 2ue se fa* por transfer3ncia promoo remoo acesso
reinte1rao readmisso en2uadramento aproveitamento ou reverso sempre uma alterao na
situao de servio do provido0
%m 2ual2uer /ip6tese porm o provimento de car1os do %!ecutivo da
compet3ncia e!clusiva do ;/efe deste <oder >;. art0 +? UU)@ uma ve* 2ue a investidura ato
tipicamente administrativo0 <or id3ntica ra*o a desinvestidura dos car1os e os e!erc"cios dos
poderes /ier7r2uico e disciplinar so da alada privativa do %!ecutivo no 2ue concerne a seus
servidores0 A lei s6 poder7 esta9elecer a forma e as condiCes de provimento e desprovimento8
no poder7 entretanto concreti*ar investiduras ou indicar pessoas a serem nomeadas por2ue isto
misso do %!ecutivo indele17vel ao Le1islativo0 & provimento feito por lei nulo como nula
a criao ou modificao de car1o por decreto ou 2ual2uer outro ato administrativo0
'o 5m9ito do Le1islativo do :udici7rio e do Ministrio <=9lico o
provimento e demais atos atinentes aos car1os e seus servidores devem ser da compet3ncia do
<residente da corporao le1islativa do <residente do Tri9unal ou do <rocurador-Beral
conforme o caso0
&s direitos do titular do car1o restrin1em-se ao seu e!erc"cio 4s
prerro1ativas da funo e aos vencimentos e vanta1ens decorrentes da investidura sem 2ue o
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servidor ten/a propriedade do lu1ar 2ue ocupa visto 2ue o car1o inapropri7vel pelo servidor0
Da" por 2ue a Administrao pode suprimir transformar e alterar os car1os p=9licos ou servios
independentemente da a2uiesc3ncia de seu titular uma ve* 2ue o servidor no tem direito
ad2uirido 4 imuta9ilidade de suas atri9uiCes nem 4 continuidade de suas funCes ori1in7rias0 A
lei posterior pode e!tin1uir e alterar car1os e funCes de 2uais2uer titulares - vital"cios est7veis e
inst7veis0
& servidor poder7 ad2uirir direito 4 perman3ncia no servio p=9lico mas
no ad2uirir7 nunca direito ao e!erc"cio da mesma funo no mesmo lu1ar e nas mesmas
condiCes salvo os vital"cios 2ue constituem uma e!ceo constitucional 4 re1ra estatut7ria0 &
poder de or1ani*ar e reor1ani*ar os servios p=9licos de lotar e relotar servidores de criar e
e!tin1uir car1os indespo:7vel da Administrao por inerente 4 so9erania interna do pr6prio
%stado0
%n2uanto su9sistir o car1o como foi provido seu titular ter7 direito ao
e!erc"cio nas condiCes esta9elecidas pelo estatuto mas se se modificarem a estrutura as
atri9uiCes os re2uisitos para seu desempen/o l"citas so a e!onerao a disponi9ilidade a
remoo ou a transfer3ncia de seu ocupante para 2ue outro o desempen/e na forma da nova lei0
& 2ue no se admite o afastamento ar9itr7rio ou a9usivo do titular por ato do %!ecutivo sem
lei 2ue o autori*e0
A compet3ncia para or1ani*ar o servio p=9lico da entidade estatal a 2ue
pertence o respectivo servio0 (o9re esta matria as compet3ncias so estan2ues e incomunic7veis0
As normas estatut7rias federais no se aplicam aos servidores estaduais ou municipais nem as do
%stado-mem9ro se estendem aos servidores dos Munic"pios0
;ada entidade estatal autDnoma para or1ani*ar seus servios e compor
seu pessoal0 Atendidos os princ"pios constitucionais e os preceitos das leis nacionais de car7ter
complementar a Gnio os %stados-mem9ros o Distrito .ederal e os Munic"pios instituiro seus
re1imes :ur"dicos =nicos se1undo suas conveni3ncias administrativas e as foras de seus er7rios
>;. arts0 IJ e 1MJ@0
A compet3ncia da Gnio para or1ani*ar seu servio p=9lico s6 encontra
limites na ;onstituio da $ep=9lica e no ense:a conflito de normas por2ue suas leis ordin7rias
:amais podero colidir nesse campo com a le1islao dos %stados-mem9ros do Distrito .ederal e
dos Munic"pios0 A 2uesto porm complica-se no 5m9ito estadual e municipal em face da
superposio de normas de entidades diferentes e das diversas 7reas de compet3ncia nem sempre
9em delimitadas e muitas ve*es confundidas pelo administrador e pelo le1islador das tr3s entidades
estatais0
A compet3ncia do %stado-mem9ro ampla mas fica adstrita no s6 4s
normas pertinentes da ;onstituio da $ep=9lica >arts0 IN e IJ a ?E@ e aos preceitos das leis de
car7ter complementar acima referidas como aos ditames especiais da ;onstituio estadual no
2ue concerne ao seu pessoal0 & estatuto dos servidores federais e demais normas complementares
e re1ulamentares no se aplicam aos servidores estaduais pela 69via ra*o de 2ue o %stado-
mem9ro autDnomo para or1ani*ar seus servios e compor seu pessoal0
A le1islao federal fora os casos e!pressamente previstos no te!to
constitucional s6 atin1e os servidores estaduais - e municipais - 2uando tendo a nature*a :ur"dica
de lei nacional dispCe so9re crimes funcionais >;< arts0 I1E a IEN8 ;<< arts0 H1I a H1+@8
inviola9ilidade no e!erc"cio da funo p=9lica >;< art 1?E ###@8 perda da funo p=9lica e
interdio de direitos >;< arts0 JE # e ?N #@8 facilitao culposa de con/ecimento de se1redo
concernente 4 se1urana nacional revelao de se1redo funcional relacionado com operaCes
anti-su9versivas >Lei M0MERSN+ arts0 EJ e IN@8 sanCes espec"ficas se2Testro e perdimento de
9ens pela pr7tica de atos de impro9idade administrativa >Lei +0?EJSJE@8 coao eleitoral >;6di1o
%leitoral art0 IRR@8 re2uisio para o servio eleitoral >;6di1o %leitoral arts0 IR U#) e I??@8
retardamento ou recusa de pu9licao em 6r1o oficial de atos da :ustia %leitoral >;6di1o
%leitoral art0 I?1@8 proi9io de uso de servios ou depend3ncias p=9licas em 9enef"cio de partido
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pol"tico >;6di1o %leitoral arts0 I?M e INN@8 proi9io de remoo no per"odo pr e p6s-eleitoral
>lei M0RJ1 de 1H0+0N? art0 1I@8 impedimentos e pra*os de desincompati9ili*ao >Lei
;omplementar M? de 1+0H0JR - Lei das #nele1i9ilidades@8 proi9io de nomeaCes no per"odo pr
e p6s-eleitoral >Lei M0RJ1 de 1H0+0N? art0 1I@8 re2uisio de ve"culos e em9arcaCes oficiais para
o transporte 1ratuito de eleitores >Lei M0RJ1SN? art0 11 )@8 acidente do tra9al/o >Lei M0IMN de
1J01R0NM@8 se1uridade social >Lei +0E1E de E?0N0J1@8 pro1rama de formao do patrimDnio do
servidor p=9lico - <A(%< >Lei ;omplementar + de I01E0NR@0
%ssa le1islao federal de car7ter nacional acima indicada aplic7vel no
s6 aos servidores das tr3s entidades estatais - Gnio %stados-mem9ros e Munic"pios - como
tam9m ao pessoal su:eito ao respectivo re1ime :ur"dico =nico0
A compet3ncia do Munic"pio para or1ani*ar seu funcionalismo
consect7rio da autonomia administrativa de 2ue dispCe >;. art0 IR #@0 Atendidas as normas
constitucionais aplic7veis ao servidor p=9lico >;. arts0 IN a ?1@ 9em como os preceitos das leis
de car7ter complementar ou nacional pode o Munic"pio ela9orar o estatuto de seus servidores
se1undo as conveni3ncias locais0 'esse campo inadmiss"vel a e!tenso das normas estatut7rias
federais ou estaduais aos servidores municipais no 2ue tan1e ao re1ime de tra9al/o e de
remunerao0 (6 ser7 poss"vel a aplicao do estatuto da Gnio ou do %stado-mem9ro se a lei
municipal assim o determinar e!pressamente0
'em mesmo a ;onstituio estadual poder7 esta9elecer direitos encar1os
ou vanta1ens para o servidor municipal por2ue isto atenta contra a autonomia local0 As
;onstituiCes estaduais e leis ordin7rias 2ue esta9elecem essa e!tenso de vanta1ens do servidor
p=9lico estadual ao municipal tiveram as respectivas disposiCes invalidadas por inconstitucionais0
;omo :7 vimos em ra*o de sua autonomia constitucional as entidades
estatais so competentes para or1ani*ar e manter seu funcionalismo criando car1os e funCes
instituindo carreiras e classes fa*endo provimento e lotaCes esta9elecendo vencimentos e
vanta1ens delimitando os deveres e direitos dos servidores e fi!ando re1ras disciplinares0 &s
preceitos re1uladores das relaCes :ur"dicas entre a Administrao e o servidor constituem as
normas estatut7rias contidas no respectivo estatuto e na le1islao correlata e!plicitadas nos
decretos e re1ulamentos e!pedidos para sua fiel e!ecuo pelo <oder %!ecutivo0
As disposiCes estatut7rias todavia no podem contrariar o esta9elecido na
;onstituio da $ep=9lica como normas 1erais de o9serv5ncia o9ri1at6ria pelas entidades estatais
aut7r2uicas e fundacionais p=9licas na or1ani*ao do seu pessoal e dos respectivos re1imes
:ur"dicos0
)e:amos em espcie as normas constitucionais pertinentes ao servio
p=9lico para ao depois e!aminarmos os deveres e direitos dos servidores 2ue podero constar de
disposiCes estatut7rias0
& 2ue nos propomos e!aminar neste t6pico so as 'ormas ;onstitucionais
<ertinentes constantes dos referidos arts0 IN a ?1 da ;.0 Destas pelo menos uma tem um car7ter
nitidamente or1ani*at6rio >art0 IN # do 2ual deriva o princ"pio :7 visto da or1ani*ao le1al do
servio p=9lico@0
%ssas normas dispCem so9reA acessi9ilidade aos car1os p=9licos >art0 IN #@8
o9ri1atoriedade de concurso p=9lico >art0 IN ##@8 paridade de vencimentos >arts0 IN U## e IJ O
1F@8 vedaCes de e2uiparaCes e vinculaCes >art0 IN U###@8 inacumula9ilidade de car1os
empre1os e funCes >art0 IN U)# e U)##@8 esta9ilidade >art0 ?1 caput@8 aposentadoria >art0 ?R@8
cDmputo do tempo de servio prestado a todas as entidades da Administrao direta aut7r2uica e
fundacional >art0 ?R O IF@8 e!erc"cio de funCes eletivas por servidor >art0 I+@8 demisso de
est7veis >art0 ?1 O 1F@8 reinte1rao >art0 ?1 O EF@8 responsa9ili*ao civil dos servidores >art0 IN
O MF@8 su:eio 4s normas constitucionais 2uanto 4 forma e 4s condiCes de provimento dos car1os
p=9licos >art0 IN # e ##@8 1reve >art0 IN )##@0
Analisemos sumariamente a ra*o de ser e a e!tenso dessas imposiCes
constitucionais0
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Ao esta9elecer a acessi9ilidade aos car1os p=9licos a todos os 9rasileiros
>art0 IN #@ a ;onstituio e!clui e!pressamente os estran1eiros residentes no <a"s aos 2uais se
aplica tam9m o disposto no seu art0 HF caput 2uanto 4 i1ualdade perante a lei >isonomia@0 'o
2uer isso di*er 2ue o estran1eiro est7 impedido de servir 4 Administrao so9 v"nculo
empre1at"cio0 A9solutamente0 A vedao s6 para a investidura em car1o p=9lico sendo
perfeitamente v7lida sua admisso ou contratao na forma do art0 IN #U0
<or outro lado o mesmo art0 IN # condiciona a acessi9ilidade aos car1os
p=9licos ao preenc/imento dos re2uisitos esta9elecidos em lei0 ;om isso ficam as AdministraCes
autori*adas a prescrever e!i13ncias 2uanto a capacidade f"sica moral tcnica cient"fica e
profissional 2ue entenderem convenientes como condiCes de efici3ncia moralidade e
aperfeioamento do servio p=9lico0 Mas 4 lei espec"fica de car7ter local vedado dispensar
condiCes esta9elecidas em lei nacional para a investidura em car1os p=9licos como as e!i1idas
pelas leis eleitoral e do servio militar ou para o e!erc"cio de determinadas profissCes >;. art0 EE
U)#@0 % tanto uma como outra devero respeitar as 1arantias asse1uradas no art0 HF da ;. 2ue
veda distinCes 9aseadas em se!o idade raa tra9al/o credo reli1ioso e convicCes pol"ticas0
Luanto ao princ"pio da isonomia >;. art0 HF@ preciso ver 2ue alm das
distinCes acima referidas a i1ualdade de todos os 9rasileiros perante a lei veda as e!i13ncias
meramente discriminat6rias como as relativas ao lu1ar de nascimento condiCes pessoais de
fortuna fam"lia privil1ios de classe ou 2ual2uer outra 2ualificao social0 % assim por2ue os
re2uisitos a 2ue se refere o te!to constitucional >art0 IJ@ /o de ser apenas os 2ue o9:etivamente
considerados se mostrem necess7rios ao ca9al desempen/o da funo p=9lica0 %!emplificandoA se
determinado car1o de datil61rafo pode ser e!ercido indiferentemente por pessoas do se!o
feminino ou masculino a discriminao fundada nesse atri9uto pessoal do candidato ser7 indevida8
entretanto se o 2ue a Administrao dese:a uma pessoa do se!o feminino para ocupar o car1o
de datil61rafo numa penitenci7ria de mul/eres o esta9elecimento desse re2uisito no constituir7
discriminao ile1al uma ve* 2ue visa a atender a uma le1"tima conduta administrativa0 Da" por
2ue a :urisprud3ncia tem admitido como v7lidas e!i13ncias 2ue 4 primeira vista pareceriam
atentat6rias ao princ"pio da isonomia tais como as 2ue limitam a acessi9ilidade a certos car1os em
ra*o da idade se!o cate1oria profissional condiCes m"nimas de capacidade f"sica e mental e
outros re2uisitos de ade2uao ao car1o0
% na vi13ncia da atual ;onstituio o (T. <leno tem entendido 2ue
v7lida a restrio nas Q/ip6teses em 2ue a limitao da idade se possa le1itimar como imposio da
nature*a e das atri9uiCes do car1o a preenc/erQ0 (e1uindo essa orientao a (uprema ;orte
considerou Qincensur7vel a lei re1istrar idade m7!ima para o in1resso no Ministrio <=9licoQ0
A o9ri1atoriedade de concurso p=9lico somente para a primeira
investidura em car1o ou empre1o p=9lico isto para o in1resso em car1o isolado ou no car1o
inicial da carreira nas entidades estatais suas autar2uias suas fundaCes p=9licas e suas
paraestatais0 & concurso o meio tcnico posto 4 disposio da Administrao <=9lica para
o9ter-se moralidade efici3ncia e aperfeioamento do servio p=9lico e ao mesmo tempo
propiciar i1ual oportunidade a todos os interessados 2ue atendam aos re2uisitos da lei consoante
determina o art0 IN ## da ;.0
Desde a ;onstituio de 1JMN os concursos p=9licos s6 podem ser de
provas ou de provas e t"tulos ficando assim afastada a possi9ilidade de seleo com 9ase
unicamente em t"tulos como ocorria na vi13ncia da ;onstituio de 1J?M 2ue fa*ia i1ual
e!i13ncia para a primeira investidura em car1os de carreira silenciando entretanto 2uanto 4
modalidade do concurso >art0 1+M8 cf0 art0 IN ## da atual ;.@0
&s concursos no t3m forma ou procedimento esta9elecido na ;onstituio
mas de toda conveni3ncia 2ue se:am precedidos de uma re1ulamentao le1al ou administrativa
amplamente divul1ada para 2ue os candidatos se inteirem de suas 9ases e matrias e!i1idas0
;omo atos administrativos devem ser reali*ados pelo %!ecutivo atravs de 9ancas ou comissCes
e!aminadoras re1ularmente constitu"das com elementos capa*es e idDneos dos 2uadros do
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funcionalismo ou no e com recurso para 6r1os superiores visto 2ue o re1ime democr7tico
contr7rio a decisCes =nicas so9eranas e irrecorr"veis0
A Administrao livre para esta9elecer as 9ases do concurso e os critrios
de :ul1amento desde 2ue o faa com i1ualdade para todos os candidatos tendo ainda o poder
de a todo tempo alterar as condiCes e re2uisitos de admisso dos concorrentes para mel/or
atendimento do interesse p=9lico0
&s candidatos mesmo 2ue inscritos no ad2uirem direito 4 reali*ao do
concurso na poca e condiCes inicialmente esta9elecidas pela Administrao8 esses elementos
podem ser modificados pelo <oder <=9lico como pode ser cancelado ou invalidado o concurso
antes durante ou ap6s sua reali*ao0 % assim por2ue os concorrentes t3m apenas uma
e!pectativa de direito 2ue no o9ri1a a Administrao a reali*ar as provas prometidas0 Ainda
mesmo a aprovao no concurso no 1era direito a9soluto 4 nomeao pois 2ue continua o
aprovado com simples e!pectativa de direito 4 investidura no car1o ou empre1o disputado0
)encido o concurso o primeiro colocado ad2uire direito su9:etivo 4
nomeao com prefer3ncia so9re 2ual2uer outro desde 2ue a Administrao se dispon/a a prover
o car1o mas a conveni3ncia e oportunidade do provimento ficam 4 inteira discrio do <oder
<=9lico0 & 2ue no se admite a nomeao de outro candidato 2ue no o vencedor do concurso
pois nesse caso /aver7 preterio do seu direito salvo a e!ceo do art0 IN #)0
& concurso tem validade de dois anos contados da /omolo1ao
prorro17vel uma ve* por i1ual per"odo conforme dispCe o art0 IN ### da ;.0
Ap6s o concurso se1ue-se o provimento do car1o atravs da nomeao do
candidato aprovado0
A nomeao o ato de provimento de car1o 2ue se completa com a posse
e o e!erc"cio0
A investidura do servidor no car1o ocorre com a posse0 A posse a
conditio iuris da funo p=9lica0 <or ela se conferem ao funcion7rio ou ao a1ente pol"tico as
prerro1ativas os direitos e os deveres do car1o ou do mandato0 (em a posse o provimento no se
completa nem pode /aver e!erc"cio da funo p=9lica0 P a posse 2ue marca o in"cio dos direitos e
deveres funcionais como tam9m 1era as restriCes impedimentos e incompati9ilidades para o
desempen/o de outros car1os funCes ou mandatos0 <or isso mesmo a nomeao re1ular s6
pode ser desfeita pela Administrao antes da posse do nomeado0 'o entanto a anulao do
concurso com a e!onerao do nomeado ap6s a posse s6 pode ser feita com o9serv5ncia do
devido processo le1al e a 1arantia de ampla defesa0
& e!erc"cio do car1o decorr3ncia natural da posse0 'ormalmente a posse
e o e!erc"cio so dados em momentos sucessivos e por autoridades diversas mas casos /7 em 2ue
se re=nem num s6 ato perante a mesma autoridade0 P o e!erc"cio 2ue marca o momento em 2ue o
funcion7rio passa a desempen/ar le1almente suas funCes e ad2uire direito 4s vanta1ens do car1o
e 4 contraprestao pecuni7ria devida pelo <oder <=9lico0 (em e!erc"cio :7 decidiu o T-(< no
/7 direito ao rece9imento de vencimentos0
;om a posse o car1o fica provido e no poder7 ser ocupado por outrem
mas o provimento s6 se completa com a entrada em e!erc"cio do nomeado0 (e este no o fa* na
data prevista a nomeao e conse2uentemente a posse tornam-se inefica*es o 2ue :untamente
com a vac5ncia do car1o deve ser declarado pela autoridade competente0
&9serve-se por fim 2ue a e!i13ncia de prvia aprovao em concurso
para os car1os de provimento efetivo ou se:a no tempor7rio no condicionado a uma relao de
confiana entre o nomeado e seus superiores /ier7r2uicos0 Da" por 2ue dispensada para o
preenc/imento dos car1os declarados em lei de provimento em comisso cu:a principal
caracter"stica a confia9ilidade 2ue devem merecer seus ocupantes por isso mesmo nome7veis e
e!oner7veis livremente >;. art0 IN ##@0
A desinvestidura de car1o ou empre1o p=9lico pode ocorrer por demisso
ou e!onerao0 Demisso punio por falta 1rave8 e!onerao desinvestidura de of"cio ou a
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pedido do interessado - neste caso desde 2ue no este:a sendo processado :udicial ou
administrativamente0 A Lei +011ESJR denomina destituio a desinvestidura do servidor no
efetivo ocupante de car1o em comisso >art0 1IH@0
(o9re a paridade de vencimentos no atual sistema os vencimentos pa1os
pelo <oder %!ecutivo constituem o teto para a remunerao dos funcion7rios 2ue e!eram
funCes i1uais ou assemel/adas no Le1islativo e no -udici7rio >;. art0 IN U##@0 (endo assim
estes <oderes tendo em vista suas disponi9ilidades orament7rias podem esta9elecer a retri9uio
a seus funcion7rios em 9ases id3nticas 4s do %!ecutivo ou l/es atri9uir menor remunerao mas
nunca pa1ar-l/es mais de modo a criar uma in:usta disparidade como ocorria antes da $evoluo
de 1JM? principalmente em relao aos servios do <oder Le1islativo0
A lei asse1urar7 aos servidores da Administrao direta isonomia de
vencimentos para car1os de atri9uiCes i1uais ou assemel/ados do mesmo <oder ou entre
servidores dos <oderes %!ecutivo Le1islativo e -udici7rio ressalvadas as vanta1ens de car7ter
individual e as relativas 4 nature*a ou ao local de tra9al/o0
&9serve-se finalmente 2ue o sistema da paridade foi consa1rado em
termos amplos por2uanto o art0 IJ O 1F da ;. refere-se a vencimentos 2ue compreendem o
valor do padro >vencimento@ com as vanta1ens auferidas pelo funcion7rio a t"tulo de adicionais
ou 1ratificao0 Da" resulta 2ue o Le1islativo e o -udici7rio esto su:eitos 2ualitativa e
2uantitativamente 4s vanta1ens pecuni7rias esta9elecidas pelo %!ecutivo0 <elas mesmas ra*Ces se
a lei retira dos servidores do %!ecutivo determinada vanta1em sua correspondente na 7rea do
Le1islativo ou do -udici7rio estar7 automaticamente cancelada se acarretar disparidade de
vencimentos em face do car7ter co1ente do art0 IN U## 2ue norma de efic7cia plena0
A vedao de e2uiparaCes e vinculaCes de 2ual2uer nature*a para o efeito
de remunerao do pessoal do servio p=9lico >;. art0 IN U###@ outra norma morali*adora 2ue
fi1ura no te!to constitucional desde 1JMN >art0 JM@0 $essalvada a /ip6tese do art0 IJ O 1F
autori*ando a e2uiparao dos car1os dos <oderes Le1islativo e -udici7rio 2ue possuam
atri9uiCes i1uais ou assemel/adas aos correspondentes car1os do <oder %!ecutivo >paridade@ a
;onstituio pro"9e o tratamento :ur"dico paralelo de car1os com funCes desi1uais >e2uiparao@
e a su9ordinao de um car1o a outro dentro ou fora do mesmo <oder ou a 2ual2uer fator 2ue
funcione como "ndice de rea:ustamento autom7tico como o sal7rio m"nimo ou a arrecadao
orament7ria >vinculao@ para fins de remunerao do pessoal administrativo0
A proi9io de acumulao de car1os empre1os e funCes tanto na
Administrao direta como na indireta >;. art IN U)# e U)##@ visa a impedir 2ue um mesmo
cidado passe a ocupar v7rios lu1ares ou a e!ercer v7rias funCes sem 2ue as possa desempen/ar
proficientemente em9ora perce9endo inte1ralmente os respectivos vencimentos0
A pr6pria ;onstituio entretanto recon/ecendo a conveni3ncia de mel/or
aproveitamento da capacidade tcnica e cient"fica de determinados profissionais a9riu al1umas
e!ceCes 4 re1ra da no acumulao para permiti-la e!pressamente 2uanto a car1o da
Ma1istratura e do Ma1istrio >art0 JH par71rafo =nico #@ a dois car1os de Ma1istrio >art0 IN
U)# QaQ@ a de um destes com outro tcnico ou cientifico >art0 IN U)# Q9Q@ e a de dois car1os
privativos de mdico >art0 IN U)# QcQ@ contanto 2ue /a:a compati9ilidade de /or7rios >art0 IN
U)#@0 A vedao 1enrica e ressalvadas as mencionadas e!ceCes prevalece entre 2uais2uer
car1os - de nomeao ou eletivos - ocupados a 2ual2uer t"tulo de 2uais2uer entidades estatais
aut7r2uicas e paraestatais das tr3s esferas administrativas estendendo-se a empre1os e funCes
>;. art0 IN U)##@0
<elas atuais disposiCes constitucionais entendemos 2ue o servidor
aposentado pode e!ercer 2ual2uer empre1o funo ou car1o em comisso :7 2ue no se encontra
nen/uma restrio nas normas a respeito0 % se aposentado em dois car1os nos termos do art0 IN
U)# e U)## poder7 ainda rece9er dos cofres p=9licos :untamente com os respectivos proventos
a remunerao pelo e!erc"cio de mandato eletivo ou car1o em comisso ou pela prestao de
servios0 Luanto ao servidor aposentado compulsoriamente >setenta anos de idade@ entendemos
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2ue no poder7 ocupar 2ual2uer outro car1o empre1o ou funo p=9lica por2ue a pr6pria
;onstituio da $ep=9lica esta9elece uma presuno de incapacidade a9soluta para o desempen/o
de servio p=9lico0
%sta9ilidade a 1arantia constitucional de perman3ncia no servio p=9lico
outor1ada ao servidor 2ue nomeado por concurso em car7ter efetivo ten/a transposto o est71io
pro9at6rio de dois anos >;. art0 ?1@0
A nomeao em car7ter efetivo a condio primeira para a a2uisio da
esta9ilidade0 A efetividade em9ora se refira ao servidor apenas um atri9uto do car1o
concernente 4 sua forma de provimento e como tal deve ser declarada no decreto de nomeao e
no t"tulo respectivo por2ue um servidor pode ocupar transitoriamente um car1o de provimento
efetivo >casos de su9stituio p0 e!0@ sem 2ue essa 2ualidade se transmita ao seu ocupante
eventual0 P por isso 2ue os nomeados em comisso e os admitidos na forma do art0 IN #U da ;.
