ORIGEN DE LAS AFPs EN EL PER

POR QU SE ADOPT UN SISTEMA

PRIVADO DE CAPITALIZACIN
INDIVIDUAL?


En el Per, la reforma del sistema de pensiones asign un rol
central al sistema de cuentas individuales administrados por
agentes privados, llamados AFP. Esta reforma signific un cambio
significativo en la forma como era concebido un sistema de
seguridad social antes considerado como nica y total
responsabilidad del Estado.
No est de ms preguntarse por qu se adopt un rgimen
con caractersticas tan diferentes a las del antiguo sistema. Qu
factores explican que los protagonistas de la reforma prefirieran
la implementacin de un sistema privado de cuentas individuales
que capitalizan en el tiempo frente al antiguo sistema pblico que
administraba un fondo colectivo bajo la modalidad de reparto
simple?
Para empezar, habra que analizar las posibles caractersticas
que puede otorgarse a un rgimen previsional. Un sistema
previsional puede ser ad- ministrado por un agente pblico o
privado, los beneficios pueden ser provistos bajo un esquema de
beneficios definidos o de contribucin definida y, finalmente, el
sistema puede ser prefinanciado (de capitalizacin) o no
prefinanciado (de reparto). La combinacin de estas
caractersticas nos per- mite encontrar ocho esquemas
previsionales distintos. Por qu entonces entre estas opciones, las
reformas latinoamericanas se inclinaron por la adopcin de un
sistema privado de contribucin definidos y de capitalizacin?.
Un esquema de beneficios definidos es aquel que preestablece
el monto de pensin al que se acceder al cumplirse el perodo
de contribuciones requerido por ley. En este caso, el jubilado
recibir una pensin que no necesariamente depende de lo que
aport, sino de una decisin de la institucin que administra
dichas pensiones.
Por el contrario, el sistema de contribucin definida provee
una anualidad del fondo acumulado ms la rentabilidad
obtenida por dichos recursos durante el transcurso de los aos
de aportacin al sistema. Es decir, el jubila- do recibir una
pensin que depender de sus aportes y la rentabilidad de los
mismos.
Al comparar ambas opciones se encuentra evidencia que el
riesgo sobre los ingresos futuros bajo un esquema de beneficios
definidos es mayor que el riesgo de un sistema de cuentas
individuales de contribucin definida, dado que la primera
opcin da cabida a la posibilidad que se ajuste el monto de los
beneficios en perjuicio de los aportantes (brindarles una pensin
menor a la correspondiente a su esfuerzo de ahorro
previsional). En pases como el nuestro, donde se presenciaron
numerosos episodios en los cuales esta debilidad fue
ampliamente explotada por el sistema pblico se permiti que
la inflacin deteriorase el valor real de los ingresos percibidos por
jubilacin, las pensiones fueron reajustadas muy pocas veces, etc.
es evidente la existencia de incentivos para alejarse de la
implementacin de un sistema de este tipo e inclinarse por un
esquema de contribucin definida, que no se presta a di- chas
manipulaciones.
No obstante, el sistema de contribuciones definidas no est
exento de riesgos. Un mal clculo o la ausencia de ajustes en
las anualidades ante variaciones en las expectativas de vida de
la poblacin tendran un impacto negativo sobre las
prestaciones otorgadas. Sin embargo, este tipo de riesgo puede
ser cubierto a travs de algn tipo de garantas como la
existencia de un nivel mnimo de rentabilidad o una pensin
mnima.
