Part 01

Processo Legislativo
Constitucional
O processo legislativo compreende (CF, art. 59):
Emendas Constituio (I);
Leis complementares (II);
Leis ordinrias (III);
Leis delegadas (IV);
Medidas provisrias (V);
Decretos legislativos (VI);
Resolues (VII).
Emendas Constituio
As limitaes ao poder de reforma
por Emendas Constituio
Sabe-se que, ao contrrio do Poder Constituinte originrio, o Poder Constituinte
derivado (ou institudo, ou constitudo, ou reformador, ou de segundo grau) aquele
que est inserido na prpria Constituio. Ele permite ao legislador realizar certas mo-
dificaes no texto original da Constituio. Possui como caractersticas ser derivado,
subordinado e condicionado; , em ltima anlise, limitado.
Da anlise do texto constitucional vigente, verifica-se a existncia de trs ordens
de limitaes ao poder de emendar a Constituio, que sero apresentadas a seguir.
Limitaes expressas
Procedimentais (formais)
Dizem respeito ao procedimento (processo legislativo) e a quem pode ter a ini-
ciativa de propor emendas. So elas:
Esse material parte integrante do Videoaulas on-line do IESDE BRASIL S/A,
mais informaes www.videoaulasonline.com.br
DIREITO CONSTITUCIONAL
Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta:
I - de um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da Repblica;
III - de mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao, manifes-
tando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
[...]
2. A proposta ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos res-
pectivos membros.
3. A emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, com o respectivo nmero de ordem.
[...]
5. A matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada no
pode ser objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa.
Circunstanciais
So situaes excepcionais, de carter transitrio, que impedem o legislador de
modificar o texto constitucional enquanto vigentes:
Art. 60. [...]
1. A Constituio no poder ser emendada na vigncia de interveno federal, de estado
de defesa ou de estado de stio.
Materiais
So as tradicionais clusulas ptreas ou garantias de eternidade, protetoras de deter-
minadas matrias da Constituio:
Art. 60. [...]
4. No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e peridico;
III - a separao dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
As clusulas ptreas formam um ncleo essencial imodificvel pela vontade do
legislador derivado. Alexandre de Moraes (2002), utilizando as lies de Gilmar Ferreira
Mendes, aponta que
tais clusulas de garantia traduzem, em verdade, um esforo do constituinte para assegurar
a integridade da constituio, obstando a que eventuais reformas provoquem a destruio,
o enfraquecimento ou impliquem profunda mudana de identidade [...].
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Esse entendimento de que as clusulas ptreas no podem sequer implicar em
enfraquecimento ou profunda mudana de identidade perfilhado, de forma muito mais inci-
siva, por Zeno Veloso

(2000, p. 159), ao reconhecer a possibilidade de o Poder Judicirio
realizar controle preventivo de constitucionalidade de um projeto de emenda tendente a
abolir uma das clusulas ptreas:
A emenda constitucional no ser inconstitucional, somente, quando extinguir, suprimir,
ab-rogar um dos temas supergarantidos, tidos como valores essenciais, cerne imodificvel
da Lex Mater. A emenda ser inconstitucional, bastando que viole, macule, desrespeite, tenda a
abolir o ncleo essencial e inaltervel da Constituio [...]. inconstitucional a mera pretenso
de deliberar sobre uma proposta de emenda tendente a tal abolio.
Oportuna, contudo a observao de Manoel Gonalves Ferreira Filho

(2002,
p. 288), segundo a qual a proteo das clusulas ptreas no significa proibio de toda e
qualquer modificao nessas matrias, mas apenas a proibio de emendas tendentes
a abolir, permitindo-se, com a devida cautela e proporcionalidade, e sempre sem pre-
judicar o ncleo essencial, venha a emenda, [...] reequacion-los, modific-los, alterar
suas condies ou efeitos, pois isso no vedado pelo texto constitucional.
Ainda no tema, adquire relevo a interpretao do alcance do inciso IV do par-
grafo 4. do artigo 60 da Constituio Federal (CF): os direitos e garantias individuais.
O Supremo Tribunal Federal (STF)
1
, especialmente no voto do Ministro Carlos
Velloso, decidiu que os direitos e garantias sociais (CF, art. 7.), os direitos atinentes
nacionalidade (CF, art. 12), os direitos polticos (CF, art. 14 e ss.) e o princpio da ante-
rioridade da lei tributria (CF, art. 150, III, b), esto, todos, entre os direitos individuais consa-
grados como clusula ptrea.
