AVRITZER - Conferências Nacionais

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Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa e
Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Conferncias nacionais : atores, dinmicas participativas e
efetividades / organizadores: Leonardo Avritzer, Clvis
Henrique Leite de Souza.- Braslia : Ipea, 2013.
297 p. : grfs., tabs.
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-7811-178-6
Participao Social. 2. Conferncias. 3. Brasil. I.
Avritzer, Leonardo. II. Souza, Clvis Henrique Leite de. III.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 323.042
SUMRIO
APRESENTAO ........................................................................................7
INTRODUO ............................................................................................9
PARTE I
CARACTERIZAO E DINMICA DAS CONFERNCIAS NACIONAIS
CAPTULO 1
CONFERNCIAS TPICAS E ATPICAS: UM ESFORO
DE CARACTERIZAO DO FENMENO POLTICO .......................................25
Clvis Henrique Leite de Souza
Isadora Araujo Cruxn
Paula Pompeu Fiuza Lima
Joana Luiza Oliveira Alencar
Uriella Coelho Ribeiro
CAPTULO 2
A QUE VIERAM AS CONFERNCIAS NACIONAIS? UMA ANLISE
DOS OBJETIVOS DOS PROCESSOS REALIZADOS ENTRE 2003 E 2010 ..........53
CAPTULO 3
PARTICIPAO E DELIBERAO NAS CONFERNCIAS
DE SADE: DO LOCAL AO NACIONAL .........................................................73
Cludia Feres Faria
Isabella Loureno Lins
CAPTULO 4
CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICA PARA AS MULHERES:
INTERAES DISCURSIVAS E IMPLICAES PARA A
LEGITIMIDADE EPISTMICA .....................................................................95
Alfredo Ramos
PARTE II
PERFIL DOS PARTICIPANTES DE CONFERNCIAS NACIONAIS
CAPTULO 5
CONFERNCIAS NACIONAIS: AMPLIANDO E REDEFININDO
OS PADRES DE PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL .................................125
Leonardo Avritzer
CAPTULO 6
CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS E INCLUSO PARTICIPATIVA ........141
Eleonora Schettini Martins Cunha
CAPTULO 7
REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS: ESTABELECENDO
UMA AGENDA DE PESQUISA ....................................................................173
Debora Rezende de Almeida
PARTE III
EFETIVIDADE DAS CONFERNCIAS NAS POLTICAS DO GOVERNO FEDERAL
CAPTULO 8
CONTEXTO POLTICO, NATUREZA DA POLTICA, ORGANIZAO
DA SOCIEDADE CIVIL E DESENHO INSTITUCIONAL: ALGUNS
CONDICIONANTES DA EFETIVIDADE DAS CONFERNCIAS NACIONAIS ......207
Viviane Petinelli
CAPTULO 9
CONFERNCIAS NACIONAIS E POLTICAS PBLICAS PARA
GRUPOS MINORITRIOS ..........................................................................243
Thamy Pogrebinschi
CAPTULO 10
CONFERNCIAS NACIONAIS COMO INTERFACES SOCIOESTATAIS:
SEUS USOS E PAPIS NA PERSPECTIVA DE GESTORES FEDERAIS ...............279
Roberto Rocha Coelho Pires
NOTAS BIOGRFICAS ..........................................................................299
APRESENTAO
Este livro busca refetir sobre as conferncias nacionais e suas implicaes. Estes
processos participativos que promovem o dilogo entre Estado e sociedade nos
trs nveis da Federao vm sendo estudados por diversas instituies de pesquisa,
que, de forma colaborativa, unem esforos nesta produo conjunta. A parceria do
Ipea com diferentes instituies possibilita a publicao desta obra: Conferncias
nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade. A Diretoria de Estudos e
Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea contou com
a colaborao do Projeto Democracia Participativa (PRODEP), do Departamento
de Cincia Poltica (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); do
Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis); do Instituto
de Estudos Socioeconmicos (INESC); e do Instituto de Estudos Sociais e Polticos
(IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).
Em consonncia com sua misso, o Ipea gera conhecimento, fomenta no-
vos estudos e agora d mais um passo na disseminao de pesquisas a respeito
de conferncias nacionais. O intuito contribuir com o aperfeioamento destes
importantes processos de ampliao da participao social no ciclo de polticas
pblicas no Brasil. Nesse percurso, foram e sero fundamentais as parcerias com
a Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS), da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica (SGPR), e com a Diretoria de Gesto do Ciclo de
Planejamento (DECIP), da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estra-
tgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Percebendo a lacuna de informaes a respeito desses processos participativos,
a equipe da Diest iniciou um projeto de pesquisa sobre o fenmeno das conferncias
em agosto de 2011 a partir de um esforo de coleta e sistematizao de dados,
j disponibilizado no stio Participao em Foco.
1
Em paralelo, a parceria com o
PRODEP ativou uma rede de pesquisa na ofcina Conferncias nacionais: evoluo,
caractersticas e efetividade. Na sequncia, ocorreu a produo de diferentes
refexes a respeito da efetividade destas instituies participativas, publicadas no
primeiro semestre de 2012 como Textos para Discusso do Ipea.
No segundo semestre, enquanto organizava os dados no relatrio de
pesquisa Ampliao da participao na gesto pblica: um estudo sobre conferncias
nacionais realizadas entre 2003 e 2011,
2
a equipe da Diest, em conjunto com a
1. Ver: <http://www.ipea.gov.br/participacao>.
2. Souza, C. et al. Ampliao da participao na gesto pblica: um estudo sobre conferncias nacionais realizadas
entre 2003 e 2011. Braslia: Ipea, 2013.
SNAS, realizou na reunio do Frum Governamental de Participao Social uma
ofcina com integrantes das comisses organizadoras de conferncias, que gerou
a Nota Tcnica Fatores crticos de sucesso na organizao de conferncias nacionais.
3

Em meio s discusses a respeito do sistema e da poltica nacional de participao,
coordenadas pela SNAS, as refexes sobre conferncias se somaram s elaboradas
sobre outras instituies participativas para dilogo com a equipe da SPI, gerando
a Nota Tcnica Consideraes sobre a integrao das instituies participativas ao ciclo
de gesto de polticas pblicas: subsdios formulao de um sistema de participao.
4
Atualmente, o trabalho segue com a produo de artigos analisando os dados
sistematizados, com novos estmulos s redes de pesquisa e com um horizonte
que sinaliza a busca da compreenso das interaes entre diferentes instituies
participativas, como o caso da produo em curso do catlogo Prticas de moni-
toramento de deliberaes de conferncias e planos setoriais. Mas, por hora, segue-se a
divulgao deste livro que, em si, traz novos conhecimentos sobre o funcionamento
do Estado e de suas instituies polticas.
Marcelo Crtes Neri
Presidente do Ipea
3. Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Fatores crticos de sucesso na organizao de conferncias nacionais.
Braslia: Ipea, 2012a. (Nota Tcnica, n. 2).
4. Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Consideraes sobre a integrao das instituies participativas
ao ciclo de gesto de polticas pblicas: subsdios formulao de um sistema de participao. Braslia: Ipea, 2012b.
(Nota Tcnica, n. 3).
INTRODUO
CONFERNCIAS NACIONAIS: ENTENDENDO A DINMICA
DA PARTICIPAO NO NVEL NACIONAL
Leonardo Avritzer
1 INTRODUO
As conferncias nacionais, mesmo tendo sido criadas na dcada de 1930, podem
ser consideradas uma novidade na participao social no Brasil, pois relevam
traos da dinmica participativa em nvel nacional. At 2002, as principais formas
de participao social no pas oramento participativo, conselhos e planos
diretores estavam claramente situadas em nvel municipal, no qual elas haviam
surgido e se mostrado exitosas (Avritzer, 2010; Pires, 2011). No entanto, um
conjunto importante de dvidas pairava acerca da possibilidade de estender as
experincias participativas para alm do nvel local (Faria, 2005). Estas dvidas
estavam relacionadas com o problema do aumento da escala, que implica a orga-
nizao de um sistema de participao nos nveis estadual e federal.
O que emerge do debate sobre participao no Brasil nos ltimos anos
a percepo de que parte dessas dvidas est superada, em especial, devido
ao potencial impacto das conferncias no sistema poltico do pas. Este livro
1

rene o esforo de pesquisa de diferentes autoras e autores que se dedicaram
a compreender as formas de funcionamento e os resultados destes processos
participativos. Foram mltiplas as metodologias empregadas, desde a pesquisa
documental, passando pela anlise exploratria de dados e pela aplicao de
questionrio, at a observao de campo. Abordagens quantitativas e qualitativas
contriburam com o processo de anlise do fenmeno poltico que se expandiu
recentemente tanto na mobilizao social como na diversifcao temtica
colocada em pauta.
A primeira parte desta obra composta por captulos que buscam a compreenso
da forma de funcionamento das conferncias, contribuindo com a caracteriza-
1. A organizao deste livro uma parceria da equipe da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea com a equipe do Projeto Democracia Participativa (PRODEP), do Departamento de
Cincia Poltica (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) esta nanciada pela Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG) no Projeto n
o
15172: Dinmica da Participao Local no Brasil.
10 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
o deste tipo peculiar de processo participativo de escala nacional. Clvis Souza,
Isadora Cruxn, Paula Lima, Joana Alencar e Uriella Ribeiro delimitam caractersticas
destes processos em Conferncias tpicas e atpicas: um esforo de caracterizao do
fenmeno poltico. Clvis Souza mapeia os objetivos declarados nos atos normativos
de conferncias em A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos
dos processos realizados entre 2003 e 2010. Cludia Faria e Isabella Lins sintetizam
a dinmica deliberativa em diferentes nveis conferenciais com Conferncias locais,
distritais e municipais de sade: mudana de escala e formao de um sistema partici-
pativo e deliberativo de polticas pblicas. Alfredo Ramos aborda aspectos peculiares
da interao nas conferncias em Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres:
interaes discursivas e implicaes para a legitimidade epistmica.
A segunda parte apresenta trabalhos com informaes preciosas a respeito
do perfl dos participantes das conferncias e das possveis consequncias da aber-
tura participao nestes processos nacionais de formulao de polticas pblicas.
Leonardo Avritzer identifca tendncias destes processos com Conferncias nacio-
nais: ampliando e redefnindo os padres de participao social no Brasil. Eleonora
Cunha aponta o potencial inclusivo das conferncias em Conferncias de polticas
pblicas e incluso participativa. Dbora Almeida trata das implicaes da incluso
de sujeitos polticos nestes espaos pblicos em Representao poltica e confern-
cias: os desafos da incluso da pluralidade.
Na terceira parte, esto trabalhos direta ou indiretamente relacionados com
a questo da efetividade das conferncias. Viviane Petinelli analisa o impacto dos
processos no Executivo em Contexto poltico, natureza da poltica, organizao da
sociedade civil e desenho institucional: alguns condicionantes da efetividade das confern-
cias nacionais. Tamy Pogrebinschi trata dos efeitos no Legislativo com Conferncias
nacionais e polticas para grupos minoritrios. Clvis Souza e Roberto Pires trazem as
vises de gestores pblicos em Conferncias nacionais como interfaces socioestatais:
seus usos e papis na perspectiva de gestores federais.
Esta introduo apresenta possveis interpretaes para as contribuies
contidas nos captulos deste livro, visando entender, com base na anlise das
conferncias, a dinmica da participao em nvel nacional. Por isso, organiza a
narrativa de maneira similar disposio dos captulos, sabendo-se que os trabalhos
apresentam diferentes aspectos do fenmeno e contribuem de mltiplas formas
com a anlise. Inicia-se com o reconhecimento de sua importncia e avana-se
para uma caracterizao das conferncias nacionais. A seguir, parte-se para a iden-
tifcao do perfl de seus participantes e para a discusso a respeito da efetividade
destes processos participativos. Alm disso, nesta apreciao, consideram-se as
diferenas de organizao e impacto das conferncias entre reas de polticas
pblicas, bem como levantam-se elementos que podem contribuir com a renovao
do debate na teoria democrtica.
11 Introduo
2 IMPORTNCIA E CARACTERIZAO DAS CONFERNCIAS NACIONAIS
As conferncias nacionais existem no Brasil desde a dcada de 1930, quando
Getlio Vargas convocou as primeiras conferncias de sade e de educao.
2
Desde
ento, at 2012, ocorreram no Brasil 128 conferncias, das quais 87 foram reali-
zadas entre 2003 e 2012 ou seja, 67% das conferncias ocorreram nos ltimos
dez anos. Neste perodo, participaram aproximadamente 7 milhes de pessoas,
segundo estimativas que consideram apenas a populao adulta do pas.
A expanso expressa pela dimenso quantitativa da participao se traduz em con-
sequncias que tambm so importantes, a saber, a capacidade das conferncias de
pautar algumas importantes inovaes introduzidas pelo governo federal. Entre
elas, cabe mencionar a criao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas),
alm de deliberaes importantes incorporadas no Plano Nacional de Polticas
para as Mulheres e no Programa Nacional de Direitos Humanos.
As conferncias nacionais tambm podem ser consideradas importantes pela
capacidade de estabelecer pontos de veto sobre determinadas polticas do governo.
Mencione-se o bloqueio da proposta do Ministrio da Sade que pretendia intro-
duzir as chamadas fundaes estatais de direito privado na prestao de servios
de sade, objeto de deliberaes contrrias tanto na 13
a
como na 14
a
Conferncia
Nacional de Sade. Assim, seja em sua capacidade propositiva, seja em sua capa-
cidade de veto, as conferncias se tornaram uma arena central de discusso em
diferentes reas de polticas pblicas.
Uma vez que se percebe que as conferncias nacionais se tornaram uma
realidade no Brasil, uma srie de perguntas vem tona. Uma delas como carac-
terizar as conferncias, diante da multiplicidade de experincias. Diversas pers-
pectivas aparecem nos captulos deste livro. Na contribuio de Souza et al., h
um esforo de caracterizao do fenmeno com base na compilao da literatura
sobre conferncias. Em seus captulos, tanto Avritzer como Faria e Lins entendem
as conferncias como uma forma de conexo entre os processos participativos
locais e nacionais. O captulo de Souza amplia a viso a respeito destes processos
quando mapeia os objetivos e revela que, alm de formularem propostas, as con-
ferncias agendaram questes, analisaram situaes e fortaleceram a participao.
Pogrebinschi destaca o papel das conferncias como facilitadores das agendas do
governo federal no Congresso Nacional. Souza e Pires tambm entram neste
debate ao trazerem o entendimento das conferncias como interfaces socioestatais.
O ponto de partida para entender as conferncias nacionais tentar
caracteriz-las de maneira mais clara e, ao mesmo tempo, tentar especifcar quem
so os participantes e quais so os principais processos deliberativos que ali tm
lugar. Tendo como base o esforo de caracterizao dos captulos deste livro,
2. Para retomar a gnese das conferncias, ver o captulo de Souza et al., neste livro.
possvel propor uma delimitao do que so conferncias nacionais: constituem
uma forma participativa de criao de uma agenda comum entre Estado e socie-
dade que ocorre a partir da convocao do governo federal. Elas possuem etapas
preparatrias e geram um documento publicado e encaminhado pelo governo.
Tm impacto, ainda que diferenciado, nas polticas pblicas coordenadas pelo
Executivo e nos projetos de lei apresentados no Congresso Nacional. necessrio
especifcar melhor quem so os atores e quais so as possveis consequncias das
conferncias nacionais para entender os principais elementos desta delimitao.
3 PERFIL DOS PARTICIPANTES DE CONFERNCIAS NACIONAIS
Quando as conferncias foram analisadas, sob a perspectiva de quem so seus
participantes, foram encontradas informaes muito relevantes nos dados do
questionrio aplicado em amostra da populao brasileira.
3
Participam das confe-
rncias nacionais em torno de 6,5% da populao adulta do pas. O participante
tpico das conferncias uma participante, isto , uma mulher, com quatro
anos de escolaridade e uma renda que varia de 1 a 4 salrios mnimos (SMs).
Este tambm o perfl majoritrio em outras instncias de participao no Brasil,
em particular, no oramento participativo (Baierle, 2000).
Observando-se comparativamente os dados das conferncias nacionais,
percebe-se que a participao ocorre em patamares prximos mdia da populao
no que diz respeito renda e escolaridade. Mas cabe observar, como fazem os cap-
tulos de Cunha e Almeida, que h tambm uma estratifcao medida que se passa
dos nveis locais para o nvel nacional. Na etapa local das conferncias, 24,5% dos
participantes possuem ensino fundamental completo ou incompleto, enquanto na
etapa nacional esta porcentagem sobe ligeiramente para 31,6%. No entanto, quando
se agregam os dados daqueles que possuem ensino superior e ps-graduao,
percebe-se que este segmento passa de 37,2% dos participantes na etapa local para
57,9% na etapa nacional. Algo semelhante ocorre com a renda. A participao dos
setores com renda entre 1 e 2 SMs e entre 4 e 6 SMs decresce nas etapas nacionais,
ao passo que aumenta a participao dos setores com renda entre 2 e 4 SMs. Estes
dados sugerem que esto mais presentes na etapa nacional das conferncias setores
ligeiramente acima da mdia de renda nacional, que de 2 SMs.
Como revelam os dados dessa pesquisa, contidos nos captulos de Almeida,
Avritzer e Cunha, as conferncias tm atrado segmentos signifcativos da sociedade
em todas as suas etapas. Nas etapas locais, a participao destes segmentos tende a
ser muito prxima da renda e da escolaridade mdia da populao, ao passo que nas
etapas nacionais percebe-se uma predominncia de pessoas com renda e escolaridade
mais altas. No entanto, para discutir o efeito democratizante das conferncias,
talvez o mais importante seja analisar seu impacto nas polticas do governo federal.
3. Os detalhes sobre a pesquisa se encontram no captulo de Avritzer.
13 Introduo
4 EFETIVIDADE DAS CONFERNCIAS NAS POLTICAS DO GOVERNO FEDERAL
Da observao do fenmeno emerge a questo sobre quo efetivas so as
conferncias nacionais. Entende-se aqui efetividade como uma relao entre
as deliberaes formuladas no interior de instncias de participao e seu
encaminhamento em diferentes esferas do governo, tal como mostrado em
livro publicado pelo Ipea (Pires, 2011). Sabe-se que algumas importantes
deliberaes de conferncias se tornaram polticas de governo. Mas tambm
perceptvel que muitas no foram efetivadas. O desafo analtico, portanto,
entender a infuncia que as conferncias tm sobre o governo.
Nesse sentido, pode-se pensar ao menos duas dimenses de efetividade.
De um lado, pode-se investigar a infuncia das conferncias sobre o Executivo, tal
como Souza e Pires fazem em seu captulo. Os autores, olhando para o conjunto
de programas federais e suas interfaces com a sociedade, mostram um baixo uso
das conferncias, ainda que este dado possa ser relativizado, como faz o captulo
de Petinelli, que trata da infuncia das conferncias na formulao de diretrizes
para reas especficas. De outro lado, cabe buscar o efeito das conferncias
sobre o Legislativo. Pogrebinschi revela que o impacto das conferncias pode estar
ocorrendo fundamentalmente na capacidade de infuenciar a agenda do Congresso
Nacional. Ambas as dimenses de anlise da efetividade parecem cruciais ao
debate, mesmo que ainda seja necessrio aprimor-las metodologicamente.
No que diz respeito opinio dos participantes sobre a efetividade das
conferncias, os resultados apresentados no captulo de Avritzer so signifcativos.
Uma pequena parcela dos respondentes (5,6%) do questionrio aplicado afrmou
que as deliberaes das conferncias nacionais so sempre implementadas pelo
governo. Alm desse dado sobre a percepo da no implementao, chama ateno
na pesquisa a proporo de pessoas que afrmou que o governo realiza parcela
pequena de deliberaes. A porcentagem das pessoas que optaram por esta resposta
considervel (18,2%) e se aproxima da porcentagem de respondentes que afrmaram
que o governo implementa um nmero mdio de deliberaes (19,6%). Assim, o
que se pode afrmar que existe, na percepo dos participantes de conferncias,
a impresso de que o encaminhamento das propostas aprovadas no constitui um
processo quase automtico, como foi o caso em outras experincias participativas,
como o oramento participativo. Esta constatao condizente com os desafos
da gesto de processos participativos, tendo em vista que diversas propostas
aprovadas em conferncias no podem ser encaminhadas imediatamente, seja por
impedimentos legais ou oramentrios, seja por constrangimentos programticos,
ou mesmo por algumas ideias serem contraditrias entre si.
Outra maneira de tratar da efetividade conhecer a percepo dos gestores de pro-
gramas do governo federal sobre o uso das conferncias. No captulo de Souza e Pires,
h uma sistematizao de informaes gerenciais do Ministrio do Planejamento
sobre avaliao de programas federais. Analisou-se questionrio em que se
perguntava a gestores de diversos setores se o programa pelo qual ele era responsvel
possua formas de promoo da participao social. Em caso de resposta positiva,
foi perguntado qual tipo de interface socioestatal era utilizada. Entre as opes de
resposta, estavam as conferncias nacionais. O resultado sobre o uso de interfaces
foi a seguinte: entre os 399 programas cujos gestores declaram possuir alguma
interface socioestatal, 15% utilizaram as conferncias como forma de relao com a
sociedade. Quando se separam os programas por reas de poltica, possvel notar
a diferena de utilizao das conferncias nos diferentes setores do governo. Entre
os programas da rea de garantia de direitos, 41% utilizaram conferncias como
interface socioestatal. Na rea de polticas sociais, 26% dos programas se valeram
das conferncias na relao com a sociedade. Estes dados revelam o uso das confe-
rncias pelos programas federais, sem que seja avaliada especifcamente a incorporao
das propostas de conferncias na concepo e realizao do programa.
Essa anlise sobre o uso das conferncias ampliada no captulo de Petinelli,
que trata da efetividade de algumas conferncias especfcas. A autora utiliza um
misto de tcnicas quantitativas e qualitativas para analisar a efetividade dos resul-
tados de conferncias nacionais em trs reas: cincia e tecnologia; pesca; e poltica
para as mulheres. Ela mostra que, no caso da cincia e tecnologia e da pesca, 40%
das deliberaes foram incorporadas de alguma forma na poltica dos ministrios.
No caso das polticas para as mulheres, a incorporao foi de 39 das 54 propostas
aprovadas na conferncia ou seja, 72% das deliberaes foram consideradas de
alguma maneira na elaborao do Plano Nacional de Poltica para as Mulheres.
Com outra perspectiva, mas tambm pensando a efetividade das conferncias,
o captulo de Pogrebinschi demonstra uma convergncia entre iniciativas de lei
existentes no Congresso Nacional e proposies feitas nas conferncias nacionais.
O estudo constata que 4,3% dos projetos iniciados e 12,5% das propostas de
emenda Constituio, perfazendo um total de 4,55% das iniciativas dos legisla-
dores, tiveram relao direta com diretrizes aprovadas nas conferncias nacionais.
Ainda que se possa relativizar estes dados supondo-se superposies entre as
agendas do Executivo e do Legislativo e as diretrizes das conferncias, que podem
expressar reivindicaes histricas de determinados grupos sociais , o dado indica
que as conferncias so potencialmente capazes de movimentar a agenda do
Congresso Nacional.
Com os estudos apresentados no livro, ainda que no se possa afrmar que
as conferncias so plenamente efetivas, no sentido apontado tanto pelos atores
sociais quanto pelos atores de governo, h evidncias de que elas so parcial-
mente efetivas na sua capacidade de movimentar o Executivo e o Legislativo.
15 Introduo
Elas parecem infuenciar a formao das agendas em diferentes setores do governo,
ao inclurem novas questes na pauta do sistema poltico. Este constitui um bom
ponto de partida para a discusso sobre seu impacto na teoria democrtica.
No entanto, antes de realizar tal refexo, cabe abordar a questo das diferenas na
participao entre reas do governo.
5 AS DIFERENAS DAS CONFERNCIAS ENTRE REAS DE POLTICAS PBLICAS
As conferncias nacionais que ocorreram no Brasil depois da promulgao da
Constituio de 1988 fzeram parte, em um primeiro momento, da estrutura
gestora de algumas reas de polticas pblicas, tais como assistncia social, direitos da
criana e do adolescente e sade. Nestas reas, as conferncias acontecem regular-
mente desde pelo menos o incio dos anos 1990, com exceo da rea da sade,
na qual elas ocorrem no atual formato pelo menos desde a 8 Conferncia, reali-
zada em 1986 (Lima et al., 2005). Em tais setores, estes processos so convocados
por decreto presidencial e so realizados nos trs nveis da Federao. Desde a
expanso das conferncias, vista a partir de 2003, a forma de organizao destes
processos participativos foi diversifcada, sendo convocados por decreto, porta-
ria ministerial ou interministerial e resoluo de conselho, alm de terem sido
experimentadas etapas com diferentes bases territoriais e at no territoriais, como
as conferncias livres, setoriais e virtuais.
4
Outro aspecto relevante para a anlise das conferncias diz respeito s
diferenas dos resultados da participao nas distintas reas de governo. Pode-se
pensar esta questo a partir da prpria trajetria da participao social no Brasil
(Avritzer, 2009). Sabe-se que o incio da participao institucionalizada remonta
ao movimento de sade nos anos 1980 e, tambm, ao movimento da reforma
urbana, na mesma dcada. Posteriormente, ela se expande para a rea de assis-
tncia social e para outras reas de polticas sociais, entre as quais a segurana
alimentar. Em todas estas reas, as conferncias nacionais esto fortemente insti-
tudas. Ocorrem na sade desde o perodo anterior Constituio de 1988 e tm
sido organizadas em outras reas que possuem sistemas gestores, como assistncia
social e direitos da criana e do adolescente. No entanto, as conferncias prati-
camente no tinham lugar em outras reas de polticas sociais e urbanas at pelo
menos 2002, quando o Estatuto da Cidade foi aprovado.
A ampliao das conferncias, a partir de 2003, deu-se claramente na rea
de polticas sociais, com grandes mobilizaes em setores como assistncia social,
cidades, sade e segurana alimentar. Vale tambm reconhecer que o prprio
mbito das polticas sociais foi ampliado, incluindo questes concernentes s
polticas para as mulheres, igualdade racial e s minorias. Em todos estes casos,
4. Ver dados sobre o desenho institucional das conferncias no captulo de Souza et al.
houve aumento da participao social na elaborao de propostas de polticas
pblicas. Assim, pode-se apontar uma tendncia da ampliao das polticas parti-
cipativas: novas reas no interior das polticas sociais. As especifcidades de alguns
dos processos so vistas nos captulos de Avritzer, Faria e Lins, Petinelli e Ramos,
que analisam a participao em diferentes reas de polticas pblicas.
Avritzer discute a relao entre novas e velhas reas da participao nas
polticas sociais. Partindo de dados de pesquisa levantados no nvel local, ele supe
que a participao no nvel federal se concentra naquelas reas mais organizadas
do ponto de vista histrico. Assim, assistncia social, polticas urbanas e sade
seriam as reas que poderiam trazer para o nvel nacional a experincia local de
mobilizao. No entanto, os dados da pesquisa apontam em duas direes diferentes.
As reas nas quais as conferncias apareceram com maior participao foram:
assistncia social, cultura, direitos humanos e polticas para as mulheres, que so
novas arenas de participao, embora sade e assistncia social tenham sido as
reas nas quais os respondentes disseram participar mais intensamente. Isto revela
que as conferncias podem estar contribuindo com a expanso da participao
para alm de setores com tradio de maior envolvimento social, como o caso
de sade e assistncia social.
Os captulos de Faria e Lins e de Ramos ajudam a entender dinmicas
especfcas de algumas conferncias, como polticas para as mulheres e sade.
Faria e Lins tratam da organizao das conferncias de sade. As autoras mostram
a existncia de grupos de trabalho (GTs) bastante consolidados nos diferentes
nveis, alm de grande presena de usurios e ampla adeso dos municpios.
Um aspecto que chama ateno a natureza do debate deliberativo na etapa
nacional, que, contrariando as recomendaes da comisso organizadora, em sua
plenria deliberou pela supresso dos GTs, diminuindo a possibilidade de alte-
rao das propostas. Na anlise, a rea de sade aparece como fortemente mobi-
lizada e tendo a etapa estadual como a mais rica do ponto de vista deliberativo.
Alm disso, fortemente institucionalizada, o que abre espao para a divergncia
explcita entre representantes sociais e governamentais.
Cabe compar-la com a rea de polticas para as mulheres. Nesse sentido, o
captulo de Ramos aponta que, de forma semelhante de sade, a conferncia de
polticas para as mulheres contou com grande mobilizao municipal e estadual.
Mesmo que esta rea no tenha a mesma capilaridade das conferncias de sade,
possvel notar uma forte presena municipal, considerando-se que recente a
institucionalizao de polticas para as mulheres e a organizao para a partici-
pao social. Na anlise, percebe-se que a interao discursiva foi ampliada na
etapa nacional da conferncia de polticas para as mulheres, ao contrrio do que
ocorreu na conferncia de sade. Dessa forma, pode-se caracterizar a conferncia
17 Introduo
de polticas para as mulheres como fortemente participativa e com uma qualidade
deliberativa ampliada em sua etapa nacional.
Tanto a caracterizao realizada por Faria e Lins quanto a de Ramos reforam
as especifcidades das diferentes reas de polticas pblicas na promoo da partici-
pao social. De um lado, a sade uma rea de poltica na qual a participao
social est fortemente institucionalizada, mas com uma pauta confitiva entre governo
e sociedade, como indicado na disputa em torno das fundaes estatais de direito
privado. De outro lado, a rea de polticas para as mulheres, que tambm poderia
ter uma pauta confitiva, expressa, antes de tudo, a necessidade de governo e socie-
dade terem uma agenda comum, tendo em vista que a institucionalidade destas
polticas ainda fraca. Assim, pode-se dizer que as conferncias nacionais, enquanto
processos participativos, expressam em sua dinmica a diversidade de mobilizao e
institucionalizao das reas de polticas pblicas em que so realizadas.
O captulo de Petinelli refora essa ideia quando compara trs tipos diferentes
de conferncias cincia e tecnologia, pesca e polticas para as mulheres para
discutir o nvel de efetividade de cada uma delas. A autora mostra uma efetividade
maior das conferncias de polticas para as mulheres, quando comparadas s
conferncias de cincia e tecnologia e de pesca. As especifcidades das reas e a mobi-
lizao social no tema parecem infuenciar tanto a forma de realizao dos processos
participativos como os resultados em termos de impacto na gesto das polticas.
Diante dos resultados apresentados nos captulos deste livro, possvel propor
elementos para a anlise das conferncias em relao sua infuncia no governo.
De incio, cabe investigar a rea em que a conferncia realizada, pois diferentes
so os usos e o potencial de infuncia destes processos nos distintos setores do
governo. Tambm necessrio observar a institucionalizao da rea e o papel da
sociedade neste processo de fortalecimento das polticas pblicas, pois a institu-
cionalidade de uma poltica pode indicar a forma como as propostas aprovadas
em conferncias sero incorporadas na agenda governamental. Na anlise da efe-
tividade das conferncias, cabe buscar uma relao multifacetada entre a tradio
de participao de uma rea especfca, a relao entre a sociedade e o governo, e
a disposio do governo de introduzir a participao social na rea.
6 RENOVAO DO DEBATE NA TEORIA DEMOCRTICA
A anlise das conferncias traz elementos que podem renovar o debate a respeito
da democracia. perceptvel que as conferncias tm um potencial democrati-
zante no Brasil, expresso em alguns aspectos, a saber: ampliao da relao do
governo com a sociedade, em especial na elaborao de agendas para as polticas
pblicas; estabelecimento de novas arenas para a discusso de questes de sujei-
tos polticos historicamente excludos; e estmulo a aes coordenadas entre os
diferentes membros da Federao. Com isso, a anlise das conferncias tambm
pode trazer questes pauta da teoria democrtica, em particular, no que tange
escala da participao, ao debate entre maiorias e minorias nas democracias e
relao entre participao e representao.
As conferncias nacionais j se colocam como um dos maiores experimentos
de participao em curso nos ltimos anos. Nesse sentido, trazem de volta a questo
da escala na teoria democrtica (Faria, 2005). A teoria democrtica clssica coloca
restries para a participao social baseadas na escala (Hamilton, Madison e Jay,
1963). A ideia que fez parte da discusso dos federalistas, retomada por autores
como Robert Dahl (1980) e Carole Pateman (1992), supe que impossvel
organizar a participao social em territrios amplos e diversifcados. A ideia que
a participao exige pequenos territrios e baixa complexidade. evidente que as
restries que a teoria democrtica clssica coloca para a escala so histrica
e territorialmente datadas (Dahl, 1980). Elas esto relacionadas a uma discusso
forte, especialmente nos Estados Unidos, em torno principalmente da democracia
direta. No entanto, por mais que este debate seja datado, ele continuou atual em
algumas concepes de democracia (Przeworski, 2010). As conferncias nacionais
colocam trs questes capazes de renovar o debate sobre escala e participao.
A primeira delas a falsa diviso entre os nveis local e nacional no desafo da
efetivao da participao. Este aspecto foi pautado pela tradio norte-americana
de participao local, que traz a exclusividade da representao no nvel nacional,
criando a falsa impresso de que este o nico modelo possvel. No entanto,
como o captulo de Souza et al. apresenta, as conferncias se caracterizam por um
processo participativo escalonado desde o local ao nacional. A participao, neste
caso, se d em bases sequenciais que permitem alcanar deliberaes parciais que
ento se movem para os nveis seguintes at a etapa nacional.
A segunda questo, que j havia aparecido nas refexes a respeito do
oramento participativo, a relao entre regras e escala. Parece bastante claro,
no caso brasileiro, que um conjunto de regras pode ajudar a lidar com a questo
territorial, assim como com a complexidade das polticas pblicas (Santos, 1998).
O mesmo tema aparece agora nas conferncias nacionais. As regras para a
participao e escolha de delegados parecem possibilitar o xito de uma forma de
participao bastante estendida no territrio.
H uma terceira questo bastante interessante em relao escala que aparece
nos captulos de Faria e Lins e de Ramos, que em qual nvel o processo delibera-
tivo tem maior qualidade. As anlises apontam para o nvel estadual como a etapa
na qual a qualidade da deliberao parece mais sofsticada. Tal constatao coloca
interrogaes interessantes para o debate democrtico. Seguindo-se de perto a
cartilha da teoria democrtica, seria de se supor que a qualidade da democracia
19 Introduo
tanto superior quanto menor a escala (Finley, 1980; Dahl, 1980). No entanto,
no difcil perceber que, no caso brasileiro, as cidades pequenas tm fortes controles
do sistema poltico sobre a democracia e uma sociedade pouco organizada (Avritzer,
2003). No nvel nacional, tambm existem constrangimentos a processos de parti-
cipao, tal como aponta o captulo de Faria e Lins. Tudo parece indicar que o nvel
estadual o momento com menos impedimentos para os processos deliberativos,
indicando um novo elemento para o debate sobre escala.
As conferncias se relacionam de duas maneiras diferentes com o debate
entre maiorias e minorias no processo democrtico. De um lado, as conferncias
nacionais so uma forma ampla de participao, na qual importante verifcar
a presena das minorias. Neste caso, tal como Teixeira, Souza e Lima (2012)
mostraram, do ponto de vista das regras para a participao, um tero das conferncias
tem espao reservado para minorias, com a previso de cotas na composio das
delegaes estaduais para a etapa nacional. De outro lado, as conferncias nacionais
colocam em pauta questes diretamente relacionadas a sujeitos historicamente
marginalizados do sistema poltico, como o caso de indgenas, mulheres e negros.
Pogrebinschi, em seu captulo, aborda esta questo.
Segundo a autora, as conferncias so oportunidades para a participao
direta de grupos sociais e culturais minoritrios que alcanam a representao
de seus interesses ao v-los expressos em diretrizes para polticas pblicas.
Recentemente, foram realizadas vinte conferncias em nove reas temticas ligadas
s minorias. No que diz respeito aos resultados destas conferncias, parece haver
convergncia entre as diretrizes de conferncias e a produo legislativa. Assim,
pode-se dizer que as conferncias desempenham um papel dinamizador de legis-
laes no discriminatrias ou que aceleram a produo da igualdade social, ainda
que no caso das legislaes de minorias esta questo possa estar, a priori, entre os
objetivos governamentais.
Por fm, pode-se abordar o papel das conferncias no estabelecimento de
outra relao entre representao e participao. Esta questo tem estado no pano
de fundo das investigaes sobre participao social no Brasil desde os anos 1990
(Santos e Avritzer, 2002). O debate apontou novas formas de relao entre partici-
pao e representao, em vez da disputa pela maior adequao de uma ou outra.
As conferncias renovam esta agenda, na medida em que colocam de forma mais
clara elementos que estavam ausentes das anlises sobre experincias participativas
em nvel local. Questes como a escala ou o papel do Legislativo no processo de
participao ampliam esta refexo. As conferncias apontam na direo da limitao
daquelas concepes de democracia que supem que a participao no pode ter
nenhum papel relevante em situaes nas quais existe complexidade administrativa
envolvida, grande extenso territorial ou envolvimento de mais de um Poder
no caso, o Executivo e o Legislativo (Przeworski, 2010). Assim, as conferncias,
em uma perspectiva de democracia participativa, podem ser uma forma poltico-
institucional que aproxima os cidados das instituies democrticas.
Reconhecer os potenciais democratizantes e os elementos que emergem na
pauta da teoria democrtica anima a continuidade do debate. Este livro, abor-
dando as conferncias, prope formas de entender a dinmica da participao em
nvel nacional. Na elaborao, desafos analticos surgiram diante das peculiari-
dades da forma de realizao de tais processos, da presena de mltiplos sujeitos
polticos e da diferenciao dos efeitos nas polticas pblicas. Na leitura, outras
questes ho de vir. O dilogo prossegue.
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CAPTULO 1
CONFERNCIAS TPICAS E ATPICAS: UM ESFORO
DE CARACTERIZAO DO FENMENO POLTICO
1 INTRODUO
A ampliao da participao social no governo federal aponta para a utilizao de
diferentes instrumentos para a interao entre Estado e sociedade (Pires e Vaz, 2012).
Neste contexto, as conferncias aparecem como uma das alternativas constantes
no repertrio de agentes estatais para integrar a participao social no ciclo de
gesto de polticas pblicas, destacando-se pela interconexo entre etapas locais,
estaduais e nacionais, o que amplia sua capilaridade. Embora tenham surgido na
dcada de 1930, enquanto instrumentos para articulao federativa e aumento da
racionalidade administrativa, somente a partir da dcada de 1980 as conferncias
comearam a ser utilizadas para ampliar a escala da participao em diferentes
reas de poltica processo favorecido pelo contexto de redemocratizao e pela
mobilizao popular. Nos ltimos anos o uso das conferncias se intensifcou,
tanto pelo envolvimento de mais rgos pblicos como pela diversifcao de
temas pautados. Do conjunto de conferncias realizadas no pas, 70% ocorreram
entre 2003 e 2011.
Observa-se, no entanto, que ainda existe uma difculdade em delimitar
quais caractersticas defnem as conferncias enquanto fenmenos polticos.
Esta difculdade perceptvel quando a literatura que estuda tais fenmenos os
delineia de maneira muito distinta. Alguns autores, inclusive, apontam critrios
classifcatrios que acabam por excluir determinados processos da anlise, mesmo
quando estes constam em documentos ofciais (Pogrebinschi e Santos, 2011;
Teixeira, Souza e Lima, 2012). Reconhecendo a necessidade de delinear de maneira
mais precisa o que so as conferncias nacionais, este captulo tem como objetivo
caracterizar as conferncias com base na anlise do desenho institucional
1
destes
1. Aqui se entendeu desenho institucional como o conjunto de regras e procedimentos estabelecidos para a realizao
do processo participativo.
processos participativos. O foco est, portanto, na tentativa de identifcar elementos
que caracterizam as conferncias nacionais e as distinguem de outros processos.
Para tal, foram usadas trs estratgias: i) recuperar a gnese histrica desses
processos, sobretudo sua criao durante o governo Vargas; ii) mapear as compre-
enses existentes na literatura que focaliza as conferncias como objeto de estudo; e
iii) mapear e analisar o desenho institucional das 82 conferncias nacionais realizadas
entre 2003 e 2011 a partir de anlise documental, em particular os atos normativos
e relatrios de atividades. Este esforo analtico integra o trabalho de pesquisa
da equipe da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia (Diest), do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), em
que foram sistematizadas informaes a respeito da forma de organizao dos
processos, das regras para a participao, das normas para a deliberao e dos
resultados relativos mobilizao. Os dados reunidos a partir da pesquisa docu-
mental foram consolidados em um banco de dados
2
e tratados em um software
de anlise estatstica.
O esforo de caracterizao das conferncias justifca-se pelo fato de que este
um espao inserido em disputas sobre o modo mais adequado de se formular
polticas pblicas e que carrega em si expectativas democratizantes perceptveis
tanto no discurso poltico quanto na literatura acadmica. Apontar os modos de
funcionamento descritos pelos documentos e as suas recorrncias no universo
de processos uma forma de conhecer como se estruturam as conferncias.
As estratgias adotadas, sobretudo a reviso da literatura e a anlise do
conjunto de 82 processos realizados no perodo estudado, levaram este estudo a
identifcar alguns aspectos organizativos que no so apenas comuns, mas parecem c
aracterizadores de processos conferenciais. Percebeu-se, contudo, que alguns
processos que tm sido chamados de conferncias possuem caractersticas distintas
daquelas mais comuns. Por exemplo, no promovem interlocuo entre Estado e
sociedade ou no possuem etapas preparatrias para formulao de propostas
e escolha de representantes.
Com vistas a observar se a ausncia dessas caractersticas repercutia sobre outros
aspectos do desenho dessas conferncias, estas conferncias foram nomeadas
atpicas e os dados coletados foram contrastados com os dados de conferncias
que apresentavam as caractersticas comuns, por isto chamadas tpicas. A comparao
entre os dois grupos refora os traos identifcados como caracterizadores de uma
conferncia. Deste modo, este captulo prope que as conferncias podem ser entendidas
como processos participativos de interlocuo entre Estado e sociedade, convocados pelo
Poder Executivo e desenvolvidos em etapas interconectadas a partir da escolha de
representantes e da formulao de propostas para polticas pblicas.
2. Dados disponveis em: <www.ipea.gov.br/participacao>.
27 Conferncias Tpicas e Atpicas
Este captulo est dividido em quatro sees, alm desta introduo e da
concluso. Inicialmente, a seo 2 retoma o processo de criao das conferncias
para buscar, em sua gnese, elementos que possam caracteriz-las. Em seguida,
a seo 3 percorre a literatura que estuda as conferncias, apresentando as mltiplas
lentes analticas usadas para entend-las enquanto fenmeno poltico e as expectativas
normativas associadas a elas. A seo 4 busca apontar elementos caracterizadores
das conferncias a partir da reviso da literatura e da anlise dos dados coletados.
Por fm, a seo 5 apresenta dados de contraste entre as chamadas conferncias
tpicas e atpicas, fortalecendo a ideia da necessidade de caracterizao do
fenmeno para melhor compreender seus limites e potencialidades para a ampliao da
participao social na gesto pblica.
2 A GNESE DAS CONFERNCIAS NACIONAIS
Institudas pela Lei n
o
378, de 13 de Janeiro de 1937, as conferncias foram parte
da reorganizao institucional promovida pelo ento ministro Gustavo Capanema
do, poca, Ministrio da Educao e Sade Pblica (Hochman e Fonseca, 2000).
Embora a literatura que trata do histrico das conferncias no indique qual foi a
fonte inspiradora para a realizao destes processos (Krger, 2005), possvel afr-
mar que surgiram como estratgia de articulao federativa (Horta, 2000). As duas
primeiras conferncias realizadas no Brasil a Conferncia Nacional de Educao,
em 3 de novembro de 1941, e a Conferncia Nacional de Sade, em 10 de novem-
bro de 1941 tinham como objetivo no s ampliar o conhecimento do governo
federal sobre as atividades vinculadas sade e educao em todo o pas, mas
tambm articular estas iniciativas de modo a aumentar a capacidade de execuo dos
programas governamentais, estabelecendo parmetros mais claros no que se refere s
atribuies e s relaes entre os entes federados (Horta, 2000; Hochman, 2005).
A exposio de motivos que acompanhava o anteprojeto de reformulao do
ministrio, encaminhado por Capanema a Getlio Vargas em 1935, justifcava a
iniciativa de realizar conferncias nas reas de educao e sade da seguinte maneira:
o programa de colaborao federal nos servios relativos sade e educao, em
cada uma das circunscries territoriais do pas, poderia o Ministrio formul-lo,
por meio de seus rgos de direo, e com a assistncia de seus conselhos tcnicos.
Tal programa, entretanto, assim unilateralmente elaborado, no poderia ter perfeita
execuo. Difcilmente produziria todos os resultados previstos. O programa de
ao supletiva da Unio nos estados s poder vantajosamente ser feito mediante
entendimento, combinao e acerto entre os estados e a Unio. Para o encaminha-
mento de tais negociaes que se torna necessria a instituio de conferncias
anuais do governo federal com os governos estaduais (Capanema, 1935 apud Horta,
2000, p. 143).
Percebe-se que, na viso ento do ministro, as conferncias seriam realizadas pelo
governo federal para efetuar as negociaes com os governos estaduais, servindo como
meio para a articulao federativa. Luiz Vergara, secretrio da Presidncia da Repblica
poca, expressou em um telegrama enviado a governadores e interventores que:
As conferncias objetivam frmar os princpios de articulao entre administraes
federal, estaduais e municipais, no tocante aos servios de educao e sade em todo
o territrio nacional, a fm de se organizarem em bases racionalizadas, mediante
a cooperao das citadas trs ordens da administrao (arquivo Capanema apud
Hochman e Fonseca, 2000, p. 182).
interessante notar que o aspecto da articulao federativa tambm aparece
entre as motivaes governamentais para a realizao das conferncias atualmente.
Em um estudo feito por Souza e Pires (2012), a anlise das justifcativas dadas
por gestores pblicos para a utilizao de conferncias indica que, para alm da
mobilizao social, h intenes ligadas coordenao de polticas pblicas nos trs
nveis da Federao. Mesmo que isto no esteja explcito nos objetivos formais
das conferncias recentes, esta motivao pode corroborar a manuteno de um
desenho institucional envolvendo os trs nveis da Federao, baseado em etapas
sucessivas interconectadas, conforme se discutir nas sees subsequentes.
Muito embora a criao de canais de dilogo e articulao com estados e
municpios confra ao processo um aparente carter de descentralizao, o objetivo
do governo federal poca de Vargas era justamente o contrrio. A reorganizao do
ministrio e a realizao de conferncias nacionais inseriam-se em uma estratgia de
construo de um aparato governamental voltado para coordenao e organizao
das aes em todo o pas, fortalecendo o controle e o poder do governo federal.
Esta caracterstica era reforada pelo carter eminentemente tcnico-administrativo
dos encontros, os quais contavam com um nmero reduzido de participantes
3
em
geral tcnicos e representantes governamentais vinculados aos entes da Federao.
As conferncias organizadas neste momento integravam, desta forma, o projeto de
fortalecimento do poder central e de aumento da racionalidade administrativa que
era caro ao governo Vargas (Hochman e Fonseca, 2000).
Ainda que as conferncias realizadas at a dcada de 1980
4
tenham mantido o
carter tcnico-administrativo, suas regras de funcionamento apontam um modelo
organizacional que pode ser reconhecido nas anlises de desenho institucional dos
processos mais recentes (Ipea, 2013). Existiam comisses organizadoras, regimentos,
temas para o debate, formulao de propostas em plenrias; e os participantes eram
delegados estaduais e municipais com direito a voto, pessoas convidadas e represen-
tantes do governo federal (Hochman e Fonseca, 2000; Horta, 2000).
3. Pelos registros encontrados, a 1 Conferncia de Sade, por exemplo, teve setenta presentes.
4. Nesse caso, faz-se referncia somente s conferncias de sade seguintes. A Conferncia de Educao s veio a ser
realizada novamente em 2010.
Ao contrrio do que parte da literatura afrma,
5
parece um equvoco dizer
que as primeiras conferncias ocorriam sem nenhuma participao da sociedade
ou conexo com debates realizados entre organizaes sociais. A 3
a
Conferncia
de Sade (CNS) se destaca, por exemplo, por ter promovido um debate mais
amplo, incorporando temas discutidos no mbito de organizaes da rea de sade
(Krger, 2005). Quanto aos participantes, o Artigo 5
o
do Regimento Interno da
3 CNS defnia que seriam membros da conferncia os representantes ofciais
dos servios de sade pblica, federais, estaduais e municipais, entidades cient-
fcas e rgos integrados nos programas do desenvolvimento econmico-social.
Nota-se que havia, portanto, a participao de pessoas no conectadas estrutura
governamental, muito embora o regimento defnisse que estes eram convidados
sem direito a voto. Nas conferncias de sade subsequentes, sobretudo a partir
da 5 CNS, os relatrios fnais indicam que houve participao de membros de
fundaes, associaes e entidades cientfcas ligadas rea de sade. Tambm
possvel perceber a ampliao do nmero de participantes nas conferncias ao
longo de suas edies. De acordo com os relatrios das conferncias de sade,
6