En cuanto a las modalidades de financiamiento, un esquema
donde las pensiones son autofinanciadas por los mismos
trabajadores que las perciben (capitalizacin individual) tiene
ventajas sobre un esquema donde se usan las contribuciones
corrientes para pagar los beneficios otorgados (reparto sim-
ple). En el esquema autofinanciado, los recursos que financiarn
el pago de las pensiones se constituyen desde el inicio de la
participacin del trabajador en el sistema; por lo tanto, este tipo
de sistema no est expuesto a riesgos ante cambios en la
composicin demogrfica de la poblacin. En cambio, un
sistema de reparto simple es muy dependiente de los cambios
demogrficos ya que fcilmente puede quedar desfinanciado si
empieza a reducirse el grupo de trabajadores jvenes que
financian las prestaciones que reciben los trabajadores de mayor
edad (ratio de dependencia).
Este fenmeno pone en evidencia el problema de
sociedades con porcentajes cada vez mayor de personas de la
tercera edad y regmenes de pensiones bajo la modalidad de
reparto, que significa una carga tributaria creciente financiada
por un nmero cada vez menor de jvenes.
Esta es precisamente una de las debilidades que tiene el
sistema antiguo y que explic parte de su deterioro. El
equilibrio entre los ingresos y egresos del sistema se vio
afectado debido al lento crecimiento de la poblacin de afiliados
activos del sistema en relacin con el grupo de pensionistas.
Cuando la cobertura del SNP pas de 33,7% de la PEA en
1985 a 28% en 1990 y a 21,3% en 1992, el ratio de
dependencia experiment una drstica reduccin, pas de ser
13,6 aportantes por pensionista en 1980 a 11,0 en 1985 y
finalmente a 7,3 en 1991. Los recursos con que contaba el SNP
para financiar el pago de pensiones se vieron recortados
significativamente y el estado financiero del sistema se hizo
insostenible.
Cualquiera podra preguntarse por qu no se opt,
entonces, por un sistema de capitalizacin dentro del rgimen
pblico. La respuesta es simple: la administracin de un gran
fondo de reservas previsionales bajo un rgimen pblico se ve
expuesta a fuertes presiones para el manejo de los recursos bajo
criterios no tcnicos. En un esquema de este tipo sera difcil
evitar la intervencin poltica en la administracin de las
inversiones. El antiguo SNP haba experimentado innumerables
veces abusos de este tipo y ello llev a una prdida de
credibilidad en el sector pblico como agente encargado de la
administracin de los ahorros previsionales.
La mala gestin administrativa se observaba en la falta de
consistencia entre las contribuciones efectuadas por los
trabajadores y los beneficios que perciban, el incumplimiento en
las cotizaciones de los trabajadores a cargo del Estado y la
condonacin de los aportes no efectuados. Como consecuencia
de estos malos manejos, el SNP pas de exhibir un supervit de
47,3 millones de dlares en 1986 a tener un dficit de 8,1
millones de dlares en 1989
1
. El proceso hiperinflacionario de
esos aos pulveriz el fondo acumulado y mostr la importancia
de una administracin de inversiones que garantice la
inviolabilidad de los fondos previsionales.
El mal manejo del sistema contribuy al deterioro de los
beneficios otorgados a los pensionistas y gener una creciente
urgencia por brindar a los trabajadores ms jvenes una
alternativa sostenible de ahorro previsional. La opcin de
mantener la administracin en manos del sector pblico era
inviable.
Finalmente, otra de las desventajas que implica tener un
administrador pblico pasa por el hecho que a comparacin de
un esquema privado, donde se puede encontrar a varias
empresas compitiendo por la administracin de los recursos, el
sector pblico tiende hacia la monopolizacin de las actividades
relacionadas con la administracin de los ahorros previsionales:
recoleccin de contribuciones, mantenimiento de los registros
de aportes, otorgamiento de los beneficios y manejo de las
inversiones. Por tanto, existe una mayor posibilidad que los
agentes ejerzan disciplina sobre el mercado priva- do que sobre
el rgimen pblico. Es clara pues la necesidad de contar con una
agencia supervisora que sea independiente de la administracin
de los fondos previsionales.
