Peru -- Aportes para el Anlisis de la

Normatividad para el Desarrollo Sostenible

de la Amazona en la Dcada Fujimori
in
General Publications

South America

Sustainable Development
Attachment Size
Peru.Fujimori.doc 121 KB
Aportes para el Anlisis de la Normatividad para el Desarrollo Sostenible de la Amazona en la
Dcada Fujimori
Publicado en Coordinadora Agroforestal Indgena y Campesina del Per, Foro Ecolgico, Red
Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local y USAID 2002, Desarrollo
Sostenible y Descentralizado de la Amazona Peruana. I Encuentro Macro-regional de
Organizaciones Indgenas y Campesinas, Lima, Coordinadora Agroforestal Indgena y
Campesina del Per, Foro Ecolgico, Red Per de Iniciativas de Concertacin para el
Desarrollo Local y USAID.
Por: Carlos Soria
1. Introduccin
1.1.1. La relacin sociedad-naturaleza.
1.1.2. La perspectiva de la ingeniera social.
1.1.3. Cul debe ser el papel del derecho?
2. La dcada Fujimori en el desarrollo del discurso normativo para el manejo de recursos
naturales y el desarrollo amaznico.
2.1.1. Antecedentes histricos
2.1.2. El contexto poltico y econmico de los 1990.
2.1.3. Bases constitucionales.
2.1.4. La legislacin ambiental de la dcada de 1990.
2.1.5. La Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona.
3. Anlisis de la poltica normativa en la dcada Fujimori.
3.1.1. Caracterizacin de la legislacin: sectorializacin, contradiccin, legislacin por
reglamento y debilidad institucional.
3.1.2. Mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amaznico.
4. A manera de conclusin
5. Bibliografa.
1) Introduccin
La dcada de los 1990 se inici en medio de una profunda crisis econmica y poltica y un
deterioro del modelo de desarrollo con fuerte presencia del Estado.. Sin embargo, la principal
propuesta para el desarrollo de la Amazona era la Ley 24994, Ley de Bases para el
Desarrollo Rural de la Amazona, que propona un fuerte papel del Estado en la provisin de
servicios que permitiera fomentar la colonizacin de la regin. Durante sus dos perodos de
gobierno Alberto Fujimori (1990-1995-2000) ofreci promover el desarrollo nacional a travs
de la iniciativa privada. En 1997 el gobierno logr aprobar en el Congreso la Ley de Promocin
de la Inversin Privada en la Amazona la que se convertira en la respuesta de Fujimori al
desarrollo amaznico. En este mismo perodo se ha dado el, que an es, ms importante
desarrollo de la normatividad ambiental peruana, as se estableci una autoridad ambiental y
se han desarrollado normativas ambientales en los sectores y subsectores de la gestin
pblica. Cules han sido las caractersticas de la normatividad de la dcada de los 1990?
Cul ha sido el impacto de esta normatividad sobre la realidad amaznica? Qu tareas
estn pendientes para el desarrollo amaznico? Estas sern algunas de las preguntas que
buscamos responder en este documento.
i) La relacin sociedad-naturaleza
Es conveniente revisar el papel del Estado en la conduccin poltica del desarrollo nacional. Lo
que sucede normalmente es que las polticas estatales y sus normas legales reflejan la
tendencia de construir una base econmica capitalista, cuyas posibilidades de implementacin
no se integran fcilmente con la realidad e impacta de manera desigual en los distintos
sectores sociales. Las posibilidades de articulacin a la economa nacional y desarrollo
econmico que brinda la realidad y aqullas que se plantea el modelo econmico estatal son
causantes directas de la destruccin de la naturaleza. No es que los pobres destruyen el
bosque sino que esas condiciones econmicas, que son inducidas por el modelo poltico y en
las que se encuentran grandes sectores sociales, llevan al aprovechamiento descontrolado de
recursos como nica base de subsistencia.
En este contexto la interaccin entre sociedad y naturaleza se presenta como una relacin en
la que la sociedad explota la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello
se debe a que los parmetros legales e institucionales y sus formas de vinculacin con la
sociedad favorecen este proceso. El hecho, por ejemplo, que no se reconozca el control y
manejo de recursos naturales por comunidades locales y se favorezca el acceso
descontrolado de cualquier usuario con el argumento de que son recursos de la Nacin (Wahl
2001) y, por tanto, pertenecen a todos, es una poltica de estado a favor de la degradacin y el
deterioro de los recursos. En tal sentido, la distincin entre recursos naturales renovables y no
renovables pierde sentido cuando aquellos llamados renovables no pueden contar con
condiciones objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las
caractersticas en las que se plantea esta relacin.
Desde el siglo XIX, como resultado del proceso de la expansin comercial (Braun n/d: 4) que
articul a nuestros pases en una estrategia de comercio internacional basada en las materias
primas, han existido normas con relevancia ambiental. As se export, caucho, quinina y
guano en unas condiciones y volmenes que destruyeron la base productiva. Esta
preocupacin deriv en la expedicin de normas de proteccin de los recursos naturales que
no significaron nunca una proteccin real de los mismos . Adems es claro que la burguesa
comercial nunca vio afectados sus intereses y cuando as fue movieron los hilos del poder
poltico para que la ley se acate pero no se cumpla o, mejor, an neutralizarla mediante otra
ley .
Porqu fracas esta legislacin? Dnde estaba el error? El principal error fue confiar el
cumplimiento de la legislacin a la administracin pblica por s sola, prueba de ello es que
hoy podramos condenar a muchos funcionarios por haberse coludido con intereses privados
en desmedro de los recursos naturales y la poblacin. Sucede que nuestros Estados no han
reconocido los derechos ciudadanos sino en el papel, no permitiendo el ejercicio de los
mismos, sea por el argumento de que el pueblo no est preparado o porque es una materia
demasiado tcnica. En el campo jurdico ambiental esta accin ciudadana significa antes que
sancin, prevencin. Si el ciudadano no tiene derecho a accionar judicialmente entonces de
qu vale saber que la ley prohbe arrojar desechos txicos a los cursos de agua si no se
puede exigir a la justicia que la industria que causa el perjuicio cese de verter residuos
qumicos al ro del cual se sirven varios poblados. Es decir, que el complemento bsico de
cualquier derecho que no sea programtico, es el poder exigir judicialmente su respeto o
cumplimiento. En la misma lnea de argumento debe entenderse el derecho de la poblacin a
participar en la formulacin de la poltica ambiental. Este derecho es mucho ms rico y
complejo que atender una audiencia pblica y poder hacer una pregunta. Hoy la participacin
ciudadana se expresa en instrumentos como la veedura social y ambiental, la elaboracin de
propuestas de poltica ambiental y el acceso a los beneficios.
ii) La perspectiva de la ingeniera social
Cuando el legislador se plantea un desarrollo normativo asume una postura instrumental, es
decir, que concibe el valor del derecho como la capacidad de la norma legal para canalizar la
consecucin efectiva de determinados objetivos sociales planteados por el legislador
(Griffiths 1978: 5) . Desde esta perspectiva la legislacin es importante ...porque el legislador
puede usarla para guiar el proceso de cambio social. La ley es en primer lugar un instrumento
para la ingeniera social. En lo que atae al plano metodolgico esta corriente, al plantearse
las consecuencias sociales de la legislacin, lo que se pregunta es si la intencin del
legislador se ha realizado y si no, por qu no; ello se basa en la idea de que lo normal es la
efectivizacin de la intencin del legislador, por tanto slo estudia las interacciones del campo
social para establecer las anomalas que interfirieron en la realizacin de la norma cuando
sta no se cumpli (Griffiths 1991: 3). La postura instrumental no da cuenta de los intereses y
contenidos implcitos en la legislacin, menos an en la poltica, por todo ello, no explicita las
interacciones que se producen entre la poltica y la sociedad, las que a su vez son un
elemento constitutivo de la relacin sociedad-naturaleza.
Griffiths (1978: 5) sugiere que para entender la interaccin entre derecho y sociedad es
necesario reconocer tres caractersticas:
- El carcter fundamentalmente social del hombre. Tanto la gente que compone la sociedad
as como sus acciones individuales o colectivas tiene un carcter social, en tal sentido, el
supuesto de la relacin legislacin-individuo resulta simple y errneo.