cu:os v"nculos empre1at"cios t3m sempre um car7ter provis6rio :amais ad2uirem esta9ilidade0 'o
podem pretender a perman3ncia no servio p=9lico por2ue essa 1arantia repetimos e!clusiva
dos servidores re1ularmente investidos em car1os p=9licos de provimento efetivo0
&s efetivos no so e!oner7veis ad nutum 2ual2uer 2ue se:a o tempo de
servio no car1o por2ue a nomeao com esse car7ter tra* "nsita a condio de perman3ncia
en2uanto 9em servirem 4 Administrao0 (omente atravs de apurao :udicial ou administrativa
em 2ue se comprove motivo ense:ador de dispensa 2ue se le1itima a desinvestidura do servidor
efetivo0
'o /7 confundir efetividade com esta9ilidade por2ue a2uela uma
caracter"stica da nomeao e esta e um atri9uto pessoal do ocupante do car1o ad2uirido ap6s a
satisfao de certas condiCes de seu e!erc"cio0 A efetividade um pressuposto necess7rio da
esta9ilidade0 (em efetividade no pode ser ad2uirida a esta9ilidade0
%st71io pro9at6rio o per"odo de e!erc"cio do funcion7rio durante o 2ual
o9servado e apurada pela Administrao a conveni3ncia ou no de sua perman3ncia no servio
p=9lico mediante a verificao dos re2uisitos esta9elecidos em lei para a a2uisio da esta9ilidade
>idoneidade moral aptido disciplina assiduidade dedicao ao servio efici3ncia etc0@0 <ara
esse est71io s6 se conta o tempo de nomeao efetiva na mesma Administrao no sendo
comput7vel o tempo de servio prestado em outra entidade estatal nem o per"odo de e!erc"cio de
funo p=9lica a t"tulo provis6rio0
;omprovado durante o est71io pro9at6rio 2ue o funcion7rio no satisfa* as
e!i13ncias le1ais da Administrao pode ser e!onerado :ustificadamente pelos dados col/idos no
servio na forma estatut7ria independentemente de in2urito administrativo isto de processo
administrativo disciplinar0 %ssa e!onerao no penalidade no demisso8 simples dispensa
do servidor por no convir 4 Administrao sua perman3ncia uma ve* 2ue se revelaram
insatisfat6rias as condiCes de seu tra9al/o na fase e!perimental sa9iamente institu"da pela
;onstituio para os 2ue alme:am a esta9ilidade no servio p=9lico0
Da" por 2ue o servidor fica su:eito a e!onerao durante o est71io
pro9at6rio desde 2ue se comprove administrativamente sua incapacidade ou inade2uao para o
servio p=9lico e superada essa fase consolida-se sua posio no servio p=9lico tornando-se
no mais e!oner7vel de of"cio por2ue da" por diante est7vel0 A demisso entretanto como
pena administrativa 2ue pode ser aplicada em 2ual2uer fase - ao est7vel e ao inst7vel - desde
2ue o servidor cometa infrao disciplinar ou crime funcional re1ularmente apurado em processo
administrativo ou :udicial0 'o /7 demisso ad nutum como no /7 e!onerao disciplinarA a2uela
>demisso@ depende sempre de processo compro9at6rio da infrao ao passo 2ue esta
>e!onerao@ pressupCe sempre a ine!ist3ncia de infrao pois se 9aseia e!clusivamente na
conveni3ncia da dispensa por parte do servidor >e!onerao a pedido@ ou por parte da
Administrao >e!onerao de of"cio@ sem 2ual2uer car7ter punitivo0
A esta9ilidade um atri9uto pessoal do servidor en2uanto a efetividade
uma caracter"stica do provimento de certos car1os0 Dai decorre 2ue a esta9ilidade no no car1o
p71ina 1EH
1EM
mas no servio p=9lico em 2ual2uer car1o e2uivalente ao da nomeao efetiva0 & servidor est7vel
pode ser removido ou transferido pela Administrao se1undo as conveni3ncias do servio sem
2ual2uer ofensa 4 sua efetividade e esta9ilidade0 & est7vel no inamov"vel0 P conservado no
car1o en2uanto 9em servir e convier 4 Administrao0 'isso se distin1ue do vital"cio 2ue tem
direito ao e!erc"cio do car1o en2uanto e!istir conservando as vanta1ens respectivas no caso de
e!tino0
%!tin1uindo-se o car1o em 2ue se encontrava o servidor est7vel ficar7 ele
em disponi9ilidade remunerada at seu ade2uado aproveitamento em outro de nature*a e
vencimentos compat"veis com o 2ue ocupava >;. art0 ?1 O IF@ diversamente do 2ue ocorre com
o vital"cio inamov"vel 2ue no o9ri1ado a aceitar outro car1o em9ora id3ntico ao seu 2ue fora
e!tinto0 (e a e!tino do car1o se der no est71io pro9at6rio poder7 o esta1i7rio ser e!onerado de
of"cio uma ve* 2ue ainda no tem esta9ilidade e portanto no desfruta da prerro1ativa
constitucional da disponi9ilidade0
A alterao da denominao do car1o ou de suas atri9uiCes no afeta seu
ocupante est7vel 2ue tem direito 4 continuao de seu e!erc"cio salvo se a remoo se der por
interesse do servio p=9lico0 & 2ue no se admite a transfer3ncia do servidor est7vel para car1o
inferior ou incompat"vel com suas aptidCes reveladas em concurso ou decorrentes de t"tulos
profissionais 2ue serviram de 9ase para o in1resso no servio p=9lico0
& servidor est7vel - mel/or dir"amos esta9ili*ado - por ter satisfeito as tr3s
condiCes constitucionais para a a2uisio dessa situao funcional - concurso p=9lico nomeao
efetiva e est71io pro9at6rio - no pode mais ser e!onerado por conveni3ncia da administrao
nem demitido sem se apurar a infrao em processo administrativo ou :udicial 2ue sirva de 9ase a
aplicao da pena demiss6ria >;. art0 ?1 O 1F@0 &9serve-se desde lo1o 2ue demisso e
e!onerao constituem institutos diversos no Direito AdministrativoA demisso dispensa a titulo
de penalidade funcional8 e!onerao dispensa a pedido ou por conveni3ncia da Administrao
nos casos em 2ue o servidor pode ser dispensado0
Ao servidor est7vel 1arante ainda a ;onstituio o direito de se reinte1rar
no mesmo car1o 2uando invalidada por sentena :udicial a demisso e o eventual ocupante da
va1a ser7 recondu*ido ao car1o de ori1em sem direito a indeni*ao aproveitado em outro car1o
ou posto em disponi9ilidade >;. art0 ?1 O EF@0
A aposentadoria a 1arantia de inatividade remunerada recon/ecida aos
servidores 2ue :7 prestaram lon1os anos de servio ou se tornaram incapacitados para suas
funCes0 A ;onstituio .ederal esta9elece tr3s espcies de aposentadoriaA por invalide*
permanente com proventos inte1rais ou proporcionais se1undo as situaCes referidas no art0 ?R
#8 compuls6ria aos setenta anos de idade com proventos proporcionais >art0 ?R ##@8 volunt7ria
2uando re2uerida pelo servidor nas se1uintes condiCes8 ap6s trinta e cinco anos de servio se
for /omem8 ap6s trinta anos se mul/er com proventos inte1rais8 ap6s trinta anos de efetivo
e!erc"cio em funCes de Ma1istrio se professor e vinte e cinco se professora com proventos
inte1rais8 ap6s trinta anos de servio se /omem e vinte cinco se mul/er com proventos
proporcionais8 e aos sessenta e cinco anos de idade se /omem e sessenta se mul/er tam9m
com proventos proporcionais >art0 ?R ###@0
&s proventos da inatividade sero sempre inte1rais 2uando a aposentadoria
se der ap6s trinta e cinco ou trinta anos de servio conforme o 9enefici7rio se:a do se!o
masculino ou feminino >;. art0 ?R ### QaQ@ 2uando a invalide* decorrer de acidente em servio
de molstia profissional ou doena 1rave conta1iosa ou incur7vel especificadas em lei >art0 ?R #@
e ap6s trinta anos se professor ou vinte e cinco se professora de efetivo e!erc"cio do Ma1istrio
>art0 ?R ### Q9Q@0 'os demais casos - aposentadoria compuls6ria ou por invalide* resultante de
outras causas - os proventos sero proporcionais ao tempo de servio o9servada a reduo
constitucional em 9eneficio dos servidores do se!o feminino >art0 ?R # ## e ### QcQ e QdQ@0 %
a1ora pela ;onstituio de 1J++ sero estendidos aos inativos 2uais2uer 9enef"cios ou vanta1ens
posteriormente concedidos aos servidores em atividade inclusive 2uando decorrentes da
p71ina 1EM
1EN
transformao ou reclassificao do car1o ou funo em 2ue se deu a aposentadoria na forma da
lei >art0 ?R O ?F@0
A reviso dos proventos da aposentadoria preceito constitucional de
o9ri1at6ria o9serv5ncia por todas as entidades estatais >art0 ?R O ?F@0 Assim sendo toda ve* 2ue
por motivo de alterao do poder a2uisitivo da moeda se modificarem os vencimentos dos
funcion7rios em atividade tero 2ue ser rea:ustados os proventos dos inativos0
&s re2uisitos para a aposentadoria tais como esta9elecidos na ;onstituio
no podem ser alterados pela le1islao ordin7ria0 (omente 2uanto ao tempo para a aposentadoria
>e tam9m para a reforma transfer3ncia para a inatividade e disponi9ilidade@ tendo em vista a
nature*a do servio se permitem e!ceCes assim mesmo atravs de lei complementar consoante
dispCe o art0 ?R O 1F da ;. 2ue s6 permite e!ceCes no caso de e!erc"cio de atividades
consideradas penosas insalu9res ou peri1osas considerando o maior des1aste 2ue essas atividades
causem 4 pessoa na sua inte1ridade f"sica e mental0 A lei complementar 2ue e!cepcionar os limites
constitucionais ter7 car7ter impositivo para todas as esferas administrativas outor1ando desde
sua vi13ncia o direito 4 aposentadoria facultativa0
& direito 4 aposentadoria consoante vem decidindo reiteradamente o (T.
ad2uire-se com o preenc/imento dos re2uisitos e!i1idos pela lei da poca de modo 2ue se o
servidor no a re2uereu na vi13ncia desta sua situao no se alterar7 pela edio de lei
modificadora0
A aposentadoria admite reverso e cassao0 $everso o retorno do
inativo ao servio em face da cessao dos motivos 2ue autori*aram a aposentadoria por
invalide*0 ;assao da aposentadoria penalidade assemel/ada 4 demisso por acarretar a
e!cluso do infrator do 2uadro dos inativos e conse2uentemente a cessao do pa1amento de
seus proventos0 ;omo 2ual2uer ato administrativo a aposentadoria pode ser anulada 2uando
ile1al >irre1ularidade na conta1em do tempo de servio p0 e!0@0
& tempo de servio p=9lico prestado a 2ual2uer das entidades estatais por
determinao constitucional ser7 inte1ralmente computado para a aposentadoria e a
disponi9ilidade >;. art0 ?R O IF@0
(ervio p=9lico o prestado a entidade p=9lica - Gnio %stados-mem9ros
Munic"pios Distrito .ederal e respectivas autar2uias e fundaCes p=9licas - de modo 2ue nos
termos do preceito constitucional no comput7vel o tempo de servio prestado a entidades
paraestatais como as empresas p=9licas e as sociedades de economia mista 2ue no so entes
p=9licos mas or1ani*aCes de Direito <rivado salvo 2uando declarado por lei especial como
esta9elecimento prestador de servio p=9lico0 'o tam9m comput7vel o tempo de servio
1ratuito a menos 2ue a lei o considere relevante mas o (T. :7 sumulou 2ue Qo tempo de servio
militar conta-se para efeito de disponi9ilidade e aposentadoria do servidor p=9lico estadualQ0 A
;onstituio .ederal no entanto ainda asse1ura a conta1em do tempo de atividade privada
se1undo critrios esta9elecidos em lei >art0 ERE O EF@0
'o caso de acumulao inadmiss"vel a conta1em do tempo de servio
para a aposentadoria em car1o de uma entidade estatal 2uando :7 computado em outra para o
mesmo fim0
& e!erc"cio de mandatos eletivos por servidor p=9lico no vedado na ;.
cu:o art I+ re1ula a situao dos servidores em 1eral da Administrao direta e indireta
investidos em mandatos eletivos0
As duas principais re1ras 2ue defluem da norma constitucional soA l,@ o
servidor p=9lico pode e!ercer mandato eletivo federal estadual ou municipal sem perder o car1o
empre1o ou funo devendo apenas afastar-se com pre:u"*o da remunerao8 E,@ o tempo de
servio do servidor afastado para e!ercer mandato eletivo ser7 contado para todos os efeitos
le1ais e!ceto para promoo por merecimento0
& afastamento do car1o empre1o ou funo com pre:u"*o da
correspondente remunerao decorr3ncia do princ"pio 1eral da inacumula9ilidade de car1os
p71ina 1EN
1E+
empre1os e funCes p=9licas constante do art0 IN U)# e U)## da ;.0 A essa re1ra entretanto o
te!to constitucional admite duas e!ceCes relativamente aos mandatos de <refeito e )ereador0
;om efeito o servidor 2ue se afastar do car1o empre1o ou funo para e!ercer o mandato de
<refeito poder7 optar entre a remunerao e os su9s"dios >art0 I+ ##@8 se o mandato for de
)ereador e /ouver compati9ilidade de /or7rios no se afastar7 passando a perce9er
cumulativamente a remunerao e os su9s"dios >art0 I+ ###@ podendo ser promovido at por
merecimento pois a vedao constitucional atin1e apenas os servidores afastados >art0 I+ #)@0 A
fim de evitar 2uais2uer d=vidas o te!to constitucional esclarece 2ue para o e!erc"cio de mandato
de )ereador se no /ouver compati9ilidade de /or7rios aplicar-se-7 a re1ra 1eral do art0 I+ #)
isto o servidor dever7 afastar-se podendo optar pela sua remunerao ou a do car1o eletivo0
<or outro lado e!pressamente vedado ao )ereador o e!erc"cio de car1o
em comisso ou e!oner7vel ad nutum nos casos :7 previstos na ;onstituio da $ep=9lica para os
Deputados .ederais e (enadores >art0 H? # Q9Q e ## Q9Q@ conforme o disposto no art0 EJ )## da
mesma ;.0
A demisso de vital"cios - funcion7rios investidos em car7ter perptuo no
car1o - e dos est7veis - funcion7rios 2ue ad2uiriram o direito de perman3ncia no servio p=9lico -
depende em 2ual2uer caso de sentena :udicial ou tratando-se de est7vel de processo
administrativo em 2ue se l/e asse1ure ampla defesa >;. arts0 ?1 O 1F JH # e 1E+ O HF #@0
&s vital"cios e os est7veis no podem ser e!onerados e! officio e somente
perdem os respectivos car1os 2uando se e!onerarem a pedido ou forem punidos com a pena de
demisso ficando em disponi9ilidade remunerada na /ip6tese de e!tino como vimos acima ao
tratar da esta9ilidade0
<ara a demisso do vital"cio o =nico meio o processo :udicial 1eralmente
o penal pois Qa perda de car1o funo p=9lica ou mandato eletivoQ efeito da condenao
devendo Qser motivadamente declarado na sentenaQ em 2ue incorre o infrator Qcondenado a pena
privativa de li9erdade por crime cometido com a9uso de poder ou violao do dever inerente 4
funo p=9licaQ 2uando a pena aplicada for superior a 2uatro anos >;< art0 JE #@0 'o processo
administrativo ou :udicial a ;onstituio asse1ura o contradit6rio e a ampla defesa com os meios
e recursos a ela inerentes >art0 HF L)@0 'ada impede porm 2ue atravs de processo :udicial
diverso do penal mas como este com contradit6rio e defesa ampla se pea o recon/ecimento da
culpa do vital"cio por fatos 2ue em9ora no consu9stanciando crime definido em lei constituam
falta 1rave ense:adora da penalidade m7!ima0 'a primeira /ip6tese a perda do car1o efeito da
aplicao da pena principal pelo -udici7rio en2uanto 2ue na se1unda a -ustia faculta 4
Administrao a aplicao da pena demiss6ria recon/ecendo a materialidade e a autoria do fato0
<ara a demisso do est7vel a Administrao no precisa recorrer 4 -ustia
ainda 2ue o fato su:eito a punio confi1ure crime uma ve* 2ue a ;onstituio l/e permite fa*3-lo
mediante processo administrativo ou mais precisamente processo administrativo disciplinar em
2ue asse1ure ampla defesa ao infrator0 <or ampla defesa no caso deve-se entender a vista do
processo com a faculdade de resposta e de produo de provas contr7rias 4 acusao0 & processo
administrativo disciplinar no to formal 2uanto o :udicial penal ou no nem to ri1oroso no
contradit6rio0 & essencial 2ue se conceda ao acusado a oportunidade de ilidir a acusao sem o
2ue a punio administrativa nula por afrontar uma 1arantia constitucional >art0 ?1 O lF@0
A reinte1rao a reconduo do servidor ao mesmo car1o de 2ue fora
demitido com o pa1amento inte1ral dos vencimentos e vanta1ens do tempo em 2ue esteve
afastado uma ve* recon/ecida a ile1alidade da demisso em deciso :udicial0 ;omo rea9ilitao
funcional a reinte1rao acarreta necessariamente a restaurao de todos os direitos de 2ue foi
privado o servidor com a ile1al demisso0 'essa reparao entretanto s6 entram as vanta1ens
decorrentes do car1o auferidas no 5m9ito administrativo0 ;om a volta do reinte1rando ao car1o
por deciso :udicial 2uem o ocupava perde o lu1ar sem direito a 2ual2uer indeni*ao0 (e se
tratar de primeira investidura ser7 aproveitado em outro car1o ou posto em disponi9ilidade8 se o
p71ina 1E+
1EJ
ocupante veio de outro car1o retornar7 automaticamente ao anterior0 De 2ual2uer forma dar7
sempre o lu1ar ao reinte1rado >;. art0 ?1 O EF@0
'o se confunda a reinte1rao com a readmisso ou com a reverso0 'a
reinte1rao recon/ece-se 2ue a pena de demisso foi ile1al e em ra*o desse recon/ecimento
restauram-se todos os direitos do demitido com seu retorno ao car1o e pa1amento das
indeni*aCes devidas8 na readmisso permite-se a volta do e!-funcion7rio ao servio p=9lico >no
ao car1o@ sem direito a 2ual2uer indeni*ao contando-se apenas o tempo de servio
efetivamente prestado anteriormente8 na reverso concede-se o retorno do inativo >aposentado ou
reformado@ ao servio de 2ue se /avia afastado pela aposentadoria >civil@ ou pela reforma
>militar@0 A reinte1rao um direito do demitido 2uando recon/ecida :udicialmente sua
inoc3ncia8 a readmisso o retorno do funcion7rio ao servio p=9lico 2uando anulada
administrativamente sua desinvestidura >em face da sistem7tica constitucional a readmisso no
mais ato de li9eralidade da Administrao@8 a reverso a volta ao car1o ou ao posto 2uando se
tornam necess7rios os servios do aposentado ou do reformado mediante solicitao do
interessado mas sempre a critrio da Administrao0
A responsa9ili*ao civil de servidores por danos causados a terceiros no
e!erc"cio de suas atividades funcionais depende da comprovao da e!ist3ncia de dolo ou culpa de
sua parte em ao re1ressiva proposta pela pessoa :ur"dica de Direito <=9lico o9ri1ada
o9:etivamente 4 reparao do dano nos termos do art0 IN O MF da ;.0
De fato o O MF do art0 IN esta9elece a responsa9ilidade sem culpa por isso
denominada o9:etiva das entidades de Direito <=9lico >Gnio %stados Distrito .ederal
Munic"pios e suas autar2uias@ e de Direito <rivado prestadoras de servios p=9licos pelos
pre:u"*os causados a terceiros em decorr3ncia da atividade administrativa0 Todavia o dispositivo
constitucional veda a transfer3ncia dessa responsa9ilidade ao servidor imput7vel impondo seu
c/amamento a :u"*o no pelo lesado mas pela entidade interessada em ressarcir-se a 2ual para
tanto dever7 demonstrar a culpa do referido servidor em ao autDnoma0
As normas constitucionais so9re os servidores por e!pressa disposio do
art0 IN caput aplicam-se aos tr3s <oderes da Gnio dos %stados-mem9ros do Distrito .ederal e
dos Munic"pios0 (o portanto normas impositivas para os tr3s <oderes e para todas as entidades
estatais aut7r2uicas e fundacionais0
De acordo com a atual ;onstituio Qcompete 4 -ustia do Tra9al/o
conciliar e :ul1ar os diss"dios individuais e coletivos entre tra9al/adores e empre1adores
a9ran1idos os entes de direito p=9lico e!terno e da administrao p=9lica direta e indireta dos
Munic"pios do Distrito .ederal dos %stados e da Gnio e na forma da lei outras controvrsias
decorrentes da relao de tra9al/o 9em como os lit"1ios 2ue ten/am ori1em no cumprimento de
suas pr6prias sentenas inclusive coletivasQ >art0 11? caput@0 & tratamento le1al aplic7vel ao
servidor p=9lico muito espec"fico e diferente da le1islao pertinente aos tra9al/adores ur9ano e
rural0 Diante disso as reivindicaCes de servidores p=9licos no re1idos pela ;LT devem ser
:ul1adas pela -ustia ;omum0
&s deveres e direitos dos servidores esto detal/adamente esta9elecidos na
;onstituio da $ep=9lica a serem o9servados pelos estatutos das entidades estatais e de seus
desmem9ramentos aut7r2uicos e fundacionais0 'a imposio desses deveres e na concesso desses
direitos a Administrao dever7 ter sempre presente o interesse coletivo na o9teno dos servios
p=9licos lem9rando-se de 2ue - como o nome est7 indicando - so servios para o p=9lico e de
2ue seus a1entes so servidores p=9licos vale di*er servidores do p=9lico0
%studaremos esses direitos e deveres e separadamente os vencimentos e
vanta1ens pecuni7rias 2ue destacamos do t6pico direitos dada a import5ncia e comple!idade do
seu estudo0
&s estatutos modernos impCem uma srie de deveres aos funcion7rios como
re2uisitos para o 9om desempen/o de seus encar1os e re1ular funcionamento dos servios
p=9licos0
p71ina 1EJ
1IR
Dentre esses deveres salientam-se por sua const5ncia na le1islao dos
povos cultos o de lealdade 4 Administrao e o de o9edi3ncia 4s ordens superiores0
& dever de lealdade tam9m denominado dever de fidelidade e!i1e de
todo servidor a maior dedicao ao servio e o inte1ral respeito 4s leis e 4s instituiCes
constitucionais identificando-o com os superiores interesses do %stado0 Tal dever impede 2ue o
servidor atue contra os fins e os o9:etivos le1"timos da Administrao pois 2ue se assim a1isse
incorreria em infidelidade funcional ense:adora da mais 1rave penalidade 2ue a demisso vale
di*er o desli1amento compuls6rio do servio p=9lico0
& dever de o9edi3ncia impCe ao servidor o acatamento 4s ordens le1ais de
seus superiores e sua fiel e!ecuo0 Tal dever resulta da su9ordinao /ier7r2uica e assenta no
princ"pio disciplinar 2ue informa toda or1ani*ao administrativa0
<or ordens le1ais entendem-se a2uelas emanadas de autoridade competente
em forma ade2uada e com o9:etivos l"citos0 & cumprimento de ordem ile1al como o
descumprimento de ordem le1al acarretam para o servidor responsa9ilidade disciplinar e criminal
>;< art0 EE@ conforme se:a a leso causada 4 Administrao ou a terceiros0
Muitas ve*es o dever no resulta diretamente das normas estatut7rias mas
de outras /ierar2uicamente superiores 2ue e!i1em dos servidores em 1eral determinada conduta
positiva ou ne1ativa decorrente das c/amadas restriCes funcionais a se1uir e!aminadas0
Dentre as restriCes 2ue a funo p=9lica impCe aos seus e!ercentes
destacam-se a de se su:eitarem aos impedimentos esta9elecidos para o desempen/o do car1o0
&s impedimentos ou incompati9ilidades para o desempen/o de funo
p=9lica constituem restriCes perfeitamente admiss"veis ao direito dos servidores estatais
aut7r2uicos e paraestatais por2ue licito 4 Administrao esta9elecer condiCes para a reali*ao
de seus servios0 Assim sendo permitido ao <oder <=9lico impedir contratos de seus servidores
com a Administrao esta9elecer incompati9ilidades entre o e!erc"cio do car1o ou da funo e
certas atividades p=9licas ou particulares impor e!i13ncias de resid3ncia no local do tra9al/o e
2uais2uer outros re2uisitos de efici3ncia e moralidade do servio p=9lico desde 2ue no afronte
os direitos fundamentais do servidor res1uardados pela ;onstituio da $ep=9lica0
A ;onstituio da $ep=9lica ao cuidar do servidor p=9lico civil >arts0 IN a
?1@ detal/ou seus direitos no permitindo 2ue outros l/es se:am acrescentados pois indicou
especificamente os 2ue l/e so e!tensivos dentre os recon/ecidos aos tra9al/adores ur9anos e
rurais >;. art0 NF@0
De um modo 1eral pode di*er-se 2ue os servidores p=9licos tem os
mesmos direitos recon/ecidos aos cidados por2ue cidados tam9m o so apenas com certas
restriCes e!i1idas para o desempen/o da funo p=9lica0 ;om a nova ;onstituio 1o*am dos
se1uintes direitos asse1urados aos tra9al/adores do setor privadoA sal7rio m"nimo8 irreduti9ilidade
do sal7rio8 1arantia de sal7rio nunca inferior ao m"nimo para os 2ue perce9em remunerao
vari7vel8 dcimo-terceiro sal7rio8 remunerao do tra9al/o noturno (uperior 4 do diurno8 sal7rio-
fam"lia para os seus dependentes8 :ornada de tra9al/o no superior a oito /oras di7rias e 2uarenta
e 2uatro semanais8 repouso semanal remunerado8 remunerao do servio e!traordin7rio superior
no m"nimo em cin2Tenta por cento 4 do normal8 1o*o de frias anuais remuneradas com pelo
menos um tero a mais do 2ue o sal7rio normal8 licena 4 1estante sem pre:u"*o do empre1o e do
sal7rio com a durao de cento e vinte dias8 licena-paternidade nos termos fi!ados em lei8
proteo do mercado de tra9al/o da mul/er8 reduo dos riscos inerentes ao tra9al/o8 adicional de
remunerao para as atividades penosas insalu9res ou peri1osas8 proi9io de diferena de
sal7rios de e!erc"cio de funCes e de critrio de admisso por motivo de se!o idade cor ou
estado civil0 A ;onstituio admitiu a1ora o direito de 1reve ao servidor p=9lico 2ue ser7
e!ercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar >art0 IN )##@ e 1arantiu seu
direito 4 sindicali*ao >art0 IN )#@0
&s direitos decorrentes da funo p=9lica consu9stanciam-se no e!erc"cio
do car1o nos vencimentos nas frias na aposentadoria e demais vanta1ens concedidas
p71ina 1IR
1I1
e!pressamente pela ;onstituio e normas complementares0 (o direitos dos servidores p=9licos
2ue vice:am ao lado dos direitos 1erais e fundamentais do cidado e por isso mesmo sua
e!tenso e seus limites s6 podem ser apreciados em face das normas administrativas 2ue os
concedem se1undo as conveni3ncias do servio0 Dentre os direitos dos servidores veremos
especificamente a se1uir os vencimentos e vanta1ens pecuni7rias0
)encimento em sentido estrito a retri9uio pecuni7ria devida ao
servidor pelo efetivo e!erc"cio do car1o correspondente ao padro fi!ado em lei8 vencimento em
sentido amplo o padro com as vanta1ens pecuni7rias auferidas pelo servidor a t"tulo de
adicional ou 1ratificao0
Luando o le1islador pretende restrin1ir o conceito ao padro do servidor
empre1a o voc79ulo no sin1ular - vencimento8 2uando 2uer a9ran1er tam9m as vanta1ens
conferidas ao servidor usa o termo no plural - vencimentos0
&s vencimentos - padro e vanta1ens - s6 por lei podem ser fi!ados
se1undo as conveni3ncias e possi9ilidades da Administrao o9servando-se 2ue a nova
;onstituio consa1rou aos servidores p=9licos a irreduti9ilidade de seus vencimentos >art0 IN
U)@ o 2ue anteriormente s6 era asse1urado aos ma1istrados0
)anta1ens irretir7veis do servidor s6 so as 2ue :7 foram ad2uiridas pelo
desempen/o efetivo da funo >pro la9ore facto@ ou pelo transcurso do tempo de servio >e!