En resumen, la reforma surge como consecuencia del
desequilibrio financiero del antiguo sistema cuya tendencia de
largo plazo era reforzada por el cambio en el patrn de
envejecimiento de la poblacin, la presencia de incentivos hacia la
distorsin de los beneficios percibidos por los jubilados exista
discriminacin por gnero, grupos ocupacionales y
generacionales y sobre todo buscando evitar que los ahorros
previsionales de los trabajadores queden ampliamente
expuestos a riesgos asociados a factores polticos.
La reforma del esquema de pensiones busc poner el sistema
previsional en una base sostenible. Sin embargo, los polticos
tienen pocos incentivos para hacerlo debido a que ello
significa explicitar el costo de la deuda previsional. Adems,
debido a que este tipo de reforma impide el acceso a los recursos
previsionales como fuente de financiamiento del dficit que
presentan otros sectores, no es extrao observar que los polticos
se opongan a su implementacin y profundizacin.
Sin embargo, la propuesta de cuentas individuales y de
contribucin definida permite una mayor equidad en los
beneficios otorgados las personas reciben beneficios
equivalentes a su esfuerzo de ahorro y una mayor flexibilidad
para adecuarse a los patrones de envejecimiento de nuestra
sociedad. En un esquema de este tipo, como el monto de la
pensin es determinado principalmente por la cantidad de
recursos acumulados en la cuenta individual y por la
expectativa de vida, cuanto mayor sea esta ltima, las
pensiones sern menores y los individuos reaccionarn de
acuerdo con las circunstancias alargando su perodo laboral para
suavizar su senda de consumo en el futuro.
Por el contrario, ajustar la edad de retiro ante cambios en la
expectativa de vida para mantener dentro de una senda
sostenible a un sistema pblico de beneficios definido requiere
de decisin poltica, y la falta de sta permite la subsistencia de un
sistema no sostenible a costa de un gran desembolso de recursos
del Estado. En el caso del SNP, debido a la ausencia de reajustes
en las contribuciones de los afiliados, o los beneficios que perciben
o la edad de jubilacin requerida, el sistema se encuentra en
desequilibrio financiero y el Estado tiene que financiar ms del
80% y 100% de las pensiones de los Decretos Ley 19990 y
20530, respectivamente.
LA IMPLEMENTACIN DE UNA RE FORMA ECONMICA: ABRIENDO
CAMINO EN C AD A P ASO


En 1991, el SNP estaba al borde del colapso. A pesar del reducido nivel de las pensiones
$69 dlares para todo pensionista sin distincin de aos de aportacin y del porcentaje de
aportacin que se impona a los trabajadores afiliados 9% de la remuneracin el SNP era
financieramente insostenible. Aportaban al SNP aproximadamente 2 millones de
trabajadores, pero los recursos captados no bastaban para cubrir los beneficios
otorgados a los 278 mil pensionistas.
Por otro lado, los problemas administrativos eran crecientes. El IPSS (hoy ESSALUD),
que era la entidad encargada de la administracin del sistema de pensiones, sufri una
fuerte burocratizacin. En slo cinco aos, de 1985 a 1990, pas de tener 25,000
trabajadores a 45,000. Tan solo en 1986 los costos administrativos representaron el 11%
de los costos totales en la provisin de seguridad social.
La crisis financiera en la cual se hallaba el SNP, la escasa transparencia en el manejo de
los fondos y la poca credibilidad en que el IPSS y el Estado pudieran asumir el
compromiso de pago en el largo plazo, determinaron la necesidad de reformar el sistema
de pensiones. Por ello, en diciembre de 1991, cuando el Poder Ejecutivo contaba con
facultades delegadas por el Congreso, el Gobierno tuvo un primer intento de reforma
del sistema previsional peruano al dictar el Decreto Legislativo 724 por el cual se creaba el
SPP como un sistema complementario al SNP. Sin embargo, la iniciativa no prosper
debido a sus insuficiencias y al contexto poltico adverso.
