RESUMEN

A pesar de la proliferacin de diferentes tipos de acuerdos de co-

laboracin entre el sector pblico y el sector privado en los ltimos
aos, la contabilidad financiera, a nivel nacional, no ha abordado to-
dava el tema de forma especfica. No obstante, a nivel internacional
esta materia ha sido objeto de estudio tanto por el International Ac-
counting Standards Board (IASB)
1
como por el International Public
Sector Accounting Standards Board (IPSASB)
2
.
El IASB ha aprobado recientemente una Interpretacin contable,
la IFRIC-12, en la que se desarrolla el tratamiento contable de los
acuerdos de concesin de servicios, es decir, acuerdos en los que una
entidad publica (denominada concedente) encarga a una entidad
privada (denominada operador) la prestacin de un determinado
servicio pblico, siendo necesario para ello la utilizacin de una de-
El tratamiento contable de los acuerdos
de concesin de servicios en las normas
internacionales de contabilidad
Mnica Garca Senz
Interventora y Auditora del Estado
No existe una mejor prueba del progreso de una
civilizacin que la del progreso de la cooperacin.
JOHN STUART MILL
159
1
IASB: International Accounting Standards Board. Es el Consejo Internacional
emisor de las normas internacionales de contabilidad y de informacin financiera
para el sector privado (NIC-NIIF, segn siglas en castellano; IAS-IFRS, segn siglas
en ingls).
2
IPSASB: International Public Sector Accounting Standards Board. Es el Conse-
jo Internacional emisor de normas contables para el sector pblico conocidas por el
acrnimo IPSAS (International Public Sector Accounting Standards). Est integrado
en la IFAC, International Federation of Accountants.
terminada infraestructura que o bien construye o adquiere el ope-
rador, o bien ya existe como uno de los activos de la concedente que
la pone al servicio del acuerdo.
Esta interpretacin slo ofrece el tratamiento contable desde la
ptica del operador y dispone que en aquellos acuerdos en los que el
concedente:
a) controle el servicio a prestar, los destinatarios y los precios o ta-
rifas a exigir por el operador a los usuarios, y, adems,
b) retenga cualquier inters residual sobre la infraestructura a la
conclusin del acuerdo,
el operador no debe registrar la infraestructura en sus estados con-
tables, porque no controla su uso, requisito necesario derivado de la
definicin de activo en las Normas Internacionales de Informacin
Financiera.
En su lugar, el operador contabilizar un activo financiero si es el
concedente quien va a efectuar los pagos en contraprestacin por la
construccin (peaje en la sombra), ya que existe un derecho incondi-
cional del operador a recibirlos. Si la remuneracin por la construc-
cin se fija en forma de precios a cobrar a los usuarios del servicio,
entonces el operador registrar un activo intangible, ya que el dere-
cho de cobro no es en este caso incondicional, sino que depende de
factores tales como la frecuencia de uso.
Por su parte, el IPSASB ha comenzado a trabajar en el desarrollo de
una norma internacional de contabilidad pblica relativa al tratamien-
to contable de los acuerdos de concesin de servicios en los estados fi-
nancieros del concedente (la entidad pblica), norma que se encuentra
en fase de borrador a exposicin pblica desde marzo de este ao.
El IPSASB utiliza como referentes la FRS-5 del Consejo de Nor-
mas Contables del Reino Unido, los criterios de Eurostat, los pro-
nunciamientos del Consejo de Normas Contables de Sudfrica, as
como la IFRIC-12, aunque se inclina finalmente por un tratamiento
de la operacin muy similar al previsto en la citada IFRIC-12, pero
desde la ptica del concedente del acuerdo.
El proyecto de norma pretende dar tambin cobertura a aquellos
contratos en los que el concedente slo tenga atribuida una de las dos
circunstancias de control sealadas anteriormente (control del servi-
cio a prestar, destinatarios y precios o bien retencin de cualquier in-
ters residual a la finalizacin del acuerdo sobre la infraestructura
objeto del contrato) o, incluso, ninguna de ellas. En ambos casos no
se considera necesario emitir nuevos criterios contables, sino que el
Revista Espaola de Control Externo 160
IPSASB remite a otras normas ya aprobadas (por ejemplo: normas
contables sobre arrendamientos, o bien a las normas generales de
inmovilizado en cuanto a la baja en cuentas de los activos utilizados
en la ejecucin de los acuerdos de concesin de servicios).
Estas normas podran influir de forma significativa en la contabili-
dad financiera espaola. De hecho, las cuentas consolidadas de los gru-
pos de sociedades en los que alguna de ellas emita valores a cotizacin
en alguno de los Estados miembros de la Unin Europea deben for-
marse de conformidad con lo previsto en las Normas Internacionales
de Contabilidad adoptadas por la Unin Europea, y la IFRIC-12
podra ser adoptada en breve por un Reglamento de la Comisin. El
tratamiento previsto en la IFRIC-12 podra llevar a una empresa con-
cesionaria (por ejemplo, una concesionaria de autopistas) a no poder
contabilizar la infraestructura asociada al acuerdo y, en consecuencia, a
la imposibilidad de capitalizacin de gastos financieros devengados con
anterioridad a la entrada en funcionamiento del activo.
En el presente trabajo
3
se analizan los debates y conclusiones del
IASB y del IPSASB.
1. LOS PRONUNCIAMIENTOS DEL IASB Y SUS IMPLICACIONES
EN LA CONTABILIDAD DE LAS EMPRESAS. LA IFRIC-12
El Internacional Financial Reporting Interpretations Committee
(IFRIC)
4
, Comit Internacional Emisor de Interpretaciones Contables
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 161
3
En la elaboracin de este trabajo se ha dispuesto de la informacin de la Inter-
national Accounting Standards Board y de la International Federation of Accoun-
tants y se ha utilizado la siguiente documentacin:
IFRIC-12: Service concession arrangements (International Financial Reporting
Interpretations Committee).
Consultation paper, march 2008, Accounting and financial reporting for service
concession arrangements (International Public Sector Accounting Standards Board).
Slo se encuentra disponible la versin inglesa de ambos documentos, por lo que
el estudio se ha desarrollado a partir de la traduccin al castellano llevada a cabo por
la propia autora.
NIC 17: Arrendamientos (International Accounting Standards Board).
IFRIC-4: Determinacin de si un acuerdo contiene un arrendamiento.
Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan
General de Contabilidad.
Orden de 10 de diciembre de 1998, del Ministerio de Economa y Hacienda,
por la que se aprueban las normas de adaptacin del Plan General de Contabilidad
a las sociedades concesionarias de autopistas, tneles, puentes y otras vas de peaje.
4
IFRIC (International Financial Reporting Interpretations Committee). Es un co-
mit integrado en el IASB que emite pronunciamientos interpretativos de las NIC-NIIF
y que recibe la denominacin de SIC o CNIIF en castellano, e IFRIC-Interpretations,
en ingls.
integrado en el IASB, ha aprobado recientemente la Interpretacin
IFRIC-12, bajo la denominacin acuerdos de concesin de servicios
5
.
En primer lugar es preciso aclarar que esta interpretacin no con-
templa en su totalidad el registro contable de cualquier acuerdo de
colaboracin pblico-privada, sino slo el de aquellos acuerdos con-
tractuales suscritos por una Administracin Pblica y una entidad
privada, que la IFRIC-12 denomina operador, por la que aquella
atribuye a ste la gestin de un determinado servicio pblico que re-
quiere la utilizacin de cierta infraestructura.
Son notas caractersticas de este tipo de acuerdos:
La naturaleza pblica del servicio prestado.
La existencia de una Administracin Pblica concedente del
acuerdo de prestacin de servicios pblicos, entendiendo por tal
cualquier entidad integrante del sector pblico.