facto temporis@ nunca porm as 2ue dependem de um tra9al/o a ser feito >pro la9ore faciendo@
ou de um servio a ser prestado em determinadas condiCes >e! facto officii@ ou em ra*o da
anormalidade do servio >propter la9orem@ ou finalmente em ra*o de condiCes individuais do
servidor >propter personam@0
A percepo de vencimentos pelo e!erc"cio do car1o a re1ra da
Administrao Brasileira 2ue descon/ece car1o sem retri9uio pecuni7ria0 <ode /aver funo
1ratuita como so as /onor"ficas e as de supl3ncia mas car1o 1ratuito inadmiss"vel na nossa
or1ani*ao administrativa0 Diante deste princ"pio resulta 2ue todo a2uele 2ue for investido num
car1o e o e!ercer como titular ou su9stituto tem direito ao vencimento respectivo0 Da" por 2ue a
:urisprud3ncia uniforme e pac"fica no recon/ecer ao suplente 2ue su9stitui o titular a retri9uio
correspondente ao e!erc"cio do car1o0 A mesma ra*o de direito impCe o pa1amento da diferena
de vencimento entre a do car1o do su9stitu"do e a do su9stituto mas a lei pode condicionar este
pa1amento a um per"odo m"nimo de su9stituio e a outros re2uisitos de efici3ncia0
& aumento de vencimentos - padro e vanta1ens - dos servidores p=9licos
depende de lei de iniciativa e!clusiva do ;/efe do %!ecutivo >;. art0 M1 O 1F ## QaQ@0 P uma
restrio fundada na /armonia dos <oderes e no recon/ecimento de 2ue s6 o %!ecutivo est7 em
condiCes de sa9er 2uando e em 2ue limites pode ma:orar a retri9uio de seus servidores0
& princ"pio da isonomia vem sendo fre2Tentemente invocado para a
e2uiparao de servidores no contemplados nas leis ma:oradoras de vencimentos ou concessivas
de vanta1ens0 Tal princ"pio decorre do disposto no O lF do art0 IJ da ;.0 Mas /7 de ser entendido
e aplicado nos :ustos limites do mandamento i1ualit7rio0
& 2ue a ;onstituio asse1ura a i1ualdade :ur"dica ou se:a tratamento
i1ual aos especificamente i1uais perante a lei0 A i1ualdade 1enrica dos servidores p=9licos no
os e2uipara em direitos e deveres e por isso mesmo no os i1uala em vencimentos e vanta1ens0
Benericamente todos os servidores so i1uais mas pode /aver diferenas espec"ficas de funo
de tempo de servio de condiCes de tra9al/o de /a9ilitao profissional e outras mais 2ue
desi1ualem os 1enericamente i1uais0 (e assim no fosse ficaria a Administrao o9ri1ada a dar os
mesmos vencimentos e vanta1ens aos portadores de i1uais t"tulos de /a9ilitao aos 2ue
desempen/am o mesmo of"cio aos 2ue reali*am o mesmo servio em9ora em car1os diferentes ou
em circunst5ncias diversas0 Todavia no assim por2ue cada servidor ou classe de servidor pode
e!ercer as mesmas funCes > de mdico en1en/eiro escritur7rio porteiro etc0@ em condiCes
funcionais ou pessoais distintas fa*endo :us a retri9uiCes diferentes sem ofensa ao princ"pio
isonDmico0 At mesmo a or1ani*ao da carreira com escalonamento de classes para acesso
p71ina 1I1
1IE
sucessivo com 1radao crescente dos vencimentos importa diferenar os servidores sem os
desi1ualar perante a lei0 P uma contin13ncia da /ierar2uia e da seleo de valores /umanos na
escala dos servidores p=9licos0
H7 duas espcies de aumento de vencimentosA uma 1enrico provocada
pela alterao do poder a2uisitivo da moeda 4 2ual poder"amos denominar aumento impr6prio
por se tratar na verdade de um rea:ustamento destinado a manter o e2uil"9rio da situao
financeira dos servidores p=9licos8 e outra espec"fica 1eralmente feita 4 mar1em da lei 2ue
concede o aumento 1eral a9ran1endo determinados car1os ou classes funcionais e representando
realmente uma elevao de vencimentos por se fa*er em "ndices no proporcionais ao do
decrscimo do poder a2uisitivo0
<or outro lado a remunerao dos servidores p=9licos no poder7
ultrapassar os limites m7!imos fi!ados em lei federal estadual ou municipal >;. art0 IN U#@0
A nature*a alimentar dos vencimentos no permite se:am eles retidos pela
Administrao nem admite arresto se2Testro ou pen/ora consoante dispCe o art0 M?J #) do
;<; a 2ue fa*em remisso os arts0 +E1 e +II do mesmo diploma le1al relativamente ao arresto e
ao se2Testro0 Todavia as prestaCes aliment"cias devidas pelo servidor p=9lico so descont7veis
em fol/a >;<; art0 NI?@0
& desconto em fol/a de pa1amento forma administrativa usual para a
reteno de contri9uiCes de previd3ncia de imposto de renda de 2uantias pa1as indevidamente
aos servidores de emprstimos contra"dos no servio de a2uisiCes ou consumaCes feitas na
pr6pria repartio ou por seu intermdio0 %ssa modalidade de desconto le1"tima 2uando
reali*ada na forma e limites previstos no estatuto respectivo e no /ouver d"vida so9re a 2uantia a
ser reposta0 (e porm ocorrer diver13ncia so9re o 2uantum a descontar ou so9re a le1alidade do
ato 2ue determinou a restituio :7 no poder7 a Administrao efetivar os descontos a 2ue se
opCe o servidor0 %m tal /ip6tese somente ap6s a soluo definitiva da controvrsia 2ue se
iniciar7 o desconto em fol/a nas condiCes constantes do estatuto ou de leis especiais0 'este
passo de se esclarecer 2ue os vencimentos ou vanta1ens perce9idos em virtude de medida
liminar o9tida em mandado de se1urana ficam su:eitos a reposio mediante desconto em fol/a
desde 2ue a liminar se:a cassada ou a se1urana dene1ada0
A prescrio de vencimentos e vanta1ens consuma-se em cinco anos >Dec0
federal ER0J1R de M010IE@ e sua interrupo s6 poder7 ser feita uma ve* recomeando o pra*o a
correr pela metade >Dec0-lei ?0HJN de 1J0+0?E@0 (uspende-se entretanto a prescrio durante o
tempo em 2ue a Administrao permanecer estudando o recurso ou a reclamao do servidor >Lei
H0NM1 de EH0M0IR@0 ;omo se trata de d9ito venc"vel m3s a m3s a prescrio s6 atin1e os
vencimentos e vanta1ens anteriores ao 2uin2u3nio0 &9serve-se 2ue a irreduti9ilidade dos
vencimentos dos servidores p=9licos no tem o condo de torn7-los imprescrit"veis uma ve* 2ue a
perda da ao pela inrcia do seu titular no se confunde com a 1arantia constitucional 2ue os
tornou irredut"veis0
-7 vimos 2ue os servidores p=9licos so estipendiados por meio de
vencimento0 Alm dessa retri9uio estipendi7ria podem ainda rece9er outras parcelas em
din/eiro constitu"das pelas vanta1ens pecuni7rias a 2ue fi*erem :us na conformidade das leis 2ue
as esta9elecem0
)anta1ens pecuni7rias so acrscimos de estip3ndio do servidor concedidas
a t"tulo definitivo ou transit6rio pela decorr3ncia do tempo de servio >e! facto temporis@ ou pelo
desempen/o de funCes especiais >e! facto officii@ ou em ra*o das condiCes anormais em 2ue se
reali*a o servio >propter la9orem@ ou finalmente em ra*o de condiCes pessoais do servidor
>propter personam@0 As duas primeiras espcies constituem os adicionais >adicionais de
vencimento e adicionais de funo@ as duas =ltimas formam a cate1oria das 1ratificaCes
>1ratificaCes de servio e 1ratificaCes pessoais@0 Todas elas so espcies do 13nero retri9uio
pecuni7ria mas se apresentam com caracter"sticas pr6prias e efeitos peculiares em relao ao
9enefici7rio e 4 Administrao0
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1II
;ertas vanta1ens pecuni7rias incorporam-se automaticamente ao
vencimento >por tempo de servio@ e o acompan/am em todas as suas mutaCes inclusive 2uando
se converte em proventos da inatividade >vanta1ens pessoais su9:etivas@8 outras apenas so pa1as
com o vencimento mas dele se desprendem 2uando cessa a atividade do servidor >vanta1ens de
funo ou de servio@8 outras independem do e!erc"cio do car1o ou da funo 9astando a
e!ist3ncia da relao funcional entre o servidor e a Administrao >sal7rio-fam"lia@ e por isso
mesmo podem ser auferidas mesmo na disponi9ilidade e na aposentadoria desde 2ue su9sista o
fato ou a situao 2ue as 1era >vanta1ens pessoais o9:etivas@0
%m princ"pio as vanta1ens pecuni7rias so acumul7veis desde 2ue
compat"veis entre si e no importem repetio do mesmo 9enef"cio concedido pela lei0 A
concesso das vanta1ens pecuni7rias s6 por lei pode ser feita e por lei de iniciativa do %!ecutivo
o9servados os preceitos constitucionais dos arts0 M1 O 1F ## QaQ e MI #0
As vanta1ens pecuni7rias podem ser concedidas tendo-se em vista
unicamente o tempo de servio como podem ficar condicionadas a determinados re2uisitos de
durao modo e forma da prestao de servio >vanta1ens modais ou condicionais@0 As primeiras
tornam-se devidas desde lo1o e para sempre com o s6 e!erc"cio do car1o pelo tempo fi!ado em
lei8 as =ltimas >modais ou condicionais@ e!i1em alm do e!erc"cio do car1o a ocorr3ncia de certas
situaCes ou o preenc/imento de determinadas condiCes ou encar1os esta9elecidos pela
Administrao0 %!emplo t"pico de vanta1ens dependentes apenas do tempo de servio so os
adicionais por 9i3nio tri3nio 2uin2u3nio etc08 e!emplos de vanta1ens condicionais ou modais
t3mo-los nos adicionais de tempo inte1ral de dedicao plena e de n"vel universit7rio como
tam9m nas 1ratificaCes por risco de vida e sa=de no sal7rio-familia na licena-pr3mio
convers"vel em pec=nia e outras dessa espcie0
& 2ue convm fi!ar 2ue as vanta1ens por tempo de servio inte1ram-se
automaticamente no padro de vencimento desde 2ue consumado o tempo esta9elecido em lei ao
passo 2ue as vanta1ens condicionais ou modais mesmo 2ue auferidas por lon1o tempo em ra*o
do preenc/imento dos re2uisitos e!i1idos para sua percepo no se incorporam ao vencimento a
no ser 2uando essa inte1rao for determinada por lei0 % a ra*o dessa diferena de tratamento
est7 em 2ue as primeiras >por tempo de servio@ so vanta1ens pelo tra9al/o :7 feito >pro la9ore
facto@ ao passo 2ue as outras >condicionais ou modais@ so vanta1ens pelo tra9al/o 2ue est7
sendo feito >pro la9ore faciendo@ ou por outras palavras so adicionais de funo >e! facto
officii@ ou so 1ratificaCes de servio >propter la9orem@ ou finalmente so 1ratificaCes em
ra*o de condiCes pessoais do servidor >propter personam@0 Da" por 2ue 2uando cessa o
tra9al/o ou 2uando desaparece o fato ou a situao 2ue l/es d7 causa deve cessar o pa1amento
de tais vanta1ens se:am elas adicionais de funo 1ratificaCes de servio ou 1ratificaCes em
ra*o das condiCes pessoais do servidor0
.eitas essas consideraCes de ordem 1eral so9re o 13nero vanta1ens
pecuni7rias ve:amos as suas espcies isto os adicionais e as 1ratificaCes e suas v7rias
modalidades0
Adicionais so vanta1ens pecuni7rias 2ue a Administrao concede aos
servidores em ra*o do tempo de e!erc"cio >adicional de tempo de servio@ ou em face da
nature*a peculiar da funo 2ue e!i1e con/ecimentos especiali*ados ou um re1ime pr6prio de
tra9al/o >adicionais de funo@0 & 2ue caracteri*a o adicional e o distin1ue da 1ratificao o ser
a2uele uma recompensa ao tempo de servio do servidor ou uma retri9uio pelo desempen/o de
funCes especiais 2ue refo1em da rotina 9urocr7tica e esta uma compensao por servios
comuns e!ecutados em condiCes anormais para o servidor ou uma a:uda pessoal em face de
certas situaCes 2ue a1ravam o oramento do servidor0 & adicional relaciona-se com o tempo ou
com a funo8 a 1ratificao relaciona-se com o servio ou com o servidor0 & adicional em
princ"pio adere ao vencimento e por isso tem car7ter permanente8 a 1ratificao autDnoma e
contin1ente0 Am9os porm podem ser suprimidos para o futuro0
p71ina 1II
1I?
.i!ada a distino conceitual entre adicional e 1ratificao ve:amos as
modalidades ou su9espcies de adicionais >de tempo de servio e de funo@ para ap6s
e!aminarmos as 1ratificaCes e suas variantes0
Adicional por tempo de servio o acrscimo pecuni7rio 2ue se adita
definitivamente ao padro do car1o em ra*o e!clusiva do tempo de e!erc"cio esta9elecido em lei
para o auferimento da vanta1em0 P um adicional e! facto temporis resultante de servio :7
prestado pro la9ore facto0 Da" por 2ue se incorpora automaticamente ao vencimento e o
acompan/a na disponi9ilidade e na aposentadoria0
& adicional de funo apresenta-se como vanta1em pecuni7ria e! facto
officii li1ada a determinados car1os ou funCes 2ue para serem 9em desempen/ados e!i1em um
re1ime especial de tra9al/o uma particular dedicao ou uma especial /a9ilitao de seus
titulares0 &correndo 2ual2uer dessas /ip6teses em 2ue o servio refo1e da rotina 9urocr7tica por
seu car7ter tcnico did7tico ou cient"fico passando a e!i1ir maior :ornada de tra9al/o maior
ateno do servidor ou maior especiali*ao profissional a Administrao recompensa
pecuniariamente os funcion7rios 2ue o reali*am pa1ando-l/es um adicional de funo en2uanto
desempen/am o car1o nas condiCes esta9elecidas pelo <oder <=9lico0
'esta cate1oria entram os adicionais de tempo inte1ral de dedicao plena
e n"vel universit7rio0
;omumente o estatuto esta9elece um per"odo de car3ncia para 2ue o
adicional de funo se incorpore ao vencimento cautela muito conveniente a fim de 2ue a
Administrao o9ten/a uma relativa continuidade nos tra9al/os empreendidos por seu tcnicos
professores e pes2uisadores e por outro lado para 2ue o acrscimo estipendi7rio no ven/a a
inte1rar o vencimento dos inconstantes no servio nem se preste a ma:orao de proventos
da2ueles 2ue 4s vsperas da aposentadoria in1ressem no re1ime de tempo inte1ral ou no de
dedicao plena ou passem a e!ercer car1os ou funCes de n"vel universit7rio0
& adicional de dedicao plena tem nature*a similar 4 do de tempo inte1ral
visto 2ue am9os resultam de re1imes especiais de tra9al/o e!i1idos por determinadas atividades
do ma1istrio e pes2uisa pr6prias das Gniversidades e #nstitutos cient"ficos0
A diferena entre o re1ime de tempo inte1ral e o de dedicao plena est7 em
2ue na2uele o servidor s6 pode tra9al/ar no car1o ou na funo 2ue e!erce para a
Administrao sendo-l/e vedado o desempen/o de 2ual2uer outra atividade profissional p=9lica
ou particular ao passo 2ue neste >re1ime de dedicao plena@ o servidor tra9al/ar7 na atividade
profissional de seu car1o ou de sua funo e!clusivamente para a Administrao mas poder7
desempen/ar atividade diversa da de seu car1o ou de sua funo em 2ual2uer outro empre1o
particular ou p=9lico desde 2ue compat"vel com o da dedicao plena0 'o re1ime de tempo
inte1ral o servidor s6 poder7 ter um empre1o8 no de dedicao plena poder7 ter mais de um desde
2ue no desempen/e a atividade correspondente 4 sua funo p=9lica e!ercida neste re1ime0
%!emplificandoA o professor em re1ime de tempo inte1ral s6 poder7 e!ercer as atividades do
car1o e nen/uma outra atividade profissional p=9lica ou particular8 o advo1ado em re1ime de
dedicao plena s6 poder7 e!ercer a Advocacia para a Administrao da 2ual servidor mas
poder7 desempen/ar a atividade de ma1istrio ou 2ual2uer outra para a Administrao
>acumulao de car1os@ ou para particulares0
BratificaCes so vanta1ens pecuni7rias atri9u"das precariamente aos
servidores 2ue esto prestando servios comuns da funo em condiCes anormais de se1urana
salu9ridade ou onerosidade >1ratificaCes de servio@ ou concedidas como a:uda aos servidores
2ue re=nam as condiCes pessoais 2ue a lei especifica >1ratificaCes especiais@0 As 1ratificaCes -
de servio ou pessoais no so li9eralidades puras da Administrao8 so vanta1ens pecuni7rias
concedidas por rec"proco interesse do servio e do servidor mas sempre vanta1ens transit6rias
2ue no se incorporam automaticamente ao vencimento nem 1eram direito su9:etivo 4
continuidade de sua percepo0
p71ina 1I?