- El carcter socialmente contingente de la comunicacin legal. Por un lado, la propia
estructuracin del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ledo e interpretado de
modo que su sentido no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro
lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar un
espacio social plagado de normas e intereses propios.
- El pluralismo legal. La organizacin estatal es uno de varios campos donde se generan y
producen normas y decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales.
En consecuencia, la poltica es uno de los factores que influye en el comportamiento social,
por tanto, es uno de los determinantes de la relacin sociedad-naturaleza.
iii) Cul debe ser el papel del derecho?
El derecho debe ser no el principio ordenador, el instrumento creador de la dinmica social
que coercitivamente ordena la realidad de acuerdo a los intereses del segmento dominante
sino el resultado y sntesis de las demandas sociales dinmicamente articuladas, as como de
las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. La
bsqueda de alternativas que permitan la articulacin de los intereses colectivos de los
actores sociales involucrados en la problemtica nacional con la discusin, formulacin y
desarrollo de una poltica y una legislacin que no slo recojan el contexto social sino que lo
involucren como elemento dinmico de su desarrollo . Pensamos que las bases para el
desarrollo de este nuevo modelo se hayan en la apertura de espacios que permitan que la
sociedad se convierta en un conjunto de actores sociales organizados donde se procesen y
articulen demandas que fluyan hacia lo poltico, y no que esta sea la expresin de una
sociedad civil minoritaria y dominante, mientras que las mayoras se hallan desarticuladas y
sin capacidad de accin; es decir, esperamos que todos los sujetos sociales tengan la
posibilidad de constituirse en interlocutores validos y legtimos entre si y con el Estado. En
definitiva consideramos indispensable modificar la actual relacin perversa entre poltica,
sociedad y naturaleza.
2) La dcada Fujimori en el discurso normativo ambiental y de desarrollo amaznico
i) Antecedentes histricos
La normativa para el desarrollo de la Amazona ha estado marcado por una visin urbano-
costera, inspirada en modelos occidentales. Esta situacin es resultado del centralismo y de la
imposicin de los patrones estructurales de lo limeo (Landa 1989). As la visin de los
polticos y de muchos legisladores es la de una regin amaznica vaca, cuya necesidad de
poblarse va unida al ingente potencial de recursos agrcolas y ganaderos. Una evidencia
pattica de ello la encontramos en Cavero :
"...Y vendr el nuevo Per, forjado por el mpetu creador de la tierra y hombre del valle
amaznico. Surgir, como consecuencia de las urgencias sociales provocadas por el aumento
constante de la poblacin. De una poblacin que pasa ya de los 20 millones, a los cuales hay
que dar trabajo, alimentar y vestir. Entonces, se producir la gran marcha hacia los llanos
amaznicos. All encontrarn tierras frescas y vrgenes para trabajar y producir; un ambiente
limpio y en el que no caben las impurezas; gentes sanas y sencillas, orgullosas de su
mestizaje. Los llanos inmensos, las verdes praderas, los ros caudalosos, las lluvias
generosas, el sol que duele pero que no daa, la fauna repleta de ricas especies, forjaran la
nueva raza, haciendo cambiar el espritu y la mentalidad de los que all vayan..." (Cavero s/f:
9).
Desde los inicios de la Repblica, el sector dominante concibi la necesidad de integrar la
Amazona al resto del pas, con el objeto de aprovechar su potencial de recursos naturales y
humanos. Las primeras evidencias de ello las encontramos en las leyes de 2 de noviembre de
1832 y 24 de mayo de 1845, las que priorizaron el uso agrcola del suelo, as como la
movilizacin masiva de colonos a la regin. Esta actitud se mantuvo por un perodo de ms de
40 aos, en el que se dictaron casi 80 normas.
Inicialmente se propuso reconocer el derecho de propiedad de los indgenas sobre los
territorios que ocupaban, con lo cual estos se convertan en sujetos de crdito y las tierras
entraran al mercado a travs de compraventas, hipotecas, arrendamientos y dems. Sin
embargo, posteriormente se opt por declarar la propiedad del Estado sobre todas las tierras
libres, de modo que pudieran ser otorgadas por ste a los particulares. Hacia 1890, el boom
mundial del caucho elev el valor del bosque hmedo tropical amaznico y su suelo, con los
consiguientes litigios y disputas, proponindose entonces dictar una legislacin especfica que
garantizara el rgimen extractivista.
Un segundo perodo estuvo caracterizado por un proceso colonizador articulado en base a
inmigrantes europeos que luego de su arribo a la selva quedaban librados a su suerte. Esta
opcin mostr deficiencias, sealando la existencia de conceptos errneos en su interior. La
clase poltica comprendi tal situacin y plante la respuesta a travs de la "Primera Ley
Orgnica de Terrenos de Montaa", de 21 de diciembre de 1898. Sin embargo, el alto valor
del caucho prioriz la ordenacin de concesiones y la percepcin de tributos, quedando
nuevamente postergada la formulacin de una poltica amaznica que promoviera
efectivamente los asentamientos poblacionales y el desarrollo de actividades econmicas
acordes con las necesidades de los pueblos y del Estado. Mientras tanto la poblacin nativa
de la Amazona era objeto de despojos territoriales, secuestros, exterminio tanto directamente
como a travs de la explotacin de su fuerza laboral. En siglos pasados como en el presente
estas verdades casi neolticas fueron el sustento de los procesos de inmigracin hacia la
regin, con el consiguiente asentamiento de grupos humanos y el desarrollo de actividades
agrcolas y ganaderas. Este proceso migratorio recibi el impulso estatal y privado a travs de
una poltica vial que favoreci la construccin de la carretera HunucoPucallpa en 1943 y la
carretera Marginal de la Selva en los `60.
Sin embargo, el proceso migratorio no tuvo xito debido a la falta de infraestructura adecuada,
al limitado apoyo financiero, y, fundamentalmente, a que los proyectos de asentamientos
poblacionales y desarrollo ganadero no haban tomado en cuenta las condiciones ecolgicas
de las reas donde se ubicaron, lo cual produjo el agotamiento de la capacidad productiva del
bosque y los suelos, as como la imposibilidad de su recuperacin a mediano plazo.
La bsqueda de una legislacin forestal moderna y orgnica se inici en 1958 con la
promulgacin del Decreto Supremo No. 2 del 28 de febrero de 1958. Esta norma sirvi de
base para la Ley de Forestal y Fauna, Decreto Ley 14552, de 11 de julio de 1963, que regul
la conservacin, proteccin y aprovechamiento de la flora y fauna, adems de establecer el
Servicio Forestal y de Caza .
Iniciados los `60, el Estado insisti en priorizar la exoneracin tributaria como instrumento de
poltica; as, se dict el Decreto Supremo No. 6 del 10 de enero de 1964. Este decreto
exceptu del pago de todo tipo de tributos a aquellos habitantes de la Selva que realizaran por
lo menos el 75% de sus actividades dentro de la regin, luego vendra la Ley 15600 que
estableci la zona liberada y promovi las actividades productivas y de servicios .
Hacia 1963, el Arquitecto Belande present su proyecto de carretera " Marginal de la Selva ",
con el objeto de unir a Cajamarca, Amazonas, San Martn, Hunuco, Ucayali, Pasco, Junn,
Cusco y Madre de Dios. Este constitua un nuevo proyecto de asentamientos rurales que
servira como alternativa al candente problema agrario que por entonces se presentaba en la
Costa y Sierra, habilitndose tierras a lo largo de su trazo. Esta propuesta se "convirti en el
gran proyecto vial de los aos 60, no slo porque abrira el comercio de productos amaznicos
sino tambin porque permitira la marcha hacia el Este" (Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental 1990; Soria 1990).
Uno de sus principales efectos fue la promocin de un movimiento migratorio veloz y
descontrolado, que gener asentamientos rurales y urbanos en zonas como el Alto Mayo y el
Huallaga Central." (Ibd) El valle del Huallaga es una muestra clara de como estos
imprevisiones determinaron que los pobladores del lugar inicien la bsqueda desordenada de
alternativas ms rentables. As, el cultivo de la coca con fines de produccin de cocana
encontr las condiciones adecuadas para florecer. El narcotrfico no slo ofreci buenos
precios sino que adems garantiz slidos sistemas de comercializacin. Hoy, la situacin ha
tomado las dimensiones de un problema econmico, social y delictivo.