participaram da 5
a
CNS (1975) 217 delegados e setenta observadores; na 6
a
CNS
(1977) foram 405 delegados e 29 observadores; e na 7
a
CNS (1980) estiveram
presentes quatrocentos participantes.
importante observar que as conferncias de sade a maneira como foram
organizadas, seus objetivos e o nmero de participantes foram marcadas pela
conjuntura poltica do momento em que foram organizadas. Desde a criao das
conferncias, em 1937, at o processo de reabertura poltica e redemocratizao,
na dcada de 1980, o que se viu foi a mudana progressiva de um modelo que servia
aos propsitos da administrao centralizada para, posteriormente, um modelo que
se inseriu em uma lgica de descentralizao e ampliao da participao social.
A conferncia, enquanto modo de articulao federativa, j representava uma ino-
vao institucional pela forma de envolvimento de representantes governamentais
e tcnicos da sade na discusso de diretrizes nacionais para o setor. Contudo, foi
a partir de intensa mobilizao popular e ampliao da participao de usurios,
na 8
a
Conferncia de Sade, que as conferncias confguraram-se como novos
arranjos institucionais participativos. Como Hochman e Fonseca (2000, p. 191)
observam, percebe-se que, do ponto de vista histrico, as conferncias de sade
dos anos 1980 e 90 revigoraram, com seu carter eminentemente participativo e
democrtico, uma inveno institucional e uma realizao poltica de um governo
autocrtico.
5. Ver Cortes (2002), Lacaz e Flrio (2009) e Ferrarezi e Oliveira (2010).
6. Os relatrios das conferncias de sade esto disponveis em <http://www.conselho.saude.gov.br/biblioteca/
Relatorios.htm>. Acesso em: 4 de fevereiro de 2013.
Realizada em 1986, em meio redemocratizao do pas, a 8
a
Conferncia
de Sade tida como um importante marco para a histria das conferncias
e para a ampliao da participao na gesto pblica. Ela representou uma
reconfgurao na postura do governo em relao ao uso das conferncias, pois o
carter tcnico-administrativo deu lugar a uma perspectiva mobilizatria-poltica.
O debate tcnico foi reposicionado quando a sade passou a ser tratada enquanto
direito do cidado. A ampliao do envolvimento dos usurios dos servios de
sade e o fortalecimento dos movimentos de profssionais da sade tornou as
conferncias espaos de disputa poltica (Sayd, Vieira Junior e Velandia, 1998).
A 8
a
Conferncia de Sade lanou as bases para a democratizao da sade,
tendo sido fundamental na articulao pelo Sistema nico de Sade (SUS).
A relevncia desta conferncia extrapolou o setor de sade, pois ela foi realizada
em um contexto favorvel e ganhou notoriedade pelo esforo de popularizao
do debate. Em contraste participao restrita das primeiras conferncias, esta
contou com a participao de 4 mil delegados na etapa nacional. A mudana de
carter das conferncias de sade estimulou a realizao das primeiras conferncias
em outras reas
7
a partir da dcada de 1990. Mesmo mantidos muitos aspectos
do desenho institucional inicial, a mudana para o carter mobilizatrio-poltico
impulsionou outras reas de polticas pblicas a tambm institurem este tipo de
arranjo institucional para a participao social na gesto pblica. Desde ento,
mltiplas tm sido as maneiras pelas quais os rgos incorporam as conferncias
em suas prticas de relao com a sociedade.
3 CONFERNCIAS ENQUANTO FENMENO POLTICO: DIFERENTES VISES
A multiplicao de processos participativos promovendo a interlocuo entre
Estado e sociedade a partir do fm da dcada de 1980 estimulou uma profuso
de estudos sobre o tema. Estes estudos buscavam compreender no apenas o seu
modo de funcionamento, mas tambm o seu papel no processo poltico-decisrio
e suas potenciais contribuies para o aprofundamento da democracia brasileira.
No que se refere s conferncias nacionais, o esforo de entendimento por parte
da literatura caminha em dois sentidos principais: i) sua compreenso enquanto
fenmeno poltico; e ii) a descrio de sua forma de funcionamento.
importante ter em mente que esses sentidos no so mutuamente exclu-
dentes, mas se entrecruzam e se complementam de modo que aspectos do desenho
institucional das conferncias infuem sobre a maneira como so interpretadas.
A distino aqui serve apenas para delimitar as diferentes leituras. Nesta seo, faz-se
7. Alm de conferncias em reas especcas da sade, destacam-se as primeiras conferncias de Assistncia Social
(1995), Cincia, Tecnologia e Inovao (1985), Direitos da Criana e do Adolescente (1995), Direitos Humanos (1996)
e Segurana Alimentar e Nutricional (1994).
um apanhado das interpretaes que voltam seu olhar para as conferncias enquanto
fenmeno poltico, observando as formas de interao que ocorrem nas conferncias,
bem como os efeitos desejados. A seo seguinte trata de caracterizaes que se
voltam para os aspectos organizacionais e operacionais das conferncias, contrastando-as
com as observaes deste estudo e caminhando no sentido de um entendimento
mais claro das principais caractersticas das conferncias.
Quando se observa na literatura como so compreendidas as conferncias
enquanto fenmeno poltico, percebe-se que existe ampla diversidade de termos que
podem revelar distintas vises. Fala-se, por exemplo, em espao pblico ampliado
(Silva, 2009) e espao pblico institucionalizado (Guizard et al., 2004; Mller
Neto et al., 2006; Ferrarezi e Oliveira, 2010; Krger et al., 2011; Oliveira, 2011;
Mller Neto e Artmann, 2012). O uso da noo de espao pblico infuenciado,
possivelmente, pelas vises a respeito da emergncia de experincias da sociedade
civil no perodo de redemocratizao do pas. Nesta perspectiva, a construo de
espaos pblicos se dava tanto com a ampliao do debate no interior da sociedade
civil como na democratizao da gesto estatal (Dagnino, 2002). Desta forma,
as conferncias como espaos pblicos institucionalizados estariam imersas no
processo de ampliao da participao social na gesto pblica.
Outra maneira de entender as conferncias pens-las como canais
de participao (Cortes, 2002; 2009; Galindo e Moraes, 2004), o que pode
sinalizar o reconhecimento destas como um dos diferentes meios de participao
legitimados em um sistema poltico. Um canal de participao se estabelece nos
limites e nas regras defnidos e confgura-se como uma via para a expresso de
interesses e disputas entre os sujeitos polticos (Avelar, 2007). A conferncia seria,
pois, uma das formas do exerccio da participao poltica em um sistema poltico.
Assim, perceber as conferncias enquanto canais de participao implica admitir
que elas esto inseridas em um contexto poltico mais amplo e que so uma das
alternativas para a expresso de interesses dos grupos envolvidos.
A viso de que as conferncias esto imersas em um arranjo institucional
tambm est presente na compreenso deste fenmeno poltico como uma
instituio participativa (Escorel e Bloch, 2005; Avritzer, 2012a; 2012b). Entender
as instituies participativas como formas diferenciadas de incorporao de
cidados e associaes da sociedade civil na deliberao sobre polticas (Avritzer,
2008, p. 45) implica assumir que ocorre um envolvimento institucionalizado da
sociedade no processo de formulao de polticas pblicas. A institucionalizao
refere-se regulamentao, ou seja, normatizao das prticas de participao
na gesto pblica. Portanto, entender as conferncias como instituies
participativas signifca reconhecer que elas so formas de participao social
dotadas de regulamentao por meio de leis, decretos, portarias ou resolues.
Em contrapartida, o entendimento das conferncias como interfaces socio-
estatais (Galindo e Moraes, 2004; Souza e Pires, 2012) no questiona seu carter
institucional, mas a separao rgida entre Estado e sociedade que acaba sendo
majoritria na literatura ao estudar as relaes entre estes. Ao questionar o enfoque
na participao voltada ao ator coletivo e as anlises centradas na perspectiva
da sociedade civil, a noo de interface est no contexto do reconhecimento da
diversifcao das formas de interao entre Estado e sociedade (Hevia e Vera,
2010) e parece aderir constatao da fuidez das fronteiras entre os dois (Abers
e Blow, 2011). Por isso, considerar as conferncias como interfaces socioestatais
signifca perceb-las como espaos de interao de intercmbio ou confito
entre atores estatais e sociais, sejam eles individuais ou coletivos.
Uma leitura que tem ganhado fora recentemente a de que as conferncias
nacionais seriam espaos alternativos de representao (Pinto, 2009) ou mesmo
instituies representativas (Cortes, 2002; Oliveira, 2009; Brittos, Rocha e Nazrio,
2010; Pogrebinschi, 2012; Pogrebinschi e Santos, 2010b; 2011; Pogrebinschi e
Samuels, 2012; Almeida, 2012). Esta leitura enfatiza as dinmicas de representao
subjacentes a processos participativos como as conferncias, observando que
medida que a participao se move do nvel local para o nvel nacional, a eleio de
delegados gera dinmicas representativas no apenas entre a sociedade, mas tambm
entre os membros do governo. Como no nvel local a participao aberta a todos
que quiserem participar, gera-se a possibilidade de que as demandas e os interesses
representados nas etapas futuras sejam mais diversos e inclusivos. Deste modo,
enquanto instituies que combinam participao e representao, as conferncias
estariam alm da experincia formal de representao associada s eleies, assim como
se diferenciariam de processos de mobilizao informais entre organizaes sociais.
Outra abordagem presente na literatura alinha-se teoria democrtica delibe-
rativa e entende as conferncias nacionais como espaos integrados de participao,
deliberao e representao (Pinto, 2006; Petinelli, 2010; Petinelli, Lins e Faria, 2011;
Almeida, 2012; Cunha, 2012; Faria, 2012; Faria et al., 2012; Faria, Silva e Loureiro,
2012; Ramos, Faria e Jerez, 2012). Embora haja divergncias quanto defnio do
conceito de deliberao, os tericos deliberativos, em geral, entendem a deliberao
como momento de interao pblica baseada no dilogo ou em discusses a respeito
de uma questo social. Neste sentido, buscam observar como as escolhas pblicas so
infuenciadas pela qualidade da discusso e da interao que ocorrem em determinadas
esferas (Faria, 2010). No que se refere anlise das conferncias nacionais, soma-se
noo de deliberao as de participao e representao, de modo a tentar lidar
com a complexidade dos processos que caracterizam este fenmeno. Desta forma, as
conferncias constituiriam um processo de dilogo e manifestao de opinies para
defnio de uma agenda pblica, marcado pela mobilizao social e participao
plural, e viabilizado por mecanismos de representao.
Mais recentemente, em uma tentativa de lidar com os desafos operacionais
da deliberao democrtica, esta viso caminha para a concepo de que as confe-
rncias seriam no apenas um espao, mas um sistema integrado de participao,
deliberao e representao. Este olhar sistmico implicaria
compreender, portanto, como os atores sociais participam, discutem e deliberam
no interior de um contexto especfco, caracterizado por mltiplas esferas, com
diferentes padres de ao, mas cujo objetivo fnal a produo de uma agenda
pblica que sensibilize o poder pblico acerca de suas necessidades reais e simb-
licas (Faria, 2012, p. 5).
Cabe ressaltar que o olhar para as conferncias a partir do aparato conceitual
da teoria deliberativa enfatiza o processo dialgico-argumentativo que ocorre
nestes espaos, isto , as interaes discursivas entre os sujeitos. Neste caso, o uso
do termo deliberativo refere-se ao processo de discusso de ideias e pontos de
vista entre os participantes, e no a um possvel carter decisrio das conferncias.
Esta distino importante, porque vrios autores, ao expressarem seus entendi-
mentos sobre o que so conferncias nacionais, usam o termo deliberativo para
fazer consideraes a respeito de sua fnalidade. Para alguns, as conferncias tm
carter deliberativo ou decisrio, no sentido de que seus resultados devem ser
incorporados agenda governamental (Escorel e Bloch, 2005; Ferrarezi e Oliveira,
2010; Oliveira, 2011; Avritzer, 2012b). Oliveira (2011, p. 4) ilustra esta percepo
afrmando que: as conferncias nacionais so espaos institucionalizados de
participao social nos quais sociedade civil e Estado mobilizam-se, dialogam
e deliberam sobre determinada poltica pblica, produzindo resultados a serem
incorporados nas agendas e aes governamentais. Em contrapartida, diversos
autores compreendem que as conferncias no tm carter deliberativo vincu-
lante. Muito embora possam resultar em propostas ou diretrizes para as polticas
governamentais, isto no implica que estas sero necessariamente acatadas pelo
governo (Maricato e Santos Junior, 2006; Souza, 2008; Pinto, 2009; Silva, 2009;
Silva, 2010; Brittos, Rocha e Nazrio, 2010; Polis e INESC, 2011; Zimmermann,
2011; Almeida, 2012). A viso de Pinto (2009, p. 3) sintetiza esta compreenso:
os delegados que atendem s conferncias discutem em grupos as polticas institucio-
nais, votam por demandas e constroem o relatrio fnal. O limite desta participao est
no carter consultivo destas decises que apesar de serem solicitadas pelo governo, no
tem, legalmente, qualquer responsabilidade com elas.
Alm das diferentes maneiras de analisar o fenmeno das conferncias, foi
possvel observar um conjunto de compreenses que traziam expectativas normativas
quanto a seus efeitos. Muito embora os construtos terico-analticos apresentados
anteriormente tambm tragam em si algum tipo de expectativa normativa, as vises
expostas a seguir concentram-se apenas nos efeitos desejados das conferncias enquanto
processos participativos, sem explicitar alguma forma de analis-los ou entend-los.
As conferncias seriam, por exemplo, um meio para o cumprimento do
requisito da participao e da descentralizao administrativa impulsionada pela
Constituio Federal de 1988 (CF/88) e regulamentada em diferentes reas
de poltica, com destaque para a sade (Krger, 2007; Souza e Krger, 2010).
Neste sentido, caberia tambm pensar as conferncias como oportunidades de
planejamento coletivo de polticas (Luppi, [s.d.]) capazes de reorientar prticas
e prioridades (Krger, 2005), bem como de infuenciar o processo legislativo
(Pogrebinschi e Santos, 2010a; 2010b). Em decorrncia das conferncias, o dilogo
entre a sociedade civil e a administrao pblica se ampliaria e seria dinamizado
(Cardoso, 2010; Krger et al., 2011), estimulando, inclusive, a alterao nos
padres de relao entre Estado e sociedade (Klein, 2012). Tambm haveria uma
possibilidade para a mediao de interesses (Cortes, 2002), tendo em vista que
as conferncias promoveriam a articulao de foras sociais (Cortes, 2001; 2002)
e a escuta de diferentes setores da sociedade (Ferreira e Moura, 2006). Seja pela
conexo com processos de formulao de poltica, seja pelo prprio potencial
mobilizatrio (Cunha, 2012), as conferncias seriam ainda uma oportunidade
de exerccio do poder poltico (Krger et al., 2011). Alm disso, as conferncias
despontariam como processos poltico-pedaggicos capazes de gerar ganhos de
aprendizagem, sejam informacionais (Krger et al., 2011), sejam de articulao
social e poltica (Ferrarezi e Oliveira, 2010; FBES, 2010).
Diante de tais expectativas normativas, cabe perguntar quais so as fnalidades
das conferncias. De maneira geral, pode-se dizer que a literatura concorda
com um fm propositivo, ou seja, que as conferncias teriam por fnalidade a
formulao de propostas para polticas pblicas.
8
O trabalho de Souza (2012)
esclarecedor ao constatar que as conferncias podem ser convocadas para a
formulao de propostas de polticas pblicas, mas tambm podem ter como
objetivos a avaliao de aes e realidades, o fortalecimento da participao e a
afrmao de ideias e compromissos.
4 ELEMENTOS CARACTERIZADORES DAS CONFERNCIAS
parte as expectativas normativas e as diferentes lentes analticas usadas para
entender as conferncias como fenmeno poltico no caso, as noes de espaos
pblicos, canais de participao, instituies participativas, interfaces socioestatais,
espaos alternativos de representao e sistemas deliberativos , importante
observar a maneira como a literatura delimita a forma de funcionamento deste
8. Ver Gadelha e Martins (1988), Guizardi et al. (2004), Krger (2005), Ferreira e Moura (2006), Maricato e Santos
Junior (2006), Sales (2007), Souza (2008; 2012), Oliveira (2009), Fuziwara (2010), Silva (2010), Fernandes (2011),
Petinelli (2011), Pogrebinschi e Santos (2011), Polis e INESC (2011), Almeida (2012), Faria, Silva e Loureiro (2012),
Pogrebinschi (2012) e Teixeira, Souza e Lima (2012).
tipo de processo participativo.
9
Embora haja consenso de que as conferncias so
processos que envolvem o Estado e a sociedade na formulao de propostas de
polticas pblicas, existem certas caractersticas que so mencionadas de maneira
dispersa e no consensual. Nesta seo, faz-se um apanhado das caractersticas
apontadas na literatura, contrastando-as com dados recolhidos a partir da anlise
do desenho institucional das 82 conferncias realizadas entre 2003 e 2011,
contribuindo para identifcar as principais caractersticas destes processos.
Com relao regulamentao das conferncias, entende-se que estas so
responsabilidade do poder administrativo (Mller Neto e Artmann, 2012). Neste
sentido, vrios autores ressaltam a necessidade de convocao pelo Poder Executivo
(Souza, 2008; Pogrebinschi e Santos, 2010b; 2011; Polis e INESC, 2011; Fernandes,
2011; Almeida, 2012; Avritzer, 2012b; Teixeira, Souza e Lima, 2012), sendo que
para alguns o meio de convocao o decreto presidencial (Petinelli et al., 2011;
Avritzer, 2012b).
De fato, quando se observa o conjunto das 82 conferncias, nota-se que
apenas duas no foram convocadas pelo Poder Executivo, a saber: a 8
a
Conferncia
de Direitos Humanos e a 10 Conferncia de Direitos Humanos, convocadas pelo
Poder Legislativo. Tendo em vista que as conferncias integram o ciclo de gesto
de polticas pblicas nacionais, faz sentido que estas sejam de responsabilidade do
Poder Executivo Federal.
Com relao ao tipo de ato convocatrio, nem todas as conferncias so
convocadas por decreto presidencial. Das conferncias realizadas entre 2003 e
2011, 44% foram convocadas desta forma. Entre as demais, a convocao foi
feita por portaria ministerial (24%) ou interministerial (8%) e por resoluo do
conselho da rea (10%). Embora o ato convocatrio seja, em geral, o documento
que defne o perodo de realizao, o tema central e o rgo responsvel, algumas
conferncias (15%) no contaram com este tipo de ato normativo.
As conferncias so tambm vistas como um frum eventual (Cortes, 2009),
sendo realizado com periodicidade regular (Krger, 2005; Souza, 2012; Teixeira,
Souza e Lima, 2012) e por um perodo determinado (Souza e Pires, 2012;
Teixeira, Souza e Lima, 2012). So organizadas tematicamente (Pogrebinschi e
Santos, 2010b; 2011; Petinelli, 2011), adquirindo muitas vezes um carter setorial
(Silva, 2010) e contando com a colaborao da sociedade na prpria organizao
(Pogrebinschi e Samuels, 2012).
9. Cabe ressaltar que muitas vezes a literatura se ocupa de casos especcos, portanto, a caracterizao do fenmeno
conferncia necessita tomar por base as anlises realizadas e identicar aspectos comuns. O olhar para o conjunto das
conferncias de um determinado perodo, no apenas para os processos realizados em um setor de poltica pblica,
pode contribuir para este entendimento ampliado.
A anlise dos documentos que regeram os 82 processos estudados mostra
que ao ato convocatrio segue-se, em geral, a constituio de comisso orga-
nizadora nacional, integrada por representantes de outros rgos federais e de
organizaes da sociedade civil indicados pelo dirigente do ministrio realizador
da conferncia. Este colegiado o espao decisrio para a realizao do processo,
sendo formulados em seu mbito os atos normativos e orientadores da conferncia,
corroborando a ideia da colaborao da sociedade na organizao. Os atos
normativos elaborados pela comisso organizadora, em particular o regimento
interno, indicam a forma de realizao da conferncia com a especifcao de
etapas e critrios para a participao. o regimento que orienta os executivos
municipais e estaduais a convocarem as respectivas conferncias e constiturem
suas comisses organizadoras.
comum na literatura a compreenso de que as conferncias so realizadas
em etapas interconectadas, que podem envolver diferentes nveis da Federao.
Alguns autores, no entanto, enfatizam este aspecto, entendendo que a organi-
zao em trs nveis de governo parte constitutiva e necessria ao processo
(Ferreira e Moura, 2006; Petinelli, 2011; Avritzer, 2012a; 2012b; Ramos, Faria
e Jerez, 2012). Todavia, esta estrutura escalonada
10
no obervada para todos os
processos denominados conferncias. Entre as 82 conferncias analisadas, 85%
realizaram etapas estaduais e 72% contaram com etapas municipais. As etapas
intermunicipais, possivelmente por utilizarem como base de mobilizao uma
unidade territorial que no a mais comum e por exigirem esforos de coordenao
intergovenamental, ocorreram com menor frequncia (54%).
11
Em paralelo estrutura escalonada, a eleio de representantes tambm vista
como elemento importante do processo conferencial, sendo inclusive considerada
um dos meios para conexo entre as etapas. A noo bsica de que as etapas
ascendem do nvel local ao nvel nacional alguns autores sugerem, inclusive, que as
conferncias se iniciam em nvel inframunicipal (Krger et al., 2011). Se em nvel
local o carter aberto evidente (FBES, 2010; Pogrebinschi, 2012), a participao
comearia a se transformar em representao a partir do nvel estadual (Pogrebinschi
e Samuels, 2012), pois nele que a atuao com direito a voto restrita aos
representantes escolhidos em etapas municipais (Faria, 2012). Embora o carter
eletivo seja consenso entre os autores, alguns processos chamados de conferncias
no tiveram eleio de representantes, como foi o caso das cinco edies da Conferncia
de Arranjos Produtivos Locais realizadas no perodo indicado.
10. Entende-se por estrutura escalonada a realizao das conferncias em uma sequncia de etapas conectadas entre
si, em geral, etapas municipais, estaduais e nacionais.
11. A proporo de conferncias com etapas intermunicipais a nica que se refere a um conjunto de 81 conferncias
e no 82, devido ausncia de informao para uma conferncia.
H na literatura o reconhecimento que os desenhos institucionais das
conferncias variam (Ramos, Faria e Jerez, 2012). Por exemplo, quando se mencionam
aspectos a respeito da forma como se estruturam as atividades, h vises que acreditam
que as conferncias funcionam em assembleias (Luppi, [s.d.]) e estudos que
mapeiam diferentes padres de ao e formas de deliberao a depender da etapa
da conferncia (Faria, 2012). Alm disso, no que tange ao ps-conferncia, algumas
leituras entendem que as deliberaes das conferncias tornam-se decretos presidenciais
(Avritzer, 2012b). No entanto, o que se observou foi que aps a etapa nacional seguiu-se
publicao do relatrio fnal em boa parte das conferncias.
Em suma, a literatura reconhece que as conferncias so convocadas com
objetivos e perodos defnidos, podendo ser caracterizadas pela organizao em
etapas interconectadas. Uma etapa formula propostas e escolhe representantes
que seguem s etapas seguintes.
12
Ao fnal do processo realizada a etapa nacional,
momento em que as propostas so aprovadas e encaminhadas ao rgo responsvel
pela conferncia, sem que isto implique, necessariamente, regulamentao por
decreto ou outro instrumento normativo. Posteriormente, os conselhos podem se
envolver em algum tipo de monitoramento das propostas formuladas durante o
processo. A fgura 1 resume uma viso geral a respeito das fases do processo conferencial.
FIGURA 1
Fases do processo conferencial
Convocao
pelo Poder
Executivo
Federal
Constituio
da Comisso
Organizadora
Nacional
Convocao
pelos Poderes
Executivos
estaduais e
municipais
Constituio
de comisses
organizadoras
estaduais e
municipais
Realizao de
conferncias
preparatrias
Escolha de
representantes
Formulao de
propostas
Realizao de
etapa nacional
Aprovao de
propostas
Publicao do
relatrio nal
Elaborao dos autores.
Tomando por base a reviso da literatura e a anlise dos dados coletados
para as conferncias realizadas entre 2003 e 2011, possvel identifcar algumas
caractersticas comuns s conferncias. Em primeiro lugar, as conferncias
aparecem como processos de promoo do dilogo entre governo e sociedade.
Sem a participao de representantes de um ou de outro grupo o papel de ampliar
a participao social no processo de discusso e elaborao de polticas pblicas
12. importante ressaltar que nem todas as etapas so necessariamente eletivas. De modo a aumentar as possibilidades
de participao, algumas conferncias tm adotado etapas no territoriais como etapas livres e virtuais, as quais muitas
vezes servem apenas elaborao de propostas para as etapas seguintes e no envolvem eleio de representantes.
fca prejudicado. Considerando a potencial insero das propostas no ciclo de
gesto de polticas pblicas, espera-se que as conferncias sejam convocadas pelo
Executivo, cuja competncia se adequa expectativa do papel propositivo destes
processos. Outra caracterstica comum, que enfatiza inclusive seu papel histrico
de articulao nacional, a ocorrncia de etapas preparatrias. A existncia de
etapas interconectadas refora o carter processual das conferncias e seu potencial
mobilizatrio. Alm disso, cabe mencionar como aspecto usual a maneira
de interconexo que passa pelo encaminhamento de propostas e pela seleo de
representantes tanto do governo como da sociedade para as etapas seguintes.
Assim, a escolha de representantes e a formulao de propostas podem ser vistos
recorrentes na realizao das conferncias.
Existem, no entanto, casos que destoam dessas prticas gerais de realizao
de conferncias. Constam na lista ofcial do governo
13
alguns processos que no
foram convocados por um rgo do Executivo ou por um conselho gestor, que
no realizaram etapas preparatrias ou que no contaram com processos seletivos
para escolha de representantes governamentais e no governamentais para a etapa
nacional. Entre as 82 conferncias realizadas no perodo estudado, identifcou-se
treze que no se adequam a uma ou mais destas caractersticas, so elas:
1) 8
a
e 10
a
Conferncias de Direitos Humanos,
14
pois foram responsabilidade
da Cmara dos Deputados.
2) 1
a
Conferncia de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal,
pois no foram realizadas etapas preparatrias.
3) 1
a
Conferncia de Aprendizagem Profssional,
15
pois no foram realizadas
etapas preparatrias.
4) 1
a
a 3
a
Conferncias Infanto-Juvenis pelo Meio Ambiente,
16
pois no
contaram com vagas para representantes do governo na etapa nacional.
5) 1
a
a 5
a
Conferncias de Arranjos Produtivos Locais,
17
pois no realizaram
processo seletivo para escolha de representantes na etapa nacional.
13. Lista de conferncias divulgada na pgina da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR). Disponvel em
<http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conferencias>. Acesso em: 5 de fevereiro de 2013.
14. Essas conferncias foram organizadas pela Comisso dos Direitos Humanos da Cmara dos Deputados. No foi
possvel acessar documentos que revelassem informaes sobre etapas preparatrias.
15. Ocorreram reunies anteriores conferncia, no mbito de fruns locais e estaduais que j vinham discutindo o
tema, mas elas no foram vinculadas e nem escolheram representantes etapa nacional. E mesmo em nvel nacional
no houve momento de deliberao coletiva, assemelhando-se a um seminrio.
16. Foram processos voltados ao pblico infanto-juvenil e com carter educativo, no contando com representantes
governamentais nas diferentes etapas.
17. Embora tenham sido realizadas etapas preparatrias, estas conferncias no previam momentos de escolha de
representantes etapa nacional.
6) 1
a
Conferncia de Educao Escolar Indgena,
18
pois no contou com
vagas para representantes do governo na etapa nacional.
O desenho no convencional dessas conferncias levou os autores desta
pesquisa a pensar se o fato de no apresentarem algumas das caractersticas comuns
maioria das conferncias tambm no levaria estes processos a se distinguirem
dos demais quanto a outros aspectos. Com esta ideia em mente, separou-se, para
fns analticos, as 82 conferncias realizadas entre 2003 e 2011 em dois grupos.
As conferncias cuja a organizao e o funcionamento eram consoantes com o
desenho institucional habitual de uma conferncia foram chamadas de tpicas.
As conferncias que no apresentavam estas caractersticas tal qual descritas
neste captulo foram denominadas de atpicas. Esta separao no minimiza a
relevncia da realizao de tais processos. Esta apenas uma maneira de distinguir
as conferncias que possuem todas as caractersticas apontadas anteriormente das
que no as possuem. A seo 5 apresenta os dados relativos comparao entre os
dois grupos de conferncias, com a fnalidade de observar se a ausncia de certos
traos repercute sobre outros aspectos da organizao das conferncias.
5 CONTRASTE ENTRE CARACTERSTICAS DE CONFERNCIAS TPICAS E ATPICAS
O objetivo desta seo contrastar os dados coletados quanto ao desenho institucional
e aos resultados de participao de conferncias neste estudo denominadas tpicas e
atpicas, realizadas entre 2003 e 2011. A comparao til para ajudar a perceber se
existe um modelo mais comum de desenho institucional entre as conferncias.
Os dados nesta seo apresentados foram recolhidos a partir de extensa
anlise documental entre atos convocatrios, regimentos internos, regulamentos
e relatrios de atividades. Os documentos que no estavam disponveis nos
sites ofciais foram obtidos junto aos rgos responsveis pela organizao das
conferncias, a partir de pedido ofcial. Ainda assim, no foi possvel ter acesso aos
documentos de algumas conferncias. Para solucionar parte das difculdades em
torno desta questo, a opo sem informao foi usada quando a documentao
consultada estava incompleta ou quando no existia documento que versasse sobre
o aspecto analisado.
19
Na apresentao dos resultados da pesquisa, o nmero de
casos vlidos (N) estar sempre indicado. Se N for igual a 82, os dados se referem
18. Existiram etapas regionais e locais, desenvolvidas com as comunidades educativas nas escolas indgenas. No
entanto, para a etapa nacional no foram previstas vagas para representantes do governo, mas apenas para indgenas
e instituies educativas.
19. O preenchimento do banco foi dirigido por um guia que orientava como cada varivel deveria ser preenchida
e quando a opo sem informao deveria ser selecionada. Isto foi feito para que no se confundisse a opo sem
informao com uma resposta negativa. A resposta negativa era o no dado pergunta orientadora da varivel em
anlise. Por exemplo, a questo existe objetivo de participao? poderia gerar as respostas: sim, existe; no, no existe;
ou sem informao. A resposta sem informao foi usada quando no existiam documentos que trataram da denio
dos objetivos da conferncia. A resposta no, no existe foi usada quando a documentao completa no mencionava
a existncia deste objetivo especco.
a todas as conferncias realizadas no perodo. Se N for igual a 69, as informaes
tratam apenas das conferncias neste estudo consideradas tpicas. Tambm haver
indicao quando o N for reduzido pela ausncia de informaes.
O primeiro aspecto a ser observado so os objetivos da realizao das conferncias,
conforme expressos nos atos convocatrios e detalhados nos regimentos destes
processos. A anlise tomou por base a classifcao dos objetivos de conferncias proposta
por Souza (2012), quais sejam: agendamento, avaliao, participao e proposio.
Os objetivos de agendamento referem-se difuso de ideias e afrmao de compro-
missos. Os objetivos de avaliao, por sua vez, enfocam aes de diagnstico de uma
situao ou avaliao de polticas, assim como de apreciao do encaminhamento de
deliberaes de conferncias. Os objetivos de participao versam sobre a ampliao
ou o fortalecimento de espaos participativos na gesto de polticas pblicas. Por fm,
os objetivos de proposio referem-se formulao de estratgias ou diretrizes polticas
para garantia de direitos, articulao entre entes federados e fnanciamento de aes,
identifcao de prioridades de ao para rgos governamentais, alm de intenes
especfcas de criao ou reformulao de planos, programas, polticas e sistemas.
Foi possvel obter informaes quanto aos objetivos de 77 das 82 confern-
cias. Entre as 77, observa-se que os objetivos de proposio e de agendamento,
presentes em 83% e 62% das conferncias respectivamente, foram os mais
frequentes. A avaliao foi um objetivo para 48% das conferncias e participao
para 44%. Muito embora estes dados por si s j corroborem a expectativa exis-
tente na literatura de que as conferncias tenham como fnalidade propor dire-
trizes para as polticas pblicas, ao se contrastar os dados das conferncias aqui
consideradas tpicas com os das atpicas, nota-se que o carter propositivo foi
ainda mais signifcativo nas primeiras.
Conforme ilustra o grfco 1, a totalidade das conferncias atpicas (100%)
teve objetivos de agendamento, isto , a inteno de difundir ideias e afrmar
compromissos. Apenas 27% destas conferncias tiveram como objetivo propor
estratgias de ao ou diretrizes para polticas da rea. Em contraste, a larga maioria
das conferncias tpicas (92%) tinha objetivo de proposio. Tambm chama
ateno o fato de que poucas conferncias atpicas buscaram incentivar processos
participativos (apenas 27%) e nenhuma se props a avaliar aes ou polticas em
curso. Estas diferenas podem ser indicativas de que existem, de fato, caractersticas
distintas entre estes processos.