1IH
)e:amos as duas modalidades em 2ue se apresentam na Administrao
<=9licaA 1ratificao de servio e 1ratificao pessoal0
Bratificao de servio >propter la9orem@ a2uela 2ue a Administrao
institui para recompensar riscos ou Dnus decorrentes de tra9al/os normais e!ecutados em
condiCes anormais de peri1o ou de encar1os para o servidor tais como os servios reali*ados
com risco de vida e sa=de ou prestados fora do e!pediente da sede ou das atri9uiCes ordin7rias
do car1o0 & 2ue caracteri*a essa modalidade de 1ratificao sua vinculao a um servio
comum e!ecutado em condiCes e!cepcionais para o funcion7rio ou a uma situao normal do
servio mas 2ue acarreta despesas e!traordin7rias para o servidor0 'essa cate1oria de
1ratificaCes entram dentre outras as 2ue a Administrao pa1a pelos tra9al/os reali*ados com
risco de vida e sa=de8 pelos servios e!traordin7rios8 pelo e!erc"cio do Ma1istrio8 pela
representao de 1a9inete8 pelo e!erc"cio em determinadas *onas ou locais8 pela e!ecuo de
tra9al/o tcnico ou cient"fico no decorrente do car1o8 pela participao em 9anca e!aminadora
ou comisso de estudo ou de concurso8 pela transfer3ncia de sede >a:uda de custo@8 pela prestao
de servio fora da sede >di7rias@0
%ssas 1ratificaCes s6 devem ser perce9idas en2uanto o servidor est7
prestando o servio 2ue as ense:a por2ue so retri9uiCes pecuni7rias pro la9ore faciendo e
propter la9orem0 ;essado o tra9al/o 2ue l/es d7 causa ou desaparecidos ou motivos e!cepcionais
e transit6rios 2ue as :ustificam e!tin1ue-se a ra*o de seu pa1amento0 Da" por 2ue no se
incorporam automaticamente ao vencimento nem so auferidas na disponi9ilidade e na
aposentadoria salvo 2uando a lei e!pressamente o determina por li9eralidade do le1islador0
Dentre as 1ratificaCes de servio merece al1umas consideraCes por sua
novidade e 1eneralidade no servio p=9lico a 2ue se pa1a aos servidores 2ue e!ecutam tra9al/o
com risco de vida ou sa=de0
A 1ratificao por risco de vida ou sa=de uma vanta1em pecuni7ria
vinculada diretamente 4s condiCes especiais de e!ecuo do servio0 'o uma retri9uio
1enrica pela funo desempen/ada pelo servidor8 uma compensao espec"fica pelo tra9al/o
reali*ado em condiCes potencialmente nocivas para o servidor0 & 2ue se compensa com esta
1ratificao o risco ou se:a a possi9ilidade de dano 4 vida ou 4 sa=de da2ueles 2ue e!ecutam
determinados tra9al/os classificados pela Administrao como peri1osos0 Dai por 2ue tal
1ratificao s6 aufer"vel en2uanto o servidor estiver e!ecutando o tra9al/o 9eneficiado com essa
vanta1em0
%ssa 1ratificao s6 pode ser institu"da por lei mas ca9e ao %!ecutivo
especificar por decreto 2uais os servios e os servidores 2ue iro auferi-la0
Bratificao pessoal ou mais precisamente 1ratificao em ra*o de
condiCes pessoais do servidor >propter personam@ toda a2uela 2ue se concede em face de fatos
ou situaCes individuais do servidor tais como a e!ist3ncia de fil/os menores ou dependentes
incapacitados para o tra9al/o >sal7rio-fam"lia@ e outras circunst5ncias peculiares do 9enef"cio0 Tais
1ratificaCes no decorrem de tempo de servio nem do desempen/o de determinada funo nem
da e!ecuo de tra9al/os especiais mas sim da ocorr3ncia de fatos ou situaCes individuais ou
familiares previstas em lei0 Da" por 2ue podem ser auferidas independentemente do e!erc"cio do
car1o 9astando 2ue persista a relao de empre1o entre o 9enefici7rio e a Administrao como
ocorre com os 2ue se encontram em disponi9ilidade ou na aposentadoria0
& sal7rio-fam"lia uma t"pica 1ratificao pessoal pois concedido aos
servidores em e!erc"cio ou em inatividade desde 2ue apresentem as condiCes familiares
esta9elecidas na lei respectiva0 %ssa 1ratificao no deflui do servio p=9lico nem l/e privativa
mas encontra :ustificativa no interesse do %stado em amparar os servidores 2ue ten/am maiores
encar1os pessoais para a manuteno de fil/os menores ou de dependentes incapacitados para o
tra9al/o0
A ;onstituio de 1J++ acrescentou dentre os direitos dos servidores
p=9licos civis e militares a licena-1estante e licena-paternidade >arts0 IJ O EF e ?E O 11@ as
p71ina 1IH
1IM
2uais em9ora no se:am tipicamente vanta1ens pecuni7rias assumem esse car7ter por serem
remunerados os per"odos de afastamento do tra9al/o0
8. %es"onsabilidade administrativa, civil e criminal dos a&entes "blicos
( $eios de "unio; 1eq9estro e "erdimento dos bens; !nriquecimento ilcito;
Abuso de autoridade '
&s servidores p=9licos no desempen/o de suas funCes ou a prete!to de
e!erc3-las podem cometer infraCes de tr3s ordensA administrativa civil e criminal0 <or essas
infraCes devero ser responsa9ili*ados no 5m9ito interno da administrao e perante a -ustia
;omum0
A responsa9ili*ao dos servidores p=9licos dever 1enrico da
Administrao e espec"fico de todo c/efe em relao a seus su9ordinados0
'o campo do Direito Administrativo esse dever de responsa9ili*ao foi
eri1ido em o9ri1ao le1al e mais 2ue isso em crime funcional 2uando rele1ado pelo superior
/ier7r2uico assumindo a forma de condescend3ncia criminosa >;< art0 IER@0 % so9e:am ra*Ces
para esse ri1or uma ve* 2ue tanto lesa a Administrao a infrao do su9ordinado como a
toler5ncia do c/efe pela falta cometida o 2ue um est"mulo para o cometimento de novas
infraCes0
$esponsa9ilidade administrativa a 2ue resulta da violao de normas
internas da Administrao pelo servidor su:eito ao estatuto e disposiCes complementares
esta9elecidas em lei decreto ou 2ual2uer outro provimento re1ulamentar da funo p=9lica0 A
falta funcional 1era o il"cito administrativo e d7 ense:o 4 aplicao de pena disciplinar pelo
superior /ier7r2uico no devido processo le1al0
A punio administrativa ou disciplinar no depende de processo civil ou
criminal a 2ue se su:eite tam9m o servidor pela mesma falta nem o9ri1a a Administrao a
a1uardar o desfec/o dos demais processos0 Apurada a falta funcional pelos meios ade2uados
>processo administrativo sindic5ncia ou meio sum7rio@ o servidor fica su:eito desde lo1o 4
penalidade administrativa correspondente0
A punio interna autDnoma 2ue pode ser aplicada ao servidor antes do
:ul1amento :udicial do mesmo fato0 % assim por2ue o il"cito administrativo independe do il"cito
penal0 A a9solvio criminal s6 afastar7 o ato punitivo se ficar provada na ao penal a
ine!ist3ncia do fato ou 2ue o acusado no foi seu autor0
& 2ue a Administrao no pode aplicar puniCes ar9itr7rias isto 2ue
no este:am le1almente previstas0 Desde :7 dei!amos esclarecido 2ue tais atos e!i1em fiel
o9serv5ncia da lei para sua pr7tica e impCem 4 Administrao o dever de motiv7-los isto de
demonstrar sua conformidade com os dispositivos em 2ue se 9aseiam0 & necess7rio 2ue a
Administrao <=9lica ao punir seu servidor demonstre a le1alidade da punio0 .eito isso ficar7
:ustificado o ato e res1uardado de reviso :udicial visto 2ue ao -udici7rio s6 permitido e!aminar
o aspecto da le1alidade do ato administrativo no podendo adentrar os motivos de conveni3ncia
oportunidade ou :ustia das medidas da compet3ncia espec"fica do %!ecutivo0
A e!tino da pena administrativa d7-se normalmente pelo seu
cumprimento e e!cepcionalmente pela prescrio e pelo perdo por parte da Administrao0 &
cumprimento da pena e!aure a sano8 a prescrio e!tin1ue a puni9ilidade com a flu3ncia do
pra*o fi!ado em lei ou na sua omisso pelo da norma criminal correspondente8 o perdo da pena
ato de clem3ncia da Administrao e s6 por ela pode ser concedido em car7ter 1eral >a 2ue se
denomina impropriamente Qanistia administrativaQ@ ou em cada caso sempre por atuao do
%!ecutivo 2ue aplicou a sano0 'o pode o Le1islativo conceder Qanistia administrativaQ por lei
de sua iniciativa por2ue isto importaria cancelamento de ato do %!ecutivo por norma le1islativa
o 2ue vedado pelo nosso sistema constitucional >art0 EF@0 &9servamos 2ue a pena e!pulsiva
p71ina 1IM
1IN
>demisso@ insuscet"vel de e!tino por2ue todos os seus efeitos se consumam no ato de sua
imposio fa*endo cessar o v"nculo funcional com a Administrao0
A responsa9ilidade civil a o9ri1ao 2ue se impCe ao servidor de reparar o
dano causado 4 Administrao por culpa ou dolo no desempen/o de suas funCes0 'o /7 para o
servidor responsa9ilidade o9:etiva ou sem culpa0 A sua responsa9ilidade nasce com o ato culposo
e lesivo e se e!aure com a indeni*ao0 %ssa responsa9ilidade >civil@ independente das demais
>administrativa e criminal@ e se apura na forma do Direito <rivado perante a -ustia ;omum0
A Administrao no pode isentar de responsa9ilidade civil a seus
servidores por2ue no possui disponi9ilidade so9re o patrimDnio p=9lico0 Muito ao contr7rio
seu dever *elar pela inte1ridade desse patrimDnio adotando todas as provid3ncias le1ais ca9"veis
para a reparao dos danos a ele causados 2ual2uer 2ue se:a o autor0 Da" por 2ue a parte final do
O MF do art0 IN da ;. impCe a responsa9ili*ao do a1ente causador do dano somente 2uando a1ir
com culpa ou dolo e!cluindo portanto a responsa9ilidade o9:etiva 2ue unicamente da
Administrao perante a v"tima0
A responsa9ili*ao de 2ue cuida a ;onstituio a civil visto 2ue a
administrativa decorre da situao estatut7ria e a penal est7 prevista no respectivo ;6di1o em
cap"tulo dedicado aos crimes funcionais >arts0 I1E a IEN@0 %ssas tr3s responsa9ilidades so
independentes e podem ser apuradas con:unta ou separadamente0 A condenao criminal implica
entretanto o recon/ecimento autom7tico das duas outras por2ue o il"cito penal mais 2ue o
il"cito administrativo e o il"cito civil0 Assim sendo a condenao criminal por um delito funcional
importa o recon/ecimento tam9m de culpa administrativa e civil mas a a9solvio no crime
nem sempre isenta o servidor destas responsa9ilidades por2ue pode no /aver il"cito penal e
e!istir il"citos administrativo e civil0
A a9solvio criminal s6 afasta a responsa9ilidade administrativa e civil
2uando ficar decidida a ine!ist3ncia do fato ou a no autoria imputada ao servidor dada a
independ3ncia das tr3s :urisdiCes0 A a9solvio na ao penal por falta de provas ou aus3ncia de
dolo no e!clui a culpa administrativa e civil do servidor p=9lico 2ue pode assim ser punido
administrativamente e responsa9ili*ado civilmente0
;ulpa e dolo so conceitos diversos0 A culpa verifica-se na ao ou omisso
lesiva resultante de imprud3ncia ne1li13ncia ou imper"cia do a1ente8 o dolo ocorre 2uando o
a1ente dese:a a ao ou omisso lesiva ou assume o risco de produ*i-la0 Gm e!emplo distin1uir7
9em as duas situaCesA se um motorista propositadamente atropelar um transeunte dese:ando
matar ou ferir cometer7 um crime doloso8 se o mesmo motorista atropelar um mesmo transeunte
sem o 2uerer mas com imprud3ncia imper"cia ou ne1li13ncia ter7 cometido um crime culposo0 A
diferena entre os dois il"citos su9:etivaA varia se1undo a conduta do a1ente0 Assim se o servidor
causar pre:u"*o 4 Administrao por ne1li13ncia imper"cia ou imprud3ncia na sua conduta ficar7
su:eito 4 responsa9ili*ao civil e administrativa mas pode no ficar su:eito 4 responsa9ili*ao
penal se no cometeu nen/um il"cito criminal0 A culpa menos 2ue o dolo como os il"citos
administrativo e civil so menos 2ue o il"cito penal e por isso pode /aver responsa9ilidade civil e
administrativa sem /aver responsa9ilidade criminal mas no pode /aver responsa9ilidade penal
sem responsa9ilidade administrativa e civil0
%ssencial para e!ist3ncia da responsa9ilidade civil 2ue o ato culposo do
servidor cause dano patrimonial 4 Administrao0 (em a ocorr3ncia de dano patrimonial no /7
fundamento para a responsa9ili*ao civil 2ue visa unicamente 4 reparao material pecuni7ria
da Administrao0
A comprovao do dano e da culpa do servidor comumente feita atravs
do processo administrativo findo o 2ual a autoridade competente l/e impCe a o9ri1ao de
repar7-lo atravs de indeni*ao em din/eiro indicando a forma de pa1amento0 &s estatutos
costumam e!i1ir a reposio de uma s6 ve* 2uando o pre:u"*o decorrer de alcance desfal2ue
remisso ou omisso de recol/imento ou entrada no pra*o devido admitindo para os demais casos
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1I+
o desconto em fol/a em 9ases m6dicas 1eralmente no mais de 1R\ do vencimento do
respons7vel0
%sse procedimento v7lido inclusive na /ip6tese prevista no O MF do art0 IN
da ;. mas em 2ual2uer caso necess7ria a concord5ncia do respons7vel por2ue a
Administrao no pode lanar mo dos 9ens de seus servidores nem 1ravar unilateralmente seus
vencimentos para ressarcir-se de eventuais pre:u"*os0 .altando-l/e esta a2uiesc3ncia dever7
recorrer 4s vias :udiciais 2uer propondo ao de indeni*ao contra o servidor 2uer e!ecutando a
sentena condenat6ria do :u"*o criminal ou a certido da d"vida ativa >no caso de alcances e
reposiCes de rece9imentos indevidos@0
A responsa9ili*ao civil de servidor por danos causados a terceiros no
e!erc"cio de suas atividades funcionais depende da comprovao de sua culpa em ao
re1ressiva proposta pela pessoa :ur"dica de Direito <=9lico depois de condenada 4 reparao
>;. art0 IN O MF@0 P 69vio 2ue o servidor pode ter interesse em intervir na ao
principalmente para asse1urar o :usto valor da indeni*ao devendo fa*3-lo na 2ualidade de
assistente volunt7rio e nunca como litisconsorte necess7rio >;<; art0 NH #@ situao 2ue l/e
permite entre outras coisas confessar os fatos ale1ados pelo autor >art0 NH ###@ pre:udicando a
defesa da Administrao e o9ri1ando-a a uma indeni*ao nem sempre devida sem possi9ilidade
na maioria das ve*es de ressarcir-se0
A responsa9ilidade criminal a 2ue resulta do cometimento de crimes
funcionais definidos em lei federal0 & il"cito penal su:eita o servidor a responder a processo crime
e a suportar os efeitos le1ais da condenao >;< arts0 J1 e JE@0
A maioria dos crimes contra a Administrao <=9lica est7 definida no ;<
em seus arts0 I1E a IEN mas nada impede 2ue lei especial federal esta9elea outras infraCes
visando a prote1er determinados interesses administrativos0 & %stado-mem9ro e o Munic"pio
2ue no podem le1islar so9re crimes funcionais por2ue tal matria de Direito <enal e constitui
reserva constitucional da Gnio >;. art0 EE #@0
;onsidera-se servidor p=9lico para efeitos penais 2uem em9ora
transitoriamente ou sem remunerao e!erce car1o empre1o ou funo p=9lica em entidade
estatal aut7r2uica ou paraestatal >;< art0 IEN@0
& processo dos crimes funcionais previstos no ;6di1o <enal e em leis
esparsas o9edece ao rito esta9elecido nos arts0 H1I a H1+ do ;<< ficando o ru desde o
indiciamento su:eito ao se2Testro de 9ens a re2uerimento do Ministrio <=9lico 2uando /ouver
pre:u"*o para a .a*enda <=9lica >Dec0-lei I0E?RS?1@0 <ara os crimes de a9uso de autoridade o
processo o previsto nos arts0 1E a E+ da Lei ?0+J+SMH0
Alm dos crimes funcionais comuns nos 2uais pode incidir 2ual2uer
servidor p=9lico /7 ainda os crimes de responsa9ilidade dos a1entes pol"ticos >;/efes do
%!ecutivo federal estadual e municipal Ministros do %stado e do (T. <rocurador-Beral da
$ep=9lica e (ecret7rios de %stado@ capitulados na Lei 10RNJ de 1R0?0HR 2ue re1ula o
impeac/ment a ser aplicado como penalidade pol"tico-administrativa sem pre:u"*o da ao penal
e no Dec0lei ER1 de EN0E0MN >para os <refeitos@0
Todos os crimes funcionais e os de responsa9ilidade so delitos de ao
p=9lica o 2ue permite a instaurao do processo respectivo mediante comunicao de 2ual2uer
pessoa 4 autoridade competente e den=ncia do Ministrio <=9lico0 <ara os crimes de a9uso de
autoridade a Lei ?0+J+SMH condicionava a den=ncia do Ministrio <=9lico a representao do
ofendido >art0 1E@ mas a Lei H0E?J de J0E0MN praticamente dispensou este re2uisito ao dispor 2ue
a falta de representao Qno o9sta a iniciativa ou o curso da aoQ >art0 1F@0
A responsa9ili*ao e a punio dos servidores p=9licos fa*em-se por meios
internos e e!ternos0 A2ueles a9ran1em o processo administrativo disciplinar e os meios sum7rios8
estes compreendem os processos :udiciais civis e criminais0 &s meios internos como o nome est7
indicando desenvolvem-se e se e!aurem no 5m9ito da pr6pria Administrao8 os meios e!ternos
ficam a car1o e!clusivo do <oder -udici7rio e se reali*am como prestaCes :urisdicionais comuns
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1IJ
2uando re2ueridas pela Administrao >aCes civis@ ou pelo Ministrio <=9lico >aCes criminais@0
Ao Direito Administrativo s6 interessam os meios internos como formas espec"ficas de proteo
ao servio p=9lico e de represso 4s infraCes funcionais dos servidores0
;onforme a 1ravidade da infrao a apurar e da pena a aplicar a
Administrao dispor7 do meio de responsa9ili*ao ade2uado 2ue vai desde o processo
administrativo disciplinar at apurao sum7ria da falta atravs de simples sindic5ncia ou mesmo
pela verdade sa9ida mas em 2ual2uer /ip6tese com a 1arantia de ampla defesa >;. art0 HF L)@0
<ara a demisso dos vital"cios entretanto o meio =nico o processo
:udicial >;. arts0 JH # e 1E+ O HF # QaQ@8 para os est7veis poder7 ser utili*ado o processo
administrativo disciplinar >;. art0 ?1 O 1F@ e para os inst7veis 9astar7 a sindic5ncia despida de
maiores formalidades desde 2ue por ela se demonstre a falta ense:adora da pena demiss6ria0 %m
2ual2uer caso porm necess7rio 2ue se faculte ao processado ou ao sindicado a possi9ilidade
de ampla defesa0
<or ampla defesa deve-se entender a vista do processo ou da sindic5ncia ao
servidor acusado com a faculdade de resposta e de produo de provas contr7rias 4 acusao0
%ssa defesa poder7 ser feita pessoalmente pelo servidor ou por advo1ado re1ularmente
constitu"do sem 2ue os autos saiam da repartio em 2ue tramitam0 'o se e!i1em para a punio
disciplinar os ri1ores do processo criminal nem do contradit6rio da ao penal mas necess7rio
2ue se conceda ao acusado oportunidade de ilidir a acusao0 (em esta possi9ilidade de defesa a
punio administrativa nula por afrontar uma 1arantia constitucional >;. art0 HF L)@0
& se2Testro e o perdimento de 9ens so ca9"veis contra os servidores 2ue
enri2ueceram ilicitamente com o produto de crime contra a Administrao ou por influ3ncia ou
com a9uso de car1o funo ou empre1o p=9lico0 & se2Testro provid3ncia cautelar en2uanto
2ue o perdimento medida definitiva respaldada no art0 HF UL) da ;. 2ue resulta do
recon/ecimento da ilicitude do enri2uecimento do servidor0 & perdimento 2uando no decorre de
sentena criminal condenat6ria >;< art0 N? ##@ pode ser declarado :udicialmente atravs de
procedimento pr6prio0
& se2Testro dos 9ens ad2uiridos pelo indiciado com o produto da infrao
penal est7 1enericamente disciplinado no ;<< arts0 1EH a 1??0 Todavia 2uando a v"tima a
.a*enda <=9lica o procedimento o previsto no Dec0-lei I0E?R de +0H0?1 e!pressamente
revi1orado pelo Dec0-lei IHJSM+ >art0 11@0 'esse caso re2uerido pelo Ministrio <=9lico por
representao da autoridade policial ou da administrativa dependendo sua su9sist3ncia da
instaurao da ao penal no pra*o de noventa dias >arts0 MF # e EF O 1F@0 & se2Testro ca9"vel
tam9m como medida preliminar nos processos de perdimento a re2uerimento do Ministrio
<=9lico ou da pessoa :ur"dica interessada >art0 1M da Lei +0?EJSJE@0 & pedido pode incluir ainda a
investi1ao o e!ame e o 9lo2ueio de 9ens contas 9anc7rias e aplicaCes financeiras mantidas
pelo indiciado no %!terior nos termos da lei e dos tratados internacionais >art0 1M O EF@0 P
evidente 2ue tais medidas podem envolver contas e aplicaCes e!istentes no territ6rio nacional0
& perdimento dos 9ens 2ue constituem produto de crime ou proveito
auferido pelo a1ente com a pr7tica do fato criminoso em favor da Gnio um dos efeitos da
condenao nos termos do art0 J1 ## Q9Q do ;<0 <or isso mesmo na /ip6tese de crime comum
a Administrao interessada dever7 promover o se2Testro na forma do Dec0-lei I0E?RS?1 a fim de
1arantir o ressarcimento com os referidos 9ens0
%m 2ual2uer /ip6tese porm ca9"vel ao autDnoma visando 4
decretao da perda dos 9ens0
%nri2uecimento il"cito no 2ue tan1e a servidores p=9licos o 2ue decorre
da pr7tica de crime contra a Administrao definido no ;< arts0 I1E a IEN0
.ora do campo penal a Lei +0?EJSJE :7 referida classifica e define os atos
de impro9idade administrativa em tr3s espciesA a@ os 2ue importam enri2uecimento il"cito >art0
JF@8 9@ os 2ue causam pre:u"*o ao %r7rio >art0 1R@ e8 c@ os 2ue atentam contra os princ"pios da
Administrao <=9lica >art0 11@0 <ara as tr3s espcies independentemente de outras sanCes
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1?R
penais civis e administrativas previstas na le1islao espec"fica a lei su:eita o respons7vel pelo
ato de impro9idade 4s cominaCes previstas no art0 1E incisos # para a primeira espcie ## para a
se1unda e ### para a terceira0 ;onforme o caso as cominaCes podem serA perda dos 9ens ou
valores acrescidos ilicitamente ressarcimento inte1ral do dano perda da funo p=9lica
suspenso dos direitos pol"ticos multa civil proi9io de contratar com o <oder <=9lico ou
rece9er 9enef"cios ou incentivos fiscais ou credit"cios ca9endo ao -udici7rio aplic7-las levando em
conta a e!tenso do dano e o proveito patrimonial o9tido pelo a1ente >art0 1E par71rafo =nico@0
Dentre os diversos atos de impro9idade administrativa e!emplificados
nessa lei o de Qad2uirir para si ou para outrem no e!erc"cio de mandato car1o empre1o ou
funo p=9lica 9ens de 2ual2uer nature*a cu:o valor se:a desproporcional 4 evoluo do
patrimDnio ou renda do a1ente p=9licoQ >art0 JF )##@ merece desta2ue dado seu not7vel alcance
pois inverte o Dnus da prova sempre dif"cil para o autor da ao em casos como o descrito pela
norma0 'essa /ip6tese 2uando desproporcional o enri2uecimento il"cito presumido ca9endo ao
a1ente p=9lico a prova de 2ue ele foi l"cito apontando a ori1em dos recursos necess7rios 4
a2uisio0
<ara os fins previstos na Lei +0?EJSJE reputa-se a1ente p=9lico todo a2uele
2ue e!erce ainda 2ue transitoriamente ou sem remunerao por eleio nomeao desi1nao
contratao ou 2ual2uer outra forma de investidura ou v"nculo mandato car1o empre1o ou
funo em entidades da Administrao direta indireta ou fundacional ou de empresa incorporada
ao patrimDnio p=9lico ou de entidade para cu:a criao ou custeio o %r7rio /a:a concorrido ou
concorra com mais de HR\ do patrimDnio ou da receita anual >art0 EF cSc o art0 1F@0
&s respons7veis por atos de impro9idade praticados contra o patrimDnio de
entidade 2ue rece9a su9veno ou 2ual2uer 9enef"cio do <oder <=9lico ou para cu:a criao ou
custeio o %r7rio /a:a concorrido ou concorra com menos de HR\ tam9m esto su:eitos 4s
penalidades dessa lei >art0 EF par71rafo =nico@0
& a9uso de autoridade definido na Lei ?0+J+ de J01E0MH alterada pela Lei
M0MHN de H0M0NJ su:eita o a1ente p=9lico federal estadual ou municipal 4 tr"plice responsa9ilidade
civil administrativa e penal0
A apurao da responsa9ilidade civil fa*-se por ao ordin7ria perante a
-ustia ;omum federal ou estadual conforme se:a a autoridade0 A responsa9ilidade administrativa
e a penal apuram-se atravs dos processos especiais esta9elecidos pela pr6pria lei mediante
representao da v"tima 4 autoridade superior ou ao Ministrio <=9lico competente para a ao
criminal0
&s a9usos de autoridade pun"veis nos termos dessa lei so somente os
indicados em seus arts0 IF e ?F relativos 4 li9erdade individual 4 inviola9ilidade do domic"lio e da
correspond3ncia e aos direitos de locomoo de culto de crena de consci3ncia de voto e de
reunio 9em como os concernentes 4 incolumidade f"sica do indiv"duo0
<ara os efeitos dessa lei considera-se autoridade todo a2uele 2ue e!erce
car1o empre1o ou funo p=9lica de nature*a civil ou militar ainda 2ue transitoriamente ou sem
remunerao0
As penas por a9uso de autoridade vo desde a advert3ncia administrativa
at a demisso e no processo penal escalonam-se em multa deteno perda do car1o e
ina9ilitao para funo p=9lica aplicadas isolada ou cumulativamente0
&s procedimentos decorrentes dessa lei so autDnomos em relao 4
responsa9ili*ao civil e administrativa da pr6pria Administrao visto 2ue o le1islador deu
le1itimidade 4s v"timas para c/amarem a :u"*o diretamente seus ofensores0 #sto no impede
entretanto 2ue a Administrao tome a iniciativa da ao re1ressiva prevista no art0 IN O MF da
;. independentemente de 2ual2uer representao do ofendido >Lei ?0M1J de E+0?0MH@0
1:. +ecreto lei 2:1, de 24.:2.04
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1?1
& decreto lei ER1 de EN0E0MN dispCe so9re a responsa9ilidade dos prefeitos
e vereadores 2uanto a crimes cometidos na investidura de seus car1os0
Deve-se inicialmente levar em considerao o art0 EJ da ;. ++ em seu
inciso )### em 2ue est7 previsto o princ"pio da inviola9ilidade dos )ereadores por suas opiniCes
palavras e votos no e!erc"cio do mandato e na circunscrio do Munic"pio0 $epita-se para 9oa
compreensoA no e!erc"cio do mandato0
)oltando ao Dec0lei ER1 em seu art0 1FA V(o crimes de responsa9ilidade
dos prefeitos municipais su:eitos ao :ul1amento do <oder -udici7rio independentemente do
pronunciamento da ;5mara dos )ereadoresA
# - apropriar-se de 9ens ou rendas p=9licas ou desvi7-los em proveito
pr6prio ou al/eio8