El 24 de junio de 1974 se promulg la Ley de Comunidades Nativas y de Promocin
Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 20653, con el objeto de
reconocer y promover los derechos de las comunidades nativas as como ordenar los
asentamientos humanos. Se buscaba instaurar una estructura comunal en los pueblos
indgenas y socializar la tenencia privada de la tierra.
Un avance significativo en la legislacin, lo dio la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto
Ley 21147 promulgada el 13 de mayo de 1975. Este instrumento estableci por vez primera el
carcter de bienes de dominio pblico para los recursos forestales y de fauna silvestre.
Adems de ello, constituy el primer cuerpo normativo que unific orgnicamente las normas
sobre manejo de recursos forestales, vida silvestre y reas naturales protegidas. Durante sus
25 aos de vigencia podemos considerar esta Ley como la ms importante norma para la
conservacin de la vida silvestre. En 1978 se promulg la Ley de Comunidades Nativas y de
Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, la que derog al Decreto Ley 20653. Ello
signific un cambio radical en la perspectiva de la legislacin forestal, dando paso a la
apertura de la explotacin de los bosques nacionales por los particulares, promoviendo la
empresa privada y relegando las reivindicaciones de las comunidades nativas.
En el frente externo, Brasil haba logrado plasmar la primera etapa de su proyecto amaznico,
asentando miles de familias en la regin, para disipar la atencin sobre el mismo propuso la
firma de un tratado regional. Sin embargo, cabe tener presente lo dicho por un dirigente de la
diplomacia brasilera sobre el particular:
"La aspiracin de las naciones del Pacfico, de integrar sus respectivas regiones amaznicas
al resto del territorio de sus pases, con miras a canalizar su produccin amaznica hacia el
Pacfico va la Marginal de la Selva y las carreteras que cruzan los Andes en direccin este
oeste es antagnica a la aspiracin brasilea de integrar esas regiones amaznicas al resto
del espacio amaznico controlado por el Brasil, haciendo del Ocano Atlntico la salida natural
de lo producido en el rea. Este antagonismo es compensado por la aspiracin de los pases
del Pacfico de tener una salida al Ocano Atlntico (...). Brasil esta interesado en entrelazar
su red vial con la Marginal de la Selva, de manera de neutralizar la accin de sus vecinos
destinada a canalizar la produccin de sus territorios amaznicos hacia el Pacfico. Para estos
efectos nos interesa la conexin con la Marginal de la Selva en los siguientes puntos: Arauca,
Villavicencio, Puerto Assis, Puerto Putumayo, Tarapoto, Pucallpa, Puerto Maldonado,
Rurrenabaque y Santa Cruz. Brasil tambin est interesado en conectar sus principales
centros de produccin con los mercados de sus vecinos amaznicos, as como con los
puertos de estos en el Pacfico. A pesar del indudable antagonismo que existe entre la
intencin que inspir la Marginal de la Selva (versin contempornea de la lnea de
Tordesillas) y la filosofa bandeirante que inspira el trazado de la red vial brasilea, es
indiscutible que existe una gran compatibilidad de intereses entre el Brasil y sus vecinos
amaznicos. La tarea de la diplomacia brasilea es precisamente la de identificar las reas en
las que existen conflictos de intereses de manera de poder superarlos, en lugar de pretender
encubrirlos recurriendo a artificios retricos". (Da Silveira)
El 3 de julio de 1978 se firm en Brasilia el Tratado de Cooperacin Amaznica entre los
pases de la cuenca. Este hecho signific el triunfo de la tesis individualista de la soberana,
garantizando la hegemona brasilera sobre la regin. Desde su creacin la Secretaria Pro
Tempore era rotatoria, an hoy Bolivia la ocupa, pero pronto est se convertir en Secretara
Permanente con sede en Brasilia. Este cambio fue motivado, aparentemente, por que Brasil
quera contrarrestar la fuerte influencia de la Unin Europea en la agenda de la Secretara.
El doce de julio de 1979 se promulg la nueva Constitucin Poltica del Per, la misma que
conceda un trato especial y preferente a la regin amaznica. Un conjunto de artculos
constitucionales sugeran el inicio de una nueva etapa en lo que a poltica amaznica se
refera, sin embargo, el regreso del belaundismo al poder favoreci el continuo proceso
migratorio y la repostulacin del desarrollismo colonizador.
La promulgacin del Decreto Legislativo No. 2, Ley de Promocin y Desarrollo Agrario, el 18
de noviembre de 1980, es la ms clara expresin de tal poltica. No slo se insista en los
incentivos a la produccin y los servicios sino que se extienda lo ya establecido, tanto en la
Ley 15600 como en el Decreto Ley 21147, adems de modificarse las disposiciones del
Decreto Ley 22175, que haban restringido la participacin de los particulares en el
aprovechamiento directo de los recursos forestales y las tierras. Para promover y "organizar"
los procesos de asentamiento rural se crearon los Proyectos Especiales en Selva, a cargo del
Instituto Nacional de Desarrollo. Pese a ello, el proceso migratorio mantuvo un alto nivel de
espontaneidad.
Por su parte Brasil iniciaba el primer gran paso dentro de su moderna poltica amaznica: La
Integracin Vial. " Para ello, se estudiaron varias rutas a travs de Bolivia, Chile, Ecuador,
Colombia y Per. En este ltimo caso, las alternativas planteadas giraban en torno a Porto
Assis (Brasil) - Iapari (Per) y Cruzeiro do Sul (Brasil) - Pucallpa (Per)" (Sociedad Peruana
de Derecho Ambiental 1990; Soria 1990)).
Con tal objeto el gobierno brasileo promovi el encuentro presidencial de 16 de octubre de
1979, entre Figueiredo y Morales Bermdez, el acuerdo de integracin vial de 26 de junio de
1981 y el encuentro presidencial de 3 de julio de 1987, entre Sarney y Garca, establecindose
entonces el "Programa de Accin de Puerto Maldonado". Este ltimo instrumento inici el
"Programa de Desarrollo de las Comunidades PeruanoBrasileas". El proyecto importa no
slo a la regin sino tambin a los intereses de los colosos econmicos modernos, Japn y
Estados Unidos de Norteamrica.
Con fecha 21 de enero de 1989, se promulg la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la
Amazona Peruana Ley 24994, que hace suyos los conceptos de migracin, colonizacin,
naturaleza inagotable y relegacin de los pueblos indgenas. La promulgacin de esta Ley
recibi el inmediato rechazo de los pueblos de nuestra Amazona, as como del pas entero. El
arcasmo de esta ley era tan evidente que adems de basarse en conceptos errneos repeta
ms de diez normas legales del siglo XIX.
Adicionalmente y ajena a cualquier planteamiento oficial, nuestra regin amaznica sufra el
impacto negativo de tres plagas: el narcotrfico, el terrorismo y la corrupcin. Esta
problemtica abre nuevos frentes para la accin del Estado y cuestiona directamente los
"logros" de ms de 200 aos de colonizacin amaznica. An en la actualidad siguen vigentes
falsas "verdades" como la riqueza inagotable de los suelos, las bondades de la regin para la
agricultura y la ganadera, la capacidad ilimitada de regeneracin del bosque, las aguas y los
suelos que lamentablemente motivan y justifican este continuo "saqueo amaznico".
ii) El contexto poltico y econmico de la dcada de 1990.
Durante los dos primeros aos del gobierno de Alan Garca (1985-1990) Per experiment un
programa heterodoxo de estabilizacin que aceler la actividad econmica y estimul la
produccin (Cruz Saco 1995: 194). En 1987, un numero de eventos indicaron el fin del xito
del programa. La propuesta del gobierno para nacionalizar el sector bancario ahuyent el
apoyo del sector privado, el principal aliado de la `heterodoxia` de Garca. Como resultado de
una moratoria decretada en 1985 para el no pago de la deuda externa, los desembolsos del
Banco Mundial se detuvieron en 1987 (WB 1995 c: 1). Aislado en los frentes interno y externo,
el gobierno Garca manejo muy mal las finanzas del pas acelerando la crisis. Garca quera
mantener el modelo de desarrollo con fuerte participacin del Estado y se rehus a combatir la
crisis econmica travs de la reestructuracin del mercado. Garca y su partido pagaron un
alto precio en las elecciones de 1990 (Weyland 1996: 8). La debacle econmica de la
administracin Garca produjo una reduccin del producto bruto interno a 8.3% en 1988 y
11.9% en 1989, mientras que la inflacin se elev de 1,722% en 1988 a 7,650% en 1990
(NACLA 1996: 16-17). Este es el contexto econmico en el que Alberto Fujimori fue electo
presidente.
