A Construcao Da Politica Externa Europeia 1 Anterior Ao Acto Unico Europeu

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A CONSTRUO DA POLTICA EXTERNA EURIPEIA I (ANTERIOR AO ACTO NICO EUROPEU)

A CONSTRUO DA POLTICA
EXTERNA EUROPEIA 1
(ANTERIOR AO ACTO NICO EUROPEU) *
1. Intrito
Comemorando-se no ano de 2006, os 20 anos da Adeso de Portugal
Comunidade Econmica Europeia (CEE), pretendia, dar destaque a este acto,
uma vez que foi a maior deciso e opo estratgica portuguesa em termos
de poltica externa, desde o fim do Estado Novo
1
. Como forma de destacar
este acto e impedindo, concomitantemente, que o acontecimento no seja
Reinaldo Saraiva Hermenegildo
**/***
Tenente de Infantaria (GNR)
* O presente artigo resulta de uma adaptao do trabalho final da Ps-Graduao em Estudos Europeus,
pela FCSH, da Universidade Nova de Lisboa (2005/2006).
** Tenente de Infantaria (GNR), Auditor do Curso de Poltica Externa Nacional (2006/2007), Ps-
Graduado em Estudos Europeus, e Mestrando em Cincia Poltica e Relaes Internacionais, pela
FCSH, da Universidade Nova de Lisboa.
*** Agradece-se Professora Doutora Maria Fernanda Enes, pelos ensinamentos e incentivo ao estudo
desta temtica, no decorrer das suas sesses de Ps-Graduao. Ao Tenente-Coronel Carlos Manuel
Mendes Dias, pela reviso do presente artigo, e pelo convite para a publicao do mesmo.
1
Ver, a titulo de exemplo, para uma viso geral da poltica externa portuguesa, Nuno Severiano Teixeira,
Entre a frica e a Europa: A Poltica Externa Portuguesa, 1890-2000, In, Antnio Costa Pinto,
(Coord), Portugal Contemporneo, Dom Quixote, 1. Ed., Lisboa, 2005, pp. 87-116. Nuno Severiano
Teixeira, Portugal e as Operaes de Paz, in, Nuno Severiano Teixeira & Manuel Themudo Barata
(Dir.), Nova Histria Militar de Portugal, Vol. IV, Circulo de Leitores, Lisboa, 2004, pp. 93-113. Ver,
tambm, AAVV, Vises de Poltica Externa Portuguesa, Instituto Diplomtico/Sociedade de Geografia
de Lisboa, Lisboa, 2005. Fernando Martins (ed.), Diplomacia e Guerra, Poltica Externa e Poltica de
Defesa em Portugal do final da monarquia ao marcelismo, Edies Colibri CIDEHUES-UE, Lisboa,
2001. Jos Medeiros Ferreira, Caractersticas Histricas da Poltica Externa entre 1890 e a entrada na
ONU, Poltica Internacional, N. 6, Primavera 1993, pp. 113-155.
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PROELIUM REVISTA DA ACADEMIA MILITAR
negligenciado, porque um dado, actualmente adquirido, e indiscutvel em
termos de insero internacional de Portugal a pertena Unio Europeia.
Sendo assim, neste artigo, pretendemos de uma forma breve e sucinta, abordar
a construo da Poltica Externa Europeia, no nosso entender, pouco aprofundada
e conhecida. Apesar da sua importncia, na construo da Europa poltica e
da actual Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC).
Consideramos que a abordagem desta temtica, apesar de pouco estudada,
fundamental para auxiliar a compreender a actual Poltica Externa e de
Segurana Comum da Unio Europeia, a prpria Unio Europeia e o seu
papel no mundo.
O presente artigo est organizado da seguinte forma: (1) Intrito; (2)
Antecedentes da CPE; (2.1) As tentativas falhadas: Da CED e da Comunidade
Poltica Europeia; (2.2) Relanar a Poltica Externa Europeia: a Construo
da CPE; (3) A CPE: Criao e Desenvolvimento, (3.1) A Cimeira de Haia
(1969): O Espoletar da CPE, (3.2) A 1. Fase da CPE; (3.3) A 2. Fase da
CPE; (3.4) A 3. Fase da CPE; (4) Breves Consideraes Finais.
preciso ter sempre presente, para se compreender algumas das
especificidades da poltica externa (europeia)
2
, que esta colide com os poderes
e competncias clssicas dos Estados, uma vez que esta, matria pertencente
ao ncleo duro da soberania
3
.
Apesar da evoluo dos conceitos, de Estado e soberania, os primeiros ainda
consideram, na actualidade, as questes de poltica externa, e sobretudo de
segurana e defesa, como os ltimos atributos da soberania, e no esto
geralmente, predispostos a abdicar de parcelas de soberania nestas questes,
e quando o fazem geralmente de uma forma muito reduzida e gradual. O
que reala ainda mais, e contribui concomitantemente para compreender, o
porqu da poltica externa europeia ter evoludo muito pouco e/ou muitos
actos terem fracassado.
At nos dias de hoje, os Estados no esto dispostos a abdicar de parcelas de
soberania, em questes de poltica externa e defesa, facilmente se compreende,
2
Ver, a ttulo de exemplo, John Peterson, & Helene Sjursen (ed.), A Common Foreign Policy for
Europe?, Routledge, London, 1996.
3
Ver, a ttulo de exemplo, Fernando Sousa (Dir.), Dicionrio de Relaes Internacionais, Edies
Afrontamento/CEPESE, Santa Maria da Feira, 2005, p. 175. Norberto Bobbio &, Nicola Matteuci &
Gianfranco Pasquino, Dicionrio de Cincia Poltica, 2. Vol, Dinalivro, 12. ed, Brasilia, 2004, pp.
1179 1188.
47
porque em alguns perodos passados a poltica externa evoluiu ainda menos, e
alguns dos projectos, sobretudo de defesa fracassaram. Ou seja, a construo
da poltica externa europeia, indissocivel do paradigma de Estado, de soberania
4
e de segurana
5
.
Por isso, para perceber a evoluo da poltica externa europeia, e os seus
fracassos, necessrio compreender os paradigmas de Estado, de soberania, de
segurana, e os vrios contextos nacionais, regionais e internacionais, em que
esto inseridos os Estados europeus. Sem contudo esquecer, a interaco dos
lderes nestes mesmos contextos.
Numa primeira fase procurara-se criar uma Comunidade Poltica Europeia, acoplada
Comunidade Europeia de Defesa (CED); no entanto, esta no teria sucesso, o
que provocou consequentemente a morte da Comunidade Poltica Europeia, ou
seja, a Comunidade Poltica Europeia terminou antes de se ter iniciado.
Mas, ser precisamente este fracasso da CED e reflexivamente da Comunidade
Poltica Europeia, que levaria no incio da dcada de 70 os lderes europeus,
a optar por outra via para (tentar) criar uma poltica externa europeia, e aprendendo
com os erros anteriores, procurar para a poltica externa europeia, j no uma
Comunidade Poltica Europeia, mas uma Cooperao Poltica Europeia (CPE),
mais modesta e menos ambiciosa.
A tentativa e ideia da construo europeia nasce de um imperativo poltico
a Paz, mas tm sido os imperativos polticos que tm paralisado ou impedido
alguns avanos mais rpidos e significativos, em termos qualitativos e
quantitativos.
As vrias tentativas de criar uma poltica externa europeia, e indissociavelmente
uma vertente poltica das Comunidades, que no essencial, pretendia afirmar
as comunidades na cena internacional e dar-lhe, cumulativamente, uma voz
na poltica internacional. Com a criao da CPE, pretendia-se tambm, recuperar
os laos histricos, dos pases membros, sobretudo com as suas ex-colnias.
4
Ver, a ttulo de exemplo, Christopher W. Morris, Um Ensaio sobre o Estado Moderno, Landy Editora,
So Paulo, 2005. Lus de S, A Crise das Fronteiras Estado, Administrao Pblica e Unio
Europeia, 1. ed., Edies Cosmos, Lisboa, 1997. Paulo Ferreira da Cunha (Org.), Teoria do Estado
Contemporneo, Verbo, Lisboa/So Paulo, 2003. Reinaldo Saraiva Hermenegildo, Estado e Soberania:
Que Paradigma?, Revista Militar, N. 2451, Abril de 2006, pp. 389-431.
5
Ver, entre outros, Jos Pedro Teixeira Fernandes, A Segurana da Europa Ocidental: Uma Arquitectura
Euro-Atlntica Multidimensional, Fundao Calouste Gulbenkian/Fundao para a Cincia e Tecnologia,
Coimbra, 2002.
48
O desenvolvimento da vertente poltica da Europa, e da poltica externa, foi
desenvolvida, segundo o princpio de Monnet
6
, atravs de avanos graduais.
Umas vezes impulsionada pelos contextos nacionais dos Estados-membros,
europeu e internacional, outras vezes pelo impulso de lderes fortes dos
Estados-membros e europeus numa fase mais avanada da construo europeia.
Contudo, no houve nenhuma fase do desenvolvimento da construo da
poltica externa europeia, e respectivamente da sua vertente poltica, que
fosse devida exclusivamente aco dos lderes, ou a um contexto nacional,
regional ou internacional especficos. Mas sim aos mltiplos contextos em
interaco e aco dos lderes nesses contextos.
Tambm houve perodos e processos da construo europeia, em que os seus
avanos, e/ou recuos, foram devidos mais a uma ou a outra parte. Nalguns,
o lder foi mais importante, que o contexto, noutros sucedeu-se precisamente
o contrrio. Todavia, no possvel, apurar quem foi mais importante e teve
maior influncia num dado perodo, e/ou numa dada questo particular,
precisamente pela especificidade das diferentes situaes.
O erro na anlise e compreenso dos factos, poder, eventualmente, ser cometido,
quando se centrar exclusivamente num factor para tentar explicar uma situao,
porque nenhuma das partes ou vertente per si foi a nica a construir a vertente
poltica da Europa e a sua poltica externa, mas sim a interaco dos diversos
actores nos mltiplos ambientes, nacionais, regionais e internacionais.
A construo europeia foi-se desenvolvendo de uma forma muito particular, e
(tentou) iniciar o processo de reconstruo europeia pela vertente hard, atravs
da criao da CED e da Comunidade Poltica Europeia. No entanto, o fracasso
das comunidades de natureza poltica e de defesa europeias, levou a que, as
comunidades se empenhassem na construo europeia, pela via econmica, ou
seja, atravs da sua vertente soft.
A vertente econmica, no era assim, to cara aos Estados-membros, porque no
tocava directamente no seu ncleo duro da soberania, como a vertente da defesa
e da poltica externa; por outro lado, com a necessidade de provocar o mais
rpido possvel o desenvolvimento da Europa, cria-se uma instituio de natureza
econmica sectorial, a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA).
O seu sucesso estimularia a criao de uma instituio de natureza econmica
no sectorial. E ser o sucesso das comunidades de cariz econmico, que
6
Ver, Paulo de Almeida Sande, Mtodo Comunitrio, In, Carlos Coelho (Coord.), Dicionrio de
Termos Europeus, Altheia Editores, Lisboa, 2005, pp. 203-204.
49
provoca, indubitavelmente, uma diferenciao a nvel europeu, ao nvel das
vertentes soft e hard.
Nuno Severiano Teixeira refere relativamente a esta questo que, a presena
internacional da Comunidade Europeia centra-se, exclusivamente, ao nvel do
low politics mas praticamente inexistente ao nvel do high politics
7
.
A primeira desenvolve-se e, a segunda ir reaparecer mais tarde, em parte devido
necessidade de tentar contrabalanar a diferena
8
. E neste contexto que ir
surgir novamente a poltica externa ao nvel europeu, agora atravs da CPE. Esta
surge como tentativa de equilibrar e de corresponder, paralelamente, lacuna
existente no processo de construo europeia, a falta de uma poltica hard.
Porm, a vertente hard (da CPE) soft, porque no viria a alcanar alguns dos
desideratos a que se proporia, nem a equilibrar a poltica soft da vertente
econmica, mas apenas a reduzir gradualmente esse desequilbrio, numa fase
j mais avanada da construo europeia.
E ser neste duplo papel e nas diferenciadas vertentes, que a vertente poltica
europeia e a poltica externa europeia, se desenvolvem gradualmente e contribuem
para considerar a natureza especfica da Unio, como um actor em processo
9
.
2. Antecedentes da Cooperao Poltica Europeia
2.1. As tentativas falhadas: da Comunidade Europeia de Defesa e da
Comunidade Poltica Europeia
Apesar do presente artigo no ter como escopo o estudo da CED
10
, no
entanto necessrio e profcuo, efectuar algumas referncias mesma, j
7
Ver, Nuno Severiano Teixeira, Rivalidade, Subsidiariedade, Complementaridade: Que Modelo para
a Identidade Europeia de Segurana e Defesa?, Europa Novas Fronteiras, N. 3, Junho 1998, p. 69.
8
Ver, Fernando Sousa (Dir.), op. cit., pp. 144 -145.
9
Ver, Nuno Severiano Teixeira, A Unio Europeia como Actor Internacional: A Poltica Externa da
Unio Europeia, Nao e Defesa, n. 85, 2. Srie, Primavera 1998, p. 122.
10
Ver, para uma breve compreenso da CED, Charles Zorgbibe,Comunidade Europeia de Defesa (A
Questo da), in, Dicionrio de Poltica Internacional, Dom Quixote, Lisboa, 1990, pp. 115-117.
Joo Mota Campos, Direito Comunitrio O Direito Institucional, Vol. I, 4. ed., Fundao Calouste
Gulbenkian, Lisboa, 1990, 97 -103. Ver, tambm sobre a CED, Bibliografia referenciada, in, Nuno
Severiano Teixeira, A Unio Europeia como Actor Internacional: A Poltica Externa da Unio
Europeia, Nao e Defesa, n. 85, 2. Srie, Primavera 1998, p. 125: Raymond Aron et Daniel
Lerner (dir.), La Querelle de la CED, Paris, 1956; Daniela Preda, Storia di una Speranza-la bataglia
per la CED e la Federazione europea, Milo, 1990; Michel Dumoulin, Lchec de la CED Leons
pour Demain, Berna, 1997.
50
que a Cooperao Poltica Europeia, esteve tambm ligada CED, para
alm de que quando se trata de assuntos de defesa ou segurana, est-se
impreterivelmente a abordar a cooperao poltica, efectiva ou no.
Aps a II Guerra Mundial, no incio do processo da reconstruo europeia,
apesar de no haver uma poltica externa nem uma poltica econmica
decidida pelos europeus durante a primeira etapa da integrao, existia
uma maior esperana europeia. Os homens foram progressivamente tomando
conscincia de que, para poderem tambm salvar tudo o que fora vlido
no passado em Frana, na Alemanha e em Itlia, seria necessrio trabalhar
para a unidade da Europa
11
.
No ps II Guerra Mundial, pairava a ameaa do rearmamento alemo e o
perigo da emergncia do seu poderio, e uma vez que [a Frana] tinha a
tentativa de desorganizar a Alemanha, s havia um caminho possvel para
evitar que a Alemanha jamais voltasse a apropriar-se do domnio da Europa
era impossibilitar um tal domnio alemo pela criao de uma autoridade
supranacional que controlasse o crescimento da economia alem
12
. Por
outro lado, a Frana no podia controlar a Alemanha, mas admitia que
um controlo europeu podia oferecer uma tal garantia desde que por sua
vez a Alemanha se submetesse a ele
13
.