## - utili*ar-se indevidamente em proveito pr6prio ou al/eio de 9ens
rendas ou servios p=9licos8
### - desviar ou aplicar indevidamente rendas ou ver9as p=9licas8
#) - empre1ar su9venCes au!"lios emprstimos ou recursos de 2ual2uer
nature*a em desacordo com os planos ou pro1ramas a 2ue se destinam8
) - ordenar ou efetuar despesas no autori*adas por lei ou reali*7-las em
desacordo com as normas financeiras pertinentes8
)# - dei!ar de prestar contas anuais da administrao financeira do
Munic"pio 4 ;5mara de )ereadores ou ao 6r1o 2ue a ;onstituio do %stado indicar nos pra*os
e condiCes esta9elecidos8
)## - dei!ar de prestar contas no devido tempo ao 6r1o competente da
aplicao de recursos emprstimos su9venCes ou au!"lios internos ou e!ternos rece9idos a
2ual2uer t"tulo8
)### - contrair emprstimo emitir ap6lices ou o9ri1ar o Munic"pio por
t"tulos de crdito sem autori*ao da ;5mara ou em desacordo com a lei8
#U - conceder emprstimos au!"lios ou su9venCes sem autori*ao da
;5mara ou em desacordo com a lei8
U - alienar ou onerar 9ens im6veis ou rendas municipais sem autori*ao
da ;5mara ou em desacordo com a lei8
U# - ad2uirir 9ens ou reali*ar servios e o9ras sem concorr3ncia ou coleta
de preos nos casos e!i1idos em lei8
U## - antecipar ou inverter a ordem de pa1amento a credores do Munic"pio
sem vanta1em para o er7rio8
U### - nomear admitir ou desi1nar servidor contra e!pressa disposio de
lei8
U#) - ne1ar e!ecuo a lei federal estadual ou municipal ou dei!ar de
cumprir ordem :udicial sem dar o motivo da recusa ou da impossi9ilidade por escrito a
autoridade competente8
U) - dei!ar de fornecer certidCes de atos ou contratos municipais dentro do
pra*o esta9elecido em lei0W
'este rol esto os crimes definidos em lei 2ue os prefeitos e vereadores
podero at mesmo perder seus car1os desde 2ue condenados definitivamente0 &utra sano a
ina9ilitao pelo pra*o de cinco anos para o e!erc"cio de car1o ou funo p=9lica eletiva ou de
nomeao0
% ainda est7 su:eito 4 reparao civil do dano causado ao patrimDnio
p=9lico ou particular conforme visto 2uando a9ordamos a responsa9ilidade civil dos a1entes
p=9licos e seus meios de punio0
Todos os crimes definidos neste Dec0lei so de ordem p=9lica0
p71ina 1?1
1?E
Luanto 4 punio a apropriao de 9ens ou rendas p=9licas ou desvio em
proveito pr6prio ou al/eio pode acarretar a recluso de dois a do*e anos assim como incorrem na
mesma penalidade a utili*ao indevida em proveito pr6prio ou al/eio de 9ens rendas ou
servios p=9licos0
&s demais crimes previstos no art0 1F do Dec0lei ER1 nos incisos de ### a
U) sero os a1entes administrativos condenados 4 pena de deteno de tr3s meses a tr3s anos0
11. ;ei 6.)28, de 2.0.82
A lei +0?EJSJE trata dos atos de impro9idade dos a1entes p=9licos nos casos
de enri2uecimento il"cito 2uando do e!erc"cio de mandato car1o empre1o ou funo na
administrao p=9lica direta indireta ou fundacional dispondo so9re a as sanCes aplic7veis a
estes a1entes0
&s a1entes p=9licos mencionados nesta lei so todos a2ueles servidores ou
no 2ue e!ercem ainda 2ue transitoriamente ou sem remunerao por eleio nomeao
desi1nao contratao ou outra 2ual2uer forma de investidura ou v"nculo mandato car1o
empre1o ou funo na administrao p=9lica direta indireta ou fundacional de 2ual2uer dos
poderes da Gnio %stados-mem9ros Distrito .ederal Munic"pios Territ6rios empresas
incorporadas ao patrimDnio p=9lico ou entidades para cu:a criao ou custeio o er7rio /a:a
concorrido ou concorra com mais de HR\ >cin2Tenta por cento@ do patrimDnio ou da receita
anual0
Todos estes a1entes p=9licos esto su:eitos 4s penalidades da lei +0?EJSJE
2uando da pr7tica de atos de impro9idade contra as referidas entidades0 <orm neste rol de
entidades devem ser inclu"das tam9m a2uelas 2ue rece9erem su9veno 9eneficio ou incentivo
fiscal ou credit"cio de 6r1o p=9lico 9em como da2uelas para cu:a criao ou custeio o er7rio /a:a
concorrido ou concorra com menos de HR\ >cin2Tenta por cento@ do patrimDnio ou da receita
anual limitando-se nestes casos a sano patrimonial a repercusso do il"cito so9re a
contri9uio dos cofres p=9licos0
Deve-se considerar tam9m 2ue as disposiCes desta Lei so aplic7veis no
2ue cou9er 42uele 2ue mesmo no sendo a1ente p=9lico indu*a ou concorra para a pr7tica do
ato de impro9idade ou dele se 9eneficie so9 2ual2uer forma direta ou indireta0
&s a1entes p=9licos de 2ual2uer n"vel ou /ierar2uia so o9ri1ados a velar
pela estrita o9serv5ncia dos princ"pios de le1alidade impessoalidade moralidade e pu9licidade no
trato dos assuntos 2ue l/es so afetos0
)ale mencionar 2ue o ressarcimento do dano dever7 ser inte1ral 2uando
ocorrer leso ao patrimDnio p=9lico por ao ou omisso dolosa ou culposa do a1ente ou de
terceiro acima referido0 #nclusive no caso de enri2uecimento il"cito perder7 o a1ente p=9lico ou
terceiro 9enefici7rio os 9ens ou valores acrescidos ao seu patrimDnio0
A autoridade administrativa respons7vel pelo in2urito administrativo
dever7 representar ao M< para a indisponi9ilidade dos 9ens do indiciado desde 2ue o ato de
impro9idade cause leso ao patrimDnio p=9lico ou ense:e enri2uecimento il"cito0 %sta
indisponi9ilidade recair7 so9re 9ens 2ue asse1urem o inte1ral ressarcimento do dano ou so9re o
acrscimo patrimonial resultante do enri2uecimento il"cito0
'o caso de falecimento do a1ente administrativo ou da2uele terceiro 2ue
lesar o patrimDnio p=9lico ou se enri2uecer ilicitamente o seu sucessor est7 su:eito 4s cominaCes
desta Lei at o limite do valor da /erana0
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1?I
&s atos de impro9idade administrativa podem ser de tr3s formasA a@ a2ueles
2ue importam enri2uecimento il"cito8 9@ a2ueles 2ue causam pre:u"*os ao er7rio p=9lico8 c@ e
a2ueles 2ue atentam contra os princ"pios da Administrao <=9lica0 )amos conceitu7-los
separadamente 9em como de acordo com a redao da Lei apresentar suas caracter"sticas
comeando pelos atos de impro9idade administrativa 2ue importam enri2uecimento il"cito0
De acordo com o art0 JF V;onstitui ato de impro9idade administrativa
importando enri2uecimento il"cito auferir 2ual2uer tipo de vanta1em patrimonial indevida em
ra*o do e!erc"cio de car1o mandato funo empre1o ou atividade nas entidades mencionadas
no art0 1F desta Lei e notadamenteA
# - rece9er para si ou para outrem din/eiro 9em m6vel ou im6vel ou
2ual2uer outra vanta1em econDmica direta ou indireta a t"tulo de comisso percenta1em
1ratificao ou presente de 2uem ten/a interesse direto ou indireto 2ue possa ser atin1ido ou
amparado por ao ou omisso decorrente das atri9uiCes do a1ente p=9lico8
## - perce9er vanta1em econDmica direta ou indireta para facilitar a
a2uisio permuta ou locao de 9em m6vel ou im6vel ou a contratao de servios pelas
entidades referidas no art0 1F por preo superior ao valor de mercado8
### - perce9er vanta1em econDmica direta ou indireta para facilitar a
alienao permuta ou locao de 9em p=9lico ou o fornecimento de servio por ente estatal por
preo inferior ao valor de mercado8
#) - utili*ar em o9ra ou servio particular ve"culos m72uinas
e2uipamentos ou material de 2ual2uer nature*a de propriedade ou 4 disposio de 2ual2uer das
entidades mencionadas no art0 1F desta Lei 9em como o tra9al/o de servidores p=9licos
empre1ados ou terceiros contratados por essas entidades8
) - rece9er vanta1em econDmica de 2ual2uer nature*a direta ou indireta
para tolerar a e!plorao ou a pr7tica de :o1os de a*ar de lenoc"nio de narcotr7fico de
contra9ando de usura ou de 2ual2uer outra atividade il"cita ou aceitar promessa de tal vanta1em8
)# - rece9er vanta1em econDmica de 2ual2uer nature*a direta ou indireta
para fa*er declarao falsa so9re medio ou avaliao em o9ras p=9licas ou 2ual2uer outro
servio ou so9re 2uantidade peso medida 2ualidade ou caracter"stica de mercadorias ou 9ens
fornecidos a 2ual2uer das entidades mencionadas no art0 1F desta Lei8
)## - ad2uirir para si ou para outrem no e!erc"cio de mandato car1o
empre1o ou funo p=9lica 9ens de 2ual2uer nature*a cu:o valor se:a desproporcional 4 evoluo
do patrimDnio ou a renda do a1ente p=9lico8
)### - aceitar empre1o comisso ou e!ercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa f"sica ou :ur"dica 2ue ten/a interesse suscet"vel de ser atin1ido ou
amparado por ao ou omisso decorrente das atri9uiCes do a1ente p=9lico durante a atividade8
#U - perce9er vanta1em econDmica para intermediar a li9erao ou
aplicao de ver9a p=9lica de 2ual2uer nature*a8
U - rece9er vanta1em econDmica de 2ual2uer nature*a direta ou
indiretamente para omitir ato de oficio provid3ncia ou declarao a 2ue este:a o9ri1ado8
U# - incorporar por 2ual2uer forma ao seu patrimDnio 9ens rendas ver9as
ou valores inte1rantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art0 1F desta Lei8
U## - usar em proveito pr6prio 9ens rendas ver9as ou valores inte1rantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art0 1F desta Lei0W
)amos a1ora falar so9re os atos de impro9idade administrativa 2ue causam
pre:u"*o ao er7rio0 )e:a a redao do art0 1RA
V;onstitui ato de impro9idade administrativa 2ue causa leso ao er7rio
2ual2uer ao ou omisso dolosa ou culposa 2ue ense:e perda patrimonial desvio apropriao
mal9aratamento ou dilapidao dos 9ens ou /averes das entidades referidas no art0 1F desta Lei e
notadamenteA
p71ina 1?I
1??
# - facilitar ou concorrer por 2ual2uer forma para a incorporao ao
patrimDnio particular de pessoa f"sica ou :ur"dica de 9ens rendas ver9as ou valores inte1rantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art0 1F desta Lei8
## - permitir ou concorrer para 2ue pessoa f"sica ou :ur"dica privada utili*e
9ens rendas ver9as ou valores inte1rantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art0 1F desta Lei sem a o9serv5ncia das formalidades le1ais ou re1ulamentares aplic7veis 4 espcie8
### - doar 4 pessoa f"sica ou :ur"dica 9em como ao ente despersonali*ado
ainda 2ue de fins educativos ou assistenciais 9ens rendas ver9as ou valores do patrimDnio de
2ual2uer das entidades mencionadas no art0 1F desta Lei sem o9serv5ncia das formalidades le1ais
e re1ulamentares aplic7veis 4 espcie8
#) - permitir ou facilitar a alienao permuta ou locao de 9em inte1rante
do patrimDnio de 2ual2uer das entidades referidas no art0 1F desta Lei ou ainda a prestao de
servio por parte delas por preo inferior ao de mercado8
) - permitir ou facilitar a a2uisio permuta ou locao de 9em ou servio
por preo superior ao de mercado8
)# - reali*ar operao financeira sem o9serv5ncia das normas le1ais e
re1ulamentares ou aceitar 1arantia insuficiente ou inidDnea8
)## - conceder 9enef"cio administrativo ou fiscal sem a o9serv5ncia das
formalidades le1ais ou re1ulamentares aplic7veis a espcie8
)### - frustrar a licitude de processo licitat6rio ou dispens7-lo
indevidamente8
#U - ordenar ou permitir a reali*ao de despesas no autori*adas em lei ou
re1ulamento8
U - a1ir ne1li1entemente na arrecadao de tri9uto ou renda 9em como no
2ue di* respeito 4 conservao do patrimDnio p=9lico8
U# - li9erar ver9a p=9lica sem a estrita o9serv5ncia das normas pertinentes
ou influir de 2ual2uer forma para a sua aplicao irre1ular8
U## - permitir facilitar ou concorrer para 2ue terceiro se enri2uea
ilicitamente8
U### - permitir 2ue se utili*e em o9ra ou servio particular ve"culos
m72uinas e2uipamentos ou material de 2ual2uer nature*a de propriedade ou 4 disposio de
2ual2uer das entidades mencionadas no art0 1F desta Lei 9em como o tra9al/o de servidor
p=9lico empre1ados ou terceiros contratados por essas entidades0W
;omo se perce9e claramente os arti1os JF e 1R so verdadeiros conceitos
das diversas formas de atos de impro9idade administrativa assim como o art0 11 fala dos atos de
impro9idade administrativa 2ue atentam contra os princ"pios da administrao p=9lica0 )e:a sua
redaoA
Art0 11A V;onstitui ato de impro9idade administrativa 2ue atenta contra os
princ"pios da administrao p=9lica 2ual2uer ao ou omisso 2ue viole os deveres de
/onestidade imparcialidade le1alidade e lealdade 4s instituiCes e notadamenteA
# - praticar ato visando fim proi9ido em lei ou re1ulamento ou diverso
da2uele previsto na re1ra de compet3ncia8
## - retardar ou dei!ar de praticar indevidamente ato de of"cio8
### - revelar fato ou circunst5ncia de 2ue tem ci3ncia em ra*o das
atri9uiCes e 2ue deva permanecer em se1redo8
#) - ne1ar pu9licidade aos atos oficiais8
) - frustrar a licitude de concurso p=9lico8
)# - dei!ar de prestar contas 2uando este:a o9ri1ado a fa*3-lo8
)## - revelar ou permitir 2ue c/e1ue ao con/ecimento de terceiro antes da
respectiva divul1ao oficial teor de medida pol"tica ou econDmica capa* de afetar o preo de
mercadoria 9em ou servio0W
p71ina 1??
1?H
<ara cada forma dos atos de impro9idade administrativa ca9e uma
penalidade espec"fica da lei +0?EJSJE alm das sanCes penais civis e administrativas previstas em
lei e :7 estudadas0
'a /ip6tese do enri2uecimento il"cito o respons7vel pelo ato de
impro9idade est7 su:eito 4 perda dos 9ens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimDnio
ressarcimento inte1ral do dano 2uando /ouver perda da funo p=9lica suspenso dos direitos
pol"ticos de + >oito@ a 1R >de*@ anos pa1amento de multa civil de at I >tr3s@ ve*es o valor do
acrscimo patrimonial e proi9io de contratar com o <oder <=9lico ou rece9er 9enef"cios ou
incentivos fiscais ou credit"cios direta ou indiretamente ainda 2ue por intermdio de pessoa
:ur"dica da 2ual se:a s6cio ma:orit7rio pelo pra*o de 1R >de*@ anos0
'o caso da pr7tica dos atos de impro9idade administrativa 2ue causam
pre:u"*o ao er7rio o a1ente administrativo est7 su:eito 4s se1uintes cominaCesA ressarcimento
inte1ral do dano perda dos 9ens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimDnio se concorrer
esta circunst5ncia perda da funo p=9lica suspenso dos direitos pol"ticos de H >cinco@ a + >oito@
anos pa1amento de multa civil de at E >duas@ ve*es o valor do dano e proi9io de contratar com
o <oder <=9lico ou rece9er 9enef"cio ou incentivos fiscais ou credit"cios direta ou indiretamente
ainda 2ue por intermdio de pessoa :ur"dica da 2ual se:a s6cio ma:orit7rio pelo pra*o de H >cinco@
anos8
A terceira /ip6tese de cominao de pena ocorre para os atos de
impro9idade administrativa 2ue atentam contra os princ"pios da administrao p=9lica e so o
ressarcimento inte1ral do dano se /ouver perda da funo p=9lica suspenso dos direitos
pol"ticos de I >tr3s@ a H >cinco@ anos pa1amento de multa civil de at 1RR >cem@ ve*es o valor da
remunerao perce9ida pelo a1ente e proi9io de contratar com o <oder <=9lico ou rece9er
9enef"cios ou incentivos fiscais ou credit"cios direta ou indiretamente ainda 2ue por intermdio de
pessoa :ur"dica da 2ual se:a s6cio ma:orit7rio pelo pra*o de I >tr3s@ anos0
& :ui* 2uando da fi!ao das penas acima relacionadas deve-se levar em
conta a e!tenso do dano causado assim como proveito patrimonial o9tido pelo a1ente0
A lei se cerca de v7rias formas para evitar 2ue o seu a1ente administrativo
possa desvirtuar-se pelo camin/o da ilicitude e assim a posse e o e!erc"cio de a1ente p=9lico
ficam condicionados 4 apresentao de declarao dos 9ens e valores 2ue compCem o seu
patrimDnio privado a fim de ser ar2uivada no (ervio de <essoal competente0 & Dec0 JN+SJI
re1ulamenta a forma da apresentao desta declarao de 9ens0
%sta declarao dever7 conter os 9ens im6veis m6veis semoventes
din/eiro t"tulos aCes e 2ual2uer outra espcie de 9ens e valores patrimoniais locali*ados no
<a"s ou no e!terior0 Deve-se o9servar para fato de 2ue 2uando for o caso esta declarao dever7
conter tam9m os 9ens e valores patrimoniais do cDn:u1e ou compan/eiro dos fil/os e de outras
pessoas 2ue vivam so9 a depend3ncia econDmica do declarante e!clu"dos apenas os o9:etos e
utens"lios de uso domstico0
&utra caracter"stica desta declarao o fato de 2ue ela dever7 ser
atuali*ada anualmente e 2uando o a1ente p=9lico dei!ar o e!erc"cio do mandato car1o empre1o
ou funo dever7 apresent7-la novamente0
A punio para o a1ente p=9lico 2ue se recusar a prestar declarao dos
9ens dentro do pra*o determinado ou 2ue a prestar falsa ser7 a demisso sem pre:u"*o de outras
sanCes ca9"veis0 <orm l"cito ao a1ente p=9lico apresentar c6pia da declarao anual de 9ens
2ue entre1ue na $eceita .ederal 2uando de sua declarao do #mposto so9re $endas e
<roventos de 2ual2uer nature*a0
)amos a1ora fa*er al1umas consideraCes so9re o procedimento
administrativo e so9re o processo :udicial0
Lual2uer pessoa poder7 representar 4 autoridade administrativa competente
para 2ue se:a instaurada investi1ao destinada a apurar a pr7tica de ato de impro9idade0 %sta
representao 2ue ser7 escrita ou redu*ida a termo e assinada conter7 a 2ualificao do
p71ina 1?H
1?M
representante as informaCes so9re o fato e sua autoria e a indicao das provas de 2ue ten/a
con/ecimento0
'o contendo as formalidades acima esta9elecidas a autoridade
administrativa re:eitar7 a representao em despac/o fundamentado0 Mas esta re:eio no
impede a representao ao Ministrio <=9lico0 <orm tal representao dever7 conter as
formalidades esta9elecidas em lei0
Atendidos os re2uisitos da representao a autoridade determinar7 a
imediata apurao dos fatos 2ue em se tratando de servidores federais ser7 processada na forma
prevista nos arts0 1?+ e 1+E da Lei +011E de 11 de de*em9ro de 1JJR e em se tratando de
servidor militar de acordo com os respectivos re1ulamentos disciplinares0
#mediatamente a comisso processante dar7 con/ecimento ao Ministrio
<=9lico e ao Tri9unal ou ;onsel/o de ;ontas da e!ist3ncia de procedimento administrativo para
apurar a pr7tica de ato de impro9idade0 Assim o Ministrio <=9lico ou Tri9unal ou ;onsel/o de
;ontas poder7 a re2uerimento desi1nar representante para acompan/ar o procedimento
administrativo0 %ste re2uerimento no poder7 ser ne1ado pela autoridade administrativa0
& Ministrio <=9lico e o Tri9unal de ;ontas podero ter interesse no
acompan/amento do processo administrativo devendo comunicar 4 autoridade processante seu
interesse em acompan/ar o processo por meio de of"cio0
#nclusive /avendo fundados ind"cios de responsa9ilidade a comisso
representar7 ao Ministrio <=9lico ou 4 <rocuradoria do 6r1o para 2ue re2ueira ao :u"*o
competente a decretao do se2Testro dos 9ens do a1ente ou terceiro 2ue ten/a enri2uecido
ilicitamente ou causado dano ao patrimDnio p=9lico0 Tal pedido de se2Testro ser7 processado de
acordo com o disposto nos arts0 +EE e +EH do ;6di1o de <rocesso ;ivil podendo estender tal
pedido para incluir a investi1ao o e!ame e o 9lo2ueio de 9ens contas 9anc7rias e aplicaCes
financeiras mantidas pelo indiciado no e!terior nos termos da lei e dos tratados internacionais0
A norma permite a investi1ao ampla do M< no mais e!istindo o si1ilo
le1al 9anc7rio para as re2uisiCes dos defensores do patrimDnio p=9lico e social0
Ap6s o pedido de se2Testro dos 9ens e a efetivao da medida cautelar
dentro de IR >trinta@ dias ser7 proposta pelo Ministrio <=9lico ou pela pessoa :ur"dica
interessada a ao principal0 %sta ao principal ter7 o rito ordin7rio0
& pra*o de IR >trinta@ dias somente deve ser o9servado 2uando /ouver
precedente ao cautelar de se2Testro0 Trata-se de pra*o meramente indicativo 2ue se no
cumprido pode tornar inefica* o se2Testro anteriormente deferido0 ;aso no se:a a:ui*ada a ao
principal no pra*o de IR >trinta@ dias nem por isso /7 perecimento do direito de indeni*ao
contra o causador do dano ao patrimDnio p=9lico e social0
A lei clara e veda 2ual2uer tipo de transao acordo ou conciliao nestas
aCes0 A .a*enda <=9lica 2uando for o caso promover7 as aCes necess7rias 4 complementao
do ressarcimento do patrimDnio p=9lico0 'o caso de a ao principal ter sido proposta pelo
Ministrio <=9lico aplica-se no 2ue cou9er o disposto no O IF do art0 MF da Lei ?0N1N de EJ de
:un/o de 1JMH0
)ale di*er 2ue o M< se no intervier no processo como parte atuar7
o9ri1atoriamente como fiscal da lei so9 pena de nulidade0
& :ui* ao prolatar a sentena :ul1ando procedente a ao civil de reparao
de dano ou decretando a perda dos 9ens /avidos ilicitamente determinar7 o pa1amento ou a
reverso dos 9ens conforme o caso em favor da pessoa :ur"dica pre:udicada pelo il"cito0
<ode no entanto ocorrer a den=ncia falsa 2uanto a ato de impro9idade de
a1ente p=9lico ou terceiro 9enefici7rio0 Luando o autor desta den=ncia sa9e 2ue o a1ente p=9lico
ou o terceiro 9enefici7rio so inocentes e ainda assim fa* a representao este autor ser7 apenado
com deteno de M >seis@ a 1R >de*@ meses e multa0
Alm desta sano penal o denunciante est7 su:eito a indeni*ar o
denunciado pelos danos materiais morais ou a ima1em 2ue /ouver provocado0
p71ina 1?M
1?N
)ale lem9rar 2ue a perda da funo p=9lica e a suspenso dos direitos
pol"ticos s6 se efetivam com o tr5nsito em :ul1ado da sentena condenat6ria0 <orm a autoridade
:udicial ou administrativa competente poder7 determinar o afastamento do a1ente p=9lico do
e!erc"cio do car1o empre1o ou funo sem pre:u"*o da remunerao 2uando a medida se fi*er
necess7ria a instruo processual0
Tam9m deve-se levar em conta 2ue a aplicao das sanCes previstas
nesta Lei independe da efetiva ocorr3ncia de dano ao patrimDnio p=9lico8 assim como independe
da aprovao ou re:eio das contas pelo 6r1o de controle interno ou pelo Tri9unal ou ;onsel/o
de ;ontas0
<ara finali*ar vamos falar da prescrio0 As aCes destinadas a levar a
efeito as sanCes previstas nesta Lei podem ser propostasA
# - at H >cinco@ anos ap6s o trmino do e!erc"cio de mandato de car1o em
comisso ou de funo de confiana8
## - dentro do pra*o prescricional previsto em lei espec"fica para faltas
disciplinares pun"veis com demisso a 9em do servio p=9lico nos casos de e!erc"cio de car1o
efetivo ou empre1o0
12. 2r&ani-ao administrativa brasileira
A or1ani*ao administrativa mantm estreita correlao com a estrutura do
%stado e a forma de 1overno adotadas em cada pa"s0 (endo o Brasil uma .ederao formada pela
unio indissol=vel dos %stados e Munic"pios e do Distrito .ederal constituindo-se em %stado
Democr7tico de Direito >;. art0 1F@ em 2ue se asse1ura autonomia pol"tico-administrativa aos
%stados-mem9ros Distrito .ederal e Munic"pios >arts0 1+ EH e EJ@ sua administrao /7 de
corresponder estruturalmente a esses postulados constitucionais0
Da" a partil/a de atri9uiCes entre a Gnio os %stados-mem9ros Distrito
.ederal e os Munic"pios numa descentrali*ao territorial em tr3s n"veis de 1overno - federal
estadual e municipal ca9endo em cada um deles o comando da administrao ao respectivo ;/efe
do %!ecutivo - <residente da $ep=9lica Bovernador e <refeito0
A Gnio o %stado o Distrito .ederal e o Munic"pio e!ercitam os poderes
2ue l/es so conferidos e!pl"cita ou implicitamente pela ;onstituio da $ep=9lica dentro das
respectivas 7reas de atuao - o territ6rio nacional o estadual e o municipal - mediante
aparel/amento pr6prio 2ue deve ser convenientemente estruturado para o perfeito atendimento
das necessidades do servio p=9lico0 A or1ani*ao das AdministraCes estadual e municipal
se1ue em lin/as 1erais a da federal por fora de mandamento constitucional >arts0 1+ EH e EJ@0
& Dec0-lei ERRSMN no propriamente uma lei or15nica pois no esta9elece
a estrutura da Administrao0 & seu o9:etivo principal e imediato a fi!ao de diretri*es e
princ"pios 2ue propiciem funcionalidade e dinamicidade 4 Administrao federal devendo sua
estruturao ser reali*ada por etapas em conformidade com esses princ"pios e diretri*es atravs
de decretos do <oder %!ecutivo reor1ani*ando-a reestruturando-a definindo compet3ncia
revendo o funcionamento de determinados 6r1os e esta9elecendo outras provid3ncias necess7rias
a efetiva implantao da reforma delineada >arts0 1?H e 1?M@0 <or essa ra*o ap6s classific7-la em
direta e indireta limita-se o Dec0-lei ERRSMN a esta9elecer a estrutura 97sica da Administrao
direta em al1uns poucos dispositivos reservando os demais para a 1rande remodelao em
profundidade do servio p=9lico federal 4 2ual vimos assistindo desde a sua e!pedio0
(o9 o aspecto formal a norma em e!ame dei!a muito a dese:ar
principalmente no tocante 4 sistem7tica pouco l61ica e 4 conceituao muitas ve*es imprecisa e
:uridicamente incorreta0 Todavia seu conte=do pela modernidade das diretri*es e princ"pios
adotados em conson5ncia com as novas tcnicas do servio p=9lico recomendadas pela doutrina
contempor5nea poder7 condu*ir 4 racionali*ao simplificao e aperfeioamento da
p71ina 1?N
1?+
Administrao desde 2ue o Boverno atue com a imprescind"vel ener1ia para superar os muitos
o9st7culos opostos pelo tradicionalismo 9urocr7tico 2ue ainda domina e emperra nossa m72uina
administrativa0 <erse1uindo esse o9:etivo foi editado o Dec0 JJ01NJ de 1H0I0JR 2ue instituiu o
<ro1rama .ederal de Desre1ulamentao Qcom a finalidade de fortalecer a iniciativa privada em
todos os seus campos de atuao redu*ir a interfer3ncia do %stado na vida e nas atividades dos