No mesmo sentido, a doutrina

interpreta os direitos individuais abrigados por clu-
sula ptrea da seguinte forma:
Entretanto, no despropositado afirmar ser a expresso direitos e garantias individuais
equivalente a direitos e garantias fundamentais. Ora, esta ltima designa todo o Ttulo e abrange
os direitos sociais, que, assim, no poderiam ser eliminados. Certamente, esta ltima inter-
pretao parece mais condizente com o esprito da Constituio em vigor, incontestavelmente uma
Constituio social. (FERREIRA FILHO, 2002, p. 280)
Limitaes implcitas
Jos Afonso da Silva, em clebre obra (1996, p. 70), ensina que alm das limita-
es ao poder de reforma constitucional, expressamente previstas pelo Poder Consti-
tuinte originrio, constantes no texto do artigo 60, outras limitaes so inerentes:
1 STF, ADI MC 939-07/DF. Rel. Min Sydney Sanches.
(1) as concernentes ao titular do Poder Constituinte, pois uma reforma constitucional no
pode mudar o titular do poder que cria o prprio poder reformador;
(2) as referentes ao titular do poder reformador, pois seria despautrio que o legislador ordi-
nrio estabelecesse novo titular de um poder derivado s da vontade do constituinte origi-
nrio;
(3) as relativas ao processo da prpria emenda, distinguindo-se quanto natureza da reforma,
para admiti-la quando se tratar de tornar mais difcil seu processo, no a aceitando quando
vise atenu-lo.
A doutrina alerta, ainda, ser irreformvel a norma constitucional que prev as
limitaes expressas, ou seja, o artigo 60 e pargrafos da Carta Poltica.
Leis complementares
So leis de elaborao j previstas no prprio texto constitucional. Servem para
regulamentar assunto que o constituinte originrio entendeu no devessem ser regula-
dos pela prpria Constituio.
Ao mesmo tempo, entretanto, o Constituinte entendeu que determinadas mat-
rias no poderiam ficar sujeitas a um procedimento simplificado, possibilitando cons-
tantes mudanas. As leis complementares so aprovadas, assim, por maioria absoluta, nos
termos do artigo 69 da CF.
Leis ordinrias
A elaborao de leis tpico ato legislativo, de natureza complexa, traduzindo-se
em ato normativo primrio com fins de edio de normas gerais e abstratas.
O processo legislativo das leis ordinrias
A primeira fase do processo legislativo a fase introdutria, ou seja, a iniciativa
(CF, art. 61, 1. e 2.; art. 64).
A prxima fase chamada de fase constitutiva. Apresentado, o projeto de lei
seguir, na respectiva Casa Legislativa (iniciadora), para a fase de instruo nas
Comisses (Comisso de Constituio e Justia e Comisses Permanentes),
onde sero analisados, inicialmente, sua constitucionalidade, e posteriormente,
seu mrito.
Aprovado nas Comisses, seguir o projeto de lei para o Plenrio, que delibera-
r sobre o mesmo por maioria simples de votos, desde que presentes a maioria
absoluta de seus membros (CF, art. 47).
Se aprovado o projeto de lei por uma das Casas, seguir para a outra, que
ser a Casa revisora. Essa reviso ser feita em um s turno de discusso e
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votao (CF, art. 65). Na Casa revisora, o projeto ser novamente analisado
pelas Comisses, discutido e votado. Se aprovado nos mesmos termos da Casa
iniciadora, seguir para o Presidente da Repblica. Se, contudo, for rejeita-
do, ser arquivado.
Ao contrrio, se o projeto de lei for aprovado pela Casa revisora com emendas,
haver o retorno Casa Legislativa inicial, para anlise e votao em um nico
turno.
A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto ao Presidente
da Repblica, que ter 15 dias teis (do recebimento) para exercer seu direito
de veto. Ultrapassado o prazo sem manifestao do Chefe do Executivo, ocorrer
a chamada sano tcita. Se entender, contudo, que o projeto de lei contrrio
ao interesse pblico (veto poltico) ou inconstitucional (veto jurdico), poder
o presidente vet-lo total ou parcialmente, justificando os motivos do veto ao
Presidente do Senado Federal, no prazo de 48 horas (CF, art. 66, 1. a 6.).
O veto ser apreciado pelo Congresso Nacional, em sesso conjunta, dentro de
30 dias, a contar de seu recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da
maioria absoluta dos deputados e senadores (sesso conjunta), em escrutnio
secreto, manifestando-se, separadamente, cada uma das Casas.