GRFICO 1
Comparao entre os objetivos declarados de conferncias tpicas e atpicas
(Em %)
56 56
47
92
100
0
27 27
0
20
40
60
80
100
Agendamento Avaliao Participao Proposio
Conferncias tpicas Conferncias atpicas
Fonte: Ipea (2013).
Obs.: 1. Tpicas: N = 66.
2. Atpicas: N = 11.
Um segundo aspecto a ser considerado diz respeito organizao de etapas
preparatrias interconectadas, as quais aconteceriam em pelo menos trs nveis:
municipal, estadual e nacional.
20
A realizao destas etapas trao comum na
realizao de conferncias, na medida em que so os espaos de eleio dos repre-
sentantes e formulao das propostas que servem de base para a discusso nas etapas
subsequentes. Nesta pesquisa, alm dos dados referentes a etapas municipais e
estaduais, foram recolhidos dados sobre a existncia de etapas intermunicipais.
Estas etapas surgem como alternativas para pequenos municpios que podem se
ver sobrecarregados com os custos de organizao de uma etapa municipal. Alm
disto, podem ter a fnalidade de reunir participantes de municpios muito prxi-
mos, que possuem demandas comuns relacionadas ao tema da conferncia.
Se comparadas conferncias aqui chamadas tpicas e atpicas (grfco 2),
observa-se que a organizao de etapas preparatrias parece central no desenho
20. Recentemente, outras formas de mobilizao tm sido utilizadas de modo a ampliar o alcance das conferncias e,
por conseguinte, a participao nestas. Para alm de uma organizao baseada no territrio como o caso de etapas
municipais, intermunicipais e estaduais , algumas conferncias tm adotado tambm etapas virtuais, realizadas por
meio digital; etapas setoriais, vinculadas a setores especcos da rea; e etapas livres, organizadas voluntariamente
por participantes e pouco formais. Este desenho, no entanto, ainda tem sido pouco explorado. Entre as 82 conferncias
analisadas, a proporo das que diversicaram as possibilidades de participao no chegou a 10% para nenhuma
das etapas no territoriais.
institucional das primeiras. As etapas estaduais e municipais estiveram presentes
na maior parte das conferncias tpicas 90% e 86% contaram com etapas
estaduais e municipais, respectivamente. Em contrapartida, a proporo de
conferncias atpicas com etapas estaduais foi de 62%. Alm disso, nenhuma
das atpicas realizou etapas municipais e apenas 8% contaram com etapas
intermunicipais. Estes dados sugerem que as conferncias atpicas teriam uma
inteno ou potencial de mobilizao menor, o que se alinha a objetivos mais
restritos ou a uma proposta diferente do modelo conferencial mais comum.
GRFICO 2
Etapas preparatrias em conferncias tpicas e atpicas
(Em %)
53
86
90
8
0
62
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Etapas intermunicipais Etapas municipais Etapas estaduais
Fonte: Ipea (2013).
Obs.: 1. Tpicas: intermunicipais N = 68; municipais N = 69; estaduais N = 69.
2. Atpicas: N = 13.
As conferncias, em suas diferentes etapas, envolvem momentos de discusso,
resoluo de confitos e tomada de deciso coletiva. Reconhecer os diferentes
momentos ajudou os pesquisadores a entender a dinmica das atividades, indicando
elementos a respeito da abertura troca de experincias e formulao de
propostas muito presentes em processos participativos. Com o objetivo de observar
quais momentos compem as etapas nacionais de conferncias, foram analisadas
as atividades descritas nos documentos de cada conferncia. Neste sentido,
foram identifcados cinco momentos principais: palestras,
21
ofcinas,
22
grupos de
trabalho,
23
plenrias intermedirias
24
e plenrias.
25
Olhando os dados para o conjunto das conferncias, observa-se que as
plenrias e os grupos de trabalho, seguidos das palestras, foram os momentos mais
comuns nas etapas nacionais: 88% das conferncias tiveram plenrias e grupos de
trabalho, enquanto 75% tiveram palestras. Apenas 25% contaram com ofcinas e
9% com plenrias intermedirias. Ao se separar tpicas e atpicas, no entanto, fca
claro que as conferncias que compartilham as caractersticas mais comuns
tambm adotam opes metodolgicas semelhantes. O grfco 3 traz a comparao
entre os momentos existentes em conferncias tpicas
26
e atpicas.
GRFICO 3
Momentos presentes nas etapas nacionais de conferncias tpicas e atpicas
(Em %)
100
95
10
81
16
25
50
8
42
75
0
20
40
60
80
100
Plenrias Grupos de
trabalho
Plenrias
intermedirias
Palestras Ocinas
Fonte: Ipea (2013).
Obs.: 1. Tpicas: plenrias N = 65; grupos de trabalho N = 64; plenria intermediria N = 62; palestras N = 63; ocinas N = 62.
2. Atpicas: para todos os momentos N = 12.
21. Momentos em que todos os participantes se renem para discusses conceituais nos diversos formatos: palestra,
seminrio, painel ou mesa redonda. Trazem subsdios para a discusso acerca do tema da conferncia, bem como
podem auxiliar na construo das propostas.
22. Momentos em que os participantes, divididos em temas de interesse, compartilham experincias. Destacam-se dos
demais momentos por serem atividades com maior interao e troca entre os participantes.
23. Momentos em que os participantes, divididos em temas de interesse, compartilham experincias. Destacam-se dos
demais momentos por serem atividades com maior interao e troca entre os participantes.
24. Momento situado entre os grupos de trabalho e a plenria geral, acontece quando grupos de um mesmo eixo
temtico se renem para discutir e alterar propostas que, em seguida, sero encaminhadas plenria.
25. Momentos deliberativos nais em que todos os participantes se renem para aprovao do regulamento, das
propostas recebidas dos grupos de trabalho e das moes.
26. Entre as 69 conferncias tpicas, devido a diferenas de detalhamento entre os documentos obtidos para coleta de
dados, no foi possvel identicar a existncia de todos os momentos para todas as conferncias, de modo que o n-
mero de casos vlidos (N) varia de acordo com o nmero de conferncias em que havia informao sobre o momento.
Todas as conferncias tpicas tiveram plenrias e a quase totalidade (95%)
delas tambm utilizou grupos de trabalho no processo de discusso de propostas
e tomada de deciso. As palestras tambm ocorreram na maioria das conferncias
tpicas (81%). As conferncias atpicas, por seu turno, utilizaram plenrias em apenas
25% dos casos, sendo os momentos mais frequentes as ofcinas (75%) e os grupos
de trabalho (50%). Tendo em vista que as plenrias tendem a ser os principais
momentos de deciso nas conferncias, estas observaes fortalecem a noo de que
as conferncias atpicas estariam menos voltadas para a proposio e mais para a
discusso de ideias e o agendamento de temas, por isto o seu desenho diferenciado.
No que se refere quantidade de pessoas que participaram de todo o
processo da conferncia, contabilizando o registro de participantes de todas as etapas,
entre as 69 conferncias tpicas, 37 (53,6%) disponibilizaram estas informaes
nos documentos consultados. Considerando apenas estas conferncias, participa-
ram, em mdia, 117.128 pessoas em todas as etapas de uma conferncia nacional.
De acordo com as informaes disponveis, possvel notar que o nmero de
participantes varia bastante entre as conferncias tpicas. O menor nmero obser-
vado foi 4.763 participantes e o maior foi 524.461.
GRFICO 4
Total de participantes de todas as etapas das conferncias tpicas
(Em %)
73
8
6
5
5
3
At 100.000 participantes
De 100.001 at 200.000
De 200.001 at 300.000
De 300.001 at 400.000
De 400.001 at 500.000
500.001 ou mais
Fonte: Ipea (2013).
Obs.: N = 37
Para melhor visualizar como as conferncias tpicas se comportaram em
relao ao nmero de envolvidos em seus processos participativos, o grfco 4
apresenta intervalos para o nmero de participantes totais das conferncias, orga-
nizados por 100 mil. De acordo com as informaes observadas, 73% das confe-
rncias tpicas envolveram at 100 mil participantes em todas as etapas.
As conferncias consideradas atpicas, por sua vez, apresentaram os casos
discrepantes, tanto para o menor quanto para os maiores valores encontrados.
27

Foram registrados os maiores nmeros de participao na primeira, segunda e
terceira edies das conferncias Infanto-Juvenis pelo Meio Ambiente que regis-
traram, respectivamente, 5.658.877, 3.801.055 e 3.700.000 participantes. Esta
conferncia registrou altos nmeros de participantes devido a sua forma de
organizao, em que as etapas preparatrias foram realizadas em escolas. O menor
nmero de participantes, por sua vez, foi registrado na 1
a
Conferncia de
Aprendizagem Profssional, que contou com 510 participantes.
28
Os dados analisados neste estudo sugerem que alguns processos considera-
dos como conferncias no apenas no possuem certas caractersticas observadas
para a maioria dos processos conferenciais, mas tambm se distinguem quanto
a outros aspectos do desenho institucional, como em relao aos objetivos, re-
alizao de etapas preparatrias, aos momentos na etapa nacional e ao nmero
total de participantes. Este comportamento destoante refora, na opinio dos
autores deste captulo, os traos identifcados neste estudo como comuns para
a caracterizao de uma conferncia. Deste modo, as conferncias podem ser
compreendidas como processos participativos marcados pela interao entre Estado
e sociedade, convocados pelo Poder Executivo e desenvolvidos em etapas inter-
conectadas. Por meio da estrutura escalonada, representantes governamentais e
no governamentais so escolhidos para as etapas seguintes. Da mesma forma, os
resultados do dilogo so encaminhados de uma etapa para a outra at a nacional.
6 CONCLUSO
As primeiras conferncias realizadas no Brasil serviam ao objetivo poltico de
ampliao da articulao federativa para melhoria da gesto de aes nos diferentes
nveis da Federao. Neste contexto, tinham carter eminentemente tcnico-
administrativo e contavam com participao limitada da sociedade, em geral re-
presentada por pesquisadores e membros de entidades cientfcas vinculadas
rea de sade. Apesar de a participao ser incipiente, a presena destes membros
gerava a possibilidade de servirem como veculo de expresso das preocupaes
existentes em organizaes da sociedade ligadas ao tema.
27. Das treze conferncias consideradas atpicas, seis disponibilizaram informaes sobre o nmero de participantes
envolvidos em todas as etapas das conferncias.
28. A primeira edio da Conferncia de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal registrou 1.059 parti-
cipantes e a primeira de Educao Escolar Indgena contabilizou 51.804 participantes em todas as etapas realizadas.
O envolvimento da sociedade aumentou com a redemocratizao do pas.
No processo histrico, o que se observa a mudana progressiva de um modelo
que servia aos propsitos da administrao centralizada para, posteriormente, um
modelo que se insere em uma lgica de descentralizao e ampliao da parti-
cipao social. Neste contexto, a 8
a
Conferncia de Sade foi um marco para a
histria das conferncias, na medida em que representa uma reconfgurao na
postura do governo em relao ao uso das conferncias, em que o carter tcnico-
administrativo deu lugar a uma perspectiva mobilizatria-poltica. Esta transio
sinaliza que a conjuntura poltica afeta a organizao das conferncias.
Ainda que muitos dos aspectos do desenho institucional original das conferncias
tenham se mantido, a mudana para o carter mobilizatrio-poltico impulsionou
outras reas de polticas pblicas a institurem este tipo de arranjo institucional
para a participao social na gesto pblica. O incentivo realizao de processos
participativos ampliou a realizao de conferncias, sobretudo a partir de 2003.
Esta tendncia gerou no s uma diversifcao das formas de realizao destes
processos, mas tambm uma difculdade de delimitar claramente o que os caracteriza.
A literatura e a anlise dos documentos das conferncias permitem dizer que
as conferncias so, em geral, processos participativos de dilogo entre Estado e
sociedade convocados pelo Poder Executivo, e desenvolvidos em etapas inter-
conectadas pela escolha de representantes e pela formulao de propostas para
polticas pblicas. No entanto, como se procurou mostrar neste captulo, possvel
identifcar processos que no seguem o padro organizacional observado para a
maioria das conferncias nacionais. Conforme indica a anlise do desenho insti-
tucional das 82 conferncias realizadas entre 2003 e 2011, algumas conferncias
no foram convocadas pelo Executivo, no realizaram etapas preparatrias e no
previram escolha de representantes ou a presena de delegados governamentais.
De modo a observar se a organizao destoante impactava outros aspectos do
desenho institucional destas conferncias, separou-se as 82 conferncias em dois
grupos: tpicas e atpicas. Treze conferncias foram consideradas atpicas por no
apresentarem as caractersticas comuns maioria das conferncias.
A peculiaridade desses processos fcou evidente quando se observou
os objetivos, as etapas preparatrias e as etapas nacionais. Ao contrrio das
conferncias tpicas, poucas atpicas tiveram como objetivo a formulao de
propostas, sendo sua principal fnalidade a insero de temas na agenda pblica.
Alm disso, enquanto a larga maioria das conferncias tpicas realizou etapas
preparatrias estaduais e municipais; nenhuma conferncia atpica contou
com etapas municipais o que pode restringir uma participao mais ampla
e algumas tambm no realizaram etapas estaduais , indicando que as etapas
nacionais reuniram diretamente pessoas interessadas no tema, sem a dinmica
representativa presente nas conferncias tpicas. Por fm, quando se observou o
formato metodolgico dos eventos nacionais, verifcou-se que todas as conferncias
tpicas tiveram plenrias e que a maioria tambm utilizou grupos de trabalho e
palestras no processo de discusso de propostas e tomada de deciso. Em contraste,
poucas conferncias atpicas utilizaram plenrias, sendo as ofcinas e os grupos de
trabalho os momentos mais frequentes. Embora o baixo uso de plenrias entre
as atpicas seja coerente com objetivos menos propositivos, a predominncia
de momentos informativos e de troca de experincias em conferncias atpicas
indica que estas conferncias seriam menos voltadas para a construo coletiva de
propostas e para a tomada de deciso do que as conferncias tpicas.
Em suma, reforou-se neste captulo a necessidade de delimitar com maior
preciso o que caracteriza o fenmeno das conferncias e argumentou-se que isto
pode ser feito a partir da identifcao de elementos comuns entre os diversos
desenhos institucionais. A reviso da literatura e a anlise de documentos de con-
ferncias levaram os pesquisadores a concluir que existem quatro elementos carac-
tersticos principais destes processos participativos: a interlocuo entre Estado e
sociedade, a convocao por parte de um rgo do Poder Executivo, a realizao
de etapas preparatrias e a existncia de mecanismos de escolha de representantes.
Percebeu-se que algumas conferncias que no atendiam a um ou mais destes
critrios tambm possuam desenhos institucionais distintos do padro identifca-
do para as demais. Acredita-se que debruar-se sobre os aspectos organizacionais
destes processos para entender seu funcionamento tpico contribui para a inter-
pretao da natureza deste fenmeno poltico, bem como para o estudo de suas
potencialidades, permitindo assim uma compreenso mais ampla das formas de
interao entre Estado e sociedade no Brasil.
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CAPTULO 2
A QUE VIERAM AS CONFERNCIAS NACIONAIS? UMA ANLISE DOS
OBJETIVOS DOS PROCESSOS REALIZADOS ENTRE 2003 E 2010
1 INTRODUO
O intuito deste captulo contribuir para a compreenso da forma de funciona-
mento das conferncias nacionais e explicitar limites e contradies na organizao
destes processos participativos. O propsito da pesquisa foi verifcar quais
outros objetivos, alm da formulao de propostas para polticas pblicas, foram
explicitados na convocao das conferncias. Afnal, compreender as intenes
expressas para os processos participativos pode contribuir com o entendimento
de sua forma de realizao e de seus efeitos.
Mesmo se sabendo que a inteno possa ser diferente da realizao, sejam
quais forem os motivos para isto, relevante conhecer os objetivos da instncia
de participao quando se quer aprofundar a investigao de sua efetividade.
Efetividade entendida como a capacidade de infuncia, controle e deciso sobre as
polticas pblicas em pauta (Cunha, 2007). Cabe observar que muitos estudos
sobre a participao no Brasil tm posto o foco nos resultados gerados, e no
apenas nas experincias em si ou melhor, no apenas na dinmica interna dos
arranjos participativos, mas tambm nos efeitos gerados por estes (Vaz, 2011).
Por isso, considera-se relevante o estudo dos objetivos, dado que sua decla-
rao em atos normativos (atos de convocao e regimentos dos processos) pode
expressar distintas disposies relativas organizao e ao encaminhamento de
resultados. Por exemplo, se uma conferncia convocada com objetivos
propositivos, ou se a inteno afrmar compromissos ou disseminar ideias, talvez
o processo conferencial tenha estratgias peculiares para o envolvimento dos
participantes e o envio das concluses s instncias competentes. Dessa forma, a
investigao buscou observar padres nos objetivos declarados pelas conferncias
nacionais realizadas entre 2003 e 2010, com o intuito de contribuir com a
anlise da forma de funcionamento destes processos participativos; em especial,
averiguando se haveriam outros objetivos alm da formulao de propostas para
polticas pblicas.
Sabe-se que cada conferncia se diferencia no carter decisrio, na natureza
da interao entre Estado e sociedade, na forma de regulao, no poder de agenda
dos atores, na integrao com outras instituies participativas, na metodologia
de debate e, tambm, na forma de encaminhamento, acompanhamento e exe-
cuo das deliberaes (Souza, 2008). Justamente por estas especifcidades, vale
observar os padres na forma de organizao; em particular, por revelar as intenes
realizao das conferncias.
Este texto est organizado em quatro sees, alm desta introduo. A
segunda seo apresenta brevemente a metodologia utilizada na construo da
pesquisa; a terceira seo constitui-se em uma apresentao geral das caractersticas
e dinmicas de organizao. Posteriormente, na quarta seo, aprofunda-se a refe-
xo nas categorias de anlise identifcadas no processo de pesquisa que indagou: a
que vieram as conferncias nacionais? Por fm, realizam-se as consideraes fnais.
2 METODOLOGIA
Nesta pesquisa de base documental,
1
foram utilizados como fontes os atos
normativos das conferncias (constantes em leis, decretos, portarias ministeriais
ou interministeriais e resolues de conselhos). Os documentos que instituem a
conferncia especifcam os objetivos destes processos participativos; em particular,
a portaria que d publicidade ao regimento interno. Das 74 conferncias ocorridas
entre 2003 e 2010, foram encontrados documentos que revelaram os objetivos de
68 destas.
2
Este foi o universo de anlise.
Neste trabalho, os objetivos constantes nos atos normativos foram extrados
dos documentos-fonte compilados em uma base de dados e seus contedos
foram analisados e organizados em grupos por semelhana de sentido. Para cada
objetivo, procurou-se identifcar as ideias centrais que indicassem o sentido da
frase, sempre se marcando o ncleo do sentido do texto. Quando de uma
sentena constavam ideias distintas, estas foram separadas para que pudessem ser
observadas em categorias diferentes.
Dessa forma, as unidades de anlise foram os objetivos declarados pelas
conferncias nacionais em seus atos normativos. Aps a compilao e a identifcao
de ideias centrais em cada objetivo, o processo de agrupamento por semelhana
permitiu a criao de categorias e subcategorias. Assim, cada objetivo foi codifcado
1. Este texto decorrente do mapeamento sobre conferncias nacionais, parte do projeto Arquitetura da participao
no Brasil: avanos e desaos, realizado pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos e pelo Instituto de Estudos, Forma-
o e Assessoria em Polticas Sociais (INESC e Plis, 2011) , com o apoio da Fundao Ford e do Ipea, no mbito do
Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (Proredes).
2. No foram encontrados documentos que trouxessem os objetivos das seguintes conferncias: a 1
a
de Aprendizagem
Prossional; a 1
a
de Aquicultura e Pesca; a 3
a
de Arranjos Produtivos Locais; a 3
a
de Sade Bucal; a 8
a
de Direitos
Humanos; e a 10
a
dos Direitos Humanos.
55 A que Vieram as Conferncias Nacionais?
com base no grupo de objetivos com sentidos similares. O trabalho de classif-
cao dos objetivos no partiu de categorias j defnidas, mas estas emergiram
do prprio processo de anlise. Em abordagem indutiva, a inteno foi perceber
padres nos objetivos; assim, as unidades de anlise foram categorizadas em:
1) Agendamento: quando se referiam difuso de ideias, afrmao de
compromissos, articulao entre atores, ao fortalecimento de redes,
promoo de refexes e debates ou troca de experincias.
2) Avaliao: quando estavam em foco aes de diagnstico de situao
ou avaliao de polticas; inclusive, a avaliao de encaminhamento de
deliberaes de conferncias.
3) Participao:
3
quando falavam em ampliao ou fortalecimento de
espaos participativos na gesto de polticas pblicas.
4) Proposio: quando traziam aspectos de formulao de estratgias ou
polticas para garantia de direitos, articulao entre Entes Federados
e fnanciamento de aes, identifcao de prioridades de ao para
rgos governamentais, alm de intenes especfcas de criao ou
reformulao de planos, programas, polticas e sistemas.
O esforo de classifcao, em si arbitrrio, permitiu a identifcao de
objetivos relacionados ao agendamento de questes, avaliao de realidades,
ao fortalecimento da participao, alm do j esperado objetivo propositivo.
At mesmo se reconhecendo a arbitrariedade ou melhor, a subjetividade
envolvida no processo investigativo , espera-se, neste trabalho, contribuir com
o entendimento da forma de funcionamento das conferncias nacionais. Para tal,
antes da apresentao dos resultados da anlise, cabe trazer caractersticas e dinmicas
de organizao destes processos participativos.
3 CARACTERSTICAS E DINMICA DE ORGANIZAO DAS CONFERNCIAS
Com base nos achados desta pesquisa, possvel dizer que as conferncias so
processos participativos que renem com certa periodicidade representantes
do Estado e da sociedade para agendar questes, avaliar realidades, fortalecer a
participao e formular propostas para determinada poltica pblica. Destaca-se,
neste trabalho, um texto que apresenta o entendimento governamental sobre
estes mecanismos de participao, expresso em pgina ofcial na internet sobre
o tema da participao no governo do ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva.
3. A rigor, a categoria de objetivos a respeito de participao deveria ser uma subcategoria de proposio. Neste
estudo, realizou-se a diferenciao com ns analticos; em particular, pela relevncia de um espao participativo,
buscando-se qualicar seu funcionamento.
Conferncias so espaos de discusso ampla, nas quais o Governo e a sociedade por
meio de suas mais diversas representaes travam um dilogo de forma organizada,
pblica e transparente. Fazem parte de um modelo de gesto pblica participativa
que permite a construo de espaos de negociao, a construo de consensos, o
compartilhamento de poder e a corresponsabilidade entre o Estado e a sociedade.
Sobre cada tema ou rea promovido um debate social que resulta em um balano
e aponta novos rumos (Brasil, 2007).
Tambm com o intuito de construir entendimento sobre o que seriam
esses processos, a mensagem do presidente ao Congresso Nacional em 2004
esclarecedora da viso ofcial: conferncias nacionais, espaos democrticos que
envolvem gestores, usurios e prestadores de servios em torno de uma agenda
estratgica comum (Brasil, 2004, p. 226). Por fm, a mensagem do presidente
ao Congresso Nacional em 2006 traz uma viso de resultados alcanados com as
conferncias realizadas em seu primeiro mandato:
As Conferncias Nacionais realizadas neste Governo garantiram a participao e
a infuncia decisiva da sociedade na formulao e acompanhamento das polticas
pblicas. Alm da participao dos delegados nacionais, h que se considerar a
realizao das conferncias preparatrias em diversos Municpios e Estados, o que
propiciou o aprofundamento da descentralizao, o fortalecimento da democracia
e a emergncia de novos atores sociais na gesto das polticas pblicas (Brasil,
2006b, p.195-196).
O que sempre est ressaltado sobre as conferncias a abertura ou o
fortalecimento de dilogo entre Estado e sociedade; estas so vistas como
canais democrticos de participao no ciclo de polticas pblicas. A questo
saber se foi realizado o potencial de ampliao em escala da participao, por
meio de conferncias. O relatrio do projeto Monitoramento Ativo da Partici-
pao da Sociedade (Mapas),
4
iniciativa da sociedade para monitorar aes de
participao social do governo Lula, acabou por constatar que: a expectativa
de fortalecimento e de generalizao da participao social no se cumpriu
(Mapas, 2005, p. 2).
A prpria forma de organizao parece trazer limites ao processo participativo,
pois a baixa integrao entre os ministrios que as organizam acabou por
tornar as conferncias institucionalidades paralelas: conservadas margem e com
difcil interlocuo com o resto do aparato estatal (Camura, 2006, p. 36). De
toda forma, possvel destacar elementos caracterizadores e descrever a dinmica
de funcionamento destes processos participativos. Neste sentido, til observar

4. O Projeto Monitoramento Ativo da Participao da Sociedade (Mapas) foi iniciativa de uma aliana de organizaes
da sociedade que pretendeu realizar monitoramento sistemtico e avaliao das condies da participao social no
pas. Nas referncias, est o endereo para o relatrio.
a formulao do Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais
(Plis) para os objetivos das conferncias:
a) Defnir princpios e diretrizes das polticas setoriais: os participantes da confe-
rncia devem traar um plano estratgico para o setor, defnindo as prioridades da
secretaria para os prximos anos.
b) Avaliar programas em andamento, identifcar problemas e propor mudanas,
para garantir o acesso universal aos direitos sociais.
c) Dar voz e voto aos vrios segmentos que compem a sociedade e que pensam o
tema em questo.
d) Discutir e deliberar sobre os conselhos no que se refere s formas de participao,
composio, proposio da natureza e de novas atribuies. Os delegados das
conferncias tambm podem indicar os membros titulares e suplentes, opinar sobre
sua estrutura e funcionamento e recomendar a formao de comits tcnicos.
e) Avaliar e propor instrumentos de participao popular na concretizao de dire-
trizes e na discusso oramentria (Plis, 2005).
Partindo dessas expectativas normativas, alm do carter de formulao e
avaliao de aes estatais, percebe-se a inteno de trazer os diversos sujeitos
polticos para a discusso no espao pblico e de conectar esta instncia de
participao com outros mecanismos de um sistema participativo, como no
caso dos conselhos. Ademais, importante ressaltar que as conferncias se
constituem como processos participativos, no so apenas atividades ou eventos,
pois, em geral, desenvolvem-se ao longo do tempo, e no pontualmente. Alm
disso, tm diversas aes conectadas, e h a inteno, declarada, de encami-
nhar as decises geradas no processo de discusso. Assim, podem-se destacar
alguns elementos caracterizadores de conferncias que se constituem como
etapa da formulao de polticas pblicas setoriais, renem sujeitos polticos
diversos, conectam-se com outras instncias de participao e desenvolvem-se
como processo participativo.
Com base na anlise do ciclo de conferncias do governo Lula, pode-se
afrmar que a dinmica de organizao de um processo participativo caracte-
rizado como conferncia varia conforme o contexto, mas possvel indicar
alguns pontos comuns. As conferncias, em geral, so convocadas com carter
consultivo ou deliberativo pelo Poder Executivo de cada nvel de governo,
por meio de decreto que traz o tema do debate e o rgo responsvel pela
organizao do processo. Quando previsto em lei, o prprio conselho setorial
pode fazer o chamamento participao. Os rgos considerados responsveis
publicam portarias que defnem comisso organizadora, objetivos, perodo e
forma de realizao.
comum que na comisso organizadora j estejam representados os diversos
segmentos a serem mobilizados. Em geral, a comisso um rgo colegiado
temporrio que discute as estratgias e o cronograma de ao a ser levado frente
por uma coordenao executiva, dedicada exclusivamente a tal tarefa. A comisso
organizadora tambm discute o regulamento que estabelece as etapas do processo,
a forma de escolha dos representantes e os temas em pauta. Em geral, ainda for-
mula regimento a ser apreciado na plenria do evento fnal que determinar o
funcionamento deste.
Os eventos preparatrios podem ser municipais ou regionais, tendo
mltiplas bases territoriais, a depender da organizao temtica. Quando so
processos nacionais, h etapas estaduais para a escolha de representantes e discusso
prvia dos temas propostos. Para orientar a discusso so produzidos documentos
de referncia chamados de texto-base, que podem ser provocadores de debate
ou apresentarem as propostas do governo para aquele setor. Para estimular a
participao de pblicos especfcos, tambm podem ocorrer conferncias
setoriais alm das livres e das virtuais , que se confguram como etapas no
eletivas, e sim mobilizatrias.
O mais comum que os eventos preparatrios aconteam em plenrias e
grupos temticos, sendo o dilogo orientado por prticas de assembleia: o texto-
base lido e discutem-se os pontos em que h destaques; a ordem de fala feita
por inscrio; h falas favorveis e contrrias aos destaques que podem suprimir,
modifcar ou adicionar algum aspecto do texto; por fm, vota-se cada um dos
destaques, realizando-se emendas ao texto inicial. Tambm so muito utilizadas
as moes, forma de dar espao a manifestaes de apoio ou repdio a questes
que no esto no centro da pauta do debate. Normalmente, estabelecem-se prazos
para apresentao de moes, que necessitam de um percentual de assinaturas de
participantes para serem lidas e votadas pela plenria. Quando os eventos so etapas
intermedirias, h tambm um momento de escolha de representantes para a
prxima fase de discusso.
Aps cada conferncia, uma equipe indicada pela comisso executiva siste-
matiza as contribuies das etapas preparatrias e produz um texto que consolida
as propostas aos debates. No primeiro dia da etapa seguinte, o documento de
sistematizao entregue aos representantes, comumente chamados de delegados,
para orientar as discusses. No evento final, o dilogo segue o modelo de
assembleias, e, quando o caso, h momento para a eleio de representantes
para o conselho de polticas daquele setor. Nestes eventos, tm direito a voz e
voto os delegados vindos de etapas preparatrias e delegados natos integrantes
do conselho temtico. comum a presena, com direito a voz, de convidados
indicados pela comisso organizadora. Em alguns casos, tambm permitida
a participao de observadores. As decises da plenria fnal so chamadas de
deliberaes ou resolues, e cabe ao rgo responsvel pela conferncia dar
encaminhamento a estas.
Nos ltimos anos, houve grande utilizao das conferncias para ampliar em
nvel nacional a participao social. Estima-se que mais de cinco milhes de pes-
soas participaram em etapas prvias s 74 conferncias nacionais realizadas entre
2003 e 2010 (Brasil, 2010). Para o governo Lula, foram maneiras de viabilizar
o dilogo social permanente e um vasto processo de democracia participativa
(Brasil, 2006a, p. 3). Aparentemente, a aposta na institucionalizao e sustenta-
bilidade de um sistema de participao de tal envergadura representa um esforo
indito na histria do pas (Maricato e Santos Jnior, 2006, p. 28). Mas com
quais objetivos este esforo foi empreendido?
4 OBJETIVOS DAS CONFERNCIAS
A maneira como um processo participativo organizado revela aspectos analticos
importantes, tendo-se em vista que a forma de funcionamento do espao pode
condicionar os resultados ou at mesmo as estratgias de ao de quem deste
participa. Nesta pesquisa, foram analisados os objetivos declarados pelas conferncias
nacionais realizadas entre 2003 e 2010, com o intuito de aprofundar o entendimento
de sua forma de funcionamento.
Cabe ressaltar que, por suas caractersticas e dinmicas de organizao,
as conferncias estabelecem objetivos comuns a todas as etapas. Mesmo que,
na convocao pelo executivo municipal ou estadual, sejam acrescidos ob-
jetivos, as intenes anteriores permanecem para o conjunto de etapas que
compem o processo nacional. Tambm vale mencionar que especifcidades
existem a depender da rea de poltica que convoca a conferncia. Assim, pode
haver distintos interesses, a depender do contexto histrico-institucional deste
processo.
De toda forma, ao analisar os objetivos constantes nos atos normativos
das conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010, pode-se observar que
estas no apenas tinham objetivos ligados proposio como j era esperado ,
mas tambm possuam outros objetivos como fortalecer a participao, analisar
situaes e agendar assuntos. O grfco 1 indica a proporo de cada grupo
de objetivos.
GRFICO 1
Proporo das categorias de objetivos de conferncias
(Em %)
Proposio
Agendamento
Participao
Avaliao
25
17
14
44
Fonte: INESC e Plis (2011).
A tabela 1 apresenta a distribuio de conferncias em cada uma das catego-
rias e subcategorias de objetivos. O nmero de ocorrncias refere-se quantidade
de objetivos classifcados naquela categoria ou subcategoria. Importante escla-
recer que possvel encontrar mais de um objetivo de determinada conferncia
em uma categoria ou subcategoria; por isto, h diferena entre os nmeros de
ocorrncias e conferncias.
TABELA 1
Distribuio de conferncias por tipo de objetivo
Categoria Subcategoria Conferncias Ocorrncias
Agendamento 26 72
Armao de compromissos 6 7
Articulao entre atores 5 5
Difuso de ideias 16 31
Fortalecimento de redes 8 9
Promoo de reexes e debates 15 18
Troca de experincias 2 2
Avaliao 30 41
Avaliao 22 28
Diagnstico 7 7
Deliberaes anteriores 6 6
(Continua)
Categoria Subcategoria Conferncias Ocorrncias
Participao 31 51
Conselho 8 9
Conferncia 11 11
Grupos excludos 5 7
Princpios 20 24
Proposio 56 130
Direitos 6 6
Estratgias 4 5
Entes Federados 8 15
Financiamento 3 3
Prioridades 11 11
Proposies gerais 20 27
Planos nacionais 12 12
Programas nacionais 2 3
Polticas nacionais 20 21
Sistemas nacionais 20 27
4.1 Agendamento
Observando-se as ocorrncias na categoria agendamento, percebe-se concentrao
na perspectiva de difuso de ideias como ao para construo de agendas. Exis-
tiram diferentes maneiras de afrmar o tema da conferncia. O que se buscou, em
grande parte dos casos, foi disseminar uma viso de poltica ou uma maneira de
tratar um assunto. Veja-se o que disseram alguns processos participativos:
Demonstrar como a cincia, a tecnologia e a inovao (CT&I) produzidas no Brasil
podem ser usadas como estratgia para promover o desenvolvimento poltico, eco-
nmico, social e cultural do Pas (3
a
Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao).
Sensibilizar e mobilizar a sociedade brasileira para o estabelecimento de agendas,
metas e planos de ao para enfrentar os problemas existentes nas cidades brasileiras
(3
a
Conferncia das Cidades).
Ampliar a insero da temtica dos Direitos Humanos na sociedade, incluindo
novos atores no debate sobre Direitos Humanos, respeitando a diversidade de idade,
sexo, etnia, raa, defcincia, orientao sexual, religio, limitao funcional e rea de
atuao (10
a
Conferncia de Direitos Humanos).
Como visto, 26 conferncias tiveram o agendamento em seus objetivos. Cabe
destacar que a 1
a
e a 2
a
Conferncias de Comunidades Brasileiras no Exterior, a 1
a

Conferncia de Arranjos Produtivos Locais e as 2
a
e 3
a
Conferncias Infantojuvenis
pelo Meio Ambiente podem ser identifcadas apenas nesta categoria, e no em
(Continuao)
outras. Este destaque cabvel, pois se espera que processos participativos no
mbito da gesto pblica proponham polticas pblicas, e no apenas contribuir
na difuso de ideias.
De toda forma, vale dizer que nas duas primeiras reas temticas (comunidades
brasileiras no exterior e arranjos produtivos locais APLs), houve diferenciao nas
reedies ou seja, outros objetivos foram agregados ao agendamento. A Conferncia
Infantojuvenil pelo Meio Ambiente, embora tenha proposto outros objetivos em
sua primeira edio, optou por concentrar-se no agendamento nas edies seguintes.
No se objetiva, neste estudo, menosprezar a importncia das conferncias
difundirem ideias, contribuindo com a formulao de uma agenda pblica, at
pela capilaridade que alguns destes processos tiveram nos municpios. No entanto,
cabe a refexo se um evento cujo objetivo central disseminar vises deve ser
considerado como processo participativo na gesto de polticas pblicas, embora
o agendamento possa ser base para a proposio de polticas.
Entre as 26 conferncias dessa categoria, quinze falaram em troca de expe-
rincia, fortalecimento de redes e articulao entre atores. A conferncia como
espao em que os diferentes sujeitos polticos envolvidos com o tema se articulam
evidente quando se observa in loco. Interessante perceber que j na formulao
de objetivos est declarada esta inteno. Isto demanda, no processo de organizao,
aes especfcas para garantir o encontro efetivo da multiplicidade de vises
sobre o assunto em pauta.
E, se o intuito a formulao de uma nova agenda alm de garantir a presena
de mltiplas perspectivas , faz-se necessrio que a postura na organizao v alm da
escuta. Fundamentais so aes que possibilitem a construo coletiva e, at mesmo,
o convencimento, tendo-se em vista a inteno de que sujeitos que no conside-
ravam determinado tema em sua pauta venham a inclu-los. Cabe mencionar que
quinze conferncias declararam objetivos ligados promoo de refexo e debates.
E foram seis os processos que falaram em afrmar compromissos, o que traz
novamente a dimenso da articulao de atores. Mas, em especial, isto pode sina-
lizar o desejo de comprometer as organizaes envolvidas com certos princpios e
prticas, como revela o exemplo da 1
a
Conferncia de Segurana Pblica (2009):
criar e estimular o compromisso e a responsabilidade dos demais rgos do
poder pblico e da sociedade na efetivao da segurana com cidadania.
4.2 Avaliao
Trinta conferncias defniram entre seus objetivos a avaliao, seja pelo diagnstico
de uma situao, seja pela anlise da implementao de uma poltica. Chama ateno
que no foram todas as conferncias com objetivo de formulao de polticas que
tiveram como inteno a avaliao, porque, afnal, sem a identifcao da situao
a tratar, pode-se formular proposies desconectadas da realidade. Isto no quer
dizer que a simples declarao da perspectiva analtica garanta a qualidade propositiva;
alm disso, no se sabe quais foram os instrumentos de diagnstico adotados para
a avaliao.
De toda forma, parece relevante a simples existncia da dimenso anal-
tica em algumas conferncias. Observando-se os contedos, percebe-se que a
avaliao est centrada na execuo de polticas j existentes, embora avaliaes
gerais com carter de diagnstico tambm estejam presentes, como revelam os
seguintes exemplos:
Avaliar a situao e o potencial da Economia Solidria no pas tanto do ponto
de vista de sua organizao social quanto das polticas pblicas desenvolvidas (1
a

Conferncia de Economia Solidria).
Avaliar a implementao do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (2
a