indiv"duos contri9uir para a maior efici3ncia e o menor custo dos servios prestados pela
Administrao <=9lica .ederal e se:am satisfatoriamente atendidos os usu7rios desses serviosQ
>art0 1F@0
$ecentemente pela Lei +0?JR de 1J0110JE a estrutura da Administrao
.ederal sofreu sens"veis modificaCes na parte referente 4 <resid3ncia da $ep=9lica e aos
Ministrios0
& %statuto da $eforma Administrativa >Dec0-lei ERRSMN@ classificou a
Administrao federal em direta e indireta constituindo a primeira Qdos servios inte1rados na
estrutura administrativa da <resid3ncia da $ep=9lica e dos MinistriosQ >art0 ?F #@ o 2ue est7
ratificado em outros termos pelos arts0 1H e EJ da Lei +0?JRSJE0 Luanto 4 indireta apenas indica
as cate1orias de entidades nela compreendidas esclarecendo 2ue so dotadas de personalidade
:ur"dica pr6pria e vinculadas ao Ministrio em cu:a 7rea de compet3ncia se en2uadrar sua principal
atividade 1o*ando entretanto de autonomia administrativa e financeira >arts0 ?F ## e O 1F e HF #
a ### do Dec0-lei ERRSMN e EJ da Lei +0?JRSJE 2ue neste arti1o e no art0 1H fa* e!pressa
refer3ncia 42uele decreto-lei@0 Da" podermos di*er 2ue nos termos do Dec0-lei ERRSMN a
Administrao indireta a constitu"da dos servios atri9u"dos a pessoas :ur"dicas diversas da
Gnio p=9licas >autar2uias@ ou privadas >empresas pu9licas e sociedades de economia mista@
vinculadas a um Ministrio mas administrativa e financeiramente autDnomas0
&9servamos 2ue a Administrao <=9lica no propriamente constitu"da de
servios mas sim de 6r1os a servio do %stado na 1esto de 9ens e interesses 2ualificados da
comunidade o 2ue nos permite concluir com mais preciso 2ue no 5m9ito federal a
Administrao direta o con:unto dos 6r1os inte1rados na estrutura administrativa da Gnio e a
Administrao indireta o con:unto dos entes >personali*ados@ 2ue vinculados a um Ministrio
prestam servios p=9licos ou de interesse p=9lico0 (o9 o aspecto funcional ou operacional
administrao p=9lica direta a efetivada imediatamente pela Gnio atravs de seus 6r1os
pr6prios e indireta a reali*ada mediatamente por meio dos entes a ela vinculados0
As pessoas :ur"dicas 2ue inte1ram a Administrao indireta da Gnio -
autar2uias fundaCes p=9licas empresas p=9licas e sociedades de economia mista - apresentam
tr3s pontos em comumA criao por lei espec"fica personalidade :ur"dica e patrimDnio pr6prio0 A
autar2uia pessoa :ur"dica de Direito <=9lico reali*a um servio destacado da Administrao
direta e!ercendo assim atividades t"picas da Administrao <=9lica8 a fundao p=9lica tam9m
pessoa :ur"dica de Direito <=9lico reali*a atividades apenas de interesse p=9lico8 a empresa
p=9lica pessoa :ur"dica de Direito <rivado revestindo 2ual2uer das formas admitidas em Direito
com capital e!clusivo da Gnio tem por finalidade a e!plorao de atividade econDmica por fora
de contin13ncia ou de conveni3ncia administrativa8 a sociedade de economia mista pessoa :ur"dica
de Direito <rivado constitu"da so9 a forma de sociedade anDnima e so9 o controle ma:orit7rio da
Gnio ou de outra entidade da Administrao indireta tem tam9m por o9:etivo a e!plorao de
atividade econDmica independentemente das circunst5ncias 2ue :ustificam a criao de empresa
p=9lica >Dec0-lei ERR art0 HF@0
A autar2uia distin1ue-se dos demais entes da Administrao indireta 2uanto
4 sua nature*a :ur"dica por ser pessoa de Direito <=9lico e 2uanto ao seu o9:eto por e!ercitar
atividades t"picas da Administrao <=9lica en2uanto esses =ltimos so de Direito <rivado e
desempen/am atividades at"picas8 a empresa p=9lica diferencia-se da sociedade de economia mista
por poder constituir-se so9 2ual2uer modalidade de sociedade comercial e por pertencer seu
capital em princ"pio e!clusivamente 4 Gnio 2ue de 2ual2uer modo sempre detm a maioria do
capital votante ao passo 2ue a sociedade de economia mista sempre sociedade anDnima e admite
p71ina 1?+
1?J
a participao minorit7ria de outras pessoas f"sicas ou :ur"dicas de Direito <=9lico ou <rivado no
seu capital 9em como o controle ma:orit7rio de outro ente da Administrao indireta salvo
2uando e!era atividade em re1ime de monop6lio estatal0
& le1islador procurou 1arantir a autonomia dessas entidades atravs de
normas impeditivas de sua 9urocrati*ao de modo a l/es conceder ampla li9erdade de ao na
consecuo de seus fins0 Assim 2ue as considera vinculadas e no su9ordinadas aos respectivos
Ministrios ao mesmo tempo 2ue opCe limites 4 superviso ministerial 2ue no poder7 ferir mas
dever7 asse1urar sua autonomia administrativa operacional e financeira >arts0 ?F O 1F e EM #)@0
A vinculao das entidades da Administrao indireta aos Ministrios
tradu*-se pela superviso ministerial 2ue tem por o9:etivos principais a verificao dos resultados
a /armoni*ao de suas atividades com a pol"tica e a pro1ramao do Boverno a efici3ncia de sua
1esto e a manuteno de sua autonomia administrativa operacional e financeira0
A ;onstituio da $ep=9lica deu 4s fundaCes p=9licas um tratamento
muito assemel/ado ao das autar2uias o 2ue nos leva a admiti-las a1ora como entes de Direito
<=9lico inte1rantes da Administrao <=9lica indireta0 Assim toda fundao institu"da mantida
ou su9vencionada pelo <oder <=9lico fundao p=9lica0
#nte1ram ainda a Administrao <=9lica indireta os servios sociais
autDnomos institu"dos por lei com personalidade de Direito <rivado para prestar assist3ncia ou
ministrar ensino a certas cate1orias sociais ou 1rupos profissionais sem fins lucrativos sendo
mantidos por dotaCes orament7rias ou por contri9uiCes parafiscais0 (o e!emplos desses
servios o (%(# o (%'A# o (%(; etc0 2ue denominamos 1enericamente entes de cooperao0
A $eforma Administrativa de 1JMN >Dec0-lei ERRSMN art0 MF@ esta9eleceu os
princ"pios fundamentais com a preocupao maior de diminuir o taman/o da m72uina estatal
simplificar os procedimentos administrativos e conse2Tentemente redu*ir as despesas causadoras
do dficit p=9lico0 <ara a o9teno desse fim foram editados decretos e leis visando 4 e!tino e
privati*ao de 6r1os e de entidades da Administrao federal instituindo nova sistem7tica
monet7ria e tri9ut7ria e reor1ani*ando a <resid3ncia da $ep=9lica e os Ministrios0
%studaremos sucintamente cada um dos princ"pios 2ue continuam
orientando a Administrao <=9lica federal a sa9erA plane:amento coordenao descentrali*ao
dele1ao de compet3ncia e controle0
A finalidade prec"pua da Administrao a promoo do 9em-estar social
2ue a ;onstituio tradu* na ela9orao e e!ecuo de Qplanos nacionais e re1ionais de ordenao
do territ6rio e de desenvolvimento econDmico e socialQ0
Bem-estar social o 9em comum da coletividade e!presso na satisfao de
suas necessidades fundamentais0
Desenvolvimento prosperidade0 <rosperidade econDmica e social8
prosperidade material e espiritual8 prosperidade individual e coletiva8 prosperidade do %stado e de
seus mem9ros8 prosperidade 1lo9al enfim0 Diante dessa realidade podemos conceituar o
desenvolvimento nacional como o permanente aprimoramento dos meios essenciais 4
so9reviv3ncia dos indiv"duos e do %stado visando ao 9em-estar de todos e ao conforto de cada
um na comunidade em 2ue vivemos0 Assim o desenvolvimento nacional o9tido pelo
aperfeioamento ininterrupto da ordem social econDmica e :ur"dica8 pela mel/oria da educao8
pelo aumento da ri2ue*a p=9lica e particular8 pela preservao dos direitos e 1arantias individuais8
pelo aprimoramento das instituiCes8 pela manuteno da ordem interna8 e pela afirmao da
(o9erania 'acional0 Todavia esses o9:etivos no podem ser dei!ados ao acaso e para sua
consecuo necessitam da tran2Tilidade 2ue advm da se1urana interna e e!terna0
<lane:amento o estudo e esta9elecimento das diretri*es e metas 2ue
devero orientar a ao 1overnamental atravs de um plano 1eral de 1overno de pro1ramas
1lo9ais setoriais e re1ionais de durao plurianual do oramento-pro1rama anual e da
pro1ramao financeira de desem9olso 2ue so seus instrumentos 97sicos0 'a ela9orao do
plano 1eral 9em como na coordenao reviso e consolidao dos pro1ramas setoriais e
p71ina 1?J
1HR
re1ionais de compet3ncia dos Ministros de %stado nas respectivas 7reas de atuao o <residente
da $ep=9lica assessorado pelo ;onsel/o de Boverno0 Toda a atividade da Administrao federal
deve a:ustar-se 4 pro1ramao aprovada pelo <residente da $ep=9lica e ao oramento-pro1rama
vedando-se a assuno de compromissos financeiros em discord5ncia com a pro1ramao
financeira de desem9olso0
(e1urana nacional atualmente denominada defesa nacional pela
;onstituio de 1J++ >art0 E1 ###@ a situao de 1arantia individual social e institucional 2ue o
%stado asse1ura a toda a 'ao para a perene tran2Tilidade de seu povo pleno e!erc"cio dos
direitos e reali*ao dos o9:etivos nacionais dentro da ordem :ur"dica vi1ente0
&s assuntos relacionados com a defesa nacional competem aos ;onsel/os
da $ep=9lica e de Defesa 'acional >;. arts0 +J a J1@0
& princ"pio da coordenao visa a entrosar as atividades da Administrao
de modo a evitar a duplicidade de atuao a disperso de recursos a diver13ncia de soluCes e
outros males caracter"sticos da 9urocracia0 ;oordenar portanto /armoni*ar todas as atividades
da Administrao su9metendo-as ao 2ue foi plane:ado e poupando-a de desperd"cios em
2ual2uer de suas modalidades0
De aplicao permanente a coordenao impCe-se a todos os n"veis da
Administrao atravs das c/efias individuais de reuniCes de 2ue participem as c/efias
su9ordinadas e de comissCes de coordenao em cada n"vel administrativo0 'a Administrao
superior a coordenao a1ora da compet3ncia da (ecretaria-Beral da <resid3ncia da $ep=9lica
nos termos do art0 IJ ## do Dec0 JJ01+R de 1H0I0JR0
;omo corol7rio do princ"pio da coordenao nen/um assunto poder7 ser
su9metido 4 deciso presidencial ou de 2ual2uer outra autoridade administrativa competente sem
ter sido previamente coordenado isto sem ter passado pelo crivo de todos os setores nele
interessados atravs de consultas e entendimentos 2ue propiciem soluCes inte1rais e em
sincronia com a pol"tica 1eral e setorial do Boverno0
A fim de evitar a duplicao de esforos e de investimentos na mesma 7rea
1eo1r7fica admite-se a coordenao at mesmo com 6r1os das AdministraCes estadual e
municipal 2ue e!eram atividades id3nticas 4s dos federais desde 2ue se:a invi7vel a dele1ao de
atri9uiCes 42ueles 6r1os0
Descentrali*ar em sentido comum afastar do centro8 descentrali*ar em
sentido :ur"dico-administrativo atri9uir a outrem poderes da Administrao0 & detentor dos
poderes da Administrao o %stado pessoa =nica em9ora constitu"da dos v7rios 6r1os 2ue
inte1ram sua estrutura0 Despersonali*ados esses 6r1os no a1em em nome pr6prio mas no do
%stado de 2ue so instrumentos indispens7veis ao e!erc"cio de suas funCes e atividades t"picas0
A descentrali*ao administrativa pressupCe portanto a e!ist3ncia de uma pessoa distinta da do
%stado a 2ual investida dos necess7rios poderes de administrao e!ercita atividade p=9lica ou
de utilidade p=9lica0 & ente descentrali*ado a1e por outor1a do servio ou atividade ou por
dele1ao de sua e!ecuo mas sempre em nome pr6prio0
Diversa da descentrali*ao a desconcentrao administrativa 2ue
si1nifica repartio de funCes entre os v7rios 6r1os >despersonali*ados@ de uma mesma
Administrao sem 2ue9ra de /ierar2uia0 'a descentrali*ao a e!ecuo de atividades ou a
prestao de servios pelo %stado indireta e mediata8 na desconcentrao direta e imediata0
Ao lado da descentrali*ao e da desconcentrao ocorrem tam9m como
tcnicas de descon1estionamento administrativo a dele1ao >de e!ecuo de servio ou de
compet3ncia@ e a e!ecuo indireta as 2uais conforme suas caracter"sticas ora se apro!imam da
descentrali*ao ora da desconcentrao0 Todavia delas diferem principalmente por2ue so
efetivadas atravs de atos administrativos mediante previso le1al en2uanto a descentrali*ao e
a desconcentrao reali*am-se normalmente por lei0
A desconcentrao administrativa opera desde lo1o pela distino entre os
n"veis de direo e e!ecuo0 'o n"vel de direo situam-se os servios 2ue em cada 6r1o da
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Administrao inte1ram sua estrutura central de direo competindo-l/e primordialmente as
atividades relacionadas com o plane:amento a superviso a coordenao e o controle 9em como
o esta9elecimento de normas critrios pro1ramas e princ"pios a serem o9servados pelos 6r1os
en2uadrados no n"vel de e!ecuo0 A esses =ltimos ca9em as tarefas de mera rotina inclusive as
de formali*ao de atos administrativos e em re1ra de deciso de casos individuais
principalmente 2uando locali*ados na periferia da Administrao e em maior contato com os fatos
e com os administrados0 ;omo 9em o9serva 'a*ar Tei!eira Dias a desconcentrao
administrativa tradu* Qa orientao 1eral da $eforma no sentido de presti1iar a ao dos 6r1os de
periferia facilitar seu funcionamento e repor a estrutura central de direo superior no plano 2ue
l/e ca9e li9erando-a da massa de papis impeditiva de sua atividade de c=pulaQ0
A dele1ao da prestao de servio p=9lico ou de utilidade p=9lica pode
ser feita a particular - pessoa f"sica ou :ur"dica - 2ue ten/a condiCes para 9em reali*7-lo sempre
atravs de licitao so9 re1ime de concesso ou permisso >;. art0 1NH@0 %sses servios tam9m
podem ser e!ecutados por pessoa administrativa mediante conv3nio ou cons6rcio >;. art0 EI
par71rafo =nico@0 &s si1nat7rios dos conv3nios ficam su:eitos ao poder normativo fiscali*ador e
controlador dos 6r1os federais competentes dependendo a li9erao dos recursos do fiel
cumprimento dos pro1ramas e das cl7usulas do a:uste0
A e!ecuo indireta das o9ras e servios da Administrao mediante
contratos com particulares pessoas f"sicas ou :ur"dicas tem por finalidade alivi7-la das tarefas
e!ecutivas 1arantindo assim a mel/or reali*ao das suas atividades espec"ficas >plane:amento
coordenao superviso e controle@ 9em como evitar o desmesurado crescimento da m72uina
administrativa0 P estimulada e aconsel/ada sempre 2ue na 7rea de atuao do 6r1o interessado a
iniciativa privada este:a suficientemente desenvolvida e capacitada para e!ecutar o o9:eto do
contrato precedido de licitao salvo nos casos de dispensa previstos em lei ou ine!i1i9ilidade
por impossi9ilidade de competio entre contratantes >Dec0-lei E0IRRS+M arts0 1F e EE a E?@0
A dele1ao de compet3ncia 2ue o Dec0-lei ERRSMN >arts0 11 e 1E@
considera princ"pio autDnomo mel/or se situaria como forma de aplicao do Qprinc"pio da
descentrali*aoQ pois tam9m simples tcnica de descon1estionamento da Administrao
como se viu acima0
<ela dele1ao de compet3ncia o <residente da $ep=9lica os Ministros de
%stado e em 1eral as autoridades da Administrao transferem atri9uiCes decis6rias a seus
su9ordinados mediante ato pr6prio 2ue indi2ue com a necess7ria clare*a e conveniente preciso a
autoridade dele1ante a dele1ada e o o9:eto da dele1ao0 & princ"pio visa a asse1urar maior
rapide* e o9:etividade 4s decisCes situando-as na pro!imidade dos fatos pessoas ou pro9lemas a
atender0
;onsiderando 2ue os a1entes p=9licos devem e!ercer pessoalmente suas
atri9uiCes a dele1ao de compet3ncia depende de norma 2ue a autori*e e!pressa ou
implicitamente0
A dele1ao de compet3ncia tem car7ter facultativo e transit6rio apoiando-
se em ra*Ces de oportunidade e conveni3ncia e na capacidade de o dele1ado e!ercer a contento as
atri9uiCes conferidas de modo 2ue o dele1ante pode sempre retomar a compet3ncia e atri9u"-la a
outrem ou e!erc3-la pessoalmente0
(6 dele17vel a compet3ncia para a pr7tica de atos e decisCes
administrativas no o sendo para o e!erc"cio de atos de nature*a pol"tica como so a proposta
orament7ria a sano e o veto0 Tam9m no se transfere por dele1ao o poder de tri9utar0
& controle das atividades administrativas no 5m9ito interno da
Administrao ao lado do comando da coordenao e da correo um dos meios pelos 2uais
se e!ercita o poder /ier7r2uico0 Assim o 6r1o superior controla o inferior fiscali*ando o
cumprimento da lei e das instruCes e a e!ecuo de suas atri9uiCes 9em como os atos e o
rendimento de cada servidor0 Todavia o princ"pio do controle esta9elecido na Lei da $eforma
Administrativa tem si1nificado mais amplo uma ve* 2ue se constitui num dos tr3s instrumentos da
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superviso ministerial a 2ue esto su:eitos todos os 6r1os da Administrao federal inclusive os
entes descentrali*ados normalmente no su9metidos ao poder /ier7r2uico das autoridades da
Administrao direta0 %sse controle 2ue 2uanto 4s entidades da Administrao indireta visa em
especial 4 consecuo de seus o9:etivos e 4 efici3ncia de sua 1esto e!ercido de v7rios modos
podendo c/e1ar ate a interveno ou se:a ao controle total0
'o 5m9ito da Administrao direta prev3em-se especificamente os
controles de e!ecuo e o9serv5ncia de normas espec"ficas de o9serv5ncia de normas 1enricas e
de aplicao dos din/eiros p=9licos e 1uarda de 9ens da Gnio0
%m cada 6r1o o controle da e!ecuo dos pro1ramas 2ue l/e concernem e
o da o9serv5ncia das normas 2ue disciplinam suas atividades espec"ficas so feitos pela ;/efia
competente0 -7 o controle do atendimento das normas 1erais re1uladoras do e!erc"cio das
atividades au!iliares or1ani*adas so9 a forma de sistemas >pessoal oramento estat"stica
administrao financeira conta9ilidade e auditoria e servios 1erais alm de outros comuns a
todos os 6r1os da Administrao 2ue a :u"*o do <oder %!ecutivo necessitem de coordenao
central@ reali*ado pelos 6r1os pr6prios de cada sistema0 .inalmente o controle da aplicao
dos din/eiros p=9licos e da 1uarda dos 9ens da Gnio compete ao 6r1o pr6prio do sistema de
conta9ilidade e auditoria 2ue em cada Ministrio a respectiva (ecretaria de ;ontrole #nterno0
%sta9elecidas as formas de controle das atividades administrativas devem
ser suprimidos todos os controles meramente formais como determina acertadamente o Dec0-lei
ERRSMN 2ue prev3 tam9m a supresso da2ueles cu:o custo se:a evidentemente superior ao risco
decorrente da ine!ist3ncia de controle espec"fico0
A Administrao federal constitu"da na forma de uma pir5mide cu:os
componentes so mantidos no devido lu1ar pelo poder /ier7r2uico e em cu:o 7pice coloca-se o
<residente da $ep=9lica ficando lo1o a9ai!o os Ministros de %stado seus au!iliares diretos0
Assim o <residente da $ep=9lica o c/efe supremo e!ercendo o poder /ier7r2uico em toda sua
plenitude por isso 2ue o %statuto da $eforma l/e confere e!pressamente o poder de por motivo
de relevante interesse p=9lico avocar e decidir 2ual2uer assunto na esfera da Administrao
federal o 2ue fa* dele o controlador m7!imo das atividades administrativas0
&s Ministros de %stado det3m o poder-dever de superviso so9re todos os
6r1os da Administrao direta ou indireta en2uadrados em suas respectivas 7reas de
compet3ncia ressalvados a2ueles so9 a superviso direta e imediata do <residente da $ep=9licaA #
- 6r1os de assessoramento imediato >;onsel/o de Boverno Alto ;omando das .oras Armadas
%stado-Maior das .oras Armadas ;onsultoria-Beral da $ep=9lica@8 ## - 6r1os de assist3ncia
direta e imediata >(ecretaria da ;ultura (ecretaria da ;i3ncia e Tecnolo1ia (ecretaria do Meio
Am9iente (ecretaria do Desenvolvimento $e1ional (ecretaria dos Desportos (ecretaria de
Administrao .ederal (ecretaria de Assuntos %strat1icos@0
A Administrao federal diri1ida por um 6r1o independente supremo e
unipessoal 2ue a <resid3ncia da $ep=9lica e por 6r1os autDnomos tam9m unipessoais 2ue
so os Ministrios aos 2uais se su9ordinam ou se vinculam os demais 6r1os e entidades
descentrali*adas0
'o sistema presidencialista adotado pela nossa ;onstituio o <residente da
$ep=9lica e!erce o <oder %!ecutivo da Gnio au!iliado pelos Ministros de %stado >art0 NM@
ca9endo 42uele a direo suprema da Administrao federal >art0 +? ##@ e a estes a orientao
coordenao e superviso dos 6r1os e entes descentrali*ados na 7rea de sua compet3ncia >art0
+N par71rafo =nico #@ todos secundados por 6r1os de assessoramento e de e!ecuo alm de
tri9unais administrativos procuradorias e outros desdo9ramentos da Administrao direta e
indireta da Gnio0
A <resid3ncia da $ep=9lica so9 imediata direo do ;/efe da 'ao o
6r1o supremo e independente representante do <oder %!ecutivo da Gnio enfei!ando todas as
atividades administrativas superiores de 5m9ito federal de pol"tica plane:amento coordenao e
controle do desenvolvimento s6cio-econDmico do <a"s e da se1urana nacional0 %la constitu"da
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essencialmente pela ;asa ;ivil pela (ecretaria-Beral pela (ecretaria de <lane:amento
&ramento e ;oordenao e pela ;asa Militar >art0 1F da Lei +0?JRSJE@0 X ;asa ;ivil compete
assistir direta e imediatamente ao <residente da $ep=9lica no desempen/o de suas atri9uiCes
especialmente na coordenao da ao 1overnamental e no relacionamento com o ;on1resso
'acional0 X (ecretaria-Beral compete assistir direta e imediatamente ao <residente da $ep=9lica
no desempen/o de suas atri9uiCes especialmente na coordenao da ao administrativa da
<resid3ncia mediante servios de secretaria particular e a:ud5ncia de ordens0 A (ecretaria de
<lane:amento &ramento e ;oordenao compete assistir ao <residente na coordenao do
sistema de plane:amento e oramento formulao de estudos e pes2uisas s6cio-econDmicas
ela9orao e acompan/amento dos planos nacionais e re1ionais de desenvolvimento do plano
plurianual da lei de diretri*es orament7rias e das leis orament7rias anuais e na superviso dos
sistemas carto1r7fico e estat"stico nacionais0 X ;asa Militar compete assistir direta e
imediatamente ao <residente nos assuntos referentes 4 administrao militar *elar pela se1urana
do ;/efe de %stado e pela se1urana pessoal dos titulares dos 6r1os essenciais da <resid3ncia da
$ep=9lica 9em como dos respectivos pal7cios e resid3ncias presidenciais0
& <residente da $ep=9lica como a1ente pol"tico c/efe supremo e
unipessoal do <oder %!ecutivo federal no 7pice da pir5mide administrativa diri1e supervisiona
coordena e controla todas as atividades e!ecutivas da Gnio podendo por motivo de relevante
interesse p=9lico avocar e decidir 2ual2uer assunto na esfera da Administrao federal >Dec0-lei
ERRSMN art0 1NR@ ainda 2ue ori1inariamente previsto como da compet3ncia de outro 6r1o ou
entidade descentrali*ada salvo a2uelas matrias 2ue a ;onstituio previu como privativas de
outro 6r1o0
As atri9uiCes e prerro1ativas constitucionais do <residente da $ep=9lica
devem ser e!ercidas pessoalmente e com privatividade >art0 +?@ ressalvadas as 2ue admitem
outor1a ou dele1ao a seus Ministros e a outras autoridades >art0 +? par71rafo =nico@ 2ue o
au!iliam no desempen/o de suas funCes 1overnamentais e administrativas0 De sua administrao
presta contas anuais ao ;on1resso 'acional atravs do T;G 2ue emite parecer prvio >arts0 N1 #
e ?J #U@0
;omo ;/efe do <oder %!ecutivo o <residente da $ep=9lica responde
constitucionalmente por crime de responsa9ilidade perante o (enado .ederal >art0 HE #@ e nos
crimes comuns perante o (T. >art0 1RE # Q9Q@ sempre depois de afastado do car1o atravs do
impeac/ment ou se:a depois de rece9ida a acusao pela ;5mara dos Deputados >art0 H1 #@ na
forma esta9elecida nas Leis 10RNJ de 1?0?0HR e N01RM de E+0M0+I0 'os /a9eas corpus mandados
de se1urana /a9eas data e mandados de in:uno em 2ue for ar1Tido de autoridade coatora
responde tam9m ori1inariamente perante o (T. >art0 1RE # QdQ e Q2Q@8 nas aCes c"veis comuns
no tem prerro1ativa de foro ou 2ual2uer outro privil1io processual salvo para depor em :u"*o
>;<; art0 ?11 #@0
&s Ministrios so 6r1os autDnomos da c=pula da Administrao federal
situados lo1o a9ai!o da <resid3ncia da $ep=9lica0 'eles inte1ram-se os servios da Administrao
direta e a eles se vinculam as entidades da Administrao indireta cu:as atividades se en2uadram
nas respectivas 7reas de compet3ncia ressalvadas o9viamente a 2ue a pr6pria lei inte1ra na
<resid3ncia da $ep=9lica ou a ela vincula0 ;ada Ministrio c/efiado por um Ministro de %stado
cu:as m=ltiplas funCes foram resumidas pelo %statuto da $eforma de 1JMN na e!presso
superviso ministerial0 &s QassuntosQ de compet3ncia de cada Ministrio ;ivil so os especificados
nos diversos itens do art0 1M da Lei +0?JRSJE e os dos Ministrios Militares continuam sendo os
especificados no Dec0-lei ERRSMN e le1islao superveniente como estipula o art0 1H da mesma lei0
&s Ministros de %stado so por fora de mandamento constitucional os
au!iliares imediatos do <residente da $ep=9lica ca9endo-l/es entre outras atri9uiCes
esta9elecidas na ;onstituio e nas leis a orientao coordenao e superviso dos 6r1os e
entidades da Administrao federal compreendidos nas 7reas de compet3ncia de seus Ministrios8
a referenda dos atos e decretos presidenciais8 a e!pedio de instruCes para a e!ecuo de leis
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decretos e re1ulamentos8 a ela9orao de relat6rio anual so9re as atividades de suas pastas8 a
pr7tica dos atos pertinentes 4s atri9uiCes outor1adas ou dele1adas pelo ;/efe do Boverno >;.
