El Servicio de Taxis ENTRENA CUESTA

E L S E R V I C I O D E T A X I S
Por
R A FA E L E NT R E NA C UE S T A
Profesor A djunto de Derecho A dministrativo de la Universidad de Madrid
SUMARIO: I. INTRODUCCIN.II. NATURALEZA DEL SERVICIO DE TAXIS: LOS LLAMADOS
SERVICIOS PBLICOS IMPROPIOS o VIRTUALES: A) Planteamiento. B) Los servicios pblicos
impropios o virtuales. C) Crtica de los mismos. D) Conclusiones.III. CREACIN DEL
SERVICIO: A) Introduccin. B) Elementos de la autorizacin exigida para prestar el
servicio de taxis. C) Encuadramiento de dicha autorizacin dentro de la teora general
de las autorizaciones de polica. D) Procedimiento para otorgar la autorizacin.
IV. PRESTACIN DEL SERVICIO: A) Relaciones entre el servicio y la Administracin.
B) Relaciones entre el servicio y los usuarios.V. EXTINCIN DEL SERVICIO: A) Extincin
por voluntad del titular de la autorizacin. B) Extincin por actos de la Administra-
cin: El problema de la revocacin de la licencia.
I .I NT R O DUC C I U.
E l ao 1957fueron aprobadas por los A yuntamientos de Madrid y
Barcelona las O rdenanzas reguladoras del servicio de taxis en los res-
pectivos Municipios (1). E sta circunstancia, unida a la amable invitacin
que el profesor GA R R I DO FA L L A nos formul para que dirigisemos un
S eminario a sus alumnos en la F'acultad de C iencias Polticas y E con-
micas de la Universidad de Madrid, nos llevaron a ocuparnos de nuevo
de una serie de problemas en que comenzamos a pensar durante otro
S eminario al que asistimos, esta vez como alumnos, en la Facultad de
Derecho de la misma Universidad, bajo la direccin de los profesores
JO R DA NA DE PO ZA S y GA R C A DE E NT E R R A . L as pginas que siguen cons-
tituyen, en gran medida, el resultado de las investigaciones realizadas en
ambos S eminarios. A l darlos a la imprenta importa resaltar que el tema
(1) Las Ordenanzas de Barcelona fueron aprobadas por el Ayuntamiento en pleno,
con el ttulo de Ordenanzas Municipales del Servicio pblico de auto-taxis en el trmino
municipal de Barcelona, el 29 de julio de 1957. Las de Madrid, tituladas Ordenanza
municipal para el servicio urbano del transporte automvil de alquiler con y sin
aparato taxmetro, el 6 de marzo de 1957 y el 7 de junio del mismo ao.
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RAFAEL ENTRENA CUESTA
escogido como objeto de nuestra investigacin, el servicio de taxis, nos
dar ocasin, pese a su singularidad, para el estudio de alguno de los
problemas que actualmente tiene planteada la doctrina ius administra-
tivista. C oncretamente, el de los servicios pblicos impropios o virtuales
y el de las llamadas autorizaciones ut facas o, tambin, autorizaciones
constitutivas de relaciones entre la A dministracin y los particulares.
De ambas categoras se afirma que estn en crisis. R especto de la
primera, son de todos conocidas las numerosas pginas que los autores
han dedicado al particular (2). L as monografas relativas a la segunda,
aunque menos conocidas en nuestra patria, posiblemente no tienen que
envidiar a aqullas en cuanto a su cantidad y a la calidad de quienes las
elaboraron. Baste citar que en el curso de un ao se han publicado en
I talia dos libros y tres artculos de revista sobre este tema y se celebr
un congreso para el estudio de alguna de las numerosas cuestiones a que
da lugar (3). C omo ha sealado BE R T R A ND R US E L L , el nmero de publica-
ciones sobre una materia, como el nmero de" grados de la temperatura
de una persona, marca el estado de salubridad de la misma. C uando son
elevadas, las materias o cuerpos de que se trata, puede afirmarse que estn
enfermos, necesitados de atencin. No es difcil, por tanto, dados los datos
que acabamos de exponer, afirmar la situacin de crisis en que se en-
(2) S obre la crisis del servicio pblico, vid. especialmente DE C O R A L L , La crise de
la notion juridique du service publie, Pars, 1954: V E DE L , Les bases constitutionnelles
du droit administratif, E ludes et documenta du C onseil d'E tat, Pars, 1954; C HA PUS ,
Responsabilit publique et responsabttit prive, segunda edicin, Pars, 1957, y R I V E R O ,
Hauriou et Favenement de la notion de service publie, L 'volution du Droit Public,
1956, pgs. 461-471.
(3) C omo todas las creaciones del hombre, ha escrito S A NDUL L I , las categoras jur-
dicas atraviesan sus perodos de crisis. Frecuentes indicios que florecen en partes
diversas en la doctrina del Derecho administrativo sealan cmo una categora que
atraviesa actualmente una fase de crisis, la de la autorizacin (Nolazioni in tema di
provvedimenti aulorizzativii, R iv. T rim. di Dir. Pubb., 1957, 4, pg. 784). V id. sobre
este tema recientemente Atti del convegno di Dtritto Amministralivo, R oma, 7-8, 1955.
Nuova R assegna di L egislazione, dottrina e giurisprudenza. 1955, pgs. 1451 y ss.;
BO DDA , Autorizzazioni amministralive, con particolare rijerimento alie licenze di com-
mercio, Nuova R assegna di L egislazione e Giurisprudenza, 1955, pgs. 1451 y S 9.;
S PA C NUO L O V I C O R I T A , V .: Considerazioni in tema di forme, finalit ed organi delta
disciplina pubblica dell'attivita econmica, R iv. T rim. di Dir. Pubb., 1957, pgs.
386 y ss.; Atli del secondo Convegno di diritto amminislralivo in materia di lizence
edilizie, citt di C astello, 1957; FR A NC HI NI , Le autorizzazione amministrative constiu-
Uve di rapporti giuridici )ra VAmministrazione e i privati, Miln, 1957,
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EL SERVICIO DE TAXIS
cuentra la teora de las autorizaciones administrativas y, en consecuencia,
la necesidad de investigaciones sobre las mismas.
E speramos que a lo largo de este estudio hayamos podido aclarar
algunas de las dudas que los estudiosos del Derecho administrativo tienen
planteadas acerca de las cuestiones que aqu tratamos. No es necesario
sealar, conocido cuanto precede, la postura metodolgica que la propia
elaboracin de este trabajo encierra: partimos de la necesidad de estu-
diar los problemas de la parte general del Derecho administrativo en el
propio terreno donde surgen y se desarrollan: dentro de la parte especial
de esta rama del Derecho.
I I .NA T UR A L E ZA DE L S E R V I C I O DE T A X I S : L O S L L A MA DO S S E R V I C I O S
PBLICOS IMPROPIOS O VIRTUALES.
A ) E l primer problema a considerar al iniciar el estudio del servicio
de taxis es el de su naturaleza. S i interrogamos a un profano sobre este par-
ticular, con toda seguridad responder que nos encontramos en presen-
cia de un servicio pblico. Pero esta circunstancia no debe llevarnos a
aceptar su opinin. E n el mundo del Derecho las palabras tienen un sig-
nificado distinto que en el de la calle. A unque la frontera entre la lengua
jurdica y la lengua corriente es incierta, como ha sealado R I V E R O , con-
viene cuidarse de no incorporar en el mundo jurdico un trmino del len-
guaje vulgar, hasta tanto no aclare el estatuto jurdico del objeto a que
se aplica (4).
De afirmar que el servicio de taxis es un servicio pblico, estara-
mos contraviniendo las opiniones de la doctrina y las disposiciones del
Derecho positivo sobre esta categora jurdica. A unque no falten textos
que emplean lisa y llanamente el trmino servicio pblico para el ser-
vicio de taxis, como ocurre con el captulo 12 del C digo de C irculacin
de 25 de septiembre de 1934 y con la propia O rdenanza reglamentadora
de este servicio en Barcelona, es lo cierto que la regulacin que ambos
textos legales contienen discrepa de la que se ha convenido en aplicar a
esta categora. L a inexactitud con que en aqullos se emplea es evidente,
como veremos con ms detenimiento en el iapartado I I I .
A nte esta circunstancia, los autores de los diversos pases se han englo-
(4) Hauriou et l'avenement..., cit., pg. 463.
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BAFAEL ENTRENA CUESTA
bado el servicio de taxis dentro de los que llaman servicios pblicos im-
propios o virtuales (5). E llo nos sita de forma directa y apremiante ante
la necesidad de estudiar los orgenes de esta categora jurdica y su ad-
misin en E spaa para ver si su aceptacin se encuentra justificada. Di-
cho con otras palabras, es necesario averiguar si el trmino que se propone
aclara el instituto jurdico del objeto a que se aplica.
B) A unque el rgimen que se asigna por los autores que aceptan esta
terminologa es idntico para los servicios pblicos impropios y virtuales,
los orgenes de ambas expresiones son distintos (6 ). Mientras que la cate-
gora de los servicios pblicos impropios es fruto de las investigaciones
de DE V A L L E S , la de los servicios pblicos virtuales tiene su origen en
la jurisprudencia del C onsejo de E stado francs y en los comentarios que
de la misma nos ofrecen los autores de aquel pas. Pasemos a estudiarlas
para ver, seguidamente, cmo han sido recogidas en nuestra patria.
a) C omo decimos, el trmino servicio pblico impropio es creacin
de A rnaldo DE V A L L E S en su monografa sobre / servizi pubblici, publi-
cada formando parte del Primo Trattatto de O R L A NDO en 1930 (7).
E n la opinin de este autor, la idea informadora de la nocin de ser-
vicio pblico es la de que ste sea establecido para el pblico; es decir,
para la masa indeterminada de ciudadanos que se encuentran en la nece-
sidad y con las condiciones de reclamarlo. E s, por tanto, un concepto
objetivo, fundado en la funcin que desarrolla. E sto hace aade que
el Derecho positivo trate como servicios pblicos, tanto los ejercitados
por entes pblicos como los prestados por los particulares mediante la
correspondiente autorizacin. E n el primer caso, la actividad es pblica
desde el punto de vista subjetivo; en el segundo, es privada y slo se
(5) Sic. DE VALLES, / servizi pubblici, Primo Trattato de ORLANDO, VI, p. 1., Mi-
ln, 1930, pg. 617; GIANNINI, Lezioni di diritto amministrativo, I, Miln, 1950, p-
ginas 171 y se.