La primera prioridad del gobierno Fujimori fue estabilizar la economa, de-regular los mercados
y redirigir la economa hacia el mercado global. Fujimori se enfrentaba con la necesidad de
reestructurar la economa peruana, largamente influenciada por el modelo de desarrollo
dirigido por el Estado que haba sido introducido a comienzos de los 1970. En agosto de 1990,
el presidente Alberto Fujimori lanz un severo programa de ajuste estructural para estabilizar
la economa peruana y re-insertar al pas al sistema financiero internacional. El programa tenia
el apoyo del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, quienes aceptaron los
esfuerzos peruanos para acordar un programa de pago de la deuda externa (World Bank 1995
c: 1). La correccin de los precios subsidiados, las tasas de cambio fuertemente
distorsionadas y otras medidas colaterales produjeron un serio shock econmico que
increment la inflacin a 398% para el mes de setiembre de 1990 (Gonzles de Olarte 1993:
52). En los aos siguientes el gobierno Fujimori sera exitoso en reducir la inflacin, reinsertar
al Per al mercado financiero yen hacer crecer la economa con ciertos altibajos .
ii) Bases constitucionales
El primer desarrollo normativo constitucional sobre la Amazona lo trajo la Constitucin Poltica
de 1979, la que en su artculo 120, sealaba que El Estado impulsa el desarrollo de la
Amazona. Le otorga regmenes especiales cuando as se requiere. Una institucin tcnica y
autnoma tiene a su cargo el inventario, la investigacin, la evaluacin y el control de dichos
recursos. En virtud de esta norma se cre el Instituto de Investigaciones de la Amazona
Peruana, como organismo especializado para el conocimiento de la regin y sus
caractersticas productivas, sociales y de conservacin y su potencial de desarrollo sostenible.
Esta Constitucin contena adems otros nueve artculos relativos a la Amazona,
especialmente el artculo 159, inciso 4, que sealaba que el Estado debe dar normas que
cuidando el equilibrio ecolgico desarrollen el potencial agrario amaznico (Sociedad Peruana
de Derecho Ambiental 1990: 36; Soria 1990).
Con el cambio del modelo institucional del desarrollo dirigido por el Estado en la dcada de
1970 hacia la privatizacin del desarrollo en la dcada de 1990, se produjo una reduccin del
marco normativo con el fin de flexibilizar el acceso a los recursos naturales. En relacin a la
Amazona la Constitucin de 1993 slo contiene el articulo 69 que seala que el Estado
promueve el desarrollo sostenible de la Amazona peruana con una legislacin adecuada. Es
decir, una reiteracin del principio establecido en el artculo 120 de la Constitucin de 1979,
pero sin el importante aporte del marco institucional autnomo del IIAP.
En trminos ambientales, el artculo 2, numeral 22 de la Constitucin peruana de 1993
establece que toda persona tiene derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo
libre y al descanso, as como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de
su vida. La consagracin de este derecho se encontraba ya presente en la Constitucin de
1979 con un texto similar. Esta consagracin del derecho al ambiente es el principio
constitucional primordial para el derecho ambiental. El reconocimiento constitucional de este
derecho permite la defensa del mismo a travs de las garantas constitucionales as como el
desarrollo legislativo a nivel de polticas sectoriales.
El texto constitucional tambin hace un detalle de algunos derechos de tipo ambiental. Por
ejemplo, declara a los recursos naturales como patrimonio de la Nacin y reconoce el derecho
soberano del Estado en su explotacin dejando a la ley el fijar las condiciones de su utilizacin
y de su otorgamiento a particulares (artculo 66). Este principio de soberana es concordante
con el principio de soberana reconocido en las Declaraciones de Estocolmo y Ro.
Igualmente, se declara en la Constitucin que el estado determina la poltica nacional del
ambiente, promueve el uso sostenible de sus recursos naturales (artculo 67) y est obligado a
promover la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas
(artculo 68). Como se puede observar se trata de principios generales de dogmtica jurdica a
partir de los cuales es necesario un desarrollo legislativo particular.
iii) La legislacin ambiental de la dcada de 1990.
Buena parte de la legislacin sobre manejo de recursos naturales se origin en la dcada de
1970 cuando se dict la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la Ley de Aguas, la Ley de
Reforma Agraria y las Leyes de Comunidades Nativas, en estos textos se defina a los
recursos naturales como patrimonio de la Nacin y se asignaba un rgimen de manejo con
fuerte presencia del Estado. La experiencia de manejo y los principios legales consagrados en
esta legislacin sirvieron de inspiracin al constituyente de 1979, lo cual qued plasmado en el
texto constitucional de aquel entonces. Al darse la Constitucin Poltica de 1993 el contexto
econmico y social del pas haba variado. Se haba reducido la presencia del Estado en la
economa y se favoreci la existencia de un mercado libre de restricciones y subsidios. Al
mismo tiempo, el sustento doctrinario de la legislacin sobre manejo de recursos naturales
haba cambiado de una propuesta de conservacin de recursos naturales que exista en la
dcada de 1970 a una propuesta de integracin de la conservacin dentro del desarrollo y la
promocin del desarrollo sostenido como poltica del Estado. Como parte de este proceso se
dict el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales el 7 de setiembre de 1990 .
El Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales propuso las bases para el diseo de
una poltica ambiental slida en los diferentes sectores de las actividades productivas y de
servicios. El Cdigo reafirm el principio constitucional establecido en la Constitucin de 1979
del derecho irrenunciable de la persona a gozar de un ambiente saludable, ecolgicamente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, as como, a la conservacin del paisaje y
la naturaleza.
El Cdigo consagr el principio de prevencin, es decir, que la proteccin ambiental no se
limita a restaurar daos sino se orienta a la planificacin a fin de evitar posibles daos
ambientales. Este es un principio de singular relevancia para el diseo de la poltica ambiental
y el trazado de objetivos y metas. La prevencin de la contaminacin supone el desarrollo de
una serie de actividades y la implementacin de mecanismos que operen para evitar, reducir y
minimizar los impactos ambientales. Igualmente, se establece el principio de control en la
fuente y el principio contaminador pagador, por medio del cual el titular de la actividad
productiva o de servicios es responsable por la contaminacin que sta pueda generar. La
participacin de las personas en la definicin de la poltica ambiental y el consiguiente derecho
a ser informadas de las medidas o actividades que puedan afectar la salud humana o el
ambiente es otro de los principios consagrados por el Cdigo.
El Cdigo en su afn de prevenir y planificar antes que reparar recomend incorporar la
poltica ambiental dentro de los planes de desarrollo y utilizar los estudios de impacto
ambiental como mecanismos de la planificacin para el desarrollo. Estos estudios contienen
una descripcin de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles en
el ambiente fsico y social a corto y largo plazo as como la evaluacin tcnica de los mismos.
Es importante sealar que los estudios de impacto ambiental tienen un carcter pblico y, por
tanto, se encuentran a disposicin del pblico en general para su consulta.
El Cdigo estableci normas de planificacin ambiental y medidas de seguridad, principios
para la educacin ambiental y participacin ciudadana, normas sobre proteccin del
patrimonio natural, la diversidad gentica y los ecosistemas, normas sobre la explotacin de
recursos mineros y energticos, normas sobre poblacin, salud, limpieza y prevencin de
desastres, as como sanciones administrativas y penales.
Desde que se dict el cdigo ambiental de 1990, el estado peruano inici un proceso de
establecimiento de polticas ambientales en los diferentes sectores productivos y de servicios,
al mismo tiempo que asumi compromisos internacionales que refuerzan la incorporacin de
la variable ambiental en el desarrollo. As se dict un conjunto de legislacin sobre manejo de
recursos naturales que inclua:
1. La Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario, Decreto Legislativo 653, de 1
de agosto de 1991
2. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, Decreto Legislativo 757,
3. la Ley 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente,
4. Ley de la Inversin Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas de las Tierras
del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas Ley 26505, 18 de julio de
1995,
5. Reglamento de la Ley 26505 DS 11-97-AG, de 13 de junio de 1996
6. la Ley 26786, Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13 de
mayo de 1997
7. la Ley 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales,
de 26 de junio de 1997
8. la Ley 26834, Ley de reas Naturales Protegidas, de 4 de julio de 1997, y
9. la Ley 26839, Ley sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad
Biolgica, de 16 de julio de 1997.