Conferncia de Polticas para Mulheres).
Reunir pensamentos, demandas, propostas, necessidades da populao brasileira,
contribuindo para a realizao de amplo diagnstico da diversidade cultural do Pas
(1
a
Conferncia de Cultura).
Cabe destacar a existncia de objetivos direcionados avaliao dos encami-
nhamentos dados s deliberaes aprovadas em processos anteriores. Ou seja, em
conferncias que, em suas reedies, intencionaram avaliar processos realizados
anteriormente; em particular, falou-se de balano de resultados. No entanto,
esta perspectiva analtica esteve presente em apenas seis das conferncias reali-
zadas no perodo. Como isto ocorreu em duas das edies da Conferncia das
Cidades, a realidade que somente cinco reas temticas se ocuparam em avaliar
o encaminhamento dado a deliberaes anteriores.
Em duas conferncias (Polticas de Promoo da Igualdade Racial e de
Polticas para as Mulheres), quando se falou de balano de resultados de edies
anteriores, tambm se mencionou a repactuao. Ambas utilizaram a mesma
redao para analisar e repactuar os princpios e diretrizes aprovados. Nesta forma
de expresso, parece estar implcito o reconhecimento de que os resultados espe-
rados no foram plenamente alcanados; por isto, h necessidade de repactu-los.
Interessante perceber que aparece com isto, mesmo que de maneira tmida, uma
dimenso das conferncias como espao de pactuao entre governo e sociedade,
e no apenas de proposio ou demanda.
A baixa existncia de avaliao a respeito do prprio processo, embora seja
explicada pelo pequeno nmero de conferncias reeditadas, sinaliza a tendncia
de comear de novo a cada nova edio. Afnal, at mesmo nas conferncias j
tradicionais e institudas em lei como nas reas de sade, assistncia social e
direitos da criana e do adolescente , no existiu a declarao em relao inteno
autoanaltica para a conferncia. A sensao de que muitas vezes se recomea,
formulando-se propostas do zero, no est desconectada da realidade se forem
considerados apenas os objetivos.
Por fm, cabe mencionar que nas reas consideradas tradicionais (sade,
assistncia social e direitos da criana e do adolescente) apenas a 4
a
Conferncia
de Assistncia Social mencionou anlise em seus objetivos, embora a 6
a
Confe-
rncia de Direitos da Criana e do Adolescente tenha formulado diagnstico de
cada problemtica para ento elaborar proposies. Isto faz pensar que, mesmo
no estando nos objetivos, alguns processos possam ter realizado avaliao como
etapa prvia proposio. Portanto, seria til a confrontao dos objetivos com os
processos em si para se investigar se o formato da conferncia que no propicia
avaliao, se h uma cultura pouco analtica na sociedade ou se existe uma prtica
propositiva decorrente de desejos ou modos de operar na poltica.
4.3 Participao
Como se percebe no quadro de distribuio de ocorrncias, a maioria das
conferncias mencionou a participao como objetivo no campo dos princpios ou
das intenes, sem a especifcao da maneira para o efetivo fortalecimento das
iniciativas participativas, como os exemplos explicitam:
Destacar, instruir e reafrmar a importncia da participao e do controle social
como princpio da gesto democrtica e compromisso da sociedade com a populao
idosa (2
a
Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa).
Propor diretrizes para a ampliao e efetivao do controle social (3
a
Conferncia
de Sade do Trabalhador).
Propor instrumentos de participao, acompanhamento, monitoramento e avaliao
das aes da poltica indigenista (1
a
Conferncia de Povos Indgenas).
Entre as 31 conferncias que mencionaram objetivos ligados ao fortalecimento
ou criao de espaos participativos para a gesto de polticas pblicas, apenas cinco
mencionaram a garantia do acesso de grupos muitas vezes excludos do processo
poltico. Foram as conferncias relacionadas a questes indgenas e criana, adolescncia
e juventude que falaram de seus grupos. No h, em outras conferncias, meno
garantia de acesso aos espaos participativos de grupos marginalizados ou excludos dos
processos de deciso, embora se saiba que algumas conferncias
5
garantiram cotas para
mulheres na eleio de representantes para as etapas subsequentes.
5. A 1
a
Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel; as 1
a
e 2
a
Conferncias do Esporte; a 1
a
Conferncia de
Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais; as 1
a
, 2
a
e 3
a
Conferncias do Meio Ambiente; a 1
a
Conferncia de
Sade Ambiental; e a 1
a
Conferncia de Segurana Pblica.
No que tange aos objetivos existentes, apenas oito conferncias se propu-
seram a tratar diretamente do desenho institucional dos conselhos. Duas reas
temticas (segurana pblica e cidades) mencionaram a reformulao da instncia
nacional. Apenas na Conferncia das Cidades foi proposta a eleio de represen-
tantes do conselho na etapa nacional. Isto indica que h pouca iniciativa para
inter-relacionar estes dois espaos de participao em nvel nacional. Em outras
palavras, poucas reas reconheceram a conferncia como espao adequado para
escolher a representao dos respectivos conselhos nacionais.
Entre as onze conferncias que intencionaram tratar de si prprias, seis
falaram em formular estratgia de seguimento e de monitoramento das deliberaes.
Como se v, um nmero to restrito quanto as que tinham o intuito de analisar
os encaminhamentos de deliberaes. O trecho entre aspas aparece em quase to-
das as unidades de anlise desta subcategoria, o que pode indicar mimetismo na
regulamentao das conferncias. Esta cpia de objetivos sinaliza baixa adaptao
dos processos aos contextos especfcos das polticas pblicas que possuem ponto
de desenvolvimento distinto.
Aspecto relevante que, alm do monitoramento de resultados, a instituciona-
lizao do processo participativo aparece como ocupao para algumas conferncias.
Trs reas (cidades, meio ambiente e educao profssional e tecnolgica) mencionaram
alguma questo relacionada garantia de reedio da conferncia. Eis um exemplo:
Instituir a realizao peridica da Conferncia Nacional da Educao Profssional e
Tecnolgica. Ainda que a institucionalizao no seja garantia de qualidade na
participao, pode-se dizer que a estabilidade institucional facilita o encaminhamento
dos resultados pela perspectiva de continuidade. Esta discusso, at mesmo quando
existente in loco, foi pouco declarada como objetivo.
4.4 Proposio
Espera-se que espaos para a gesto participativa de polticas pblicas tenham
caracterstica propositiva. Esta caracterstica se encontra, de fato, na maioria das
conferncias. A categoria proposio a que apresenta a maior frequncia: das 68
conferncias analisadas, 56 declararam objetivos propositivos. Possivelmente, as
doze conferncias que no explicitaram este objetivo
6
tambm elaboraram
propostas. Nestes casos, a caracterstica propositiva aparece de maneira implcita e
no explcita nos objetos declarados, como nos exemplos extrados dos primeiros
artigos dos respectivos regulamentos:
6. A 1
a
e a 2
a
Conferncias das Comunidades Brasileiras no Exterior; a 1
a
Conferncia de Arranjos Produtivos Locais;
as 1
a
e 2
a
Conferncias dos Direitos da Pessoa com Decincia; a 1
a
, a 2
a
e a 3
a
Conferncias Infantojuvenis pelo Meio
Ambiente; a 2
a
Conferncia de Polticas para Mulheres; a 4
a
Conferncia de Sade Mental; e a 5
a
e 6
a
Conferncias dos
Direitos da Criana e do Adolescente.
A 1
a
Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Defcincia convocada pelo
Decreto de 14 de julho de 2005 ter por fnalidade analisar os obstculos e avanos
da Poltica Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Defcincia.
Art. 1
o
A IV Conferncia Nacional de Sade Mental Intersetorial origina-se da
Resoluo n
o
433 do Conselho Nacional de Sade, homologada pelo Ministro da
Sade em 14 de janeiro de 2010, com base na Lei n
o
8.142, de 28 de dezembro de
1990, e ter como objetivo debater temas relevantes para o campo da Sade Mental,
assim como os avanos e desafos da Poltica Nacional de Sade Mental, lcool e
Outras Drogas, na perspectiva da intersetorialidade.
Apesar de ser esperado que ao analisar avanos, obstculos e desafos da
poltica sejam elaboradas propostas, este objetivo no est especifcado no
ato normativo. Se a etapa de avaliao for o nico objetivo do rgo respon-
svel pelo processo participativo, no h porque haver proposio, pois o foco
est apenas no diagnstico ou na avaliao. E tambm no caber falar em
encaminhamento de deliberaes como ao de continuidade; afnal, o espao
no se disse propositivo.
Importante destacar que entre as conferncias que no apresentam a proposi-
o como um de seus objetivos, encontram-se aquelas que declararam apenas fns
de agendamento; novamente, as reas de Comunidades Brasileiras no Exterior,
Arranjos Produtivos Locais e Infantojuvenil pelo Meio Ambiente. Cabe ques-
tionar, mais uma vez, se conferncias sem carter propositivo devem mesmo ser
consideradas como tal, caso se considere a proposio como parte constitutiva de
processos participativos como estes.
Para alm de saber se as conferncias foram propositivas, vale observar qual
o sentido da proposio desejada quando da formulao dos objetivos do processo.
Dessa forma, a anlise das subcategorias pode revelar aspectos importantes. Entre
os contedos de propostas esperadas, esto: a garantia de direitos; a formulao de
estratgias; a indicao de prioridades de ao; a articulao de Entes Federados;
a indicao de alternativas de fnanciamento; e a criao ou qualifcao de
programas, polticas, planos e sistemas. Antes de observar os contedos especfcos,
o grfco 2 apresenta a distribuio das unidades de anlise nas subcategorias ligadas
proposio.
GRFICO 2
Distribuio dos objetivos propositivos de conferncias
F
i
n
a
n
c
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a
m
e
n
t
o
P
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o
g
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a
s
S
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s
t
e
m
a
s
G
e
r
a
l
3 3
5
6
11
12
15
21
27 27
0
5
10
15
20
25
30
O fnanciamento foi a subcategoria com menor frequncia. Possivelmente,
o tema apareceu nas proposies fnais de outras conferncias, mas foi declarado
como pauta do debate em apenas trs processos: a 2
a
Conferncia de Arranjos
Produtivos Locais, a 2
a
Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa e a 1
a
Conferncia
de Educao Profssional e Tecnolgica. Desta ltima, extrai-se um exemplo deste
tipo de objetivo: Propor mecanismos permanentes de fnanciamento, visando a
manuteno e expanso da Educao Profssional e Tecnolgica.
A formulao de estratgias aparece como objetivo em quatro conferncias.
Isto indica uma viso estratgica para o espao da conferncia, que antes de
tratar de especifcidades da poltica precisa traar linhas gerais para a rea.
Corroborando com esta perspectiva de formulao estratgica, esto ainda onze
conferncias que declararam a inteno de defnir prioridades de ao para
rgos governamentais em geral ou rgos responsveis pela conferncia.
A garantia de direitos ou a aplicao de determinada legislao foi indicada
em seis conferncias, mas apenas em um caso se fala de um grupo especfco, que
so as pessoas idosas. Tratar de direitos de outros grupos excludos no apareceu
como inteno de outras conferncias. O acesso poltica pblica como direito
fundamental foi mencionado, como no caso da 13
a
Conferncia de Sade, que
estabeleceu em seus objetivos: defnir diretrizes para a plena garantia da sade
como direito fundamental do ser humano e como poltica de Estado, condicionada
e condicionante do desenvolvimento humano, econmico e social.
Cabe destacar as quinze ocorrncias que intencionavam discutir questes
relacionadas aos Entes Federados. A elaborao de propostas para fortalecer a
articulao de polticas pblicas entre municpios, estados e Unio aparece como
inteno em oito conferncias. Isto pode indicar a relevncia da articulao
federativa, a necessidade de parcerias e a redefnio de competncias e atribuies
para execuo das polticas pblicas. Ao mesmo tempo, pode reforar a descen-
tralizao administrativa sem que certas necessidades estruturais em particular,
para municpios sejam garantidas. Seguem-se alguns exemplos:
Propor reformulaes necessrias ao marco legal da educao nacional para que o
planejamento de aes articuladas entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios se torne uma estratgia basilar para a implementao do Plano Nacional
de Educao (1
a
Conferncia de Educao).
Propor e fortalecer mecanismos de articulao e cooperao institucional entre os
entes federativos e destes com a sociedade no mbito das polticas pblicas de ju-
ventude (1
a
Conferncia de Polticas Pblicas de Juventude).
Recomendar diretrizes aos Estados e Municpios para incorporao dos princpios
e eixos da 1
a
CONSEG nas polticas pblicas de segurana (1
a
Conferncia de
Segurana Pblica).
Por fm, entre as ocorrncias de objetivos com carter propositivo, ne-
cessrio destacar os que se referem a programas, planos, polticas e sistemas. Por
um lado, apenas duas conferncias
7
se propuseram a tratar particularmente de
um programa. Isto pode trazer a ideia de que a proposio para aes em curso
ou a formulao de solues especfcas no se posiciona como pauta nas
conferncias. A discusso mais genrica pode ser o foco desejado. Por outro
lado, doze processos intencionaram formular diretrizes visando a um plano
nacional. Isto pode indicar que exista na pauta das conferncias, embora em
casos especfcos, a percepo da importncia da defnio de diretrizes com metas
e prazos. Eis um exemplo da 6
a
Conferncia de Assistncia Social, de 2007, que
ilustra este aspecto: Aperfeioar o Plano Decenal da Assistncia Social, atravs
da incluso de novas metas nacionais. Cabe considerar que, nas conferncias
j inseridas em sistemas como no caso da sade e da assistncia social , a
formulao de propostas para o plano da rea pode estar em suas atribuies
como instncias participativas.
Foram vinte as conferncias que falaram em polticas nacionais em seus
objetivos, o que pode indicar a disseminao da necessidade de articulao de aes
governamentais. Mas o que mais chama ateno a quantidade de conferncias,
vinte tambm, que falaram em criao ou fortalecimento de um sistema de
polticas pblicas. Embora no se saiba o signifcado da ideia de sistema quando
7. A 1
a
Conferncia de Segurana Pblica e a 11
a
Conferncia de Direitos Humanos.
declarada nos objetivos de conferncias, a proposio de aes para a criao ou o
fortalecimento deste aparece com maior frequncia entre todas as subcategorias,
excludas as proposies gerais.
Alm da Sade, que intencionava consolidar seu sistema e que serviu de
inspirao para outras reas que tambm assim desejaram, esse objetivo foi trazido
pelas seguintes conferncias: Assistncia Social; Cultura; Defesa Civil; Direitos da
Pessoa Idosa; Direitos Humanos; Educao; Esporte e Lazer; Polticas Pblicas
de Juventude; Infantojuvenil pelo Meio Ambiente; Segurana Alimentar e Nutri-
cional; e Segurana Pblica.
Embora uma viso sistmica possa trazer articulao e integrao de aes,
o peso administrativo para a criao de estruturas municipais, estaduais e federais
em tantas reas talvez no seja considerado, se o modelo desejado o do Sistema
nico de Sade (SUS). Alm disso, a transversalidade desejada em tantas das
polticas destas e de outras reas pode at ser difcultada, se os sistemas no forem
articulados, o que poderia fomentar o isolamento das polticas. Evidentemente
que a inteno desta declarao de objetivos pode ser ampliar as redes de execuo
de polticas, e no os sistemas com estruturas funcionais diferenciadas.
De toda forma, essa quantidade de ocorrncias relacionadas a sistemas salta
aos olhos. Curioso observar que uma das conferncias que intencionava a criao
de um sistema mudou sua orientao na edio seguinte. No se sabe o motivo,
mas pode ser que as implicaes da articulao de um sistema tenham vindo ao
debate e a opo na continuidade tenha sido por focalizar a formulao de uma
poltica nacional como ao estratgica para a rea. Este foi o caso da Conferncia
de Direitos Humanos, e seguem-se os objetivos declarados:
Defnir o carter, os princpios, a estrutura e a estratgia de implementao do Sistema
Nacional de Direitos Humanos (SNDH) (9
a
Propor diretrizes, eixos e prioridades da Poltica Nacional de Direitos Humanos
(11
a
Na 11
a
Conferncia de Direitos Humanos, no se mencionou mais o
sistema nos objetivos. No se trata de condenar a existncia de sistemas, mas pode
ser apenas que a inteno verdadeira seja a institucionalizao de uma poltica
e a soluo mais adequada passe pela formulao de planos ou outras alter-
nativas. E, at mesmo quando o objetivo a articulao de aes entre entes
da Federao, cabe pensar se o modelo do SUS adequado. Talvez o desenho
institucional da sade no atenda s especifcidades de outras reas. Alm disso,
a institucionalizao pela criao de sistemas, sem que necessidades estruturais
sejam atendidas, pode reforar a descentralizao administrativa sem a efetiva
capilaridade das aes.
5 CONSIDERAES FINAIS
Com os resultados da anlise, percebe-se que a proposio foi o principal objetivo,
aparecendo em 82% das conferncias estudadas. De toda forma, foi possvel
identifcar tambm objetivos ligados participao, avaliao e ao agendamento.
Considerando-se a ocorrncia de conferncias nas quatro categorias, percebem-se
elementos do funcionamento destes processos participativos. No possvel falar
que todos possuem carter propositivo, avaliativo, de agendamento e que tratam da
participao em si. Apenas oito conferncias
8
declararam objetivos relacionados
s quatro categorias. De toda forma, a identifcao de distintos objetivos das
conferncias etapa fundamental para aprofundar o entendimento do funciona-
mento destes processos participativos. Afnal, a diferenciao nos objetivos pode
revelar singularidades em cada conferncia, dados os contextos institucional e
social em que se realiza. A fgura 1 sintetiza a que vieram as conferncias nacionais
realizadas entre 2003 e 2010.
FIGURA 1
Sntese de objetivos das conferncias
Rearmando princpios e
propondo instrumentos
participativos
Fortalecer a
participao
Propor
Garantia de direitos
Estabelecimento de
estratgias
Disseminao de uma viso
poltica ou uma maneira
de tratar um assunto
Possibilidade de o
encontro de diferentes
sujeitos polticos
Promoo de reexes e
debates
Rearmao de
compromissos
Diagnosticando a
realidade
Avaliando a implementa-
o de uma poltica
Indicao de prioridades
de ao
Articulao de Entes
Federados
Indicao de alternativas
de nanciamento
Criao ou qualicao de
programas, polticas,
planos e sistemas
Garantindo acesso a grupos
especcos em espaos
participativos
Criando e reformulando os
conselhos
Monitorando e instituciona-
lizando as conferncias
Agendar
Avaliar
A que vieram as
conferncias
nacionais?
Fonte: dados da pesquisa.
Elaborao do autor.
8. A 1
a
Conferncia de Cultura; a 1
a
Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa; a 1
a
Conferncia de Educao Escolar
Indgena; a 1
a
Conferncia de Sade Ambiental; a 2
a
Conferncia de Cultura; a 2
a
Conferncia dos Direitos da Pessoa
Idosa; e a 3
a
e 4
a
Conferncias das Cidades.
Contradies ou fragilidades em cada categoria foram indicadas. Cabe retomar
algumas, pois intenes louvveis podem ter consequncias indesejadas. Por exemplo,
se uma conferncia se centra no agendamento, no pode esquecer o objetivo propositivo;
afnal, uma campanha de mobilizao poderia ser mais adequada que uma conferncia.
De toda forma, cabe ter em mente que propor sem avaliar pode gerar formulaes
distantes da realidade; sendo assim, a avaliao aparece como etapa da proposio.
Vale ressaltar tambm refexes feitas no que tange aos objetivos relacionados
participao. Foi mencionada esparsamente a garantia de participao de grupos
excludos, mesmo que a dimenso da articulao de diferentes sujeitos polticos
tenha aparecido como objetivo. A interface entre conselhos e conferncias tambm
apareceu poucas vezes, e a eleio de conselhos em conferncias foi caso isolado.
E, no campo das proposies em si, foi citada a possvel cilada que a criao de siste-
mas pode representar; em especial, pelo espelhamento do modelo da sade, sem que
necessidades estruturais sejam garantidas e articuladas. Tambm foi percebido que, nos
objetivos propositivos, h tendncia para a generalizao e a no especifcao de aes
ou programas, o que pode j revelar o que se espera como resultado.
Por fm, cabe dizer que mesmo se constatando a baixa ocorrncia de
alguns objetivos e a fragilidade de outros se sabe que pode haver distncias entre a
inteno e a ao. Por isto, ao serem desenhadas pesquisas em torno da efetividade
das conferncias, cabe conhecer a que estas vieram, para que as anlises no sejam
restritivas. Afnal, avaliar estes processos apenas com base na dimenso propositiva,
em que deliberaes so elaboradas e supostamente encaminhadas aos rgos
responsveis, seria limitar a observao de efeitos decorrentes de processos que
tambm relevam objetivos de agendamento, avaliao e participao.
O que se destaca com esse achado da multiplicidade de objetivos a possibilidade
de agendas de pesquisa que permitam a comparao entre as intenes e os resultados,
bem como a confrontao entre os sentidos dos objetivos e a percepo dos sujeitos
envolvidos. Ademais, possvel pensar em novas pesquisas que busquem examinar as
contradies entre os objetivos declarados e os desenhos institucionais dos processos.
Portanto, surgem novos horizontes de pesquisa a partir da anlise pormenorizada dos
padres revelados nesta pesquisa sobre os objetivos das conferncias nacionais.
REFERNCIAS
BRASIL. Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Mensagem ao Congresso
Nacional: abertura da 2
a
Sesso Legislativa Ordinria da 52
a
Legislatura/Luiz
Incio Lula da Silva. Braslia: Presidncia da Repblica, 2004.
. . Informativo Participao Social. Braslia: Presidncia da
Repblica, abr. 2006a.
. . Mensagem ao Congresso Nacional: abertura da 4
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Sesso
Legislativa Ordinria da 52
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Legislatura/Luiz Incio Lula da Silva. Braslia:
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Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/participacao_popular/publicacoes/
conferencias/>. Acesso em: 13 set. 2008.
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jun. 2011.
CAPTULO 3
PARTICIPAO E DELIBERAO NAS CONFERNCIAS DE SADE:
DO LOCAL AO NACIONAL*
1
Cludia Feres Faria
1 INTRODUO
As conferncias de polticas pblicas constituem mais uma inovao institucional
do Brasil democrtico. Podem ser defnidas como espaos institucionais de
participao, representao e deliberao que requerem esforos diferenciados,
tanto de mobilizao social, quanto de construo da representao poltica e do
dilogo em torno da defnio de uma determinada agenda de poltica pblica
(Faria, Petinelli e Lins, 2012).
Elas so geralmente convocadas por lei, decreto, portaria ministerial ou
interministerial, ou ainda por resoluo do respectivo conselho. Os rgos respon-
sveis pela convocao e realizao das conferncias, ao regulament-las, detalham
os temas, os objetivos e estabelecem as comisses organizadoras. Defnem ainda os
cronogramas e os regulamentos para implantao das reunies municipais, estaduais
e/ou regionais e nacionais, e para as eleies de delegados (Souza, 2011).
Uma estratgia analtica promissora para avaliar tais inovaes a ideia de
sistema integrado de participao e deliberao. Oriunda do giro ocorrido na teoria
deliberativa, a ideia tem como objetivo pensar formas de conectar tipos distintos
de aes participao, deliberao e representao em um sistema integrado
que opere em diferentes nveis espaciais para concretizar uma agenda inclusiva
(Hendrix, 2006; Mansbridge, 2007; Goodin, 2008; Drysek, 2010; Mansbridge
et al., 2012).
12
A ideia de sistema usual em algumas reas de polticas pblicas no Brasil.
Na sade, por exemplo, esta noo remonta aos anos 1980, quando os princpios
que nortearam a formao do Sistema nico de Sade (SUS) foram estabeleci-
* Os dados apresentados neste artigo so oriundos da pesquisa Da Constituio do Interesse Pblico Busca por Jus-
tia Social: uma anlise das dinmicas participativa e deliberativa nas Conferncias Municipais, Estaduais e Nacionais
de Polticas Pblicas, coordenada por Cludia Feres Faria e nanciada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado
de Minas Gerais (FAPEMIG), por cujo apoio as autoras agradecem.
21. Para uma anlise desses modelos, bem como de sua aplicao ao tema das conferncias, ver Faria (2010) e Faria,
Petinelli e Lins (2012).
dos na 8
a
Conferncia Nacional de Sade. Tais princpios previam um sistema
descentralizado, integrado e hierarquizado que prestasse servios de sade de forma
universalizada. Municpios, estados e Federao deveriam funcionar com nveis
diferenciados de atribuies segundo competncias especfcas, mas, ao mesmo
tempo, de forma integrada (Arretche, 2000, p. 202-203, grifo nosso).
O que h de comum em ambos os casos a crena de que diferentes
espaos, distribudos em subunidades que apresentam regras e funes distintas,
podem servir como input para a ao em outras unidades com funes e respon-
sabilidades diferenciadas (Goodin e Drysek, 2006). Isto no quer dizer que os
componentes envolvidos em um sistema precisem necessariamente ser to inter-
dependentes que uma mudana em um produza automaticamente uma mudana
em todos os outros, embora preveja algum nvel de conexo e coordenao entre
estas partes (Mansbridge et al., 2012, traduo nossa).
O desafo deste captulo , portanto, utilizar as ferramentas analticas ofere-
cidas pela ideia de sistema integrado de participao e deliberao na dinmica das
conferncias de polticas pblicas de sade, buscando investigar exatamente este
processo de conexo e coordenao entre as partes, o qual vai do local ao nacional.
Por meio da anlise de como os cidados participam dos mltiplos espaos
que conformam as conferncias de polticas pblicas, bem como das regras que
balizam estas dinmicas, prope-se discutir aqui em que medida a conferncia
de sade se aproxima da ideia de um sistema integrado e concretiza seu objetivo
maior, qual seja, a incluso dos cidados afetados no processo deliberativo sobre as
diretrizes da poltica de sade.
A hiptese do artigo que a mudana de escala impacta em duas vertentes:
i) na elaborao das regras, impondo um grau de formalismo maior dinmica
interna das conferncias; e ii) nos diferentes padres de ao e interao no in-
terior destes espaos. Assim, justifca-se analisar simultaneamente as regras e as
dinmicas que ali ocorrem para avaliar o alcance de tais mudanas sobre a inte-
grao entre os diferentes nveis que iro compor a ideia de sistema.
Acredita-se que, apesar da diferenciao morfolgica e funcional, esses nveis
se comunicam e funcionam como catalisadores para outros nveis, podendo con-
formar um processo de formao da opinio e da vontade de baixo para cima.
Para aferir em que medida as conferncias de sade cumprem tais objetivos,
este captulo est organizado em quatro sees. Na seo seguinte, analisa-se a
ideia de sistema integrado de participao e deliberao. Na seo 3, descreve-se
como os integrantes das conferncias participam, deliberam e representam nos
distintos nveis que conformam o processo conferencista (do local ao nacional)
nesta seo, regras e prticas so simultaneamente analisadas, considerando
75 Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade
as mudanas pelas quais elas passam como decorrncia da mudana de escala.
Na quarta seo, conclusiva, so ressaltados os dilemas e as potencialidades do
processo conferencista na rea da sade, luz da ideia de sistema integrado de
participao e deliberao.
2 A IDEIA DE SISTEMA INTEGRADO DE PARTICIPAO E DELIBERAO
O modelo deliberativo de democracia tem sido marcado por um profcuo debate
entre seus proponentes que enseja um conjunto de refexes no s sobre seus
pressupostos bsicos, mas tambm sobre sua operacionalizao. Segundo Dryzek
(2010), tais mudanas podem ser analisadas sob a forma de giros (turns).
A ideia de sistema deliberativo fruto de mais um desses giros. Embora a
preocupao maior dos estudiosos da deliberao seja ainda com a prtica da deli-
berao que informa a ao dos cidados e de seus representantes, incidindo sobre
a qualidade das suas escolhas polticas, a forma de operacionaliz-la vem passando
por mudanas. Uma delas pensar a deliberao enquanto um entre diversos
momentos do processo poltico que ocorre tanto dentro quanto fora dos espaos
institucionais e que se combina com outras formas de ao. A noo abrangente
de democracia deliberativa vem sendo, portanto, substituda pela ideia de delibe-
rao democrtica (Mansbridge, 2007).
Esse esforo analtico tem sua origem tanto no problema da escala quanto
na diferenciao de formas de ao, dado o reconhecimento de que as democra-
cias requerem mais que instituies: requerem ainda participao e contestao; e
impem mais que processos locais: impem processos tambm regionais, nacio-
nais e transnacionais. O grande desafo passa a ser como coordenar estas diferen-
tes prticas em diferentes espaos.
No que diz respeito s formas de ao, sabe-se que participao e deliberao
operam por meios. Enquanto a primeira pressupe envolvimento direto, amplo
e sustentado dos cidados nas questes pblicas, a segunda demanda refexo
qualifcada sobre as preferncias e escolhas polticas dos atores (Papadopoulos e
Warin, 2007; Cohen e Fung, 2004; Fishkin,1991). Ambas no podem ser pensadas
somente no nvel local, mas reclamam espaos mais amplos que, por sua vez,
demandam mediaes entre os diferentes nveis.
Para dar conta dessa complexidade e, ao mesmo tempo, produzir um
julgamento poltico mais crtico e informado, prope-se um processo poltico
mais abrangente que envolva tanto a resistncia e o confito quanto o dilogo e a
cooperao em diferentes espaos da sociedade. A abordagem sistmica oferecida
visa, assim, compatibilizar diferentes formas de ao que cumprem funes
diferentes no sistema proposto. Espaos diferentes com formas de ao e comu-
nicao diferentes devem servir como inputs uns para os outros, possibilitando
a formao de baixo para cima de um julgamento pblico acerca das polticas
pblicas em questo.
De modo geral, os proponentes dessa ideia
1
defnem o sistema integrado como
um conjunto de partes diferenciadas, mas interdependentes, com funes distribudas
e conectadas de forma a construir um todo complexo. Ele requer diferenciao e
integrao entre as partes, alguma diviso funcional de trabalho bem como
alguma interdependncia funcional de forma que a mudana em um componente
redundar em mudanas em outros. Ele envolve confito e soluo de problemas
polticos baseados na fala. A fala uma forma de comunicao menos exigente que
pode envolver desde a demonstrao, a expresso e a persuaso at o prprio debate
(Mansbridge et al. 2012, p. 7).
O sistema dever envolver tanto arenas formais de tomada de deciso quanto
arenas informais de formulao de temas e problemas concernentes ao interesse
pblico. A ele so imputadas, via de regra, trs funes principais: epistmica,
tica e democrtica.
A primeira diz respeito contribuio na produo de opinies, preferncias
e decises com base nos fatos e na lgica argumentativa. So resultados de
consideraes substantivas por meio da troca de razes. (...) Porque os tpicos
deliberados dizem respeito s questes do interesse comum, as preferncias devem
ser fundamentadas com base nas preferncias e opinies dos outros (op. cit., p. 18).
A segunda, o componente tico, est ligada possibilidade de produo de
respeito mtuo entre os cidados por meio de um tratamento mais igualitrio
entre os pares, de forma a que a dominao, decorrente do uso desigual de recursos
cognitivos, fnanceiros e polticos, no se torne predominante.
A funo democrtica vincula-se incluso de mltiplas vozes, interesses
e pretenses em bases mais igualitrias. Uma vez que o escopo e o contedo da
deliberao so afetados por aqueles que participam do processo deliberativo, o
sistema, para funcionar adequadamente, no deve excluir qualquer cidado sem
uma justifcao que possa ser razoavelmente aceita por todos. Para incluir todos
os afetados, o sistema precisa promover e facilitar ativamente a oportunidade igual
de participao por meio de diferentes formas de ao que vo desde o protesto
at a negociao cooperativa (op. cit., p. 19).
Para responder aos possveis confitos derivados da realizao simultnea
dessas trs funes, sugere-se uma ecologia deliberativa por intermdio da qual
se analisa o sistema como um todo e no pelas suas partes. Decises democrticas
legtimas sero assim alcanadas sempre que forem dialogicamente gestadas em um
1. Aqui as autoras tm por base duas contribuies mais recentes ao tema, a saber: Mansbridge et al. (2012) e
Dryzek (2010).
contexto de respeito mtuo entre os cidados e por meio de um processo inclusivo
de escolha coletiva. Este tipo de legitimidade pode facilitar a cooperao que, por
sua vez, promove a deliberao. No entanto, toda vez que este crculo virtuoso se
quebrar, formas no dialgicas de ao, como o protesto, podem contribuir para
restaurar esta dinmica ao denunciarem a falta de publicidade ou a fraqueza da
deliberao em cumprir suas promessas (Mansbridge et al., 2012, p. 31-32).
No se advoga aqui por uma abordagem sequencial, ou seja, primeiro a
deliberao e posteriormente o protesto, mas por uma dinmica sobreposta, uma
vez que estas formas podem e, frequentemente, operam concomitantemente. O
diferencial desta proposta , portanto, a ideia de uma pluralidade de espaos com
diferentes padres de aes que podem contribuir para a formao das capacidades
deliberativas em diferentes graus.
Publicidade, reciprocidade, incluso e controle so os princpios que devem
balizar as trocas no interior do sistema. No entanto, se nem todas as suas prticas
conseguem alcanar estes princpios, elas precisam ser justifcadas com base em tais
condies enquanto padro crtico. neste sentido que se defende que, mesmo
quando as partes no alcanam as condies deliberativas requeridas, o todo ser
to mais legtimo quanto mais se aproximar destas mesmas condies.
Logo, pensar as conferncias de polticas pblicas a partir da ideia de sistema
integrado de participao e deliberao requer compreender como os atores sociais
participam, discutem e deliberam no interior de um contexto especfco, carac-
terizado por mltiplas esferas, com diferentes padres de ao, mas cujo objetivo
fnal a produo de uma agenda pblica que sensibilize o poder pblico acerca
de suas necessidades reais e simblicas.
3 PARTICIPAO, REPRESENTAO E DELIBERAO NAS CONFERNCIAS DE
POLTICAS PBLICAS DE SADE: DO LOCAL AO NACIONAL
3.1 Quando e como as conferncias ocorrem?
A 1
a
Conferncia de Sade ocorreu em 30 de janeiro de 1941, durante o governo
Vargas. Desde sua criao at o ano de 2011 foram realizadas conferncias nacio-
nais de sade e centenas de conferncias locais, municipais e estaduais. No que
segue, ser analisada a dinmica da 14
a
Conferncia Nacional de Sade (CNS) e
de suas etapas preparatrias nos nveis local, distrital, municipal e estadual.
A opo pela poltica de sade se justifca pelo fato de esta rea se apresen-
tar como uma das polticas pblicas brasileiras mais consolidadas em termos de
descentralizao poltico-administrativa e de participao social (Arretche, 2000;
Cortes, 2002; Avritzer, 2007).
As conferncias de sade so convocadas pelo Ministrio da Sade (MS), no
mbito nacional, e pelos rgos administrativos relacionados a esta poltica pblica
nos outros entes federativos, sejam eles secretarias estaduais ou municipais de
sade. A coordenao destes espaos fca a cargo dos conselhos de sade que, em
parceria com os rgos de gesto pblica, estabelecem prazos e a metodologia de
discusso, e defnem critrios de participao, entre outras medidas institucionais.
As conferncias possuem comisses organizadoras que so responsveis tanto
pelo processo de elaborao da metodologia de trabalho quanto de mobilizao
social. As comisses so divididas em coordenao geral e mais trs subcomisses:
i) temtica e relatoria; ii) comunicao, divulgao e mobilizao; e iii) infraestrutura.
De modo geral, as comisses so defnidas pelos conselhos e so compostas
por parte de seus membros, segundo a paridade instituda na rea: 50% de usurios,
25% de gestores/prestadores de servio e 25% de trabalhadores. Como as confe-
rncias de sade ocorrem em toda a Federao, suas comisses variam no que tange
organizao e atribuio em cada nvel de competncia. Enquanto no nvel local
estas comisses organizadoras so as prprias comisses locais de sade, nos demais
nveis elas so independentes e contam com estrutura administrativa prpria.
O tema e os seus desdobramentos em diretrizes no variam entre os diferentes
nveis do processo conferencista.
2
Em 2011, o tema foi Todos usam o SUS! SUS na
seguridade social, poltica pblica, patrimnio do povo brasileiro; e o eixo central
foi Acesso e acolhimento com qualidade um desafo para o SUS. Este eixo foi
divido em trs diretrizes: i) Poltica de sade na seguridade social, segundo os prin-
cpios da integralidade, universalidade e equidade; ii) Participao da comunidade
e controle social; e iii) Gesto do SUS (fnanciamento; pacto pela sade e relao
pblico versus privado; gesto do sistema, do trabalho e da educao em sade).
A dinmica por meio da qual se discute e se delibera o temrio proposto j
mostra a conexo que se estabelece entre um nvel e outro: o tema debatido,
reelaborado e votado do nvel local at o nacional, possibilitando o desenvolvi-
mento da expertise deliberativa dos atores e a reconfgurao de suas preferncias
e escolhas. Desta forma, possvel afrmar que o temrio vai assumindo, ao longo
do processo conferencista, a forma de uma representao discursiva (Dryzek e
Niemeyer, 2008), centrada no s no sujeito, mas nos discursos gestados e mode-
lados no interior do processo.
Parte das propostas definidas no municpio deve ser includa no Plano
Municipal de Sade que serve de subsdio para as discusses e decises
do Conselho Municipal de Sade e para a Secretaria Municipal de Sade.
2. No caso da 11
a
Conferncia Municipal de Belo Horizonte e da 7
a
Conferncia Estadual de Minas Gerais a diretriz
Gesto do Sistema nico de Sade (SUS) foi subdivida em trs e cinco diretrizes.
Outras propostas so encaminhadas para a conferncia estadual. O mesmo
ocorre no nvel estadual cujas orientaes so encaminhadas para o estado
por meio do Plano Estadual de Sade, e para a conferncia nacional, por
meio do caderno de propostas.
No nvel municipal, as regras determinam que a conferncia municipal seja
antecedida por pr-conferncias, que podem ser locais e/ou distritais. Nem todos
os municpios as realizam. Acredita-se que esta variao decorre tanto do grau de
mobilizao dos atores envolvidos com esta poltica como do grau de organizao
e insero dos conselhos municipais de sade nos municpios.
3