La existencia de un operador privado que no acta como un
mero agente por cuenta del concedente, sino que es responsable al
menos de la gestin de la infraestructura y de los servicios relaciona-
dos con la misma.
Adems, es muy frecuente que el operador est obligado a entre-
gar la infraestructura al concedente al finalizar el acuerdo de gestin
en determinadas condiciones y sin contraprestacin o a cambio de un
pago de cuanta no significativa, cualquiera que fuese la parte que la
financi.
El contrato que recoge el acuerdo establece el montante inicial
de los precios a exigir por el operador, as como las revisiones de pre-
cios por todo el perodo de vigencia del acuerdo de concesin.
1.1. Alcance de la IFRIC-12
En cuanto al alcance de la IFRIC-12, podemos distinguir un m-
bito subjetivo y un mbito objetivo de la Interpretacin:
Desde el punto de vista de los sujetos, la IFRIC-12 se aplica ex-
clusivamente a la contabilidad de la parte privada del acuerdo con-
cesin de servicios con participacin pblico-privada, es decir, al
operador. Queda, por tanto, pendiente el tratamiento de estas ope-
raciones desde el punto de vista de la contabilidad pblica, cuestin
que ya ha comenzado a abordar el IPSASB, como se comentar ms
adelante.
Revista Espaola de Control Externo 162
5
El texto de esta interpretacin puede obtenerse de la web del IASB www.iasb.org
En cuanto a la materia, los acuerdos concretos de concesin de
servicios, incluidos dentro del mbito de esta Interpretacin, son
aquellos en los que se cumplen dos circunstancias:
a) El concedente (entidad pblica) establece o dispone qu servi-
cios debe prestar el operador con la infraestructura objeto del acuer-
do, a quin debe prestarlos y a qu precios, y
b) El concedente (entidad pblica) retiene para s, ya sea por me-
dio de la propiedad, posesin, usufructo u otro ttulo, cualquier in-
ters residual significativo sobre la infraestructura al finalizar el
acuerdo de concesin.
Bastar con que se cumpla exclusivamente la primera condicin
en el caso de aquellos acuerdos de concesin de servicios con partici-
pacin pblico-privada cuya duracin sea igual o superior a la vida
til de la infraestructura objeto del mismo.
La Interpretacin precisa algunos de los elementos que delimitan
el alcance de la misma. A modo de ejemplo, dispone que bastar con
que el concedente recoja en el acuerdo una referencia a precios m-
ximos, aunque no los fije con exactitud, para que se cumpla el ele-
mento precio.
La IFRIC-12 seala tambin que el control que debe detentar el
concedente sobre cualquier inters residual significativo implica una
restriccin al operador en cuanto a la posibilidad de disposicin por
cualquier va de la infraestructura (venta, garanta, etc.) y otorga al
concedente un derecho de uso de la misma durante todo el perodo
de vigencia del acuerdo.
La Interpretacin distingue claramente entre el control sobre la
infraestructura y la gestin de la misma, afirmando que, si el conce-
dente ostenta tanto el grado de control descrito en el punto a) ante-
rior como cualquier inters residual sobre la infraestructura, quiere
decir que controla la misma y que el operador nicamente la gestio-
na en nombre del concedente, aunque, en muchos casos, pueda os-
tentar una extensa capacidad de gestin.
En cuanto a infraestructuras que se utilizan, en parte, en este tipo
de acuerdos de colaboracin pblico-privada y, en parte, para una ac-
tividad privada, la IFRIC-12 dispone el tratamiento contable separado
de la parte de infraestructura destinada a la actividad privada, siempre
que sta sea fsicamente separable y susceptible de ser gestionada de
forma independiente, cumpliendo as la definicin de unidad genera-
dora de efectivo de la NIC 36. Deterioro de valor de los activos. No obstan-
te, si las actividades privadas, y por tanto fuera del alcance del acuerdo
de colaboracin, son de carcter accesorio o complementario (por
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 163
ejemplo, la tienda o librera de un hospital), los requisitos del control se
aplicarn sin tener en cuenta dichos servicios complementarios.
Se ha comentado anteriormente que es un requisito necesario en
los acuerdos de concesin de colaboracin pblico-privada, objeto de
la IFRIC-12, la existencia de una infraestructura mediante la cual el
operador presta el servicio objeto del acuerdo. La IFRIC-12 es apli-
cable tanto a la infraestructura construida por el operador o adquiri-
da por ste a un tercero para destinarla al cumplimiento del acuerdo
de prestacin del servicio como a la infraestructura preexistente, a la
cual el concedente da acceso al operador con el fin de que preste el
servicio acordado.
En cuanto al mbito de aplicacin de la Interpretacin, el IFRIC
recibi comentarios relativos a la limitacin del mismo, dado que
deja fuera muchos otros acuerdos que se celebran en la prctica. El
IFRIC argument en su momento que la Interpretacin recoge los
acuerdos considerados ms frecuentes y, por otra parte, ms necesi-
tados de interpretacin contable. Adems, extender el mbito objeti-
vo de la IFRIC-12 hubiera supuesto una excesiva dilacin en el
tiempo de la aprobacin de la Interpretacin.
1.2. Cuestiones tratadas en la IFRIC-12
Las cuestiones que, en relacin con estos acuerdos de concesin
de servicios, se plantea la IFRIC-12 son las siguientes:
Tratamiento del derecho de uso que ostenta el operador sobre
la infraestructura.
Reconocimiento y valoracin de la contraprestacin pactada.
Servicios de construccin o mejora de la infraestructura.
- Modelo del activo financiero. Tratamiento contable.
- Modelo del activo intangible. Tratamiento contable.
Servicios de explotacin de la infraestructura.
Costes por intereses.
a) Tratamiento del derecho de uso que ostenta el operador
sobre la infraestructura
Sin duda es ste el tema ms trascendental que regula la Inter-
pretacin. sta seala que en aquellos acuerdos de concesin de
servicios pblicos (ACS), en los que el concedente (parte pblica)
establece o dispone qu servicios debe prestar el operador con la in-
fraestructura objeto del acuerdo, a quin debe prestarlos y a qu pre-
cio, y adems retiene para s cualquier inters residual significativo
Revista Espaola de Control Externo 164
sobre la infraestructura al finalizar el ACS (acuerdos objeto de la
IFRIC-12), el operador no registrar en sus cuentas como inmovili-
zado material la infraestructura objeto del acuerdo, aunque la hu-
biera financiado y/o construido.
La razn esgrimida por la Interpretacin para justificar este crite-
rio es que el operador no ejerce control de uso sobre la infraestruc-
tura, ya que nicamente puede utilizarla con el fin de prestar el
servicio pblico en nombre del concedente y de conformidad con las
condiciones establecidas en el contrato.
Esta decisin no ha estado en absoluto exenta de polmica. Du-
rante el perodo de exposicin pblica del borrador de la IFRIC-12,
algunas voces contestaron al IFRIC que el recurso al criterio del con-
trol para determinar quin debe registrar la infraestructura, la Ad-
ministracin Pblica o el operador privado, sin tener en cuenta el
criterio de quin asume los riesgos y ventajas, no es coherente con el
criterio vertido en otras normas internacionales, como la NIC 17.
Arrendamientos, que dispone, en el caso del arrendamiento financiero,
que el activo arrendado debe ser registrado en cuentas por la parte
que asume sustancialmente los riesgos y beneficios inherentes a la
propiedad del mismo.
El IFRIC justifica su interpretacin recurriendo a la definicin
de activo recogida en el Marco Conceptual de las NIC-NIIF. Dice el
IFRIC que la primera nota delimitadora de los activos es que son bie-
nes, derechos y otros recursos controlados econmicamente por la em-
presa y que, por tanto, si no existe control sobre un bien no se cumple
la definicin de activo y no puede haber registro del elemento.
Esta misma definicin de activo se recoge en la primera parte,
Marco Conceptual del Plan General de Contabilidad de 2007 (PGC
2007), aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre.