(6) Resulta curioso observar la ignorancia recproca en que respecto de las
doctrinas elaboradas sobre algunas de las categoras fundamentales del Derecho
administrativo, se encuentran los autores de algunos pases. Esta circunstancia es la
que ha llevado recientemente a RIVERO a distinguir entre pases de doctrina jurdico-
administrativa cerrada y de doctrina jurdico-administrativa abierta, citando a Francia
y Alemania como ejemplos tpicos de los primeros, y considerando a Espaa como la
muestra ms acabada de sincretismo doctrinal. (Cours de Droit adminisratif compar.
Les cours de Droit, Pars, 1956-57, pgs. 123 y 144 y ss.)
(7) Cfr. pgs. 395 y 396.
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somete a ciertas normas de Derecho pblico. De aqu que si bien existen
muchas analogas entre ambas actividades, tambin se den notables dife-
rencias. No se puede precisar abiertamente cul de los dos tipos sea >:\
propio y cul el impropio, pero como no se trata de buscar la preferencia
entre ambos sistemas concluye, sino de delimitar la nocin jurdica
de las dos categoras, pueden llamarse servicios pblicos en el sentido
propio los que son tambin pblicos desde el punto de vista subjetivo,
porque ste es el elemento que determina el carcter pblico de los dis-
tintos institutos. S ern, en cambio, servicios pblicos en sentido impro-
pio, segn este autor, aquellos que desde el punto de vista subjetivo cons-
tituyen actividades privadas y reciben el nombra, no la cualidad, de p-
blicos, por la tradicin y por el uso comn en razn de su funcin, pero
que, sin embargo, como actividad privada estn sujetos a un rgimen
especial de Derecho pblico, porque pueden estar regulados, por esta
rama del Derecho muchas de las relaciones entre sus titulares y los entes
pblicos de una parte, y con los particulares destinatarios del servicio,
de otra.
De servicio pblico propio slo puede hablarse, por tanto, cuando es
asumido por un ente pblico y se ejercita por el mismo, sea directamente
sea por medio de concesionarios. E n cambio, para que se d el servicio
pblico impropio se requieren los siguientes requisitos:
1) Que se trate de una actividad dirigida al pblico sin distincin
de personas. E s lo que DE V A L L E S llama La destinazione al pubblico
dell'attivit privata.
2) L a obligatoriedad de una tarifa.
3) L o que mejor califica la naturaleza del servicio pblico impro-
pio es el acto administrativo en virtud del cual se establece. E ste acto
es una autorizacin (8).
b) Mientras que, como se ha visto, el trmino servicio pblico im-
propio tiene un origen doctrinal, el de los servicios pblicos virtuales
constituye fundamentalmente una creacin de la jurisprudencia del Con-
seil d'Etat. C omo en el caso de I talia, sin embargo, podemos citar aqu
un autor que ha sido el encargado de dar cuerpo al trmino que exami-
namos. Nos referimos a C HE NO T , que, basndose en las tesis mantenidas
por L A R O QUE en su comentario a diversos arrts de los aos 1932 y si-
(8) Op. cit., paga. 613 y es.
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RAFAEL ENTBENA CUITA
guientes, ha defendido reiteradamente, primero como comisario del Go-
bierno en las conclusiones del arrt Radio-atlantique y despus en diversas
monografas, que, si una actividad privada presenta un inters general
suficientemente caracterizado y adems est subordinada a una autoriza-
cin administrativa porque se ejerce sobre el dominio pblico, dicha
actividad constituir un servicio pblico virtual, de donde derivar la exi-
gencia de someterla a un rgimen especial (9).
L os requisitos, por tanto, para que se d un servicio pblico virtual,
son los siguientes:
1. L a necesidad de una autorizacin, que se prestar para el ejercicio
de actividades en bienes integrantes del dominio pblico.
2. Que la actividad que se presta sea de inters general.
3. L a existencia de un rgimen especial consistente fundamental-
mente en la necesidad de realizar determinadas prestaciones y de some-
ter a tarifacin la actividad que se desarrolla (10).
c) E n nuestra patria, los servicios pblicos impropios o virtuales no
han sido objeto hasta ahora de un estudio geneial, habiendo sido prin-
cipalmente A L BI el defensor de los mismos en su versin italiana, que
recoge a travs de las pginas que BI E L S A les dedica (11). E n la opinin
del autor espaol la exigencia de que el servicio pblico sea prestada por
la A dministracin o por un particular concedente de la misma, debe con-
siderarse como un prejuicio doctrinal del que conviene liberarse para
(9) C fr. sobre los servicios pblicos virtuales: WA L I NE , Vicissitudes recentes de la
notion de service publie, Revue adminisirative, 1948, 5, pg9. 23 y ss.; CHENOT, La
notion de service publie dans la jurisprudence economique du Conseil d'Etat, Etudes et
Document, 1950, pgs. 77 y ss., dem, Organisation economique de l'Etat, Pars, 1951,
pgs. 288 y ss.; WALINE, Traite elmentaire de Droit administratif, 6.* ed., Pars, 1952,
pgs. 309 y ss.; BUTTGENBACH, Thorie genrale des modes de gestin des services
publics en Belgique, Pars, 1952, pgs. 392 y ss. y passim; LAUBADERE, Traite elmentaire
de Droit Administratif, Pars, 1953, 556 y ss.
(10) Conviene sealar que la categora de los servicios pblicos virtuales ha sido
sometida a duras crticas por algunos de los ms renombrados autores franceses y en
especial por WALINE, que no ve en la misma sino un intento de justificar los excesos
cometidos por la Administracin al emplear prerrogativas que no le haban sido pre-
viamente atribuidas por preceptos de rango legal (Traite, cit., pg. 313).
(11) Cfr. ALB, El servicio pblico municipal y sus modos de gestin, Revista de
Estudios de la Vida local, nm. 35, pgs. 652 y ss., nm. 36, pgs. 876 y passim;
BIELSA, Derecho administrativo, Buenos Aires, 1955, I, pgs. 477 y ss. ALVAREZ SENDN
denomina a estos servicios servicios de necesidad, citando el de taxis como una de
sus manifestaciones (Tratado General de Derecho Administrativo, I, Barcelona, 1958,
pginas 495-497).
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adoptar la tesis de que existen servicios pblicos que no son efectuados
por la A dministracin ni por el concesionario en representacin de sta.
E n todo caso, mantiene la diferencia entre servicios pblicos propios e
impropios con arreglo a las bases que hemos visto sienta DE V A L L E S . E n
consecuencia, viene a considerar los servicios pblicos impropios, que el
denomina empresa reglamentada, como una de las formas de gestin de
los servicios pblicos.
E n cuanto a los servicios pblicos virtuales, su existencia ba sido de-
fendida entre nosotros por A L V A R E Z GE .-NDIN en su T ratado. L o que ms
importa sealar, sin embargo, respecto de este tipo de servicios es que
puede verse una influencia de la tesis del C onsejo de E stado, elaborada
por C HE NO T , en algunos de los preceptos que se contienen en el ttulo 1.
del R eglamento de S ervicios de las C orporaciones L ocales, de 17 de junio
de 1955.
S egn el artculo 1. de este R eglamento, en efecto, las C orporaciones
locales podrn intervenir la actividad de sus administrados... 4.) en
los servicios de particulares destinados al pblico mediante la autoriza-
cin especial o privativa de bienes de dominio pblico, para imponer la
prestacin de aqullos debidamente y bajo tarifa. E l artculo 17 especi-
fica que en la reglamentacin de estos servicios corresponder a las C or-
poraciones locales otorgar la autorizacin, aprobar las tarifas del servicio,
fijar las condiciones tcnicas y determinar las modalidades de prestacin,
las garantas de inters pblico y las sanciones aplicables en caso de
infraccin, as como los supuestos en que procediere revocar la autori-
zacin.
C omo se ve, las influencias de la teora del servicio pblico virtual
son evidentes: S e parte, para regular un servicio, de la doble circuns-
tancia de que tenga inters general y que se preste en los bienes de domi-
nio pblico. A mbos extremos concurren en el supuesto del servicio de
taxis y por ello, acertadamente, la ordenanza reglamentadora de este ser-
vicio en Madrid se refiere repetidas veces a este R eglamento como com-
plemento de las normas que en ella se contienen.
C ) Parece llegado el momento de realizar el examen crtico de la
teoras y preceptos legales que hasta ahora hemos expuesto. C omo se ve,
las categoras de los servicios pblicos impropios y los virtuales coinciden
en todo, excepto en la base de que parten: para que se d un servicio
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pblico virtual es necesario que se preste en bienes de dominio pblico.
Por ello, al realizar la crtica que nos proponemos, ofreceremos unas
objeciones oponibles slo a quienes defienden la existencia de los servi-
vicios pblicos virtuales y otras aplicables a ambas categoras. E mpece-
mos p_or el primer tipo de objeciones:
a) L a referencia a la titularidad del dominio pblico como circuns-
tancia justificativa de la reglamentacin de las actividades que sobre el
mismo se desarrollan, constituye, como ha sealado GA R C A DE E NT E R R A
en varias ocasiones, un paso atrs en la evolucin del Derecho adminis-
trativo (12). Puede considerarse, en efecto, una supervivencia de la teora
del dominio eminente, que slo tiene razn de ser antes de que se elabore
el concepto de soberana. S e confunde la propiedad del territorio con la
soberana sobre el mismo y como consecuencia de sta, con la potestad
de imperio sobre todos los ciudadanos. Pretender basar la posibilidad de
regular una actividad en la circunstancia de que se ejercite sobre los bie-
nes que a un ente pblico corresponden, es tan absurdo, segn afirma el
citado autor, como que un casero pretendiese reglamentar las actividades
de los inquilinos por la simple circunstancia de que habitan en una casa
que a l le pertenece. R azones como las expuestas han movido a la doc-
trina y al Derecho positivo de los diversos pases a abandonar la teora
del lien indivisible, abandono que. sin embargo, no ha sido definitivo, con
lo que vuelve a darse un nuevo ejemplo del fenmeno de la inercia de las
tcnicas en el Derecho administrativo.
Nuestro C onsejo de E stado, en dictamen de 7 de julio de 1948, se ha
expresado en forma terminante en contra de la tesis del lien indivisible
al examinar las pretensiones de una Diputacin Foral de regular los trans-
portes por carretera basndose en la circunstancia de que a ella le corres-
ponda la titularidad de la misma. S us razones fueron las que siguen:
L a facultad ordenadora de servicio pblico de los transportes no emana
de la titularidad del dominio pblico, que es la carretera sobre la cual
los transportes deben realizarse, sino del poder de polica en general;
las' facultades de la A dministracin en la materia no son las meras facul-
tades de un propietario para ordenar el usar de sus cosas, sino las facul-
tades superiores en cuanto poder pblico para ordenar al bien comn
(12) C fr. GA R C A DE E NT E R R A , La ordenacin jurdica de los transpones madrileos,
Madrid, 1954, pgs. 26 y ss., y Problemas actuales del rgimen local, S evilla, 1958,
pgs. 48 y ss. y 72 y ss.