Depois do sucesso da iniciativa de Schuman, no plano econmico, questionou-
-se a possibilidade de alargar o processo e o mtodo comunitrio, a outras
reas, onde a integrao pudesse vir a ser igualmente profcua para a Europa
e para os seus Estados-membros
14
, porque a construo europeia, apesar de
fundada sobre a Europa econmica, teve sempre o desgnio profundo de
atingir a unio poltica
15
, desde o incio da construo das Comunidades
Europeias, como se pode verificar atravs da declarao Schuman
16
.
11
Ver, Mario Albertini, Integrazione europea, elementi per un inquadramento storico, In, Lintegrazione
europea e altri saggipp, 93-94. In, Andrea Bosco, A ideia europeia, In, AAVV, Portugal e a
Europa 50 Anos de Integrao, Centro de Informao Jacques Delors, Lisboa, 1996, p. 21.
12
Ver, Andrea Bosco, op. cit., p. 22.
13
Ibidem.
14
Ver, Andreia Mendes Soares, Unio Europeia: Que modelo poltico, ISCSP, Lisboa, 2005, p. 142.
15
Unio Europeia, op. cit., p. 124.
16
Ver, Declarao Schuman Feita em Paris, por Robert Schuman, no dia 9 de Maio de 1950, in,
Les tas Unies dEurope ont Commence, Jean Monnet, p. 147. In, Paulo de Almeida Sande, &
Jos Antnio Martins, 50 Anos de Europa Os Grandes Textos da Construo Europeia, 2. ed.,
Parlamento Europeu: Portugal, Lisboa, 2005, pp. 23-24. Ver, tambm, Joo Mota Campos, Direito
Comunitrio O Direito Institucional, Vol. I, 4. ed., op. cit., pp. 86-94.
51
neste contexto, ainda com a ameaa alem presente nos espritos europeus,
e concomitantemente, com o incio da reconstruo europeia, que teve
como corolrio a iniciativa Schuman, que o Primeiro-ministro francs,
Ren Pleven, em 1950, props aos restantes pases comunitrios, a criao
de uma Comunidade Europeia de Defesa, inspirada no modelo da CECA
17
.
Materializava-se assim, uma tentativa de avanar no mbito da integrao
europeia, no domnio da defesa, criando-se uma organizao que englobasse
um Exrcito Europeu integrado e colocado sob uma autoridade comum
18
.
Depois das negociaes para a preparao da criao da CED se terem
iniciado em Paris a 15 de Fevereiro de 1951, cerca de um ano depois, a
27 de Maio de 1952, assinado pelos seis Estados-membros da CECA
19
,
o Tratado que institui a CED. E a partir daqui, que vai surgir a possibilidade
da criao de uma Comunidade Poltica Europeia
20
. Os primeiros xitos
da CED fizeram com que surgissem mltiplas ideias e propostas com o
intuito de rapidamente se institucionalizar uma Comunidade Poltica
Europeia
21
, ou de outra autoridade poltica, cujas competncias seriam
reservadas ao domnio da defesa e dos assuntos externos
22
.
Neste perodo da guerra-fria
23
, por razes diferenciadas, os responsveis
dos seis, consideravam que conjuntamente com a criao de uma CED,
deveriam criar, paralelamente, uma Comunidade Europeia Poltica, uma
vez que, a esta Europa militar em formao deveria fazer-se acompanhar
de uma direco poltica. Por isso surge, em 1953, o projecto de uma
Comunidade poltica europeia de tipo federal
24
.
17
Esta estrutura supranacional, integraria um Conselho de Ministros, uma Assembleia e contingentes
fornecidos pelos Estados-membros.
18
Ver, Andreia Mendes Soares, op. cit., p. 142.
19
Ver, a ttulo de exemplo, Joo Mota Campos, Direito Comunitrio O Direito Institucional, Vol.
I, 4. ed., op. cit., 85-97. Jos Lus Fernandes, Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, In,
Carlos Coelho (Coord.), op. cit., pp. 73-74. Rogelio Prez Bustamante, & Juan Manuel Urburu
Colsa, Histria da Unio Europeia, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, pp. 67-69.
20
Ver, Criao da Comunidade Poltica Europeia Resoluo adoptada pelos seis, em 10 de Setembro
de 1952, Luxemburgo. in,Recueil des documents institutionnels de la Communaut de 1950-
1982, Parlement europen, Commission institutionnelle, Luxemburgo, p. 45. In, Paulo de Almeida
Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., p. 29.
21
At 1970, fala-se em Comunidade Poltica Europeia, depois de 1970, de Cooperao Poltica Europeia.
22
Ver, Andreia Mendes Soares, op. cit., p. 143 (negrito meu).
23
Ver, a ttulo de exemplo, Anne Carol, & Jean Carrigues, & Martin Ivemel, Resumo da Histria do
Sculo XX, 1. ed., Edies Pltano, Lisboa, 1999. Joseph S. Nye, Compreender os Conflitos
Internacionais Uma Introduo Teoria e Histria, 1. Ed., Gradiva, Lisboa, 2002, pp. 135-182.
24
Ver, Antnio J. Figueiredo Lopes, Portugal na Europa da Defesa, Academia de Marinha, Lisboa,
2001, p. VII 9.
52
Apesar de uma forma ainda algo subtil e tmida, fala-se j na inteno
de avanar e criar uma comunidade poltica no mbito da poltica externa.
Contudo, a tentativa, pareceu algo paradoxal, na medida em que
consubstanciou, uma comunidade de defesa sem uma comunidade poltica,
dado que esta, comunidade poltica, que deveria criar, enquadrar, e
acoplar posteriori uma comunidade de defesa, e no o inverso
25
.
No entanto, a ideia da criao de uma Comunidade Poltica Europeia
foi bem acolhida, ficando inclusive introduzida no Tratado de Paris, no
seu artigo 38
26
, atravs do qual os seis Estados-membros iriam
desenvolver esforos no mbito da Assembleia Parlamentar da CED,
tendo em vista a institucionalizao de uma Comunidade Poltica
Europeia, que englobasse as comunidades j criadas. Neste perodo,
em Setembro de 1952, chegou inclusive a ser solicitado pelo Conselho
de Ministros da CECA, respectiva Assembleia Parlamentar, que
convocasse uma Assembleia ad hoc com o objectivo de elaborar o
projecto de Tratado que viesse a instituir a Comunidade Poltica
Europeia
27
. A Assembleia da CED ficou assim, com a incumbncia de
elaborar um projecto de tratado instituindo uma comunidade poltica
europeia
28
.
Dentro das vrias tarefas e incumbncias que o Tratado de Paris (Tratado
da CED)
29
, previa para Comunidade Poltica Europeia, destaca-se o facto
de a esta caber a misso de coordenar as polticas externas dos Estados-
-membros, ou mesmo agir, por deciso unnime do Conselho de Ministros,
25
Veja-se, por exemplo, o que se passa actualmente com a PESC. J que uma poltica externa que
deve enquadrar uma poltica de defesa (comum), e no o inverso. Parte do insucesso poder estar
aqui.
26
Uma Estrutura federal ou confederal baseada no princpio da separao dos poderes e comportando,
em particular, um sistema representativo bicamaral (Artigo 38, do Tratado sobre a CED), In,
Charles Zorgbibe, Comunidade Poltica Europeia (Projecto de), in, Dicionrio de Poltica
Internacional, op. cit., p. 117.
27
Ver, Andreia Mendes Soares, op. cit. , p. 143. Charles Zorgbibe, Comunidade Poltica Europeia
(Projecto de), in, Dicionrio de Poltica Internacional, op. cit., pp. 117-118.
28
Ver, Charles Zorgbibe, Comunidade Poltica Europeia (Projecto de), in, Dicionrio de Poltica
29
Ver, excertos das intervenes por ocasio do debate na Assembleia Nacional Francesa a 28 e 29
de Agosto de 1954 na sequncia do qual o Tratado foi rejeitado. In, Paulo de Almeida Sande, & Jos
Antnio Martins, 50 Anos de Europa Os Grandes Textos da Construo Europeia, 2. ed., Parlamento
Europeu: Portugal, Lisboa, 2005, pp. 30-31.
53
como mandatria comum desses Estados, e portanto conduzir uma
verdadeira poltica externa comum
30
.
Cerca de seis meses depois, a 9 de Maro de 1953, aprovado pela
Assembleia e entregue aos Estados-membros da CECA, o Estatuto relativo
Comunidade Poltica Europeia. Contudo, esta no chegou a sair do
plano terico e das ideias, uma vez que no se efectivou porque, a
Assembleia Nacional Francesa, a 30 de Agosto de 1954, rejeitou o
Tratado de Paris
31
. Ou seja, aps quatro anos de acesos debates, gorou-
se em 30 de Agosto de 1954 a concretizao da CED e de uma
comunidade poltica europeia devido votao desfavorvel dos
deputados franceses
32
.
No entanto, apesar de recusada a criao de uma organizao de defesa
europeia, foi criada a Unio da Europa Ocidental (1954), outro embrio
da organizao europeia, que integrava a Alemanha, mas sem caractersticas
supranacionais e com mais acentuada componente atlantista
33
, que tambm
no viria a ter sucesso
34
.
Este projecto, (talvez) demasiado ambicioso para a poca, para alm das
vrias oposies de alguns Estados-membros relativamente questo federal
ou confederal
35
, tocava nas eternas questes sensveis aos Estados, como
sejam a poltica externa e a defesa. Apesar de no atribuir comunidade
competncias alargadas, instaurava sobretudo um poder poltico comunitrio
apto a exercer as competncias que ulteriormente lhe fossem atribudas
36
.
30
Internacional,op. cit., p. 118 (negrito meu).
31
32
Ver, Antnio J. Figueiredo Lopes, Portugal na Europa da Defesa, op. cit., p. VII 9.
33
Ver, Maria Manuela Tavares Ribeiro, A Ideia de Europa Uma perspectiva histrica, Quarteto,
Coimbra, 2003, p. 63.
34
Ver, para uma brevssima compreenso da UEO, Jos Lus Fernandes, Unio da Europa Ocidental,
In, Carlos Coelho (Coord.), op. cit., pp. 347-349.
35
Ver, a ttulo de exemplo, acerca da questo federal e confederal, Ana Paula Brando & Lus Filipe
Lobo-Fernandes, O modelo poltico da Unio Europeia: da ambiguidade construtiva via neo-
federal, Universidade do Minho, Braga, 2001. Antnio Goucha Soares, A Unio Europeia, Almedina,
Coimbra, 2006, pp. 97-114. Jos Matos Correia, Federalismo, In, Carlos Coelho (Coord.), op. cit.,
pp. 156-160. Kimmo Kiljunen, The European Constitution in The Making, CEPS, Brussels, 2004,
pp. 1-26
36
54
Em funo do supracitado, Joo Ameal refere que na sequncia de factos
que pareciam sempre gradualmente mais favorveis s teses e instituies
de unificao europeia, acaba de surgir o que se poder chamar uma
travagem brusca, tanto surpreendente que sintomtica
37
. Antnio Jos
Fernandes refere tambm que, a Frana, inspiradora da integrao
econmica, militar e poltica da Europa, dava assim, um golpe de morte
no federalismo europeu
38
, apesar de ter sido a prpria Frana a principal
responsvel por estas iniciativas.
O fracasso da CED e, reflexivamente, da Comunidade Poltica Europeia,
para alm da complexidade da conjuntura internacional da poca
39
, deveu-
-se, essencialmente, ao facto de se pretender avanar em reas pertencentes
ao ncleo duro da soberania dos Estados-membros, principalmente, quando
a vertente econmica ainda no estava consolidada. Para alm de que
avanar no mbito da defesa nesta poca era obviamente demasiado cedo
para um projecto desta natureza, que previa a criao de uma comunidade
supranacional num domnio to sensvel como a defesa
40
, sobretudo naquele
perodo da guerra-fria.
Para Dusan Sidjanski, o fracasso da CED e o seu prolongamento poltico
natural provocou um traumatismo poltico
41
, e concomitantemente rompeu
com o paralelismo entre a unio econmica e a unio poltica, tal como
os federalistas defendiam, no sentido em que paralisa ou trava o processo
de integrao poltica
42
.
Tambm Andrea Bosco, no que concerne a esta questo salienta que, a
CECA foi bem sucedida porque no implicou a criao de um Estado
Federal. No entanto, a CED falhou porque no era possvel fundar um
exrcito europeu sem um governo europeu, nem manter um Estado nacional
sem um exrcito nacional. A CECA era um exemplo de um meio
37
Ver, Joo Ameal, Ideia de Europa, Curso professado nos anos lectivos de 1965-1966 e 1966-1967,
Instituto Superior de Cincias Sociais e Poltica Ultramarina, Lisboa, 1968, p. 163. In, Andreia
Mendes Soares, op. cit., p. 144.
38
Ver, Antnio Jos Fernandes, A Comunidade Europeia Estrutura, Funcionamento, Objectivos e
Actividades (da CEE EU), Editorial Presena, 1. ed., Lisboa, 1992, p. 45. In, Andreia Mendes
Soares, op. cit., p. 144.
39
Ver, Anne Carol, & Jean Carrigues, & Martin Ivemel, op. cit, pp. 217-227 e 350-357, especialmente.
40
41
Ver, Dusan Sidjanski, O Futuro Federalista da Europa A Comunidade Europeia das Origens ao
Tratado de Maastricht, 1. ed., Gradiva, Lisboa, 1996, p. 43.
42
55
institucional para tomar decises a um nvel internacional sem dispor de
poder poltico em sectores que normalmente requerem um Governo real.
Esta frmula inventada por Jean Monnet, constitui a base em que se
desenvolveu o processo de integrao econmica da Europa Ocidental. O
fracasso da CED mostrou, no entanto, as dificuldades de tentar formar um
Governo federal na base do princpio funcional
43
.
Nuno Severiano Teixeira refere ainda que, ser precisamente o fracasso
da CED e da comunidade poltica que lhe estava associada que vir introduzir,
em 1954, uma fractura profunda no processo de construo europeia,
separando doravante, inexoravelmente, Europa econmica e Europa poltica:
a primeira, desenvolve-se e aprofunda-se sob o princpio da integrao e
institucionaliza-se, ps Tratado de Roma nas Comunidades Europeias; a
segunda, entra em crise e, sob o espectro da CED, quase desaparece
44
.
2.2. Relanar a Poltica Externa Europeia: a Construo da Cooperao
Poltica Europeia
Depois dos sucessos da vertente econmica, atravs da CECA e da CEE
45
,
e dos insucessos da vertente poltica, por via dos fracassos da CED e da
Comunidade Poltica Europeia, e passado um interregno de tempo, at
curto, torna-se novamente a abordar a questo da Unio Poltica. Nos
dias 10 e 11 de Fevereiro de 1961, realiza-se a Cimeira de Paris
46
, convocada
por Charles De Gaulle
47
; a partir desta cimeira, d-se incio a uma prtica
no especificamente prevista nos Tratados segundo a qual eram realizadas
reunies peridicas entre os lderes dos Estados-membros
48
. Foi tambm
nesta cimeira, que foram definidos os objectivos de uma mais estreita
43
Ver, Mario Albertini, Integrazione europea, elementi per un inquadramento storico, in, Lintegrazione
europeae altri saggi, pp, 96-98. In, Andrea Bosco, op. cit., p. 22.
44
45
Ver, a ttulo de exemplo, para uma brevssima compreenso da CEE, Miguel Seabra, Comunidade
Econmica Europeia, In, Carlos Coelho (Coord.), op. cit., pp. 71-72.