Por otro lado, argumenta que la NIC 16. Propiedad, planta y equipo,
define estos elementos como activos tangibles mantenidos para ser
usados en la produccin de bienes o prestacin de servicios para ob-
tener rentas o con fines administrativos.
Estos activos dice la NIC 16 se registrarn como inmovilizado
material, salvo que otra norma exija un enfoque diferente. Enfoque
dice el IFRIC que se encuentra recogido en la NIC 17. Esta NIC
define un arrendamiento como un acuerdo por el que el arrendador
confiere al arrendatario el derecho de uso de un activo a cambio de
una serie de pagos. La CNIIF 4 (IFRIC-4). Determinacin de si un
acuerdo contiene un arrendamiento establece que la expresin derecho
de uso utilizada en la NIC 17 debe ser entendida como control del
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 165
uso del activo objeto del contrato. Por todo ello concluye el IFRIC
que el control de uso es un requisito necesario para considerar que
un acuerdo es un arrendamiento, y slo entonces se puede entrar a
valorar si se dan los requisitos fijados por la NIC 17 para la califica-
cin de ese arrendamiento como financiero u operativo (financiero
si transfieren sustancialmente los riesgos y ventajas inherentes a la
propiedad del activo, y operativo, en caso contrario). El IFRIC se
plantea que en los acuerdos de concesin de servicios objeto de la
IFRIC-12, en los que se cumplen los dos requisitos enumerados en
el punto 2 del apartado anterior (Alcance de la IFRIC-12), el operador
no controla el uso de la infraestructura objeto del acuerdo y, por tan-
to, no puede registrarse un inmovilizado material.
Esta cuestin puede suscitar importantes diferencias en pases
como el nuestro, en los que el criterio seguido, hasta ahora, es el de la
asuncin (o transmisin) de los riesgos y ventajas inherentes a la titu-
laridad del activo. A modo de ejemplo, las normas de adaptacin del
Plan General de Contabilidad de 1990 a las sociedades concesionarias
de autopistas tratan como inmovilizado material del concesionario la
inversin en autopistas, tneles, puentes y otras vas de peaje, y dis-
ponen la inclusin obligatoria como mayor precio de adquisicin o
coste de produccin de las mismas de los gastos financieros devenga-
dos durante el perodo de construccin, procedentes de fuentes de fi-
nanciacin efectivamente destinadas a dichas inversiones.
La influencia de la IFRIC-12 en la normativa contable nacional
depende de dos cuestiones cruciales:
En relacin con las cuentas anuales consolidadas, depende la
adopcin de la IFRIC-12 por parte de la Comisin Europea a travs
de un Reglamento comunitario. Las NIC/NIIF emitidas por el IASB
y su Comit Interpretativo no son directamente aplicables a las em-
presas europeas, salvo que stas sean adoptadas por un Reglamento
de la Comisin.
En relacin con las cuentas anuales individuales, por la revisin
de toda la normativa contable de caracter sectorial por parte del ICAC,
tras la entrada en vigor del PGC 2007. Este texto normativo deja vi-
gentes las normas de adaptacin del PGC 1990 en todo aquello que
no sea contrario a los criterios del nuevo Plan. En concreto, la Dispo-
sicin final cuarta del Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre,
establece que, en el plazo de un ao a contar desde la entrada en vi-
gor del PGC 2007 (1 de enero de 2008), debern ser aprobadas las
adaptaciones sectoriales del mismo a las sociedades concesionarias de
autopistas, tneles, puentes y otras vas de peaje y las empresas del sec-
tor de abastecimiento y saneamiento de aguas.
Revista Espaola de Control Externo 166
b) Reconocimiento y valoracin de la contraprestacin pactada
La Interpretacin establece un tratamiento contable para la con-
traprestacin recibida por el operador (prestador de servicios) que
vara en funcin de la naturaleza del servicio prestado, pudiendo dis-
tinguirse dos tipos de actuaciones bien diferenciadas:
Construccin o mejora de la infraestructura que ser utilizada
para prestar el servicio pblico.
Prestacin del servicio propiamente dicho mediante la explota-
cin de la infraestructura, junto con la conservacin y mantenimien-
to de la misma.
Si el operador presta ms de un servicio (por ejemplo, construye
o renueva la infraestructura y la explota) bajo las estipulaciones de un
nico contrato o acuerdo, la Interpretacin establece que la contra-
prestacin recibida o por recibir se imputar entonces en funcin del
valor razonable
6
de los servicios prestados cuando las cantidades pue-
dan ser identificadas de forma separada.
b.1) Servicios de construccin o mejora de la infraestructura
La IFRIC-12 dispone que el operador registrar los ingresos y
costes derivados de los servicios de construccin o renovacin de la
infraestructura de acuerdo con lo previsto en la NIC 11. Contratos de
construccin.
El operador registrar en sus cuentas, por el valor razonable de la
contraprestacin recibida o por recibir en relacin con estos servicios:
Un activo financiero, si la contraprestacin figura como un de-
recho contractual incondicional a recibir una suma en efectivo u otro
activo financiero del concedente (parte pblica), ya sea en forma de
pagos determinados o determinables, o bien consista en la asuncin
por el concedente del posible dficit que pudiera existir entre las can-
tidades recibidas por el operador de los usuarios del servicio pblico
y ciertas cantidades fijadas en el contrato (incluso aunque la entrega
de esta cantidad al operador se haga depender de que ste se res-
ponsabilice de que la infraestructura rena determinados requisitos
de calidad y eficiencia).
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 167
6
Valor razonable, segn el Marco Conceptual del IASB, es el importe por el que
puede ser intercambiado un activo o liquidado un pasivo entre partes interesadas y
debidamente informadas que realicen una transaccin en condiciones de indepen-
dencia mutua. Con carcter general, el valor razonable se calcular por referencia a
un valor fiable de mercado.
Los activos financieros as registrados recibirn el tratamiento pre-
visto en la NIC 39. Instrumentos financieros y NIC 32. Presentacin de los
instrumentos financieros, pudiendo calificarse por el operador como
prstamo o partida a cobrar
7
, efectundose la imputacin a resulta-
dos de los intereses devengados conforme al tipo de inters efectivo.
Un activo intangible, si la contraprestacin se va a recibir di-
rectamente de los usuarios del servicio pblico prestado mediante el
cobro a stos de un determinado precio fijado por el concedente.
Este derecho de cobro no constituye un derecho incondicional a reci-
bir efectivo, como en el caso anterior, ya que las cantidades a recibir
por el operador dependen de la utilizacin del servicio pblico en
mayor o menor medida por los particulares.
El activo intangible as registrado recibir el tratamiento previsto
en la NIC 38. Activos intangibles.
En caso de que la contraprestacin a recibir por el operador por
los servicios de construccin tenga un doble componente de activo fi-
nanciero y de activo intangible ser necesario contabilizar de forma
separada cada uno de estos componentes.
b.2) Servicios de explotacin de la infraestructura
Segn la IFRIC-12, el operador contabilizar los ingresos y costes
relacionados con el servicio de explotacin de la infraestructura de
conformidad con la NIC 18 Ingresos.
La Interpretacin contempla tambin el caso de que el operador
se encuentre obligado por el acuerdo a mantener la infraestructura
en un determinado nivel de utilidad, o a devolverla al concedente al
finalizar el acuerdo de prestacin de servicios en unas determinadas
condiciones.
Estas obligaciones contractuales de mantener o restaurar la infra-
estructura, salvo que cumplieran los requisitos para ser consideradas
servicio de construccin o mejora (apartado 2.1), sern reconocidas
como una provisin y valoradas de conformidad con la NIC 37. Pro-
visiones, activos contingentes y pasivos contingentes, esto es, por el valor ac-
tual de la mejor estimacin posible del importe necesario a satisfacer
para cancelar la obligacin.