Dentro del nuevo rgimen de manejo de los recursos naturales, el estado peruano dict la Ley
26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales . Esta ley
norma el rgimen de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, estableciendo
condiciones y modalidades de otorgamiento a particulares. Para esto ltimo estableci el
derecho real de uso y disfrute de los recursos naturales. As la ley promueve y regula el
aprovechamiento de recursos naturales, estableciendo un marco para la inversin privada. La
ley trajo consigo un rgimen de participacin ciudadana mediante el cual los ciudadanos
tienen derecho a ser informados y a participar en la definicin y adopcin de polticas de
conservacin y uso sostenible de los recursos naturales. Igualmente, la ley reconoci los
derechos de peticin e iniciativa. En cierto modo es un desarrollo de los derechos
constitucionales a la informacin y a la participacin, los mismos que tambin se encuentran
reconocidos en el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales.
La ley estableci como responsabilidad del estado el promover el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales, a travs de leyes especiales, las polticas de desarrollo sostenible,
la generacin de la infraestructura de apoyo a la produccin, el fomento del conocimiento
cientfico tecnolgico, la libre iniciativa y la innovacin productiva. La ley trajo como una
novedad la Zonificacin Ecolgica y Econmica del pas, la que es un instrumento de
ordenamiento territorial y tiene por fin evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos
inapropiados de los recursos naturales y el espacio. La idea era la de conciliar los intereses
nacionales de la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales.
A fin de evitar conflictos intersectoriales relativos a las concesiones sobre recursos naturales
la ley propuso usar mecanismos de coordinacin intersectorial, el registro pblico de
concesiones y otros derechos sobre los recursos naturales y encarg a las leyes especiales
determinar la prelacin de derechos, los procedimientos e instancias administrativas para la
resolucin de conflictos sobre la gestin de recursos naturales, igualmente, estableci la
obligacin de supervisar el manejo sostenible de los recursos naturales.
Las comunidades campesinas y nativas tienen derecho al libre acceso, sin exclusividad, sobre
los recursos naturales del entorno adyacente a sus tierras a fin de cubrir sus necesidades de
subsistencia y usos rituales. El beneficio puede terminar si el estado otorga los recursos
naturales en concesin. Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales se otorgan a los particulares de acuerdo a las modalidades establecidas en las leyes
especiales. Esta ley establece que el aprovechamiento de los recursos naturales por los
particulares da lugar a una retribucin econmica que se determina con criterios econmicos,
sociales y ambientales. Esta retribucin econmica es distinta al canon por explotacin de
recursos naturales, el que se rige por sus leyes especiales. Esta ley encarga que cada ley
especial sobre el aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares precisa las
condiciones, trminos, criterios y plazos sobre el otorgamiento de los mismos, incluyendo los
mecanismos de retribucin econmica al estado, el mantenimiento del derecho de vigencia,
las condiciones para su inscripcin en el registro as como la posibilidad de cesin entre
particulares. Es decir, la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales es una norma que establece principios en cuanto al aprovechamiento de los
recursos naturales por los particulares y deja a las leyes especiales la regulacin especfica de
cada caso.
La concesin del aprovechamiento de los recursos naturales otorga al titular el derecho de uso
y disfrute del recurso natural concedido, correspondiendo a ste la propiedad de los frutos y
productos a extraerse. La concesin puede ser a plazo fijo o indefinido siendo irrevocable
mientras el titular cumpla con la obligaciones de ley. La concesin es un bien incorporal
registrable que puede ser objeto de disposicin, hipoteca, cesin y reivindicacin. Los
recursos naturales deben aprovecharse en forma sostenible, lo que implica el manejo racional
de los recursos naturales considerando su capacidad de renovacin, evitando la sobre
explotacin y obligndose a la reposicin cualitativa y cuantitativa segn sea el caso. En el
caso de recursos no renovables este aprovechamiento consiste en la explotacin eficiente de
los mismos bajo el principio de sustitucin de valores o beneficios reales, evitando o mitigando
el impacto negativo sobre otros recursos del ambiente.
El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales tiene como condiciones: el utilizar el
recurso natural de acuerdo al ttulo del derecho, para los fines que fueron otorgados,
garantizando el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales, cumplir con las
disposiciones legales, cumplir con realizar evaluaciones de impacto ambiental y planes de
manejo de los recursos naturales, cumplir con la retribucin econmica correspondiente y
mantener al da el derecho de vigencia.
La Ley 26786, Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13 de
mayo 1997, modific el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, estableci la
responsabilidad de la autoridad sectorial para informar al Consejo Nacional del Ambiente
sobre las actividades que pudieran exceder los niveles permisibles, las mismas que deban
presentar estudios de impacto ambiental. Igualmente, la autoridad sectorial propondra al
Consejo Nacional del Ambiente las regulaciones sobre contenido, procedimiento y dems
relativas a los estudios de impacto ambiental.
En trminos institucionales, el Consejo Nacional del Ambiente es el organismo rector de la
poltica nacional ambiental, ste debe planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el
ambiente y el patrimonio natural de la Nacin. Este tiene facultades para establecer la poltica
ambiental nacional de cumplimiento obligatorio, coordinar y concertar las acciones de los
sectores y de los organismos del gobierno central, as como las de los gobiernos regionales y
locales, en asuntos ambientales, a fin de que stas guarden armona con las polticas
establecidas. El Consejo Nacional del Ambiente puede establecer criterios y patrones
generales de ordenamiento y calidad ambiental, as como coordinar con los sectores para fijar
los lmites permisibles de contaminacin.
El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente est integrado por tres representantes
del sector pblico, dos del sector empresarial uno de los gobiernos regionales y uno de los
gobiernos locales. El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente se instal en junio
de 1995 avocndose a la formulacin de un plan estratgico para el diseo de una poltica
institucional sobre el ambiente. Este plan define una readecuacin tcnico normativa del
sector pblico, una relacin clara con el sector privado a fin de conducir a una concertacin de
polticas, plazos y metas de adecuacin ambiental y una creciente promocin de las
inversiones en proyectos de desarrollo sostenible (Consejo Nacional del Ambiente s/f)
El Plan Estratgico del Consejo Nacional del Ambiente establece como misin institucional el
promover el desarrollo sostenible propiciando un equilibrio entre el desarrollo socioeconmico,
la utilizacin de los recursos naturales y la conservacin del ambiente. Este plan estratgico
establece como metas generales el desarrollo del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, la
formulacin y puesta en marcha del Plan Nacional de Accin Ambiental, la implantacin del
Sistema Nacional de Informacin Ambiental, la creacin del Fondo Nacional Ambiental, la
puesta en marcha de la evaluacin de impacto ambiental transectorial, el desarrollo de la
capacidad ambiental tcnica, cientfica y educadora y la promocin de apoyo poltico,
ciudadano y de la cooperacin internacional (Consejo Nacional del Ambiente s/f).
Con el objeto de responder a los problemas ambientales el estado peruano ha asignado
competencias ambientales a cada sector de la actividad pblica. Este conjunto de organismos
pblicos se encarga de establecer las polticas y mecanismos reguladores, as como de la
fiscalizacin y el control. El avance en el cumplimiento de estas tareas ha sido diverso en los
diferentes sectores. As se han identificado algunos problemas en este modelo de
organizacin institucional:
1. En primer lugar cada ministerio se constituye en juez y parte del control ambiental, pues
promueve la produccin y a su vez cautela que estas actividades generen impactos
ambientales tolerables. Si la percepcin del sector es que la dimensin ambiental constituye
un obstculo a la produccin su compromiso con el control y la fiscalizacin ambiental ser
mnimo.
2. Otro problema de la organizacin sectorial del Estado en la funcin ambiental es que las
decisiones de los sectores generalmente son particulares y no consideran los inters de los
otros sectores comprometidos por la actividad, lo que da lugar a contradicciones y a la
superposicin de funciones.
3. Otro problema es que debido a la naturaleza sectorial de la gestin estatal el espacio, que
es uno solo, puede en la realidad reflejar un conjunto de superposiciones jurisdiccionales que
no hacen sino complicar la ya difcil tarea del manejo ambiental. As, por ejemplo, sobre una
misma rea puede existir una concesin minera, otra forestal, otra turstica, otra de uso
agrcola y as sucesivamente lo que solo contribuye a generar ms conflictos en vez de
contribuir a un ordenamiento ambiental del espacio .