A dinmica interna desses fruns, que ser analisada nas sees seguintes,
dividida em quatro etapas: credenciamento; plenria inicial; grupo de trabalho
(doravante GTs); e plenria fnal, na qual tem lugar no s a deciso fnal sobre as
propostas, mas tambm a eleio dos delegados para a etapa seguinte.
3.2 O processo de mobilizao das conferncias: a participao e a repre-
sentao em termos de nmeros
As conferncias contam com a participao de dois tipos de atores: os delegados
e os convidados/observadores. Entre os primeiros existe o critrio de paridade
defnido por lei, o qual estabelece que 50% devem ser representantes dos usu-
rios, 25% dos trabalhadores e 25% dos gestores/prestadores de servio. Somente
os delegados tm direito a voz e a voto, ao passo que os convidados/observadores
tm direito somente a voz.
Entre os delegados, existem os natos e os eleitos. Os natos correspondem aos
conselheiros e s autoridades governamentais, bem como a rgos e entidades/
associaes vinculadas poltica em debate, enquanto os eleitos so aqueles que
participam do processo conferencista. Esta regra pode ferir o princpio da repre-
sentao eleitoral, uma cabea um voto, na medida em que oferece direito de
vocalizao e deciso queles que no so eleitos neste frum. No obstante, com
base no conceito de representao por afnidade (Young, 2002; Avritzer, 2007), a
presena com direito a voto daqueles que possuem afnidade com o tema se jus-
tifca porque estes apresentam um conhecimento poltico e tcnico diferenciado,
derivado de suas trajetrias participativas como conselheiros e/ou profssionais.
Por um lado, os ltimos possuem conhecimento tcnico e burocrtico advindos
dos cargos que ocupam e da formao que obtiveram para exercer suas funes;
por outro, os primeiros qualifcam-se a partir da prtica participativa nos rgos
de controle, tais como os conselhos de polticas pblicas.
3. A pesquisa analisou mais quatro municpios alm de Belo Horizonte (2.385.639 habitantes). Destes, Poos de Caldas
(153.725) e Montes Claros (366.134) no realizaram pr-conferncias, ao passo que Uberlndia (611.903) e Juiz de
Fora (520.810) o zeram.
A 11
a
Conferncia Municipal de Sade (CMS) de Belo Horizonte,
municpio com mais de 2 milhes de habitantes, foi precedida pela realizao de
159 conferncias locais (CLS) e nove distritais (CDS). Estes nmeros referem-se,
respectivamente, quantidade de centros de sade e ao nmero de regies admi-
nistrativas existentes no municpio.
4
As CLS mobilizaram 5.399 participantes, e
as CDS, 2023.
Do total de participantes das nove CDS realizadas, 756 (37%) represen-
tavam o segmento usurio, 595 (29%) o segmento trabalhador e 380 (19%) os
gestores e prestadores de servios. Somavam-se 179 (9%) convidados, 31 (2%)
observadores e 82 (4%) partcipes indefnidos. A 11
a
CMS contou com 1.161
participantes. Destes, 385 (47%) representavam os usurios, 216 (26%) os tra-
balhadores, 181 (22%) os gestores e prestadores de servio, enquanto 45 (5%)
eram convidados.
A 7
a
Conferncia Estadual de Sade foi precedida por 427 conferncias muni-
cipais, representando 50% dos municpios que compem o estado.
5
Os participantes
da etapa estadual correspondem aos delegados natos e eleitos nas conferncias
municipais realizadas em Minas Gerais. Municpios que no realizaram conferncias
no podem enviar representantes para a conferncia estadual. Os dados disponibili-
zados pelo Conselho Estadual de Sade de Minas Gerais apontam 1.802 delegados
nesta fase da conferncia. Destes, 881 (49%) eram representantes dos usurios,
455 (25%) representantes do segmento gestor/prestador, ao tempo em que 466 (25%)
eram delegados representantes dos trabalhadores.
O debate na 14
a
Conferncia Nacional de Sade foi subsidiado pelas dis-
cusses que ocorreram nas 4.347 conferncias municipais e nas 27 conferncias
estaduais realizadas entre abril e outubro de 2011 em todo o pas. Neste caso,
78% dos municpios brasileiros realizaram suas respectivas conferncias de sa-
de
6
e enviaram delegados para a etapa subsequente. Todos os estados seguiram o
mesmo critrio.
Participaram da etapa nacional 3.696 pessoas. Destas, 2.835 correspondiam
a delegados e 511 a convidados. Dos delegados, 1.421(50%) eram representantes
dos usurios, 708 (25%) dos trabalhadores e 706 (50%) dos gestores e prestadores.
O grfco 1 mostra o total de participantes em cada etapa do sistema em Belo
Horizonte, em Minas Gerais, e no Brasil.
4. Belo Horizonte dividida em nove administraes regionais, a saber: Barreiro, Centro-Sul, Leste, Nordeste, Noroeste,
Norte, Oeste, Pampulha e Venda Nova. Cada uma destas reas corresponde aos nove distritos sanitrios com espao
geogrco, populacional e administrativo relativo s administraes regionais (<www.pbh.gov.br/smsa>).
5. O estado de Minas Gerais composto por 853 municpios.
6. O Brasil possui 5.564 municpios.
GRFICO 1
Total de participantes nas conferncias de sade
5.399
2.023
1.161
1.802
3.428
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
Conferncias
locais
Conferncias
distritais
11
a
Conferncia
Municipal de Sade
7
a
Conferncia
Estadual de Sade
14
a
Conferncia
Nacional de Sade
Elaborao das autoras.
Os nmeros revelam no s a mobilizao que tem incio antes mesmo das
conferncias locais, com as reunies em bairros nas respectivas comisses locais
de sade do municpio, mas tambm a dinmica representativa por meio da qual
vo se constituindo os delegados e vo sendo reconfguradas as propostas. Tanto
delegados quanto propostas passam das conferncias locais de sade para as
conferncias distritais, municipal e estadual, e chegam nacional, ocasio na qual
o processo conferencista encerra. A mudana de escala impe, portanto, uma
mudana tanto na prtica dos atores quanto na construo das propostas. Ambos
comeam com a presena de todos os afetados e, no decorrer do processo, torna-se
imperativa a seleo de representantes e discursos.
3.3 Do aprendizado participao: as conferncias locais de sade
As conferncias locais de sade (CLS) constituem a primeira etapa preparatria para
a conferncia nacional de sade.
7
Elas foram implantadas pela primeira vez em Belo
Horizonte, sendo realizadas, entre abril e maio de 2011, nas nove regionais do muni-
cpio, em locais como as unidades bsicas de sade (UBS), sales de igrejas, abrigos
etc. A informalidade caracterstica desta etapa do processo conferencista pode ser ates-
tada pelos espaos nos quais elas tiveram lugar. Assim como os movimentos de bairro,
no houve, neste primeiro momento, a defnio de um espao especfco para elas.
O baixo grau de formalismo tambm evidenciado pelo modo como os atores
participam dessa etapa. No existem regras defnidas para estruturar os debates,
por exemplo, tempo de fala e nmero de destaques. Os participantes proferem
7. A pesquisa acompanhou nove CLS, uma em cada regional do municpio de Belo Horizonte.
mais depoimentos pessoais do que argumentos formais baseados em justifcativas
tcnicas e polticas. As experincias e relatos pessoais constituem uma das princi-
pais estratgias argumentativas dos atores nesta fase, principalmente da parte de
usurios e trabalhadores.
A dinmica dessa etapa comea, assim como a das outras, com a identifcao
dos atores por segmento. Neste caso, porm, no so cidados-delegados, mas
cidados comuns afetados pela temtica em questo. So distribudos crachs
e documentos orientadores. Os primeiros so utilizados na fase decisria do
processo, enquanto os segundos representam fontes importantes de informao para
subsidiar tanto o processo deliberativo sobre o tema como as diretrizes a serem
discutidas na conferncia. Um dos documentos distribudos, o Consolidado
de Diretrizes Aprovadas na 10
a
Conferncia Municipal de Sade e no Plano
Municipal de Sade, pouco debatido na conferncia em apreo, constituiu o nico
documento de balano disponibilizado em todos os eventos no perodo.
A plenria inicial das CLS conforma o primeiro contato de muitos parti-
cipantes com o temrio da conferncia. nesta etapa que as informaes e as
orientaes acerca do tema e das fases subsequentes so discutidas pela primeira
vez. Desta forma, ela fgura como o primeiro momento de aprendizado sobre
a dinmica da conferncia. De um modo geral, nesta oportunidade os gestores
apresentam o tema da conferncia e as diretrizes que sero debatidas em todas as
etapas. As tcnicas utilizadas nestas apresentaes variaram bastante em alguns
casos foram realizadas com o apoio de recursos multimdia. Neste momento,
esclareceram-se as dvidas dos participantes e traduziram-se para uma linguagem
mais prtica os objetivos das conferncias.
A maior parte das CLS acompanhadas no possua um regimento interno
(RI) prprio: a dinmica das discusses e os critrios para a aprovao das propostas
foram estabelecidos in loco. Embora nem todas as nove CLS tivessem formado os
GTs, cinco delas o fzeram. Nestas, foram organizados os cinco GTs correspon-
dentes s cinco diretrizes presentes no documento orientador. Cada GT deveria
elaborar duas propostas para cada uma das diretrizes, totalizando dez propostas
em cada CLS.
O nmero de participantes dos GTs variou de acordo com o nmero de
participantes presentes na conferncia, mas todos tiveram um coordenador e um
relator. Os primeiros, em sua maioria gestores, eram responsveis pela leitura e
explicao de sua respectiva diretriz. Aps a leitura, o grupo debatia as propostas.
No geral, as propostas foram discutidas e, quando necessrio, reformuladas a partir
das ideias que surgiam durante o debate. Ao fm da discusso, os participantes
acordavam, via aceitao, com a nova redao fnal. Algumas propostas foram
aceitas da forma como sugeridas inicialmente.
Nas plenrias fnais, as propostas elaboradas foram apresentadas para
todos os participantes pelos relatores de cada GT e, posteriormente, submetidas
discusso, votao e aprovao. Na maior parte das CLS acompanhadas, a
aprovao das propostas se confgurou como momentos de aceitao seguidos de
votao. Na concluso da plenria fnal, em todas as CLS analisadas ocorreram
as eleies de delegados(as) para a etapa seguinte. As eleies ocorreram de forma
separada e negociada entre os participantes de cada segmento. Cada distrito teve
autonomia para defnir o nmero de delegados que seriam eleitos nesta etapa,
acatando somente a paridade estabelecida por lei na poltica de sade.
3.4 As conferncias distritais de sade: o incio do processo representativo
As conferncias distritais de sade (CDS) correspondem segunda fase prepara-
tria para a CNS. Os participantes desta etapa so eleitos nas conferncias locais
e trazem demandas, problemas e solues debatidos nas CLS. As CDS foram
realizadas entre os meses de junho e julho de 2011 por meio de uma dinmica
que envolveu dois dias de trabalho. No primeiro, os participantes se credenciavam
e participavam de palestras proferidas que no ocorreram na etapa precedente.
No segundo dia sucediam as plenrias, os GTs e a eleio de delegados.
As conferncias foram realizadas em espaos amplos e com recursos prprios
para abrigar os participantes destes encontros. Se comparadas logstica da etapa
precedente, constata-se que as CDS envolveram mais complexidade do que as CLS,
em termos de tempo, espao e servios necessrios para concretiz-las. No credencia-
mento desta etapa tambm foram distribudos crachs e documentos orientadores.
A plenria inicial se diferencia da conferncia anterior em virtude do debate
e da votao do regimento interno da conferncia, documento que baliza norma-
tivamente todo o processo. Em todas as CDS acompanhadas, houve a formao
dos GTs nos quais os participantes, em mdia entre 15 e 25 por grupo, discutiram
as cinco diretrizes ou eixos temticos e elaboraram as propostas a serem encami-
nhadas para a plenria fnal.
Os debates foram conduzidos por coordenadores, e as deliberaes foram
registradas e consolidadas por relatores escolhidos pelos prprios grupos ou def-
nidos previamente pela comisso organizadora. Os primeiros eram constitudos,
em sua maioria, por representantes do segmento gestor encarregados de garantir
que as discusses ocorressem de acordo com os critrios estabelecidos pelo RI,
assim como de prestar esclarecimentos aos participantes.
Nas CDS permitida a modifcao das propostas formuladas nas etapas
locais e tambm a incluso de novas. Igual procedimento foi assegurado nas de-
mais etapas do processo conferencista, exceo da etapa nacional. A apresentao
de destaques a favor e contra determinada proposta, bem como a possibilidade
de justifc-los publicamente, marca o processo deliberativo desta etapa. Ali os
participantes do e recebem razes acerca de uma proposta a fm de persuadir a
plenria e conseguir apoio para seus argumentos.
No que diz respeito ao processo decisrio, a aclamao ou o voto fnalizam
o processo de aferio da vontade e da opinio do pblico presente. Verifca-se
considervel variao neste momento: em algumas CDS observaram-se a presena
de destaques e a utilizao dos crachs no processo decisrio. Os destaques corres-
pondiam a: juno entre duas ou mais propostas; elaborao de novas redaes;
supresso total ou parcial de propostas; e encaminhamento para juno a outras
diretrizes. A proposta vencedora era defnida por meio de contraste. Em algumas
CDS predominou a aclamao (e no a votao) como forma de soluo do debate.
Em todas as CDS acompanhadas verifcou-se plenria fnal na qual as pro-
postas elaboradas nos GTs foram lidas, destacadas, discutidas e votadas. No geral,
a dinmica da plenria fnal obedecia ao seguinte roteiro: i) leitura e avaliao de
todas as propostas, por diretriz; ii) abertura para destaques e debates; iii) votaes
por item; e iv) eleio de duas propostas mais votadas em cada diretriz.
Invariavelmente, a plenria fnal contou com a presena de mesas direto-
ras qual estavam presentes representantes dos trs segmentos. A eleio dos
delegados para a etapa municipal conformou o ltimo momento decisrio das
CDS. Os representantes foram eleitos pelos pares, seguindo os critrios de pari-
dade e o nmero de vagas defnido pelo Conselho Municipal de Sade, a partir
de critrios demogrfcos.
3.5 A 11
a
Conferncia Municipal de Sade de Belo Horizonte
Concludas as etapas preparatrias, a 11
a
Conferncia Municipal de Sade de
Belo Horizonte (CMS-BH) foi realizada no perodo de 22 a 24 de julho. A anlise
desta etapa permite identifcar um maior grau de institucionalizao em relao
s etapas anteriores. Do credenciamento plenria fnal, as mudanas so percep-
tveis, como ser analisado a seguir.
No credenciamento os participantes receberam um crach e uma pasta con-
tendo um conjunto de documentos orientadores e informativos da conferncia.
Entre eles, destaca-se o RI da 11
a
CMS e a Matriz Consolidada dos Relatrios das
nove CDS, separadas por competncia administrativa e por diretrizes. A matriz
consolidada dos relatrios se confgura como uma evidncia clara de que as confe-
rncias constituem internamente um sistema integrado de participao e deliberao.
As propostas construdas no mbito local que subsidiaram as discusses nos GTs
e nas plenrias fnais nas etapas distritais passam, nesta etapa municipal, por mais
uma rodada de debates, na qual so selecionadas aquelas consideradas pelos
representantes como as mais relevantes para a construo de um SUS de qualidade.
A plenria inicial da CMS-BH apresentou uma dinmica diferente das plenrias
iniciais nas etapas precedentes. A primeira parte desta etapa correspondeu leitura e
aprovao do RI, seguidas da abertura ofcial com o tema da conferncia, a cargo de um
representante do Ministrio da Sade. A exposio revestiu-se de carter mais tcnico,
informativo e solene, se comparada s apresentaes feitas nas etapas analisadas ante-
riormente. No segundo dia de conferncia, aps a mesa temtica, sucederam os GTs.
A quantidade de GTs diferencia essa etapa do processo das demais. Os par-
ticipantes foram divididos em trinta GTs, sendo seis para cada uma das cinco
diretrizes debatidas. O nmero muito superior de GTs ali uma decorrncia do
aumento do nmero de delegados concentrados em uma mesma conferncia.
No que diz respeito distribuio dos participantes nestes grupos, tambm observou-se
mudana: distribuio aleatria, embora paritria. Nas etapas anteriores no havia
sequer o critrio de paridade, o que gerou, recorrentemente, uma sobrerrepresentao
de segmentos, de gnero e de territrio nos GTs.
O nmero de participantes por GT variou de 38 a 40. Assim, cada GT
abrigou em torno de dezenove usurios, onze trabalhadores, sete gestores e trs
prestadores. Os facilitadores dos grupos eram, em geral, membros do CMS-BH.
Em alguns GTs, os coordenadores procediam primeiro leitura das propostas por
nvel de competncia e, em seguida, abriam para destaques na forma de observa-
es, pedidos de esclarecimento e/ou mudanas de redao. Uma vez esclarecidas,
as propostas eram votadas. Muitas vezes a aprovao das propostas se dava via
manifestao verbal, sem levantamento de crach ou votao.
Os argumentos mobilizados para a defesa ou o repdio de uma proposta
abarcavam tanto questes de cunho local quanto municipal, mas se apresentavam
com sofsticao tcnica e poltica, evidenciando um processo de aprendizado
decorrente das palestras e das discusses das outras etapas. No decorrer do processo,
observou-se uma posio mais informada acerca das leis, decretos, emendas e
programas oferecidos pelo SUS.
Embora a nova etapa seja constituda por atores-delegados com mais
experincia participativa, conta-se ali tambm com a presena de novos atores.
Esta oxigenao no processo representativo se mostra importante para quebrar o
monoplio da representao e trazer novas vozes e prticas dinmica em questo.
No fnal dos trabalhos em grupo, os participantes selecionam, em cada
GT, uma comisso especial de relatoria composta paritariamente, cuja funo
compatibilizar seus respectivos relatrios, gerando um nico relatrio sobre as cinco
diretrizes debatidas. Esta mais uma inovao da CMS de Belo Horizonte que no
se verifca nas etapas anteriores. Na plenria fnal, antes do incio do debate das
propostas aprovadas pelos GTs, foi distribuda uma verso deste relatrio no
disponibilizada nas etapas anteriores.
Neste momento, o debate acerca das propostas apresentadas pelos relatores
gerou 54 destaques. O tempo regimental disponvel para cada fala de defesa ou
contrria era de trs minutos, mas em muitos momentos o critrio no foi seguido
pelos participantes. Aps os destaques, as propostas eram votadas separadamente
por diretriz e nvel de competncia, segundo a ordem disposta no relatrio, assim
como nas outras conferncias analisadas. De uma forma geral, o processo aferido
por contraste, sem a contagem de crachs.
O ltimo momento da plenria fnal foi a eleio de delegados para a 7
a

Conferncia Estadual de Sade. O processo seletivo foi realizado em trs plenrias
separadas por segmento, coordenadas por membros do CMS de Belo Horizonte.
Os critrios foram defnidos pelo Conselho Estadual de Sade de Minas Gerais,
com base no nmero de habitantes. Belo Horizonte contou com a representao
de 64 delegados na etapa estadual, divididos paritariamente. No que diz respeito
ao gnero, contrariando a tendncia de maior participao e representao das
mulheres em todos os segmentos nas duas etapas anteriores, nesta chama ateno
o nmero maior delegados do gnero masculino no segmento de usurios.
3.6 A 7
a
Conferncia Estadual de Sade de Minas Gerais
A 7
a
Conferncia Estadual de Sade de Minas Gerais (CES-MG) foi realizada
durante quatro dias (8 a 11 de agosto de 2011), em um grande galpo da capital
mineira localizado no centro de Belo Horizonte. A CES-MG deveria ser com-
posta pelas mesmas fases das conferncias que a antecederam: credenciamento,
plenria inicial, grupos de trabalho e plenria fnal. Nesta etapa, entretanto, no
houve grupos de trabalho. Nas demais fases tambm ser possvel identifcar ou-
tras diferenas em relao s etapas anteriores.
No que diz respeito aos atores, se comparado etapa municipal, verifca-se
no s maior nmero de participantes como maior diversidade de perfs entre
eles; embora os dados de perfl socioeconmico dos participantes no tenham
sido disponibilizados pelo Conselho Estadual de Sade, possvel afrmar que o
tipo de ator presente nesta etapa se diferenciou das anteriores.
No momento de abertura da 7
a
CES-MG estavam no plenrio, alm dos de-
legados municipais, diversas autoridades como o governador de estado, o prefeito
da capital, representantes de ministrios, de secretarias estaduais e municipais, do
conselho nacional, sindicatos e, at mesmo, do setor privado que, at ento, no
tinham comparecido s conferncias.
No que diz respeito ao processo, esta conferncia, diferentemente das
demais, imps nova metodologia de trabalho a partir da votao do RI. Alm de
terem sido modifcados alguns artigos do RI na plenria inicial, os participantes
optaram por no discutir o consolidado de proposta nos GTs e faz-lo em plenria,
todos juntos. A alegao para tal fato foi a proibio de mudar as propostas.
A mesa acatou a orientao do Conselho Nacional de Sade no sentido de que
as propostas no poderiam ser alteradas; somente aceitas ou rejeitadas. A plenria
no acatou a deciso e mudou a metodologia do processo: todas as propostas
passaram a ser discutidas, destacadas e alteradas por meio de votao na plenria.
As 553 propostas foram lidas e destacadas publicamente pelos delegados creden-
ciados em plenria.
Essa mudana na metodologia da discusso nos grupos de trabalho para a
plenria tornou o processo menos discursivo e mais plebiscitrio. Tal afrmao
pode ser confrmada pelo nmero de destaques realizados: das 357 propostas de
competncia estadual lidas em plenria, 176 foram destacadas (49%); das 192
propostas de competncia nacional, 95 foram destacadas (49%). Estes dados, se
por um lado mostram a autonomia dos delegados que puderam no s acatar ou
rejeitar as propostas, mas tambm modifc-las, por outro podem comprometer a
legitimidade do processo de construo destas mesmas propostas.
A ltima fase da conferncia, a plenria fnal e a eleio dos delegados, no
apresentou diferenas substantivas em relao s etapas anteriores. Foram eleitos
para a etapa nacional 236 delegados, entre eles 118 representantes dos usurios, 59
dos trabalhadores e 59 representantes de gestores e prestadores. O critrio de distri-
buio de vagas foi defnido pelo Conselho Nacional de Sade com base no total
da populao de cada regio do pas, por estado.
8
Assim como na etapa anterior,
nesta tambm observaram-se mais delegados do gnero masculino do que feminino
nos segmentos usurios e gestores/prestadores, mas no no segmento trabalhador.
3.7 A 14
a
Conferncia Nacional de Sade
A 14
a
Conferncia Nacional de Sade corresponde ltima etapa do que vem
sendo analisado como um sistema integrado de participao e deliberao.
Foi realizada durante cinco dias (de 30 de novembro a 4 de dezembro de 2011).
O credenciamento teve lugar no primeiro dia. Tambm como nas demais
etapas, neste momento os participantes receberam o regimento, o regulamento
e o caderno de propostas para discusso nos GTs. Diversamente das etapas
precedentes, esta CNS contou com manifestaes pblicas de apoio ao SUS
organizadas pelos movimentos sociais e sindicatos, por meio dos quais seus lderes
se manifestaram contra todas as formas de privatizao e terceirizao da sade
brasileira. Esta foi a grande demanda durante a conferncia: por uma poltica de
sade pblica.
8. O Brasil dividido em cinco regies e cada uma possui diferentes nmeros de estados. No caso da regio Sudeste,
tem-se quatro estados, entre eles Minas Gerais. Em Minas Gerais dividiu-se a populao do estado pela populao de
treze macrorregies. Cada macrorregio deniu seus critrios para eleio de seus delegados.
O tema sobre a parceria pblico-privada (PPP)
9
esteve muito presente nos
debates das conferncias locais, distritais e na municipal, sem, entretanto, ter
papel de destaque na etapa estadual. Diferentemente desta ltima, na etapa nacional
este tema ganhou visibilidade por meio da mobilizao social fora e dentro do
plenrio da conferncia.
A votao do regimento interno foi marcada por muita polmica: dos 29
artigos do RI, 24 foram destacados, sendo vinte referentes metodologia de
trabalho e quatro ao contedo. No obstante o RI ter sido objeto de debate virtual
antes da conferncia, a estratgia no assegurou um acordo em torno de seus
procedimentos.
10
A previso de votao das propostas por meio eletrnico foi um dos
principais pontos de polmica. Os delegados se manifestaram contra a votao
eletrnica, alegando que o processo deve ser secreto, impedindo os participantes
de verem o posicionamento das delegaes. A mesa colocou em votao o uso dos
aparelhos eletrnicos e a maioria votou contra este sistema. Os delegados utiliza-
ram os crachs para votar.
A CNS, assim como a estadual, contou com diversas mesas que discorriam
sobre os temas das conferncias e subsidiavam seus respectivos debates. Uma das
novidades desta etapa foi a presena dos dilogos temticos, por meio do quais
dialogavam estudiosos dos temas relativos sade, atores envolvidos com a prtica
do controle social, assim como gestores pblicos.
Os GTs da etapa nacional possuem formato diferente dos GTs das outras
etapas. Os delegados e convidados foram divididos em dezessete grupos, cada
qual com cerca de duzentos participantes. Os integrantes de cada grupo foram
escolhidos por sorteio pela comisso organizadora, antes do encontro, obedecendo
a paridade entre os segmentos.
Os dezessete grupos de trabalho se reuniram durante dois dias e trabalharam
simultaneamente. O material analisado nestes GTs foi o Relatrio Consolidado
das Conferncias Estaduais. Foram enviadas para a Comisso de Relatoria da 14
a

CNS cerca de 880 propostas oriundas dos 26 estados brasileiros e do Distrito
Federal. A comisso elaborou uma sntese do material por meio da juno das
propostas que continham contedos semelhantes. Foram identifcadas quinze
diretrizes estratgicas consolidadas em 348 propostas.
9. Uma parceria pblico-privada (PPP) ocorre quando uma empresa privada presta um servio de utilidade ad-
ministrao pblica e comunidade em troca de uma remunerao peridica paga pelo Estado e vinculada a seu
desempenho.
10. Em uma parceria entre o Ncleo de Educao em Sade Coletiva da Universidade Federal de Minas Gerais
(NESCON/UFMG) e o Projeto Democracia Participativa (PRODEP/UFMG) promoveu-se um frum virtual de debate
sobre RI da conferncia nacional nos dias que a antecederam.
Os GTs contaram com a coordenao de uma mesa escolhida pela comisso
organizadora. Como defnido no RI, os participantes no podiam formular novas
propostas, podendo apenas: i) suprimir totalmente a proposta; ii) suprimi-la
parcialmente; ou iii) manter a proposta. Alguns GTs foram muito polmicos e
confituosos, ao passo que outros, no. A maioria deles utilizou a votao eletrnica.
Assim como nas demais etapas, a plenria fnal foi realizada no ltimo dia
do encontro, obedecendo ao seguinte critrio: s seriam debatidas as propostas
que obtivessem entre 50% a 70% dos votos dos delegados em cada GT, e em
menos de nove GTs. As propostas aprovadas por mais de 70% dos delegados, em
pelo menos nove GTs, foram consideradas aprovadas e no foram submetidas
apreciao da plenria.
Das 342 propostas votadas nos GTs, 252 (90%) foram aprovadas com
manuteno total do texto ou com supresso parcial, por unanimidade dos GTs,
e por isso no foram submetidas plenria fnal. Doze propostas (5%) foram
aprovadas com supresso total da proposta por unanimidade dos GTs. Somente
dezenove propostas no obtiveram mais de 70% dos votos dos delegados em pelo
menos nove GTs e, por isso, foram submetidas apreciao da plenria.
Igual procedimento de votao utilizado nos GTs ocorreu na plenria fnal,
no havendo assim mudana na redao das propostas. A votao foi feita com
crach e o resultado obtido com visualizao por meio de contraste.
Antes do incio do voto, foi distribudo um caderno com um balano sobre
a votao nos GTs que deveria subsidiar o debate em plenria. Nesta etapa, a
exposio e a troca de argumentos evidenciavam que os atores ali presentes possuam
alguma trajetria participativa. Mesmo aqueles que poderiam estar participando
pela primeira vez da conferncia nacional assumiam uma postura mais informada,
proveniente do processo de aprendizado que comeou nos bairros do seu munic-
pio de origem e terminou na conferncia nacional. Nela observou-se tambm que
as defesas e as fundamentaes das propostas baseavam-se em argumentos tcnicos
e polticos, voltadas para a soluo de problemas nacionais, e no mais para proble-
mas locais e/ou regionais, aliceradas em defesas de relatos pessoais.
4 CONCLUSES: CONFERNCIAS DE SADE E SISTEMA INTEGRADO DE
PARTICIPAO, REPRESENTAO E DELIBERAO
Este captulo buscou avaliar as conferncias de sade em suas diversas etapas do
local ao nacional , luz da ideia de sistema integrado de participao e deliberao.
Tal como ressaltado, a ideia defende a conexo e a coordenao de um conjunto de
prticas sociais (participao, representao e deliberao) exercidas em diferentes
espaos, como forma de incluir uma pluralidade de vozes no processo de formao
da opinio pblica, de baixo para cima, acerca de determinado problema.
A partir da anlise das regras e das dinmicas das conferncias de sade
possvel afrmar que, medida que se verifca mudana de escala, observa-se
concomitantemente uma sofsticao das regras, as quais passam a discriminar
com maior preciso quem sero os atores aptos a participar das etapas e a forma
como devero faz-lo.
As regras estabelecem: i) a necessidade de os atores partcipes da etapa
nacional terem integrado as conferncias estadual, municipal, distrital e local; ii) os
locais e o tempo de debate e de deciso; e iii) o nmero de resolues produzidas
que sofre um processo de racionalizao com a mudana de nvel de competncia
em termos de nmeros e atribuies. possvel afrmar, como decorrncia deste
processo, que a mudana de escala afeta tambm o comportamento dos partici-
pantes, pois a cada etapa que se sucede mudam os repertrios de ao, os quais
passam a ser mais e mais representativos, embora nem sempre mais deliberativos.
A anlise da dinmica interna das conferncias e das confguraes institu-
cionais permite afrmar que tais espaos so ocupados por estas distintas formas
de ao, e que elas se conectam por meio de diferentes mecanismos, os quais
envolvem desde as eleies dos delegados at a consolidao dialgica das propostas.
possvel colocar aqui que a participao mais manifesta nas etapas iniciais,
como nas CLS. Estas, se comparadas s demais etapas, podem ser caracterizadas
por um grau de informalidade maior, ausncia de instncias claramente
deliberativas, nmero consideravelmente menor de participantes, e grau de
fexibilidade considervel no uso das regras relativas ao tempo de fala e realizao
de destaques. Os atores experimentam maior liberdade de vocalizao, embora
no de deciso. Trata-se, assim, de uma fase de aprendizado, aberta a todos os
cidados que se interessam pela temtica, por meio da qual tm a oportunidade
de aprender acerca do processo e do temrio em questo. Esta fase termina com a
instaurao do processo representativo, pelo qual os delegados so eleitos. A partir
deste momento, as demais etapas passam a congregar atores que atuam em nome
de outros localizados nos distritos, municpios e estados.
No que diz respeito dinmica representativa, chama ateno o vnculo
prioritariamente territorial em sua constituio. A defnio dos representantes
a partir da CDS defnida com base no clculo populacional de cada territrio.
Alm disso, o processo conferencista promove tambm outro tipo de representao,
esta mais vinculada aos discursos que conformam o debate acerca das propostas.
Este debate, que comea na base local, vai ganhando densidade por intermdio
do confronto e da negociao entre diferentes opinies, interesses e perspectivas,
at o nvel nacional.
O perfl de gnero dos delegados tambm muda com a mudana de escala.
Enquanto na etapa distrital predomina a representao feminina nos trs segmentos,
nas fases subsequentes (da municipal nacional) os delegados do gnero masculino
tornam-se predominantes, notadamente no segmento usurios.
A dinmica representativa parece no comprometer o padro inclusivo
gerado pelo processo conferencista. No que diz respeito aos atores, dados relativos
etapa nacional sobre a frequncia da participao dos delegados nas conferncias
mostram que, dos 29% respondentes, 41% participavam pela primeira vez da
conferncia de sade, ao passo que 59% j haviam participado antes. Tais dados
revelam a capacidade destes espaos para insero de novas vozes dinmica
representativa que se instala no decorrer processo conferencista.
11