art0 +H@0
&s Ministros t3m responsa9ilidade pessoal pelos atos 2ue praticarem
individualmente por ordem do <residente ou por iniciativa pr6pria e cone!a pelos 2ue
referendarem incidindo nos mesmos crimes funcionais0 'o primeiro caso 9em como nos crimes
comuns so :ul1ados pelo (T. >art0 11J # Q9Q@ e no se1undo pelo (enado .ederal >art0 ?E #@
sempre depois de rece9ida a acusao pela ;5mara dos Deputados >art0 ?R #@ na forma
esta9elecida pela Lei 10RNJ de 1R0?0HR e Lei N01RM de E+0M0+I 2ue define os crimes de
responsa9ilidade e dispCe so9re o impeac/ment dos a1entes pol"ticos 2ue indica inclusive
Ministros de %stado0 'os mandados de se1urana e /a9eas data respondem perante o (T- >;.
art0 1RH # Q9Q@ a 2uem compete o :ul1amento dos /a9eas corpus 2uando o coator for Ministro de
%stado e dos mandados de in:uno 2uando a ela9orao da norma re1ulamentadora for
atri9uio de 6r1o entidade ou autoridade federal >;. art0 1RH # VcW e Q/Q respectivamente@0
'o plano administrativo os Ministros de %stado so respons7veis perante
o <residente da $ep=9lica pela superviso dos 6r1os da Administrao direta e dos entes da
Administrao indireta en2uadrados em suas 7reas de compet3ncia0 A superviso ministerial
e!ercita-se atravs da orientao da coordenao e do controle dos 6r1os su9ordinados e das
entidades vinculadas ao Ministrio0
Dentre os principais o9:etivos da superviso ministerial fi1uramA a
o9serv5ncia da le1islao federal pertinente e dos princ"pios fundamentais da Administrao
esta9elecidos na $eforma8 a e!ecuo dos pro1ramas 1overnamentais8 a coordenao dos 6r1os
supervisionados de modo a /armoni*ar sua atuao entre si e com a dos demais Ministrios8 a
avaliao de sua 1esto administrativa cuidando 2ue seus diri1entes se:am devidamente
capacitados8 a fiscali*ao da aplicao e utili*ao de din/eiros valores e 9ens p=9licos8 a
economicidade na prestao de servios mediante acompan/amento dos custos 1lo9ais dos
pro1ramas setoriais8 o fornecimento ao Ministrio da .a*enda dos elementos necess7rios 4
prestao de contas do e!erc"cio financeiro8 o fornecimento ao Tri9unal de ;ontas de informaCes
relativas 4 1esto financeira e patrimonial0
Luanto 4 Administrao indireta a superviso ministerial visa
precipuamente a asse1urarA a reali*ao dos o9:etivos esta9elecidos nos atos de constituio da
entidade8 a /armoni*ao de sua atuao com a pol"tica e a pro1ramao 1overnamentais8 a
efici3ncia de sua 1esto8 sua autonomia administrativa operacional e financeira0 <ara tanto dispCe
o Ministro dos se1uintes meios dentre outrosA indicao ou 2uando poss"vel nomeao dos
diri1entes da entidade8 desi1nao dos representantes do Boverno nas suas Assem9lias Berais e
6r1os de administrao e controle8 rece9imento sistem7tico de relat6rios 9oletins 9alancetes
9alanos e informaCes destinados a propiciar o acompan/amento de suas atividades e tratando-
se de autar2uia da e!ecuo do oramento-pro1rama e da pro1ramao financeira aprovados
anualmente pelo Boverno8 aprovao das contas relat6rios e 9alanos diretamente ou atravs dos
representantes ministeriais nos 6r1os pertinentes da entidade8 fi!ao das despesas de pessoal e
de administrao em n"veis compat"veis com os critrios de operao econDmica8 fi!ao de
critrios para 1astos de pu9licidade divul1ao e relaCes p=9licas8 reali*ao de auditoria e
avaliao peri6dica de rendimento e produtividade8 interveno 2uando o e!i1ir o interesse
p=9lico0
Haver7 na estrutura 97sica de cada Ministrio ;ivil e!ceto no das $elaCes
%!teriores e na da (ecretaria de <lane:amento &ramento e ;oordenao da <resid3ncia da
$ep=9lica como 6r1os comunsA # - (ecretaria %!ecutiva8 ## - Ba9inete8 ### - (ecretaria de
;ontrole #nterno8 #) - ;onsultoria -ur"dica e!ceto no Ministrio da .a*enda8 ) - (ecretaria de
Administrao Beral0 'o 5m9ito do Ministrio da .a*enda a <rocuradoria-Beral da .a*enda
'acional e!ercer7 tam9m as funCes de ;onsultoria -ur"dica >cf0 art0 1N OO 1F e EF da Lei
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+0?JRSJE@0 &s 6r1os da estrutura 97sica do Ministrio das $elaCes %!teriores so os
relacionados nos itens do art0 1+ da mencionada Lei +0?JRSJE0
A $eforma Administrativa muito acertadamente enfati*a a necessidade da
assessoria tcnica e :ur"dica aos 6r1os de c=pula da Administrao federal dando especial relevo
aos de assessoramento 2ue so 6r1os consultivos do <residente da $ep=9lica e dos Ministros de
%stado0 (uas funCes so essencialmente opinativas e!pressas em pareceres ou deli9eraCes 2ue
2uando aceitos pela autoridade competente passam a vincular a Administrao ao seu enunciado0
Alm disso casos /7 em 2ue a pr6pria lei condiciona a soluo administrativa ao parecer favor7vel
de determinado 6r1o tcnico eri1indo o pronunciamento consultivo em pressuposto de
le1alidade do ato final0 -7 ento o parecer ou a deli9erao favor7vel apresenta-se como ato-
condio do ne16cio administrativo a ser reali*ado0
&9serve-se finalmente 2ue na sistem7tica da $eforma Administrativa as
atri9uiCes dos 6r1os de assessoramento no se e!aurem com a funo consultiva por2uanto ao
lado dessa em muitos casos so-l/es deferidas outras at mesmo de car7ter e!ecutivo como
veremos a se1uir0
Alm da ;asa ;ivil da (ecretaria-Beral da ;asa Militar e da (ecretaria de
<lane:amento &ramento e ;oordenao /7 os 6r1os de consulta assessoramento e assist3ncia
do <residente da $ep=9lica0 (o 6r1os de consulta do <residente da $ep=9licaA o ;onsel/o da
$ep=9lica e o ;onsel/o de Defesa 'acional0 (o 6r1os de assessoramento imediato do
<residente da $ep=9licaA o ;onsel/o de Boverno8 o Alto ;omando das .oras Armadas8 o
%stado-Maior das .oras Armadas - %M.A8 e a ;onsultoria-Beral da $ep=9lica0 % so 6r1os de
assist3ncia direta e imediataA (ecretaria de Assuntos %strat1icos (ecretaria de Administrao
.ederal e Assessoria de ;omunicao #nstitucional0 <or fim so 6r1os de consultaA ;onsel/o da
$ep=9lica e ;onsel/o de Defesa 'acional0
& ;onsel/o da $ep=9lica o 6r1o superior de consulta do <residente da
$ep=9lica nos assuntos de interveno federal estado de defesa estado de s"tio e nas 2uestCes
relevantes para a esta9ilidade das instituiCes democr7ticas0 (eu (ecret7rio %!ecutivo o
Ministro-;/efe da ;asa ;ivil0
& ;onsel/o de Defesa 'acional o 6r1o de consulta do <residente da
$ep=9lica nos assuntos relacionados com a (o9erania 'acional e a defesa do %stado democr7tico
ca9endo 4 lei ordin7ria re1ular sua or1ani*ao e funcionamento0 & Ministro-;/efe da (ecretaria
de Assuntos %strat1icos o seu (ecret7rio %!ecutivo0
& ;onsel/o de Boverno inte1rado pelos Ministros de %stado e pelo
;onsultor-Beral da $ep=9lica com a finalidade de assessorar o <residente da $ep=9lica na
fi!ao de diretri*es de ao 1overnamental reunir-se-4 2uando por ele convocado sendo
presidido em cada reunio pelo Ministro para esse fim desi1nado pelo <residente da $ep=9lica0
Alm das funCes t"picas de assessoramento consu9stanciadas nos estudos
e preparo das decisCes so9re assuntos 2ue l/e forem su9metidos pelo <residente da $ep=9lica o
%stado-Maior das .oras Armadas - %M.A e!erce as se1uintes atri9uiCesA estudos para a
fi!ao da <ol"tica de %strat1ia e da Doutrina Militares ela9orao e coordenao dos planos e
pro1ramas deles decorrentes8 esta9elecimento de planos para empre1o das .oras ;om9inadas ou
;on:untas e de .oras sin1ulares destacadas para operaCes militares no %!terior8 coordenao
das informaCes estrat1icas no campo militar8 coordenao dos planos de pes2uisa
desenvolvimento e mo9ili*ao das .oras Armadas e dos pro1ramas de aplicao dos respectivos
recursos na2uilo 2ue supere os o9:etivos espec"ficos e as disponi9ilidades previstas no oramento
dos Ministrios Militares8 coordenao das representaCes das .oras Armadas no Brasil e no
%!terior0 A sua direo compete ao ;/efe do %stado-Maior das .oras Armadas nomeado pelo
<residente da $ep=9lica entre os oficiais-1enerais do mais alto posto o9edecido em princ"pio o
critrio de rod"*io entre as .oras Armadas0 &s assuntos espec"ficos do %stado-Maior das .oras
Armadas e os de interesse comum a mais de uma das .oras sin1ulares so apreciados pelo
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;onsel/o de ;/efes de %stado-Maior constitu"do pelo Ministro do %M.A e pelos ;/efes de
%stado-Maior das .oras sin1ulares so9 a presid3ncia do primeiro0
A ;onsultoria-Beral da $ep=9lica tem por finalidade assessorar o
<residente em assuntos de nature*a :ur"dica e coordenar e supervisionar os tra9al/os afetos aos
6r1os do (ervio -ur"dico da Gnio com o fim de uniformi*ar a :urisprud3ncia administrativa
federal0 &s pareceres da ;onsultoria-Beral da $ep=9lica so su9metidos 4 considerao do
<residente e uma ve* aprovados t3m fora normativa no 5m9ito da Administrao federal0
& ;onsultor-Beral 2ue para efeitos protocolares e de correspond3ncia
tem o tratamento devido aos Ministros de %stado nomeado em comisso pelo <residente da
$ep=9lica entre 9ac/aris em Direito de recon/ecido sa9er :ur"dico e not6ria idoneidade moral0
Dentre suas atri9uiCes destacam-se a de prestar informaCes em mandados de se1urana contra
atos de <residente podendo re2uisitar diretamente das autoridades competentes as dili13ncias e os
esclarecimentos necess7rios ao re1ular desempen/o de suas funCes0
& Alto ;omando das .oras Armadas destinado a assessorar o <residente
da $ep=9lica nas decisCes relacionadas com a <ol"tica Militar e com a coordenao de assuntos
pertinentes 4s .oras Armadas inte1rado pelos Ministros Militares e ;/efes dos %stados-
Maiores de cada uma das .oras sin1ulares0 $e=ne-se 2uando convocado pelo <residente sendo
secretariado pelo ;/efe do Ba9inete Militar da <resid3ncia da $ep=9lica0
A (ecretaria da Administrao .ederal tem por finalidade formular e
e!ecutar as pol"ticas de desenvolvimento administrativo e 1er3ncia e coordenar controlar e
supervisionar as atividades referentes 4s aCes dos sistemas de pessoal civil de moderni*ao e
or1ani*ao administrativa de recursos da informao e da #nform7tica e de servios 1erais na
Administrao direta aut7r2uica e fundacional0
As finalidades da (ecretaria de Assuntos %strat1icos so as se1uintesA
coordenar o plane:amento estrat1ico nacional8 promover estudos ela9orar coordenar e controlar
planos pro1ramas e pro:etos de nature*a estrat1ica assim caracteri*ados pelo <residente da
$ep=9lica inclusive no tocante 4 informao e ao macro*oneamento 1eopol"tico e econDmico8
e!ecutar as atividades permanentes necess7rias ao e!erc"cio da compet3ncia do ;onsel/o de
Defesa 'acional8 e coordenar a formulao e acompan/ar a e!ecuo da pol"tica nuclear0
As atri9uiCes da Assessoria de ;omunicao #nstitucional soA o controle
a superviso e a coordenao da pu9licidade dos 6r1os e entidades da Administrao <=9lica
.ederal direta e indireta e de sociedades so9 controle da Gnio0
As funCes de assessoramento aos Ministros de %stado caracteri*adas pelo
alto n"vel de especificidade comple!idade e responsa9ilidade devem ser e!ercidas por pessoas de
comprovada idoneidade cu:as 2ualificaCes capacidade e e!peri3ncia espec"ficas se:am
e!aminadas aferidas e certificadas por 6r1o pr6prio contratadas por instrumento de locao de
servios em 2ue se e!i1ir7 delas tempo inte1ral e dedicao e!clusiva0 <ela prestao desses
servios os assessores sero remunerados se1undo critrio fi!ado em re1ulamento tendo em vista
a avaliao de cada funo em face das respectivas especificaCes e as condiCes vi1entes do
mercado de tra9al/o0
De acordo com as $eformas Administrativas de 1JJR e 1JJE cada
Ministrio ;ivil ter7 um (ecret7rio %!ecutivo nomeado pelo <residente da $ep=9lica >Dec0
JJ01+R de 1H0I0JR art0 NH@ e os se1uintes 6r1osA (ecretaria %!ecutiva Ba9inete ;onsultoria
-ur"dica (ecretaria de Administrao Beral (ecretaria de ;ontrole #nterno0
X (ecretaria %!ecutiva competem as se1uintes atri9uiCes referidas nos
arts0 NH e NM do Dec0 JJ01+R de 1H0I0JRA plane:amento da ao 1lo9al do Ministrio superviso
coordenao e controle das atividades do Ministrio e au!"lio ao Ministro de %stado na
formulao e e!ecuo dos assuntos inclu"dos na 7rea de compet3ncia do Ministrio0
Ao Ba9inete so9 a direo de um ;/efe de Ba9inete incum9em a
assist3ncia direta ao Ministro de %stado em sua representao pol"tica e social as relaCes
p=9licas e o preparo do despac/o do e!pediente pessoal do Ministro0 'a pr7tica o Ba9inete um
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1HN
6r1o superior de assessoramento por2uanto todos os assuntos levados ao con/ecimento do
Ministro so normalmente encamin/ados atravs de sua ;/efia 4 2ual se vinculam os Assessores
(uperiores0
%n2uanto os inte1rantes da Assessoria (uperior da Administrao
assessoram diretamente o Ministro o ;onsultor -ur"dico o fa* atravs de pareceres em processo
numa fase 2ue antecede imediatamente o despac/o do titular da pasta0 & ;onsultor -ur"dico cuida
unicamente dos aspectos :ur"dicos dos assuntos su9metidos 4 apreciao ministerial sendo
au!iliado por um corpo de Assistentes -ur"dicos 2ue com ele inte1ram a ;onsultoria -ur"dica do
Ministrio0
'o Ministrio da .a*enda o assessoramento :ur"dico afeto a <rocuradoria-
Beral da .a*enda ca9endo a funo de ;onsultor -ur"dico do Ministro a seu ;/efe o <rocurador-
Beral nomeado em comisso pelo critrio de confiana e livre escol/a entre 9ac/aris em
Direito0
As (ecretarias de Administrao Beral so 6r1os setoriais dos (istemas de
<lane:amento .ederal Moderni*ao Administrativa &ramento <ro1ramao .inanceira
<essoal ;ivil e (ervios Berais no 5m9ito de cada Ministrio0
As (ecretarias de ;ontrole #nterno so 6r1os setoriais do (istema de
;ontrole #nterno no 5m9ito dos respectivos Ministrios cu:as atri9uiCes esto previstas no Dec0
JI0+N? de EI01E0+M >art0 +1 do Dec0 JJ01+RSJR@0
%!istem ainda outros 6r1os da Administrao .ederal 2ue devemos incluir
os Tri9unais Administrativos as <rocuradorias e os 6r1os autDnomos0
&s Tri9unais Administrativos so 6r1os do <oder %!ecutivo com
compet3ncia :urisdicional espec"fica para assuntos indicados em lei a serem decididos nos
recursos pr6prios0 'o inte1ram o <oder -udici7rio nem proferem decisCes conclusivas para a
-ustia ;omum >;. art0 HF UUU)@0 Atuam e decidem no 5m9ito restrito da Administrao ativa
vinculando-a aos seus :ul1amentos comumente su:eitos a reviso do Ministro de %stado 2ue em
tais casos representa a =ltima inst5ncia administrativa0 %sses Tri9unais so pois 6r1os au!iliares
dos respectivos Ministrios ao lado dos 2uais e!ercem funCes :urisdicionais administrativas
para:udiciais ou 2uase-:udiciais destinadas 4 soluo de 2uestCes internas da Administrao ou de
pend3ncias suscitadas pelos administrados0 Dentre eles merecem desta2ue os ;onsel/os de
;ontri9uintes o ;onsel/o (uperior de Tarifa o Tri9unal Mar"timo o ;onsel/o de Terras da
Gnio o ;onsel/o de ]1uas e %ner1ia %ltrica0
& Tri9unal de ;ontas da Gnio tem uma posio sin1ular na Administrao
9rasileira pois est7 institu"do constitucionalmente como 6r1o au!iliar do <oder Le1islativo mas
desempen/a atri9uiCes iurisdicionais administrativas relacionadas com a fiscali*ao da e!ecuo
orament7ria com a aplicao dos din/eiros p=9licos com a le1alidade dos contratos
aposentadorias e pensCes0
'o controle e!terno da administrao financeira e orament7ria 2ue se
inserem as atuais atri9uiCes do Tri9unal de ;ontas consu9stanciadasA a@ na emisso de parecer
prvio so9re as contas prestadas anualmente pelo ;/efe do %!ecutivo8 9@ na auditoria financeira e
orament7ria so9re as contas das unidades administrativas dos tr3s <oderes8 c@ na representao
ao %!ecutivo e ao Le1islativo so9re irre1ularidades e a9usos verificados nas contas e!aminadas8 d@
na assinao de pra*o para 2ue a Administrao adote as provid3ncias necess7rias 4 re1ulari*ao
das contas8 e@ na sustao do ato impu1nado se e!cedido o pra*o assinado sem re1ulari*ao
e!ceto em relao a contrato8 f@ na solicitao ao ;on1resso 'acional para 2ue suspenda a
e!ecuo de contrato irre1ular ou adote outras provid3ncias necess7rias a sua le1ali*ao8 1@ no
:ul1amento da re1ularidade das contas dos administradores e demais respons7veis por 9ens e
valores p=9licos8 /@ no :ul1amento da le1alidade das concessCes iniciais de aposentadorias
reformas e pensCes8 i@ no :ul1amento das contas dos diri1entes de entidades paraestatais0 ;omo se
v3 dessa enumerao /aurida no te!to constitucional vi1ente >;.0 art0 N1@ o Tri9unal de ;ontas
no Brasil tem atri9uiCes opinativas >QaQ@ verificadoras >Q9Q@ assessoradoras >VcW VdW VfW@ e
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1H+
:urisdicionais administrativas >Q1Q Q/Q QiQ@ atri9uiCes essas e!ercidas simetricamente tanto
pelo T;G 2uanto pelos Tri9unais de ;ontas dos %stados e Munic"pios0
'o e!ercendo funCes le1islativas nem :udiciais o Tri9unal de ;ontas s6
pode ser classificado como 6r1o administrativo independente de cooperao com o <oder
Le1islativo na fiscali*ao financeira e orament7ria consoante suas atri9uiCes constitucionais0
(eus Ministros so nomeados pelo <residente da $ep=9lica depois de aprovada a escol/a pelo
(enado .ederal dentre 9rasileiros maiores de trinta e cinco anos de idoneidade moral e not6rios
con/ecimentos :ur"dicos econDmicos financeiros ou de administrao p=9lica com os mesmos
direitos 1arantias prerro1ativas vencimentos e impedimentos dos Ministros do (T-0 Todavia tais
privil1ios 9em como o fato de o Tri9unal de ;ontas e!ercer a mesma compet3ncia 2ue a
;onstituio da $ep=9lica por seu art0 JM confere aos Tri9unais no convertem em mem9ro do
<oder -udici7rio0
As <rocuradorias so 6r1os do %!ecutivo destinados 4 representao e
defesa dos interesses 1erais da Administrao federal na esfera :udicial e administrativa0 Da" a
classificao em <rocuradorias :udiciais e <rocuradorias Administrativas se1undo o campo de sua
atuao0
As <rocuradorias -udiciais so inte1radas pela Advocacia-Beral da Gnio e
em car7ter e!cepcional e restrito 4 representao da Gnio na e!ecuo da d"vida ativa tri9ut7ria
pela <rocuradoria-Beral da .a*enda 'acional >art0 1I1 e seu O IF da ;.@0
A Advocacia-Beral da Gnio est7 prevista como a instituio 2ue
representar7 a Gnio :udicial e e!tra:udicialmente ca9endo-l/e as atividades de consultoria e
assessoramento :ur"dico do <oder %!ecutivo nos termos da lei complementar 2ue dispuser so9re
sua or1ani*ao e funcionamento0 Tem por c/efe o Advo1ado-Beral da Gnio de livre nomeao
pelo <residente da $ep=9lica dentre cidados maiores de trinta e cinco anos de not7vel sa9er
:ur"dico e reputao ili9ada0
%sses <rocuradores -udiciais nas respectivas 7reas desempen/am
concomitantemente as funCes de Advo1ado e $epresentante da Gnio >;<; art0 1E #@0
%!ercem privativamente a representao da Gnio perante o <oder -udici7rio - federal e estadual
rece9endo citaCes e intimaCes em nome da .a*enda <=9lica .ederal praticando todos os atos
processuais na causa e e!ercendo as demais atri9uiCes 2ue l/es so conferidas pela lei0
As <rocuradorias Administrativas so 6r1os superiores >no independentes
nem autDnomos@ de representao e defesa da Gnio em assuntos e!tra:udiciais0 Dentre essas
destaca-se a <rocuradoria-Beral da .a*enda 'acional inte1rada no Ministrio da .a*enda e
c/efiada por um <rocurador Beral nomeado em comisso pelo critrio de confiana e livre
escol/a entre 9ac/aris em Direito su9ordinado diretamente ao titular da pasta0
A <rocuradoria-Beral tem compet3ncia paraA a@ reali*ar o servio :ur"dico
no Ministrio da .a*enda8 9@ apurar e inscrever a d"vida ativa da Gnio8 c@ e!aminar previamente a
le1alidade dos contratos acordos a:ustes ou conv3nios 2ue interessem 4 .a*enda 'acional8 d@
representar a .a*enda 'acional nos ;onsel/os de ;ontri9uintes (uperior de Tarifas de Terras da