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una actividad social de los administrados. S i de otro modo fuese, habra
que salvar del rgimen dispuesto por la A dministracin C entral, no slo
el transporte realizado sobre las carreteras de las provincias aforadas,
sino tambin el que se cumple sobre todos los caminos y carreteras pro-
vinciales y municipales de E spaa, lo que, adems de ser absurdo, ira
expresamente contra la L ey de 27 de diciembre de 1947.
T ambin el Derecho positivo abandona cada vez con ms frecuencia
la tesis expuesta, como se ve en el R eglamento de 27 de enero de 1956,
regulador del S ervicio del Gas, en el que se distingue claramente las
facultades de la A dministracin C entral en uso de su soberana, y de las
corporaciones locales como titulares del dominio en orden a la regla-
mentacin del citado servicio (13).
C on carcter ms general, el R eglamento de Bienes de las C orpora-
ciones L ocales de 27 de mayo de 1955 establece en los aparta-dos 2 y 3
de su artculo 58 que ser de aplicacin sobre sus preceptos los del R e-
glamento de S ervicios cuando la utilizacin de bienes de uso pblico
fuesen como la base necesaria para la prestacin de un servicio pblico
municipal o provincial (14).
Pero, como se ve, el abandono de la postura que criticamos no ha sido
absoluto, puesto que precisamente el mismo R eglamento de S ervicio de
las C orporaciones locales va a apoyarse en el hecho de que unos servicios
se presten al pblico mediante la autorizacin especial o privativa de
bienes de dominio pblico para hacerlas objeto de un tratamiento espe-
cial, sealando incluso en el apartado 2 de su artculo 17 que las autori-
zaciones para prestar estos servicios se otorgarn con arreglo al R egla-
mento de Bienes de las E ntidades L ocales. L a falta de unidad de criterio
en dos R eglamentos que se dictan con escasa diferencia de das por los
mismos organismos y que son en gran parte complementarios, no puede
ser ms flagrante. C omo no puede resultar ms absurdo que para regla-
mentar el servicio de taxis haya que basarse en el hecho, completamente
accesorio, de que este servicio se preste sobre bienes de dominio pblico.
Mucho ms en consonancia con la doctrina y el Derecho positivo actual
habra sido permitir a las C orporaciones locales la reglamentacin de
(13) C fr. C O NS E JO DE E S T A DO , Recopilacin de la doctrina legal, 194849, Madrid,
1950, pgs. 161 y 162.
(14) V id. sobre este punto GA R C A DE E NT E R R A , El servicio pblico del gas, en
Problemas..., cit., pgs. 72 y ss.
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RAFAEL ENTBENA CUESTA
aquellas actividades privadas que por el objeto sobre que recayesen y los
particulares a que se destinasen fuesen consideradas como de inters
general.
S i hubiramos de elegir, por tanto, entre la categora del servicio
pblico impropio y la del servicio pblico virtual, nos inclinaramos
necesariamente por la primera, ya que. no les son oponibles objeciones
tan fundamentales como las que se acaban de recoger. Pero es el caso
que tampoco el trmino servicio pblico impropio nos parece aceptable,
por las razones que pasamos a exponer:
b) L a primera razn para rechazar la aceptacin de las categoras
examinadas es la imprecisin misma de la nocin de servicios pblico,
con toda justicia considerada como una de las ms inciertas y nebulosas
de cuantas existen en el campo del Derecho pblico (15). S i un con-
cepto ya de por s impreciso se le califica con adjetivos como el de im-
propio o virtual, corremos el peligro de hacerlo completamente inservible.
Pero es que, adems, como ya hemos puesto de manifiesto, si una
categora jurdica slo debe ser aceptada cuando aclara el rgimen del
objeto a que se aplica, es lo cierto que tal no ocurre con las que estamos
criticando. L os autores parecen estar de acuerdo en estimar que se da
servicio pblico cuando la satisfaccin de fines de inters general es
asumida por un ente pblico que desarrolla en tal sentido una actividad
por s o por tercera persona. Pues bien: estas circunstancias no se dan
en el caso de los servicios pblicos impropios o virtuales, donde, como
advierten los propios creadores de ambos trminos,'la actividad que se
presta contina siendo privada, y no existe sino una reglamentacin
realizada a travs de la autorizacin que faculta a particulares para el
ejercicio de la misma.
L a afirmacin que precede nos conduce al terreno en el que debe
centrarse el problema que tenemos planteado: para prestar estos pre-
tendidos servicios pblicos impropios o virtuales, se exige una auto-
rizacin y como consecuencia de su otorgamiento el particular quedar
obligado a realizar su actividad dentro de los lmites que se contienen
en la citada autorizacin o de los preceptos que se fijan en el R egla-
(15) ALESSI, Sistema Istituonale del diritto amministrativo italiano, Miln, 1953,
pg. 344 (nota). Vid. una crtica de los llamados servicios pblicos impropios en
GARCA-TREVIJANO, Aspectos de la Administracin econmica, en el nmero 12 de esta
REVISTA, pgs. 27 y 88.
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ment, en el caso presente la ordenanza de taxis, regulador de la acti-
vidad de que se trate y disposiciones complementarias. E st claro, por
ello< que las medidas que se aplican constituyen medidas tpicas de la
actividad de polica administrativa. S i las tcnicas empleadas son enton-
ces tcnicas de polica, habr que huir del empleo de un trmino que
nos haga pensar en las tcnicas de servicio pblico. De la misma forma
que se disciplinan numerosas empresas particulares las llamadas em-
presas o establecimientos privados de utilidad pblica en considera-
cin de la importancia para la colectividad de los bienes que producen,
tambin se regulan con medidas de polica otras empresas por razn
del inters de los servicios que prestan. S on, por tanto, medidas de poli-
ca, como lo demuestra, por lo dems, el hecho de que la base legal
para la regulacin actual del servicio de taxis se encuentre, aparte de los
preceptos del C digo de C irculacin, en los del ttulo 1. del R eglamento
de S ervicios de las C orporaciones L ocales que, como es sabido, llevan
como epgrafe intervencin administrativa en la actividad privada (16 ).
De no adoptar esta postura, se podra llegar a considerar con un
poco de buena voluntad, como ha sealado FO R T I con su peculiar agu-
deza, como servicio pblico el del propietario de una tahona que su-
(16) Como puede apreciarse no estimamos conveniente sustituir el trmino polica
por el de intervencionismo, como proponen algunos autores cuya tesis ha sido la seguida
por el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, y ello por varias razones.
En primer lugar, el trmino intervencionismo puede inducir a confusin. El Estado
interviene las actividades de los administrados tanto en los supuestos que pretenden
incluirse bajo esta denominacin, como cuando promueven aquellas actividades mediante
las medidas de fomento o cuando las suple o sustituye prestando servicios pblicos. En
segundo lugar, no creemos que puedan oponerse serias objeciones para considerar como
limitaciones a la actividad de los particulares, las obligaciones positivas de hacer que se
les impone. Finalmente, no resulta aconsejable crear una nueva categora jurdica
cuando las antiguas pueden cumplir la misma finalidad que las que ahora se establecen.
Si las actividades que ahora asume la Administracin se realizan aplicando los medios
tradicionales de polica administrativa, es decir, si reciben el mismo tratamiento jurdico
que
1
aquellas otras que tradicionalmente integran la polica, debern tambin conside-
rarse como manifestaciones de la polica administrativa. No existe razn, para crear una
nueva categora, la del intervencionismo en sentido estricto, cuando sus funciones eran
realizadas perfectamente por la de polica administrativa, de vieja tradicin en nuestro
ordenamiento jurdico. Esto resolta evidente, por lo dems, si se tienen en cuenta los
medios a travs de los cuales las Corporaciones Locales pueden intervenir las activi-
dades de sus administrados segn el artculo 5. del Reglamento de servicios anfes
citado. Basta la simple lectura de dicho artculo para comprobar que los medios a que
alude son los tradicionales de la polica administrativa (Cfr. GARRIDO FALLA, Las trans-
formaciones del rgimen administrativo, Madrid, 1954, pgs. 116 y ss.).
39
ministra el paa a todo un barrio; sobre todo si se tiene en cuenta que
el inters de la A dministracin pblica podr descubrirse en las medidas
de polica de diverso tipo relativas a la produccin del pan. Pero est
claro que por este camino dejara de existir actividad privada (17).
D) De lo dicho hasta aqu se desprende la necesidad de rechazar los
trminos servicio pblico impropio y servicio pblico virtual. S i las medi-
das que regulan esos servicios son de polica, deberemos emplear otro
trmino que est ms en consecuencia con los usuales en esta zona de
la actividad administrativa. Proponemos por ello que se consideren estos
servicios como servicios de inters pblico, con lo que corrern parale-
los con los establecimientos privados de utilidad pblica ampliamente
estudiados por la doctrina. S on, por tanto, servicios privados, pero por
el inters que ofrecen para la colectividad, la A dministracin podr
someterlos a una serie de controles que se iniciarn con la exigencia de
la autorizacin, y se mantendrn a lo largo del desarrollo de la actividad
autorizada mediante la necesidad de someterse no ya a las condiciones,
trminos y modos que a dicha autorizacin se aadan, sino, lo que ser
ms frecuente, a toda una disposicin de carcter reglamentario. E ste
es justamente el caso del servicio de taxis, que, por tanto, debe ser con-
siderado como un servicio de inters pblico. S ervicio privado, pero que,
por ser de utilidad general, est sometido a una intensa regulacin a
travs de medidas de polica. C omo ha sealado FR A NC HI NI , el definir
un servicio o una actividad como de inters pblico o de utilidad
pblica sirve para indicar que estas actividades, aunque continen sien-
do privadas, tienen una relevancia que trasciende los trminos estrictos
del inters privado, por lo que deben ser tenidas en consideracin para
la consecucin indirecta de los fines pblicos. Pem de aqu no cabe
deducir que las actividades en cuestin sean expresin concreta de ser-
vicios pblicos (18).
(17) Lezioni di Diritio amministrativo, I, 253, aples, 1926, pg. 253.
(18) Cfr. FRANCHNI, L'autorizzazioni..., cit., pgs. 124 y 125. La circunstancia
de que mediante la prestacin de los servicios de inters pblico, y de la regla-
mentacin que de los mismos se efecta se cumplan finalidades de servicio pblico, no
debe llevarnos a la conclusin de que estamos en presencia de un servicio pblico. No
importa los fines que se persiguen, sino las tcnicas empleadas por la Administracin
para conseguirlos. El moderno Derecho administrativo emplea cada vez con ms
frecuencia lo que podramos denominar, el intercambio de las tcnicas. Es decir, el
empleo de unas tcnicas que iradicionalmente se aplicaron en una zona de la actuacin
40
I I I .C R E A C I N DE L S E R V I C I O .