4. Finalmente, otro problema es la debilidad institucional con limitada capacidad ejecutiva de
planeamiento, gestin y solucin de problemas.
iv) La Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona
En 1989, un proyecto de ley presentado por el loretano Senador acciopopulista Donadio, se
convirti en la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazona Peruana, Ley 24994.
Esta norma contena disposiciones similares a normas del siglo XIX que promovan la
colonizacin. Una comparacin de textos legales de 1853 a 1893 con la Ley 24994 arrojaba
un balance de coincidencias voluntaristas que evidenciaban el desconocimiento de la
compleja realidad ambiental, social, poltica y econmica de la Amazona peruana (Sociedad
Peruana de Derecho Ambiental 1990: 37; Soria 1990).
COMPARACIN DE PROPUESTAS NORMATIVAS
Ley 24994 Normas Siglo XIX
Art. 10 Art.15 y 16 D.S. del 1541853 y art. 1 de D.S. 2051868
Art. 17 Art. 5, D.S. 1541853 y art. 1 de D.S. del 2051868.
Art. 21 Art. 9, Ley 21121898
Art. 24 Art. 15, D.S. 1541853; art. 4 Ley del 14101893 y art. 3 D.S. 2051868
Art. 26 Art. 4, D.S. 2051868
Art. 30 Art. 20, D.S. 1541853
Art. 41 Art. 6, Ley 14101893.
Tomado de Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (1990: 37) y Soria (1990: 14).
La Ley 24994, reflejaba una concepcin equivocada de la regin como un espacio vaco, el
que era necesario llenar y reemplazar ordenadamente. Ante su aprobacin las organizaciones
representativas de las poblaciones indgenas amaznicas y ONGs ambientales se unieron
para iniciar una campaa por la derogacin de la Ley 24994, lo que finalmente se logr
mediante una de las disposiciones finales del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales del Per, Decreto Legislativo 613.
La Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona fue producto de un, complejo
pero defectuoso, proceso de discusin y debate, que gener un norma con vacos, debilidades
y hasta errores. Como muchos proyectos comenz con una visin ms o menos integral y
termin siendo una propuesta muy modesta de incentivos tributarios para fomentar la
inversin privada. En gran medida era una respuesta de carcter coyuntural, aprobada bajo
intensa presin del poder ejecutivo sobre el legislativo, para tratar de complacer a la poblacin
amaznica entre quienes Alberto Fujimori haba perdido popularidad. Finalmente, se promulg
una ley que no provea las bases econmicas, sociales, ambientales, polticas e institucionales
que permitieran el desarrollo sostenible de la Amazona peruana (Foro Ecolgico 1999).
Por un lado, la ley no recogi el conocimiento de la realidad econmica, social, ambiental y
cultural de la Amazona, menos an recogi las opiniones de las organizaciones pblicas y
privadas de la Amazona, as como tampoco las propuestas de los estudiosos y expertos en
temas amaznicos. La nueva ley se concentr en el corto plazo con un tpico perfil de ley
tradicional y centralista, careciendo de una visin estratgica de largo plazo para la Amazona.
Si comparamos la Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona con la Ley de
Bases para el Desarrollo Rural de la Amazona de 1989, quizs el balance podra favorecer a
la primera; sin embargo, ms all de los incentivos tributarios, lo que predomina son las
limitaciones y sus carencias, entre ellas las siguientes :
1. No era una ley de promocin del desarrollo sostenible de la Amazona.
2. Si bien la ley sealaba principios claves de desarrollo sostenible como la conservacin de la
diversidad biolgica, la promocin del desarrollo sostenible y el respeto de la identidad y los
derechos de las organizaciones sociales y nativas, esos principios no haban sido
considerados en la parte normativa. De modo que haba un desencuentro entre los principios
que supuestamente actuaran como sustento del articulado y las normas propiamente dichas.
3. La ley no hizo ninguna referencia a la zonificacin econmica y ecolgica, lo que plantea en
consecuencia el riesgo de que las concesiones a otorgar se convirtieran en un proceso de
lotizacin indiscriminada de la Amazona peruana.
4. La ley no incentiva, por ejemplo, la reforestacin, el ecoturismo, el turismo cientfico, la
apicultura, la produccin orgnica de diversos especies, que sabemos son rentables.
5. La ley no establece normas sobre cmo debe articularse la educacin, la ciencia, la
tecnologa y las investigaciones para producir el desarrollo sostenible.
6. No existe garanta de que se respete el conocimiento que las culturas nativas tienen de la
diversidad biolgica, su comprensin de la dinmica de funcionamiento del bosque, as como
su uso de tecnologa apropiada para aprovechar los recursos naturales sin destruir la
Amazona.
En general, no aborda con claridad, ni el desarrollo urbano, ni el desarrollo rural que deberan
ser privilegiados por la ley (Foro Ecolgico 1999).
3) Anlisis de la poltica normativa en la dcada Fujimori
En general la legislacin de este perodo ha estado caracterizada por un conjunto de factores
(sectorializacin, contradiccin, legislacin por reglamento, debilidad institucional y operativa)
que la afectan en relacin a cmo se organiza la normativa y su aparato institucional, sin que
por ello sea negativo per se. Lo que si es perverso es el conjunto de mitos e invisibilidades
que emergen del discurso normativo.
i) Caracterizacin de la legislacin: sectorializacin, contradiccin, legislacin por reglamento,
fortalecimiento institucional
Para entender cul es la problemtica que afecta la normativa sobre recursos naturales
debemos considerar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislacin:
a) Muchas veces existe una contradiccin a nivel de textos legales tanto en la propia
Constitucin como entre sta y las leyes sectoriales y mas an entre estas mismas normas.
Por un lado, existe contradiccin entre los enunciados productivos y los de conservacin.
Mientras que, por otro lado, las leyes muestran ambigedad legislativa en su texto, a la par
que evidencian en qu medida la poltica estatal ha menospreciado las funciones, por ejemplo,
del bosque y el sentido integral del manejo de los recursos naturales. Hoy nos encontramos en
un proceso de transicin entre este modelo caduco y confuso hacia una nueva legislacin que
se encargue con claridad de conciliar los objetivos de conservacin con los de crecimiento
econmico.
b) Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislacin en el sentido de que las leyes no
siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a legislar
mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacos, o peor an contradecir o frenar la
aplicacin de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la
implementacin de las normas legales. Tal el caso de la legislacin forestal donde el
reglamento que debera dar viabilidad y mecanismos de ejecucin, intenta sustituir las
carencias de la Ley. En cierto modo es el problema que tuvo la legislacin ambiental cuando
se introdujo los programas de adecuacin y manejo ambiental ya que el cdigo ambiental no
los mencionaba. De acuerdo a la doctrina jurdica el reglamento no puede ir ms all de lo que
establece la ley sino que debe limitarse a facilitar la implementacin del texto de la misma.
c) Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la poltica de conservacin, por
ejemplo impulso a la creacin de reas protegidas, y el fomento del crecimiento econmico.
Mientras, por un lado, la Ley de reas Naturales Protegidas seala la necesidad de conservar
el patrimonio de reas naturales protegidas por el estado a fin de proteger muestras
representativas de nuestros ecosistemas, por otro lado, la gran mayora de las reas
protegidas se encuentran con conflictos con titulares de actividades productivas tales como,
explotacin petrolera, minera y forestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una doble
actitud al enfrentarse los departamentos responsables por la conservacin de reas
protegidas con los departamentos que autorizan y facilitan el desarrollo de actividades
hidrocarburferas, por ejemplo.
d) Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislacin es la debilidad institucional y
operativa para la implementacin de la Ley por parte de los organismos estatales debido a la
carencia de recursos humanos y fsicos. Por ejemplo, la utilizacin de sustancias txicas para
la pesca por parte de colonos e indgenas, as como la utilizacin de dinamita para la pesca
son actividades que estn prohibidas y sancionadas por ley, sin embargo, no hay presencia de
representantes de la autoridad competente, en las zonas donde ocurren estos hechos, por lo
que la ley queda en letra muerta. Otro caso es el de la actividad forestal donde se da el caso
que la mayora del personal de supervisin y monitoreo est ubicado en reas urbanas
cuando deberan estar controlando las reas de produccin, pero no cuentan con transporte
adecuado (motos, botes, helicpteros y dems) para hacer una efectiva labor de fiscalizacin
y control.