46
Esta cimeira, foi igualmente marcante, pela realizao da reunio dos Chefes de Estado e de Governo
pela primeira vez a alto nvel.
47
fundamental, perceber quem era este Chefe de Estado, e o seu papel na construo europeia, para
melhor perceber muitas das particularidades do processo de construo europeia. Ver, Anne Carol,
& Jean Carrigues, & Martin Ivemel, op.cit.. pp. 208-227 e 465-466.
48
56
cooperao poltica, com base para a paulatina gestao de uma unio
entre os Estados Comunitrios.
49
Ainda a CEE estava a dar os primeiros passos, sobretudo, na vertente
econmica, tendo em vista principalmente o estabelecimento do Mercado
Comum
50
, e novamente renasce a vontade de lanar a construo poltica
da Europa, desta vez por iniciativa do General De Gaulle
51
. Favorvel a
uma Europa de Estados
52
e contra a ideia de uma Europa supranacional,
o General Charles de Gaulle pretendia fazer vingar a sua viso
53
.
Contudo, estas reunies apesar de importantes, no mantiveram uma
periodicidade. Conduziram em parte repetio dos erros do passado, e
a algumas causas dos fracassos anteriores. Estas reunies, ao ficarem
dependentes de questes praticamente de oportunidade, ou de quando a
conjuntura o justificasse, no garantiam uma poltica efectiva, j que
estas cimeiras foram realizadas em funo das necessidades da agenda
poltica
54
, contribuindo para a tomada de conscincia da necessidade, no
s da concertao da poltica econmica, mas tambm da concertao a
nvel internacional
55
.
Porm, nesta poca j se tinha impreterivelmente conscincia, que o (maior)
sucesso do mercado comum, dependeria incontestavelmente de um mnimo
de coordenao entre os Estados-membros.
Com a Cimeira de Paris (1961), foi dado um passo importante no processo
do projecto comunitrio europeu, uma vez que foi decidido entre os seis
49
Ver, Jos Manuel da Costa Arsnio, A Cooperao Poltica Europeia: Processo de Integrao
Intergovernamental, Nao e Defesa, N. 55, Ano XV, Julho Setembro, 1990, p. 26.
50
Ver, a titulo de exemplo, para uma brevssima compreenso, Rogelio Prez Bustamante, & Juan
Manuel Urburu Colsa, op. cit., pp. 81-83.
51
Ver, Antnio J. Figueiredo Lopes, Portugal na Europa da Defesa, op.cit., p. VII 9.
52
Alguns autores falam em Europa das Ptrias, outros em Europa dos Estados; no cabe no mbito
deste trabalho uma discusso acerca desta temtica. Ver, Anne Carol, & Jean Carrigues, & Martin
Ivemel, op.cit., pp. 217-223, especialmente. Charles Zorgbibe, Histoire de la Construction Europenne,
2. ed., PUF, Paris, 1993, pp. 49-51.
53
Para uma compreenso das razes que levaram a Frana a avanar com um plano para a organizao
da Europa dos Seis. Ver, Charles de Gaulle ,Conferncia de Impressa de 15 de Maio de 1962,
in, Keesings: Record of World Events, Keesings World Wide, Cambridge, p. 18827. In, Paulo
de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., pp. 51-58.
54
Ver, noo de agenda, Philippe Garraud, Agenda/mergence, In Laurie Boussaguet & Sophie
Jacquat, e Pauline Ravinet (Dir.), Dictionnaire des Politiques Publiques, Sciences PO, Paris, 2004,
pp. 49 a 56. Pierre Muller, Les Politiques Publiques, 5. ed, PUF, Paris, 2004, pp. 28-33.
55
57
Estados-membros, aumentar os laos polticos com o objectivo de criar
uma unio poltica
56
.
A 19 de Julho de 1961, o Chanceler Adenauer convoca a Cimeira de Bad
Godesberg, com o objectivo de intensificar a cooperao poltica entre os
Estados-membros. Desta cimeira resultou que os Estados-membros estavam
dispostos a reforar os laos polticos, econmicos, sociais e culturais
existentes entre os respectivos povos e a concretizar o seu projecto de
Unio da Europa
57
.
Com o objectivo de avanar no mbito da unio poltica da Europa,
encarregaram o embaixador francs Christian Fouchet, no sentido de se
elaborarem propostas para a criao da Unio Poltica. E ser assim que
surge o Plano Fouchet
58
, um projecto de Unio de Estados, assente na
cooperao intergovernamental, que viria a fracassar
59
, uma vez que no
conseguiu o acordo de todos os Estados-membros corroborando o facto de
ser muito difcil avanar nestas temticas, dada a sensibilidade relativa
soberania dos Estados.
Antnio Figueiredo Lopes, no que concerne ao Plano Fouchet, salienta
que esboado um Tratado da Unio de Estados onde se prev que
a cooperao interestatal deve conduzir a uma poltica externa unificada,
ao reforo da segurana dos Estados membros, contra todas as agresses
e a uma coordenao das polticas de defesa. A prazo, o Tratado da
Unio de Estados deveria englobar as Comunidades Econmicas
Europeias
60
.
Este plano, um verdadeiro projecto de Tratado, apresentado a 2 de
Novembro de 1961, previa a criao de uma unio indissolvel de
Estados
61
. Preconizava no seu artigo 1., a criao de uma unio de
Estados, na qual se designaria de a Unio. Era, tambm, objectivo da
Unio, segundo o artigo 2. do projecto de Tratado, chegar a acordo
quanto adopo de uma poltica externa comum, nas questes que
tenham interesse comum para os Estados-membros () reforar, em
56
Ibidem.
57
Ver, Joo Mota de Campos, Direito Comunitrio O Direito Institucional, op. cit., p. 512.
58
Ver, Dusan Sidjanski, op. cit., pp. 51-61.
59
60
Ver, Antnio J. Figueiredo Lopes, Portugal na Europa da Defesa, op. cit., p. 10.
61
Ver, Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., p. 54.
58
cooperao com as outras naes livres, a segurana dos Estados-membros
contra qualquer agresso, graas adopo de uma poltica comum de
defesa
62
.
Posteriormente, viria a ser elaborado um segundo Plano Fouchet
apresentado a 18 de Janeiro de 1962, o qual, alargava o domnio do
futuro Tratado economia e previa a existncia de recursos prprios
63
.
Este segundo plano, no que concerne ao objectivo da Unio, dispunha j
de forma diferente relativamente, ao primeiro Plano Fouchet, uma vez
que segundo o Artigo 2., a Unio tem como objectivo aproximar, coordenar
e unificar a poltica dos Estados-Membros nos domnios de interesse comum:
poltica externa, cultura, defesa
64
.
Ainda, de forma diversa, dos dois planos supracitados, surgiu uma contra
proposta conjunta das restantes delegaes, em virtude de discordarem
profundamente, das propostas francesas, o que levou inclusive suspenso
definitiva das negociaes a 17 de Abril de 1962. Esta contra proposta,
previa no seu Artigo 1., a institucionalizao de uma Unio de Estados
e dos povos europeus a seguir designada a Unio Europeia
65
, e no
Artigo 2., ponto 1., preconizava que a Unio Europeia tem por misso
promover a unidade da Europa atravs da aproximao, coordenao e
unificao da poltica dos Estados-Membros
66
. J no ponto 2., do mesmo
artigo, enuncia quais so os objectivos (principais) da Unio Europeia,
para realizar a misso prevista no ponto 1.. Sendo assim, os objectivos
(principais) da Unio Europeia, eram entre outros, a adopo de uma
poltica externa comum; a adopo de uma poltica de defesa comum (no
mbito da Aliana Atlntica)
67
.
62
Ver, Projecto de Tratado apresentado a 2 de Novembro de 1961 por Christian Fouchet, in,Recueil
des documents institutionnels de la Communaut de 1950-1982, Parlement europen, Commission
institutionnelle, Luxemburgo, p. 98. In, Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit.,
p. 54.
63
Ver, Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., p. 54.
64
Ver, Segundo Plano Fouchet, apresentado a 18 de Janeiro de 1962, por Christian Fouchet, in,Recueil
institutionnelle, Luxemburgo, p. 101. In, Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., p. 55.
65
Ver, Contra proposta das restantes delegaes, in,Recueil des documents institutionnels de la
Communaut de 1950-1982, Parlement europen, Commission institutionnelle, Luxemburgo, p. 103.
In, Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., p. 55.
66
Ibidem.
67
Ibidem.
59
Com o insucesso do Plano Fouchet, com a considerao da vontade de
proteger a CEE de uma cooperao considerada demasiado interestatal e
a necessidade de preservar as relaes com os Estados Unidos e a NATO
em matria de defesa
68
, fecha-se assim um ciclo, no sentido de implementar
uma Comunidade Poltica Europeia, e reflexivamente avanar para uma
Europa Poltica.
Nuno Severiano Teixeira refere que o fracasso dos planos Fouchet, nos
anos 60, no faz mais do que prolongar esse eclipse. E a Europa poltica
s regressar, tmida e prudentemente, sob o princpio clssico da cooperao
intergovernamental, no incio dos anos 70
69
, e ser a partir daqui que vai
nascer a CPE.
3. A Cooperao Poltica Europeia: Criao e Desenvolvimento
a partir do incio da dcada de 70, que se comea a desenvolver uma poltica
externa a nvel europeu, sem contudo se mostrar uma poltica comum, nem to
pouco de carcter comunitrio, mas apenas como um conjunto de mecanismos
de concertao de polticas externas nacionais entre os Estados membros que
releva de uma lgica intergovernamental. este mecanismo de concertao de
polticas externas que ao longo dos anos 70 vir a desenvolver-se e a
institucionalizar-se num quadro institucional que ficaria conhecido como a
Cooperao Poltica Europeia
70
.
Os esforos desenvolvidos no incio da dcada 60, no sentido de tentar dar
uma dimenso poltico-militar ao processo de integrao europeia
71
, que como
j se verificou, no atingiram o(s) desiderato (s) pretendidos, e como salienta
Jos P. Teixeira Fernandes, devido ao fracasso da CED e do plano Fouchet,
explicam que a CPE no tenha surgido historicamente ligada aos Tratados
comunitrios, mas tenha antes surgido de um acto informal entre os Estados-
-membros, sem carcter vinculativo, que privilegiou a cooperao
intergovernamental em detrimento da integrao supranacional
72
.
68
Ver, Antnio J. Figueiredo Lopes, Portugal na Europa da Defesa, op. cit., p. 10.
69
Unio Europeia, op. cit., pp. 124-125.
70
Idem, p. 124.
71
Ver, Jos Pedro Teixeira Fernandes, op. cit., p. 359.
72
Ibidem.
60
No cabendo no cmputo deste trabalho discutir com exactido o verdadeiro
momento da gnese da CPE, j que tambm estes processos so graduais, e no
surgem por um instinto impulsivo de um Estado ou de um indivduo, no
podemos deixar de verificar que a Cimeira de Haia de 1969, abriu directamente
o caminho para as consultas regulares em matrias de poltica externa
73
.
3.1. A Cimeira da Haia (1969): o Espoletar da Cooperao Poltica Europeia
74
Depois dos fracassos da CED e da Comunidade Poltica Europeia, durante
muitos anos, a procura de uma maior unidade poltica transcorreu ao longo
de debates em torno dos mtodos e objectivos de cooperao, entre os que
advogavam uma Europa supranacional e os partidrios de uma Europa de
Estados-naes, entre gaullistas e comunitrios, europestas e
atlanticistas
75
.
Com a Cimeira de Haia, de 1 e 2 de Dezembro de 1969, a ideia de uma
conferncia cimeira
76
, que relanasse a Europa Poltica, surge sobre
iniciativa do Presidente Francs Georges Pompidou
77
. Esta cimeira convocada
fundamentalmente para analisar os problemas da comunidade no que concerne
ao aprofundamento e alargamento, acabaria, tambm, por estabelecer a
necessidade da realizao da Unio Econmica e Monetria
78
, e dar um
impulso Europa Poltica.
A Cimeira da Haia, imprimiu um novo impulso construo europeia,
devido transformao das Conferncias de Chefes de Estado e de Governo,
e dando, simultaneamente, um novo impulso para o desenvolvimento das
Comunidades Europeias, enquanto se relanava a cooperao poltica
79
.
A Cimeira ficaria bastante conhecida, devido aos objectivos que dai saram:
acabamento, aprofundamento e alargamento
80
. Estes objectivos acabariam
73
Ver, Rogelio Prez Bustamante, & Juan Manuel Urburu Colsa, op.cit., p. 105.
74
At dcada de 70 fala-se em Comunidade Poltica Europeia, a partir dos anos 70, fala-se de
Cooperao Poltica Europeia (CPE).
75
Ver, Jos Manuel da Costa Arsnio, op. cit., p. 27.
76
Ver, Charles Zorgbibe, Haia (Cimeira da), in, Dicionrio de Poltica Internacional, op. cit., p. 282.
77
Ver, Anne Carol, & Jean Carrigues, & Martin Ivemel, op.cit. pp. 219-221 e 493.
78
Esta deciso esteve na origem do Plano Werner para a Unio Econmica e Monetria. Ver, Segundo
relatrio completado em 8 de Outubro de 1970 e apresentado ao Conselho e Comisso no dia 13
do mesmo ms, in, Keesings: Record of World Events, Keesings World Wide, Cambridge, p.
24781. In, Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., pp. 77-78.
79
Ver, Rogelio Prez Bustamante, & Juan Manuel Urburu Colsa, op. cit., p. 107.
80
Ver, Charles Zorgbibe, Haia (Cimeira da), in, Dicionrio de Poltica Internacional, op. cit., pp. 282-283.
61
por ficar conhecidos como o trptico comunitrio. Esta Cimeira foi importante
para a construo europeia no geral, e para Europa Poltica, porque
possibilitou, o primeiro alargamento das Comunidades, relanou o processo
de integrao europeia ao dar mais poder ao Parlamento Europeu, ao dotar
de novos recursos prprios o oramento comunitrio e ao estabelecer o
objectivo de criao da Unio Econmica e Monetria
81
, entre outros
objectivos, tambm eles importantes. Destaca-se ainda, a deciso de
aprofundar a cooperao poltica entre os Estados-membros
82
. Para alm
de ter, igualmente, confiado o estudo da melhor maneira de alcanar
progressos no domnio da unificao pblica
83
.
Do comunicado final da Cimeira, pode-se ainda verificar, a necessidade
enunciada pelos Chefes de Estado e de Governo, no sentido de construir
uma Europa Poltica:
(...)
3. Observando o caminho percorrido e verificando que talvez nunca Estados
independentes tenham levado to longe a cooperao, foram unnimes em
considerar que, devido aos progressos realizados, a comunidade est actualmente
num ponto de viragem na sua histria. Para alm dos dados tcnicos ou
jurdicos dos problemas que ela coloca, a data-limite do fim do ano reveste-se
de um significado poltico maior. Entrar na fase definitiva do mercado comum
no apenas consagrar o carcter irreversvel da obra desenvolvida pelas
Comunidades, tambm preparar o caminho para uma Europa unida, pronta
a assumir as suas responsabilidades no mundo de amanh e a prestar uma
contribuio medida das suas tradies e da sua misso.