A ) Uno de los principios generales en nuestro Derecho administrati-
vo es el de la exigencia de una disposicin de carcter general para la crea-
cin de los servicios pblicos. Una vez creado el servicio pblico, podr
elegir la A dministracin entre las distintas formas de prestacin que la
doctrina ha elaborado y regula el Derecho positivo. C omo la satisfaccin
de las necesidades que mediante la prestacin de los servicios pblicos
se persigue, ha sido asumida por la A dministracin pblica, ser nece-
sario, para que un particular pueda realizarla, que aqulla le transfiera-
las facultades que en este sentido le corresponden. S e exige el acto de
concesin al particular del servicio de que se trate. C omo quiera que la
concesin se otorga mediante un contrato, para la formulacin de este
contrato ser necesario adoptar alguna de las formas que se establecen
en el captulo V de la L ey de A dministracin y C ontabilidad, del E stado
modificado por L ey de 20 de diciembre de 1952, o en el R eglamento
de contratacin de las C orporaciones L ocales de 9 de enero de 1953, si
no existen otras normas especficas en la materia (19).
. L a situacin es distinta en el caso del servicio de taxis. No existe
aqu, como bemos sealado reiteradamente, un servicio pblico, sino
administrativa para el logro de metas distintas de las que presidieron su nacimiento.
As, finalidades de fomento se cumplen a travs del empleo de medidas de polica;
como ocurre, por ejemplo, con la orden de 11 de agosto de 1953 sobre proyeccin obli-
gatoria de pelculas de produccin nacional. Medidas de polica son igualmente las
que emplean en numerosas ocasiones para la persecucin de finalidades de servicio
pblico. El servicio que estamos realizando constituye un claro ejemplo de ello. Esta
proliferacin de la actuacin policial del Estado, que cada vez persigue ms sus fines
mediante el establecimiento de'limitaciones, ha dado lugar a que ROBSON llegue incluso
a afirmar que although it is ojien said ihal the rise of the social service state is the
leading characteristic oj the 20th century, nuxny of the most important modern functions,
of Government consis of regulatory poivers... ralher than of service powers (Ad-
ministrative Lata in England, 1914-1918, en British Government since 1918, 3.* impre-
sin, Londres, 1957, pgs. 110-111). Los ejemplos de servicios de inters pblico en
nuestro Derecho positivo son muy numerosos. Este carcter tendrn los servicios
prestados por los guas, guas-intrpretes y Correos de turismo, cuyo Reglamento fue
aprobado por O. de 17 de julio de 1952. Igual naturaleza puede asignarse a las pro-
fesiones sanitarias, por lo que ZANOBINI entiende que su regulacin no debe consi-
derarse como una manifestacin de la polica administrativa (Vid. sobre este punto
ENTRENA CUESTA, Apuntes de Derecho administrativo (Parte TZspecial), Madrid^ 1958-
1959, pgs. 122 y ss.).
(19) Vid. sobre esta materia ENTRENA CUESTA, Consideraciones sobre la teora
general de los contratos de la Administracin, en esta REVISTA, nm. 24, pgs. 29 a 74.
41
simplemente un servicio de inters pblico; los particulares prestan una
actividad ntimamente conexionada con los intereses colectivos, por lo
que la A dministracin no puede desentenderse e la manera en que la
realizan. Pero esta actividad contina siendo actividad privada; la A d-
ministracin no la ha tomado para s. Por ello, los nicos medios que
puede emplear para regularla son los tradicionales de la polica admi-
nistrativa.
E n efecto, tanto el C digo de circulacin en sus artculos 175 y si-
guientes, como el R eglamento de S ervicios de T as C orporaciones L oca-
les, establecen el requisito de la autorizacin previa para la prestacin
de aquellos servicios que se realizan mediante la utilizacin especial
o privativa de los bienes de dominio pblico; entre estos servicios debe
incluirse el que estamos estudiando.
E llo nos conduce a estudiar los elementos, caracteres y procedimien-
to de otorgamiento de la autorizacin para el establecimiento del ser-
vicio de taxis.
B) E n otro lugar hemos definido la autorizacin de polica, jugando
con las ideas que a principios de siglo expusiera DO NA T I , como una decla-
racin de voluntad de la A dministracin pblica con la que se permite
a otro sujeto pblico o privado el ejercicio de un derecho, de que ya era
titular, previa valoracin de la oportunidad de tal ejercicio con relacin
a aquella zona del orden pblico que el sujeto autorizante debe tute-
lar (20). E n esta definicin se contienen los diversos elementos de la
autorizacin de polica, que se concretarn en cada caso segn la mate-
ria de que se trate. V eamos cules son estos elementos en lo que a la
autorizacin para el establecimiento del servicio de taxis se refiere.
a) E l sujeto activo de toda autorizacin de polica es la A dminis-
tracin pblica, entendido este trmino en sentido amplio. E s decir,
tanto la A dministracin estatal como los entes pblicos menores. A cul
de estas esferas de la A dministracin corresponde autorizar el estable-
cimiento de una empresa de taxis?
C omo ha subrayado GA R C A DE E NT E R R A , en materia de transportes
municipales se da una oposicin entre las normas especficas de cada
uno de los medios de transporte y las que se contienen en la L ey de
20) C fr. nuestros Apuntes, cit pg. 49 y ss.; DO X A T I , Alto complesso, autorizza-
gione, approvazione, A rchivo giurdico, 1903, pg. 22.
42
R gimen local y preceptos que la desarrollan. Mientras que las primeras
atribuyen la competencia para otorgar los servicios pblicos de trans-
porte a la A dministracin central, las segundas consideran a las C orpo-
raciones L ocales como los entes indicados para regular los servicios p-'
blicos que se prestan dentro del trmino municipal. E sta oposicin se
resuelve a favor de los preceptos citados en primer lugar, con lo que,
salvo los supuestos que el referido autor contempla, el rgano compe-
tente para conceder los servicios pblicos municipales estar encuadrado
en la A dministracin central (21).
Dicba oposicin no se da en el supuesto del servicio de taxis, y ello
precisamente porque no se trata de un verdadero servicio pblico. T anto
el C digo de circulacin como el R eglamento de servicios de las C orpo-
raciones L ocales, como, finalmente, las ordenanzas reglamentadoras de
taxis de los diversos Municipios, atribuyen a los A yuntamientos la com-
petencia para otorgar la autorizacin para el establecimiento del servicio
que estamos estudiando.
b) Mediante la autorizacin de polica, en segundo lugar, se per-
mite a otro sujeto el ejercicio de un derecho. O bsrvese que en este su-
puesto el sujeto a que se refiere la autorizacin no ha de ser precisa-
mente un sujeto pblico, una A dministracin pblica. Quiere decir en-
tonces que los destinatarios de las autorizaciones de polica pueden ser
los siguientes:
1. O tro sujeto pblico. S i el ordenamiento jurdico establece la
prohibicin de ejercitar una determinada actividad con la reserva de
autorizacin, dicha prohibicin afectar tanto a los sujetos privados como
a los sujetos pblicos que pretendan desarrollar la actividad en cuestin.
A s, si el E stado pretende, por ejemplo, edificar, deber solicitar la
autorizacin pertinente del A yuntamiento del trmino municipal en que
haya de levantarse el edificio de que se trate.
2. E l destinatario normal de la orden de polica, sin embargo,' ser
un sujeto privado.
L os problemas a plantearnos en el supuesto de la autorizacin para
el establecimiento del servicio de taxis son los siguientes: 1) Podr
organizar el S ervicio de taxis un ente pblico?; 2) E n cuanto a los suje-
(21) La ordenacin jurdica, cit., pgs. 10 y ss.
43
tos privados, pueden ser destinatarios de la autorizacin slo las per-
sonas fsicas o tambin las personas jurdicas?
E n lo que se refiere a la primera cuestin, no creemos exista incon-
veniente en admitir la posibilidad de que el mismo Municipio organice
el servicio de taxis, sometindose a idnticas normas que los particulares,
siempre que se observen los dems preceptos reguladores de este tipo de
actividad municipal.
E n cuanto a la posibilidad de que las personas jurdicas organicen
el servicio de taxis, en principio parece necesario resolver la cuestin
en sentido positivo. S in embargo, sern las O rdenanzas reglamentadoras
del servicio en cada Municipio las encargadas de precisar este extremo.
A s, mientras que las que lo regulan en Barcelona establecen en su ar-
tculo 654 que no podrn ser titulares de un permiso de circulacin de
auto-taxis las personas jurdicas, las de Madrid, aunque no se refieren ex-
presamente a esta cuestin, admiten implcitamente dicha posibilidad
cuando en el apartado e) de su artculo 11 sealan que no podr figurar
ms de tres licencias a nombre de una misma persona o empresa.
R esuelta la cuestin del destinatario de la autorizacin, interesa se-
alar los requisitos que ste ha de reunir. A este respecto es necesario
distinguir entre el titular de la autorizacin, el conductor del vehculo
y el vehculo mismo.
E n cuanto al primero, se exige como norma que tenga dos aos de
residencia en el Municipio y se establece en ocasiones determinadas in-
compatibilidades. A s, no podrn obtener la autorizacin, segn el ar-
tculo 11 de la O rdenanza de Madrid: 1. L os concejales durante el pe-
rodo de su mandato, tanto para s como para sus cnyuges y descendien-
tes en lnea directa o colateral. 2. L os funcionarios, empleados y subal-
ternos municipales, ya personalmente o por medio de tercero, y-aun sus
cnyuges o descendientes en lnea directa o colateral. 3. E l personal,
jefes, oficiales, clase de tropa y soldados o agentes del C uerpo guberna-
tivo de Polica de T rfico. 4S L os agentes de C irculacin de O bras P-
blicas. T odas estas incompatibilidades alcanzan tambin a la imposicin
de personas extraas y rigen tan slo desde la fecha de aprobacin de
las citadas ordenanzas. S e establece igualmente una limitacin en cuanto
al nmero de autorizaciones de que puede ser titular una persona, n-
mero que se fija en tres en la ordenanza de Madrid, como hemos visto,
y en dos, segn el artculo 654, de las de Barcelona.
44
E n cuanto al conductor, el requisito principal que se le exige es el
de que se halle en posesin del carnet municipal de conductor especial
para esta clase de automviles.