Revista Espaola de Control Externo 168
7
En el modelo del activo financiero, la IFRIC 12 admite la contabilizacin de un
prstamo y partida a cobrar, un activo financiero disponible para la venta o bien
un activo financiero mantenido para negociar, si bien la primera calificacin, como un
prstamo o partida a cobrar, sera la ms frecuente.
b.3) Costes por intereses que soporta el operador
Segn la IFRIC-12, los costes por intereses derivados del acuerdo
y soportados por el operador (por ejemplo, intereses de prstamos
concertados por el operador con el fin de financiar la construccin o
adquisicin de la infraestructura) se tratarn como gasto financiero
del perodo en que se devengan, salvo que se dieran las circunstan-
cias necesarias para que el operador registrara un activo intangible
(la contraprestacin por el servicio prestado se recibe directamente
de los usuarios mediante el cobro de un precio). En ese caso, el ope-
rador tiene la opcin de capitalizar los gastos financieros devengados
durante la fase de construccin o mejora de la infraestructura, segn
el tratamiento previsto en la NIC 23. Costes por intereses.
El cuadro 1, sin pretender ser exhaustivo, recoge las frmulas
ms frecuentes previstas para los acuerdos de participacin del sec-
tor privado en la provisin de servicios pblicos, segn la IFRIC-12,
y seala cules seran las normas internacionales de contabilidad apli-
cables a cada uno de ellos. Esto pone de manifiesto que no todas las
formas de colaboracin pblico-privada requieren una normativa
contable especfica a juicio del IFRIC.
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 169
CUADRO 1. TIPOS DE ACUERDOS DE PROVISIN
DE SERVICIOS PBLICOS Y NORMAS INTERNACIONALES
APLICABLES, SEGN LA IFRIC-12
Categoras Arrendatario Proveedor de servicios Propietario
Tipos de acuerdos
ms frecuentes
Arrendamiento
(ej.: el operador
alquila un activo
del concedente)
Contrato de
servicios y/o
mantenimiento
Rehabilitacin/
Construccin-
explotacin-traspaso
Construccin-
Propiedad-
explotacin
Privatizacin
Propiedad del activo Concedente (entidad pblica) Operador (parte privada)
Inversin Concedente Operador
Riesgo de demanda Compartida Concedente Operador y/o concedente Operador
Duracin media 8-20 aos 1-5 aos 25-30 aos
Indefinida (o
bien limitada
por licencia)
Inters residual Concedente Operador
NIC aplicable
Arrendamientos
(NIC 17)
Ingresos
explotacin
(NIC 18)
Acuerdos de concesin
de servicios IFRIC-12
Inmovilizado material
(NIC 16)
Nota: Fuente, IFRIC.
Revista Espaola de Control Externo 170
CUADRO 2. TRATAMIENTO CONTABLE
DE LOS ACUERDOS DE CONCESIN DE SERVICIOS,
SEGN LA IFRIC-12
Controla el concedente o regula?
Qu servicio debe prestar el operador
con la infraestructura.
A quin debe prestarlo.
A qu precio.
NO
S
S
Controla el concedente cualquier in-
ters residual sobre la infraestructura al
final del acuerdo de concesin de ser-
vicios, sea propiedad, usufructo, etc.?
El operador construye la infraestruc-
tura o la adquiere a un tercero con el
fin de prestar el servicio?. O bien se
utiliza la infraestructura en dicho acuer-
do de concesin de servicios hasta ago-
tar su vida til?
NO
NO
NO
S
NO
NO
S
S
S
Nota: Fuente IFRIC.
La infraestructura ya exista y figura-
ba en cuentas del concedente, dando
acceso a la misma al operador para
que preste el servicio?
DENTRO DEL MBITO DE APLICACIN DE LA IFRIC-12
El operador no reconoce la infraestructura como inmovilizado material
o como activo arrendado
El operador registra un
ACTIVO FINANCIERO
El operador registra un
ACTIVO INTANGIBLE
El operador tiene derecho a cobrar a
los usuarios del servicio pblico?
El operador tiene un derecho contrac-
tual e incondicional de recibir del con-
cedente dinero u otro activo financiero?
FUERA DEL MBITO
DE APLICACIN
DE LA IFRIC-12
1.3. La informacin a presentar en memoria en relacin
con los ACS. El pronunciamiento SIC-29
Por su parte, existe un pronunciamiento del Comit de Interpre-
taciones del IASB (actual IFRIC, anteriormente denominado SIC)
que recoge la informacin que los operadores y los concedentes
(cuestin curiosa, habida cuenta de que el IASB emite pronun-
ciamientos contables para el sector privado) deben incluir en la me-
moria en relacin con los acuerdos de concesin de servicios. Este
pronunciamiento es el SIC-29, bastante anterior en su aprobacin a
la IFRIC-12 y que contina vigente.
Las informaciones exigidas por el SIC-29 son:
a) una descripcin del acuerdo;
b) los trminos relevantes del acuerdo que puedan afectar al im-
porte, calendario y certidumbre de los flujos de efectivo futuros (por
ejemplo, el perodo de la concesin, fechas de revisin de precios y
las bases sobre las que se revisan los precios o se renegocian las con-
diciones);
c) la naturaleza y alcance (esto es, la cantidad, perodo de tiempo
o importe, segn lo que resulte adecuado) de:
i) los derechos a usar determinados activos;
ii) las obligaciones de proporcionar o los derechos de recibir la
prestacin de servicios;
iii) las obligaciones de adquirir o construir elementos del inmo-
vilizado material;
iv) las obligaciones de entregar o los derechos a recibir deter-
minados activos al trmino del perodo de concesin;
v) las opciones de renovacin y de rescisin, y
vi) otros derechos y obligaciones (por ejemplo, reparaciones
importantes);
d) cambios en el acuerdo que hayan ocurrido durante el ejercicio.
2. LOS TRABAJOS DEL IPSASB Y SUS IMPLICACIONES
EN LA CONTABILIDAD PBLICA
Por su lado, el IPSASB, en parte movido por la aprobacin de la
IFRIC-12 y por la falta de regulacin de los ACS desde el punto
de vista del concedente (entidad pblica), cre un grupo de trabajo
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 171
para estudiar el tema en noviembre de 2006, del que ha formado par-
te la Intervencin General de la Administracin del Estado, dentro
del subgrupo consultor. El resultado de estos trabajos es un docu-
mento (fecha, marzo de 2008)
8
que pretende servir de base para que
el IPSASB apruebe en un futuro prximo una norma internacional
de contabilidad pblica e informacin financiera sobre ACS. Actual-
mente se encuentra en fase de exposicin pblica, a la espera de ob-
servaciones y comentarios.
El documento introduce el tema recogiendo dos aspectos gene-
rales, como son la delimitacin de la figura de los acuerdos de cola-
boracin pblico-privada (ACPP) y los tipos de acuerdos que se
incluyen bajo esta denominacin.
Por lo que respecta a la delimitacin de la figura que nos ocupa,
el documento del IPSASB destaca que los ACPP se configuran como
una alternativa eficaz y eficiente a los mtodos tradicionales de los
que dispone el sector pblico para la prestacin de servicios pblicos
que requieren determinadas infraestructuras o instalaciones comple-
jas. Seala, adems, que, mientras que dichas frmulas tradicionales
exigen al sector pblico asumir la mayora de los riesgos asociados al
proyecto, en los ACPP los riesgos se distribuyen normalmente entre
el sector pblico y el sector privado.
El documento identifica, al menos, seis tipos de riesgos asociados
a un proyecto de construccin de infraestructuras o instalaciones
pblicas y prestacin de servicios pblicos a travs de las mismas,
que son:
Riesgo de construccin. Incluye los riesgos que pueden surgir du-
rante la fase de construccin del proyecto, como defectos en los
materiales de construccin, retrasos en la construccin, deficiencias
tcnicas, riesgos laborales, entre otros.