Gnio e noutros 6r1os de deli9erao coletiva 2uando no se reservar tal atri9uio ao Ministro
de %stado8 e@ representar a Gnio nas assem9lias-1erais das sociedades de economia mista e
outras entidades de cu:o capital ela participe0 Ao <rocurador-Beral da .a*enda 'acional dentre
outras atri9uiCes conferidas pelo Dec0-lei 1?NSMN compete ainda e!ercer as de ;onsultor
-ur"dico do Ministro da .a*enda0
A <rocuradoria-Beral da .a*enda 'acional compreende um 6r1o central
com :urisdio so9re todo o <a"s e 6r1os com :urisdio re1ional >um no Distrito .ederal e um
em cada %stado@ su9ordinados diretamente ao 6r1o central >Dec0-lei 1?NSMN art0 EF@0
Atualmente nos termos do art0 1I1 O IF da ;. de 1J++ Qna e!ecuo da
d"vida ativa de nature*a tri9ut7ria a representao da Gnio ca9e 4 <rocuradoria-Beral da
.a*enda 'acional o9servado o disposto em leiQ0 <or esta disposio a <rocuradoria-Beral da
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1HJ
.a*enda 'acional rece9eu por e!ceo atri9uio de co9rar :udicialmente as d"vidas ativas de
nature*a tri9ut7ria da Gnio o 2ue foi reforado pelo art0 EJ O HF do AD;T0
&s Kr1os AutDnomos na sistem7tica do Dec0-lei ERRSMN so
desmem9ramentos da Administrao direta 2ue no c/e1am a se eri1ir em pessoa :ur"dica mas
1o*am de certa autonomia administrativa e financeira para o desempen/o de suas atri9uiCes
espec"ficas su:eitos sempre a superviso ministerial0 A concesso dessa autonomia fa*-se por
decreto do <residente da $ep=9lica relativamente aos servios institutos e esta9elecimentos
incum9idos de atividades de pes2uisa ensino ou de car7ter industrial comercial ou a1r"cola 2ue
por suas peculiaridades de or1ani*ao e funcionamento e!i:am tratamento diverso do aplic7vel
aos demais 6r1os da Administrao direta >Dec0-lei ERRSMN art0 1NE com a redao dada pelo
Dec0-lei JRRSMJ@0 .i!ando a autonomia no 1rau conveniente aos interesses e necessidades do
6r1o autDnomo o <residente da $ep=9lica poder7 instituir-l/e fundos especiais de nature*a
cont79il a cu:o crdito se levaro todos os recursos vinculados 4s suas atividades orament7rios e
e!tra-orament7rios inclusive a receita pr6pria0
&s Kr1os AutDnomos 2ue se apresentam com as mais variadas estruturas
finalidades e denominaCes constituem um meio-termo entre o servio estatal >centrali*ado@ e o
servio aut7r2uico >descentrali*ado@ pois continuam inte1rando a Administrao direta como
peas de seu mecanismo 1overnamental isoladas mas con:u1adas com a ao do Ministrio a 2ue
ficam vinculados mas no su9ordinados0
&s %ntes de ;ooperao so pessoas de Direito <rivado criados ou
autori*ados por lei 1eridos em conformidade com seus estatutos 1eralmente aprovados por
decreto podendo ser su9vencionados pela Gnio ou arrecadar em seu favor contri9uiCes
parafiscais para prestar servio de interesse social ou de utilidade p=9lica sem entretanto
fi1urarem entre os 6r1os da Administrao direta ou entre as entidades da indireta0 $ealmente os
%ntes de ;ooperao na sistem7tica da Lei da $eforma no se en2uadram entre os 6r1os
inte1rados na Administrao direta nem entre as entidades compreendidas na Administrao
indireta >autar2uias empresas p=9licas e sociedades de economia mista e!clusivamente@0 Todavia
e!istem e em 1rande n=mero na Administrao federal cooperando com o Boverno na
reali*ao de atividades tcnicas cient"ficas educacionais assistenciais e outras 2ue refo1em dos
misteres 9urocr7ticos das repartiCes estatais centrali*adas0 Dai por 2ue preferimos a1rup7-los so9
a denominao 1enrica de %ntes de ;ooperao0
%!emplo t"pico de %ntes de ;ooperao encontramos nos (ervios (ociais
AutDnomos >(ervio (ocial da #nd=stria - (%(#8 (ervio (ocial do ;omrcio - (%(;8 (ervio
'acional de Aprendi*a1em #ndustrial - (%'A#8 (ervio 'acional de Aprendi*a1em ;omercial
(%'A;@ e nas entidades disciplinadoras das profissCes li9erais >&rdens e ;onsel/os
<rofissionais@ a 2ue se refere o Dec0-lei JM+ de 1I01R0MJ0 % entendemos 2ue os %ntes de
;ooperao devam li1ar-se de al1um modo a um 6r1o administrativo de prefer3ncia o Ministrio
em cu:a 7rea se en2uadrar sua principal atividade uma ve* 2ue se su9metem a fiscali*ao federal
nos termos da le1islao pertinente a cada um deles >Dec0-lei ERRSMN art0 1+I8 Dec0-lei JM+S MJ
art 1F par71rafo =nico@ e utili*ando Qdin/eiros p=9licosQ como o so as contri9uiCes
parafiscais devem Q:ustificar seu 9om e re1ular empre1o na conformidade das leis re1ulamentos e
normas emanadas das autoridades administrativas competentesQ >Dec0-lei ERRSMN art0 JI@0 Mas
essa vinculao /7 de ser sempre mais t3nue do 2ue a2uela 2ue nos termos do Dec0-lei ERRSMN
su:eita os entes da Administrao indireta a superviso dos respectivos Ministros de %stado0
A finalidade prec"pua do %stado a prestao de servios 4 coletividade
visando a promover o 9em-estar 1eral0 Mas para atin1i-la necessita de meios ade2uados
materiais e /umanos 2ue em seu con:unto constituem a m72uina administrativa cu:o
funcionamento demanda uma certa parcela 4s ve*es muito 1rande desses meios a ela
e!clusivamente dedicada0 Da" se v3 2ue o %stado ou mel/or a Administrao e!ercita duas
espcies de atividadesA as atividades-fins e as atividades-meios a2uelas empre1adas na consecuo
do seu o9:etivo espec"fico e estas na or1ani*ao acionamento e manuteno da infra-estrutura
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1MR
administrativa sem a 2ual as primeiras no podem ser reali*adas0 P 69vio 2ue as atividades-fins
constituindo a ra*o de ser do %stado so as mais importantes no podendo ser su9ordinadas 4s
atividades-meios0
As atividades-meios 2ue o %statuto da $eforma preferiu denominar
atividades au!iliares se1undo a lio de eminentes estudiosos da matria so a2uelas comuns a
toda a Administrao como as relacionadas com o pessoal e a e!ecuo orament7ria ao passo
2ue as atividades-fins so espec"ficas de um determinado 6r1o individuali*ando-o no con:unto
dos demais 6r1os administrativos0 .oi e!atamente esse o conceito de atividade au!iliar adotado
pelo le1islador da $eforma como se infere do art0 IR do Dec0-lei ERRSMN0
As atividades au!iliares de acordo com a nova orientao administrativa
sero or1ani*adas so9 a forma de sistema por ato do <oder %!ecutivo desde 2ue a seu critrio
necessitem de coordenao central0 &s servios 2ue inte1ram determinado sistema ficam su:eitos a
orientao normativa a superviso tcnica e a fiscali*ao do respectivo 6r1o central sem
pre:u"*o de sua su9ordinao /ier7r2uica ao 6r1o maior a cu:a estrutura pertencerem0 & ;/efe do
6r1o central de cada sistema o respons7vel pelo fiel cumprimento das leis e re1ulamentos a ele
pertinentes e por seu funcionamento eficiente e coordenado0 Aos respons7veis pelos demais
6r1os do sistema >setoriais e re1ionais@ su:eitos 4 ao normativa orientadora e fiscali*adora do
6r1o central incum9e atuar de modo a o9ter o m7!imo rendimento e a redu*ir os custos
operacionais da Administrao0
;om essas diretri*es a $eforma no s6 possi9ilita a disciplina e
/armoni*ao das atividades au!iliares em toda a Administrao atravs da efetiva e especiali*ada
atuao de um 6r1o de c=pula em cada sistema como alivia o <residente da $ep=9lica e os
Ministros de %stado de tarefas at certo ponto estran/as as suas funCes espec"ficas voltadas ao
desenvolvimento econDmico-social do <a"s e 4 se1urana nacional0 'o 2uer isso di*er 2ue os
sistemas de servios au!iliares escapam ao controle do <residente e dos Ministros para atuar
autDnoma e ar9itrariamente na consecuo de seus o9:etivos so9 a c/efia do 6r1o central0
A9solutamente no0 & 6r1o central assim como os demais 6r1os do sistema est7 inte1rado na
estrutura da Administrao direta su9ordinado portanto 4 superviso ministerial >ou
presidencial se for o caso@ na forma do art0 EH do Dec0-lei ERRSMN mesmo por2ue a 7rea de
compet3ncia de cada sistema constitui parte da 7rea de compet3ncia de um Ministrio ou de 6r1o
su9ordinado diretamente 4 <resid3ncia da $ep=9lica >a administrao financeira conta9ilidade e
auditoria e os servios 1erais p0 e!0 so da compet3ncia do Ministrio da .a*enda8 o
plane:amento e oramento da (ecretaria de <lane:amento@0 <or outro lado as diretri*es e!pedidas
pelo 6r1o central no uso de sua funo normativa devem conformar-se 4s leis e re1ulamentos
decretados pelos <oderes competentes 9em como 4s portarias e instruCes 9ai!adas pelo Ministro
de %stado a 2ue se su9ordina no e!erc"cio de suas atri9uiCes constitucionais e le1ais o 2ue
limita a discricionariedade e evita a ar9itrariedade do 6r1o superior do sistema0 .inalmente
visando a evitar 2ue esse 6r1o se isole no e!erc"cio de suas funCes dei!ando de considerar
contri9uiCes de outros 6r1os inte1rantes do sistema e de atender a peculiaridades
imprescind"veis prev3 o %statuto da $eforma a criao de uma ;omisso de ;oordenao :unto a
cada sistema com atri9uiCes e composio definidas em decreto0
A administrao estadual ac/a-se estruturada em simetria com a
administrao federal atenta ao mandamento constitucional de o9serv5ncia pelos %stados
federados dos princ"pios esta9elecidos na ;onstituio da $ep=9lica >arts0 EH a E+@ e 4s normas
da Lei ;omplementar ER de 10N0N? relativamente ao atendimento dos princ"pios fundamentais
adotados pela $eforma Administrativa >pre5m9ulo e art0 1J@0 Da" por 2ue em todos os %stados-
mem9ros 2ue inte1ram a $ep=9lica .ederativa do Brasil a or1ani*ao administrativa id3ntica
em suas lin/as mestras variando apenas em min=cias de ade2uao as peculiaridades re1ionais0
<ara essa uniformidade concorrem decisivamente as reservas da Gnio 2ue le1isla
privativamente para todo o territ6rio nacional so9re Direito ;ivil ;omercial <enal <rocessual
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1M1
%leitoral A1r7rio Mar"timo Aeron7utico %spacial e do Tra9al/o e outros assuntos previstos nos
incs0 ## a UU#U do art0 EE da ;.0
%m todos os %stados-mem9ros o <oder %!ecutivo e!ercido
unipessoalmente pelo Bovernador au!iliado por (ecret7rios de %stado0 )ariam as (ecretarias em
n=mero denominao e atri9uiCes mas todas elas constituem 6r1os diri1entes da administrao
estadual ca9endo aos respectivos (ecret7rios funCes de superviso atravs de orientao
coordenao e controle das atividades dos 6r1os inferiores como ocorre com os Ministros de
%stado0
&s demais 6r1os assemel/am-se tam9m aos da or1ani*ao federal e
desempen/am funCes e2uivalentes na 6r9ita estadual0 Alm dos servios de compet3ncia
e!clusiva do %stado-mem9ro al1umas atividades federais so reali*adas pelo funcionalismo
estadual por dele1ao ou em conv3nio com a Gnio0 & %stado-mem9ro decreta arrecada e
aplica os tri9utos de sua compet3ncia e participa da arrecadao de certos impostos da
compet3ncia da Gnio0 &r1ani*a sua -ustia nos moldes do <oder -udici7rio federal e compCe sua
Assem9lia Le1islativa dentro dos princ"pios parlamentares adotados pela Gnio salvo 2uanto 4
9icameralidade 2ue incompat"vel com a estrutura unit7ria do territ6rio estadual0
& Munic"pio 9rasileiro entidade estatal inte1rante da .ederao0 %ssa
inte1rao uma peculiaridade nossa pois em nen/um outro %stado (o9erano se encontra o
Munic"pio como pea do re1ime federativo constitucionalmente recon/ecida0 Dessa posio
sin1ular do nosso Munic"pio 2ue resulta sua autonomia pol"tico-administrativa diversamente do
2ue ocorre nas demais .ederaCes em 2ue os Munic"pios so circunscriCes territoriais
meramente administrativas0
A autonomia do Munic"pio 9rasileiro est7 asse1urada na ;onstituio da
$ep=9lica para todos os assuntos de seu interesse local >art0 IR@ e se e!pressa so9 o tr"plice
aspecto pol"tico >composio eletiva do 1overno e edio das normas locais@ administrativo
>or1ani*ao e e!ecuo dos servios p=9licos locais@ e financeiro >decretao arrecadao e
aplicao dos tri9utos municipais@0
Dentro desse es2uema 2ue se reali*a a administrao municipal atravs da
<refeitura como 6r1o e!ecutivo e da ;5mara de )ereadores como 6r1o le1islativo0 %ssa
composio uniforme para todos os Munic"pios variando apenas o n=mero de )ereadores0 &
<refeito o )ice-<refeito e os )ereadores so a1entes pol"ticos eleitos con:untamente por
sufr71io universal direto e secreto para uma le1islatura de 2uatro anos0
Aos %stados-mem9ros compete a criao de seus Munic"pios mediante
consulta ple9iscit7ria 4s populaCes diretamente interessadas >;. art0 1+ O ?F@0 A or1ani*ao
pol"tico-administrativa feita pelo pr6prio Munic"pio por lei or15nica local votada na forma do
art0 EJ da ;.0
A administrao municipal diri1ida pelo <refeito 2ue unipessoalmente
como ;/efe do %!ecutivo local comanda supervisiona e coordena os servios de peculiar
interesse do Munic"pio au!iliado por (ecret7rios Municipais ou Diretores de Departamento
conforme a or1ani*ao da <refeitura e a maior ou menor desconcentrao de suas atividades
sendo permitida ainda a criao das autar2uias e entidades paraestatais visando 4
descentrali*ao administrativa0
& <refeito responde a1ora por crime comum e crime de responsa9ilidade
perante o Tri9unal de -ustia >;. art0 EJ )###@ e por infraCes pol"tico-administrativas perante a
;5mara de )ereadores na forma esta9elecida pelo Dec0-lei ER1 de EN0E0MN ou pelas leis
or15nicas municipais0
<ara fins de administrao local o Munic"pio pode dividir seu territ6rio em
9airros e outras circunscriCes dotando-os de su9prefeituras administraCes circunscricionais e
outras repartiCes 2ue facilitem a e!ecuo dos servios p=9licos mas sempre inte1rados na
<refeitura e su9ordinados ao <refeito 2ue o ;/efe supremo de toda a administrao municipal a
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1ME
ser e!ercida se1undo os preceitos constitucionais e le1ais superiores e as normas locais pr6prias
do Munic"pio0
As leis locais so votadas pela ;5mara de )ereadores 6r1o cole1iado
com funo le1islativa prec"pua para todos os assuntos de peculiar interesse do Munic"pio e
funCes complementares de fiscali*ao e controle da conduta pol"tico-administrativa do <refeito
>:ul1amento de suas contas cassao de mandato etc0@ de assessoramento 1overnamental
>indicaCes ao %!ecutivo@ e de administrao de seus servios au!iliares >or1ani*ao interna da
;5mara@0
A remunerao do <refeito do )ice-<refeito e dos )ereadores ser7 fi!ada
pela ;5mara Municipal em cada le1islatura para a su9se2uente nos termos da lei or15nica local
atendido o disposto nos arts0 EJ )# e )## IN U# 1HR ## 1HI ### e 1HI O EF # da ;.0
A atual ;onstituio dispCe 2ue Qos %stados podero mediante lei
complementar instituir re1iCes metropolitanas a1lomeraCes ur9anas e microrre1iCes
constitu"das por a1rupamentos de Munic"pios lim"trofes para inte1rar a or1ani*ao o
plane:amento e a e!ecuo de funCes p=9licas de interesse comumQ >art0 EH O IF@0
& Distrito .ederal com a atual or1ani*ao pol"tico-administrativa um
estado-men9ro anDmalo entidade estatal portanto e no apenas autar2uia territorial como o so
os Territ6rios .ederais0 A sua condio de pessoa estatal emana da pr6pria ;onstituio da
$ep=9lica >art0 1+@ 2ue l/e permite o uso de s"m9olos pr6prios >art0 1I O EF@0 (o9re sua
or1ani*ao pol"tico-administrativa a mesma ;onstituio di* 2ue Qo Distrito .ederal vedada sua
diviso em Munic"pios re1er-se-7 por lei or15nica votada em dois turnos com interst"cio m"nimo
de de* dias e aprovada por dois teros da ;5mara Le1islativa 2ue a promul1ar7 atendidos os
princ"pios esta9elecidos nesta ;onstituioQ0 QAo Distrito .ederal so atri9u"das as compet3ncias
le1islativas reservadas aos %stados e Munic"piosQ0 QA eleio do Bovernador e do )ice-
Bovernador o9servadas as re1ras do art0 NN e dos Deputados Distritais coincidir7 com a dos
Bovernadores e Deputados %staduais para mandato de i1ual duraoQ0 QAos Deputados Distritais
e 4 ;5mara Le1islativa aplica-se o disposto no art0 EN0Q QLei federal dispor7 so9re a utili*ao
pelo Boverno do Distrito .ederal das pol"cias civil e militar e do corpo de 9om9eiros militarQ >art0
IE e OO@0
%ntretanto o Distrito .ederal no %stado nem Munic"pio constituindo
uma entidade estatal anDmala ainda 2ue pelas novas disposiCes constitucionais se assemel/e
mais ao %stado pois tem <oderes Le1islativo -udici7rio e %!ecutivo pr6prios0 <ode ainda
or1ani*ar seu sistema de ensino >art0 E11@ instituir o re1ime :ur"dico =nico e planos de carreira de
seus servidores >art0 IJ@ arrecadar seus tri9utos >art0 1HH@ e reali*ar os servios p=9licos de sua
compet3ncia0
& <oder -udici7rio do Distrito .ederal est7 or1ani*ado pela Lei federal
I0NH? de 1?0?0MR dispondo de um Tri9unal de -ustia de -u"*es de Direito e de -u"*es
(u9stitutos perante os 2uais atua o Ministrio <=9lico da -ustia do Distrito .ederal c/efiado por
um <rocurador-Beral de livre nomeao do <residente da $ep=9lica0
& Distrito .ederal no possui Munic"pios constituindo a cidade de Bras"lia
uma das oito re1iCes em 2ue foi dividido para fins administrativos sem personalidade :ur"dica0
&s Territ6rios .ederais so porCes do territ6rio nacional destacadas por
lei complementar de um ou mais %stados-mem9ros ou de territ6rio e eri1idas em pessoas :ur"dicas
de Direito <=9lico #nterno para fins de desenvolvimento ou de se1urana nacional0 (e 9em 2ue
referidos na ;onstituio da $ep=9lica como inte1rantes da Gnio >art0 1+ O EF@ os Territ6rios
.ederais no so entidades estatais mas sim autar2uias territoriais da Gnio por2ue no possuem
autonomia pol"tica administrativa e :udici7ria0
Ao cuidar dos Territ6rios a nova ;arta determina 2ue sua criao
transformao em %stado ou reinte1rao ao %stado de ori1em sero re1uladas por lei
complementar >art0 1+ O EF@0 Acrescenta mais 2ue a lei dispor7 so9re sua or1ani*ao
p71ina 1ME
1MI
administrativa e :udici7ria lei essa de iniciativa privativa do <residente da $ep=9lica >arts0 II
caput e M1 O 1F ## Q9Q@0
&s Territ6rios podero ser divididos em Munic"pios os 2uais rece9ero no
2ue cou9er o mesmo tratamento dos Munic"pios dos %stados-mem9ros >art0 II O 1F@0 &
Bovernador de Territ6rio ser7 aprovado previamente ap6s ar1Tio p=9lica pelo (enado .ederal
>art0 HE ### QcQ@ e como a1ente e!ecutivo da Gnio resta-l/e cumprir e fa*er cumprir as leis e
re1ulamentos federais pertinentes0
. # M
UU-!!-!!-!!-!!-UU
& resumo numa seleo e transcrio dos pontos mais importantes foi feito a partir
da o9ra Direito Administrativo Brasileiro de Hely Lopes Meirelles 1+, %dio0
$icardo L=cio (alim 'o1ueira Bac/arel em Direito pela .G<A; - .undao
<residente AntDnio ;arlos Bar9acenaSMB turma 1J+JS1JJE <6s-1raduado >latu
sensu@ em Direito ;ivil pela .G<A;SBrupo <risma0
$salim`prover0com09r
a'D#;%
1. Administrao Pblica < p710 1
2. Atos administrativos
(Conceitos e caractersticas; requisitos; Classificaes; !s"#cies de atos
administrativos; $otivao dos atos administrativos; %evo&ao e anulao
dos atos administrativos' < <710 1?
(. Contratos administrativos < <710 IN
). licitao < <710 H?
*. +omnio Pblico <
(Administrao, utili-ao e alienao dos bens "blicos; im"rescritibilidade;
im"en.orabilidade; /o onerao dos bens "blicos' < <710 NE
0. +esa"ro"riao
(1ervido administrativa; 2cu"ao tem"or3ria e limitao administrativa' <
<710 +I
p71ina 1MI
1M?
4. 1ervio "blico
(5ormas e meios de "restao; !ntidades estatais da administrao direta e
indireta; 1ervios dele&ados, concedidos, autori-ados e "ermitidos' < <710 J+
6. 1ervidores Pblicos
(%e&ime 7urdico dos servidores. %e&ras das constituies 5ederal e estadual' <
<710 1EI
8. %es"onsabilidade administrativa, civil e criminal dos a&entes "blicos
($eios de "unio; 1eq9estro e "erdimento dos bens; !nriquecimento ilcito;
Abuso de autoridade' < <710 1??
1:. +ecreto lei 2:1, de 24.:2.04 < <710 1?J
11. ;ei 6.)28, de 2.0.82 < <710 1H1
12. 2r&ani-ao administrativa brasileira < <710 1HM
p71ina 1M?