Finalmente, el vehculo deber reunir determinadas condiciones de
antigedad, nmero de plazas, pintura, etc., etc.
c) C omo se seala en la definicin, el sujeto autorizado era ya titu-
lar del derecho que se le permite ejercitar. E sta nota constituye el dato
ms caracterstico de las autorizaciones de polica y concretamente de
aquellas que se otorgan para el establecimiento del servicio de taxis-, lo
que permite distinguirlas de los .dems actos administrativos negociales
que ms parecido ofrecen con las mismas.
E n efecto, mientras que la persona que pretende prestar un servicio
pblico carece del derecho para realizar esta actividad, puesto que me-
diante la creacin del servicio ha sido reservada para s por la A diri
nistracin, en el caso del particular que presta un servicio de taxis la
actividad contina siendo privada, y, si bien es cierto que-a travs de
la autorizacin se ampla la esfera jurdica del destinatario de la misma,
ello
1
se verifica mediante lo que la doctrina italiana ha denominado la
remozione di limiti, la remocin de los lmites impuestos por razn de
polica de los derechos que originariamente corresponden al titular. No
existe aqu un trasferimento di facolta del ente pblico al particular.
Decamos que la nota que nos ocupa nos permite distinguir la auto-
rizacin de la dispensa. E n efecto, mientras que la actividad sometida
a previa autorizacin es en s lcita y slo a efectos de controlarla se
prohibe que se ejercite, aqulla objeto de la dispensa es por su propia
esencia ilcita. C uando se establece la prohibicin general de que se
preste el servicio de taxis sin el previo otorgamiento de la autorizacin
pertinente, nicamente se persigue examinar en cada caso si la persona
que solicita la autorizacin rene las condiciones que la L ey exige para
el ejercicio de la actividad que se pretende desarrollar. E n cambio,
cuando se prohibe aquella actividad que mediante la dispensa va a poder
ejercitarse, no se piensa en esta posibilidad, que, en consecuencia, tendr
un carcter excepcional. Mediante la dispensa, al consentir una actividad
institucionalmente prohibida se viene, en sustancia, a crear en el desti-
natario un derecho que antes no tena. L a dispensa, por lo tanto, a dife-
rencia de lo que ocurre con la autorizacin para que se preste el servicio
de taxis, permite, en va excepcional y particular, a un individuo que
45
no siga el iter trazado e impuesto por la L ey y seguido normalmente
por todos los ciudadanos (22).
d) Finalmente, el otorgamiento de la autorizacin se verifica pre-
via valoracin de la oportunidad del ejercicio de ese derecho del que
ya era titular el destinatario de aqulla con relacin a la zona del orden
pblico que el sujeto autorizante debe tutelar. E ste requisito, que fre-
cuentemente es olvidado por los autores nos permite distinguir la auto-
rizacin de polica de la autorizacin de tutela.
A plicado al caso que examinamos, quiere decir que el A yuntamiento
que otorga la autorizacin para el servicio de taxis deber examinar
previamente si el solicitante de la misma rene los requisitos que las
disposiciones vigentes establecen a este respecto, y, una vez verificado
este examen, resolver con arreglo a lo que aconseje el inters del Mu-
nicipio.
C ) Una vez estudiados los elementos de la autorizacin para la presta-
cin del servicio de taxis, interesa encuadrarla dentro de las distintas
clases de autorizaciones de polica que estudia la doctrina. L as autoriza-
ciones de polica pueden clasificarse en: de nmero limitado o de nmero
ilimitado; transmisibles e intransmisibles; de otorgamiento discrecional
o de otorgamiento reglado; puras o sujetas a condicin, trmino o modo.
a) Puede hablarse de autorizaciones de nmero limitado cuando
la A dministracin fija el nmero de las que se pueden otorgar en cada
momento. L o contrario ocurre con las de nmero ilimitado. E sta distin-
cin tiene importancia no slo en cuanto a la posibilidad de otorga-
miento de las autorizaciones, sino tambin en cuanto al rgimen de las
mismas, como veremos inmediatamente. Pues bien: el nmero de las
autorizaciones de taxis ser normalmente limitado, manifestndose en
este sentido las ordenanzas reglamentadoras de este servicio en Madrid
y Barcelona, que estamos tomando fundamentalmente en consideracin
para el desarrollo de nuestro estudio.
b) L a regla general en cuanto a la transmisibilidad de las autori-
zaciones de polica es la de que dichas autorizaciones no son transmisi-
bles cuando se otorgan en consideracin a las circunstancias personales
(22) V id. S A NDUL L I , Notazioni..., cit., pgs. 797 y ss., y FR A NC HI NI , Le autori-
zazioni..., cit., pgs. 32 y 33.
46
de su destinatario; es decir, cuando se trata de autorizaciones in tuitu
persone. E n el caso contrario, sern transmisibles (23).
E l R eglamento de servicios de las C orporaciones locales, sin embar-
go, establece en su artculo 13 unos principios que difieren de los tra-
dicionales fijados por la doctrina y por el Derecho positivo. C on arreglo
a esta disposicin, el punto de partida para averiguar si son transmisi-
bles o intransmisibles las autorizaciones, es el carcter limitado o ilimi-
tado del nmero de las mismas. E n el primer supuesto, si el nmero es
limitado, la autorizacin es intransmisible; en el supuesto contrario, si
el nmero de autorizaciones es ilimitado, hay que establecer, a su vez,
la siguiente clasificacin:
1) L as autorizaciones relativas a las condiciones de una obra, ins-
talacin o servicio, sern, en todo caso, transmisibles. Basta para ello que
el particular al que originariamente se otorga la autorizacin lo comu-
nique por escrito a la C orporacin.
2) L as relativas a actividades sobre bienes de dominio pblico sern
o no transmisibles segn se prevea reglamentariamente o al otorgarlas.
3) I gual principio se establece en cuanto a las autorizaciones con-
cernientes a las cualidades de un sujeto. T ambin en este caso habr que
estar a lo que establezcan las normas vigentes a lo que se prescriba
en el momento del otorgamiento.
A s las cosas, resulta evidente que, si el nmero de las autorizaciones
para la prestacin del servicio de taxis es limitado, dicha autorizacin
ser intransmisible. E n este sentido se expresa el artculo 3. de la O r-
denanza de Madrid.
S in embargo, al contemplar la O rdenanza que regula el servicio de
taxis en Barcelona, nos encontramos con la sorpresa de que, despus
de establecer en su artculo 687 el nmero limitado de las autorizacio-
nes para la prestacin de este servicio, dispone taxativamente en el ar-
tculo 693 que los permisos municipales de circulacin de auto-taxis
sern transmisibles, pero el titular que solicite la transmisin deber
notificar al excelentsimo A yuntamiento el precio de enajenacin de ser
la transmisin a ttulo oneroso, o el valor que se fije, si es a ttulo lucra-
tivo. L a oposicin entre este precepto y el artculo 13 del R eglamento
de S ervicios de las corporaciones locales no puede ser ms evidente. E sta
(23) V id. V IHC A , La potesta de polizia, Miln, 1954, pg. 138.
47
BAFAEL ElifRENA CUESTA
circunstancia slo puede explicarse por el olvido absoluto que los redac-
tores de la ordenanza que ahora contemplamos han tenido del citado
R eglamento, ya que las solas referencias que se hacen en otros textos
positivos se refieren al C digo de circulacin, nico que, por lo visto,
se entiende debe regular el servicio de taxis. Pero, dado, en primer lu-
gar, que el referido R eglamento de S ervicios de las C orporaciones L oca-
les constituye justamente la base de la reglamentacin del servicio que
estudiamos; en segundo lugar, que una ordenanza tiene rango inferior
a un reglamento, y, finalmente, que la ignorancia de la L ey no excusa
de su cumplimiento, no cabe otra solucin que mantener la ilegalidad
del artculo 693, cuyo apartado 1 hemos transcrito.
c) S on autorizaciones de otorgamiento reglado aquellas en que a
L ey enumera los presupuestos de hecho necesaiios para que se otorgue
la autorizacin, dndose los cuales la A dministracin queda vinculada
para efectuar dicho otorgamiento. E n cambio, en las de otorgamiento
discrecional dispone la A dministracin de amplias facultades discrecio-
nales en cuanto al otorgamiento de las autorizaciones en relacin con la
naturaleza de la actividad que se pretende desarrollar o con la condi-
cin del solicitante (24).
S e nos plantea el problema de averiguar dentro de cul de estos dos
grupos deben encuadrarse las autorizaciones para la prestacin del ser-
vicio de taxis. A parte el hecho de que en principio, pese a la clasifica-
cin que acabamos de establecer, en toda autorizacin se da un matiz
discrecional, no parece procedente considerar como autorizaciones de
otorgamiento reglado las que se exigen para la prestacin del servicio
de taxis. E n ocasiones, las O rdenanzas que lo regulan establecen algunos
criterios de preferencia entre los distintos solicitantes. A s, las de Bar-
celona sealan que los nuevos permisos de circulacin se librarn
siempre con carcter absolutamente preferente a favor de los solicitan-
tes que sean titulares de carnet municipal de conductor de auto-taxi...
y acrediten su condicin de productor taxista al servicio de un titular
de permiso municipal de auto-taxi con una antelacin de seis meses
(art. 690, prrafo 2). E stas mismas O rdenanzas establecen que si hay ms
solicitantes que permisos a librar, se asignarn por sorteo pblico, y que
si el nmero de permsios cuyo libramiento haya acordado el excelent-
simo A yuntamiento fuera superior al de solicitantes, se adjudicarn libre-
(24) C fr. autor, op. cit, pg. 131.
48
mente las restantes mediante subasta, celebrada con arreglo a lo dispues-
to en el R eglamento de contratacin de las C orporaciones L oales.
L as O rdenanzas del servicio de taxis en Madrid guardan, en cambio,
silencio sobre este particular, por lo que habr que estimar que el A yun-
tamiento podr discrecionalmente apreciar las condiciones de los soli-
citantes y de los vehculos que vayan a dedicar al servicio para otorgar
las autorizaciones a aquellos que, reuniendo los requisitos que el Derecho
positivo exige, considere conveniente (25).
d) S on autorizaciones puras aquellas que simplemente remueven
los lmites que se establecen por la prohibicin general al ejercicio de
un determinado derecho. E n cambio, en las autorizaciones sujetas a con-
dicin, trmino o modo, los actos administrativos autorizatorios, al mis-
mo tiempo que facultan al particular para el ejercicio de las activida-
des que antes les estaban prohibidas, establecen algunas condiciones,
fijan algn trmino y sealan modo al ejercicio de esta actividad. C uando
a los elementos naturales de la autorizacin se aade una condicin, la
eficacia de aqulla se hace depender de un suceso futuro e incierto. C uan-
do la autorizacin est sujeta a trmino, se fija un plazo, una vez trans-
currido el cual la autorizacin comenzar o cesar de producir sus efec-
(25) La distincin que acabamos de establecer es de importancia capital no slo
en cunto al otorgamiento, sino tambin en cuanto a los trminos que la autorizacin
puede otorgarse. En efecto, si el otorgamiento de la autorizacin es reglado, la Admi-
nistracin una vez que concurran las condiciones exigidas por la Ley, deber resolver
la solicitud del particular en sentido positivo, mientras que tendr necesariamente que
denegar la autorizacin cuando no se den dichas circunstancias. En cambio en las de
otorgamiento discrecional, como ya hemos sealado, la Administracin puede valorar
las circunstancias que concurran y resolver conforme estime conveniente.