Riesgo de disponibilidad. Es el riesgo de que la infraestructura o ins-
talacin pblica no sea capaz de proveer suficiente servicio, ya sea
por una gestin insuficiente o por no reunir los estndares de calidad.
Riesgo de demanda. Este riesgo se refiere a la variabilidad en la can-
tidad de servicio que se requiere o se consume por los usuarios de la
infraestructura o instalacin pblica. (Los usuarios pueden ser el
propio sector pblico, un tercero, como los ciudadanos, o ambos.)
Revista Espaola de Control Externo 172
8
El texto de esta interpretacin puede obtenerse de la web de la IFAC www.ifac.org,
en el apartado Exposure drafts.
Riesgo operativo y de mantenimiento. Este riesgo comprende una se-
rie de riesgos que pueden aparecer una vez que la infraestructura o
instalacin pblica est en condiciones de funcionamiento, como, por
ejemplo, el aumento de los precios (incluida la mano de obra), la es-
casez de materiales, los daos causados por desastres naturales y la
obsolescencia.
Riesgo del valor residual. Es el riesgo que supone la variacin entre
el precio de mercado de la infraestructura o instalacin pblica al fi-
nal de la PPP y el valor de mercado esperado originariamente.
Riesgo de financiacin. Es el riesgo de la no obtencin de la finan-
ciacin necesaria para llevar a cabo el proyecto o de que se obtenga
a tal tipo de inters que impida obtener los niveles de beneficio es-
perado. Este riesgo puede deberse a condiciones propias de las par-
tes implicadas en el proyecto (limitaciones al endeudamiento, etc.) o
bien a las consideraciones de los inversores respecto al riesgo que
conlleva el mismo.
El sector pblico firma ACPP con la finalidad de conseguir una
mayor rentabilidad de sus proyectos mediante una distribucin pti-
ma de los riesgos mencionados anteriormente, rentabilidad que nun-
ca alcanzara con la sola asuncin de los mismos, y tambin, y con
carcter prioritario, como frmulas de financiacin de infraestructu-
ras e instalaciones pblicas compatibles con las restricciones presu-
puestarias y de cumplimiento de los objetivos fijados en relacin con
el dficit pblico.
En cuanto a los tipos de ACPP, debido al incremento en la utiliza-
cin de los mismos en los ltimos aos, las formas que stos adoptan
han variado significativamente. Normalmente, en su configuracin
se atiende al grado de participacin del sector privado en las dife-
rentes fases del proyecto, y a medida que sta aumenta se incremen-
tar el nivel de riesgo y de responsabilidad.
En cuanto al alcance del documento, ste se cie a los acuerdos de
operaciones de concesin y aquellos otros ACPP que combinan el ele-
mento construccin con el elemento operaciones de concesin. To-
dos ellos se agrupan bajo la denominacin acuerdos de concesin de
servicios. Los acuerdos incluidos en el mbito del documento elabo-
rado por el IPSASB se definen a continuacin.
Operaciones de concesin. Por medio de estos acuerdos, el sector p-
blico confiere al sector privado el derecho a prestar un determinado
servicio pblico, ya sea de forma directa o mediante la utilizacin de
una infraestructura o instalacin pblica preexistente y siguiendo los
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 173
parmetros fijados por la entidad pblica concedente. En este tipo de
acuerdos se transfieren al sector privado determinados riesgos y ven-
tajas asociados a la prestacin del servicio, y es muy frecuente que la
infraestructura preexista o que las instalaciones pblicas no requie-
ran actuaciones de construccin de carcter significativo. En muchos
de esos acuerdos el sector pblico recibe una contraprestacin inicial
o bien una serie de pagos a cambio de dar acceso al operador priva-
do a la infraestructura y prestacin del servicio. Por su parte, el ope-
rador privado tiene en ese tipo de acuerdos la facultad de cobrar
tarifas a los usuarios. En otros acuerdos de operaciones de concesin,
la entidad pblica realiza pagos sucesivos al operador privado a me-
dida que se cumplen los criterios de prestacin del servicio.
La diferencia entre este tipo de acuerdos y los contratos de servi-
cios o de gestin es que los primeros tienen una duracin mayor y
llevan aparejada normalmente la utilizacin de una infraestructura
preexistente. Adems, el operador asume ciertos riesgos y ventajas
asociados a la prestacin del servicio, que no asume la parte privada
de un contrato de servicios.
Acuerdos bajo las frmulas Disea-construye-opera-mantiene
y Disea-construye-financia-opera
En los acuerdos Disea-construye-opera-mantiene se combinan las
prestaciones tpicas de los acuerdos de diseo y construccin y de
las operaciones de concesin. El operador privado asume los riesgos
de construccin de la infraestructura o instalacin pblica, junto con
los de prestacin del servicio y el mantenimiento de la misma. En los
acuerdos Disea-construye-financia-opera el operador privado constru-
ye la infraestructura o instalacin pblica, asumiendo los costes de
financiacin de la misma, presta los servicios pblicos asociados y
generalmente retorna la infraestructura o instalacin a la entidad p-
blica al concluir el acuerdo. Como podemos apreciar, en este tipo de
acuerdos se aade, respecto del anterior, el riesgo de financiacin
de la obra. Este acuerdo es considerado como el modelo de partici-
pacin pblico-privada ms utilizado, cuando el mismo incluye la
construccin de infraestructuras o instalaciones.
Acuerdos bajo las frmulas Construye-detenta-opera-transfiere
y Construye-detenta-opera
En los acuerdos Construye-detenta-opera-transfiere el operador privado
detenta la infraestructura o instalacin pblica hasta la finalizacin de
acuerdo, momento en que transfiere su titularidad al sector pblico. En
consecuencia, los riesgos y responsabilidades asociados a la propie-
Revista Espaola de Control Externo 174
dad del activo se atribuyen al sector privado hasta la conclusin del
acuerdo, lo que implica un plazo superior al previsto en los acuerdos
Disea-construye-financia-opera, comentados anteriormente. Los acuer-
dos Construye-detenta-opera difieren de los acuerdos Construye-detenta-ope-
ra-transfiere, en que la titularidad del activo no se transfiere al sector
pblico a la finalizacin del acuerdo, por lo que el riesgo asumido por
el operador privado es mayor, porque contina incluso a su conclusin.
2.1. Registro contable de las infraestructuras e instalaciones
pblicas asociadas a un ACPP en la normativa comparada
El documento seala que muchos pases carecen de una normativa
especfica aplicable a los ACPP y que recurren a sus marcos concep-
tuales para registrar la propiedad o infraestructura asociada a dichos
acuerdos. Sin embargo, hay pases u organismos que s han regulado
el tema de forma expresa, utilizando, adems, diferentes enfoques:
Consejo de normas contables del Reino Unido.
Eurostat.
Consejo de normas contables de Sudfrica.
IFRIC (Comit del IASB), si bien ya hemos visto que slo ofrece
criterio contable para el operador privado. El criterio de la IFRIC-12
ya ha sido debidamente expuesto en el apartado anterior, por lo que
no ser objeto de tratamiento en este punto.
a) Consejo de normas contables de Reino Unido
9
(ASB UK)
El ASB UK tiene regulada la materia en una modificacin (deno-
minada Nota F) a su norma de informacin financiera (FRS 5), Re-
porting the substance of transaction, y que regula las iniciativas de
financiacin privadas y otros contratos similares
10
(PFI), en la que la
base para registrar contablemente la propiedad asociada al contrato
son los riesgos y beneficios econmicos. Esta norma es el referente
utilizado por los consejos emisores de normativa contable pblica en
Australia y Nueva Zelanda para el registro de los ACPP en dichos
pases, aunque con algunas diferencias en su aplicacin.