Posteriormente, en el transcurso del ao 1992, luego del cierre del Congreso, el
Gobierno inici una etapa de revisin de la norma que lanzara la reforma. En este
perodo se cubrieron algunas carencias que presentaba el proyecto inicial referidas al
tema de los aportes y la participacin de entidades financieras y se estudi el
reconocimiento de los aportes efectuados por los trabajadores al SNP. Adems, el equipo
encargado de formular la reforma lleg a la conclusin que el SPP deba ser obligatorio
y que se deba impedir el retorno al sistema antiguo, as como aumentar el aporte a
este ltimo como medida de sinceramiento de costos y para alentar la transferencia de sus
afiliados al nuevo sistema.

Durante ese mismo perodo, el Gobierno tuvo que lidiar con la manifestacin de una
fuerte presin de los sectores opositores a la reforma: los sindi- catos de trabajadores, de
enfermeras, la asociacin de mdicos del IPSS y otros gremios profesionales. Finalmente,
en el ltimo mes del ao, diciembre de 1992, y con el respaldo de la comunidad financiera
local, se crea el SPP mediante Decreto Ley 25897. La reforma atrajo inversionistas
interesados de EE.UU. y Chile. Sin embargo, luego del proceso de negociacin poltica, el
proyecto lanzado distaba de la propuesta formulada por el equipo del MEF. Se elimin el
carcter obligatorio de la afiliacin al SPP y se mantuvo al SNP basado en el argumento que
introducira competencia en el sistema. Adems se decidi no elevar el aporte al SNP
porque poda ser percibido como un encarecimiento del costo laboral asociado con la
reforma.
Lo cierto es que el nuevo sistema de pensiones surgi con el objetivo de asegurar un
ingreso estable a los trabajadores que concluyeron su vida laboral procurando que dicho
ingreso guarde relacin con aquel percibido durante su vida activa y fue creado con
diferencias importantes en relacin con el SNP. El nuevo rgimen fue estructurado bajo
los principios de capitalizacin individual de los aportes

y la participacin del sector
privado en la administracin de los fondos en contraposicin al sistema de reparto simple
y manejo colectivo del ahorro previsional a manos del Estado.
Este cambio en la concepcin del manejo de los recursos previsionales gener
diversas reacciones en la poblacin. Para los trabajadores de ingresos medianos o
mayores, la reforma significaba la oportunidad de acceder a un sistema que otorgaba
pensiones consistentes con sus remuneraciones y los aportes que efectuaban. Los
trabajadores de menores ingresos, a pesar de la experiencia previa, vean con desconfianza
un sistema en el cual la provisin de los beneficios de jubilacin ya no estaba a cargo del
Estado sino de agentes privados. Por ltimo, los jubilados del IPSS reclamaban que con la
reforma se estaba recortando los ingresos que obtena el SNP y con ello el sistema
colapsara y suspendera el pago de pensiones.
Otras diferencias iniciales como las distintas tasas de aporte exigidas por uno u otro
sistema,

las diferencias en los requisitos establecidos para acceder a una pensin (60
aos para los hombres y 55 para las mujeres en el SNP comparado con los 65,
respectivamente, en el SPP) y el no establecimiento de la pensin mnima dentro del SPP
(la cual haba sido desestimada por temor a que se convierta en fuente de
desfinanciamiento del nuevo sistema), tambin preocupaba al Gobierno pues
constituan un peligro para la viabilidad poltica del proyecto de reforma.
Para agosto de 1993, ocho AFP ya haban iniciado sus operaciones y los trabajadores
debieron escoger entre pasar al nuevo sistema o permanecer en el antiguo. Debido a que
el aumento de las contribuciones al SNP era polticamente inviable, se opt por una
frmula alternativa: el otorgamiento de una compensacin salarial a quienes se
trasladaran al nuevo sistema. El incremento de salarios era equivalente al mayor aporte
que tena que efectuar en el SP P.