Pero de aqu derivan otras consecuencias. En las autorizaciones de otorgamiento re-
glado, como acabamos de sealar, la Administracin slo puede decir s, si concurren las
circunstancias que la Ley prescribe, o no, si no 8e dan estas circunstancias. En cambio,
en las de otorgamiento discrecional, la Administracin dispondr de otras" alternativas.
No se puede decir s o no, sino que tendr facultad tambin para otorgar las autoriza-
ciones, pero estableciendo condiciones (empleando aqu la palabra condicin en
sentido amplio) al ejercicio de la actividad autorizada. Puede darse, en efecto, que
dicho ejercicio sin el mantenimiento de alguna limitacin, puede ser nocivo para el
orden pblico y entonces, en vez de denegar la autorizacin solicitada, ser ms benefi-
cioso para los intereses del particular y ms en armona con la proporcionalidad, que
ha de presidir la aplicacin de todas las medidas de polica, permitir el ejercicio del
derecho a que se refiere la autorizacin solicitada pero sometiendo dicho ejercicio a
determinadas limitaciones. (Cfr. D. MAYER, Derecho administrativo alemn, II, Bue-
nos Aires, 1950, pgs. 59 y sa.; LUCIFREDI, Vallo amministrativo nei suoi elementi ac-
cidentali, Miln, 1941, 77 y ss. y passim.J
49
EAFAEL ENTBEN. CUESTA
tos. Finalmente, en el supuesto de las autorizaciones a las que se aade
un modo, el particular cuya actividad se autorice ver gravada dicha
actividad mediante la carga de comportarse de la forma que se establez-
ca (26 ).
L a diferencia fundamental entre las autorizaciones sujetas a condi-
cin y a modo, radica en los efectos del incumplimiento de dichos ele-
mentos accidentales: mientras en el supuesto de la condicin, si no se
cumple el suceso futuro e incierto en que aqulla consiste, deja de pro-
ducir sus efectos la autorizacin si la condicin es resolutoria, en el de
la carga, en caso de incumplimiento se derivar para el particular una
sancin que, como ha sealado FR A NC HI NI , unas veces ser de carcter
meramente represivo, otras se dirigir a constreir a los autorizados al
cumplimiento de la carga, y otras llegar incluso a ocasionar que se
retire la autorizacin (27). E n todo caso, el incumplimiento de la carga
no conduce necesariamente a la ineficacia de la autorizacin otorgada.
Por esta razn, el empleo de aqulla como elemento accidental de las
autorizaciones es mucho ms frecuente que el de la condicin en materia
de autorizaciones de polica, toda vez que su rgimen se encuentra mu-
cho ms en consonancia con el principio de la proporcionalidad, propia
de toda la actuacin administrativa en este terreno (28).
Planteadas as las cosas, nos interesa ahora averiguar dentro de cul
de las categoras expuestas debe incluirse la autorizacin para el servicio
de taxis. Por supuesto que de antemano habr que rechazar la posibili-
dad de calificar la autorizacin como pura. T ampoco podr considerarse
como autorizacin a trmino. Parece, entonces, que slo nos queda ele-
gir entre las autorizaciones sujetas a condicin y aquellas a las que se
aade una carga.
S i la propia naturaleza de la actividad de polica a que ya nos hemos
referido induce, a priori, a inclinarse en' caso de duda en favor de la
segunda solucin, el examen de la regulacin que del servicio de taxis
se contiene en las O rdenanzas que estn sirviendo de apoyo a nuestro
estudio, e incluso de los textos legales que a stas les sirven de base, son
(26) Vid. sobre la distincin expuesta MAY ER, op. y loe. cit.
(27) Cfr. FRANCH INI, Le autorizzozioni, cit., pgs. 59 y 60.
(28) Sobre la proporcionalidad y dems notas de las medidas de polica, vid. nues-
tros Apuntes, cit., pgs. 26 y ss., y bibl. all citada.
50
EL SERVICIO PE TAXIS
argumentos que definitivamente obligan a rechazar la calificacin de
autorizaciones condicionales.
E n efecto, el R eglamento de S ervicios de las C orporaciones L ocales
establece en su artculo 17 que en la reglamentacin de los servicios
privados prestados al pblico corresponder a las C orporaciones locales
otorgar la autorizacin, aprobar las tarifas del servicio, fijar las condi-
ciones tcnicas y determinar las modalidades de prestacin, las garan-
tas del inters pblico y sanciones aplicables eu caso de infraccin, as
como los supuestos en que procediere revocar la autorizacin. Por tanto,
las C orporaciones locales, adems de otorgar la autorizacin, podrn
regular todo el rgimen de prestacin del servicio. De acuerdo con estas
premisas, las O rdenanzas tantas veces citadas regulan, como veremos en
el apartado siguiente, la posibilidad del descanso semanal, las horas de
servicio que han de prestar diariamente e incluso algunos servicios que
mediante los taxis se han de prestar con carcter obligatorio. S e estable-
cen igualmente las sanciones que el A yuntamiento puede aplicar como
consecuencia del incumplimiento por los propietarios o los conductores
de los taxis de las obligaciones que se les imponen, etc., etc. L os efectos,
por tanto, son los propios de las cargas y no los de las condiciones.
Pudiera pensarse por ello que hemos llegado a la solucin que bus-
cbamos. A hora bien: la doctrina ha comenzado a llamar la atencin so-
bre el hecho de que en ocasiones no es ya una simple carga o conjunto de
cargas lo que se impone en el momento de otorgar la autorizacin, sino
toda una reglamentacin,-que se establece independientemente incluso
de la autorizacin misma y que se aplicar a aquellos particulares que
realicen la actividad para que la autorizacin faculta. E n tal sentido,
se ha ocupado FR A NC HI NI de las que llama autorizaciones constitutivas
de relaciones entre la A dministracin y los particulares.
A dvierte este autor que en ocasiones es necesario el control constante
de la A dministracin sobre la actividad autorizada, surgiendo as una
serie de obligaciones y comportamientos impuestos al sujeto autorizado
y correlativamente una serie de actividades desarrolladas por la A dmi-
nistracin pblica, todo lo cual es expresin de una relacin especial
que se ha engendrado entre la A dministracin y el sujeto autorizado.
L a A dministracin pblica aade se encuentra en estos casos dotada,
respecto del sujeto autorizado, de poderes especiales de control y direc-
51
RAPAEL ENTHENA CUESTA
cin que le permite controlar, ordenar, prohibir y, en consecuencia, mo-
dificar las modalidades de ejercicio del derecho. L a A dministracin se
encuentra, en consecuencia, en una relacin de supremaca especial fren-
te al particular. 1 sujeto que entra en una relacin de sujecin especial
se somete, en virtud del acto que constituye la relacin, inmediatamente
a todo un conjunto de normas que integran un verdadero ordenamiento
jurdico. Puede afirmarse por ello que el particular, mediante la auto-
rizacin, renuncia, a cambio de que sea removida la prohibicin previa-
mente establecida, a una parte de su libertad (29). E sta es justamente
la situacin en que se encuentra el particular al que se otorga una actua-
cin para ejercer la industria del servicio de taxis.
No puede, por tanto, hablarse aqu ya simplemente del estableci-
miento de cargas cuando se otorga la autorizacin, sino de la creacin
de toda una reglamentacin de la actividad a desarrollar en las regla-
mentaciones, que es lo que conduce a FR A NC HI NI a hablar como hemos
visto de las autorizaciones constitutivas de relaciones entre la A dminis-
tracin y los particulares.
No nos parecen, sin embargo, aceptables las conclusiones a que llega
el autor italiano (30). E xisten ya unas categoras acuadas por la doc-
trina jurdica que permiten situar exactamente el fenmeno que ahora
nos interesa calificar. L o que ocurre en el caso presente, y en general
en los que nosotros hemos denominado servicios de inters pblico, es
que la autorizacin acta simplemente como acto condicin que coloca
a los sujetos a que se otorga en una situacin legal o reglamentaria.
Detrs del acto condicin aparece siempre, como han sealado DUE Z
y DE BE T R E , una situacin jurdica general que ha sido transportada
en virtud del efecto atributivo de dicho acto sobre la cabeza de un indi-
viduo determinado o de una categora de individuos (31). E sta situacin
jurdica general es la que se establece en la ordenanza reglamentadora
del servicio de taxis del Municipio en que esta actividad haya de des-
arrollarse y dems normas complementarias. L a autorizacin que faculta
(29) Le autorizzazioni, cit., pgs. 67 y ss.
(30) Vid. una crtica de la postura de FHANCHIM en la recensin de GIANNINI a la
obra de aqul, publicada en la Rivisla Trimmestrale di Diritto Pubblico, 19S4, 4,
pg. 910.
(31) Traite de Droit administrad/, Pars, 1952, pg. 217.
52
' ' EL SEBT1C10 DB TAXIS
para prestar el servicio no liar sino constitutir el cauce para que se
apliquen a su destinatario las normas que constituyen el acto-regla (O r-
denanza de taxis) que regula el servicio.
Mediante la autorizacin, el titular de la industria que va a prestar
el servicio de taxis se sita en uno de los que GI A NNI NI ha calificado
como ordenamientos jurdicos seccionales, es decir, aquellos ordena-
mientos que, como los estatales, son establecidos y organizados por el
E stado mediante sus leyes y para fines de inters general, pero que di-
fieren de stos porque no se componen de oficios y funcionarios pblicos,
ni tienen una figura jurdica propia de rganos o de cualquier otro tipo,
sino que se componen de personas fsicas, de empresas privadas, etc.; en
una palabra, de sujetos que tienen ya subjetividad en el ordenamiento
general del E stado, los cuales desarrollan determinadas actividades de
tipo profesional. T odos estos particulares son sujetos de los ordenamien-
tos seccionales por el hecho de desarrollar una actividad determinada.
E xiste, como se dice, una pertenencia necesaria al ordenamiento seccio-
nal, y para desarrollar su actividad tienen necesidad de un acto de la
autoridad que es la autorizacin, la cual automticamente, ope legis,
les convierte en sujetos del ordenamiento seccional y les somete al mis-
mo (32).