La FRS 5 establece que una parte reconocer un activo como in-
movilizado cuando tenga acceso a los beneficios derivados de la pro-
piedad y est expuesta a los riesgos inherentes a tales beneficios. Si
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 175
9
Accounting Standards Board United Kingdom.
10
Los acuerdos de colaboracin pblico-privados o asociaciones pblico-priva-
das se denominan en el Reino Unido Private Finance Initiative (PFI).
dicha parte es el concedente (entidad pblica), entonces asume la
obligacin de efectuar una serie de pagos al operador para cubrir el
coste del activo.
Para determinar cul es la parte que debe registrar la infraestruc-
tura ligada al acuerdo como activo hay que tratar de forma sepa-
rada los pagos por prestacin del servicio de los pagos por la
infraestructura en la medida en que stos sean separables.
La FRS 5 (Nota F) examina una serie de factores que podran ser
relevantes a la hora de determinar la parte que asume las potencia-
les variaciones en los beneficios y prdidas derivados de la propiedad
(que es quien debera registrar el activo segn la IFRS 5). A modo de
ejemplo, sealaremos algunas de ellas:
Si el riesgo de demanda es significativo, existe una clara evi-
dencia de que debe registrarse el activo por la parte que asume tal
riesgo.
Si el operador puede permitir el acceso de terceros distintos al
concedente y obtener de ellos ingresos que cubran sus costes, enton-
ces es el operador quien debera registrar el activo.
Si el concedente establece los requerimientos bsicos del activo
y cmo debe ser gestionado y asume los costes de cualquier cambio
en la gestin, entonces registra el activo. Por el contrario, si el opera-
dor tiene suficiente discrecionalidad para ejecutar el acuerdo PFI y
toma las decisiones importantes sobre el tipo de construccin y la for-
ma de ejecutarla, entonces asume los riesgos y ventajas y debe regis-
trar el activo.
Cuando el factor obsolescencia y los efectos en los cambios de la
tecnologa sean significativos, la asuncin de los costes y de cualquier
beneficio derivado de los mismos permite identificar la parte que
debe registrar el activo.
En aquellos acuerdos PFI en los que el riesgo del valor residual
sea significativo, la parte que lo asume podra normalmente registrar
el activo.
El concedente asume el riesgo del valor residual si adquiere la
titularidad del activo al final del contrato a cambio de una cantidad
fija de efectivo, o bien cuando la propiedad vaya a ser traspasada a
un nuevo operador elegido por el concedente por un precio fijo, as
como en el caso de que los pagos sean de una cuanta suficiente
para cubrir cualquier valor residual en el momento de su reversin.
El operador asume el riesgo del valor residual cuando retiene
la propiedad del activo al finalizar el contrato, as como cuando el
Revista Espaola de Control Externo 176
activo vaya a ser transferido al concedente o bien a otro operador por
su valor de mercado.
Sin embargo, la IFRS 5 nunca apela al riesgo de construccin
como determinante de quin debe registrar el activo, ya que aqul se
produce con anterioridad al inicio de la concesin de servicios. Lo
que se trata de concretar es quin debe reconocer el activo una vez
que ste ya est construido y se ha iniciado la prestacin de servicios,
y el riesgo de construccin no tiene apenas impacto durante la fase
de gestin del activo.
b) Eurostat (Comisin Europea)
En 2004 Eurostat dio una nueva redaccin a la parte IV.4.2 del
Manual del SEC 95 sobre el dficit pblico y la deuda pblica, reempla-
zando el captulo anterior por otro bajo el ttulo Contratos de larga
duracin entre unidades pblicas y unidades privadas (asociaciones
pblico-privadas). En dicho captulo Eurostat establece cmo debera
contabilizarse el activo asociado a un ACPP con fines estadsticos. El
enfoque de Eurostat se basa en el principio de asuncin de riesgos
econmicos, de forma similar al criterio seguido por el ASB UK. Sin
embargo, en un esfuerzo por simplificar el anlisis de riesgos, Euros-
tat tiene en consideracin exclusivamente los ms significativos. As,
el operador slo registrar el activo en el supuesto de que asuma:
el riesgo de construccin, y, adems,
el riesgo de disponibilidad o bien el riesgo de demanda.
La diferencia con el criterio del ASB UK estriba en los riesgos
especficos tenidos en cuenta por cada uno de estos organismos, es-
pecialmente por lo que se refiere al riesgo de construccin, no
contemplado por el ASB UK y s por Eurostat.
c) Consejo de normas contables de Sudfrica
Este organismo emiti en septiembre de 2005 una norma contable
bajo el ttulo Gua para la contabilizacin de las asociaciones pblico-priva-
das
11
. Esta norma establece el tratamiento contable desde el punto de
vista del concedente exclusivamente, y distingue dos tipos de ACPP:
Aquellos en los que el operador desarrolla una funcin insti-
tucional, es decir, presta servicios pblicos o ejecuta funciones admi-
nistrativas y asume de forma sustancial los riesgos asociados. El
concedente es el principal destinatario de los servicios.
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 177
11
Guidelines on Accounting for Public-Private Partnerships.
Aquellos en los que el operador utiliza bienes pblicos con fines
comerciales.
En ambos casos la nota a considerar en la determinacin del re-
gistro contable del activo asociado al ACPP es la titularidad del mis-
mo a la finalizacin del acuerdo y se basa en las pautas contables para
los arrendamientos.
En el primer supuesto, y siempre que el ACPP exija la construc-
cin de un inmovilizado, si ste revierte al concedente al final del
acuerdo es el concedente quien registrar el activo, como si de un
arrendamiento financiero se tratara.
En cuanto a los bienes muebles objeto del contrato, el acuerdo es-
tablecer si revierten al concedente o bien los retiene el operador para
s, registrndose por el concedente cuotas de arrendamiento financie-
ro en el primer caso y de arrendamiento operativo en el segundo.
Respecto aquellos ACPP en los que el concedente transmite al
operador el derecho a utilizar un determinado activo para sus fines
comerciales, el activo continuara registrado en las cuentas del con-
cedente, porque es ste quien mantiene el control y la propiedad del
activo hasta la finalizacin del acuerdo, momento en que, adems,
el uso del activo revierte al concedente. El concedente registrar tam-
bin como inmovilizado los activos construidos al inicio del ACPP que
deban revertir a la finalizacin del acuerdo.
2.2. La propuesta contable del grupo de trabajo del IPSASB
Una vez considerados estos enfoques, el grupo de trabajo los resu-
men en dos: el enfoque basado en el control y el enfoque basado en
los riesgos y ventajas. Cada uno de ellos encuentra su justificacin
en un aspecto diferente de la definicin de activo contenido en la
IPSAS 1. Presentacin de estados financieros. El criterio de control se basa
en la definicin de activos como recursos econmicos controlados
por una entidad []. El criterio de los riesgos y ventajas se basa en
la afirmacin [] de los que se espera obtener beneficios o potencial
de servicio en el futuro. El grupo de trabajo afirma que, segn esta
definicin de activo, para que el concedente pudiera registrar la pro-
piedad asociada a un ACPP como activo debera cumplir tanto el re-
quisito del control como el de asuncin de los riesgos y ventajas, por
lo que considera que ambos deben ser tenidos en cuenta para deter-
minar cmo el concedente debe registrar dicho activo.