5.1. Mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amaznico
Los verdaderos problemas de la legislacin estn en su visin de quienes participan del
proceso normativo y poltico, quienes son los sujetos para los que se legisla y que la ley busca
promover, quienes son los excluidos de dicho proceso y como quedan articulados a la accin
del Estado. As se han podido identificar los siguientes mitos e invisibilidades en el discurso
normativo para el desarrollo amaznico en la dcada Fujimori
1.- El mito del control perfecto del ente regulador sobre los regulados.
En general la legislacin asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular es un
espacio vaco, sin actores, sin intereses en conflicto, sin tensiones entre los varios actores, sin
tensiones entre el hecho jurdico y la norma. En tal sentido, el discurso normativo est plagado
de propuestas voluntaristas que no tienen sustento en una experiencia prctica de cmo
operan las relaciones entre los mltiples actores involucrados. Esta aproximacin tiene como
consecuencia que quienes desarrollan el discurso normativo asumen una postura
instrumental, es decir, asumen que lo normal es que la norma se cumpla y cuando ello no
ocurre entonces se trata de una disfuncin irregular. Cuando en realidad bien podra ser que la
norma no se cumple porque sus supuestos no se ajustan a la realidad que se pretende
regular.
Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los recursos es la
sectorializacin de las competencias administrativas mientras que la variacin estacional en
las condiciones del entorno obligan a los habitantes del medio rural a una diversificacin de
estrategias que permitan el aprovechamiento integrado de los recursos del medio natural , en
su mayor parte bosques y aguas continentales.
2.- El mito del acceso igualitario de todos los actores a la poltica de manejo de recursos
naturales.
El acceso de los actores al espacio de formulacin, revisin e implementacin de la legislacin
es un acceso diferenciado en funcin de, al menos:
Nivel de instruccin y formacin acadmica;
Capacidad de manejo de recursos econmicos; y
Proximidad a los centros urbanos de decisin poltica.
3.- El mito de lo local como espacio democrtico.
Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de relacin feudales
o pre-capitalistas que distan mucho del discurso de los derechos humanos, en particular, de
los derechos civiles y polticos.
Las sociedades amaznicas reproducen formas de relaciones polticas estamentarias y
prebendarias propias del populismo. En este tipo de contextos la discriminacin social se
reproduce como discriminacin poltica. As, por ejemplo, mientras existe una divisin entre
medianos capitalistas, pequeos capitalistas, colonos, indgenas, entre otros, en el medio
poltico la representacin poltica est bsicamente compuesta de medianos y pequeos
capitalistas antes que por colonos e indgenas. Salvo en distritos de fuerte presencia indgena
se han elegido representantes polticos indgenas..
Adicionalmente las elites regionales reproducen, en el eje capital departamental distritos, el
centralismo de la capital hacia los departamentos, reiterndose la concentracin del ingreso
en la capital departamental fenmeno que agudiza la pobreza en las regiones mas perifricas
de la frontera amaznica.
4.- El mito del capitalismo homogneo.
El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente homogneo en todo el pas. Si
bien el sistema capitalista es hegemnico e integra y aprovecha la presencia de economas
mercantilistas y de subsistencia, estas existen y operan reproduciendo las condiciones que les
permiten coexistir con el mercado capitalista.
As, mientras la normativa con orientacin al mercado capitalista habla de mecanismos
financieros y de crdito para promover la industria, la necesidad del registro pblico de
propiedad, la importancia de sistemas contables y de auditora, etc., en el espacio de la
economa mercantilista continua operando las redes de habilitacin, el intercambio y la
propiedad comunal. De manera que si hiciramos un mapa de la distribucin geogrfica de las
diversas economas tendramos como consecuencia la coexistencia de los tres tipos de
economa antes mencionados cuyos bordes seran reas de coexistencia de ambas
economas donde un nico actor social tendra diferentes comportamientos segn la diferente
naturaleza de la relacin en la que est involucrado.
5.- El mito de la homogeneidad del espacio y las distancias legales.
Por un lado, la propia estructuracin del aparato estatal produce que el mensaje legal sea
ledo e interpretado` de modo que su sentido no sea el mismo en los distintos niveles del
aparato estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que
tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios. En
consecuencia, ambos factores operan de manera que se produce una distancia entre la
lectura del discurso normativo que se realiza al nivel ms alto de la autoridad central, en
relacin al nivel ms elemental de la autoridad local.
Adems de que lo social influye en el derecho, est el impacto de lo geogrfico expresado en
la distancia y el paisaje. Mientras en algunos casos se trata el espacio como si este fuera
homogneo, en otros casos se reconoce una sucesin de tres homogeneidades la costa, la
sierra y la selva. Cuando en realidad en la Amazona, adems de las diferencias entre lo
urbano y lo rural, se dan las diferencias entre diferentes espacios regionales al interior de la
regin amaznica. Estas condiciones representan una variedad de ecosistemas, as como una
variedad de frentes de expansin de la sociedad nacional, como el productivo extractivo, el
ambiental, y el religioso.
Becker (n/d: 12) seala que la gestin del territorio es, fundamentalmente, una practica
administrativa de gobernabilidad, que tiene por objeto el control de las dimensiones de espacio
y tiempo. Es decir, la gestin del territorio es una prctica de poder. Seala igualmente que si
bien hay una construccin del espacio desde la hegemona del poder y al amparo de los
intereses del capital, en la dimensin local es posible plantear un contrapoder, una estrategia
de resistencia que implica asimismo una construccin del espacio, como lo ejemplariza el caso
de los indgenas en regiones como la selva central.
6.- La invisibilidad del pequeo productor (agrcola, minero, forestal, pesquero y pecuario).
Una caracterstica de la legislacin sobre manejo de recursos naturales es el hecho que se
ignora al pequeo productor, sea este agrcola, minero, forestal, pesquero o pecuario. En
general la gran mayora de las normas estn orientadas a promover empresas de gran escala.
Incluso cuando se habla de pequeos productores, como el caso de la minera, se refiere mas
bien a medianos mineros que utilizan maquinarias mineras mientras que no se considera el
caso de los verdaderos pequeos productores mineros como es el caso de la minera
artesanal.
7.- La invisibilidad del gobierno local.
Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de organizacin del
espacio de acuerdo a un ordenamiento territorial es el gobierno local, sin embargo, las
polticas de manejo de recursos naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos
locales. Adicionalmente, es necesario considerar que el gobierno local tiene una profunda
deformacin que le permite ser un ente muy bueno para el manejo de la problemtica urbana
pero una muy mala tradicin de manejo del espacio rural como es el caso de municipios
rurales con gran presencia de comunidades indgenas.
8.- La invisibilidad de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indgenas.
Con contadas excepciones la legislacin no considera en sus propuestas de desarrollo
regional las oportunidades existentes para las comunidades nativas, campesinas y los pueblos
indgenas en aislamiento voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias de
desarrollo regional o, en todo caso, sus prioridades estn supeditadas a las prioridades de
crecimiento econmico de las burguesas regionales. Al mismo tiempo, si bien la legislacin no
impide que estos actores acten bajo las formas del mercado capitalista, son las diferencias
culturales las que restringen las posibilidades de xito de estos actores en un medio an
extrao y hostil para ellos.
9.- La invisibilidad de las disfunciones del sistema.
Como resultado de una visin instrumental del derecho el incumplimiento de la norma es visto
como una disfuncin del sistema que requiere correccin a travs del mercado o las normas.
Sin embargo, estas disfunciones son muchas veces la expresin de una mala integracin de
elementos precapitalistas en una economa de mercado que se presentan con tal regularidad
que son, en efecto, una forma de relacin social que requiere ser reconocida adecuadamente
en la normativa si se espera que esta sea relevante para las condiciones de manejo de los
recursos naturales o de la implementacin de polticas de desarrollo sostenible en la regin.
10.- La invisibilidad del manejo comunitario de los recursos.
Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son reconocidas por la
legislacin y mas bien esta pone en peligro la existencia de aquella en el medio rural . La
expansin de la normatividad que promueve el libre mercado sobre el medio rural amaznico
pone en riesgo las formas comunitarias de manejo de recursos naturales.