Finalmente, caber ao Presidente da Repblica a promulgao,sendo ento, pu-
blicada a lei.
Se a lei no for promulgada pelo Presidente da Repblica, no prazo de 48 horas,
nos casos de sano tcita ou de derrubada do veto, o Presidente do Senado a pro-
mulgar e, se este no o fizer em igual prazo, caber ao Vice-Presidente do Senado
faz-lo (CF, art. 66, 7.).
Observaes
Os projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do STF, dos Tribu-
nais Superiores, bem como os de iniciativa popular, devem ser apresentados,
obrigatoriamente, Cmara dos Deputados (CF, art. 61, 2. e art. 64).
O Presidente da Repblica possui matrias de iniciativa privativa (CF, art. 61, 1.).
O Presidente da Repblica poder solicitar urgncia para apreciao de seus pro-
jetos de lei. No caso, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal devero
manifestar-se sobre a proposio em prazo de 45 dias (para cada Casa). No
obedecido o prazo, ser a proposio includa na ordem do dia, sobrestando-se
a deliberao quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votao.
H possibilidade de as comisses da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
discutirem e votarem projetos de lei de forma definitiva, sem necessidade de ir
ao Plenrio (CF, art. 58, 2.).
Um projeto de lei rejeitado poder ser revisto na mesma sesso legislativa, des-
de que por proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas
do Congresso Nacional (CF, art. 67).
Leis delegadas
So atos normativos primrios, cuja elaborao e edio cabe ao Presidente da
Repblica, devendo haver a delegao do Congresso Nacional (CF, art. 68).
A elaborao das leis delegadas est sujeita a limitaes:
o pedido de delegao ( iniciativa solicitadora), encaminhado pelo Presidente da
Repblica ao Congresso Nacional, dever especificar o assunto a ser tratado pela
lei delegada (CF, art. 68);
algumas matrias no podem ser objeto de delegao ao Presidente da Rep-
blica (CF, art. 68, 1.);
a delegao, que ter a forma de uma resoluo do Congresso (aprovada em
sesso bicameral, conjunta ou separadamente, pelo voto da maioria simples de
seus integrantes), ser sempre temporria, no podendo ultrapassar o perodo
de uma legislatura (CF, art. 68, 2.);
a resoluo do Congresso poder estabelecer que, aps elaborada pelo Presidente,
a lei retorne ao Poder Legislativo para que este a aprecie em votao nica,
vedada qualquer emenda. o que Manoel Gonalves Ferreira Filho (2002)
entende como sendo uma lei delegada atpica, eis que ocorre uma inverso do
processo legislativo das leis ordinrias, na medida em que, no caso das leis de-
legadas o Presidente da Repblica que legisla e o Congresso que sanciona.
Decretos legislativos
So atos normativos primrios do Congresso Nacional, promulgados pelo Presi-
dente da Mesa do Congresso (Presidente do Senado Federal), aps discusso e votao
em sistema bicameral, aprovados por maioria simples, sobre assuntos de competncia
exclusiva do Poder Legislativo, previstos, em regra, no artigo 49 da CF.
Nessa modalidade, no h participao do Presidente da Repblica por meio da
sano ou do veto.
Decretos legislativos e tratados internacionais
At o momento, pela inteligncia da doutrina e da melhor jurisprudncia do STF,
os tratados internacionais, para se tornarem eficazes, exigem a ocorrncia de trs fatores:
59
haverem sido celebrados, privativamente, pelo Presidente da Repblica (CF, art.
84, VIII);
aprovao, por decreto legislativo, de competncia exclusiva do Congresso Nacio-
nal (CF, art. 49, I);
edio de decreto do Presidente da Repblica, promulgando a norma inter-
nacional.
Dessa pequena introduo, fica evidenciado que os tratados internacionais no
tm eficcia automtica no direito interno. Adquirem esta por meio do mltiplo pronun-
ciamento dos Poderes Executivo e Legislativo brasileiros.
Nesse sentido, j decidiu o STF
2
:
[...]
A recepo dos tratados internacionais em geral e dos acordos celebrados pelo Brasil no
mbito do Mercosul depende, para efeito de sua ulterior execuo no plano interno, de
uma sucesso causal e ordenada de atos revestidos de carter poltico-jurdico, assim de-
finidos:
a) aprovao, pelo Congresso Nacional, mediante decreto legislativo, de tais convenes;
b) ratificao desses atos internacionais, pelo Chefe de Estado, mediante depsito do res-
pectivo instrumento;
c) promulgao de tais acordos ou tratados, pelo Presidente da Repblica, mediante decre-
to, em ordem a viabilizar a produo dos seguintes efeitos bsicos, essenciais sua vigncia
domstica:
1) publicao oficial do texto do tratado e
2) executoriedade do ato de Direito Internacional Pblico, que passa, ento e somente
ento a vincular e a obrigar no plano do Direito Positivo Interno. Precedentes.