4. (...) reafirmaram a convico nas finalidades polticas que conferem
Comunidade todo o seu sentido e alcance (...) Efectivamente, consideram
indispensvel para a salvaguarda de um centro privilegiado de
desenvolvimento, de progresso e de cultura, para o equilbrio mundial e
para a preservao da paz, a existncia de uma Europa agrupando Estados
que apesar das suas diversidades nacionais, esto unidos nos seus interesses
essenciais, uma Europa segura da sua prpria coeso (...) consciente do
papel que lhe cabe no fomento do desanuviamento internacional e da
81
Ver, Carlos Coelho & Alfredo Sousa de Jesus, Unio Econmica e Monetria, In, Carlos Coelho
(Coord.), op. cit., pp. 349-350.
82
83
Ver, Charles Zorgbibe, Cooperao Poltica Europeia, in, Dicionrio de Poltica Internacional,
op. cit., p. 140.
62
aproximao entre todos os povos, particularmente entre os povos de todo
o continente europeu.
(...)
15. Os Ministros dos Negcios Estrangeiros foram encarregados de estudar a
melhor maneira de se avanar em matria de unificao poltica, na perspectiva
do alargamento. Os Ministros apresentaro propostas sobre o assunto antes
do fim de Julho de 1970
84
.
3.2. A 1. Fase da Cooperao Poltica Europeia (CPE)
3.2.1. Relatrio do Luxemburgo (1970): o Texto Fundador da CPE
Posteriormente Cimeira de Haia, no texto fundador da CPE, o Relatrio
do Luxemburgo (1970)
85
, propunha, taxativamente, o desenvolvimento
da cooperao no domnio da poltica externa. Esta iniciativa, era
uma tentativa de pr em marcha um mecanismo de concertao das
polticas externas dos estados membros com vista a conseguir alguma
coerncia de posies dos pases comunitrios e a reforar a presena
europeia na cena internacional
86
.
O Relatrio do Luxemburgo (Relatrio de Davignon)
87
, aprovado
sob a forma de resoluo dos Ministros dos Negcios Estrangeiros
em 20 de Julho de 1970, dispunha, entre outros aspectos o seguinte:
(...)
2. Os Chefes de Estado e de Governo proclamaram no comunicado que
a construo Europeia atingiria um ponto de viragem na sua histria
(...) E expressaram a sua determinao em preparar o caminho
para uma Europa unida, pronta a assumir as suas responsabilidades
84
Ver, Comunicado final da Cimeira de Chefes de Estado e de Governo, de 1 e 2 de Dezembro de
1969, In, 3me Rapport Gnral sur lActivict ds Communauts, Bruxelas, 1969, p. 515. In,
Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., pp. 72-73 (negrito meu).
85
Ver, Charles Zorgbibe, Histoire de la Construction Europenne, op. cit., pp. 161 e ss.
86
87
Ver, Ministrio dos Negcios Estrangeiros, Guia prtico da PESC, MNE: Lisboa, s. d., p. 2: Texto
fundador da CPE, que define os seus objectivos (harminizao de posies, consultas e aces
comuns) e os seus instrumentos (reunies semestrais de MNEs, reunies trimestrais dos Directores
Polticos em Comit Poltico). Estes mecanismos vriam a ser reforados pelas recomendaes
resultantes do Relatrio de Copenhaga (Novembro de 1973): reunies trimestrais dos Ministros e
reunies mensais do Comit Poltico, criao de grupos de Trabalho, implementao da rede
COREU, primeiros comunicados de imprensa dos Nove.
63
no mundo de amanh e a prestar uma contribuio medida das
suas tradies e da sua misso.
(...)
6. Desta Forma, os Ministros consideram que as suas propostas deviam
basear-se em trs factos, de forma a conferirem coerncia
comunidade e ao objectivo poltico do projecto europeu, insistentemente
reiterados na Conferncia da Haia.
7. Em primeiro lugar, de acordo com o esprito dos prembulos dos
Tratados de Paris e de Roma, deve ser concretizada a vontade de
uma unio poltica, impulso constante para o progresso das
Comunidades Europeias.
8. Em segundo lugar, a aplicao das polticas comuns que esto a ser
introduzidas ou j em vigor requer uma evoluo correspondente na
esfera poltica especfica, de modo a aproximar o dia em que a
Europa possa falar a uma s voz. Dai a importncia de se construir
a Europa em fases sucessivas e de se ponderar devidamente o
desenvolvimento gradual do mtodo e instrumentos que permitam
um plano de aco poltico comum.
9. Em terceiro lugar, a Europa deve preparar-se para assumir as
obrigaes mundiais, decorrentes da sua maior coeso e da
importncia crescente do seu papel.
10. A actual evoluo das Comunidades Europeias impem aos Estados-
-Membros uma cooperao poltica acrescida, devendo, na fase inicial,
dotar-se dos meios que lhes permitam harmonizar os seus pontos de
vista em matria de poltica internacional.
Consequentemente, os Ministros sentiram que a concertao da poltica
externa deve ser o objecto das primeiras diligncias prticas, de
modo a demonstrar a todos que a Europa tem uma vocao poltica (...)
[Os Ministros propem o seguinte:]
Preocupados em avanar para a unificao poltica, impe-se que
os Governos cooperem no domnio da poltica externa.
[I. Objectivos:]
Esta cooperao tem dois objectivos:
a) Assegurar um maior entendimento mtuo no que respeita aos
principais assuntos de poltica internacional, atravs da troca
de informaes e de consultas regulares;
64
b) Incrementar a solidariedade, actuando no sentido da harmonizao
de opinies, de uma concertao de atitudes e de uma actuao
conjunta sempre que exequvel e desejvel
88
.
Jos P. Teixeira Fernandes destaca acerca do Relatrio do
Luxemburgo e da CPE, que entre os esforos bem sucedidos, o
primeiro impulso veio do relatrio do Luxemburgo (relatrio
Davignon, 1970), que foi o acto fundador de um sistema de
Cooperao Poltica Europeia, tendo em vista a tomada de decises
concertadas, e, se possvel, de decises comuns em matria de
poltica externa. Todavia, necessrio notar que a nica obrigao
prevista para os Estados-membros foi a de se consultarem
mutuamente sobre as questes importantes de poltica externa
89
.
Tambm, Antnio Figueiredo Lopes, salienta que o Relatrio do
Luxemburgo, depois de indicar como finalidade a ter dar forma
vontade de uma Unio Poltica desejada pelos Estados-membros,
define como os seus objectivos principais a harmonizao de pontos
de vista, a concertao de atitudes e a execuo de aces comuns.
A nica obrigao assumida, nesta fase, pelos governos a de se
consultarem mutuamente sobre todas as questes importantes em
poltica estrangeira
90
.
Posteriormente, a CPE comeou a ser desenvolvida pelos Estados-
membros, a partir da adopo do relatrio de Davignon em 1970,
pelos MNE, consistindo no estabelecimento de um processo de
consulta e informao regular entre os Estados-membros sobre as
grandes questes da poltica internacional, no sentido de concertaes
de posies
91
.
88
Ver, Relatrio Davignon sobre os Problemas da Unio Poltica Aprovado sob a forma de resoluo
dos Ministros dos Negcios Estrangeiros em 20 de Julho de 1970, In,Recueil des documents
institutionnels de la Communaut de 1950-1982, Parlement europen, Commission institutionnelle,
Luxemburgo, p. 146. In, Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., pp. 75-76
(negrito meu).
89
90
Ver, Antnio J. Figueiredo Lopes, A Poltica Estrangeira e de Segurana Comum (PESC) Histria,
Instituies e Procedimentos, Europa Novas Fronteiras, N. 3, Junho 1998, p. 29.
91
Ver, Antnio Goucha Soares, A Unio Europeia, Almedina, Coimbra, 2006, p. 22. Ver, tambm,
Derek W. Urwin, The Community of Europe A History of European Integration Since 1945, 2
nd
ed., Longmann, London, 1995, p. 148.
65
O Relatrio de Davignon
92
, prope a troca de informaes e
consultas entre os Estados-membros sobre questes de poltica
externa, tendo como objectivo alcanar posies comuns ou, pelo
menos, aproximar pontos de vista nesta matria (...) este relatrio
marca o incio das consultas regulares entre os Ministros dos
Negcios Estrangeiros ou comeo da chamada Cooperao Poltica
Europeia
93
.
Os avanos no sentido da construo de uma vertente poltica da
Europa, dava os primeiros passos de forma tmida e modesta, no
que concerne aos objectivos da concertao em matria de poltica
externa: assegurar, mediante uma informao e consultas regulares,
uma melhor compreenso mtua sobre os grandes problemas da
poltica internacional, reforar a solidariedade (dos Estados em
causa) favorecendo uma harmonizao dos pontos de vista, a
concertao de atitudes e, sempre que se mostrar possvel e desejvel,
aces comuns
94
. Este relatrio evoca o reforo ulterior da
cooperao poltica, paralelamente ao desenvolvimento das estruturas
e das tarefas das comunidades: os governos esforar-se-o por
suprimir as divergncias entre as sua polticas externas que possam
constituir obstculo numa ocasio em que se encara a criao de
uma unio monetria. Por ltimo, estabelece-se ligao entre a
integrao econmica e poltica: os Estados candidatos s
comunidades devero aderir ao gentlemans agreement do
Luxemburgo
95
.
Etienne Davignon desenhou os mecanismos de consulta da poltica
externa:
uma reunio semestral de Ministros dos Negcios Estrangeiros
que poderia ser substituda por uma Conferncia de Chefes de
estado ou de Governo;
92
Relembre-se que a presidente do Comit de Altos Servidores Pblicos era a representante belga
Etienne Davignon.
93
94
Ver, Charles Zorgbibe, Cooperao Poltica Europeia, in, Dicionrio de Poltica Internacional, op.
cit., p. 141.
95
Ibidem.
66
um Comit poltico integrado por directores de assuntos polticos
dos Ministros dos Negcios Estrangeiros, que reuniriam quatro
vezes por ano para preparar as decises dos ministros;
um Comit de Altos funcionrios pblicos para estudar as diversas
questes surgidas;
a Comisso associada aos trabalhos, sempre que estes incidam
sobre assuntos comunitrios;
o Presidente do Conselho de Ministros dirigiria uma comunicao
anual ao Parlamento Europeu sobre o estado da Cooperao
Poltica
96
;
os Ministros e os Membros da Comisso de Assuntos Polticos
do Parlamento Europeu reunir-se-o semestralmente para
discutirem questes que sejam objecto de consultas no mbito
da cooperao em matria de poltica externa
97
.
Pierre-Henri Teitgen comenta da seguinte forma o Relatrio Davignon:
quanta prudncia e quanta reserva nesta primeira fase, tanto no
que se refere aos objectivos definidos como ao processo adoptado
(o mesmo no se pode dizer da organizao)!
98
.
Segundo Rogelio Bustamante e Juan Colsa, com a criao de um
Secretariado poltico prefigurado sob a sugesto de Willy Brandt
teria como finalidade ltima, na opinio de alguns, a de exercer
o direito de iniciativa para contribuir elaborao das orientaes
gerais, mas aquela ideia no foi bem recebida pelo Presidente
francs Pompidou
99
.
Para Nuno Severiano Teixeira tratava-se, basicamente de um
sistema de consultas e de cooperao diplomtica multilateral, em
96
Instituies e Procedimentos, op. cit., p. 29. Joo Mota Campos, Direito Comunitrio O Direito
Institucional, Vol. I, 4. ed., op. cit., pp. 427-429. Rogelio Prez Bustamante, & Juan Manuel Urburu
Colsa, op. cit. , p. 106.
97
Ver, Relatrio Davignon sobre os Problemas da Unio Poltica Aprovado sob a forma de resoluo
dos Ministros dos Negcios Estrangeiros em 20 de Julho de 1970, in,Recueil des documents
institutionnels de la Communaut de 1950-1982, Parlement europen, Commission institutionnelle,
Luxemburgo, p. 146. In, Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., p. 76.
98
Ver, Charles Zorgbibe, Cooperao Poltica Europeia, op. cit., p. 140.
99
67
relao aos grandes problemas internacionais, porm, sempre fora
e ao lado do quadro comunitrio e a um nvel estritamente
intergovernamental. Ao longo da dcada de 70, a CPE veria,
progressivamente aperfeioada a sua estrutura e funcionamento e
alargado o seu campo de aplicao
100
.
A CPE surge assim, em 1970, como um instrumento diplomtico
criado pelos Ministros dos Negcios Estrangeiros (MNE) da CEE,
com o objectivo de desenvolver a cooperao no domnio da poltica
externa, unificando a capacidade de aco e interveno dos Estados-
membros, atravs de uma harmonizao de perspectivas, procurando
uma unidade de posicionamento.
Joo Matos Proena refere que o objectivo fundamental da CPE
a afirmao da identidade europeia em matria de poltica externa,
visando fornecer uma imagem em termos polticos ajustados
dimenso da CEE no campo econmico
101
. Tambm Ramiro Ladeiro
Monteiro refere que a CPE visa uma aco comum por parte de
todos os Estados Membros da UE
102
, atravs de uma abordagem
que se pretende una e coesa
103
.
De uma forma geral, o Relatrio Davignon tratava fundamentalmente
de instaurar certas prticas nas relaes diplomticas e melhorar os
mecanismos de consulta e coordenao prvias s decises. A
multiplicao de reunies facilitou o entendimento mtuo e caminho
para a institucionalizao da concertao poltica
104
.
As medidas previstas pelo referido Relatrio foram postas em prtica
a partir de Novembro de 1970, celebrando-se as reunies ministeriais
e adoptando os Estados europeus posies conjuntas em problemas
graves como o conflito do Mdio Oriente, as relaes Leste-Oeste,
100
Ver, Nuno Severiano Teixeira, A Unio Europeia como Actor Internacional: A Poltica Externa
da Unio Europeia, op. cit., p. 125.
101
Ver, Joo Matos Proena, A Cooperao Poltica Europeia, Estratgia, N. 4, Inverno, 1987-88, p. 160.
102
O autor refere UE, contudo, deve-se entender CEE, uma vez que neste perodo ainda no existia
a EU. Para alm de que quando a UE criada pelo Tratado de Maastricht, a CPE deixa de existir,
uma vez que se cria a PESC.
103
Ver, Ramiro Ladeiro Monteiro, A frica na Poltica de Cooperao Europeia, ISCSP, Lisboa,
1997, p. 119.
104
68
a poltica mediterrnica, e as relaes com os EUA e a Unio
Sovitica
105
.
Os mecanismos desenhados foram, posteriormente, reforados na
Cimeira de Paris em 1972, na qual se decidiu que os Ministros
dos Negcios Estrangeiros se reunissem quatro vezes por ano, em
vez de duas vezes. Cerca de um ano depois, a 14 e 15 de Dezembro
de 1973, na Cimeira de Copenhaga, ficou estipulado uma nova
intensificao das consultas com frequentes reunies dos Chefes
de Estado, para alm da definio das grandes orientaes da
poltica europeia e o estabelecimento de sesses de urgncia no
caso de crises, para apresentar uma posio comum
106
.
Novamente, por iniciativa francesa, a 5 de Novembro de 1971,
atravs do presidente Pompidou, prope-se a realizao da
Conferncia de Paris, que viria a ficar reconhecida como a
conferncia cimeira. Pompidou refere a propsito da Cimeira
de Paris, que no se reunir seno quando permitir chegar
afirmao da Europa como entidade distinta, como uma voz distinta,
af i r mao da sua i ndi vi dual i dade r el at i vament e s
superpotncias.
107
.