Constata-se tambm, com a mudana de escala, uma variao no padro de
argumentao. Enquanto as CLS e as CDS caracterizam-se como espaos nos quais
predomina o discurso informal, marcado pelos depoimentos e experincias pessoais
acerca da vivncia diria com os servios e programas oferecidos pelo SUS no
municpio, as demais etapas assumem novas caractersticas: a conversao cotidiana
vai cedendo lugar aos discursos mais estruturados, baseados em argumentos mais
tcnicos e politizados. Os argumentos de cunho pessoal j no bastam para justifcar
e persuadir os outros atores no momento do debate em torno da importncia de uma
determinada proposta. Alm da vivncia, torna-se necessrio o embasamento tcnico e
poltico na defesa e na justifcao de cada uma delas. Esta mudana no compromete
em nada a ideia de sistema, uma vez que a variao nos padres de conversao
da fala cotidiana argumentao racional defendida por esta ideia.
No que diz respeito elaborao das propostas, possvel afrmar que os
atores possuem um grau relativo de autonomia no processo. Se, por um lado,
as diretrizes chegam formatadas por outras instituies envolvidas na poltica de
sade, como conselhos, secretarias e/ou ministrios, os participantes das confe-
rncias, por outro lado, ao formularem novas propostas, alteram o contedo e/ou
a forma daquelas j existentes, tornando-se copartcipes da elaborao de diretrizes
da poltica de sade em diferentes nveis da Federao. Ademais, ao debaterem
e alterarem publicamente os regimentos internos do processo, tambm reforam
sua autonomia, prescrevendo as regras s quais eles mesmos iro se submeter.
Na verdade, essa autonomia varia a depender da dinmica de cada etapa.
Nas locais, distritais e municipal os atores podem construir suas propostas mais
livremente, ao passo que nas etapas estadual e nacional as regras prescritas se
limitam aceitao ou negao das propostas oriundas das etapas anteriores.
Este foi o motivo pelo qual os participantes da 7
a
CES-MG romperam com o
regulamento da conferncia estadual e impuseram uma nova dinmica etapa,
tal qual retratado na seo 3.6 deste captulo.
11. Questionrio aplicado aos participantes da 7
a
Conferncia Estadual de Sade-MG pelo Conselho Estadual de
Sade.
Contrariando as recomendaes da comisso organizadora, a plenria dessa
conferencia deliberou pela supresso dos GTs e decidiu, por maioria absoluta,
debater e votar todas as propostas em plenrio. O resultado da deciso pode ser
aferido pelo nmero de destaques realizados em cada etapa do processo conferen-
cista. Se comparados os nmeros de propostas destacadas nas diferentes etapas,
percebe-se que, enquanto no nvel municipal verifcaram-se 54 propostas, na
etapa estadual observou-se um total de 271 e, no nvel nacional, 19. O menor
nmero encontra-se na etapa nacional, que congrega o maior nmero de
conferncias estaduais, ou seja, 27 delegaes. Este processo de racionalizao do
debate e da possibilidade de mudana das propostas se justifca tanto em funo
da legitimidade do que foi construdo nas etapas anteriores como do nmero de
pessoas nos GTs.
Enquanto nas etapas distritais e municipais os grupos eram formados ale-
atoriamente por at 45 pessoas, no caso da etapa nacional foram compostos por
duzentos delegados sorteados. fato que este nmero reduz consideravelmente
o tempo de debate. Da a proibio da incluso de novas propostas e da alterao
substantiva na redao. Entretanto, se, por um lado, fundamental respeitar
as opinies construdas publicamente nas etapas precedentes, mantendo assim a
conexo necessria para formar um julgamento pblico acerca da temtica deba-
tida em todo o territrio nacional, por outro, igualmente necessrio qualifcar
este processo atentando para a pluralidade de identidades, opinies e saberes que
a etapa nacional congrega. Pequenas mudanas institucionais, por exemplo, o
aumento do nmero de GTs ou a defnio de uma porcentagem de propostas
que poderiam ser alteradas, podem resgatar a autonomia decisria dos partici-
pantes, sem comprometer a legitimidade de seu processo de construo. A ideia
de construo de um sistema legtimo precisa estar atenta para a conexo entre
a dinmica dos diversos fruns com o todo. Neste sentido, alm das regras da
representao de atores, necessrio ter em conta as formas como se (re)confguram
as propostas, dado que estas constituem o principal elo entre uma etapa e outra.
Desse modo, vale mencionar o papel exercido nesse processo pelos conse-
lhos de polticas pblicas. Tais instituies, responsveis por convocar as confe-
rncias e defnir a metodologia de trabalho, so fundamentais na constituio do
processo conferencista. As conferncias, alm de funcionarem como mais um mi-
nipblico por meio do qual os atores refetem sobre as propostas para um SUS de
qualidade nos diferentes mbitos da Federao, podem cumprir tambm a funo
de reestruturar o processo em questo. Se assim for, a ideia de sistema integrado
de participao e deliberao ganha com esta interlocuo um novo aporte, uma
vez que a conexo deixa de se verifcar somente entre as etapas das conferncias,
conforme mostrado neste captulo, mas tambm entre as diferentes instituies
participativas que conformam a poltica de sade no pas.
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CAPTULO 4
CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICA PARA AS MULHERES:
INTERAES DISCURSIVAS E IMPLICAES PARA A
LEGITIMIDADE EPISTMICA*1
Alfredo Ramos
1 INTRODUO
As conferncias nacionais de polticas pblicas no Brasil so espaos de deli-
berao, participao e representao que combinam os trs nveis territoriais
(municipal, estadual e federal/nacional). Apesar de terem seu marco inicial em
momento anterior ao governo Lula, nesse governo que as conferncias tm
a sua promoo e desenvolvimento mais signifcativos, alterando o cenrio
participativo do Brasil (Avritzer, 2012). So convocadas por diferentes ministrios
para promover diretrizes para a formulao de polticas pblicas, centradas na
elaborao e reviso das polticas nacionais, e com um grau diferente de impacto
sobre o processo legislativo (Pogrebinschi e Santos, 2010). Apresentam uma geo-
metria varivel que combina elementos participativos e deliberativos, formando
um sistema integrado de participao e deliberao (Faria, Petinelli e Loureno,
2012; Ramos, Faria e Jerez, 2012). Podem comear no nvel microlocal em
assembleias de bairro, em centro de sade etc. , mas quase todas ocorrem no nvel
municipal, onde se discutem as propostas que serviro de base para a discusso e se
elegem representantes para o seguinte nvel, o nvel estadual, em que so eleitos os
delegados e defnidas as propostas para a fase nacional, que acontece em Braslia
(Mateos, 2011; Silva, 2009).
Este trabalho analisa o processo da 3
a
Conferncia Nacional de Polticas
para as Mulheres (CNPM), desde as fases distritais e municipais em Belo
Horizonte, passando pela fase estadual de Minas Gerais, at a nacional em
Braslia. O foco recai principalmente sobre as escalas estadual e nacional, por
serem aquelas que representam um desenvolvimento mais signifcativo em
termos do cenrio participativo. luz das questes levantadas pela ideia de
1*O autor agradece a Claudia F. Faria por concordar com sua participao na pesquisa Da constituio do interesse
pblico busca por justia social: uma anlise das dinmicas participativa e deliberativa nas Conferncias Municipais,
Estaduais e Nacionais de Polticas Pblicas, de onde foram tirados muitos dos dados apresentados neste texto. Tambm
agradece a Leonardo Avritzer e a Giovanni Allegretti pela leitura e os comentrios aos rascunhos deste captulo, bem
como a Maria A. Lima, pela reviso do portugus. Eventuais erros remanescentes so de responsabilidade do autor.
legitimidade epistmica da deliberao e da participao, a anlise combina
uma abordagem etnogrfca com uma discusso mais especfca das interaes
de saberes no mbito deste processo.
2 DEMOCRACIA DELIBERATIVA E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: TENSES,
ELEMENTOS COMUNS E NOTAS PARA UM SISTEMA INTEGRADO
DE PARTICIPAO E DELIBERAO
Apesar da ideia de que as escolas participativas e deliberativas convergem na
crena de que as atuais instituies democrticas deveriam melhorar e ser com-
plementadas por novas instituies (Papadopoulos e Warin, 2007, p. 451),
esta convergncia no evidente j que participao massiva e deliberao de
qualidade so muitas vezes dois conceitos em tenso (Sintomer, 2011, p. 239).
Alis, em consideraes iniciais sobre a democracia participativa, a concepo de
deliberao poltica praticamente inexistente (op. cit., p. 256). Embora possam
partilhar elementos comuns como os princpios de discusso, de incluso e de
publicidade, tericos da democracia deliberativa interpretam estes princpios
de maneira diferente. O princpio de discusso reduzido dimenso argumenta-
tiva do debate (com nfase no melhor argumento); o princpio de incluso pode
ter uma abordagem minimalista, segundo a qual no devem participar tantas
pessoas quanto possvel, sendo sufciente uma amostra representativa; por fm,
quanto ao princpio de publicidade, a abordagem deliberativa no exclui a ne-
cessidade de mecanismos de deliberao a portas fechadas (Sintomer e Allegretti,
2009, p. 365-367, Blondiaux, 2008, p.126-127).
possvel encontrar tentativas recentes de conciliar as perspectivas delibera-
tiva e participativa sobre a democracia. Della Porta tenta esboar uma defnio
de democracia participativo-deliberativa, que ocorre
quando, em condies de incluso, igualdade e transparncia, um processo comu-
nicativo, aberto a todos aqueles que so potenciais interessados e com base na razo
(o fora do melhor argumento) transforma as preferncias individuais, levando a
discusses voltadas para o bem pblico (Della Porta, 2011, p. 90).
A partir do trabalho de Goodin (2005; 2008), Avritzer (2011) refere-se
ideia de efccia deliberativa, enfatizando que, alm de pensar em instituies
homogeneamente deliberativas, deve-se prestar ateno aos momentos deliberativos
dentro das instituies participativas. Outros estudos tm abordado a ideia de um
sistema integrado de participao e deliberao, que busca
vincular tipos distintos de comunicao e discursos em esferas diferentes que con-
formaro os sistemas propostos. Formas de comunicao mais prximas ao tipo
participativo, como a contestao, a demonstrao e a negociao, devem ser conec-
tadas com formas mais consensuais de soluo de confitos, prprias as arenas mais
deliberativas (Faria, Petinelli e Loureno, 2012, p. 255).
97 Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres
Essa ideia no procura s a coexistncia de diferentes parmetros de comuni-
cao mas tambm enfatiza a incluso em tais espaos (Faria, Petinelli e Loureno,
2012, p. 255 e 256). Para Dryzek (2010, p. 10-12), um sistema pode ser considerado
deliberativo na medida em que essa pluralidade de espaos e formas de interao
permite uma deliberao autntica, inclusiva e consequente. Autntica no sentido
de permitir uma comunicao sem coao, na qual so reconhecidos argumentos
e pontos de vista diferentes; inclusiva, permitindo a participao dos interessados e
afetados pela deciso (ou seus representantes); e consequente, mostrando bem a
diferena que a deliberao implica na tomada de decises.
Finalmente, Mansbridge et al. (2012, p. 6) identifcam a ideia de sistema como
um conjunto de partes distintas, diferenciadas e de certa forma interdependentes,
muitas vezes com funes distribudas e com diviso de tarefas, conectadas de modo
a formar um todo. Este sistema exige diferenciao, integrao, diviso do trabalho e
interdependncia, alm de ter trs funes essenciais, cujos desempenhos iro deter-
minar sua legitimidade, defnidas a seguir.
tica: baseada no respeito mtuo entre os cidados, considerados como
sujeitos ativos no governo de suas sociedades (diretamente ou atravs de
seus representantes).
Democrtica: refere-se incluso e igualdade entre os cidados. A incluso de
mltiplas vozes, demandas, interesses o elemento central que torna o pro-
cesso de democracia deliberativa um processo democrtico (op. cit. p. 19).
Epistmica: relaciona-se com produzir preferncias, opinies, decises
devidamente informadas por fatos e lgicas e que so o produto de consi-
deraes substantivas e signifcativas de razes relevantes (op. cit., p. 18).
Essa funo epistmica e sua relao com as outras funes sero a base para
a anlise do processo da 3
a
CNPM. Discutir-se- brevemente a ideia de funciona-
lidade ou legitimidade epistmica do processo deliberativo para, depois, apontar
algumas perspectivas tericas com o intuito de reconciliar a questo epistmica
com os elementos mencionados.
3 A JUSTIFICAO EPISTMICA DA DELIBERAO: DOS CRITRIOS INDEPEN-
DENTES EQUIDADE EPISTMICA
Entre as vrias elaboraes tericas sobre a legitimidade da democracia deliberativa,
a justifcao epistmica considera que
a democracia deliberativa se justifca e, portanto, as decises polticas atravs de
um processo deliberativo democrtico so legtimas, porque o procedimento tem
mais valor epistmico do que outros procedimentos democrticos alternativos.
Isto signifca que as decises tomadas por esses processos so mais susceptveis de
ser certas em geral do que as tomadas por outros procedimentos democrticos.
Correo essa que , pelo menos parcialmente, independente do processo e inter-
subjetivamente vlida (Marti, 2006, p. 181).
Essas ideias so a base para estabelecer a existncia de um padro independente
de decises corretas (Cohen, 1986, p. 34) como base da perspectiva epistmica da
democracia. Cohen afrma que uma deciso correta quando ela responde ou permite
alcanar uma ideia de bem comum que independente do processo a partir do qual
se alcanou essa deciso. A partir da perspectiva de Marti, a legitimidade epistmica
pressupe que h algo que podemos e queremos saber (2006, p. 182) esse o
critrio de correo das decises polticas parcialmente independentes do processo
decisrio e, portanto, precisamos do melhor procedimento para encontrar a melhor
soluo para um problema. O melhor procedimento seria a democracia deliberativa.
Entretanto, a ideia de um elemento de validade externa ao processo est
sendo submetida a vrias revises para determinar qual o ncleo da concepo
epistmica de democracia deliberativa. A prpria existncia de um critrio de bem
comum independente, assim como os elementos ligados ao processo, so os eixos
fundamentais desses debates.
1
Em primeiro lugar, pode-se fazer referncia aos trabalhos de Estlund (1997;
2011). O autor aborda apenas alguns critrios substantivos com base na ideia de que,
em diferentes comunidades polticas, muito elevada a possibilidade de divergncias a
respeito de se uma deciso cumpre ou no os parmetros externos da justia (2011, p.
146). No entanto, ele apresenta uma descrio da legitimidade democrtica, segundo a
qual h pouca ou nenhuma nfase na equidade processual (op. cit., p. 105). Procura
conectar as teorias processuais com as substantivas, reconhecendo o valor epistemol-
gico do processo e no alguma virtude no epistmica deste, tais como o respeito pela
igualdade de participao e de expresso de pontos de vista (op. cit., p. 169).
De forma mais consoante com a interao entre perspectivas deliberativa e
participativa aqui propostas, Peter (2007; 2009) desenvolve a ideia do procedimen-
talismo epistmico puro. Ele baseia sua concepo epistmica da deliberao em dois
elementos: o razoamento pblico e a equidade poltica, assim considerados:
razoamento pblico: incorpora a dimenso epistmica dentro de uma
preocupao com os procedimentos justos enfatizando o valor epist-
mico dos processos deliberativos justos (Peter, 2009, p. 126); e
equidade poltica: interpretada de uma forma que incorpora a equida-
de epistmica.
1. Pode-se fazer referncia a perspectivas tericas como o agonismo (Mouffe, 2007), as revises de Fraser (1997) da ideia
de esfera pblica, ou as crticas feitas deliberao, por incorrer em desigualdades na considerao de certos conhecimen-
tos, atores e repertrios (Sanders, 1999; Young, 2000). Alm disso, este texto posiciona-se fora das perspectivas que ligam
a democracia com a verdade, e dessa com aquelas que a ligam ao reconhecimento do pluralismo de valores.
A concepo de Peter exige que todos os afetados deliberem em condies
de igualdade poltica e epistemolgica:
A democracia deliberativa baseada no procedimentalismo epistemolgico inter-
preta a deliberao pblica como um processo contnuo de engajamento crtico
e aprendizagem com representaes confitantes sobre o que so os problemas, o
que preciso para resolv-los, e as razes que as pessoas tm para avaliar opes
alternativas assim interpretadas. Pode, assim, levar a srio a funo construtiva
dos processos de deciso democrticos, sem abandonar o respeito do pluralismo
de valores (op. cit., p. 126).
A partir dessa abordagem, as diferenas sociais so importantes em termos
cognitivos, pois so necessrias para avaliar que tipo de bem comum que est
sendo deliberado. Este modelo de legitimidade, no pressupe a existncia de
um produto certo para as decises democrticas e considera que a deliberao
pblica inclusiva valiosa no s por razes de igualdade poltica, tambm por
suas contribuies epistmicas (Peter, 2007, p. 348).
Dessa maneira, concentra-se na dimenso cognitiva do processo, que capta
melhor a funo construtiva da democracia deliberativa (Peter, 2009, p. 127).
A proposta exige deliberao pblica entre os membros de uma comunidade de-
mocrtica, em condies de igualdade poltica e equidade epistmica (op. cit., p.
132). Isto permite ultrapassar os problemas das abordagens centradas em padres
independentes, que s podem assumir os problemas relacionados com o marco j
conhecido. Sua proposta enfatiza que os vieses problemticos no so aqueles que
j sabemos, mas aqueles que permanecem ocultos (op. cit., p. 132) e que as prti-
cas de produo do conhecimento devem ser inclusivas, vinculando incluso pol-
tica e equidade processual com o valor epistmico na construo da legitimidade.
4 ESCALA, SABERES E CONFLITO NOS PROCESSOS
PARTICIPATIVOS/DELIBERATIVOS
A refexo sobre a concepo epistemolgica a partir dessa perspectiva tem que
dialogar com a questo da escala, que se tornou um problema signifcativo na
teoria deliberativa e participativa (Parkinson, 2006; Dryzek, 2010; Sintomer e
Talpin, 2011). Isto decorre, basicamente, do fato de que existem fatores epis-
temolgicos que justifcam a implementao de dispositivos participativos e/ou
deliberativos, apontando as capacidades dos cidados a serem valorizadas nesses
processos: como o afastamento das pessoas do poder foi justifcado pela igno-
rncia das massas, na sua incluso ser necessrio enfatizar o seu entendimento
(Sintomer e Talpin, 2011, p. 13). Quais so, ento, as competncias e conheci-
mentos que o processo pretende criar/usar? E como esto ligadas deciso e
escala? A relao entre conhecimentos, equidade epistmica e processual, e escala
fundamental, considerando-se que se a competncia cvica est ligada apenas
ao saber do utilizador, os profanos so ilegtimos para intervir em qualquer nvel
alm do local, seu bairro ou local de trabalho (op. cit., p. 14).
Para analisar as interaes entre conhecimentos produzidas nos espaos de
deliberao nas diferentes fases da CNPM, dar-se- ateno classifcao desen-
volvida por Sintomer (2010, p. 135-153), que sistematiza os saberes adquiridos
ou apresentados nestes processos dividindo-os conforme demonstrado a seguir.
1) A razo comum: h duas variantes deste tipo de saber cidado, referidas
a uma razo acessvel a todas as pessoas e derivada da experincia coti-
diana. Normalmente, utilizada para complementar um saber tcnico
que seria inadequado se estivesse isolado (op. cit., p. 141):
saber do utilizador Sintomer ilustra este tipo com uma citao
de Dewey: a pessoa que cala o sapato que sabe se lhe aperta ou
onde lhe aperta, embora o sapateiro qualifcado possa saber melhor
como resolver o problema (op. cit., p. 135). Este conhecimento
considerado vlido tanto pelas teorias da nova gesto pblica como
pelas perspectivas da autogesto. A perspectiva comunicativa cria
a necessidade de uma discusso para que as vrias necessidades
expressas produzam um saber explorvel (op. cit., p. 137). O saber
do utilizador est associado lgica de proximidade, no sentido
triplo de proximidade entre os cidados e os polticos, proximidade
geogrfca e semelhana sociolgica.
bom senso refere-se capacidade de julgamento desapaixonado, um
saber no sistemtico e, predominantemente desinteressado (Sintomer,
2010, p. 139). Esta noo referenciada em experincias como j-
ris de cidados, conferncias de consenso etc. Normalmente, os
participantes so selecionados por meio de sorteio e requerem sufcientes
informaes, debates contraditrios (ou, pelo menos, pluralistas), que
permitam a troca de argumentos e momentos de introspeco pessoal
(op. cit., p. 140).
2) O expertise do cidado: alm do conhecimento da experincia cotidiana,
este saber se relaciona com um saber tcnico que vai para alm da
simples experincia e dos saberes prticos, devido ao seu carter sistmico
e ao recurso a conceitos abstratos (op. cit., p. 141). Encontram-se trs tipos
dentro deste conhecimento:
saber profssional difuso neste caso, aqueles que participam
enquanto habitantes so tambm trabalhadores dotados de um
saber profssional, que pode ser aplicado no seu trabalho ou fora
dele. Este saber pode ser mobilizado tanto na associao, quando
na tomada de decises, como na realizao dos projetos adotados
(op. cit., p. 142);
expertise por delegao so os conhecimentos adotados na realizao
das tarefas delegadas do Estado para entidades da sociedade civil; e
contra-anlise desenvolvido em cenrios de confito sobre as
decises cientfcas ou tcnicas, quando determinados atores
demonstram a necessidade de abrir o debate e alarg-lo para alm do
crculo habitual dos decisores. As associaes que pretendem uma
contra-anlise podem realiz-las elas prprias ou recorrer a experts
externos (op. cit., p. 143). Este tipo de conhecimento questiona,
ainda, que a tomada de decises seja delegada aos especialistas.
Alm dessas tipologias, importante fazer referncia ao saber poltico adquirido
nos processos de mobilizao poltica, ou nos processos deliberativos ou participativos
que aparecem como escolas de cidadania. Como resultado da refexo coletiva a
aprendizagem, anlise e a interao com os outros , surgem os direitos e conhe-
cimentos que desafam as margens da cultura cvica e a diviso do trabalho entre
aqueles que sabem e aqueles que aprendem (op. cit., p. 148).
Observar as interaes entre esses conhecimentos e os atores que os levam
ao espao pblico importante na medida em que necessrio considerar o
confito e a dissenso como epistemicamente produtivos (Anderson, 2006, p. 9).
Bchtiger (2011) defende a existncia de modelos contestatrios de deliberao
em que esto presentes trs tipos de interaes discursivas, relacionadas a seguir.
Questionamento: o processo de interrogao crtica e perguntas cruzadas,
enfatizando o papel crtico de tal questionamento.
Disputa: o processo de disputa argumentativa com base nas posies
e os argumentos dos participantes.
Insistncia: um processo sustentado de disputa e questionamento,
com o objetivo de uma anlise rgida do ato em questo (op. cit., p. 7).
Tal abordagem permite a considerao, no estudo emprico da deliberao,
de outras formas de comunicao, tais como a retrica, as emoes, os
story-telling (Bchtiger, 2011, p. 2), sempre que sejam utilizados para direcionar
a ateno para fatos no considerados (op. cit., p. 9). A ateno para diversas
formas de comunicao que permitam a manifestao de ideias diversas e con-
fitantes parte da funo epistmica dos sistemas de deliberao e tem como
objetivo a controvrsia produtiva, no o confronto estril (op. cit., p. 5).
Estas formas de comunicao tornam o sistema deliberativo mais frutfero em termos
epistmicos, especialmente porque podem ajudar a explorar mais plenamente todos
os lados de uma questo, a descobrir informaes no compartilhadas (Bchtiger e
Gerber, 2012, p. 3).
5 A 3
a
CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICAS PARA AS MULHERES:
UM PROCESSO COM LEGITIMIDADE EPISTMICA?
A 1
a
Conferncia de Polticas para as Mulheres ocorreu em 2004, e a segunda
edio, em 2007. A 3
a
Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres foi
realizada em 2011, convocada pela Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM)
para discutir o II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PN). A 3
a
CNPM
contou com seguinte ciclo:
em Belo Horizonte, ocorreram nove pr-conferncias distritais, totali-
zando 1.092 participantes, sendo que a etapa municipal contou com
317 participantes;
em Minas Gerais, foram 43 municipais e trs conferncias temticas,
sendo os temas trabalhadores rurais, mulheres em espaos de poder e
mulheres negras. Ao todo, 957 delegadas participaram da etapa estadual.
A CNPM como um todo contou com 1.119 conferncias municipais, 118
regionais e 27 estaduais. A etapa nacional teve a participao de 2.813 delegadas.
Todas as conferncias mantiveram o mesmo formato:
plenria de abertura: momento de discusso, entre outras coisas, dos
regimentos internos (RIs) e compartilhamento de informaes sobre o
ciclo e os cadernos de propostas dos nveis prvios;
grupos de trabalho (GTs): momento de discusso e elaborao de propostas;
plenria de encerramento: espao de discusso e priorizao das
propostas; e
eleio das delegadas para o prximo nvel, exceto na ltima fase (nacio-
nal) o percentual de vagas para delegadas foi de 60% para delegadas
da sociedade civil e 40% para o poder pblico.
5.1 Pr-conferncias distritais: o incio do processo, a escala microlocal
As pr-conferncias distritais correspondem primeira etapa do ciclo, que
terminou na 3
a
CNPM, em Braslia, e constituram os espaos onde foram geradas
a maioria das propostas discutidas nas outras escalas. Em Belo Horizonte, nove
conferncias distritais (uma por distrito) foram realizadas entre 10 e 26 de agosto
de 2011, resultando em 171 propostas.
A organizao das pr-conferncias depende da Coordenadoria Municipal
dos Direitos da Mulher (COMDIM). No tendo uma estrutura administrativa
ou de interao sociedade civil-poder municipal descentralizada, a COMDIM
coopera com mulheres ativistas ou profssionais para o desenvolvimento de cada
conferncia na sua rea.
Foram analisadas cinco pr-conferncias distritais
2
em Belo Horizonte.
Todas tiveram incio com o registro e a inscrio de participantes (em alguns casos,
separados por segmento), momento em que receberam o crach de registro e uma
srie de materiais, incluindo o documento com o regulamento da 3
a
CNPM e o II
Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, que deveria subsidiar as discusses.
As mesas de abertura da pr-conferncia apresentavam as diretrizes do pro-
cesso, observando os temas a serem tratados, se haveria ou no diviso em GTs, e
se as propostas seriam direcionadas para diferentes esferas de governo (por exem-
plo, o municpio de Belo Horizonte desenvolveria o primeiro plano municipal a
partir das propostas da conferncia). interessante notar que, embora o II Plano
Nacional de Polticas para as Mulheres fosse o documento orientador para as
discusses, a organizao limitou-se a quatro ou cinco dos onze eixos do plano.
Alm disso, foram realizadas apresentaes sobre temas como violncia, combate
pobreza e excluso racial, e participao das mulheres nas polticas pblicas ou
nos espaos de governo.
Em todos os casos, as mesas e apresentaes iniciais foram seguidas da
elaborao das propostas e da escolha de delegadas(os). Nestes momentos, as
pr-conferncias apresentaram um maior grau de informalidade, determinado
pela ausncia de regimento interno, algo que prejudicou sua qualidade delibe-
rativa. Algumas pr-conferncias tiveram diviso em GTs, outras discutiram as
propostas em plenrio.
Nos casos em que foi decidida a diviso em GTs, o habitual foi ler os objeti-
vos do plano antes de iniciar a discusso. Cada grupo tinha de dez a vinte pessoas,
com um coordenador e um relator (em geral, do setor de governo). A elaborao
das propostas consistia em uma discusso em que qualquer pessoa podia sugerir
uma proposta para ser debatida pelo grupo. No houve votao nos GTs, e as
propostas foram geralmente aprovadas por aclamao aps breves trocas de argu-
mentos entre as participantes. Tambm no houve debates prolongados nos casos
em que o debate foi realizado em plenria. Na maioria dos casos, a transmisso
das propostas dos grupos de trabalho para as plenrias foi defciente. Em poucos
casos, as propostas foram lidas em plenrio (que em qualquer caso, no consti-
tuiu uma esfera de debate ou aprovao das propostas), e s foi lido o nome das
delegadas eleitas.
Em relao s retricas adotadas e aos conhecimentos expressos, muitas das
apresentaes focaram em experincias pessoais ou microlocais a partir das quais
as propostas foram elaboradas. Em contrapartida, trabalhadoras nos setores de
sade, educao e ateno violncia de gnero usavam mais conhecimentos
2. Os dados apresentados referem-se s pr-conferncias dos seguintes distritos: Norte, Centro-Sul, Barreiro, Venda
Nova e Pampulha.
tcnicos vinculados especifcamente sua profsso. Houve tambm opinies que
exigiram a presena de certos grupos (indgenas, negras etc.) como signifcativa
para o processo. Em poucos casos apareceram perspectivas mais gerais ou sistmi-
cas, ou houve meno s palestras de abertura das pr-conferncias para justifcar
uma proposta.
A eleio de delegadas seguiu a elaborao das propostas. O nmero de dele-
gadas a escolher foi determinado pelo regulamento da 3
a
Conferncia Municipal.
Foram selecionadas at vinte delegadas titulares quando houve mais de cem
pessoas, nmero alcanado em quase todos os casos, exceto dois, no valorizando
o grau de mobilizao em cada distrital (independentemente da populao da
rea) e uma delegada para cada cinco participantes, em caso de no se chegar a cem.
O critrio de representao foi mantido em 60% de vagas para sociedade civil e
40% para o poder pblico.
Nas pr-conferncias com a presena de GTs, a apresentao das candidatas
ocorreu nos mesmo moldes com proporo de uma delegada para cada cinco
participantes e raramente houve votao. Nas pr-conferncias em que a plenria
foi mantida, o mecanismo da eleio foi diferente: ou por apresentao voluntria
(com ou sem votao) ou por acordo das participantes. Enquanto em uma as
delegadas voluntrias foram apresentadas em plenrio e no foi necessrio votar,
em outra houve diviso em dois espaos. Os representantes do poder pblico esco-
lheram suas delegadas por acordo, enquanto, entre a sociedade civil, cada candidata
teve um minuto para se apresentar e, em seguida, foram escolhidas por votao.
A eleio de delegadas em espaos separados facilitou o cumprimento das regras
sobre as porcentagens de representao, o que no aconteceu quando a eleio foi
feita nos grupos de trabalho.
5.2 3
a
Conferncia Municipal: o incio do processo representativo
A 3
a
Conferncia Municipal de Poltica para as Mulheres de Belo Horizonte foi
realizada nos dias 2 e 3 de setembro de 2011, no Auditrio da Faculdade de
Medicina da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Esta conferncia resultou
em catorze propostas para o nvel estadual e 28 para o municipal. A primeira etapa
foi a inscrio das delegadas, que receberam diversos materiais, como o documento
com a convocatria, o regulamento e o II Plano Nacional de Polticas para as
Mulheres. Junto a estes, havia tambm o documento com as propostas vindas das pr-
conferncias distritais. Este documento serviu de base para a discusso nos GTs, em
que as propostas foram substancialmente modifcadas a partir dos debates.
O painel de abertura da conferncia teve breves declaraes da coordena-
dora da COMDIM e do secretrio municipal de poltica social, seguidas de uma
apresentao de Tatau Godinho (assessora especial da Secretaria de Polticas para
as Mulheres) sobre o processo da 3
a
CNPM. Nesta fase, o regulamento foi lido e
aprovado. A maioria das apreciaes tinham a ver com a logstica da conferncia,
os direitos de voto das convidadas e observadoras, ou a questo da participao
masculina. S foi signifcativa uma das moes que modifcou a dinmica e a
porcentagem de eleio das delegadas. As trabalhadoras do setor pblico (no as
gestoras) foram consideradas como sociedade civil, alterando a porcentagem de
participao de delegadas de 60% para 80% de representantes da sociedade civil,
e de 40% para 20% de representantes do governo.
O segundo dia incluiu duas palestras. A primeira combinou uma anlise da
situao das mulheres no municpio junto aos desafos a enfrentar para a construo
de polticas de gnero. A segunda esteve mais focada na avaliao das propostas da
2
a
Conferncia Municipal de Polticas para as Mulheres e as perspectivas de
melhoria a partir de sua realizao.
Tal como nas pr-conferncias, as participantes trabalharam cinco temticas
do 2
a
Plano Nacional nos GTs. As participantes foram divididas em cinco grupos
(com uma mdia de 35 a 40 pessoas em cada). Cada um dos GTs deveria escolher
trs propostas que seguiriam para o nvel estadual e cinco propostas para subsidiar
o Plano Municipal de Polticas para as Mulheres.
O conjunto de propostas que cada grupo tinha de discutir variou entre 37
e 46 (o GT de sade e direitos reprodutivos foi o que mais tinha propostas para
debater). Nenhum dos GTs podia gerar novas propostas, respeitando o fato de
que foram elaboradas nas pr-conferncias, s podiam fundir algumas ou modi-
fcar a redao das j existentes. Em muitos GTs, a preocupao fundamental das
delegadas foi melhorar a redao de propostas (a maioria delas teve destaques) e
agregar algumas, visando aperfeioar sua qualidade e impacto.
O processo de debate sobre as propostas modifcou e melhorou substancial-
mente sua qualidade, seja por meio da discusso em plenria ou com a criao de
grupos que prepararam uma nova verso isto acontecia quando a proposta era
destacada por mais de uma pessoa. Nesta segunda fase, a circulao de conheci-
mentos e aprendizagens derivados das pr-conferncia e sua interao foi maior.
A priorizao das propostas depois dos debates principalmente voltados fuso
das propostas foi realizada por meio de votao levantando o crach de registro.
Na plenria de encerramento, com pouca assistncia, a mesa de coordenao
convocou de forma aleatria as relatoras dos grupos de trabalho para ler as pro-
postas aprovadas. Apenas foi votada uma proposta recuperando um debate que
ocorreu no grupo e alterando a deciso tomada no GT.
Para a eleio das delegadas foram formados dois fruns, um para eleger as re-
presentantes do poder pblico e outro para eleger as representantes da sociedade civil,
o que foi mantido apesar dos protestos que ocorreram em alguns grupos de trabalho.
Cinquenta delegadas foram eleitas quarenta da sociedade civil e dez do governo.
No espao da sociedade civil, foram discutidos alguns critrios para orientar
a escolha. Primeiro, sem chegar a acordos relevantes a este respeito, tentaram
abordar questes de representao por segmento (idade, raa e entidade).
O segundo critrio foi o de respeitar a representao territorial, considerando todas
as divises distritais. Este foi o critrio mais importante, o que levou a reunies
separadas por distrital para eleger suas delegadas. Apenas em dois dos nove casos
foi necessrio recorrer votao. Nestes casos, as candidatas tiveram tempo para
se apresentar e, em seguida, foram votadas pelas presentes.
5.3 3
a
Conferncia Estadual: mudana na escala e na qualidade deliberativa
Na 3
a
Conferncia Estadual de Polticas para as Mulheres de Minas Gerais (rea-
lizada entre os dias 17 e 19 de outubro de 2011), a quantidade e diversidade de
atores envolvidos foram muito maiores que em fases anteriores. A mesa de aber-
tura realizou uma avaliao das polticas pblicas para as mulheres desenvolvidas
at o presente, o que serviu como quadro de avaliao e prestao de contas no
mbito da conferncia.
Aps essa fase, foi lido e votado o RI da conferncia. Antes de comear a
leitura, a coordenadora da mesa lembrou que s poderiam votar as delegadas com
o crach visvel. Um total de dezesseis artigos do regimento foram destacados para
discusso, relativos a vrios aspectos. No entanto, muitas das propostas de alterao
dos artigos foram rejeitadas em votao. Primeiramente, algumas que tentaram
garantir mais vagas para mulheres negras ou para comunidades tradicionais na
eleio de delegadas ou na comisso organizadora. Outra proposta rejeitada foi a
que tentou repartir vagas restantes para as representantes de entidades de mbito
nacional. Finalmente, houve tentativas de modifcar a dinmica da discusso,
afrmando que a diviso aleatria das pessoas em grupos de trabalho no permitia
rentabilizar o conhecimento das pessoas com um conhecimento mais relevante
em outras reas, desperdiando estes saberes. Alm disso, foi pedido maior tempo
de exposio nos debates. Ambas as propostas foram rejeitadas.
Alm de questes organizacionais (controle de assistncia, horrios etc.), as
modifcaes mais importantes no regimento relacionaram-se representao.
Primeiro, foi aprovado que a eleio das delegadas fosse conduzida de forma inde-
pendente por cada uma das regionais da Secretaria Estadual de Desenvolvimento
Social (Sedese)
3
para ser aprovada na plenria fnal. A proposta seguinte muito
mais controversa e aprovada aps votao mais disputada foi que as regionais
pudessem eleger suas representantes de modo autnomo, de acordo com os
critrios prprios, sem obrigatoriedade de considerar os critrios defnidos no RI.
3. A Sedese dividiu o estado de Minas Gerais em vinte regionais para a diviso de delegadas em funo da populao.
A porcentagem e o nmero de delegadas que as regionais poderiam escolher
era determinada por sua populao e, em seguida, pelo grau de mobilizao isto
, o nmero de municpios que fzeram conferncias em cada regio. A terceira
modifcao feita indicou que a frmula de repartio deveria ser o grau de mobi-
lizao (invertendo os critrios iniciais), de modo a valorizar a participao prvia.
A votao foi de 78 contra e 109 delegadas favorveis mudana. A aprovao
desta proposta alterou signifcativamente a distribuio das delegadas entre as
regionais, fcando como apresentado na tabela 1.
TABELA 1
Vagas delegadas por regional antes e depois da votao
Regionais da Sedese
Antes da modicao Depois da modicao
Vagas
modicadas
Sociedade civil
(SC)
Poder pblico
(PP)
Sociedade civil Poder pblico
Almenara 2 1 3 1 +1 (SC)
Paracatu 2 1 2 1 0
Salinas 2 1 2 1 0
Araua 2 1 2 1 0
Ituiutaba 2 1 1 1 -1 (SC)
Patos de Minas 0 0 0 0 0
Telo Otoni 6 3 8 4
+2 (SC)
+1 (PP)
Uberaba 6 3 7 3 +1 (SC)
Poos de Caldas 5 3 6 3 +1 (SC)
Muria 5 3 5 2 -1 (PP)
Curvelo 5 2 3 2 -2 (SC)
Uberlndia 5 2 3 3 -2 (SC)
Governador Valadares 6 3 11 5
+5 (SC)
+ 2 (PP)
Montes Claros 6 3 9 5
+3 (SC)
+2 (PP)
Varginha 6 3 6 3 0
So Joo Del Rei 6 3 6 3 0
Juiz de Fora 6 3 5 3 -1 (SC)
Divinpolis 6 3 3 1
-3 (SC)
-1 (PP)
Timteo 6 3 2 1
-4 (SC)
-2 (SC)
Belo Horizonte 26 13 26 11 -2 (PP)
Elaborao do autor.
Obs.: com base no Regimento Interno da 3
a
Conferncia Estadual de Polticas para as Mulheres.
Catorze das vinte regionais se depararam com alterao no nmero de
delegadas que poderiam escolher. Esta mudana signifcativa, no s por causa
das transformaes geradas, mas pela implicao disso em termos de confito por
representao. A alterao proposta partiu da sociedade civil, que procurou alterar
a diviso concebida pelo governo de modo a gerar um cenrio mais oportuno aos
interesses de alguns movimentos de mulheres.
As participantes foram divididas aleatoriamente em seis grupos de trabalho
para debater sobre um dois eixos do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres.
A maioria dos GTs iniciou as atividades a partir da escolha de uma relatora as
duas coordenadoras j tinham sido selecionadas e com a leitura dos objetivos dos
eixos no plano para determinar quais eram prioritrios. O foco, aqui, recai sobre
o funcionamento do GT 5, que trabalhou com dois eixos (no nvel nacional e
estadual): Participao das mulheres nos espaos de poder e deciso e Cultura,
comunicao e mdia igualitrias, democrticas e no discriminatrias (eixos 5 e 8
do Plano Nacional, respectivamente).
Esse GT, tal como os demais, devia escolher seis propostas para o nvel nacional
e dez para o estadual. A dinmica foi suprimir algumas propostas, encaminh-las para
outros eixos quando se considerou que a proposta no estava dentro do eixo que
estava sendo discutido e trabalhar com as aprovadas em termos de fuso, correo,
supresso parcial ou alterao do texto, gerando novas propostas. No grupo 5, a pri-
meira parte do trabalho teve o resultado apresentado na tabela 2, que reala a elevada
quantidade de propostas encaminhadas para os outros eixos.
TABELA 2
Propostas encaminhadas, suprimidas ou debatidas nos eixos 5 e 8
Eixo/nvel Total de propostas Encaminhadas a outro eixo Suprimidas Debatidas
5/nacional 56 17 13 26
8/nacional 18 5 1 12
5/estadual 31 13 8 20
8/estadual 42 12 8 30
Elaborao do autor.
Nesta primeira fase, o nvel de debate foi escasso, apenas em alguns casos as
delegadas tiveram de justifcar a sua proposta e no houve praticamente nenhum
confito. A maior parte do debate se desenvolveu posteriormente na seleo das
propostas fnais. Neste GT, a maioria das propostas selecionadas para votao
fnal foi objeto de alterao durante o trabalho. Adicionou-se texto, alteraram-se
propostas, trocaram-se algumas palavras ou fundiram-se propostas. Nos casos em
que a alterao em questo era muito especfca como a alterao ou o acrscimo
de uma palavra ou de uma expresso particular , esta era raramente justifcada.
Por sua vez, quanto maior era a modifcao proposta, maior era a argumentao.
Assim, quando houve maior interao discursiva em torno de uma proposta, ou
mais argumentos e/ou conhecimentos apresentados, tambm houve maior trans-
formao destas propostas.
Entre os saberes que emergiram na observao da interao no GT, dois so
os tipos que apareceram mais. O primeiro um saber profssional difuso e diverso
resultante das diferentes origens e profsses das participantes. Dentro desta tipo-
logia, apareceram essencialmente referncias a questes legislativas explicadas
a outras participantes sempre que necessrio , o saber profssional derivado da
experincia no campo da poltica especfca ou saberes profssionais em diferentes
disciplinas, enfatizados para ressaltar a importncia de uma proposta.
Em segundo lugar, houve um repertrio de saberes polticos derivados da
experincia em outros processos de participao, mas tambm da experincia
em conferncias conferncias anteriores de mulheres, nas primeiras fases da 3
a
CNPM ou em outras temticas. Com menor infuncia do que os saberes profs-
sionais, este repertrio transformou as propostas em um sentido estratgico, espe-
cifcando a proposta com base no nvel de competncia, as formas de aplicao,
observando elementos problemticos das polticas a partir da contra-anlise etc.
As histrias pessoais ou as experincias vividas em um municpio tiveram
pouco peso, muito menor que nas fases iniciais. Os saberes por delegao tiveram
um peso um pouco maior que as experincias pessoais ou locais, de modo que
infuenciaram mais as alteraes nas propostas. Nos casos em que foram utilizados,
referiam-se experincia na gesto de alguns programas e projetos socioculturais.
As interaes discursivas em torno de cada proposta foram poucas, principalmente
pelo curto espao de tempo existente para tratar das cerca de noventa propostas,
especialmente em um grupo de oitenta participantes. Tambm praticamente no
houve momentos de confito, no sentido de uma disputa entre as participantes.
Na maioria dos casos, a proposta apresentada foi aprovada. Quando houve vrias
sugestes de modifcao, buscou-se abarcar os diferentes interesses ou opinies
apresentadas. Foram raros os casos em que foi possvel ver exemplos semelhantes
ideia de contestao deliberativa, mas certo que, nestes casos, a interao
ampliou signifcativamente os argumentos e permitiu uma melhor compreenso
da modifcao apresentada, alterando substancialmente a proposta.
Na deliberao, depois da discusso das propostas de etapas anteriores,
houve espao para fazer novas propostas em cada um dos eixos, sendo que estas
poderiam ser tanto orientadas ao plano estadual quanto ao nacional. A existncia
desta possibilidade foi relevante, porque, por um lado, permitiu valorizar o
conhecimento das participantes que, anteriormente, poderiam no ter tido espao
para debater uma temtica pela prpria organizao das fases anteriores das
conferncias, em que algumas temticas no foram debatidas , e, por outro, a
partir de novas propostas em sua maioria amplamente justifcadas, enriqueceu o
diagnstico que estava sendo feito dentro de um eixo. Alm disso, participantes
cujas propostas haviam sido rejeitadas em fases anteriores tiveram nova oportuni-
dade de defend-las. Pode-se notar tambm que houve uma maior familiaridade
com o primeiro eixo de discusso (participao) que com o segundo (mdia),
independentemente do fato de ambos terem sido considerados igualmente
importantes. Foi muito maior a diversidade de argumentos e saberes apresentados
quanto ao primeiro tema, enquanto, no segundo, prevaleceram os saberes dos
profssionais ligados mdia.
Embora a tipologia dos repertrios discursivos fosse escassa ainda que
ocorressem momentos em que foi lido um poema ou contada uma histria
pessoal, diferenciando da tendncia geral , interessante notar que houve igual
respeito e reconhecimento para todos os repertrios e conhecimentos apresentados.
Mesmo nas interaes em torno da modifcao de uma mesma proposta, os
repertrios foram reconhecidos de forma equitativa. A maioria das propostas foi
aprovada por votao prxima ao consenso ou por aclamao, com poucas
excees em que a votao foi usada para resolver um confito.
Para priorizar as propostas que iriam para a votao na plenria, a votao
foi usada como um mecanismo de agregao ps-deliberao. A votao teve duas
rodadas exceto para um eixo em que o nmero de propostas selecionadas era o
mesmo que aquelas que tinham de ser selecionadas. Na primeira, foram votadas
as propostas mais importantes; na segunda, as propostas foram priorizadas a par-
tir do nmero de votos. No houve debate nesta fase.
A plenria fnal teve como objetivo aprovar as propostas elaboradas nos grupos
tanto para o nvel nacional como para o plano estadual. Aps a apresentao,
pelas coordenadoras dos GTs, de uma viso geral de como tinham sido os trabalhos,
foram lidas as propostas aprovadas em cada eixo seis e dez, respectivamente.
Aquelas que no foram destacadas foram consideradas aprovadas. As propostas com
destaques tiveram turnos para apresentar destaques de modifcao, supresso ou
defesa das propostas para a votao final. Alm disto, tambm era possvel
introduzir novas propostas na plenria fnal caso contassem com a assinatura de
30% das delegadas. importante notar que, em todos os eixos, com exceo
de um, das propostas finais que foram submetidas, entre 70% e 80% tiveram
mudanas significativas. Algumas tiveram alterao na redao, outras resultaram
de fuses entre propostas, outras eram propostas novas. Isto signifca que o trabalho
no GT foi relevante para a construo da agenda da poltica para as mulheres e tem
conseguido elaborar mais propostas a serem discutidas.
No incio da plenria, foram lidas e discutidas as propostas que seguiriam
para a etapa nacional, conforme ilustra a tabela 3.
TABELA 3
Votao das propostas da plenria de encerramento estadual
Eixo Total de propostas Sem destaque Destacadas Total de destaques
1 6 5 1 1
2 6 3 3 4
3 6 3 3 7
4 6 2 4 10
5 6 1 5 6
6 6 3 3 2
7 6 3 3 3
8 6 3 3 4
9 9 4 5 5
10 6 3 3 6
Total 63 27 33 48
Elaborao do autor.
Essa fase teve um papel importante, tornando-se o ltimo espao em que
foram aprovadas, modifcadas ou rejeitadas as propostas, alm de permitir elaborao
de novas propostas. Foram destacadas mais de 50% das propostas. A maioria dos
destaques apresentados apenas buscou adicionar alguns matizes ao texto ou alterar
ligeiramente a redao. Em quase todos, no houve justifcao pblica, mas, em
geral, as propostas foram aprovadas. Nos poucos casos que tiveram justifcao, o
saber tcnico e profssional foi predominante referncia legislao, diagnsticos
gerais sobre um determinado setor etc. , sendo quase anedticas as experincias
pessoais, os casos municipais ou os saberes mais polticos.
Apenas em um caso houve um confito real na plenria, relacionado votao
sobre a legalizao do aborto, temtica presente em outras fases da conferncia.
Esta proposta foi a que obteve o maior nmero de destaques e foi objeto de maior
interao discursiva. As retricas apresentadas a favor ou contra e as reaes da
plenria foram radicalmente diferentes ao que aconteceu nesta fase.
As delegadas contra a legalizao fzeram declaraes como: isso legalizar
o assassinato ou esta conferncia favorvel vida, esta proposta contra a
vida, por isso uma proposta contra o esprito da conferncia. As defensoras da
legalizao, em contrapartida, defenderam a natureza laica do Estado brasileiro
ou fzeram referncia aos direitos das mulheres. bvio que os argumentos neste
momento no alteraram as preferncias das participantes e, ante a impossibilidade
de se chegar a um consenso, a proposta foi votada. O resultado do primeiro turno
com apenas um voto de diferena a favor da supresso da proposta foi questio-
nado pelas delegadas, de modo que houve uma segunda votao em que a proposta
foi mantida, tendo sido aprovada com 104 votos a favor e 100 votos contra.
Aps debate, quatro propostas novas foram aprovadas. A importncia da
plenria como um frum de discusso e consolidao das propostas foi muito
maior que em etapas anteriores. Cabe adicionar, ao analisar como se qualifcam
e proporcionam competncias relevantes a este espao, o fato de que era possvel
apresentar novas propostas embora tenha havido pouco debate sobre elas.
Ao discutir as propostas relativas ao plano estadual, a coordenadora levantou
a possibilidade de aprovar todas em conjunto sem que fossem lidas. As participantes
aprovaram a sugesto. Considerando o alto grau de destaques que existiram
sobre as propostas que iriam para a etapa nacional e suas implicaes, esta deciso,
tomada por falta de tempo, foi um dfcit em termos da qualidade do processo
deliberativo.
Na ltima fase, as regionais dividiram-se entre poder pblico e sociedade
civil para a eleio das delegadas, de modo que cada grupo decidiu os prprios
critrios de escolha. Grande parte da discusso foi para clarifcar esses critrios,
o que signifcava, por um lado, um debate sobre o que o grupo achava que tinha
que representar (idade, etnia, entidades, territrios etc.) e, por outro, um confito
forte entre as delegadas sobre a legitimidade de sua representao, deixando claras
as relaes de poder e as tenses entre as delegadas regionais.
5.4 A concluso do processo: a 3
a
Conferncia Nacional de Poltica para as
Mulheres em Braslia
Depois da realizao de 1.119 conferncias municipais, 118 regionais e 27
estaduais, a 3
a
CNPM teve lugar entre os dias 12 e 15 de dezembro de 2011, no
Centro de Convenes Ulysses Guimares, em Braslia. Desde o seu incio, foi
afetada por problemas de logstica. A empresa que havia vencido a licitao para
organizar o evento retirou-se dez dias antes do incio da conferncia. Isto gerou
problemas de acomodao e transporte de muitas delegaes. Estes transtornos
impactaram os horrios, o ambiente e os trabalhos da CNPM. Algumas delega-
es estaduais ameaaram at mesmo abandonar a conferncia.
Esse problema foi mencionado em todas as declaraes da mesa de abertura,
incluindo a da presidente Dilma Roussef. Entre as conferncias j realizadas
em seu governo, esta foi a nica conferncia que contou com a presena da
presidente. Dilma Roussef se referiu importncia da conferncia, ao compro-
misso dos diversos ministrios com a resoluo dos problemas de logstica, e
importncia do sculo XXI como o tempo do empoderamento das mulheres.
Alm disso, confrmou que a SPM manteria seu status atual. Michelle Bachelet,
secretria para a Igualdade de Gnero das Naes Unidas, foi outra presena de
destaque nesta etapa nacional.
Diferentemente do que foi observado nas etapas preparatrias no estado de
Minas Gerais, a etapa nacional da 3
a
CNPM atribuiu uma grande importncia
aos espaos de formao e debate. Houve quatro painis de discusso e oito rodas
de debate para discutir temas como desenvolvimento socioeconmico, racismo
e lesbofobia, autonomia, comunicao, entre outros. Houve ainda um conjunto
de palestras especfcas sobre as perspectivas e prioridades do II Plano Nacional de
Poltica para as Mulheres, foco da discusso na 3
a
CNPM. Painis e grupos de discusso
tiveram muita participao tanto das delegadas do governo como da sociedade civil.
A representao deixou de ser o eixo central do debate sobre o regimento da
conferncia. A mudana mais importante foi o aumento do nmero de propostas
que cada GT poderia escolher, que fcou em vinte. Esta mudana foi justifcada
observando que alguns eixos tinham mais propostas que outros, de modo que
limitar a dez as propostas que poderiam ser escolhidas seria uma injustia com-
parativa. Isto signifcou, contudo, que alguns eixos poderiam automaticamente
fazer propostas novas, uma vez que nem sequer tinham vinte propostas no total,
como indica a tabela 4.
TABELA 4
Total de propostas por eixo
Eixo Total de propostas
Autonomia econmica e social e desaos para o desenvolvimento sustentvel 22
Autonomia pessoal das mulheres 37
Autonomia cultural 18
Autonomia poltica, institucionalizao e nanciamento de polticas pblicas para as mulheres 10
Elaborao do autor.
Os outros destaques tinham a ver com questes tcnicas e de organizao
interna, como programao, apresentao de propostas, esclarecimentos sobre a
porcentagem de GTs que tinham de aprovar uma proposta etc. Durante a CNPM,
podiam ser observadas algumas reunies de organizaes de mulheres que tm
articulao nacional. Nestas reunies, eram determinadas quais propostas seriam
apresentadas nos GTs. A presena de vrias delegadas destas organizaes permi-
tia que estivessem presentes nos GTs de todos os eixos, atendendo s exigncias
do regimento para a modifcao ou criao de novas propostas. Embora a estru-
tura da 3
a
CNPM tenha facilitado este tipo de ao, tambm verdade que, a
partir de sua experincia, essas entidades promoveram numerosas refexes dentro
do GT, onde, alm disso, trabalhavam pela aprovao de suas propostas.
A organizao dos GTs tambm mudou em comparao com as fases
anteriores. Os eixos do II Plano Nacional foram divididos em vrias reas:
i) autonomia econmica e social; ii) autonomia pessoal; iii) autonomia cultural; e
iv) autonomia poltica. No segundo dia de atividades, 24 GTs discutiram o eixo 1.
Os outros trs eixos foram debatidos no terceiro dia, sendo que havia oito GTs
para cada um. Todos os grupos integraram transversalmente as orientaes relativas
luta contra o racismo, a lesbofobia e o sexismo, e s desigualdades geracionais.
O nmero de delegadas em cada GT variou entre cinquenta e cem.
Para esta pesquisa, acompanharam-se as atividades de dois GTs nos eixos de
autonomia econmica e autonomia cultural. A tabela 5 apresenta o nmero de
propostas destacadas nestes grupos.
TABELA 5
Nmero de propostas destacadas por GT
Eixo Total de propostas Propostas com destaque Nmero de destaques
Autonomia econmica e social 22 17 32
Autonomia cultural 18 18 No contabilizados
Elaborao do autor.
A primeira coisa a ser ressaltada o nmero de propostas destacadas em cada
GT, sendo o total no eixo da autonomia cultural que tambm, pela alterao do regi-
mento, anteriormente mencionada, poderia produzir novas propostas. Na maioria dos
casos, os destaques tinham como objetivo adicionar itens ao texto como referncias
a grupos especfcos, concretizar determinadas aes, enfatizar alguns direitos na
proposta etc.. Apenas no grupo que tinha 22 propostas tornou-se necessrio suprimir
ou fundir propostas. Quase todas as propostas foram aprovadas por aclamao e a
votao no foi necessria para resolver confitos.
Em quase todos as debates, houve um grau de interao discursiva nmero
de intervenes por proposta muito maior que nas etapas anteriores, embora
os destaques fossem para pedir mudanas mais especfcas ou menos complexas.
Portanto, o grau de justifcao das razes e o debate em torno delas foram mais
amplos e diversifcados.
Neste nvel, os tipos de conhecimentos e saberes que apareceram foram mais
diversifcados do que em fases anteriores. verdade que o conhecimento legisla-
tivo ou tcnico, que se pode enquadrar na categoria de saber profssional difuso,
continuou a ter um lugar de destaque, mas compartilhado com outros saberes
importantes, como poltico e de contra-anlise. Houve tambm uma interao
signifcativa entre os saberes profssionais em algumas propostas por exemplo,
prestadores de servios pblicos e assistncia social com conhecimentos mais
relacionados com a dinmica da contra-anlise sobre a mesma temtica
por exemplo, o servio pblico , com o mesmo grau de reconhecimento pelas
delegadas dentro dos grupos.
As contra-anlises apresentadas foram diversas, com exemplos como refern-
cias a pesquisas de organismos independentes, ao conhecimento dos patrimnios
culturais imateriais dos povos indgenas e os problemas para a sua valorizao.
Alm disso, tambm foram mobilizados outros conhecimentos desenvolvidos a
partir das prticas especfcas dos movimentos sociais e suas anlises de polticas
pblicas (antilesbofobia, educao, diversidade tnica etc.).
Como saber poltico, destacou-se a referncia feita em alguns casos agenda
ou s propostas de outras conferncias (educao, por exemplo) ou ao trabalho
de outros movimentos sociais dos quais as delegadas participavam ou no ,
como o movimento estudantil ou sindical. Nestes casos, buscava-se reforar uma
proposta feita por outra delegada ou justifcar uma proposta que estava sendo
feita. s vezes, houve tambm delegadas que, dada a sua experincia neste tipo
de processo, anteciparam problemas mais tcnicos (da gesto da discusso) ou
completaram a elaborao das propostas indicando como faz-las mais aplicveis.
As narrativas referentes s experincias pessoais continuaram aparecendo e
foram reconhecidas como vlidas pelas delegadas. De maneira similar ao nvel
anterior, a presena destes repertrios teve uma natureza anedtica, tendo sido
utilizados especialmente para reforar algumas propostas e no para iniciar um
debate. As referncias s realidades locais ou mais particulares tambm apareceram,
quase sempre ligadas situao das comunidades tradicionais ou quilombolas.
Como nas fases anteriores, houve um alto nvel de reconhecimento dos saberes
e das propostas apresentadas pelas delegadas. No foram observadas hierarquias
signifcativas entre os conhecimentos para determinar a modifcao ou aprovao
de uma proposta.
Finalmente, necessrio falar de um tipo de discurso muito presente nesta
fase, muito mais que nas precedentes. Este tipo de discurso refere-se linguagem
dos direitos para justifcar ou discutir algumas propostas. Nesse sentido, o debate
serviu para publicizar uma crtica s polticas pblicas para as mulheres como
estavam sendo desenvolvidas at agora e questionar o marco a partir do qual
estas polticas so construdas e avaliadas. Assim, expunham direitos pouco
considerados no II Plano Nacional e reivindicavam sua incluso nas novas polticas
elaboradas a partir da 3
a
CNPM.
Como mostra a tabela 6, a porcentagem de propostas modifcadas aps a
passagem pelos GTs foi de quase 92%. Na maioria dos casos, as mudanas
consistiam em acrscimos ao texto da proposta inicial. Apenas no eixo 2, devido
ao nmero de propostas a ser escolhidas, houve fuso entre algumas para assegurar
que um maior nmero de elementos fossem considerados nas propostas fnais.
Dois grupos fzeram novas propostas (duas cada um), observando que, no eixo
1, as novas propostas foram aprovadas por 70% dos GTs, indicando algum grau
de mobilizao dentro da conferncia para que estas propostas fossem aprovadas.
TABELA 6
Propostas aprovadas nos GTs o encaminhadas para a plenria
Eixo
Total de
propostas
Propostas
modicadas
nos GT
Propostas
modicadas
(%)
Propostas
novas
Aprovadas
(sem votao
na plenria)
Aprovadas
para votao
na plenria
Autonomia econmica
e social e desaos para
o desenvolvimento
sustentvel
22 20 90,1 2 22 2
Autonomia pessoal das
mulheres
37 36 97,3 0 20 12
Autonomia
cultural
18 18 100 0 17 3
Autonomia poltica,
institucionalizao
e nanciamento de
polticas pblicas para
as mulheres
10 8 80 2 10 2
Total 87 82 91,9 4 69 20
Elaborao do autor.
Quando se observa como as propostas foram alteradas aps a passagem
pelos GTs ignorando as fuses neste caso , observa-se dois elementos como
adies mais importantes. O primeiro foi a tentativa de alargar o mbito dos direitos
reconhecidos e defendidos, identifcando grupos no reconhecidos anteriormente
como prisioneiras, comunidades tradicionais, indgenas etc. ou denunciando
violncias especfcas no identifcadas no texto original por exemplo, a transfobia.
Buscou-se tambm modifcar o papel das mulheres em certas esferas (como o
trabalho) e introduzir outras questes mais especfcas, como ilustrado nos
trechos a seguir: com garantia e acesso previdncia social como direito universal,
demarcao e a desintruso de terras indgenas e a titulao de comunidades
remanescentes de quilombos, direitos de antena e espao para organizaes de
mulheres, facilitar o processo de liberao das declaraes de aptido DAPs
ao PRONAF etc.
Somado aos direitos, o segundo elemento discursivo importante refere-se
s polticas pblicas. Neste caso, chamou-se a ateno para o modo de execuo
destas: promover a intersetorialidade, levar em conta as peculiaridades locais,
retomar leis ou acordos nacionais, ou apontar necessidades especfcas de imple-
mentao de polticas. Alm disso, houve manifestaes de apoio a projetos legis-
lativos ainda no aprovados, bem como questes referentes agenda e ao marco
de polticas como promoo da economia solidria, soberania alimentar, acesso
aos bens comuns ou de ateno para as cidades de fronteira, e para o cenrio dos
grandes eventos (Copa do Mundo e Olimpadas).
Na plenria realizada no ltimo dia, foram lidas as propostas aprovadas por 70%
dos GTs e que no seriam votadas, integrando automaticamente o conjunto fnal das
resolues da 3
a
CNPM. Posteriormente, em cada eixo, foram lidas aquelas que
tinham obtido mais de 30% de aprovao nos GTs e que seriam votadas. Uma
porcentagem muito elevada das propostas submetidas votao foi aprovada por
omisso, ou seja, sem destaques contra, o que garantia aprovao imediata.
A informalidade na gesto dos instrumentos de debate condicionou a qualidade
deliberativa da plenria, que foi muito baixa.
Apenas em poucos casos houve uma discusso ordenada. Em alguns apare-
ceu um tipo de interao perto da ideia da contestao deliberativa, que voltou
a ser til para esclarecer posies em confito e as razes de cada posio. Alm
disto, as propostas discutidas desta maneira estiveram entre as poucas que foram
modifcadas na plenria.
4
Alm desses confitos, a questo da legalizao do aborto foi novamente o
tema mais controverso. Uma proposta matizada de legalizao tinha passado com
a aprovao de 70% dos GTs, tendo sido aclamada quando foi lida. No entanto,
quase concluda a votao, um grupo disse que havia outra proposta que falava
diretamente de legalizao e que tinha conseguido o nmero sufciente de apro-
vaes para ser votada na plenria. A partir desse momento, diferentes grupos
comearam a pedir a votao e outros rejeitaram esta ideia, de modo que a tenso
no auditrio entre grupos a favor e contra o aborto cresceu. Finalmente, centenas
de delegadas estavam em p diante umas das outras, gritando lemas a favor ou
contra o aborto. Depois de vrias tentativas, a proposta foi submetida votao e
foi aprovada com a aclamao dos grupos favorveis ao aborto.
6 CONCLUSES
O itinerrio apresentado da 3
a
Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres
indica que a participao pode ocorrer no s a partir de conhecimentos localizados
fundamentados na experincia pessoal ou territorialmente localizados e que
a mudana na escala mobiliza diversos saberes. Nas pr-conferncias e na
Conferncia Municipal de Belo Horizonte, os saberes do utilizador, baseados em
testemunhos e experincias particulares, foram predominantes e constituram a
base para a elaborao das propostas a partir de sua interao com outros conhe-
cimentos, principalmente profssionais e tcnicos. A ausncia de exemplos que
4. Apenas 10% das propostas submetidas plenria foram modicadas.
ilustram a ideia de bom senso tem a ver com o tipo de instituio participativa
que as conferncias so. Ao contrrio dos dispositivos deliberativos nos quais este
tipo de conhecimento aparece, as conferncias se baseiam na participao de pes-
soas diretamente ligadas ao assunto, tornando difcil a apario deste saber.
Com a mudana de nvel na escala, a relao entre saberes mudou a favor de
uma predominncia do conhecimento profssional na fase estadual e depois para
um maior equilbrio entre saberes polticos, contra-anlises e saberes profssionais
difusos no nvel nacional. Em cada fase, a aplicao ou o resultado da interao
entre os conhecimentos foi diferente: construo ou fuso de propostas, amplia-
o do marco de direitos e dos atores reconhecidos nas propostas etc.
Compreender a conferncia como um sistema integrado de participao
e deliberao permite aprofundar a compreenso da sua equidade poltica e
epistmica. A existncia de vrios foros onde se desenvolveram as propostas
com insumos diversos marcados por repertrios e formas de comunicao
diferentes importante na avaliao da legitimidade epistmica 3
a
CNPM.
Ao se considerar tanto a diversidade de saberes que aparecem em cada espao
como o alto grau de reconhecimento que geralmente tem a interao entre eles
por meio do sistema, pode-se concluir que a equidade poltica e epistmica e,
portanto, a legitimidade nesse nvel alta.
Os testemunhos ou as histrias pessoais perderam peso com a mudana
de escala, mas constituam a base das propostas em torno das quais interagiu
o resto dos saberes que ganharam importncia com o desenvolvimento do
processo. A possibilidade de mudar as propostas nos diferentes nveis do pro-
cesso permitiu que a diversidade e a interao entre esses diferentes tipos de
conhecimento pudessem fornecer sua contribuio no desenvolvimento das
propostas, qualifcando-as com a mudana da escala, por exemplo, em termos
de reconhecimento de direitos e de inovao nas polticas pblicas. Mesmo a
possibilidade de novas propostas revelou-se interessante na expanso da agenda
estabelecida pelas conferncias.
Neste sentido, possvel ver como os saberes e a expertise se desenvolveram em
diferentes comunidades de prtica, onde uma diversidade de atores procedentes do
poder pblico, das equipes tcnicas, das entidades da sociedade civil deliberaram e
compartilharam alguns valores sobre a poltica em questo. Estas comunidades inte-
ragiram de modos diferentes com outras comunidades para a elaborao da agenda
poltica referente s mulheres.
Em boa parte, o peso dos saberes profssionais difusos, das contra-
anlises ou dos saberes polticos tem muito a ver com como a representao
construda no ciclo da conferncia. Os espaos que existiam nas conferncias,
separados entre poder pblico e sociedade civil, para a eleio das delegadas
em cada distrito, municpio ou estado, foram arenas de debate e controvrsia, em
que foram apresentados vrios projetos e legitimadas certas formas de repre-
sentao: entidades, territoriais, segmentos da populao (jovens, idosas etc.)
ou tnicos, assim como experincia de participao ou no nas conferncias,
entre outros. Deste modo, a representao na 3
a
CNPM no estava to ligada
ao territrio (municpio ou estado) como estava participao em determina-
das organizaes e movimentos ou a diferentes identidades (indgenas, lsbicas,
comunidades tradicionais etc.). Esta construo da representao condicionou
a presena (ou legitimidade) de certos discursos/conhecimento nas etapas esta-
duais e nacionais.
A CNPM, na interao entre repertrios participativos e deliberativos, teve
espao para diferentes formas de confito. Nos nveis estadual e nacional, houve
exemplos de contestao deliberativa, que mostraram a sua utilidade na amplia-
o das razes/argumentos apresentados na discusso e tiveram um grande
impacto sobre a modifcao das propostas. Outros tipos de confitos, como a
questo do aborto, no foram resolvidos deliberativamente, principalmente devido
incapacidade de alcanar um consenso, e quando passaram para a arena pblica
da plenria, os intercmbios discursivos recorreram mais as retricas emocionais.
A deciso, nestes casos, agregadora, e o resultado fruto dos agentes presentes
no momento da tomada de decises, de modo que a representao assume uma
nova importncia.
Um dos maiores problemas enfrentados nesse tipo de processo tem a
ver com a situao ps-conferncia, tanto no controle ou acompanhamento
das propostas, como nos problemas decorrentes da complexidade transescalar
delas. Embora seja verdade que a Secretaria de Polticas para as Mulheres
criou uma ferramenta informatizada para o monitoramento e a avaliao das
propostas das conferncias e do Plano Nacional, este mecanismo no permite
um controle efetivo sobre a implementao destas propostas. As conferncias,
em suas diversas fases, ainda tendo espao para algumas avaliaes, no atuam
como foros de controle. rgos deliberativos como os conselhos (nos diferentes
nveis), ou outros, como as coordenadorias, tambm no fazem esse papel de
controle e monitoramento.
No caso dos conselhos, o monitoramento poderia ser tanto das propostas
encaminhadas para cada nvel por exemplo, conselho municipal avalia as
propostas municipais como a comunicao entre os conselhos das diferentes
escalas. Enquanto isso, outros movimentos sociais criam espaos dentro dos
mesmos ou em rede com outros movimentos onde so divulgadas e discutidas as
propostas aprovadas em diferentes fases do ciclo.
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CAPTULO 5
CONFERNCIAS NACIONAIS: AMPLIANDO E REDEFININDO OS
PADRES DE PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL
Leonardo Avritzer
1 INTRODUO
Desde 2003, com a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder, o
governo federal adotou uma orientao genericamente participativa, que implicou
a expanso dos conselhos nacionais e uma forte expanso das conferncias nacio-
nais. A realizao de um conjunto de conferncias prtica que j existia antes de
2003, mas estava fortemente limitada a algumas reas de polticas participativas,
entre as quais vale a pena destacar a sade e a assistncia social (Avritzer, 2010)
constituiu uma das marcas registradas do governo Lula. Tudo indica que ir cons-
tituir tambm uma das marcas do governo Dilma Roussef.
Houve, durante o governo Lula, uma expanso das conferncias nacionais.
Tomando como ponto de referncia a primeira conferncia nacional de sade,
organizada pelo governo Vargas ainda nos anos 1940, e contabilizando as confe-
rncias nacionais, percebe-se que se alcanou a marca de 115 conferncias realizadas
desde ento. Destas, 74 ocorreram durante o governo Lula, o que mostra sua
centralidade nas polticas participativas deste perodo. Tal marca tambm altera a
infuncia das conferncias sobre as polticas pblicas do governo federal. Para os
efeitos deste trabalho, as conferncias nacionais sero defnidas como instituies
participativas de deliberao sobre polticas pblicas no nvel nacional de governo,
convocadas pelo governo federal
1
e organizadas nos trs nveis da Federao.
Desta maneira, so descartadas, para os objetivos deste trabalho, todas as confe-
rncias que no tiveram as fases locais ou que no foram tornadas deliberativas no
momento de sua convocao.
Desde que as conferncias nacionais se generalizaram no segundo mandato
do governo Lula e se tornaram a principal forma de participao em nvel federal,
surgiram quase que simultaneamente um discurso de governo sobre as conferncias
nacionais e uma literatura sobre o assunto (Pinto, 2006; Avritzer, 2010; Faria, 2011;
1. Ainda que o governo federal tenha a prerrogativa de convocar as conferncias nacionais, algumas delas esto pre-
vistas em lei e sua convocao pelo governo federal obrigatria. Esse o caso da sade, da assistncia social e do
recm-criado sistema de segurana alimentar.
Pogrebinschi et al., 2010). Nos ltimos vinte anos, foram realizadas oitenta
conferncias em diversas reas temticas: 21 na rea da sade; vinte no tema das
minorias; seis de meio ambiente; 22 sobre Estado, economia e desenvolvimento;
dezessete sobre educao, cultura, assistncia social e esportes; e onze sobre direitos
humanos (Dulci, 2011). Assim, sob o ponto de vista do governo, a questo
ressaltada o aumento quantitativo das conferncias nacionais mostrando que,
de fato, existe hoje uma poltica participativa no nvel federal de governo centrada
nas conferncias nacionais.
A literatura acadmica, por sua vez, aponta um conjunto importante de
mudanas na forma de fazer poltica do governo federal. Para Pogrebinschi et al.
(2010, p. 84), a principal caracterstica das conferncias nacionais seu impacto sobre
o poder legislativo: As conferncias nacionais impulsionam a atividade legislativa
do Congresso Nacional, fortalecendo, assim, atravs de uma prtica participativa e
deliberativa, a democracia representativa no Brasil. Para Faria (2011), essas novas
experincias estabelecem um sistema integrado de participao e deliberao, ao
congregarem esforos de mobilizao e de representao, em um processo dialgico
em torno da defnio de uma determinada poltica pblica. Ou seja, sabe-se hoje
que as conferncias nacionais tm um importante impacto nas polticas pblicas
para as minorias (Pogrebinschi et al., 2010) e na ampliao das formas deliberativas
de tomada de deciso sobre polticas pblicas (Avritzer, 2010; Faria; 2011).
No entanto, parece claro que, seja do ponto de vista das principais
caractersticas polticas, tais como processo de participao e caracterizao
dos participantes, seja do ponto de vista de seus efeitos sobre as polticas
pblicas, existe muito pouco conhecimento sobre as conferncias nacionais.
O objetivo deste captulo aportar alguns conhecimentos empricos adicionais
sobre as conferncias nacionais para auxiliar no seu entendimento. Pretende-
se aportar dados e melhorar o marco analtico no que diz respeito a trs reas:
i) a primeira como as conferncias nacionais modifcaram o panorama
participativo e a relao entre as formas institucionais e no institucionais
de participao de certa forma, a evoluo da participao social no Brasil
democrtico aponta no caminho da institucionalizao da participao
no nvel local , a fm de mostrar que este tambm o caso em relao
participao em nvel federal; ii) a segunda questo a esclarecer refere-se
relao entre as conferncias nacionais e a dinmica participativa no Brasil,
visando verifcar se houve alguma mudana neste padro, reconhecido pela
literatura como um padro de incluso poltica e social; e iii) a terceira
corresponde anlise de algumas caractersticas especfcas das conferncias
nacionais no que diz respeito aos aspectos participativos e deliberativos da
participao na plano nacional.
127 Conferncias Nacionais
2 AS CONFERNCIAS NACIONAIS E O PADRO PARTICIPATIVO
NO BRASIL DEMOCRTICO
O crescimento das formas de organizao da sociedade civil no Brasil foi um dos ele-
mentos mais importantes da democratizao do pas. Vale a pena tecer algumas consi-
deraes sobre este crescimento: ele foi bastante concentrado em algumas cidades das
regies Sul e Sudeste, principalmente nas grandes capitais, expandindo-se depois para
algumas cidades de grande porte fora da regio (Santos, 1993). Os principais tipos
de associao que cresceram fortemente nos anos 1980 foram as associaes comuni-
trias e as associaes profssionais (Avritzer, 2000). Estas associaes tm um cresci-
mento bastante concentrado em algumas cidades, como Porto Alegre, Belo Horizonte
e So Paulo. Elas so associaes com formas de organizao predominantemente
democrtica, muito marcadas pela ao voluntria (Avritzer, 2004). Tambm nas re-
gies Norte e Nordeste houve certo crescimento do associativismo, muito embora ele
tenha sido menos autnomo do que nas demais regies (Silva, 2003; Avritzer, 2007).
Finalmente, ainda que se observe, desde o comeo dos anos 1990, um crescimento
dos movimentos rurais, no possvel entrever um crescimento do associativismo em
cidades de pequeno porte nas principais regies do pas.
H outro fenmeno que merece ser destacado, no que diz respeito socie-
dade civil: a proliferao de organizaes no governamentais (ONGs) no Brasil a
partir do comeo dos anos 1990. O conceito de ONG parte de um conjunto de
defnies e regulamentaes especfcas, expressas e difundidas por organismos
internacionais, tais como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Banco
Mundial (BM). A defnio do Banco Mundial para ONGs a seguinte:
ONGs incluem uma variedade ampla de grupos e instituies que so inteiramente
ou largamente independentes do governo, e caracterizadas por serem mais huma-
nitrias ou cooperativas do que por serem comerciais e objetivas (Delgado, 2004).
O elemento central dessa defnio o no constituir parte do governo,
ainda que o prprio BM aponte tambm para o elemento cooperativo. No caso
do Brasil, um fenmeno importante ir marcar a atuao das ONGs no pas:
a forte reivindicao de autonomia da sociedade civil por parte de atores sociais,
em particular, durante o perodo da democratizao.
2
Por fm, necessrio mencionar as formas institucionalizadas de participao,
denominada, em outro trabalho (Avritzer, 2009a), de instituies participativas.
As instituies participativas so resultado da ao da sociedade civil brasileira
durante o processo constituinte, que resultou em um conjunto de artigos
2. Em comunicao apresentada na reunio da Latin American Studies Association (Lasa), no Rio de Janeiro, em 2009,
apresentou-se certa reviso terica deste padro, tentando mostrar que ele fez sentido principalmente na primeira
parte da democratizao brasileira na qual a sociedade civil buscou demarcar a sua atuao em relao atuao do
Estado. Em uma segunda fase da democratizao brasileira, que comea em 1988 com a constituio, passou-se para
uma situao de interdependncia entre Estado e sociedade civil (Avritzer, 2009b).
prevendo a participao social nas polticas pblicas nas reas da sade, assistncia
social, criana e adolescente, polticas urbanas e meio ambiente. Este padro
modifcou fortemente a ideia de autonomia da sociedade uma vez que, por mais
paradoxal que parea, a sociedade civil que reivindicou sua autonomia em relao
ao Estado foi a mesma que reivindicou arranjos hbridos com sua participao
junto aos atores estatais durante a Assembleia Nacional Constituinte. A maior
parte das instituies participativas tem sua origem nos captulos das polticas
sociais da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Essa foi a origem das formas
de participao em nvel local, tais como os conselhos e as formas de participao
incipientes no nvel federal durante os anos 1990.
A primeira preocupao deste trabalho em relao s conferncias nacionais
foi tentar atualizar a pesquisa realizada em parceria com a Vox Populi no ms de
julho de 2011, que contou com 2.200 respondentes. A amostra representativa
para todas as regies do pas. Ela tambm espelha a estratifcao de renda, esco-
laridade, sexo e raa existente no pas.
A tabela 1 atualiza os dados disponveis em relao participao social,
incluindo tanto a participao em associaes quanto em formas institucionalizadas
de participao. possvel perceber que alguns padres da participao local per-
manecem relevantes no nvel nacional ou federal.
TABELA 1
Participao nos diversos nveis Brasil
Participou No participou No respondeu
Total
N (%) N (%) N (%)
Oramento participativo 67 3,0 2.132 96,9 1 0,05 2.200
Associao comunitria 161 7,3 2.037 92,6 2 0,09 2.200
Associao recreativa ou esportiva 139 6,3 2.060 93,6 1 0,05 2.200
Associaes e/ou ONGs temticas 68 3,1 2.131 96,9 1 0,05 2.200
Associao prossional 106 4,8 2.093 95,1 1 0,05 2.200
Igreja ou organizao religiosa 289 13,1 1.910 86,8 1 0,05 2.200
Organizao benecente 171 7,8 2.028 92,2 1 0,05 2.200
Colegiados de escola 128 5,8 2.071 94,1 1 0,05 2.200
Conselhos municipais 31 1,4 2.169 98,6 0 0 2.200
Conselhos regionais 16 0,7 2.184 99,3 0 0 2.200
Partido poltico 91 4,1 2.109 95,9 0 0 2.200
Sindicato 95 4,3 2.105 95,7 0 0 2.200
Associativismo geral 507 23,0 1.693 77,0 0 0 2.200
Partido poltico e sindicato 164 7,5 2.036 92,5 0 0 2.200
Instituies participativas 95 4,3 2.105 95,7 0 0 2.200
Fonte: Avritzer (2011).
Em primeiro lugar, importante destacar a continuidade da participao
social da maneira como esta se desenhou durante o processo de democratizao.
Assim, notou-se a participao de 13,1% da populao em entidades e associaes
com algum vnculo com a igreja catlica e organizaes religiosas. Este dado j
havia aparecido na cidade de So Paulo em um questionrio aplicado no ano
de 2003 (Avritzer, 2004). O associativismo comunitrio tambm aparece muito
forte, com 7,3% dos respondentes tendo apontado participao em associaes
comunitrias, o que tambm mantm uma tendncia que comeou com a
democratizao do pas. Assim, mantm-se uma relao de continuidade entre
algumas das formas de participao caractersticas da democratizao brasileira,
que se expressaram em algumas grandes cidades, e o padro nacional, que
emergiu apenas na ltima dcada.
Mas h tambm novidades que precisam ser ressaltadas e que apontam
para adaptaes e nuances no padro mencionado. A principal entre elas
que a participao institucionalizada j signifcativa em uma amostra repre-
sentativa da populao brasileira, isto , a participao em instituio prevista
em lei, que determina polticas pblicas nos trs nveis de governo e que
conta com a participao de representantes da sociedade civil. Assim, 4,3%
da populao brasileira participam de oramentos participativos e conselhos
municipais de polticas. Desta forma, parece haver, de fato, no Brasil demo-
crtico as duas tendncias j apontadas em outros trabalhos, que se manifestam
na persistncia de formas no institucionalizadas de participao, lado a lado
com formas institucionalizadas, especialmente aquelas organizadas pelo
Estado. A participao nas conferncias nacionais expressa este padro na
medida em que est em forte continuidade com as prticas participativas no
nvel local, tal como ser mostrado na prxima seo.
3 CONFERNCIAS NACIONAIS DO GOVERNO LULA (2003-2010):
ENTENDENDO O PADRO PARTICIPATIVO
O governo Lula realizou, entre 2003 e 2010, 74 conferncias nacionais, das quais
participaram 6,5% da populao brasileira. Alm da participao deste contingente
prximo de 10 milhes de pessoas (ou excludas as crianas, 6 milhes de adultos),
41,8% dos respondentes da pesquisa afrmaram ter ouvido falar das conferncias
nacionais. Por ltimo, vale a pena salientar o perfl dos participantes nas confern-
cias nacionais: a participante tpica uma mulher em 51,2% dos casos, com qua-
tro anos de escolaridade (26,9%) ou com ensino mdio completo em 20,3% dos
casos. A sua renda varia entre 1 a 4 salrios mnimos (SMs) em 52,2% dos casos.
Assim, a primeira observao a se fazer em relao ao padro de participao nas
conferncias nacionais que ele muito semelhante ao padro de participao no
nvel local. No so os mais pobres que participam,
3
mas as pessoas na mdia de
renda da populao brasileira e, em geral, com escolaridade mais alta que a mdia.
No entanto, no surpreendente esta constatao, j que foi possvel perceber, tal
como mostra a tabela 2, que a maior participao nas conferncias se d nos nveis
local e regional. Ainda que isto seja parte das regras do jogo e, portanto, no seja
surpreendente, poderia ser o caso de haver inovao dos atores que participam no
nvel local. Os dados da pesquisa, no entanto, mostram forte continuidade no que
diz respeito ao padro participativo local e nacional.
TABELA 2
Participao nos trs nveis de conferncia
Se j participou, em qual nvel? N (%) Total
Regional 94 65,7 143
Municipal 108 75,5 143
Estadual 39 27,3 143
Nacional 19 13,3 143
No que diz respeito s reas nas quais a participao nas conferncias
nacionais ocorre, pode-se afrmar que h certa dose de continuidade e de inovao.
sabido que, em algumas reas de polticas pblicas, como a de sade e a de assis-
tncia social, a participao institucionalizada mais forte. Isto se d porque elas
tiveram historicamente movimentos sociais fortes, organizaram-se fortemente
durante o processo constituinte e conseguiram organizar-se com sistemas gestores
integrados com a participao. Assim, no surpreende, ao examinar a tabela 3,
que a participao na sade seja alta. Ao se agregar a participao para as diferentes
conferncias nacionais da sade, a participao alcana a marca de 19,6%. O que
surpreende a participao em algumas reas sem uma tradio to grande, tais
como a de mulheres e de cultura.
3. Est alm dos objetivos deste texto abordar esta questo, mas interessante observar que, apesar de uma forte
insistncia da grande imprensa em relao ao assunto, a maior parte dos benecirios dos programas de transferncia
de renda do governo federal no participa das conferncias nacionais. Este fato tambm conrma a tendncia das
formas de participao local, que no contam com a participao dos mais pobres.
TABELA 3
Participao de acordo com a temtica da conferncia
Se j participou, em qual temtica? Participantes (%) Total
Assistncia social 52 36,4 143
Comunicao 16 11,2 143
Cultura 42 29,4 143
Das cidades 15 10,5 143
Direitos humanos 56 39,2 143
Educao 27 18,9 143
Esportes 23 16,1 143
Juventude 16 11,2 143
Poltica para mulheres 64 44,8 143
Sade 12 8,4 143
Sade mental 16 11,2 143
Segurana alimentar e nutricional 5 3,5 143
Segurana pblica 18 12,6 143
A explicao para a participao nessas conferncias reside em uma
redefinio das reas de interesse dos atores da sociedade civil no Brasil.
Assim, a participao em polticas para as mulheres passa a se destacar como um
dos campos nos quais h mais participao. Diversos fatores podem explicar a alta
taxa de participao nesta rea, entre os quais destaca-se a criao da Secretaria
de Polticas para as Mulheres (SPM) pelo ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva.
Neste sentido, incentivos da poltica de Estado podem determinar a intensidade
da participao nas conferncias. Mas vale a pena tambm apontar um segundo
motivo pelo qual a participao nas conferncias de polticas para as mulheres
foi elevada: a baixa infuncia das novas secretarias criadas pelo governo Lula
4