Nada obstante, apesar de os tratados, regra geral, no serem dotados de eficcia
direta (princpio do efeito direto: a aptido de a norma internacional repercutir, desde logo,
em matria de direitos e obrigaes, na esfera jurdica dos particulares), merecendo,
portanto, sua integrao ao direito interno por meio da participao de vrios rgos e
por meio de decreto legislativo, o STF
3
, nos termos da manifestao do ilustre ministro
relator, Seplveda Pertence, entendeu:
[...] aceitar a outorga de fora supra-legal s convenes de direitos humanos, de modo a
dar aplicao direta s suas normas at, se necessrio, contra a lei ordinria , sempre
que, sem ferir a Constituio, a complementem, especificando ou ampliando os direitos e
garantias dela constantes [...]
2 STF, Informativo 196.
3 STF, Informativo 186.
Finalmente, frise-se que com o advento da Emenda Constitucional 45/2004, foi
acrescentado o pargrafo 3. ao artigo 5., da Constituio da Repblica, com os seguintes
termos:
Art. 5. [...]
3. Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados,
em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos res-
pectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.
Medidas provisrias
Natureza jurdica
As medidas provisrias foram definidas pelo STF como espcies normativas de
natureza infraconstitucional, dotadas com fora e eficcia legais. Assim, a clusula com
fora de lei empresta s medidas provisrias o sentido de equivalncia constitucional
com as leis.
Pressupostos
Nos termos do caput do artigo 62 da Carta Poltica, os pressupostos das medidas
provisrias so a revelncia e a urgncia.
Mas qual o significado desses termos? No h definio constitucional expressa,
restando doutrina e parca jurisprudncia resolverem a questo.
Cllio Chiesa (2002, p. 47) conclui que a relevncia exigida pela Constituio seria
[...] uma relevncia qualificada pela necessidade de uma normatizao que no pode sujei-
tar-se ao rito comum de produo normativa, pois, caso contrrio, esvaziar-se-ia o conte-
do do referido pressuposto, na medida em que, como destacou Celso Antnio Bandeira de
Mello, todo e qualquer interesse pblico , ipso facto, relevante [...]
Por urgente, h precedente do STF
4
a respeito:
[...] O que justifica a edio das medidas provisrias e a existncia de um estado de neces-
sidade, que impe ao Poder Executivo a adoo imediata de providncias de carter legisla-
tivo, inalcanveis segundo as regras ordinrias de legiferao, em face do prprio periculum
in mora que certamente decorreria do atraso na concretizao da prestao legislativa.
Nada obstante, em julgamentos posteriores, o mesmo tribunal retoma a clssica
postura, no sentido de que a anlise de tais critrios encontra-se no campo da discricio-
nariedade do Presidente da Repblica, fugindo, portanto, ao controle do Poder Judici-
rio. Esse o entendimento mais recente
5
:
4 STF, ADI 293-7/600 DF. Rel. Min. Celso de Mello, DJ 16/04/1993.
5 ADI 2150.
61
[...] Os requisitos de relevncia e urgncia para edio de medida provisria so de aprecia-
o discricionria do Chefe do Poder Executivo, no cabendo, salvo os casos de excesso de
poder, seu exame pelo Poder Judicirio. Entendimento assentado na jurisprudncia do STF.
Medida cautelar indeferida. [...]
Possibilidade de controle judicial dos pressupostos constitucionais
Em julgamento de medida cautelar na ADI MC 1.753 DF, impetrada pelo Conse-
lho Federal da OAB contra a Medida Provisria 1.577-6/97, o STF decidiu pela excepcional
possibilidade de controle judicial, quando a ausncia de qualquer dos pressupostos se
demonstra evidente:
[...] Medida provisria: excepcionalidade da censura jurisdicional da ausncia dos pressupostos de
relevncia e urgncia sua edio: raia, no entanto, pela irriso a afirmao de urgncia para as
alteraes questionadas disciplina legal da ao rescisria, quando, segundo a doutrina
e a jurisprudncia, sua aplicao resciso de sentenas j transitadas em julgado, quanto
a uma delas a criao de novo caso de rescindibilidade pacificamente inadmissvel e
quanto outra a ampliao do prazo de decadncia pelo menos duvidosa.