3.2.2. A Cimeira de Paris 1972: a Unio Europeia enquanto Objectivo
Poltico
Entre 1972 e 1974, as restantes cimeiras, teriam mais um carcter
de perfil institucional. No entanto, de relevar, a Conferncia
de Paris de 1972
108
, pela sua importncia simblica, j que foi
nesta Cimeira, que pela primeira vez se utilizou o termo Unio
Europeia enquanto objectivo poltico. Sendo tambm em Paris, a
19 de Outubro de 1972, que os nove Chefes de Estado e de Governo
da Comunidade se encontraram pela primeira vez. Nesta cimeira
105
Idem, pp. 106-107.
106
Idem, p. 106.
107
Ver, Charles Zorgbibe, Paris (Conferncia cimeira de), in, Dicionrio de Poltica Internacional,
op. cit., p. 417.
108
Idem, pp. 417-418.
69
ficou ainda prevista a elaborao de um relatrio at ao final de
1975, sobre a cooperao poltica e a reforma institucional
109
.
Nesta Cimeira, o objectivo principal seria o de transformar, at
1980, no respeito absoluto pelos tratados, o conjunto das relaes
entre os Estados-membros numa Unio Europeia
110
.
Tambm Joo Mota Campos refere que, aps a cimeira, os Estados-
-membros declararam, a sua inteno de transformar, antes do
fim da dcada, o conjunto das suas relaes numa Unio
Europeia.
111
Da reunio em Paris, e no que concerne vertente da poltica
externa, os Chefes de Estado e de Governo dos nove, concluram
o seguinte:
(...)
10. Os Chefes de Estado e de Governo afirmam que os esforos visando
a construo da Comunidade s ganham pleno sentido se os Estados-
-Membros conseguirem actuar conjuntamente para fazerem face
s responsabilidades crescentes da Europa no mundo.
(...)
14. (...) consideram que a cooperao poltica entre os Estados-Membros
no domnio da poltica externa se iniciou de uma forma satisfatria
e dever ainda ser melhorada (...)
112
.
Apesar do objectivo de instituir uma Unio Europeia, antes do fim
da dcada, como enunciado na cimeira, ter ficado expresso, apenas
viria a ser alcanado, precisamente vinte anos depois, com o Tratado
de Maastricht (da Unio Europeia)
113
.
109
110
Ver, Charles Zorgbibe, Paris (Conferncia cimeira de), in, Dicionrio de Poltica Internacional,
op. cit., p. 417.
111
Ver, Joo Mota Campos, Direito Comunitrio O Direito Institucional, op. cit., p. 514.
112
Ver, Reunio em Paris, em 20 de Outubro de 1972, in,Recueil des documents institutionnels de
la Communaut de 1950-1982, Parlement europen, Commission institutionnelle, Luxemburgo, p.
146. In, Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., p. 87. Para ver os principais
concluses, no respeitante s vrias matrias abordadas na Cimeira de Paris de 1972, Ver ainda da
mesma obra, pp. 85-87 (negrito meu).
113
Ver, a ttulo meramente exemplificativo, Alfredo Sousa de Jesus, Tratado de Maastricht (1992),
In, Carlos Coelho (Coord.), op. cit., pp. 329-330.
70
3.2.3. O 2. Relatrio Davignon: a Criao de um Sistema de Cooperao
em matria de Poltica Externa
Tendo por base o primeiro Relatrio Davignon e a Cimeira de Paris,
de 19 e 20 de Outubro de 1972, ir posteriormente surgir, um segundo
Relatrio Davignon, tendo em vista o incremento da cooperao poltica.
Sendo assim, a 23 de Julho de 1973 foi redigido um segundo Rapport
Davignon, relativo tambm cooperao em matria de poltica externa,
avanando na construo de uma poltica comum: cada Estado
comprometer-se- a no fixar definitivamente a sua prpria posio
sem ter consultado os demais no marco da cooperao poltica
114
.
Como no primeiro Relatrio, os Ministros dos Negcios Estrangeiros,
agora dos nove, foram convidados a apresentar uma nova proposta
tendo em vista a melhoria da cooperao poltica a nvel europeu;
dessa proposta sairia o segundo Relatrio Davignon, apresentado a
23 de Julho de 1973.
Dele se destaca o seguinte:
A Europa precisa agora de consagrar a sua posio no mundo como
uma identidade distinta, especialmente nas negociaes internacionais
com influncia decisiva para o equilbrio internacional e para o futuro
da Comunidade Europeia.
pois, essencial que, no esprito das concluses da Conferncia da
Cimeira de Paris, a cooperao entre os Nove no domnio da poltica
externa se processe de forma a permitir Europa dar um contributo
original para o equilbrio internacional. A Europa quer realizar essa
tarefa, em conformidade com a sua vocao de abertura, de progresso,
de paz e de cooperao. (...)
Os Governos consultar-se-o sobre todas as questes importantes no
domnio da poltica externa e estabelecero prioridades. (...)
Os Ministros consideram que a cooperao em termos de poltica
externa deve ser realizada na perspectiva da Unio Europeia.
No futuro, da maior importncia procurar posies comuns no que
respeita aos principais problemas internacionais
115
.
114
Ver, Rogelio Prez Bustamante, & Juan Manuel Urburu Colsa, op. cit., pp. 106-107.
115
Ver, Segundo Relatrio Davignon sobre Cooperao Poltica Apresentado a 23 de Julho de
1973, in,Recueil des documents institutionnels de la Communaut de 1950-1982, Parlement
europen, Commission institutionnelle, Luxemburgo, p. 146. In, Paulo de Almeida Sande, & Jos
Antnio Martins, op. cit., pp. 89-90 (negrito meu).
71
Este segundo relatrio, apesar de ter constitudo mais um marco
importante no desenvolvimento da construo poltica europeia,
estabeleceu um razovel sistema de cooperao no mbito da poltica
externa, embora insuficiente, porque as decises importantes eram
remetidas aos chefes de Estado e de governo
116
.
Apesar dos avanos j alcanados, na dcada de 70, a CPE ainda
era um sistema de cooperao margem das Comunidades Europeias,
tal como a prtica das Cimeiras Europeias. Da a necessidade de o
inserir no quadro comunitrio e institucionalizar as Cimeiras, o que
ser concretizado mais tarde
117
.
Contudo, apesar dos esforos e da vontade poltica enunciados na
Cimeira de Paris, os resultados desta julgaram-se escassos, sobretudo
no caminho para a institucionalizao da cooperao poltica. Em
parte, devido tambm, s mltiplas mutaes do cenrio internacional
na poca, nomeadamente, a crise do petrleo de 1973, o boicote
rabe, a proposta americana de criar uma organizao ocidental
para a energia e da realizao de uma nova Carta Atlntica
118
.
3.3. A 2. Fase da Cooperao Poltica Europeia (CPE)
3.3.1. Cimeira de Copenhaga (1973): a necessidade de a Europa falar
a uma s voz
Por iniciativa da Frana, atravs do presidente Pompidou, sugere-
-se ao Primeiro-ministro dinamarqus, Anter Joergensen, a
convocao de uma nova Cimeira, a reunir em Copenhaga a 14 e
15 de Dezembro de 1973
119
.
Apesar de alguns avanos j conseguidos, a prtica da Cooperao
Poltica entre os Estados-membros foi sendo intensificada ao longo
da dcada tendo sido aprovado, na cimeira de Copenhaga de 1973,
que seria neste quadro que se deveriam definir os princpios de
poltica externa no confronto de terceiros Estados, e afirmar a posio
da Europa sobre os grandes temas da poltica mundial
120
.
116
117
Idem, pp. 191-192.
118
119
Ibidem.
120
Ver, Antnio Goucha Soares, A Unio Europeia, Almedina, Coimbra, 2006, p. 22.
72
Foi na Cimeira de Copenhaga de 1973, que se declarou a comum
vontade de ver a Europa falar com uma mesma voz nos grandes
assuntos do mundo, tendo tambm, sido reiterada a vontade e
decidido continuar com as Cimeiras, mas quando as circunstncias
as faam oportunas e quando os impulsos ou a definio de novas
orientaes para a construo europeia sejam necessrios; no
entanto o seu comunicado final revelou fragilidade quanto a decises
concretas reais
121
. Nesta cimeira, os Estados-membros reafirmaram
a inteno de transformar o conjunto das suas relaes numa
Unio Europeia
122
, e foram igualmente definidos os elementos
fundamentais da identidade europeia ou as caractersticas do que
ser europeu
123
.
Os chefes de Estado e de Governo, elaboram assim, a declarao
sobre identidade europeia
124
, aprovada a 14 de Dezembro em
Copenhaga, lembrando que nesta cimeira estabeleceram um sistema
de cooperao poltica com a finalidade de chegarem a atitudes
concertadas e, tanto quanto for possvel e desejvel, a aces
comuns. Pretendem desenvolver esta cooperao
125
.
A Cimeira de Copenhaga, constitui mais um marco o
desenvolvimento da CPE
126
, e assume cumulativamente uma
importncia fundamental, na construo poltica europeia, uma vez
que tenta definir o paradigma do que ser europeu, atravs da
definio dos elementos fundamentais da identidade europeia,
condio primordial, para a construo da vertente poltica das
comunidades, e para o seu ulterior relacionamento com os restantes
pases do mundo.
Os nove pases membros das Comunidades Europeias entenderam
ser chegada a altura de redigir um documento sobre a identidade
europeia, permitindo uma melhor definio das suas relaes com
121
122
123
Ibidem.
124
Ver, Charles Zorgbibe, Cooperao Poltica Europeia, in, Dicionrio de Poltica Internacional
op. cit., p. 140.
125
Ibidem.
126
Ver, Antnio J. Figueiredo Lopes, A Poltica Estrangeira e de Segurana Comum (PESC)
Histria, Instituies e Procedimentos, op. cit., p. 29.
73
os outros pases do mundo, bem como as responsabilidades por
eles assumidas e qual o lugar que ocupam nas questes mundiais.
Decidiram definir esta identidade sob uma perspectiva dinmica e
com a inteno de a aprofundar posteriormente luz da evoluo
da construo europeia. (...)
Os nove tm a vontade poltica necessria para concretizar a construo
europeia (...) Em conformidade com as decises da Conferncia de
Paris, os Nove reiteram a inteno de, antes do final da dcada em
curso, transformarem o conjunto do seu relacionamento numa Unio
Europeia. (...) a construo europeia (...) est aberta s outras naes
europeias que partilhem os mesmos ideais e os mesmos objectivos. (...)
Embora, no passado, os pases europeus possam ter desempenhado
individualmente um papel importante na cena internacional, hoje, os
problemas internacionais dificilmente podero ser resolvidos numa
base individual. (...)
A Europa dos Nove est consciente dos deveres internacionais que a
unificao impem. (...) Pretendem, desta forma, desempenhar um papel
activo nos assuntos mundiais e contribuir, no respeito dos objectivos e
dos princpios da Carta das Naes Unidas, (...). Esta vontade deve
conduzir progressivamente os Nove definio de posies comuns
no domnio da poltica externa
127
.
Jos P. Teixeira Fernandes, refere que o segundo impulso teve o
seu incio com o relatrio de Copenhaga (1973), () onde foi
introduzida, pela primeira vez a noo de uma identidade
europeia
128
, o que constitui mais um marco no desenvolvimento
da CPE
129
, uma vez que, a ligao entre valores e relaes externas
fundamental para compreenso tanto do passado, como do futuro,
da poltica externa europeia
130
.
127
Ver, Declarao de Copenhaga sobre a Identidade Europeia Adoptada na Cimeira de Copenhaga
em 14 de Dezembro de 1973, in,Recueil des documents institutionnels de la Communaut de
1950-1982, Parlement europen, Commission institutionnelle, Luxemburgo, p. 146. In, Paulo de
Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., pp. 90-91 (negrito meu).
128
129
130
Ver, Maria Joo Milito Ferreira, A Poltica Externa Europeia Uma Reflexo sobre a UE como
Actor Internacional, ISCSP, Lisboa, 2005, p. 199.
74
Convm realar, que nesta cimeira, j eram nove os membros da
CEE, uma vez que j tinham aderido em 1972, a Gr-Bretanha, a
Dinamarca e a Irlanda. E, este grupo, que vai dar um novo impulso,
no sentido da construo da Europa poltica. Embora de forma
diferente em relao ao passado, uma vez que, a inteno dos
governantes dos Nove parece mais modesta, e a sua atitude mais
lcida: importa conseguir, margem do domnio da interpretao
das Comunidades, um certo paralelismo na elaborao das polticas
nacionais, deixando intactos os diversos sistemas governamentais
131
.
Consequentemente Cimeira de Copenhaga, para alm das medidas
de natureza administrativa
132
efectivadas, foram tambm adoptadas
medidas de cariz poltico, tendo em vista intensificar a cooperao
em matria de poltica externa. As sesses ministeriais passaram
de duas para quatro anuais, podendo, inclusive os ministros,
reunir-se a ttulo da cooperao poltica quando se encontrem
noutras ocasies,
133
e o comit poltico passa a reunir uma vez
por ms, criando-se, tambm, grupos de trabalho; ao nvel do
sistema de comunicaes foi criada uma rede telex especial
(COREU)
134
.
Ainda desta cimeira resultou, entre outros aspectos, como regra
geral, os Estados a no tomarem uma posio nacional antes de
terem consultado os seus parceiros. (...) Trata-se de uma simples
declarao de intenes; de qualquer maneira, o recurso consulta
fica subordinado existncia de uma boa vontade unnime
135
.
Para alm do relatrio de Copenhaga ter, dfinit dune manire
plus prcise les objectifs et les obligations de la coopration
politique
136
.
131
Ver, Charles Zorgbibe, Cooperao Poltica Europeia, in, Dicionrio de Poltica Internacional
op. cit., p. 140.
132
Idem, pp. 141-143.
133
Idem, p. 141.
134
135
op. cit., p. 142.
136
Ver, Joo Matos Proena, A Cooperao Poltica Europeia (Anexos-Le rapport de Copenhague),
Estratgia, N. 4, Inverno, 1987-88, p. 167.
75
Continuando a linha de pensamento, Charles Zorgbibe, refere ainda,
num tom algo crtico, relativamente, aos avanos no mbito da
cooperao poltica, alcanados com os relatrios do Luxemburgo
e de Copenhaga, o seguinte:
Os relatrios do Luxemburgo e de Copenhaga no devem iludir-
-nos: apresentam a vantagem de reintroduzir, dez anos aps o
malogro do plano Fouchet, a ideia de uma harmonizao das
diplomacias oeste-europeias; porm, o sistema de cooperao
intergovernamental que descrevem fica aqum daquele que previa
(...) o plano Fouchet. Por esta razo, o projecto de Unio de
Estados de 1961 institua uma verdadeira organizao internacional,
baseada num tratado, dotada de personalidade jurdica e de rgos
prprios, dispondo de servios administrativos e de um oramento,
os sistemas actuais de cooperao resultam de acordos informais
e no se apoiam em qualquer estrutura permanente os responsveis
pelas polticas externas nacionais no esto obrigados, juridicamente,
a participar nas reunies peridicas previstas; (...) outra diferena
importante: a Unio de Estados recebia competncia para tentar
unificar no somente a poltica externa mas tambm a poltica de
investigao e de cultura, e sobretudo a poltica de defesa; as
reunies ministeriais previstas no acordo de 27 de Outubro de
1970 tiveram que se limitar s questes de poltica externa. Foi
sobre estas frgeis bases que se encetou uma verdadeira cooperao
poltica sistema muito flexvel, centrado sobre nove polticas
paralelas (...) s quais se substitua por vezes uma poltica comum
137
.