As, se estableci un incremento de 13,54% en la remuneracin slo a los
trabajadores que se afiliaran al SPP: 10,23% para compensar la desaparicin de la
obligacin del empleador de aportar a un sistema de pensiones, ms 3% adicional sobre
la remuneracin incluyendo el aumento anterior. La finalidad de este incremento era
compensar la diferencia en los aportes efectuados por el trabajador afiliado a una AFP y un
trabajador afiliado al SNP
6
. Sin embargo, la totalidad de dicho aumento fue orientado al
pago de las contribuciones previsionales. As, aunque bajo el nuevo esquema la totalidad
del aporte era asumido por el trabajador, en la prctica aumentaron los costos
laborales para los empleadores aproximadamente en 7%.

A finales de 1993, el 30% del total de trabajadores cubiertos por algn sistema
previsional aproximadamente 600.000 se encontraba en el nuevo sistema y en 1995 la
cifra llegaba al 50%. La poblacin ms joven es la que mostr una mayor tendencia a
afiliarse en las AFP. En cambio, los trabajadores de mayor edad que ya contaban con
varios aos de aporte en el antiguo sistema encontraron poco rentable trasladarse al SP
P, por no poder solicitar el reconocimiento de la totalidad de sus aportes al SNP o debido a
que por su cercana a la edad de jubilacin, el fondo no iba a poder capitalizar el tiempo
suficiente.
Sin embargo, el aumento de salario decretado por el Gobierno para aquellos que se
transfirieran a las AFP no fue suficiente para eliminar los incentivos a permanecer en el
sistema pblico. El ritmo de afiliacin, que en un inicio era de 100.000 trabajadores por
mes, disminuy a 40.000 durante el primer semestre de 1994 y a 11.000 durante el
ltimo semestre del mismo ao.
A pesar de la significativa masa de afiliados conseguida, el ritmo de afiliacin era
menor al ptimo. Sin embargo, durante 1994 y 1995, no se resolvieron dos problemas
que estaban introduciendo restricciones al crecimiento del sistema: el reducido aporte
pagado por los afiliados al SNP y la no implementacin del sistema de Bonos de
Reconocimiento de los aportes efectuados por los trabajadores en el sistema antiguo. Eso
llev a que tuvieran que recortar su fuerza de venta significativamente, cerrar un
nmero importante de agencias, y otras tuvieran que optar por una fusin. El nmero de
AFP se redujo de 8 a 6. A pesar de ello, como los fondos administrados haban obtenido
rentabilidades atractivas (11,6% real en 1993 y 8,6% en 1994), existan incentivos para
continuar con la reforma.
Finalmente, en julio de 1995, mediante la Ley 26504 se logr igualar los aportes de
ambos sistemas
9
, se igualaron los requisitos para acceder a una pensin de jubilacin
(65 aos para hombres y mujeres en ambos siste- mas) y se estableci que la ONP
quedara a cargo de la tramitacin de los Bonos de Reconocimiento y de la administracin
de los fondos del SNP
10
. En adicin, posteriormente el Gobierno fij un mximo nmero
de das para que los nuevos trabajadores comuniquen a su empleador sus preferencias de
afiliacin en caso contrario eran incorporados automticamente a una AFP y se fij una
fecha lmite para que aquellos incorporados en el SPP puedan retornar al SNP. Despus de
dicha fecha, solo se permitira que los trabajado- res del SNP se trasladen al SP P.
Gracias a estas modificaciones, el sistema dej de ser visto como una alternativa cara
y la velocidad de afiliacin al SPP aument de manera importante. La percepcin que
el nuevo sistema de capitalizacin sera ms viable en el largo plazo que el antiguo sistema
de reparto fue un factor clave en la afiliacin de los trabajadores al nuevo sistema. Esta
percepcin se vio aprovechada mediante audaces estrategias comerciales y grandes
campaas publicitarias.