Vigncia e perda de eficcia das medidas provisrias
O assunto disciplinado, aps a Emenda Constitucional 32/2001, da seguinte
forma:
Vigncia da medida provisria (CF, art. 62,
3. e 4.).
60 (sessenta dias), suspendendo-se a conta-
gem, contudo, nos perodos de recesso (CF,
art. 57).
Termo inicial da contagem do prazo (CF, art.
62, 4.).
Publicao no Dirio Oficial da Unio.
Conseqncias da converso em lei da medi-
da provisria (CF, art. 62, 3. e 7.).
Se, em 60 dias, contados da publicao, no
houver a converso da MP em lei, ela ser ree-
ditada por igual prazo. Se, mesmo assim, no
for concluda sua votao, perder sua eficcia
6
,
podendo ocorrer a edio de decreto legislativo,
nos termos do artigo 62, 3. e 11.
Conseqncia da no-edio do decreto legis-
lativo aps os 60 dias previstos na Constitui-
o (CF, art. 62, 11).
Caso no venha a ser editado o decreto le-
gislativo, as relaes jurdicas, nascidas na
vigncia da MP, continuam sendo por ela re-
gidas.
6 A questo da perda de eficcia das MPs est sendo decidida pelo plenrio do STF na ADPF 84 (ver informativo 429 do STF).
Existem duas teses: a) a MP perderia sua eficcia retroativamente (ex tunc), mas os atos praticados na sua vigncia permaneceriam
por ela regidos; e b) a perda de eficcia seria, aps a Emenda 32/2001, ex nunc.
Possibilidade de convocao extraordinria do
Congresso Nacional para apreciao de medidas provisrias
editadas durante os perodos de recesso
At o advento da Emenda Constitucional 32/2001, no caso de haver a edio de
medida provisria durante o perodo de recesso, o Congresso Nacional seria convocado a
se reunir, extraordinariamente, no prazo de cinco dias (redao anterior: CF, art. 62).
Hoje, contudo, no mais existe tal possibilidade de convocao extraordinria para
apreciao de medida provisria, at porque, durante os perodos de recesso, o prazo de
vigncia suspenso (CF, art. 62, 4.). Todavia, a EC 50/2006, corretamente, alterou a
redao do artigo 57, 7., e a EC 32/2001 incluiu o pargrafo 8. neste artigo da CF:
Art. 57. [...]
7. Na sesso legislativa extraordinria, o Congresso Nacional somente deliberar sobre
a matria para a qual foi convocado, ressalvada a hiptese do 8. deste artigo, vedado o
pagamento de parcela indenizatria, em razo da convocao.
8. Havendo medidas provisrias em vigor na data de convocao extraordinria do Con-
gresso Nacional, sero elas automaticamente includas na pauta da convocao.
Possibilidade da apreciao (converso/rejeio) de
medidas provisrias por parte das Comisses permanentes
das Casas do Congresso Nacional (delegao interna corporis)
Existe, no artigo 58, pargrafo 2., I, da CF, autorizao para que as Casas legis-
lativas deleguem a suas Comisses matrias que, na forma do seu Regimento Interno,
dispensem a aprovao pelo plenrio.
a chamada delegao interna corporis que, em outras palavras, permite que pro-
jetos de lei sejam aprovados, em definitivo, no diminuto mbito das Comisses, sem a
necessidade da ampla discusso e votao pelo Plenrio das Cmara dos Deputados e do Senado
Federal.
No obstante essa possibilidade constitucional de atividade legislativa, tal proce-
dimento aprovao/rejeio de medida provisria apenas no seio das Comisses no
autorizado para a disciplina das medidas provisrias, considerando a expressa deter-
minao do artigo 62, pargrafo 9., da CF.
Possibilidade da edio de medidas provisrias
pelos governadores de Estado e prefeitos municipais
O assunto resta incontroverso no mbito do STF, que entende serem as dispo-
sies relativas ao processo legislativo, constantes na CF, modelos a serem utilizados
tambm pelos Estado-membros e pelos municpios brasileiros. Assim, perfeitamente
possvel a existncia de medidas provisrias estaduais e municipais.
63
Dicas de Estudo
Com a promulgao da Emenda Constitucional 32, de 11 de setembro de 2001, o
estudo das medidas provisrias (CF, art. 62) passou a ser prioritrio na matria processo
legislativo, pois foram introduzidas muitas mudanas nessa espcie normativa.
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