L as afirmaciones que acabamos de realizar son de la mayor impor-
tancia en cuanto al rgimen del servicio que estamos estudiando. Gomo
el titular de la autorizacin se encuentra en una situacin legal o regla-
mentaria, para modificar el rgimen del servicio que presta no podr recu-
rrirse a un acto individual, sino que ser necesaria una disposicin admi-
nistrativa del mismo rango de la que establece dicho rgimen. L a exis-
tencia de la autorizacin no puede constituir un obstculo a esta modi-
ficacin, puesto que, como advierten DUE Z y DE BE T R E , los actos condi-
ciones no crean la situacin en que, como consecuencia de los mismos,
se va a encontrar el destinatario de aqullos. A l modificar la situacin
general, el acto-regla no modifica el acto-condicin en su efecto atribu-
tivo. L a posicin jurdica del beneficiario del acto-condicin no es dife-
rente a la del individuo investido automticamente de la situacin jur-
dica general: tanto uno como otro deben soportar las modificaciones
(32) C fr. GI A NMNI , Lezioni di Diriuo amministrativo, I , Miln, 1950, pgs. 171 y 88.
R ecientemente, del mismo autor, GZ elementi degli ordinamenti giuridid, en R iv.
T rim. di Dir. Pubb., 1958, 2 pgs. 619 y ss.
53
aportadas a esta situacin por actos-reglas regulados (33). Pero insis-
timos nosotros slo mediante actos-reglas podrn establecerse las cita-
das modificaciones.
D) T anto la ordenanza reglamentadora del servicio de taxis de Ma-
drid como la de Barcelona regulan el procedimiento para otorgar la auto-
rizacin que se exige para poder prestar el servicio de taxis. E ste proce-
dimiento es el caracterstico en estos supuestos: instancia del particular
acompaada de los documentos acreditativos de que rene las condicio-
nes exigidas por el Derecho vigente; verificacin administrativa de la
concurrencia de tales requisitos; examen de la oportunidad del otorga-
miento de la autorizacin y finalmente acto resolutorio. E n el caso de
Barcelona, como hemos visto, se establecen algunos criterios de prefe-
rencia, e igualmente se fija el sistema de subasta como medio de otorga-
miento en el caso de que sean ms el nmero de solicitantes que el de
licencias que puedan otorgarse. Ninguna de las dos O rdenanzas, sin
embargo, contienen prescripcin alguna en cuanto a problema tan im-
portante como el del silencio administrativo ante la peticin formulada.
E s necesario, por ello, ante la posibilidad de que este silencio se pro-
duzca, acudir a los principios que establecen las normas complementa-
rias de aqullas, concretamente el R eglamento de servicios de las C or-
poraciones locales.
L os preceptos que el referido R eglamento dedica a esta cuestin su-
ponen una inversin de los principios generales en materia de silencio
administrativo. E n efecto, frente al principio general del valor negativo
del silencio de la A dministracin, el R eglamento de servicios de las cor-
poraciones locales establece justamente la regla inversa. E l silencio en
este terreno se interpreta en sentido positivo. E sta regla slo quiebra
en una ocasin: cuando las licencias solicitadas se refieren a actividades
en la va pblica o en bienes de dominio pblico o patrimonial. E n este
supuesto se aplica la regla general y el silencio se interpreta en sentido
negativo. Quiere decir, por ello, que, dado que el punto de partida para
regular el servicio de taxis es el hecho de que se preste sobre el dominio
pblico, en el caso de silencio administrativo deber entenderse denegada
la autorizacin que se solicita (34).
(33) Cfr. DUEZ y DEBEYH E, op. cit., pgs. 217 y ss.
(34) La peculiaridad que acabamos de exponer, acerca de la interpretacin del
54
I V .PR E S T A C I N DE L S E R V I C I O .
Para estudiar la prestacin del servicio de taxis conviene distinguir,
de un lado, las relaciones entre el titular del mismo y la A dministracin,
y de otro, las que se establecen entre aqul y los usuarios.
A ) E l efecto, de toda autorizacin consiste, como ya conocemos, en
remover los lmites que mediante la prohibicin general se establecen,
silencio administrativo en las normas reguladoras de la Administracin local, plantea
dos problemas: en primer lugar, la razn de la inversin de los trminos en que
tradicionalmente se plantea la doctrina del silencio administrativo, y, en segundo lugar,
la causa de la excepcin apuntada, es decir, de la vuelta a la regla general. Para resolver
ambas cuestiones es necesario remontarnos a la esencia misma de la doctrina del silencio
administrativo. Cuando la Administracin no acta, el Derecho administrativo da un
valor negativo a este silencio porque en caso contrario, por la simple negligencia de
un funcionario en ocasiones, se convertira, como ha sealado ROYO-VILLANOVA, el
administrado en administrador, puesto que se le atribuirn funciones que originaria-
mente pertenecan a la Administracin. Ahora bien, estas razones no son aplicables en
el supuesto de la autorizacin de polica. Como hemos tenido buen cuidado de resaltar
en las pginas anteriores, por medio de las autorizaciones no se confiere al particular
algo que previamente perteneciera a la Administracin, sino que simplemente se le
faculta para el ejercicio de un derecho del que ya era titular. Por ello, en el su-
puesto de que el silencio se interprete en sentido positivo, no sern aplicables los
razonamientos expuestos, puesto que aqu no se convierte el administrado en admi-
nistrador, ya que la actividad que va a poder ejercitar por esta interpretacin posi-
tiva del silencio le corresponde antes a l, y no a la administracin. Pero cmo se
explica entonces la excepcin a esta excepcin, es decir, la vuelta a la regla general
en materia de silencio administrativo cuando se trata de licencias que se refieren
a actividades en la va pblica o en bienes de dominio pblico o patrimoniales? Para
responder a esta pregunta basta con aplicar los principios que acabamos de exponer.
Si el silencio se interpreta en sentido positivo, surgira el mismo inconveniente
que' ha determinado la asignacin de un valor negativo a la. inactividad de la Admi-
nistracin. Esta licencia se refiere al ejercicio de un derecho que ciertamente corres-
ponde al particular, pero como va a ejercitarse sobre bienes que corresponden a la
Administracin, surge entonces la necesidad de aplicar las cautelas que entraa la
interpretacin negativa del silencio.
Conviene sealar en todo caso que estos principios rigen slo en la esfera local. En
el proyecto de Ley de procedimiento administrativo se extendan a la esfera central;
pero al redactarse definitivamente la Ley, se limit la aplicacin del silencio positivo
a los casos de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de
las funciones de fiscalizacin y tutela de los rganos superiores sobre los inferiores.
(Cfr. sobre estas cuestiones GARRIDO FALLA, La llamada doctrina del silencio adminis-
trativo, en esta REVISTA, nrn. 16, pgs. 85 y ss.) Mismo autor, El silencio administrativo
en la nueva Ley de la jurisdiccin conlencioso-administrativa, Revista de Estudios de
la Vida local, nm. 91, pgs. 54 y ss.; sobre el silencio administrativo en la nueva
Ley de procedimiento, GONZLEZ PREZ, 2 silencio administrativo en la nueva Ley de
procedimiento, Documentacin administrativa, nms. 8-9.
55
C omo consecuencia de la autorizacin, el particular va. a poder realizar
una actividad que antes le estaba prohibida. Pero ello no quiere decir
que haya de realizarla; como norma, la actividad autorizada podr o
no ejercitarse.
E ste no es el caso de la autorizacin para el establecimiento del ser-
vicio de taxis, en virtud de la cual su titular se coloca en una situacin
legal y reglamentaria, entre los ms importantes de cuyos elementos inte-
grantes figura la obligacin de prestar el servicio. L a fuente de esta obli-
gacin se encuentra, por tanto, en la O rdenanza que regula el servicio.
No en el acto individual que permite realizarlo.
E s importante subrayar este extremo porque constituye una diferen-
cia fundamental entre el servicio que estamos estudiando y en general
entre todos los servicios de inters pblico y los servicios pblicos. E n
el caso de los servicios pblicos prestados por particulares, la concesin
se otorga en virtud de un contrato que se estipula entre la A dministra-
cin y el concesionario, y como consecuencia de. este contrato, aqulla
tendr el derecho de exigir de ste la prestacin del servicio. E n cam-
bio, en el supuesto de los servicios de inters pblico, no puede hablarse
de un derecho de la A dministracin a que se preste el servicio. S i el
A yuntamiento quiere velar por esta prestacin tendr que hacerlo ve-
lando por la observancia de las normas que regulan el servicio, y dis-
pondr en tal sentido de las facultades sancionadoras que dichas nor-
mas le otorgan. Pero no actuar como un acreedor frente al obligado,
sino como ente dotado de la potestad de imperio que ejercita frente
a quienes a travs de la autorizacin se encuentran en una situacin de
sujecin especial respecto del mismo (35).
A dems de prestar el servicio, dicha prestacin deber efectuarse en
la forma prescrita por las normas vigentes. E stas establecen el nmero
de horas que debe prestarse el servicio diariamente ocho horas en
Barcelona y diez en Madrid, fijan las horas en que los conducto-
res del vehculo pueden efectuar sus comidas, sealan el orden de pre-
ferencia a seguir en el caso de que varias personas requieran simultnea-
mente la prestacin del servicio, etc., etc.
No es necesario advertir, puesto que ya lo hemos sealado reitera-
damente, que las tarifas del servicio debern ser aprobadas por el A yun-
tamiento.
(35) S ic, DE V A W.E S , / servizi pubblici, cit., pgs. 625 y 626.
56
B) E n la relacin entre el servicio y los particulares interesa subrayar
la obligacin que al titular de aqul corresponde de prestarlo a cuantas
personas lo requieran. E sta obligacin, que no se halla recogida en nin-
gn texto legal, puede considerarse como un principio general del orde-
namiento jurdico administrativo, consecuencia de la propia naturaleza
de aquellos servicios entre los que hemos incluido el servicio de taxis.
Una nota esencial de los mismos es la que DE V A L L E S lia denominado
la destinazione al pubblico, y consecuencia de este destino al uso de la
colectividad es la obligacin expuesta (36 ).
Una vez que se estipule el contrato entre el titular del servicio y el
particular, la relacin que se establece estar sometida al Derecho pri-
vado, si bien debern observarse las prescripciones que a este respecto
contienen las O rdenanzas reglamentadoras del servicio expuestas con an-
terioridad.
C uestin de capital importancia en este punto es la de la situacin
del particular en el supuesto de que el titular del servicio infrinja l
reglamentacin del mismo. DE V A L L E S y BUT T GE NBA C H han estudiado
este problema, resolvindolo en sentido similar.