Antnio Figueiredo Lopes salienta, que a partir da Declarao de
Copenhaga, que introduzida, pela primeira vez na histria da
Europa, a noo de identidade europeia fundada sobre o
reconhecimento de valores comuns, tendo em vista aprofundar e
definir melhor as relaes entre as comunidades europeias e os
outros pases do mundo, numa perspectiva dinmica
138
.
137
op. cit., p. 142 (negrito meu).
138
76
Como a histria da construo europeia nos tem ensinado, as principais
propostas da construo de uma Europa poltica, tm surgido de iniciativas
e/ou do empenho francs. Mas, essa mesma histria, tambm nos tem
demonstrado, que tem sido por falta de vontade da Frana que a Europa
Poltica, por vezes, no tem avanado. A Frana prope avanos para
a Europa de natureza poltica, que ela prpria, posteriormente, vai
rejeitar ou desinteressar-se. Neste caso particular, da cooperao poltica,
sucedeu-se precisamente isso; a proposta inicial da realizao da Cimeira
de Copenhaga, parte do presidente francs, Georges Pompidou, para
mais tarde se ter demarcado da inteno de promover uma
institucionalizao das Cimeiras, optando antes, por adoptar uma postura
prpria em questes de defesa, nas relaes com os pases produtores
de petrleo, e na realizao da Unio Econmica e Monetria
139
.
Nesta cimeira, se pela primeira vez se faz apelo necessidade de
a Europa falar a uma s voz nos principais assuntos mundiais,
tambm se torna essa mesma vontade de falar a uma s voz e de
se afirmar a nvel internacional, deficitrio desde a sua proclamao,
uma vez que a realizao das futuras cimeiras dependeria de
circunstncias oportunas e necessrias.
A reunio proclama uma inteno mas sem muita vontade de avanar
verdadeiramente. Ainda a cooperao poltica estava na sua fase
embrionria e j era precria, por estar vida de uma verdadeira
vontade dessa natureza.
3.3.2. A Cimeira de Paris (1974): a Construo da Europa Poltica
Com a morte de George Pompidou, a 2 de Abril de 1974, e aps
as eleies presidenciais de Maio do mesmo ano, Valry Giscard d
Estaing, assumiu a presidncia da Frana. Tambm na Alemanha,
139
Ver, Rogelio Prez Bustamante, & Juan Manuel Urburu Colsa, op. cit., pp. 108-109. Veja-se,
tambm, as (difceis) situaes polticas internas do Primeiro-ministro britnico, Edward Heath, e
do Chanceler alemo, Willy Brandt. As situaes polticas internas da Frana, da Gr-Bertanha e
da Repblica Federal Alem, no podem deixar de ser tidas em contas, como mais um travo ao
avano da cooperao poltica europeia. Logo, no ano seguinte, em 1974, esta crise reflectir-se-ia,
na alternncia das lideranas dos trs Estado europeus, tendo surgido cumulativamente, uma nova
esperana na construo europeia, atravs de trs lderes que muito vieram a contribuir e a impulsionar
o avano (poltico) da Europa, Valry Giscard dEstaign, na Frana, Helmuth Schmidt, na Repblica
Federal Alem, e Harold Wilson, na Gr-Bretanha.
77
Willy Brandt, era substitudo por Helmut Schmidt, novo chanceler
alemo. Aps esta mudana de lideranas na Frana e na Alemanha,
praticamente simultneas, entra-se num novo ciclo, no mbito da
construo da Europa poltica e da CPE.
No prprio ano que assumiram funes, Valry Giscard d Estaing
e Helmut Schmidt, convocaram a stima cimeira desde o Tratado
de Roma, a realizar-se em Paris, a 9 e 10 de Dezembro de 1974.
Da Cimeira de Paris de 1974, saram contributos importantes para
a consolidao da vertente poltica das Comunidades Europeias,
designadamente, a deciso de eleio do Parlamento Europeu
140
por sufrgio directo e universal
141
, a institucionalizao das Cimeiras
de Chefes de Estado e de Governo, passando agora a designar-se
de Conselho Europeu
142
e a assumir-se como rgo de direco e
deciso poltica das Comunidades, e a reunir-se trs vezes por
ano, acompanhados pelos Ministros dos Negcios Estrangeiros.
Todavia, o Conselho Europeu
143
permanecia um rgo estranho
estrutura institucional das Comunidades Europeias, e s viria a
ser institucionalizado com o Acto nico. O Conselho Europeu,
no fazia parte, porm, do comunicado final da Cimeira de Paris
de 1974, mas antes uma expresso consagrada pela prtica, em
virtude de o presidente francs, Valry Giscard dEstaign, ter
afirmado que os Chefes de Estado e de Governo passavam a reunir-
se em Conselho Europeu
144
.
140
Ver, entre outros, para uma breve compreenso da evoluo e funcionamento do Parlamento
Europeu, Antnio Goucha Soares, op. cit., pp. 182-190. Alfredo Sousa de Jesus & Carlos Coelho,
Parlamento Europeu, In, Carlos Coelho (Coord.), Dicionrio de Termos Europeus, Altheia
Editores, Lisboa, 2005, pp. 227-230. Fausto de Quadros, Direito da Unio Europeia, Almedina,
Coimbra, 2004, pp. 230-252.
141
As primeiras eleies para o Parlamento Europeu apenas ocorreram em 1979.
142
Ver, entre outros, para uma breve compreenso da evoluo e funcionamento do Conselho Europeu,
Antnio Goucha Soares, op. cit., pp. 152-157. Alfredo de Sousa Jesus, Conselho Europeu, In,
Carlos Coelho (Coord.), Dicionrio de Termos Europeus, Altheia Editores, Lisboa, 2005, pp. 80-
81. Fausto de Quadros, op. cit , pp. 224-229. Joo Mota de Campos, Direito Comunitrio O
Direito Institucional, op. cit., pp. 219-237.
143
Ver, Ministrio dos Negcios Estrangeiros, Guia prtico da PESC, MNE: Lisboa, s. d., p. 3:foi
criado o Conselho Europeu, veio atribuir ao Estado-membro que assegura a Presidncia um papel
que no cessaria de se reforar, nomeadamente no que respeita ao relacionamento com pases
terceiros.
144
Ver, Antnio Goucha Soares, op. cit., pp. 24 e 152-153. Ver, tambm, Derek W. Urwin, op. cit., p. 174.
78
Esta cimeira foi uma das mais importantes, por algumas das reformas
institucionais, e pelo impulso dado Europa Poltica, como se
pode verificar atravs da leitura das concluses da Cimeira dos
Chefes de Estado e de Governo de Paris de 1974:
(...)
2. (...) consideram essencial garantir o avano e a coeso das actividades
comunitrias e do trabalho no mbito da cooperao poltica.
3. (...) decidiram reunir-se, juntamente com os Ministros dos Negcios
Estrangeiros, trs vezes por ano ou sempre que necessrio, no
Conselho da Comunidade e no contexto da cooperao poltica.
4. (...) reafirmaram a sua determinao de adoptar posies comuns
e coordenar a actuao diplomtica em todas as reas internacionais
que afectem os interesses da Comunidade Europeia. O Presidente
em exerccio ser o porta-voz dos Nove e apresentar as respectivas
posies em termos de diplomacia internacional.
13. (...) consideram que j se iniciou o processo de transformao
das relaes entre os Estados-Membros, de acordo com a deciso
tomada em Paris, em Outubro de 1972, e esto determinados a
faz-la avanar.
Consideram, pois, que chegou o momento de os Nove chegarem
a acordo, o mais rapidamente possvel, sobre o conceito de Unio
Europeia. Consequentemente, e em conformidade com o desejo
expresso na reunio de Paris, em Outubro de 1972, pelos Chefes
de Estado e de Governo, confirmam a importncia dos relatrios
a cargo das instituies
145
.
Jos P. Teixeira Fernandes, refere mesmo, quanto ao andamento da
CPE que o seu mais importante desenvolvimento ocorreu (...) na
Cimeira de Paris (1974), onde foi institudo, com carcter de
regularidade (e margem dos Tratados) um sistema de reunies
polticas, ao mais alto nvel (Conselho Europeu), que passou a reunir
145
Ver, Cimeira dos Chefes de Estado e de Governo dos Nove, em 9 e 10 de Dezembro de 1974,
in, Keesings: Record of World Events, Keesings World Wide, Cambridge, p. 26981. In, Paulo
de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., pp. 93-96, especialmente pp. 93-94 (negrito
meu).
79
os Chefes de Estado (Frana)
146
e de Governo (restantes Estados-
-membros), com o objectivo de melhorar a coordenao da CPE
147
.
Aps a institucionalizao das Cimeiras Europeias, os avanos
fizeram-se sentir de imediato, em primeiro lugar pela criao de
uma estrutura orgnica institucional paralela das trs Comunidades
Europeias, tendo em vista enquadrar o processo de Cooperao
Poltica Europeia (CPE) nas reas da poltica externa no cobertas
pelos Tratados. (...) [Contudo] No mbito da CPE sempre se entendeu
que as questes relativas defesa estavam fora do mbito desses
mecanismos
148
.
O facto de os Chefes de Estado e de Governo passarem a reunir-
-se em Conselho Europeu, teve consequncias significativas na CPE,
como refere Antnio Figueiredo Lopes, na medida em que
reafirmado o objectivo de implementar uma diplomacia concertada
em todos os domnios da poltica internacional ligados aos interesses
da comunidade, e por outro lado, estabelecida ao mais alto nvel
uma ponte entre a CPE e os assuntos comunitrios, ficando acordado
que o Conselho Europeu se passe a reunir em Conselho da
Comunidade e a ttulo de cooperao poltica
149
.
Os Tratados apenas tinham referncias vertente econmica e
comercial, como facilmente se compreende pelo objectivo das trs
Comunidades juridicamente institucionalizadas. Mesmo quando os
Tratados se referiam poltica externa, era numa perspectiva de
cariz sobretudo, econmico e comercial, e no poltica externa no
sentido de uma high politics.
Todavia, este processo paralelo ao das Comunidades Europeias,
tratava de matrias pertencentes ao ncleo duro da soberania, sem
146
A Frana era representada pelo Chefe de Estado, diferentemente de outros pases; devido ao seu
sistema semipresidencial, o Chefe de Estado , simultaneamente, Chefe do Governo. Ver, a ttulo
de exemplo, para uma breve compreenso do sistema constitucional francs, Jorge Miranda, Manual
de Direito Constitucional, Tomo I, 7. ed.,Coimbra Editora, Coimbra, 2003, pp. 161-180, especialmente,
pp. 173-176. Ver, ainda, para uma compreenso dos regimes polticos e sistemas de governo,
Antnio Jos Fernandes, Introduo Cincia Poltica, Porto Editora,Porto, 1995, pp. 143-158.
147
148
Ver, Andreia Mendes Soares, op. cit., p. 193. Ver, ainda, Charles Zorgbibe, Cooperao Poltica
Europeia, in,Dicionrio de Poltica Internacional, op. cit., pp. 141-143.
149
80
suporte normativo, que envolveu um mecanismo de troca de
informaes e de cooperaes segundo regras clssicas, no tinha
base jurdica precisa e ia para alm das atribuies que os Tratados
Constitutivos conferiam s instituies
150
.
Apesar da CPE ser desenvolvida pelos Nove Estados, numa rea
sensvel aos Estados-membros, mas sem suporte normativo, , de
facto, um desenvolvimento intergovernamental, que vem coexistir,
ainda que fora do mbito dos Tratados, com as Comunidades
Europeias, caracterizadas por uma lgica de integrao e assentes
no mtodo comunitrio. Dizemos fora do mbito dos Tratados, porque
toda esta evoluo no se traduziu em nenhuma modificao dos
Tratados Constitutivos. Houve apenas uma prtica consensual que
foi sendo reconhecida com base na necessidade da concertao
poltica
151
.
3.3.3. O Relatrio Tindemans (1975): a Realizao a Unio Europeia
Na sequncia do comunicado final da Cimeira de Paris de 1974, e
porque concomitantemente, os Estados-membros entenderam como
oportuno que os Nove se ponham de acordo o mais cedo possvel
sobre um conceito de Unio a ser adoptado por todos
152
, a pedido
do Conselho, acordaram que Leo Tindemans, Primeiro-Ministro da
Blgica, apresentasse um relatrio global aos Chefes de Governo
antes do final de 1975. Este relatrio acabaria por ficar designado
Relatrio Tindemans
153
sobre a Unio Europeia, porque o deside-
rato que pretendia era o da realizao de uma Unio Europeia.
O relatrio vem acentuar a necessidade de um aumento substancial
das competncias do Parlamento Europeu, a criao de uma Unio
Econmica e Monetria, e a definio de uma poltica externa comum,
para alm de uma srie de medidas tendo em vista o aprofundamento
150
151
Ibidem.
152
153
Ver, Charles Zorgbibe, Histoire de la Construction Europenne, op. cit., pp. 181-193. Dusan Sidjanski,
op. cit., pp. 62-67. Joo Mota Campos, Direito Comunitrio O Direito Institucional, Vol. I, 4.
ed., op. cit., p. 412.
81
e melhoramento das comunidades
154
. Tambm salientou a
importncia de dotar a comunidade de uma poltica externa
comum, com vista sua afirmao como verdadeiro actor da
poltica mundial, sugerindo, entre outras medidas, a criao de um
centro nico de deciso para pr fim rigidez da distino entre as
reunies dos ministros em Conselho da Comunidade e as reunies
de ministros no mbito da CPE
155
.
O referido relatrio particularmente importante no mbito do
estudo da coerncia horizontal, ou seja, da relao estabelecida
entre os assuntos comunitrios e os assuntos eminentemente
polticos
156
, porque permite, ou deveria permitir, uma maior coerncia
da poltica externa, no mbito econmico e poltico. nesta linha
que o Relatrio Tindemans, tendo em vista uma maior coerncia,
pretendia eliminar, atravs da proposta de criao de um centro
nico de deciso em matria de poltica externa
157
.
Pese embora a inteno e o contributo facultados, no sentido
da criao da Unio Europeia, este relatrio no encontraria
o sucesso desejado, devido ao facto de existirem grandes
divergncias entre os Estados-membros. Apesar disso, ficou
decidida a apresentao de relatrios anuais por parte da
Comisso e dos Ministros dos Negcios Estrangeiros sobre os
progressos no sentido da realizao da Unio Europeia,
constituindo desta forma um importante precedente
158
. Como
se pode verificar, mais uma vez, os Estados tm receio de
avanar massivamente em matrias classicamente pertencentes
ao ncleo duro da soberania.
154
Ver, parte respeitante ao reforo das instituies, Relatrio Tindemans Sobre a Unio Europeia
Apresentado a 29 de Dezembro de 1975 e submetido aos Conselhos Europeus do Luxemburgo e
de Bruxelas, do ano seguinte, in,Recueil des documents institutionnels de la Communaut de
1950-1982, Parlement europen, Commission institutionnelle, Luxemburgo, p. 326. In, Paulo de
Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., pp. 112-114.
155
Ver, Jos Pedro Teixeira Fernandes, op. cit., p. 360. Ver, igualmente, Antnio J. Figueiredo Lopes,
A Poltica Estrangeira e de Segurana Comum (PESC) Histria, Instituies e Procedimentos,
op. cit., p. 30 (negrito meu).