4) A modo de conclusin
El derecho, y en particular su formulacin como poltica ambiental, debe ser resultado y
sntesis de las demandas sociales dinmicamente articuladas, as como de las posibilidades
reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad.
Para ello nada mejor que las estrategias de participacin abierta, bsqueda de dialogo y
cabildeo transparente de intereses legtimos y, mejor aun, si ello ocurre como parte de una
experiencia de concertacin multisectorial que involucra a todos los actores que operan en la
realidad.
La dcada Fujimori confirma nuestra afirmacin anterior cuando vemos que, durante ese
perodo, tanto los problemas que caracterizan a la normativa as como los mitos e
invisibilidades que en ella ocurren hubieran sido, en buena medida, superados con las
estrategias antes propuestas. Una experiencia cercana que demuestra esta posibilidad es el
caso de las mesas de concertacin iniciadas bajo la administracin de Valentn Paniagua
(2000-2001).
En particular, debe resaltarse el caso de la Comisin Especial Multisectorial para las
Comunidades Nativas, que busc corregir una serie de problemas normativos y de poltica que
afectan a las comunidades nativas. Lamentablemente la Comisin Nacional de Pueblos
Andinos Amaznicos y Afroperuanos-CONAPAAA, creada recientemente por el actual
gobierno, no ha dado todava los pasos necesarios para evaluar la implementacin de los
acuerdos establecidos en el Plan de Accin para las Comunidades Nativas.
Otra experiencia que se deriva de este nimo concertador; aunque se encuentra en proceso
de maduracin, es el caso de la Mesa de Dilogo y Concertacin Forestal impulsado por el
Ing. Alvaro Quijandria, Ministro de Agricultura, con el objeto de promover negociaciones y
acuerdos entre todos los actores involucrados con el sector forestal para implementar la nueva
Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley 27308.
En todos estos casos que tienen ntima relacin con las posibilidades de promover un proceso
de desarrollo sostenible, el derecho ambiental se presenta como una herramienta muy efectiva
vinculada a los instrumentos de derechos humanos disponibles para la accin civil. Esto lo
hemos podido apreciar durante la segunda mitad de la dcada de 1990, cuando el pas
atraves un proceso de institucionalizacin y desarrollo de la legislacin ambiental, aun a
pesar de los mitos e invisibilidades que afectaron a esta legislacin.
La institucionalizacin de las materias ambientales, es decir el proceso de creacin de una
autoridad ambiental y la asignacin de responsabilidades ambientales especficas a diferentes
sectores de la burocracia, ha hecho posible que hoy el Estado asuma la responsabilidad de
intervenir directamente en el control sobre ciertos problemas ambientales no legislados
previamente, como en el caso del sector energa, preparando las condiciones legales e
institucionales para hacer el monitoreo y evaluacin, adems de supervisar el cumplimiento de
la ley; incorporacin de Estudios de Impacto Ambiental, promulgacin de regulaciones,
introduccin de estndares y lmites permisibles, y regulacin de un proceso debido para la
revisin y apelacin de casos ambientales.
En resumen, la dcada de 1990 marc una tendencia a favor de regulaciones ambientales
ms detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en el caso de 1991, cuando el gobierno de
Fujimori aboli y modific una tercera parte del Cdigo Ambiental. Cabe resaltar que esta
legislacin ambiental que estableci una serie de principios importantes careci, sin embargo,
de normas amplias que favorecieran la participacin ciudadana, la vigilancia social, la
descentralizacin y la transparencia en la gestin pblica.
Adems, hasta el momento el desarrollo ms significativo de la poltica ambiental ha ocurrido
a travs de un acercamiento sectorial, es decir, que cada Ministerio es responsable de la
entrada en vigor y vigilancia de la legislacin ambiental de la actividad que regulan. Todava
hace falta utilizar una perspectiva holstica que permita crear una institucin ambiental central
como eje para la administracin de una sistema ambiental que atraviese todos los sectores del
Estado.
Finalmente, un simple repaso a los complejos y variados conflictos socio-ambientales que
afectan a la Amazona y en general a todas las regiones del pas, nos indica la necesidad de
contar con marcos legales que establezcan puentes slidos entre los modelos de desarrollo
sostenible que deseamos a futuro, y la necesidad de resolver progresivamente los problemas
actuales que presentan las diferentes dimensiones de la relacin sociedad naturaleza en el
Per.
5) Bibliografa
Becker, Bertha
n/d Gesto do Territrio e Territorialidade na Amaznia: A CVRD e os Garimpeiros em
Carajs.
Billinghurst, Guillermo E.
1897 Exposicin dirigida al Ministro de Fomento sobre la necesidad de reformar la Legislacin
Forestal en Larraburre y Correa (1905).
Braun, Oscar
n/d Comercio Internacional e Imperialismo, Siglo XXI, Buenos Aires.
Cavero Egusquiza, Miguel
s/f La Amazona, Lima.
Consejo Nacional del Ambiente
s/f Poltica Ambiental Peruana, Lima, Consejo Nacional del Ambiente.
Conservacin Internacional
1999 Complejidad y Fragilidad. La conservacin de la biodiversidad y la exploracin petrolera
en Tambopata-Candamo, Peru.
Costa, Gino F.
1987 Las relaciones econmicas y diplomticas del Brasil con sus vecinos de la cuenca
amaznica 19741985, Documento de Trabajo 9, Centro Peruano de Estudios
Internacionales, Lima.
Cruz Saco, Mara Amparo
1995 `Disillusionment and Hope: Recent Work on the Political Economy of Peru` in Latin
American Research Review, Vol 30, number 3.
Da Silveira A., Azeredo
1987 O Brasil e a Amrica Latina. Intereses e Divergencias, citado por Gino F. Costa. "Las
relaciones econmicas y diplomticas del Brasil con sus vecinos de la cuenca amaznica
19741985". Documentos de Trabajo #9. Centro Peruano de Estudios Internacionales. Lima,
1987.
Foro Ecolgico
1999 Conclusiones Finales del Seminario Impacto ambiental de la Ley de Promocin de la
Inversin Privada en la Amazona, Lima, Foro Ecolgico.
Gonzlez de Olarte, E.
1993 `Peru`s Economic Program under Fujimori` in Journal of Interamerican Studies and
World Affairs, Vol 35, No. 2, Summer.
Landa, Csar
1989 El proceso de formacin contemporneo del Estado Peruano en Bernales et al 1989, La
Constitucin Diez Aos Despus, Lima, Fundacin Friedich Nauman.
North American Congress on Latin America.
1996 Report on the Americas 1996, Vol. XXX, No. 1, July - August.
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
1990 Anlisis Histrico de la Poltica Legislativa Peruana en Selva, Lima, Sociedad Peruana
de Derecho Ambiental.
Soria, Carlos
1990 Los procesos de poltica legislativa en la Amazona peruana: critica y propuesta, artculo
presentado al Seminario Experiencias para el Desarrollo Sostenido de la Amazona, World
Wildlife Fund Conservation International Inade - Ronco Consulting Corp., Lima, Hotel
Crilln, Agosto 20 al 24.
Soria, Carlos y Patricia Iturregui
1998 Derecho Ambiental en la Minera. Una revisin del caso peruano con una breve
comparacin de los casos de Australia, Chile y Estados Unidos de Amrica, Proyecto Peruano
Alemn de Minera y Ambiente, Manuscrito.
Soria, Carlos y Patricio Pazmio
1993 "Apuntes para un anlisis de la poltica forestal en la Amazona", en coautora con el Dr.
Patricio Pazmio, en CEDIME, Amazona. Escenarios y conflictos, Quito: CEDIME - Abya Yala
- Comisin V Centenario.
Summers, Percy y Danny Pinedo
2001 El marco social y ambiental del manejo comunitario de recursos naturales en la
amazona peruana, artculo preparado para la Conferencia sobre Conservacin de la
Biodiversidad Amaznica, Cusco.
Wahl, Lissie
2001 Comunicacin personal
United States of America - Energy Information Administration
2000 Peru en http://www.eia.doe.gov/EMEN/CABS/PERU.HTML
World Bank
1995 Peru and the World Bank, World Bank Press Release, October,
enhttp://www.worldbank.org/html/extdr/extrre/peruaok.htm
1997 Peru Country Overview, at http://www.worldbank.org/html/extdr/offrep/lac/perus.htm