E n la opinin del primero de los autores citados puede verse aqu un
inters legtimo de los particulares a provocar la accin de vigilancia
que a la A dministracin-corresponde (37). S egn BUT T GE NBA C H, el par-
ticular que considere lesionados sus intereses como consecuencia de la
infraccin referida, podr acudir a la A dministracin para provocar su
actuacin en orden a la aplicacin de las sanciones que el Derecho posi-
tivo establece. S i l A dministracin no acta o lo hace de forma diferente
a como establecen las normas vigentes, los particulares podrn, segn
este autor, recurrir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa (38).
Nosotros, sin embargo, no creemos que pueda admitirse la tesis ex-
puesta. L a nica posibilidad que el ordenamiento jurdico ofrece es la
de denunciar la infraccin cometida de acuerdo con la facultad general
que en este sentido se reconoce. Pero la A dministracin podr dar a
esta denuncia el cauce que estime conveniente, incluso su archivo sin
tomarla en consideracin. L a potestad sancionatoria es normalmente dis-
crecional en cuanto al an habeatur, es decir, en cuanto a las circunstan-
(36) Op. cit., 626 y 627.
(37) Op. cit., 627.
(38) Thorie genrale, cit., 424 y as.
cas en que debe ejercitarse. De lo cual no cabe deducir que cuando se
ejercite no existan lmites al ejercicio de dicha potestad, puesto que en
el quo modo habeatur habr que estar a la reglamentacin que de las
faltas y sanciones se establezca en cada caso (39).
V .E X T I NC I N DE L S E R V I C I O .
Para estudiar la extincin del servicio de taxis, o mejor, de la indus-
tria concreta que presta este servicio, conviene distinguir entre la extin-
cin por voluntad del particular y aquella que se verifica por actos de
la A dministracin.
A ) C omo, a diferencia de lo que ocurre en el supuesto de las con-
cesiones administrativas, no existe en el caso del servicio que estamos
examinando, un contrato entre la A dministracin y el particular, en vir-
tud del cual ste adquiera no slo el derecho, sino tambin la obligacin
de prestar el servicio, el titular de la autorizacin para prestar el servi-
cio de taxis podr, en cualquier momento, renunciar a ella por actos
expresos o tcitos. C omo consecuencia de esta renuncia, dejar de estar
sometido a la reglamentacin del servicio, nica fuente, como sabemos,
de la obligacin de prestarlo, y, en consecuencia, se extinguir dicho
servicio.
B) E n cuanto a la extincin del servicio por actos de la A dminis-
tracin, el nico supuesto que contemplan las O rdenanzas de Madrid
y Barcelona es el de la revocacin de la autorizacin para prestarlo,
confiriendo en este sentido amplsimas facultades a los Municipios. E n
efecto, segn el prrafo 2. del artculo 2. de la de Madrid, la licencia
podr ser retirada libremente por la A lcalda Presidencia cuando el te-
nedor de la misma incumpla sus obligaciones, y de acuerdo con las cau-
sas que en tal sentido se determinan en la propia O rdenanza o por cual-
quier otra circunstancia de inters superior o de orden pblico, sin que
el titular tenga derecho a reclamacin ni indemnizacin alguna. L a O r-
denanza de Barcelona es todava ms explcita, estableciendo en el ar-
tculo 651 que el permiso municipal se otorga siempre a precario, por
lo que puede ser retirado en cualquier momento por el A yuntamiento,
(39) Cfr. sobre los limites del ejercicio de la potestad de polica nuestros Apuntes,
rit., pgs. 23 y II.
58
de acuerdo con lo previsto en dicha O rdenanza. E n ambos casos, por
tanto, el particular se encuentra completamente indefenso ante la A d-
ministracin: sta podr retirar en cualquier momento la licencia, y,
adems, sin que aqul pueda exigir una indemnizacin, ni siquiera re-
clamar contra la resolucin que tan directamente le afecta.
L a gravedad del rgimen que se establece exige un estudio del mismo
a la luz de la teora general del Derecho administrativo y de los pre-
ceptos que se contienen en aquellas disposiciones que deben conside-
rarse no slo complementarias, sino tambin superiores a las O rdenanzas
del servicio de taxis, que, en definitiva, no constituyen sino su desarrollo
para un supuesto concreto. A s las cosas, nos encontramos con que en
las normas transcritas se engloban, asignndoles un mismo rgimen ju-
rdico, dos supuestos que deben ser separados: el de caducidad y el de
revocacin de la licencia.
A unque existen notorias discrepancias entre los autores acerca del
concepto de la revocacin y de sus diferencias respecto de la nulidad,
parece que hoy se van poniendo de acuerdo en mantener que existe
revocacin cuando la eliminacin de un acto administrativo se produce
por razones de oportunidad, es decir, por una falta de adecuacin entre
los efectos del acto y el inters pblico, mientras que la anulacin se
determina por motivos de legalidad, o, lo que es igual, por una falta de
adecuacin entre los elementos del acto administrativo, alguno de los
cuales est viciado, y el Derecho objetivo. E sta es la postura mantenida
por A L E S S I en su conocida monografa sobre este tema, y recientemente,
entre nosotros por GA R R I DO FA L L A (40). De acuerdo con estas ideas,
habr que considerar como casos de revocacin de la licencia de taxis
aquellos en que la razn que mueva al A yuntamiento a dictar este acto,
sea la circunstancia del inters superior o del orden pblico, es decir,
razones de oportunidad. E n los dems supuestos, cuando la causa de
dicho acto sea el incumplimiento de sus obligaciones por parte del titu-
lar de la licencia, nos encontraremos ante un caso de caducidad.
Nada hay que objetar a las facultades que se confieren a los Muni-
cipios en cuanto a la caducidad de las licencias. S i su titular incumple
las obligaciones que le incumben, corresponde a la propia esencia de la
autorizacin y de los servicios de inters pblico, que la A dministracin
(40) A T E S S I, La revoca degli atti amministrativi, 2.* ed., Miln, 1956; GARRIDO
FA LLA , Tratado de Derecho administrativo, I , Madrid, 1958, pgs. 505 y ss.
59
RAFAEL ENTHENA CUESTA
pueda declarar la caducidad de aqulla siguiendo a tal efecto el proce-
dimiento que el Derecho positivo establezca.
L a situacin se complica al contemplar esas facultades de revocacin
que se otorgan a los A yuntamientos en trminos tan generales. C omo es
sabido, entre los principios comunmente admitidos en Derecho admi-
nistrativo figura el de la irrevocabilidad de los actos de la A dministracin
declaratorios de derechos en favor de los particulares. E ste principio, sin
embargo, es objeto de una especial interpretacin en materia de auto-
rizaciones de polica, donde, como- consecuencia de la propia naturaleza
de stas, han cuidado tanto los autores como el Derecho positivo de tem-
plar su rigurosidad. E n este sentido, es de capital importancia la regu-
lacin que se contiene en el R eglamento de S ervicios de las C orporaciones
locales, cuyo rgimen merece ser estudiado con detenimiento.
E n el artculo 16 del citado texto legal se distinguen dos supuestos
de revocacin de las autorizaciones o licencias de polica: el de la alte-
racin de las circunstancias existentes cuando se verific su otorgamien-
to, y el de la adopcin de nuevos criterios de interpretacin del inters
pblico. L a distincin es fundamental, en primer lugar, porque, en el
caso de alteracin de las circunstancias, las C orporaciones estn obli-
gadas a revocar las autorizaciones. S egn el R eglamento, debern re-
vocarlas. E n cambio, cuando la circunstancia por la cual se revoca la
autorizacin es la adopcin de nuevos criterios de interpretacin del
inters pblico, nicamente se les faculta para el ejercicio de la potes-
tad de revocar: el artculo 16 establece que podrn revocarlas. Pero es
que, adems, a diferencia de lo que ocurre en el primer caso, en el su-
puesto de adopcin de nuevos criterios de interpretacin del inters
pblico, los particulares tendrn derecho a indemnizacin.
C omo se ve, la oposicin entre el R eglamento de servicios y las O rde-
nanzas del servicio de taxis de Madrid y Barcelona es evidente: Mien-
tras que, segn stas, el A yuntamiento podr revocar las licencias en
todo caso, el R eglamento de servicios reconoce esta facultad nicamente
en casos taxativos, aunque notoriamente amplios. A dems, en oposicin
a lo que ocurre con las O rdenanzas, que niegan el derecho a indemni-
zacin de los particulares, el R eglamento les reconoce este derecho en
el segundo de los supuestos que establece.
E sta oposicin deber resolverse, como hemos manifestado en otras
ocasiones, a favor del R eglamento de servicios, lo que equivale a mante
60
ner la ilegalidad de las O rdenanzas de Madrid y Barcelona en este punto.
Pudiera objetarse que, en realidad, dichas O rdenanzas no estn in-
fringiendo el R eglamento de servicios, sino simplemente estableciendo
la reserva por parte de la A dministracin de la potestad de revocar. E s
decir, las autorizaciones se otorgaran subordinadas a la adopcin del
acuerdo revocatorio. Pero no creemos que puedan admitirse estos argu-
mentos. E n primer lugar, las O rdenanzas del servicio de taxis son ver-
daderos R eglamentos, la reserva de la revocacin se establece en ellos
y no en el acto de la autorizacin. No constituyen, por tanto, una
verdadera reserva de revocacin, sino un intento de derogacin del R e-
glamento de servicios. E n segundo lugar, aun en el caso de que pudiera
verse una reserva de revocacin en el supuesto que estamos examinando,
habra que llegar a mantener igualmente la ilegalidad de establecerla,
ya que por esta va, de una parte se estaran desvirtuando, mediante
elementos accidentales, los elementos naturales de la autorizacin (41),
y, de otra, no sera difcil descubrir en esta postura un autntico fraude
a la L ey en este caso el R eglamento de S ervicios, al intentar violarla
mediante el empleo de procedimientos aparentemente legales.
I nsistimos, por tanto, en que la autorizacin para prestar el servicio
de taxis nicamente podr ser revocada en los supuestos que recoge el
R eglamento de S ervicios de las C orporaciones locales. E s decir, cuando
desaparezcan las condiciones existentes al verificarse su otorgamiento y
cuando se adopten nuevos criterios de interpretacin de lo que sea ms
conveniente para el inters pblico, si bien, en el segundo supuesto, el
titular de la autorizacin deber ser indemnizado. Y ello, independien-
temente de lo que se establezca en las O rdenanzas reglamentadoras dej
servicio o en el acto por el que se otorgue la autorizacin.
(41) C fr. en eete sentido L UC I FR E DI , L'att amministrativo... cit., pg. 77.
61

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