nas polticas do prprio governo federal. Neste caso, a participao dos atores da
sociedade civil nas conferncias nacionais exerceu tambm o papel de reforar a
agenda poltica da secretaria frente ao governo federal e ao Congresso Nacional.
Ambas as explicaes parecem ser complementares. Este argumento vale em parte
inclusive para a rea de direitos humanos, que tambm apoiou fortemente sua
agenda nas conferncias nacionais, especialmente em relao pauta do direito
memria. Estes fatos estabelecem um segundo motivo pelo qual a participao
em uma conferncia nacional pode ser elevada, que o grau de contenciosidade
de uma determinada poltica no interior do governo e o nvel de consenso entre a
sociedade civil e os membros do governo acerca desta poltica.
5
4. O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva criou diversas secretarias especiais, entre as quais a SPM e a
Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR).
5. Neste sentido, vale lembrar o conceito de Policy community de Kingdon (1995) para pensar a participao nas
conferncias nacionais.
H, no entanto, uma segunda dimenso em relao s conferncias nacionais
para a qual preciso chamar a ateno, que a intensidade da participao em
uma nica conferncia. Alm da pergunta acerca da participao nas conferncias,
foi feita uma pergunta visando precisar a intensidade da participao. Quando se
observa os resultados apresentados na tabela 4, percebe-se uma importante variao.
Trata-se do fato de as reas clssicas de participao dos atores da sociedade civil
brasileira voltarem a fgurar no topo da participao em conferncias nacionais.
TABELA 4
Conferncia em que participou mais ativamente
Das conferncias que acompanhou,
qual participou mais ativamente?
Frequncia (%)
Assistncia social 17 11,9
Comunicao 2 1,4
Cultura 12 8,4
Das cidades 2 1,4
Direitos humanos 5 3,5
Educao 17 11,9
Esportes 11 7,7
Juventude 4 2,8
Poltica para mulheres 5 3,5
Sade 21 14,7
Sade mental 1 0,7
Segurana alimentar e nutricional 2 1,4
Segurana pblica 9 6,3
Criana e adolescente 1 0,7
Logstica 1 0,7
Drogas 2 1,4
Conselho de classe professores e mestres 1 0,7
Meio Ambiente 1 0,7
Oramento participativo 1 0,7
No respondeu 28 19,6
Total 143 100,0
Assim, a rea da sade volta ao topo com 14,7% do total da participao
com a assistncia social baixando signifcativamente, mas ocupando junto com a
educao o segundo lugar. reas como a da poltica para as mulheres e direitos
humanos caem fortemente. Este dado sugere que h uma diversifcao da parti-
cipao dos atores que tradicionalmente participaram de polticas como a sade,
e que sua presena nas novas conferncias forte, mas a intensidade da participa-
o permanece ligada rea de polticas pblicas que deu origem participao.
Neste aspecto, o dado mais impressionante o da participao na conferncia de
sade mental, que no chega a alcanar 1%, e que sugere que boa parte dos seus
participantes veio de outras reas.
Assim, pode-se afrmar que h uma participao efetiva nas conferncias nacio-
nais que expressa continuidade com as formas de participao que surgiram no Brasil
durante a redemocratizao. Estas formas de participao tm comeado a infuenciar
o comportamento dos atores da sociedade civil. No entanto, no est ainda claro
como as decises so tomadas nas conferncias e como elas pautam, de fato, o com-
portamento do governo. Este o tema que ser abordado na seo 4.
4 DELIBERAO E EFETIVIDADE NAS CONFERNCIAS NACIONAIS
As conferncias nacionais se frmaram nos ltimos anos como a principal polti-
ca participativa do governo federal. No entanto, ainda no est completamente
claro se as pessoas que participam detm as informaes necessrias para tal e se
o processo de deciso fortemente infuenciado pelo governo ou no. Tambm
no est completamente claro se as decises tomadas so implantadas, e de que
forma. O objetivo desta seo apresentar evidncias iniciais que permitam ter
mais clareza sobre estas questes.
A primeira questo que mereceu ateno relacionava-se ao processo de aces-
so s informaes tanto para a participao quanto para a tomada de deciso.
Esta constitui uma dimenso crucial de qualquer processo deliberativo, uma vez
que, se no h informao, no pode haver troca de razes e, muitas vezes, no
pode haver nem ao menos negociao (Elster, 1998). No que diz respeito ao
acesso informao para a participao, os dados apresentados anteriormente
mostram que 42% da populao ouviram falar das conferncias nacionais.
Tal fato demonstra que, de fato, elas constituem uma forma de participao
conhecida pela populao. A questo mais relevante, no entanto, se os participantes
tm acesso s informaes necessrias para participar.
TABELA 5
Acesso informao para a participao na conferncia
O(a) sr(a) tem acesso s informaes
necessrias para participar do processo
de deliberao da conferncia?
Frequncia (%)
Sim 65 57,5
No 47 41,6
No respondeu 31 0,9
Total 143 100,0
O resultado obtido com a pesquisa mostra problemas no processo de circu-
lao da informao, mesmo que a maioria de (57,5%) dos participantes tenha
afrmado ter acesso s informaes. Ainda que maiorias sejam importantes para
determinar o sucesso integral ou parcial de uma poltica, no caso do acesso in-
formao, a questo mais complicada. O fato de 41,6% dos respondentes no
considerarem adequada a informao qual tiveram acesso sugere uma defcincia
nas precondies do processo deliberativo (Cohen, 1997). Este dado ainda mais
preocupante quando articulado com a declarao de apenas 16,8% dos participantes,
que afrmaram no ter conseguido as informaes necessrias participao por
meio da comisso organizadora da conferncia. Este dado sugere pouca informao
antes do processo de deliberao, o que condiciona a qualidade deste. Vale a pena
enfatizar, no que diz respeito tentativa do governo de infuenciar o processo
deliberativo por meio do uso de recursos fnanceiros, que o ndice de pessoas que
receberam ajuda baixssimo apenas 10,5% dos participantes receberam apoio
logstico para a participao. Assim, pode-se dizer que falta mais ao do governo
no que diz respeito ao acesso informao; contudo, no existe nenhuma
evidncia de que a falta de informao tenha tido qualquer tipo de inteno poltica.
Pelo contrrio, ela deve ser atribuda falta de infraestrutura em algumas reas,
algo que se v pelo fato de 13,3% dos participantes terem recebido informao por
meio de documentos preparatrios de entidades para a conferncia.
TABELA 6
Processo de discusso nas conferncias
Com relao ao processo de discusso nas
conferncias, diria que elas so marcadas
pelo debate e confronto de ideias?
Frequncia (%)
Sim 113 79,0
No 28 19,6
No respondeu 2 1,4
Total 143 100,0
Outra questo relevante para anlise, uma vez que parte do debate delibe-
rativo e que constituiu parte das perguntas aferidas pelo questionro, diz respeito
maneira como ocorreu o debate poltico durante as conferncias. importante
perceber que a dimenso deliberativa das conferncias nacionais no pode se limitar
sua designao como deliberativa pelo governo.
6
Neste caso, importante aferir a
6. Vale a pena aqui chamar ateno para dois usos diferenciados do termo deliberao, que se coloca ao se analisar
as conferncias nacionais. Por um lado, as conferncias so deliberativas, no sentido em que elas tomam decises nas
suas reas de polticas pblicas. Por outro lado, h uma segunda dimenso deliberativa nas conferncias que implica
aferir a capacidade de troca de razes e argumentos pelos participantes. Para a diferena entre os dois sentidos de
deliberao, ver Avritzer (2000).
troca de razes e argumentos e a capacidade que o governo tem de estabelecer sua
prpria agenda nas conferncias nacionais (Souza, 2011). Tendo em vista o objetivo
de aferir estas duas dimenses, fez-se a seguinte pergunta, expressa na tabela 6:
as conferncias so marcadas pelo confronto de ideias? A resposta a esta pergunta
sugere de fato uma dimenso deliberativa, visto que 79% dos respondentes afr-
mam que as conferncias so de fato marcadas por fortes confrontos.
Podem-se oferecer alguns exemplos empricos de fortes debates relacionados
a determinadas polticas pblicas que tiveram forte apelo nas conferncias
nacionais: o debate sobre as fundaes de direito pblico, que dominou a 13
a