No obstante, el documento acaba estableciendo un criterio coinci-
dente con el de la IFRIC-12, ya que propone que el concedente (enti-
dad pblica) registre como un activo en sus cuentas la infraestructura
Revista Espaola de Control Externo 178
asociada a un ACPP siempre que lo controle, entendiendo por control
el cumplimiento de los dos requisitos estudiados al exponer el criterio
de la IFRIC-12 determinacin de los servicios a prestar, destinatarios
y precio o escala de precios a exigir [condicin a)] y conservacin de
cualquier inters residual sobre el activo al final del acuerdo, sea a tra-
vs de la propiedad o cualquier otro ttulo vlido [condicin b)]. El gru-
po de trabajo considera que, en esos casos de control, el concedente se
encuentra, adems, sujeto a los riesgos y ventajas derivados de la pro-
piedad con la que se presta el servicio, puesto que espera recibir el po-
tencial de servicio asociado al activo, lo que, unido al control, indica
que el activo puede ser registrado como tal en las cuentas del conce-
dente por cumplirse la definicin de activo de la IPSAS 1.
a) La informacin financiera a suministrar por el concedente
cuando cumple las condiciones del control
Partiendo de la base de que el concedente cumple los requisitos de
control, el documento del IPSASB se cuestiona dos temas funda-
mentales en relacin con los ACCPP o acuerdos de concesin de ser-
vicios (ACS):
Momento de registro del activo.
El IPSASB considera que el concedente registrar el activo asocia-
do al ACS cuando se cumplan los requisitos generales de reconoci-
miento de los activos previstos en la IPSAS 17. Propiedad, planta y
equipo (lo que puede producirse durante el perodo de construccin
o bien cuando el activo est en condiciones de funcionamiento).
Simultneamente el concedente registrar un pasivo por la obli-
gacin con el operador que ha aportado el activo.
El IPSASB considera que el registro del activo se puede realizar
durante la fase de construccin siempre que el valor de la edificacin
en curso pueda ser medido con fiabilidad. Esto se debe a que el con-
cedente o bien asume el riesgo de construccin o bien los trminos
del acuerdo prohben a las partes renunciar al contrato sin imponer
penalidades significativas. Si no se cumple ninguna de estas circuns-
tancias, los criterios de reconocimiento del activo no se producen has-
ta que la construccin est completa.
Importe por el que se valora el activo y el pasivo asociado tanto
en el ejercicio de reconocimiento como en los siguientes:
i) En caso de que el concedente realice pagos peridicos durante la
vida del acuerdo y sea posible separar la parte de los mismos corres-
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 179
pondiente a la construccin de la parte que remunera el servicio, el ac-
tivo y el pasivo asociado se valorarn de forma similar a un arrenda-
miento financiero, segn la IPSAS 13. Arrendamientos; esto es, por el
valor razonable del activo o bien por el valor actual de los pagos peri-
dicos acordados si fuera menor. En cuanto a la valoracin posterior, el
activo estara sujeto a las reglas de amortizacin y deterioro establecidas
para el inmovilizado material y la obligacin se valorara segn la forma
prevista para los pasivos en el arrendamiento financiero; esto es, como
un pasivo financiero, imputndose en los ejercicios posteriores en fun-
cin del coste amortizado. La parte de los pagos que remunera el servi-
cio prestado se reconoce como un gasto cuando se devenga.
ii) Si el componente construccin y el componente prestacin de
servicios no pueden ser diferenciados, entonces no se podra deter-
minar el coste histrico del activo, esto es, su precio de adquisicin.
En esta situacin, el IPSASB estima que lo ms correcto sera valorar
el activo y el pasivo asociado por el valor razonable del activo.
iii) Si la compensacin al operador se establece mediante una com-
pensacin no monetaria o bien mediante el cobro de una tarifa a los
usuarios, el IPSASB propone que el concedente registre el activo por su
valor razonable. El pasivo asociado se registrara por el mismo importe
ms, en su caso, el importe recibido del operador o menos el im-
porte pagado por el concedente. Este ltimo amortizar la obligacin
y reconocer un ingreso durante la vida del acuerdo de concesin de
servicios.
iv) En los acuerdos en los que se utiliza un activo que ya figuraba
en las cuentas del concedente, generalmente no se practicar ningn
registro contable adicional. El IPSASB estima que no existe deterio-
ro del activo en los estados contables del concedente por el hecho de
permitir el acceso a la infraestructura y la utilizacin o gestin del
mismo por el operador bajo los trminos del acuerdo de concesin
de servicios, dado que en ese caso el activo es considerado por el con-
cedente como un activo no generador de efectivo, tal como se define
en la IPSAS 21. Deterioro de activos que no generan efectivo.
b) La informacin financiera a suministrar por el concedente cuando
no cumple las condiciones del control
b.1) El concedente no cumple ninguna de las dos condiciones
de control
El IPSASB propone que en aquellos acuerdos de concesin de ser-
vicios en los que no se cumple ninguno de los criterios de control, el
Revista Espaola de Control Externo 180
concedente no debe registrar el activo asociado. En consecuencia,
cualquier gasto derivado del ACS corresponder al servicio y no a la
construccin, y se debe registrar cuando se devengue, esto es, cuan-
do se producen los beneficios derivados del servicio. Si existe un ac-
tivo que ya estaba registrado en las cuentas del concedente al inicio
del ACS, ste debera ser dado de baja en cuentas (tal como dispone
la IPSAS 17. Propiedad, planta y equipo).
b.2) El concedente tiene la facultad de determinacin
de los servicios a prestar, destinatarios y precio
o escala de precios a exigir, pero no conserva ningn
inters residual sobre el activo al final del acuerdo
Si el concedente controla el uso del activo exclusivamente duran-
te el perodo de vigencia del acuerdo (como es el caso de algunos
acuerdos bajo la forma Construye-detenta y opera), el IPSASB propone
que se registre como si de un arrendamiento se tratara, de acuerdo
con la IPSAS 13.
En acuerdos en los que el concedente controla el uso del activo ex-
clusivamente durante el perodo de vigencia del ACS y el acuerdo no
cumple la definicin de arrendamiento, porque el concedente de-
tenta adems la titularidad del activo durante el perodo de vigencia
del mismo, el IPSASB propone que si el ACS conlleva la construccin
de la infraestructura (obra nueva), el concedente registre el activo y
el pasivo asociado, como se ha comentado en el punto a) anterior,
para el caso en que se cumplan las dos condiciones de control. A la
finalizacin del acuerdo se reflejara la transferencia del activo al ope-
rador, dando as el concedente de baja en cuentas el activo por su
valor contable.
En caso de que el concedente no tuviera la titularidad del activo
durante el perodo que dura el acuerdo, no podra, obviamente, re-
gistrar el activo, contabilizando exclusivamente los gastos derivados
del acuerdo cuando se devenguen.
b.3) El concedente conserva algn inters residual sobre
el activo al final del acuerdo, pero durante su vigencia
no controla el uso del mismo
En aquellos ACS en los que va implcita la construccin de una in-
fraestructura, pero el concedente no controla el uso que de la misma se
haga durante la vigencia del acuerdo (como es el caso de algunos acuer-
dos bajo la forma Construye-detenta-opera-transfiere), el IPSASB propone
que el concedente registre un activo por la diferencia entre el valor ra-
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 181
zonable esperado del activo a la finalizacin del acuerdo y la cantidad
que ste deber pagar al operador en el momento de la reversin. El
valor del activo se incrementara en caso de que se efectuasen pagos al
operador en relacin con el activo durante la vigencia del acuerdo.
En esta misma situacin, pero suponiendo que la infraestructu-
ra no se ha construido en virtud del acuerdo, sino que ya exista en
las cuentas del concedente, entonces dice el IPSASB que el conce-
dente debera aplicar la contabilidad de arrendadores prevista en la
IPSAS 13. Arrendamientos, siempre que el ACS rena los requisitos para
ser considerado arrendamiento. Si no puede asimilarse a un arrenda-
miento, entonces el concedente dar de baja en cuentas el activo por
su valor neto contable, registrando el correspondiente ingreso (o ex-
cepcionalmente gasto) en la cuenta del resultados del ejercicio en que
se inicia el acuerdo. Asimismo, registrar otro activo por la obligacin
que tiene el operador de devolverlo a la conclusin del acuerdo, va-
lorndolo por el valor razonable esperado de la infraestructura al fi-
nal del ACS.