As, de aproximadamente 4.000 afiliados por mes a inicios de 1995, el sistema lleg a
captar 25.000 afiliados por mes a finales del mismo ao. A diciembre de 1995, el nmero
de afiliados ascenda a 1.130.492 trabajado- res, es decir, se logr duplicar el nmero de
afiliados con que contaba inicial- mente el sistema. Por el contrario, apenas 3.164
trabajadores (0,27% de los afiliados al SPP) retornaron al sistema pblico.
Tanto los inversionistas como los afiliados podan anticipar los beneficios que
obtendran del sistema. Tras las primeras fusiones, como consecuencia de las mejores
condiciones de operacin que haban sido otorgadas por la Ley 26504, en el ao 1996
las primeras AFP empezaron a mostrar resultados de operacin positiva y para 1997 el
sistema en su conjunto logr generar utilidades ascendentes a US$ 5,3 millones. En
cuanto a los afiliados, el nuevo SPP result especialmente atractivo para aquellos
trabajadores que recin ingresaban al mercado laboral. De hecho, a finales de 1995 el
67% de los afiliados era menor de 35 aos, coincidiendo con la distribucin por edades
de la poblacin.
Uno de los temas fundamentales que harn de esta reforma una reforma exitosa es
la necesidad de entender que los beneficios para todos los involucrados (Estado,
trabajadores y AFP) descansan en un delicado balance intertemporal. El Estado tendr
una menor carga presupuestal previsional mientras los trabajadores sean quienes
garanticen sus pensiones al estar afiliados al SP P. Los trabajadores tendrn mejores
pensiones en la medida que las AFP puedan rentabilizar con xito sus aportes. Las AFP
podrn tener un nivel de utilidades ms sostenible en la medida que el sistema abarque a
un mayor nmero de afiliados. Todas estas tareas son compromisos que se necesitan
ratificar ao a ao, y debe evitarse que presiones cortoplacistas y miopes alteren este
equilibrio sobre el que est basado el SP P.
A pesar de la mejora experimentada luego de la aprobacin de la Ley 26504, el SPP
nuevamente est enfrentando obstculos que impiden su crecimiento. Uno de los tema
s pendientes de mayor importancia era la implementacin de la pensin mnima, a
pesar de estar establecida en la ley. Esta pensin mnima podra brindarse a los
trabajadores, particularmente a aquellos de bajos ingresos y mayores de 40 aos, que
hayan cumplido una serie de requisitos que explicamos en el captulo 5. Esta y otras
modificaciones pendientes, tales como la posibilidad que el trabajador pueda llevarse su
fondo previsional en caso de cambiar de residencia hacia un pas extranjero, fueron
aprobadas en el transcurso del ao 2002.
El activo rol que ha mantenido un segmento importante del sector privado en apoyo
a la reforma ha hecho difcil que el Gobierno d marcha atrs. Sin embargo, an hay
distorsiones que restringen el buen funciona- miento del sistema. Las estrictas
regulaciones sobre la inversin en el exterior, la competencia con un SNP que est
tcnicamente quebrado y perjudica la situacin fiscal del pas, o la carencia de un
incentivo tributario para fomentar los aportes voluntarios al sistema, constituyen
obstculos que necesitan ser removidos.
Recordemos que, ante el colapso del SNP, la reforma busc establecer una alternativa
sostenible de provisin de beneficios previsionales. Sin embargo, luego de haber
transcurrido 10 aos pareciera que las autoridades se han olvidado que el SNP no es un
sistema autosostenible y se niegan a ver que la deuda previsional implcita que tendr
que asumir el Estado crece rpidamente. No se est previendo los peligros que esta
situacin puede imponer sobre el dficit fiscal, el ahorro y la inversin.
Lamentablemente, an se mantiene un Sistema Nacional como opcin para los nuevos
trabajadores, que sigue operando a costa de drenar fondos del presupuesto general del
Gobierno, en perjuicio de un Sistema Privado que podra tener mejores perspectivas de
desarrollo en el futuro.