156
Ver, Maria Joo Milito Ferreira, op. cit., p. 200.
157
Ibidem.
158
82
Ainda no relatrio Tindemans, no que respeita vertente poltica
da proposta Unio Europeia e poltica externa, constava o
seguinte:
A opinio europeia perdeu, ao longo dos anos, um fio condutor o
consenso poltico dos pases sobre as razes que nos movem nesta
obra comum e as caractersticas que lhe queremos conferir. Antes
de mais, h que restabelecer esta viso, se queremos construir a
Unio Europeia.
(...) Os nossos povos preocupam-se com os problemas e com os
valores novos no contemplados nos tratados; constam que a Unio
poltica no surge automaticamente com a integrao das
economias.
(...) A opo fundamental dos fundadores da Europa, enunciada
nos Tratados de Roma e de Paris, era uma unio cada vez mais
estreita entre os nossos povos. Esta ainda hoje a nossa opo.
(...) As Conferncias de Paris de 1972 e de 1974 escolheram a Unio
Europeia para ser, na fase actual da construo europeia, o
instrumento desses esforos. [Propostas do Relatrio Tindemans:]
(...) A Unio Europeia implica que dmos uma imagem de coeso
ao mundo exterior. A nossa aco dever passar a ser comum em
todos os domnios essenciais das relaes externas, quer se trate de
poltica externa, de segurana, de relaes econmicas ou de
cooperao. Pretende-se assim defender os nossos interesses, mas
tambm pr a nossa fora colectiva ao servio da justia e do direito
nos debates mundiais.
(...) Proponho desde j que decidamos em regra geral aquilo
que foi a prtica constante dos ltimos anos, ou seja, definir
uma poltica comum e agir conjuntamente neste mbito, com
as restries que isso implica, em todos os casos em que surjam
problemas polticos importantes ou crises, na Europa e na regio
do mediterrneo.
(...) Deveremos, mais do que no passado, reflectir sobre os problemas
que se colocam Unio Europeia numa perspectiva a mdio prazo
das nossas relaes externas. Proponho que os Ministros dos Negcios
Estrangeiros apresentem no Conselho Europeu sugestes sobre a
forma como proceder a esta reflexo comum.
83
(...) A construo da Unio Europeia no fcil. Mas essencial
e merece os esforos de todos. (...) para fazermos ouvir a nossa voz
no mundo com a fora da Unio
159
.
Para Antnio Figueiredo Lopes, tratava-se de um relatrio bastante
ambicioso que encarava a realizao de aces comuns em todos
os domnios essenciais das relaes externas, quer se trate de polticas
estrangeiras, de segurana, de relaes econmicas ou de
cooperao
160
.
Lus de S salienta inclusive, que este relatrio pretendia mesmo
passar da mera cooperao poltica a uma verdadeira poltica externa
comum, o que implicaria designadamente a subordinao dos pontos
vista minoritrios aos maioritrios, com evidente prejuzo para a
soberania e independncia dos Estados, mesmo no plano estritamente
formal. Estas tentativas, porm, falharam. Tambm aqui isso no
representou o abandono da ideia de uma poltica externa da CEE.
Esta, na altura do Relatrio Tindemans, j vinha a ser progressi-
vamente implementada e continuou ulteriormente a s-lo
161
.
O Relatrio Tindemans surge como o culminar de um ciclo no
mbito da CPE, mas tambm encerra esse mesmo ciclo iniciado na
de dcada 70, j que este processo, como salienta Jos P. Teixeira
Fernandes, esgotou-se com a elaborao do relatrio Tindemans
(1975), cujas propostas de fazer avanar a construo europeia na
rea poltica e de a dotar das instituies e dos instrumentos
necessrios prossecuo de uma poltica externa, foram consideradas
demasiado ambiciosas pelo que no foram implementadas
162
.
159
Ver, Relatrio Tindemans Sobre a Unio Europeia Apresentado a 29 de Dezembro de 1975 e
submetido aos Conselhos Europeus do Luxemburgo e de Bruxelas, do ano seguinte, in,Recueil
institutionnelle, Luxemburgo, p. 326. In, Paulo de Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit.,
pp. 106-115. Ver, tambm, Reaco do Conselho ao Relatrio Tindemans, in, Keesings: Record
of World Events, Keesings World Wide, Cambridge, p. 28174. In, Paulo de Almeida Sande, &
Jos Antnio Martins, op. cit., pp. 93-96, e p. 118 (negrito meu).
160
Instituies e Procedimentos, op. cit., p. 30.
161
Ver, Lus S, Soberania e Integrao na CEE, Caminho, Lisboa, 1987, p. 239.
162
84
Todavia, colocou de modo claro os problemas que inevitavelmente
se levantam sempre que se encara a questo e uma poltica externa
comum, problemas que se mantm com uma actualidade flagrante
163
.
3.4. A 3. Fase da Cooperao Poltica Europeia
Nas palavras de Nuno Severiano Teixeira, na dcada de 70, a CPE veria,
progressivamente aperfeioada a sua estrutura e funcionamento e alargado
seu campo de aplicao. De tal modo que j na dcada de 80, um conjunto
de mudanas quer externas, quer internas prpria Comunidade, viriam
favorecer, para no dizer que vieram obrigar uma maior formalizao
institucional e associao da CPE e da CEE no quadro da Unio
Europeia
164
.
Depois de passados cerca de seis anos, sem grandes iniciativas, no sentido
de impulsionar a construo da Europa Poltica e a CPE, no incio da
dcada de 80, entra-se noutro ciclo da construo europeia.
3.4.1. O Relatrio de Londres (1981): os Objectivos da CPE
Em primeiro lugar, este novo ciclo inicia-se com o Relatrio de
Londres, em Outubro de 1981, por iniciativa do Ministro dos Negcios
Estrangeiros ingls, Lorde Carrington, dadas as suas preocupaes
com as dificuldades da CPE para fazer face s crises internacionais,
e por isso, apresentou um relatrio sobre a matria
167
.
No Relatrio de Londres, em primeiro lugar, so esclarecidos os
objectivos da CPE. Seguidamente, os Ministros dos Negcios
Estrangeiros, apesar de terem reconhecido que a CPE se tornou ao
longo dos anos num elemento central da poltica externa de todos
os Estados-membros () manifestam-se, contudo, preocupados com
o facto de a Europa estar longe de assumir, no sistema das relaes
internacionais, uma funo compatvel com o seu poder econmico
e o seu efectivo peso poltico. Comprometeram-se, em consequncia,
163
164
Ver, Nuno Severiano Teixeira, A Unio Europeia como Actor Internacional: A Poltica Externa
da Unio Europeia, op. cit., p. 125.
165
85
a reformular os objectivos da CPE e introduzir melhorias nos
respectivos procedimentos
166
.
Do Relatrio de Londres destacam-se os seguintes pontos:
a CPE deve passar a ter como resultado essencial que as questes
internacionais sejam tratadas pelos europeus atravs de uma
abordagem coerente e nica;
introduz-se o compromisso, nunca antes subscrito pelos Estados-
-membros, de nenhum deles fixar posies definitivas ou lanar
iniciativas nacionais relativamente a questes importantes de poltica
estrangeira que afectem o conjunto dos Estados-membros, sem
antes consultar todos os parceiros;
os Estados-membros, comprometem-se, tambm, a fazer esforos
no sentido de se vir a alcanar uma posio comum europeia;
os Estados-membros, concordaram em manter uma abordagem
flexvel e pragmtica relativamente a certos problemas de poltica
estrangeira na rea da segurana;
a Comisso passa a estar presente em todos os nveis da CPE e
o papel da presidncia reforado, ficando esta assistida por uma
equipa de funcionrios destacados das trs presidncias anteriores
e seguintes, sob uma frmula de troika
167
;
podendo ser convocada em 48 horas e a pedido de trs pases
uma reunio de ministros ou do Comit Poltico, face emergncia
de qualquer processo em crise
168
;
a CPE fosse assistida por um elenco de especialistas em matria
de poltica externa a fim de poder ser dado maior apoio e
continuidade ao processo
169
.
166
Ibidem.
167
Ver, Ministrio dos Negcios Estrangeiros, op. cit., p. 3: O Relatrio de Londres (Outubro de 1981)
institui a Troika, associando Presidncia os diplomatas das Presidncias precedente e subsequente.
Veja-se ainda, a referncia elucidativa cerca das particularidades desta Troika, Ao contrrio do
significado do termo, a Troika inclui habitualmente quatro representantes e foi instituda para
introduzir um elemento de continuidade face rotao semestral das presidncias, permitindo associar
Presidncia em exerccio o Estado-membro que a procedeu nessa funo e aquele que lhe suceder.
A Comisso representa o nico elemento de continuidade na representao externa da UE no mbito
da PESC, pelo que se entende que deveria estar sempre presente na Troika.
168
169
86
Para alm das medidas supra referidas, no seguimento deste relatrio,
a CPE sofre alguns desenvolvimentos importantes. Pela primeira
vez feita uma referncia ao dever de solidariedade entre os Estados-
membros ao nvel da definio das polticas externas
170
.
O Relatrio de Londres, sobre a CPE, viria a ser aprovado no
Conselho Europeu de Londres, a 26 e 27 de Novembro de 1981,
pelos Ministros dos Negcios Estrangeiros dos Estados-membros.
Neste Conselho, destaca-se ainda o facto de os pases comunitrios
aceitarem o reconhecimento da necessidade de os seus Ministros
dos Negcios Estrangeiros discutirem aspectos polticos de
segurana
171
.
De forma quase paralela ao Relatrio de Londres, sucedeu-se a
elaborao de um projecto de Tratado com vista realizao da
Unio Europeia, sobre a iniciativa de Hans-Dietrich Genscher e
Emlio Colombo, Ministros dos Negcios Estrangeiros da Alemanha
e da Itlia, respectivamente.
3.4.2. Do Plano Genscher-Colombo (1981) Declarao solene sobre a
Unio Europeia
Na mesma linha de pensamento, Jos P. Teixeira Fernandes, salienta
que o terceiro impulso surgiu j nos anos 80 e teve a sua origem
no Plano Genscher-Colombo (1981), que acabou por ser transformado
pelo Conselho Europeu de Estugarda (1983) na Declarao solene
sobre a Unio Europeia (embora antes tivesse sido esvaziado de
alguns dos seus aspectos mais inovadores)
172
.
O Plano Genscher-Colombo viria, igualmente e novamente, relanar
o debate acerca da cooperao europeia em matria de defesa, assunto
que tinha praticamente sido colocado de parte desde o malogro
da CED em 1954. A CPE, nos anos 80, surge como um dos
dispositivos privilegiados, desde que em 1981 Genscher e Colombo
programaram a sua extenso s questes de defesa. Em 1983, o
Parlamento Europeu discutiu dois importantes relatrios sobre defesa
170
171
172
Ver, Jos Pedro Teixeira Fernandes, op. cit., pp. 360-361.
87
(Fergusson e Haagerup) e a partir de 1984 os sete tentaram a
reactivao da Unio da Europa Ocidental, qual Portugal pediria
para aderir
173
.
Desta iniciativa, o aspecto mais controverso do projecto Genscher-
Colombo era, incontestavelmente, aquele que preconizava uma maior
proeminncia, por parte da CPE, na coordenao da poltica de
segurana europeia. Porm, os pases-membros mostraram-se
reticentes quanto a um reconhecimento formal do papel da CPE no
domnio da poltica de segurana
174
.
de salientar, que este projecto de Tratado, contrariamente aos
antecedentes, no parte j, da iniciativa francesa, nem do seu
presidente, como ocorreu no passado, mas de dois Ministros dos
Negcios Estrangeiros, da Alemanha e da Itlia.
No entanto, apesar do Documento Genscher-Colombo de 1981 no
ter uma aplicao imediata, viria a servir de base Declarao de
Estugarda, resultante da Cimeira de Estugarda de 17 a 19 de Junho
de 1983. A Declarao de Estugarda, ou Declarao Solene sobre
a Unio Europeia, foi mais um passo dado pelos Estados, no sentido
de transformar o conjunto das suas relaes numa Unio Europeia
175
,
e de relanar as comunidades
176
.
Este projecto conjunto de Acto Europeu, apresentado pelos Ministros
dos Negcios Estrangeiros da Alemanha e da Itlia, preconizava
trs grandes medidas: acentuar a finalidade poltica da construo
europeia; oferecer um quadro alargado para a cooperao dos Estados-
membros de modo a permitir a incluso de domnios como a segurana
e a cultura; e reestruturar a CPE criando novos rgos de deciso
e um secretariado
177
.
Antnio Figueiredo Lopes refere, que no mbito da CPE, a proposta
Genscher-Colombo no procedeu a grandes progressos em relao
173
Ver, Relatrio da V Conferncia Internacional de Lisboa: Comunicaes e Concluses O Futuro
da Cooperao Europeia, Concluses da V Conferncia Internacional de Lisboa, Estratgia, N. 3
Separata, Primavera, 1987, p. X.
174
175
176
177
Instituies e Procedimentos, op. cit., p. 30.Ver, tambm, Jos Pedro Teixeira Fernandes, op. cit., p. 360.
88
ao Relatrio de Londres, tendo vindo a perder muitas das suas
ambies iniciais
178
.
A retirada dos aspectos mais inovadores ao Plano Genscher-Colombo
resultou da dificuldade em alcanar a unanimidade sobre as
respectivas propostas, nomeadamente, pelo facto de o governo
dinamarqus ter emitido reservas quanto incluso dos problemas
de segurana e ter produzido uma declarao sobre o direito que
lhe assistia de conduzir a sua poltica estrangeira em conformidade
com os interesses nacionais
179
.
Todavia, o fracasso da iniciativa Genscher-Colombo teve como
efeito um certo abatimento da relevncia poltica da CPE e veio dar
origem revitalizao da Unio da Europa Ocidental, que a nica
organizao europeia mandatada por Tratado
180
para se ocupar de
questes de defesa e segurana
181
.
No que concerne CPE, reafirma-se o objectivo que tinha j sido
realado nas Cimeiras anteriores de a Europa se exprimir por uma
s voz e actue em comum no domnio da poltica externa
182
, ou
seja, estabelecendo um verdadeiro plano de cooperao poltica.
Com a Cimeira de Estugarda de 1983, e com o Documento Genscher-
-Colombo de 1981, que lhe serviu de base, no se efectivam grandes
avanos, especialmente, no mbito da CPE, mas d-se mais um
pequeno passo na sua construo, cumprindo-se assim, mais uma
vez um dos legados da construo europeia de Jacques Delors: em
pequenos passos.
3.4.3. O Relatrio Spinelli (1984): o Projecto de Tratado sobre a Unio
Europeia
Cerca de um ano depois, a 14 de Fevereiro de 1984, sobre o impulso
de Antnio Spinelli, representante parlamentar italiano e federalista,
o Parlamento Europeu aprova por uma larga maioria o Projecto de
178
179
Ibidem.
180
At dcada de 80.
181
182
89
Tratado sobre a Unio Europeia, representando mais um passo
importante no relanamento e na construo do processo de integrao
europeia
183
.
O Relatrio Spinelli
184
, acabaria por fracassar, porque o Parlamento
no possua poder constitucional, nem os Estados-Membros chegaram
a nenhum consenso para a sua adopo. As razes do fracasso
foram de diversa ndole, e esto concomitantemente ligadas natureza
do projecto. No respeitante poltica externa, esta fracassou dado
o desenvolvimento da cooperao poltica em matria diplomtica
e de defesa e a existncia de duas cmaras, numa linha vincadamente
federal. Era, portanto, um projecto bastante ambicioso e levaria
mais meia dzia de anos para maturar nos Estados-membros
185
;
mais uma vez os Estados no estiveram dispostos a perder parcelas
da sua soberania, para outras entidades, principalmente nesta rea
da poltica externa, e sobretudo de defesa.