El cuadro 3 describe esquemticamente el reflejo contable de un
acuerdo de concesin de servicios para el concedente, segn la pti-
ca del grupo de trabajo del IPSASB.
Revista Espaola de Control Externo 182
CUADRO 3. REGISTRO DE UN ACUERDO DE CONCESIN
DE SERVICIOS EN LA CONTABILIDAD DEL CONCEDENTE
S
NO
NO
NO S
S
NO
NO
S
S
Nota: Fuente, IPSASB.
El acuerdo es un contrato
de servicios o de gestin?
El acuerdo es del tipo
Disea-construye?
El acuerdo es una
privatizacin?
Tipo de PPP no contemplado
en el documento del IPSASB
Se puede considerar
el ACPP un ACS?
Contabilizar los
gastos a medida
que se presta
el servicio.
Contabilizar los
gastos de forma
similar a un contrato
de construccin
normal
Dar de baja
el activo conforme
a la IPSAS 17
Cumple el ACS los dos
criterios de control?
Registro del activo
y del pasivo asociado que
refleja la obligacin con
el operador por la
contraprestacin
(monetaria o no
monetaria) por el activo
IR AL
CUADRO 4
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 183
Nota: Fuente, IPSASB.
CUADRO 4.TRATAMIENTO EN LA CONTABILIDAD
DEL CONCEDENTE DE LOS ACUERDOS DE CONCESIN DE
SERVICIOS QUE NO CUMPLAN LOS REQUISITOS DE CONTROL
NO S
S
S
NO
NO
NO
NO
NO
Nuevo
Nuevo Existente
S
S
S
Rene slo el criterio
del control de uso?
Aplicar las normas
de contabilidad de
arrendatarios (IPSAS 13)
El activo es nuevo
o ya exista en la
contabilidad del
concedente?
Cumple el ACS los
requisitos de un
arrendamiento
(concedente =
= arrendador)
Aplicar las normas
previstas para
arrendadores
(IPSAS 13)
Registrar el exceso del valor
razonable del activo a la
conclusin del ACS sobre la
cantidad que el concedente
deber satisfacer al operador
en la reversin. Este activo
se ver incrementado con el
importe de los pagos que
el concedente pueda hacer
al operador durante la
duracin del ACS
El concedente
no registra el
activo.
Registra los
gastos
derivados del
ACS cuando
se devenguen
Dar de baja el
activo segn
disponen las
normas de
inmovilizado y
registrar los
posibles
gastos cuando
se devenguen
No reflejar el
activo y
registrar los
gastos
relacionados
con el ACS
cuando se
devenguen
Registrar el activo
durante todo el ACS.
A la finalizacin del
mismo darlo de baja
en cuentas segn
disponen las normas
de inmovilizado
Dar de baja en cuentas el
activo segn las normas
contables de
inmovilizado y reflejar
otro activo que recoja la
obligacin del operador
de revertir el activo
El activo es de nueva
construccin o era un
activo del concedente?
Rene el ACS
alguno de los
criterios de control?
PROCEDE DEL CUADRO 3
Existente
Rene slo el criterio de
control sobre cualquier
valor residual del activo?
El ACS no rene
ninguno de los
criterios de control
El concedente
detenta la
propiedad del
activo durante
la vigencia del
ACS?
El ACS cumple la definicin
de arrendamiento?
(concedente = arrendatario)
c) Otras cuestiones
El documento del IPSASB trata otras cuestiones en relacin con
los ACS que se resumen a continuacin:
c.1) Garantas y otros compromisos a cargo del concedente
(por ejemplo: asuncin de responsabilidad subsidiaria de pago
de los prstamos formalizados por el operador para financiar
la construccin del activo, en caso de que ste no pagase)
El IPSASB considera que si estas garantas y compromisos s cum-
plen la definicin de pasivo financiero, entonces debera aplicar el con-
cedente las disposiciones de la norma de instrumentos financieros
correspondientes a pasivos financieros (el referente es la NIC 39 has-
ta que el IPSASB apruebe una norma de instrumentos financieros). Si
el pasivo no cumple los requisitos para ser considerado financiero,
entonces se registrar una provisin, aplicando los criterios de la
IPSAS 19. Provisiones, activos y pasivos contingentes.
Vemos cmo se recurre a las normas generales de registro de pa-
sivos sin que en este punto se establezca una regulacin especfica y
distinta.
c.2) Ingresos a favor del concedente derivados de un ACS
Derivados de clusulas que disponen un reparto de las tarifas
cobradas por el operador a los usuarios entre ste y el concedente.
Segn el IPSASB, el concedente debe registrar el ingreso deriva-
do de este tipo de clusulas (as como los cobros pendientes) cuando
se devengan, de conformidad con el fondo econmico del acuerdo
principal y siempre que se estime que cualquier evento contingente
del que se hubiera podido hacer depender la percepcin, como pue-
de ser la consecucin de un determinado nivel de ingresos, ya se ha
producido.
Cobros establecidos en el contrato a favor del concedente.
Si el contrato que regula el ACS establece unos ingresos fijos a fa-
vor del concedente, ste los registrar cuando se devenguen duran-
te el plazo que dura el acuerdo, comenzando en la fecha de inicio del
perodo concesional, es decir, cuando la infraestructura est comple-
tamente operativa y el operador puede gestionarla, e iniciar la pres-
tacin del servicio por el que se van a cobrar las tarifas. Hasta enton-
ces el concedente no puede cumplir con su parte del acuerdo, que es
la de dar acceso al operador a la infraestructura.
Revista Espaola de Control Externo 184
Cuando la infraestructura est totalmente operativa, el concedente
puede reconocer los cobros que le atribuye el contrato, dependiendo
de las circunstancias del ACS, como ingreso, utilizando el mtodo li-
neal o bien aquel mtodo que mejor refleje el consumo econmico del
operador por su acceso a la infraestructura y/o el valor del dinero.
Cualquier anticipo recibido del operador antes del inicio de la
prestacin del servicio se registrar por el concedente como una
obligacin hasta que se devengue el correspondiente ingreso.
Informacin a incluir en la memoria de las cuentas anuales.
El documento del IPSAB concluye con una referencia a la infor-
macin que los concedentes de ACS deben incluir en la memoria de
las cuentas anuales:
i) Una descripcin general de los ACS vigentes en el ejercicio del
que se informa, incluyendo una justificacin de los motivos que han
llevado a su celebracin.
ii) La naturaleza y extensin de los derechos adquiridos con ob-
jeto del acuerdo (como, por ejemplo, la provisin de ciertos servicios
y la participacin en los ingresos).
iii) La naturaleza y extensin de las obligaciones, garantas y otros
compromisos asumidos por el ACS (por ejemplo, garantas de la deu-
da del operador, as como garantas de un mnimo nivel de ingresos
para el operador).
iv) Aspectos del ACS que puedan tener impacto en la prestacin
del servicio a los ciudadanos (por ejemplo, informacin sobre la ges-
tin y mantenimiento de la infraestructura, efectos del incumplimien-
to del operador en la prestacin del servicio, as como informacin
sobre la situacin financiera del operador).
v) Naturaleza e importe de los activos y pasivos que figuran en los
estados financieros del concedente y estn relacionados con el ACS.
3. CONCLUSIN
Los reguladores contables internacionales IASB e IPSASB han in-
cluido recientemente en sus agendas el tratamiento de ciertos tipos
de acuerdos de colaboracin pblico-privada, los llamados acuerdos de
concesin de servicios (ACS).
El IASB cuenta ya con una Interpretacin aprobada en relacin
con en este tema, la IFRIC-12. El IPSASB dispone de un documen-
to muy completo en relacin con estas operaciones con propuestas
El tratamiento contable de los acuerdos de concesin de servicios en las 185