3.4.4. A Cimeira de Fontainebleau (1984) e o Relatrio Dooge (1985):
A Realizao da Unio Europeia
J a 25 e 26 de Junho 1984, os Chefes de Estado e de Governo
reunidos na Cimeira de Fontainebleau
186
, decidiram mandatar um
Comit com vista a avanar no sentido da realizao da Unio
Europeia.
O Conselho Europeu considera essencial que a comunidade responda
s expectativas do povo europeu, atravs da adopo de medidas
para fortalecer e promover a sua identidade e a sua imagem, tanto
face aos cidados como face ao resto do mundo. Ser formado um
comit ad hoc, composto por representantes dos Chefes de Estado
e de Governo dos Estados-Menbros, para preparar e coordenar
esta aco
187
.
183
184
185
186
Ver, Concluses da presidncia do Conselho reunido em Fontainebleau a 25 e 26 de Junho, in,
Keesings: Record of World Events, Keesings World Wide, Cambridge, p. 28174. In, Paulo de
Almeida Sande, & Jos Antnio Martins, op. cit., pp. 145-146.
187
Idem, p. 146 (negrito meu).
90
Este Comit, foi presidido pelo Ministros dos Negcios Estrangeiros
irlands James Dooge, que deu nome ao documento final Relatrio
Dooge
188
. Este relatrio, apresentado em Maro de 1985, reitera
algumas das ideias do Projecto Spinelli
189
. Apesar do Relatrio
Dooge, igualmente como o Relatrio Spinelli, ter sido alvo de vrias
reservas por parte dos Estados-membros, acabaria por servir de
base aos trabalhos da Conferncia Intergovernamental, convocada
pela Cimeira de Milo, de 28 e 29 de Junho de 1984. Da Conferncia
Intergovernamental culminaria o Acto nico Europeu, operando-se
a primeira grande reviso dos Tratados Constitutivos e um novo
avano na perspectiva da realizao da Unio Europeia
190
.
Da Cimeira de Milo, em Junho de 1985, para introduzir consultaes
polticas obrigatrias sobre aspectos de segurana no mbito de
uma Unio Poltica, a adopo do Acto nico Europeu assinado
em Fevereiro de 1986 em vigor desde 1 de Julho de 1987 veio
conferir CPE uma base legal e um estatuto comparvel ao da
prpria Comunidade Europeia, embora mantenha aquela inteiramente
separada das estruturas e procedimentos comunitrios
191
.
Nesta fase da construo europeia, nos projectos em sentido lato
apresentados, fala-se mais na Europa Poltica, propriamente do que
na CPE, em particular.
Contudo, no podemos esquecer a aprovao pelo Parlamento
Europeu em 1984 de um projecto de Tratado de Unio Europeia,
que havia colocado a reviso dos Tratados na agenda poltica; a
eleio de Delors para Presidente da Comisso em 1985, determinado
a conferir novo impulso integrao europeia; e o termo de um
longo ciclo de recesso econmica internacional, provocado pelo
impacto dos choques petrolferos na dcada de 1970
192
.
Depois desta srie de propostas, de avanos e recuos, em 1985, a
Declarao Solene de Estugarda, tendo como base o j referenciado
188
189
Ver, Charles Zorgbibe, Histoire de la Construction Europenne, op. cit. , pp. 194 -199.
190
191
192
Ver, Antnio Goucha Soares, op. cit., p. 22.
91
Plano Genscher-Colombo, institucionaliza o processo de reforma
dos Tratados que ficou conhecido como Acto nico Europeu
193
.
Em funo da panplia de relatrios e projectos propostos, de uma
forma geral, pode-se afirmar que todos eles consubstanciavam
tentativas de resposta ao desequilbrio existente no processo de
integrao europeia, sobretudo na diferena entre o nvel de integrao
econmica e poltica, entre a vertente high e low. Como se foi
verificando, pelo exposto anteriormente, houve projectos e relatrios,
que foram mais profcuos e aumentaram o grau de integrao, quer
na vertente econmica, quer na vertente poltica, outros houve,
tambm, que em nada, ou muito pouco acrescentaram ao processo.
A unio poltica era assim desejada e perspectivada pelos membros,
com o objectivo de a atingir num futuro que se pensava mais prximo
do que aquele em que efectivamente se concretizou, ficando contudo
aqum do pretendido pelos mais para federalistas
194
, como tambm
foi muito mais para alm do pensado pelos soberanistas.
Apesar de algumas vezes avanar mais rpido, e outras vezes de
forma mais lenta (na sua generalidade), acaba por ser devido ao
tipo de matrias que se trata, ou seja, matrias que so os ltimos
redutos da soberania dos Estados, a poltica externa e de defesa, o
que origina geralmente, avanos de curto alcance, uma vez que
estes so sempre o compromisso possvel entre os vrios actores
em presena. No se avana, regra geral, o necessrio e desejvel,
mas apenas o possvel
195
.
O avano nestas matrias implicava, no s o reforo do mtodo
comunitrio, mas sobretudo a definio e execuo de uma poltica
externa comum. Vemos claramente o objectivo do desenvolvimento
da cooperao poltica a fim de a Europa se exprimir por uma s
voz e actuar em comum no domnio da poltica externa. Contudo,
193
194
195
Para compreender a dificuldade que os Estados tm em avanar em reas pertencentes ao ncleo
duro da soberania, no caso especfico das informaes e segurana. Ver, Reinaldo Saraiva Hermenegildo,
Servios de Informaes Da racionalidade normativa realidade poltica, (1974-2004), Trabalho
de Investigao realizado no mbito do Seminrio de Estratgias de Investigao em Polticas
Pblicas, do Mestrado em CPRI, FCSH-UNL, Lisboa, 2005.
92
estes domnios caros soberania dos Estados encontram a relutncia
na atribuio do exerccio de competncias s instituies
comuns
196
.
4. Consideraes Finais
A Europa tentou iniciar a reconstruo atravs da criao de uma CED e da
Comunidade Poltica Europeia; contudo estes processos saram gorados, e
saltaram praticamente das agendas polticas dos Estados europeus.
A via alternativa, para reconstruir a Europa seria a via econmica, primeiro
numa rea sectorial, do carvo e do ao, atravs da CECA, posteriormente
alargada ao mbito geral da economia, atravs da CEE. Seria precisamente o
sucesso alcanado na vertente econmica, atravs da CECA e da CEE, que se
provocou a distino entre a Europa econmica e a Europa poltica, durante um
longo perodo da construo europeia. As Comunidades passavam a ter uma
poltica externa, apenas ao nvel do low politics, mas faltava uma poltica
externa ao nvel da high politics.
Por isso, comummente aceite que o fracasso da CED e da Comunidade
Poltica Europeia rompe o paralelismo entre a unio econmica e a unio
poltica, tal como os federalistas defendiam, no sentido em que paralisa ou
trava o processo de integrao poltica
197
.
Dusan Sidjanski, refere que os primeiros xitos das comunidades europeias
preparam as bases de uma comunidade poltica, mas qualquer que seja o peso
poltico da economia, a integrao econmica no conduz automaticamente
poltica. Para prosseguirem a sua obra as comunidades tm necessidade de um
impulso e de um suporte polticos; a longo prazo, qualquer paragem na edificao
da unio poltica, ameaa desferir um golpe de misericrdia na jovem comunidade
e minar a confiana no futuro econmico da Europa. O atraso acusado pelo
sector poltico provoca um certo desequilbrio entre as foras polticas e os
agentes scio-econmicos europeus em gestao
198
.
O insucesso da CED e da Comunidade Poltica Europeia, alm de ter retirado
as questes de defesa das agendas polticas dos Estados-membros europeus, no
196
197
Idem, p. 171.
198
Ver, Dusan Sidjanski, op.cit., pp. 51-52.
93
que concerne a uma defesa europeia autnoma, veio demonstrar cumulativamente,
a relutncia dos Estados aceitarem que reas to sensveis do seu ponto de
vista escapam ao seu controlo directo e sejam atribudos a instituies
supranacionais. Tal significa a oposio dos Estados de alargar o mtodo de
Monnet (a exclusividade da iniciativa legislativa da Comisso Europeia e a
deliberao por maioria qualificada, por exemplo) ao domnio da defesa e da
poltica externa ou as dificuldades subjacentes quando se tenta constituir um
governo federal na base do princpio funcional
199
.
Porm, no incio da dcada de 70, a questo da poltica externa europeia
reapareceu novamente, no atravs de uma organizao supranacional, como
foi no passado a gorada Comunidade Poltica Europeia, mas atravs de um
conjunto de mecanismos de concertao das polticas externas dos Estados-
-membros das Comunidades Europeias, que ficou designada de CPE.
A CPE ao longo da dcada de 70 teve vrios avanos, com se verificou
anteriormente, atravs das vrias Cimeiras e Relatrios produzidos, no sentido de
criar uma poltica externa europeia. Ou melhor, no sentido de aumentar o nvel
de concertao das polticas externas dos Estados-membros, tentando, parale-
lamente, criar uma Europa Poltica, atravs da to almejada, falada e proposta
Unio Europeia, com a finalidade de a Europa passar a ter um papel acrescido
na cena internacional, e concomitantemente passar ter uma voz a nvel mundial.
Durante os anos setenta, o principal apoiante da CPE, e que mais se empenhou
em fazer avanar a Europa Poltica, e construir uma poltica externa europeia,
foi a Frana, principalmente atravs das iniciativas dos seus Chefes de Estado.
de destacar ainda pela sua importncia, que a prtica da Cooperao
Poltica entre os Estados-membros foi sendo intensificada ao longo da dcada
tendo sido aprovado, na cimeira de Copenhaga de 1973, que seria neste
quadro que se deveriam definir os princpios de poltica externa no confronto
de terceiros Estados, e afirmar a posio da Europa sobre os grandes temas
da poltica mundial.
200
Na dcada de 80, a CPE sofreu novos avanos, apesar de nesta poca se falar
mais no decorrer das Cimeiras, da criao da Europa Poltica, ou seja, da
criao de uma Unio Europeia, do que da construo da poltica externa
europeia, propriamente dita.
199
Ver, Andreia Mendes Soares, , op. cit., p. 171.
200
94
O grande impulsionador e proponente, deixou de ser a Frana e passaram,
os governos da Gr-bretanha, da Alemanha e da Itlia, a assumir o papel
principal no desenvolvimento da CPE, agora j no atravs do Chefe de
Estado ou de Governo, como no passado, mas principalmente, atravs dos
Ministros dos Negcios Estrangeiros dos respectivos Estados-membros. Apesar
de se pretender, avanar no campo da Europa Poltica, de uma forma genrica,
as questes de defesa ficariam praticamente de fora dos objectivos dos
Estados-membros das comunidades, j que no mbito da Cooperao Poltica
Europeia que precedeu Maastricht sempre se entendeu que as questes relativas
defesa estavam fora desses mecanismos. As dificuldades nesta matria
decorrem das distintivas sensibilidades e posicionamentos dos Estados-
membros em relao segurana e defesa
201
.
A CPE, embora sem uma base explcita no Tratado CEE, passou a desenvolver-
-se sobretudo no quadro do chamado Conselho Europeu
202
. Ou seja, apesar da
CPE no ter cobertura jurdica, era tratada ao mais alto nvel, no Conselho
Europeu, onde o poder dos Estados mais forte.
Antnio Goucha Soares salienta que a Cooperao Poltica permanecia uma
realidade externa ao sistema comunitrio. Com a institucionalizao da
Cooperao poltica Europeia pelo Acto nico, os Estados-membros
prenunciavam o propsito de no confinar o processo de integrao esfera
econmica, alargando-o para o terreno da poltica externa
203
.
Contudo, e referindo um dos pais fundadores da CEE, Jean Monnet, a
cooperao entre as naes por mais importante que seja, no resolve nada.
O que necessrio procurar uma fuso de interesses dos povos europeus
e no a mera manuteno dos equilbrios entres esses interesses
204
.
E ser essa procura dos interesses comuns e a consciencializao crescente
de a Europa assumir um papel crescente na vida internacional, que ir fazer,
com que se proceda a mais um avano gradual, atravs da institucionalizao
da CPE pelo Acto nico Europeu.
201
202
Ver, Lus S, op. cit., p. 240.
203
204
Ver, Pascal Fontaine, Uma Ideia Nova para a Europa A declarao Schuman 1950-2000, p. 17.
In, AndreiaMendes Soares, op. cit., p. 170.
95
Foi precisamente, com o Acto nico de 1986 que os Estados-membros resolvem
proceder codificao das disposies relativas CPE nos Tratados, mantendo
contudo a sua natureza intergovernamental
205
.
A CPE
206
, de uma maneira geral caracterizava-se da seguinte forma:
um sistema de cooperao intergovernamental fundado sobre o consenso;
a ausncia de uma estrutura institucional prpria;
a ausncia de base jurdica para a maioria das prticas;
um campo de aplicao aberto que cada vez mais se alargava
207
.
Joo Matos Proena, refere que a CPE ocupa-se dos interesses da Europa
dos doze (dentro e fora do continente) e diz respeito s matrias onde o
posicionamento convergente se revele necessrio ou vantajoso. Os seus
mecanismos institucionalizados garantem a troca de informaes e consultas
permanentes e facilitam a compreenso mtua sobre questes prioritrias na
cena poltica internacional
208
.
Apesar dos avanos conseguidos, o papel da CPE ainda diminuto, uma vez
que no mais do que um frum multilateral de negociao constante em
que cada parceiro possui e exerce uma capacidade real de interveno na
formao de posies consensuais globais
209
, o que permite alguns passos
em frente, mas no muitos, porque depende da vontade e dos interesses dos
Estados em querer assumir uma posio (comum) numa rea sensvel da
sua soberania, a poltica externa.
Segundo, Jaime Gama, a cooperao europeia simultaneamente resultante e
ponto de partida: ela resulta do esforo histrico das naes europeias na
procura de uma unidade, forjada ao nvel da civilizao e da cultura, mas
qual falta ainda acrescentar a consolidao estrutural poltica e econmica; e,
na consecuo desta tarefa, ela tambm ponto de partida
210
.
205
206
Ver, a titulo de exemplo, para uma breve compreenso da organizao e funcionamento da CPE,
Jos Manuel daCosta Arsnio, op. cit., pp. 31-32.
207
Ver, Ministrio dos Negcios Estrangeiros, op. cit., p. 3.
208
Ver, Joo Matos Proena, op. cit., p. 160.
209
Ibidem.
210
Ver, Jaime Gama, O Futuro da Cooperao Europeia (Introduo), Concluses da V Conferncia
Internacional de Lisboa, Estratgia, N. 3 Separata, Primavera, 1987, p.VII.
96
A CPE foi assim, mais um contributo dado pelos Estados-membros no
caminho de um maior aprofundamento da integrao europeia, e num
maior papel da CEE no cenrio internacional.
Contudo, apesar dos sucessos parciais com a CPE, e parafraseando Edgar Morin,
podemos afirmar que a metamorfose est inacabada
211
213
Ver, Edgar Morin, Penser LEurope, Gallimard, Paris, 1987, p. 217.
97
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