Conferncia Nacional de Sade; e o debate sobre o direito memria e a questo do
aborto, que dominaram a 11
a
Conferncia Nacional de Direitos Humanos, reali-
zada em 2009. Em outros casos, o debate foi menos intenso como, por exemplo,
na questo da criao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), durante
a 4
a
Conferncia Nacional da Assistncia Social. Assim, pode-se afrmar que as
conferncias nacionais so marcadas por debates entre diferentes propostas que
expressam um elemento deliberativo.
H uma segunda questo relevante para se pensar a dimenso deliberativa
das conferncias nacionais: a infuncia da representao do governo nos debates.
Esta uma dimenso fundamental, uma vez que se pode assumir certa assimetria
entre os atores da sociedade civil e do governo. Em geral, a representao do
governo tem nveis mais altos de escolaridade na maior parte das reas de polticas
pblicas.
7
Assim, entendeu-se ser importante perguntar de que maneira se dava a
participao nos debates. A tabela 7 mostra uma dimenso bastante importante
das conferncias nacionais, que a percepo, por parte dos participantes, de um
equilbrio entre a participao do governo e da sociedade civil nas conferncias
nacionais. Sabe-se que o governo sofreu importantes derrotas em algumas das
suas propostas para polticas especfcas, tal como foi o caso da resoluo contra as
fundaes estatais na 13
a
Conferncia Nacional de Sade. Assim, pode-se afrmar
que h tambm, no campo da observao mais detalhada das conferncias, no
apenas a evidncia de um equilbrio, mas, frequentemente, a constatao de que o
governo nem sempre aprova as suas propostas durante as conferncias nacionais.
7. S existem dados nesta direo gerados no nvel local e este claramente o caso nas reas da sade, assistncia
social e segurana alimentar. Existem excees, como na rea do meio ambiente. Ver Avritzer e Pereira (2005).
TABELA 7
Participao em debates
Quem mais participa dos debates? Frequncia (%)
Representantes do governo 24 21,2
Representantes da sociedade civil 21 18,6
H equilbrio entre representantes
do governo e da sociedade civil
67 59,3
No sabe /no respondeu 31 0,9
Total 143 100,0
Por ltimo, cabe enfrentar uma ltima questo, que diz respeito
implementao das decises. Esta constitui uma dimenso fundamental das
formas de participao ligadas s polticas pblicas. Desde a democratizao
brasileira, tal como mostrado, as polticas participativas estiveram fortemente
vinculadas a decises na rea de polticas pblicas. Tal vnculo estabeleceu uma
preocupao com a efetividade destas formas de participao (Tatagiba, 2002).
H, no caso da participao no mbito local, evidncias de processos deliberativos
e da sua efetividade (Pires e Vaz, 2010). No entanto, estas evidncias foram
produzidas depois de um longo perodo de funcionamento destas instituies
no nvel local. Este foi o motivo pelo qual importante perguntar, no caso das
conferncias nacionais, sobre as evidncias relacionadas sua efetividade.
Os dados apresentados na tabela 8 sugerem certa cautela em relao efetividade.
O nmero de respondentes que afrmou que o governo sempre implementa as
decises foi bastante baixo, mas ele seria baixo at mesmo para a primeira fase do
oramento participativo em Porto Alegre, na qual a implementao das decises
foi de aproximadamente 90%. Sempre existem motivos, tcnicos ou legais, pelos
quais no possvel pensar na implementao de 100% das decises geradas por
um processo participativo.
Para avaliar de forma mais precisa o nvel de implementao das decises
das conferncias nacionais, faz mais sentido agregar as trs primeiras respostas
que sugerem um grau razovel de implementao das decises. Agregando-se os
trs nveis, chega-se marca de 37% dos respondentes afrmando que o governo
implementa ou a maioria ou um nmero mdio de decises. Este um nmero
relativamente alto, principalmente se o comparado aos 27,3% que afrmam que
o governo implementa um nmero pequeno ou no implementa as decises.
Assim, pode-se afrmar que h evidncias no mnimo parciais de que existe um
esforo de implementao das decises tomadas nas conferncias nacionais.
TABELA 8
Implementao das decises
Quanto implementao das decises
ou s orientaes da conferncia, diria que:
Frequncia (%)
O governo sempre implementa decises tomadas durante a conferncia 8 5,6
O governo implementa a maioria das decises tomadas 15 10,5
O governo implementa um nmero mdio de decises tomadas 28 19,6
O governo implementa um nmero pequeno de decises tomadas 26 18,2
O governo no implementa as decises tomadas durante conferncia 13 9,1
No respondeu 53 37,1
Total 143 100,0
Vale tambm mencionar uma diferena bastante clara entre a efetividade
presente no mbito local e aquela presente no nvel nacional. Neste nvel, a efe-
tividade das instituies participativas est intimamente associada a mudanas
na implementao de polticas pblicas. Assim, novos servios em um posto de
sade ou novas polticas na assistncia social so o tipo de demanda que aparece
no nvel local. Em geral, os empecilhos aparecem nas polticas urbanas, que quase
sempre envolvem problemas de propriedade. Por sua vez, no que concerne s
conferncias nacionais e s propostas que delas emergem, a dimenso de mudana
normativa muito mais signifcativa. Neste sentido, vale a pena pensar, tal como
fzeram Pogrebinschi et al. (2010), a efetividade enquanto incluindo a apresentao
de projetos de lei no Congresso. So estes ltimos que so capazes de dar uma
nova dimenso normativa a determinadas polticas e de mostrar que o Executivo
reage s conferncias nacionais em duas dimenses: i) na dimenso da gesto;
e ii) na dimenso da modifcao normativa que seja capaz de alterar o escopo de
uma determinada poltica.
5 DO LOCAL AO NACIONAL: AVALIANDO AS CONFERNCIAS NACIONAIS
As conferncias nacionais representam um fortalecimento do marco participativo
presente na Constituio de 1988. De acordo com o texto constitucional, a sobe-
rania popular no Brasil pode se expressar tanto pela via da representao quanto
pela via da participao. No existem dvidas de que, nos quinze primeiros anos
de vigncia do texto constitucional, foi estabelecida uma diviso de trabalho por
meio da qual a representao prevaleceu no mbito do governo federal, ao passo
que a participao se fortaleceu localmente pela via dos oramentos participativos
e da participao nos conselhos. Esta diviso de trabalho informal terminou com
a chegada do PT Presidncia da Repblica e a enorme ampliao das confern-
cias nacionais.
Depois de oito anos de conferncias nacionais, pode-se fazer trs observaes
conclusivas sobre elas: a primeira delas que o padro da participao social no
Brasil democrtico relativamente homogneo. As evidncias apresentadas neste
texto em relao s caractersticas de gnero, renda e escolaridade dos participantes
das conferncias nacionais sugerem uma continuidade entre a participao no
mbito local e a participao no plano nacional. Este um elemento importante
para o debate, uma vez que a questo da escala frequentemente invocada com
o intuito de inviabilizar a participao no plano nacional. Vale a pena apontar a
especifcidade do Brasil nesta questo, especifcidade que j havia sido apontada
pela literatura em relao ao tipo de atores que participam destes arranjos locais.
Mais uma vez, o Brasil parece ser um caso diferenciado, no qual a participao
dos setores populares parece pouco sensvel, seja aos determinantes de renda, seja
aos determinantes de escala. Outros fatores parecem exercer um papel maior,
como o forte elemento participador gerado durante a democratizao brasileira
e que tem se manifestado nas principais formas de participao locais e nacional.
Este elemento combina equidade com participao e parece se manifestar
tambm no caso das conferncias nacionais.
Em segundo lugar, vale a pena avaliar a questo dos elementos deliberativos
das conferncias nacionais. Tal como foi mostrado, as conferncias nacionais tm
fortes elementos deliberativos expressos pelo fato de a maior parte dos
participantes afrmar que h um forte debate de ideias no qual a concepo
dos representantes do governo no prevalece. Este um elemento muito importante
das conferncias, pois mostra que estas so de fato um encontro entre governo e
sociedade civil para defnir elementos bastante amplos da agenda de uma deter-
minada poltica pblica. Neste sentido, o elemento deliberativo aponta para um
formato nacional da participao social que inexistia no Brasil at o comeo do
governo Lula. Este formato, que hoje est se consolidando com as conferncias
nacionais realizadas em 2011 nas reas da sade, assistncia social e polticas para
as mulheres, sugere um novo momento participativo no Brasil.
Em terceiro lugar, a discusso envolve o elemento mais difcil do atual
debate participativo: a questo da efetividade. Esta questo, que tal como as
duas anteriores, est colocada para as polticas participativas desde o incio da
democratizao, a menos precisa nesta pesquisa de opinio. Os dados apontam
para algum elemento de efetividade, mas apontam tambm para fortes lacunas.
Estas lacunas so provocadas pelo fato de ainda no haver uma forma de gesto que
se articule claramente com as decises das conferncias nacionais. Assim, as reas
com maior tradio de participao e que tem conselhos bem estruturados tm
sido capazes de dar consequncia s decises das conferncias. Em outras reas
muito mais difcil e nuanado o quadro. Desse modo, a questo da efetividade das
polticas participativas no plano nacional continuar dependente da implementao
de arranjos capazes de integrar participao e gesto. Estes arranjos que podem
eventualmente implementar de forma mais decisiva decises de conferncias que,
para serem mais efetivas, tero tambm de ter prioridades mais claras.
Por fm, vale a pena mencionar que todas essas modifcaes ocorrem em um
pano de fundo de crise profunda do sistema de representao poltica no Brasil.
Assim, ao mesmo tempo que o Brasil vem criando novas formas de lidar com a
participao social, tambm vem sendo incapaz de renovar o sistema de repre-
sentao ou de retir-lo da profunda crise de legitimidade por ele experimentada.
A melhor articulao entre o novo sistema de participao criado no Brasil du-
rante o governo Lula e o sistema de representao existente pode eventualmente
constituir a maneira de aproximar sistema poltico e sociedade civil, um diatonis-
mo que tem marcado o Brasil democrtico.
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CAPTULO 6
CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS
E INCLUSO PARTICIPATIVA
1 INTRODUO
A recente democracia brasileira tem apresentado um reconhecido vigor no que se refere
a inovaes institucionais que possibilitam a participao da sociedade em decises
acerca de polticas pblicas. Neste campo, destacam-se os conselhos de polticas pblicas
em reas to diversas quanto as de sade, meio ambiente e polticas para mulheres,
alguns deles criados ou reformulados por determinao legal, outros por iniciativa
de governos. H, ainda, outro tipo de espao que tem se revelado com amplas
possibilidades de participao: as conferncias de polticas pblicas. Ainda que estas
no sejam uma novidade no cenrio brasileiro, a natureza, a composio e a extenso
das conferncias atuais tm despertado a ateno de estudiosos da participao.
Este texto se apresenta como um desses esforos de melhor compreenso das
inovaes institucionais brasileiras. Ele constitui-se como um estudo exploratrio
que visa verifcar o potencial das conferncias de polticas pblicas para a incluso
de segmentos populacionais que tm sido identifcados como os que tm estado
recorrentemente em posio de subordinao ou mesmo de excluso de processos
de participao poltica, como as mulheres, os negros, os analfabetos, os de baixa
escolaridade e com menor renda. Pretende-se verifcar se as condies de desigualdade
existentes na sociedade brasileira reproduzem-se nestes espaos de participao e
quais fatores so mais signifcativos para este processo de reproduo.
A seo 2 deste texto apresenta uma breve reviso terica acerca da relao entre
democracia e desigualdade, indicando as formas como as diferentes correntes tericas
da cincia poltica, e especifcamente da teoria democrtica, lidam com esta relao e
com dois princpios que perpassam esta teoria a liberdade e a igualdade. Destacam-
se as contribuies da teoria democrtica deliberativa para este debate, por enfatizar o
princpio da igualdade e, com isto, introduzir elementos normativos que tm se reve-
lado pertinentes para a anlise dos processos participativos existentes hoje no Brasil.
A seo 3 trata, tambm de forma breve, da questo da desigualdade social
no Brasil, apresentando dados recentes que indicam alguma mudana no quadro
geral e buscando apontar possveis relaes entre desigualdade e participao
poltica em diferentes espaos.
A seo 4 apresenta e analisa os resultados de duas pesquisas sobre conferncias
de polticas pblicas. A primeira pesquisa, Participao e Conferncias, realizada
pela Vox Populi, em 2011, entrevistou uma amostra aleatria de 2.200 pessoas,
distribudas pelos 27 estados brasileiros. Os dados relativos a esta pesquisa com
a populao em geral so apresentados conforme o nvel ou a etapa da
conferncia da qual o entrevistado informou ter participado ou ter participado mais
ativamente, quando esteve em mais de uma. A segunda pesquisa, Participao e
Assistncia Social, realizada pelo Projeto Democracia Participativa (PRODEP),
em 2009, entrevistou delegados durante a Conferncia Estadual de Assistncia
Social de Minas Gerais (Ceas-MG) e seus resultados so apresentados conforme o
segmento que os entrevistados representavam naquele evento.
Ainda que essas sejam pesquisas com objetivos e metodologias diferentes,
considera-se que ambas levantaram dados acerca do perfl de participantes quanto
a caractersticas demogrfcas consideradas relevantes quando se trata de desi-
gualdade, principalmente quanto a gnero, raa/cor, escolaridade e renda. Estes
dados so muito interessantes para o objetivo deste texto tambm por indicarem
aspectos que devem ser considerados em desdobramentos futuros.
A seo 5 do texto, que apresenta as concluses deste estudo exploratrio,
indica que a escala relevante para alguns fatores, bem como o tipo de poltica
pblica. Tambm aponta para o necessrio aprofundamento e ampliao de
estudos como este para que se possam produzir informaes mais consistentes
e generalizveis.
2 TEORIA DEMOCRTICA, DESIGUALDADE E PARTICIPAO POLTICA
A democracia como uma forma de organizao poltica tem sido associada, desde
a antiguidade, ideia de que todos os cidados devem ter igual possibilidade de
tomar decises que dizem respeito coletividade, participando tanto da
formulao das leis que organizam a sociedade quanto dos processos polticos
que constituem os governos. No predominava, entre os pensadores antigos, a
concepo de que a democracia seria a melhor forma de governo e as instituies
democrticas em vigor poca admitiam apenas a participao poltica daqueles
que possuam a condio de cidado, o que exclua parte signifcativa dos habi-
tantes da plis. As prticas democrticas, portanto, reforavam as desigualdades
presentes na estrutura social.
As ideias democrticas voltam a instigar o pensamento poltico na moder-
nidade, como contraponto s formulaes e s instituies absolutistas (Santos e
Avritzer, 2002), trazendo tona o debate sobre a composio do corpo poltico,
ou seja, quem seria considerado cidado e, nesta condio, participaria do
processo de constituio dos governos. Dois importantes princpios orientam este
143 Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa
debate: o da igualdade e o da liberdade. De um lado, aqueles que enfatizavam
a igualdade, como Rousseau (1978), defensor da ideia de que as desigualdades
socioeconmicas poderiam comprometer a autonomia dos cidados e sua capa-
cidade de tomar decises coletivas voltadas para o bem comum ou o interesse
pblico. Para este autor, em uma ordem poltica legtima, as condies objetivas
no deveriam limitar as oportunidades de participao, sob pena de comprometer
a prpria democracia.
De outro lado, aqueles cuja nfase era reservada ao princpio da liberdade,
considerado como o fundamento moral da ordem social moderna, que assegu-
rava que todos seriam igualmente livres para empregarem e desenvolverem suas
capacidades inatas, ao mesmo tempo que o poder dos governantes deveria ser
circunscrito e responsvel perante os cidados (Locke, 2005; Mill, 1981;
Hamilton, Madison e Jay, 1984). A valorizao de um dos princpios igualdade e
liberdade em detrimento do outro estabelece uma tenso que vai marcar a teoria
democrtica desde ento, uma vez que eles no necessariamente se completam,
podendo at limitar-se mutuamente, seja porque a liberdade gera desigualdade,
seja porque a busca pela igualdade pode gerar mais liberdade (Pinto, 2004).
Se at o sculo XIX havia incertezas quanto desejabilidade da democracia
como regime poltico, o sculo XX o viu consagrar-se como aquele que poderia
assegurar, em alguma medida, os princpios da liberdade e da igualdade (Santos e
Avritzer, 2002; Pinto, 2004). No campo da teoria democrtica, observa-se a forte
infuncia do pensamento liberal e, em decorrncia, do princpio da liberdade,
que veio a orientar a criao e o desenvolvimento das instituies ao longo deste
perodo, ainda que a ideia da igualdade nunca tenha sido abandonada. A verifcao
de que desigualdades socioeconmicas correspondiam a diferenas na quantidade
e na qualidade de recursos polticos, desde a formao de preferncias at a
participao em processos decisrios, colocou para a teoria democrtica algumas
questes, como quais desigualdades comprometeriam a democracia, em que me-
dida comprometeriam e se possvel reparar estas desigualdades e como fazer isto.
Essas questes apontam para dois caminhos na teoria democrtica liberal
que produziram distintas explicaes para as desigualdades sociais, bem como
concepes de justia e as correspondentes solues para as desigualdades po-
lticas a elas associadas.
1
Um primeiro caminho enfatiza a igualdade formal e
considera que as desigualdades sociais so produtos das escolhas e da ao dos
indivduos, e no decorrncia de estruturas hierrquicas impostas pela tradio,
1. Diferentemente da abordagem liberal, a tradio marxista considera que as desigualdades so estruturais, inerentes
economia capitalista e sociedade de classes, ou seja, so funcionais s sociedades capitalistas e no se resolveriam
por meio da democracia. A nica possibilidade de solucion-las seria a superao da sociedade de classes por meio
de uma sociedade material e politicamente igualitria, na qual apenas permaneceriam as desigualdades naturais
decorrentes da heterogeneidade humana, como a capacidade fsica, as habilidades etc.
como na ordem social medieval. Nesta perspectiva, as sociedades tenderiam a ser
cada vez mais formalmente igualitrias, a despeito das desigualdades reais, e o
critrio de justia estaria na prpria liberdade, especialmente a econmica, uma
vez que a economia de mercado distribuiria efcientemente vantagens econmicas,
respeitando a liberdade de escolha dos indivduos. As solues para as desigual-
dades se encontrariam no prprio sistema poltico, que abarcaria as faces que
se organizam para a expresso das diferenas e se apresentam para a competio
partidria, o que reduziria a distncia entre desiguais. Nesta concepo, caberia ao
Estado de direito garantir o funcionamento da economia de mercado e prover a
manuteno de uma rede de proteo social que pudesse minimizar os efeitos de-
correntes da incerteza econmica (Schumpeter, 1961; Downs, 1999; Dahl, 2001;
Dubet, 2001; Kerstenetzky, 2003a).
Um segundo caminho considera que algum nvel de igualdade material
precondio para que se formem juzos de valor independentes, inclusive para
que todos possam ter condio de participar da demarcao daquilo que
considerado como bem comum ou interesse pblico. Esta matriz considera que
a justia um valor moral complexo, que inclui a liberdade poltica e a igualdade.
Aqueles que a utilizam no marco da economia de mercado consideram que deter-
minados atributos, como classe, cor, gnero, etnia e idade, determinam os recursos
disponveis para os indivduos e, ainda, sua liberdade de escolha e os prprios resul-
tados das transaes econmicas. Assim, para que as escolhas possam ser realmente
livres, seria necessrio acesso igual a oportunidades polticas, sociais e econmicas.
Esta concepo sustenta que o Estado tem importante papel redistributivo, cabendo-
lhe desde a regulao da economia at programas de transferncia de renda (Mill,
1981; Dahl, 2001; Kerstenetzky, 2003b).
A anlise das experincias democrticas desenvolvidas ao longo do sculo XX
gerou contribuies diferenciadas para o debate acerca da relao entre participao
poltica, democracia e igualdade. Os tericos polticos elitistas entenderam que as
desigualdades sociais no comprometeriam a democracia na medida em que a
participao poltica estaria condicionada pela posio dos indivduos na
estrutura social: aqueles com posio mais central, ou seja, com maior renda e
instruo, que participariam efetivamente da poltica. s massas, que no se
interessam por poltica e/ou no tm condies objetivas para participar dos
governos, caberia a escolha dos governantes, o que implicaria uma relativa e benfca
apatia poltica (Avelar, 2007; Schumpeter, 1961; Downs, 1999; Bobbio, 1987).
Diferentemente, tericos pluralistas e da escolha racional consideraram que
as desigualdades no necessariamente gerariam apatia poltica ou falta de interesse
por assuntos pblicos. Elas poderiam contribuir para a participao poltica na
medida em que dessem origem organizao de grupos, que teriam a fnalidade
de obter recompensas ou benefcios seletivos e de infuenciar efetivamente as
decises polticas (Dahl, 1989; Olson, 1999). A poltica competitiva, envolvendo
grupos dos mais diversos matizes, geraria algum equilbrio de poder e, com isto,
reduziria desigualdades polticas e sociais.
Alguns estudos constataram que as desigualdades sociais geradas pela ordem
social capitalista no foram solucionadas pela poltica competitiva e que o funcio-
namento da democracia representativa no foi sufciente para resolver problemas
de (re)distribuio de recursos. Tericos participacionistas propugnaram a impor-
tncia de que houvesse diferentes espaos que propiciassem a efetiva participao
poltica, associando a qualidade da democracia com a formao de identidades
coletivas e a possibilidade efetiva de partilha de poder e de recursos socialmente
produzidos (Pizzorno, Kaplan e Castells, 1975; Avritzer, 1996; Putnam, 1996;
Pateman, 1992; Macpherson, 1978; Santos e Avritzer, 2002).
Nesse mesmo perodo, h uma renovao da teoria democrtica em direo
valorizao da deliberao pblica como meio de se alcanarem decises legti-
mas e resultados polticos mais justos, justifcados poltica e publicamente. Esta
viso se estrutura como contraponto s formas agregativas de deciso, que vinham
associando a democracia com os procedimentos eleitorais e defnindo-a como
mtodo de escolha de governantes. A teoria democrtica deliberacionista utiliza-
se da ideia habermasiana de esfera pblica para ampliar o campo da participao
poltica para alm das instituies do Estado, ainda que haja posies diferen-
ciadas entre os tericos quanto aos espaos que propiciam efetiva participao,
se aqueles prprios da sociedade civil, se os constitudos nos limites do Estado
(Manin, 1987; Habermas, 1997; Dryzek, 2000; Bohman, 1996; 1998; Bohman;
Rehg, 1997; Christiano, 2007).
Ao enfatizar a deliberao como aspecto central para a teoria e as prticas
da democracia, alguns deliberacionistas retomam o debate acerca dos princpios
que devem organizar as instituies e prticas democrticas. Entre os diversos
princpios ou requerimentos identifcados na literatura que tratam da deliberao
democrtica, recoloca-se fortemente o princpio da igualdade, seja no sentido
de que todos os cidados de uma comunidade poltica devem ter assegurada a
igual oportunidade para o exerccio do poder poltico ou para exercer infuncia
poltica sobre quem o pratica, seja no sentido de que o processo deliberativo deve
propiciar iguais condies de participao e deliberao para todos, tanto no que
tange s regras quanto na formulao de agenda, na apresentao de razes, no
debate, entre outras (Manin, 1987; Bohman, 1996; Cohen, 1997; Pettit, 2003;
Gutmann e Tompson, 2003; 2004; Benhabib, 2007).
Na teoria democrtica deliberativa, o princpio da igualdade associado ao
princpio da incluso deliberativa, que prediz que todos aqueles que esto sujeitos
ao poder poltico e consequncia de suas decises devem ter seus interesses e
razes considerados no processo de discusso e de deciso que autoriza o exerccio
deste poder e que produz as normas vinculantes (Manin, 1987; Bohman, 1996;
Cohen, 1997; Dryzek, 2000; Pettit, 2003; Benhabib, 2007).
2
Para uma parte dos
tericos, a presena dos diferentes segmentos sociais nos processos deliberativos
asseguraria as condies de igualdade (Bohman, 1996; Cohen, 1997; Chambers,
2003; Fraser, 2005). Para outra parte, se cumprida a exigncia de ampla participao,
o pblico seria de grande magnitude, o que inviabilizaria a deliberao com
qualidade. Assim, mais do que a presena de todos os interessados, deveriam estar
presentes pessoas que representam todos os pontos de vista e opinies existentes
naquela temtica, cujas razes devem ser consideradas no processo deliberativo
(Dryzek, 2000). Esta uma questo que deve ser considerada ao se analisar inova-
es democrticas que ampliam a participao em sociedades desiguais e que dese-
jam incorporar novos segmentos populacionais nos processos de deciso poltica.
No que se refere s condies necessrias para a participao deliberativa,
alguns tericos consideram que os princpios da liberdade e da igualdade demandam
que haja condies que possibilitem a autonomia dos participantes. Isto signifca que
as suas opinies e preferncias devem ser determinadas por eles mesmos e no
por circunstncias e relaes de subordinao emanadas de assimetrias de
poder, riqueza ou outro tipo de desigualdade social (Bohman, 1996; Cohen,
1997; 2000).
A teoria democrtica, portanto, tem sido novamente tensionada pelo princ-
pio da igualdade. Os deliberacionistas, ao enfatizarem-no, no esto abrindo mo
da liberdade, mas evidenciando os aspectos sociais no igualitrios que podem
comprometer a legitimidade das decises democrticas e, em ltima instncia, a
prpria democracia como regime poltico. Esta no uma questo insignifcante.
O apoio democracia no um valor incorporado por todos os membros dos
Estados que hoje se organizam democraticamente, como o caso do Brasil, ainda que
se perceba crescimento nesta adeso ao longo dos ltimos anos (Moiss, 1995;
Meneguello, 2010). Alm disso, as desigualdades sociais no resolvidas pelos
regimes democrticos podem comprometer sua continuidade (Przeworski et al.,
1997). Conhecer os limites e as possibilidades das inovaes democrticas
brasileiras pode ser um meio de assegurar o aperfeioamento da prpria democracia
e sua capacidade de incluso social e poltica.
2. Outros princpios elencados pelos tericos deliberacionistas: i) publicidade, seja quanto ao espao social onde deve
ocorrer a deliberao, seja quanto aos procedimentos, aos meios e natureza das razes oferecidas; ii) reciprocidade/
razoabilidade, em que as razes a serem apresentadas ao debate devem ser compreendidas, consideradas e poten-
cialmente aceitas ou compartilhadas com os demais; iii) liberdade, seja no mbito do indivduo de conscincia, de
opinio, de expresso, de associao , seja no mbito das normas, que no podem constranger a priori; iv) provisorie-
dade, uma vez que as regras da deliberao, o modo como so aplicadas e os resultados dos processos deliberativos
so provisrios e podem ser; e v) accountability, pois os argumentos utilizados pelas partes, que oferecem razes
morais publicamente, devem resistir ao escrutnio de ambos os lados e podem ser revistos (Cunha, 2009).
3 DESIGUALDADE E PARTICIPAO POLTICA NO BRASIL
Os nveis de desigualdade social, na maioria dos pases, apresentam estabilidade ao
longo do tempo (Sorj, 2004), e no diferente no caso do Brasil, considerado um
dos piores pases quanto distribuio de renda, situao que persiste h 25 anos.
Observa-se alterao recente neste quadro, conforme a pesquisa de Neri (2011), da
Fundao Getulio Vargas (FGV), que analisa a dcada de 2001 a 2011: infexo do
ndice de Gini de 0,60, em 2001, para 0,52, em 2009; reduo em 50,65% da po-
breza entre 2002 e 2009; aumento de 27,4% da renda mdia per capita entre 2001
e 2009; a populao que representa os 10% mais pobres teve um crescimento de
69,08% per capita na renda, enquanto os 10% mais ricos tiveram incremento de
12,58%; taxa acumulada de crescimento, de 10,03% para os 10% mais ricos e 53,7%
para os 50% mais pobres.
3
Considerados diferentes segmentos sociais, a pesquisa de Neri (2011) iden-
tifcou que a renda mdia das mulheres subiu 38% entre 2001 e 2009; enquanto
a dos homens subiu 16%; a renda de negros e pardos subiu 43,1% e 48,5%,
respectivamente, sendo que a dos brancos cresceu 20,1%; a renda de pessoas sem
escolaridade subiu 47%, enquanto a das que tm nvel superior caiu 17,5%; o
crescimento de 49,1% da renda nas reas rurais mais pobres contra 16% nas me-
trpoles e 26% nas demais cidades.
Esses dados apontam melhora na distribuio da renda, especialmente se
considerados os grupos sociais tradicionalmente excludos, como negros, analfa-
betos, mulheres e populao rural. No caso de negros e pardos, o fator educao
foi fortemente determinante para a alterao. No caso das mulheres, a maior
insero no mercado de trabalho mais horas trabalhadas, maior participao,
maior ocupao foi o fator decisivo (Neri, 2011). Estas alteraes so importantes,
uma vez que estudos realizados anteriormente mostraram a associao entre
desigualdade de renda, escolaridade e cor, em uma variao de 11% para cada
ano de escolaridade cursado e rendimento 11% inferior para negros em relao
a brancos (Hofmann, 2000; Ferreira, 2000; Ramos e Vieira, 2000). A questo,
levantada por Ferreira (2000), e que ainda relevante, a existncia de um crculo
vicioso que perpetua a desigualdade e que vincula educao, renda e poder poltico:
grande heterogeneidade educacional que gera grande desigualdade de riqueza,
esta criando grandes diferenas de poder poltico, que perpetuam uma grande
desigualdade educacional. A questo se as melhoras na distribuio de renda
signifcam maior incluso destes segmentos nos processos de participao poltica.
Uma primeira resposta para esta questo pode ser buscada nos processos de
participao eleitoral, e ali h elementos importantes para anlise. A instituio
3. Comparativamente, a situao era inversa na dcada de 1960, quando o crescimento dos 10% mais ricos foi de
66,87% em relao aos mais pobres (Neri, 2011).
do sufrgio universal possibilita que todo brasileiro que cumpra as condies
estabelecidas em lei esteja apto a participar do processo eleitoral, como elei-
tor ou como candidato, independentemente de sua condio socioeconmica.
No entanto, seguindo Dahl (2001), to importante quanto votar poder ser candi-
dato a ocupar postos no governo.
4
Para isto, a lei brasileira exige vinculao partidria,
condio de cerca de 10% dos eleitores, de acordo com dados de 2011 do Tribunal
Superior Eleitoral (TSE).
5
Aliados a esta baixa propenso de ingresso em partidos
esto os custos de campanhas eleitorais, que, certamente, restringem e/ou condicionam
as pretenses candidatura de parcela signifcativa de fliados partidrios.
6
A participao poltica na esfera pblica propiciada pelo pertencimento a
organizaes da sociedade civil e/ou movimentos sociais tambm um caminho
interessante para se buscar a relao entre participao poltica e desigualdade
social. Nesta direo, pesquisas informam que houve um crescimento de 157%
de associaes civis no pas, entre 1996 e 2002, que envolviam 1 milho e 500
mil pessoas (Ganana, 2006), o que correspondia a 8,5% da populao brasileira
poca. Estes dados no computam a participao em movimentos sociais e
outras organizaes no formais, o que pode elevar para 19% o total de pessoas
que esto vinculadas ao associativismo no pas (Ganana, 2006). Uma importante
diferena deste tipo de participao em relao eleitoral que os espaos do
associativismo, pela sua pluralidade e diversidade e por promoverem identidades
especfcas, apresentam potencial para a incluso de segmentos que se encontram
nos estratos populacionais que tm se posicionado desfavoravelmente em relao
distribuio de renda, como mulheres, negros e analfabetos. No entanto, no h
dados disponveis que confrmem esta potencialidade.
Um tipo de participao poltica institudo mais recentemente aquele que
ocorre em diferentes reas de polticas pblicas e que se concretiza na forma de
conselhos de polticas pblicas, comits de bacias hidrogrfcas, oramentos
participativos, conferncias de polticas pblicas, entre outras. Estas so inovaes
institucionais que possibilitam a participao institucionalizada, especialmente
de representantes de organizaes da sociedade civil, em processos de deliberao
acerca de polticas pblicas. A proliferao e capilarizao de conselhos nos trs
nveis de governo, nos ltimos quinze anos, geraram algum tipo de conselho em
100% dos municpios brasileiros. Se considerada uma mdia de dez conselheiros
4. O Brasil dispunha para o Poder Legislativo, nos trs nveis de governo, em 2010, de 59.411 cargos de representao
poltica, sendo 57.748 para vereadores, 1.059 para deputados estaduais, 523 para deputados federais e 81 para
senadores.
5. Ver em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas-do-eleitorado/liados>.
6. Como exemplo, pode-se considerar os dados divulgados pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) relativos prestao
de contas dos candidatos a deputado estadual em Minas Gerais, nas eleies de 2010, que declaram valores que vo
de R$ 360.000,00 a R$ 1.650.000,00. Informaes disponveis em: <http://spce2010.tse.jus.br/spceweb.consulta.
prestacaoconta2010/candidatoServlet.do>.
para cada um deles e o fato de que a sade e a assistncia social so reas de
polticas que alcanam a totalidade dos municpios do pas, tem-se mais de 110
mil pessoas envolvidas nestes espaos, somente nestas reas, o que ultrapassa sig-
nifcativamente o total de cargos disponveis no Poder Legislativo brasileiro, nos
trs nveis de governo. Algumas pesquisas sobre o perfl dos conselheiros mostram
que eles possuem escolaridade e renda acima da mdia da populao e que esta
distino aumenta conforme a escala relativa no nvel de governo (Perissinotto,
Fuks e Souza, 2004; Abranches e Azevedo, 2004; Filgueiras, 2010).
7
Tambm
apontam que h desigualdades na sua capacidade de deliberao associada s desi-
gualdades sociais, especialmente os usurios da poltica, com variao importante
conforme a rea de poltica pblica (Cunha, 2007; 2009; 2010; Almeida, 2010).
Encontram-se, na literatura recente, diversos estudos sobre as inovaes ins-
titucionais brasileiras, especialmente, sobre os conselhos de polticas
8
e oramentos
participativos, a partir de diferentes aproximaes metodolgicas (Pires, 2011).
No entanto, poucos so os estudos sobre as conferncias de polticas pblicas que
ganharam destaque nos ltimos dez anos no nvel federal (Silva, 2009; Pogrebinschi
e Santos, 2010; Souza, 2011). Sero abordadas a seguir algumas das questes que
vinculam estes espaos e as condies de desigualdade descritas anteriormente,
visando defnir por exemplo: quem delas participa; qual seu potencial de incluso
social e poltica; e suas deliberaes alteram ou tm potencial para alterar
condies de desigualdade social?
4 CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS, PARTICIPAO E DESIGUALDADE
A realizao de conferncias nacionais no uma novidade da recente democracia
brasileira. O governo Vargas instituiu as conferncias nacionais de educao e
sade em 1937, e a primeira a ser realizada foi a de sade, em 1941, da qual par-
ticiparam representantes dos trs nveis de governo e especialistas na rea. Aquela
primeira conferncia teve o objetivo de contribuir com o governo federal na pro-
duo de conhecimento sobre a rea e orient-lo na execuo de servios locais e
na deciso sobre concesso de auxlios e subvenes federais (Pinheiro, Westphal
e Akerman, 2005; Brasil, 2009).
Desde aquela primeira conferncia nacional, foram realizadas, at 2010, 102
conferncias nacionais, sendo que 66% delas ocorreram no perodo 2003-2010,
algumas pela primeira vez, denotando a relevncia destes espaos como estratgia
7. Uma pesquisa realizada com conselhos municipais de assistncia social de Minas Gerais, em 2003, mostrou que
os conselheiros pesquisados so, em sua maioria, mulheres (68,9%), com escolaridade entre segundo grau completo
(28,8%) e superior incompleto (9,9%) e completo (47,6%), com renda mensal entre dois a dez salrios mnimos (SMs)
(61,3%) (Cunha et al., 2003). J a pesquisa recente realizada com conselheiros nacionais (Filgueiras, 2010) mostra
que, com relao escolaridade, 37,3% tm nvel superior completo e 50,8% tm ps-graduao (especializao,
mestrado e doutorado), sendo que a renda prevalente superior a dez SMs (76,2%).
8. Ver extensa reviso da literatura que analisa conselhos de polticas pblicas em Cunha (2009).
do governo federal para propiciar a participao social (Silva, 2009; Souza, 2011).
Estima-se o envolvimento de mais de 4 milhes de pessoas, considerando-se as
etapas locais e regionais (Petinelli, Lins e Faria, 2011), o que denota o potencial
destas inovaes institucionais para a ampliao da participao poltica no mbito
do Estado. A singularidade e a inovao destas conferncias se refetem na sua
prpria defnio, denotando um conceito em construo. Nesse sentido, Souza
(2011, p. 198) as considera como processos participativos que renem, com certa
periodicidade, representantes do Estado e da sociedade civil para a formulao de
determinada poltica, o que implica ouvir diversos segmentos sociais na sua
avaliao, na defnio de princpios e diretrizes e na deliberao sobre instru-
mentos de participao.
H diferenas signifcativas entre essas novas conferncias, realizadas a partir
da redemocratizao brasileira, e as antigas, que ocorreram anteriormente.
Uma primeira que algumas delas so espaos institucionalizados, previstos nas
leis que regulamentam as polticas pblicas, como nas reas da sade e da assistn-
cia social, que independem de deciso governamental. Outras so de iniciativa
dos governos, podendo ser regulamentadas por decreto ou no. Uma segunda
diferena est nos seus objetivos: avaliar a poltica pblica em questo e propor
diretrizes que devero compor as agendas governamentais, dando a alguma delas
(32%) o carter deliberativo e no s consultivo (Silva, 2009; Ferrarezi e Oliveira,
2010; Souza, 2011).
Uma terceira diferena diz respeito aos seus participantes, que tanto inte-
gram o governo quanto as organizaes da sociedade civil, em proporo variada,
ou seja, no mais apenas especialistas ou pessoas de notrio saber. Por fm, uma
diferena busca atender necessidade de maior integrao entre as Unidades
da Federao, que a realizao de etapas municipal, estadual e nacional, que
se sucedem constituindo um sistema deliberativo integrado, em que diferentes
espaos de participao esto articulados, de alguma forma, em torno de uma
determinada rea de poltica pblica (Hendriks, 2006; Petinelli, Lins e Faria, 2011).
Estas duas caractersticas composio dos participantes e realizao integrada
entre os nveis de governo indicam um forte potencial para que as conferncias
efetivem a ampliao da participao poltica de modo geral. No entanto, a
questo que permanece se estes novos espaos participativos tambm tm
potencial de incluso de estratos sociais que tm estado em situao marginal
na participao poltica.
4.1 Qual o desenho institucional das conferncias de polticas pblicas?
Como destacam os neoinstitucionalistas, o contexto institucional oferece as estruturas
de oportunidade que possibilitam a participao, ao mesmo tempo que limitado
e condicionado por escolhas passadas (Hall e Taylor, 2003; Steinmo et al., 1992).
Assim, conhecer o desenho institucional das conferncias de polticas pblicas
parece ser um importante caminho para verifcar seu potencial de incluso social
e poltica. Uma vez que as conferncias nacionais tm sido referncia para as
conferncias estaduais e municipais, e dada a diversidade dos formatos, esta descrio
do desenho institucional focar nas conferncias que constituem o sistema de
deliberao das polticas de sade e de assistncia social, em decorrncia da sua
capilaridade e regularidade, que denotam sua institucionalizao nos trs nveis
de governo.
9

O formato das conferncias nacionais varia signifcativamente, desde sua
convocao, que geralmente realizada por um ato do Poder Executivo fede-
ral portaria ministerial ou decreto presidencial , alguns deles em conjunto
com o conselho nacional. Ato contguo a divulgao do tema que orientar
a conferncia, o perodo de sua realizao, as regras relacionadas s etapas
estaduais e municipais quando houver
10
e ao preenchimento das vagas para
participantes da conferncia nacional. As regras procuram organizar o processo
de participao em suas diferentes etapas, de modo que este fua no tempo
necessrio para bom termo, ou seja, para que o processo de participao culmine
na conferncia nacional. Em alguns casos, este primeiro regulamento geral
elaborado pelo conselho nacional, que tem em sua composio representantes
do governo e da sociedade civil.
Em um segundo momento, os conselhos nacionais ou os membros do
governo federal delineiam um segundo conjunto de regras, especfcas para a
deliberao da conferncia em si, o chamado regimento interno, na maioria das
vezes tendo como referncia documentos aprovados em conferncias anteriores.
A discusso e a aprovao do regimento a primeira atividade da conferncia
nacional. Este processo de deliberao acerca do regulamento e do regimento
interno das conferncias possibilita que todos os que delas participam possam
discutir e decidir sobre as regras s quais estaro submetidos. Este um aspecto
destacado pelos tericos deliberacionistas, ainda que, muitas vezes, seu olhar
esteja voltado para as regras mais gerais do convvio social e da ordem poltica.
No entanto, o princpio serve como parmetro para identifcar o potencial das
conferncias em produzir decises legtimas.
De modo geral, o desenho institucional da conferncia nacional orienta
e serve como parmetro para os nveis estadual e municipal, mas tem-se obser-
vado algumas inovaes, como conferncias livres e fruns de debates on-line.
Observa-se que, no nvel local, a conferncia convocada pelo gestor da rea,
9. Para mais detalhes sobre desenhos institucionais de conferncias, ver Souza (2011).
10. Em sua pesquisa, Silva (2009) encontrou que 90% das conferncias nacionais foram precedidas de etapas inter-
medirias municipal e/ou estadual.
sozinho ou de forma coordenada com o conselho municipal, tendo como
referncia o tema e os objetivos elencados para a conferncia nacional. Cabe ao
gestor arcar com os custos de sua realizao, que incluem desde a divulgao e
a mobilizao das pessoas at a preparao do local da conferncia, a oferta de
alimentao, a elaborao e a distribuio do material de apoio, os deslocamentos
dos participantes at o local de realizao, entre outros.
Em seguida, inicia-se o processo de mobilizao dos cidados, que so con-
vidados a participar das reunies preparatrias para a conferncia, usualmente nos
locais de atendimento da poltica, como as unidades bsicas de sade (UBS) e os
centros de referncia da assistncia social (Cras). Para estas assembleias, todos os
moradores do bairro ou regio so convidados a participar. O processo pode
durar de um a dois dias e organizado de modo que os participantes tenham acesso
a alguma refexo acerca da temtica da conferncia, geralmente propiciado por
uma palestra ou exposio realizada por convidado, e recebam informaes sobre
a poltica e as aes desenvolvidas por gestor e parceiros. Outra atividade a ava-
liao quanto pertinncia e ao desempenho da poltica municipal e a proposio
de uma agenda para a rea, seja quanto a diretrizes, seja quanto a aes. Nesta
etapa, denominada de local, regional ou distrital, so eleitos delegados que repre-
sentaro o bairro, o distrito ou a regio administrativa na conferncia municipal,
usualmente em nmero proporcional populao residente.
A etapa seguinte, a conferncia municipal, apresenta variao no nmero de
dias, principalmente em funo do tamanho do municpio, podendo ocorrer em
mais de um dia. Os delegados eleitos nas reunies ou assembleias preparatrias
iniciam seus trabalhos aprovando o regimento interno que orientar a deliberao
na conferncia. Segue-se a apresentao de palestra(s) abordando o tema da con-
ferncia, proferida(s) por especialistas ou estudiosos do tema, de modo a propiciar
algum nivelamento de informao entre os participantes, e consequente refexo.
De modo geral, a atividade seguinte ocorre em grupos de trabalho, que
discutem e deliberam acerca de propostas relacionadas ao tema e subtemas da
conferncia, que devero orientar os gestores da rea na produo da poltica
pblica. As decises dos grupos so levadas para votao em uma plenria fnal,
da qual participam todos os delegados, quando so decididas as deliberaes que
integraro o relatrio fnal da conferncia, a ser encaminhado ao gestor municipal
e ao conselho estadual, para que possa integrar os documentos que organizam
a etapa seguinte, a conferncia estadual. As deliberaes contidas neste docu-
mento tambm devem ser referendadas pelo conselho estadual e publicadas, de
modo a dar amplo conhecimento das decises e a orientar o controle pblico
acerca do seu cumprimento por gestores e demais envolvidos na poltica pblica.
Nas conferncias municipais so eleitos os delegados que participaro da conferncia
estadual representando os municpios, conforme as regras estabelecidas pelos
organizadores da etapa estadual.
As etapas seguintes as conferncias estaduais e a nacional seguem
desenhos semelhantes. As principais alteraes dizem respeito ao nmero maior
de participantes por evento j houve conferncia nacional com cerca de 3 mil
participantes , ao tempo maior de durao da conferncia dois a cinco dias e
necessidade de maior apoio dos rgos gestores estadual e nacional, uma vez que
aumentam os gastos com deslocamentos do municpio de origem para o muni-
cpio onde ocorrer a conferncia , estadia e alimentao. Os custos associados
aos processos participativos indicam o necessrio dispndio governamental para
a realizao das conferncias, o que implica a previso de recursos oramentrios
correspondentes, um indicador importante para verifcar a centralidade (ou no)
dos processos participativos na gesto governamental.
A organizao das conferncias em um sistema deliberativo, nos termos
analisados por Petinelli, Lins e Faria (2011), que tm incio no nvel local e se
estendem ao nacional, amplia signifcativamente as oportunidades de participa-
o poltica, conforme prenunciam os tericos participacionistas. As conferncias
locais/distritais/regionais e municipais so realizadas em um nvel de proximidade
que no s reduz os custos de participao, como tambm possibilita que ques-
tes concretas e relacionadas ao cotidiano das pessoas sejam por elas debatidas e
decididas, o que pode signifcar efetiva partilha de poder. Alm disso, a depender
dos desenhos adotados, as conferncias realizadas em espaos mais prximos dos
cidados podem mobilizar um nmero signifcativo de pessoas interessadas, o que
amplia seu potencial de participao.
4.2 Quem participa das conferncias de polticas pblicas?
A anlise do potencial de incluso das conferncias aponta para a necessria
observao do perfl daqueles que delas participam no intuito de verifcar se segmen-
tos da populao que tradicionalmente esto excludos de processo participativo
encontram possibilidade de maior presena, e possivelmente de expresso, nestes
espaos.
11
O desenho institucional que orienta as conferncias aponta para alguns
fatores que infuenciam a participao. Um deles que a estruturao dos espa-
os de participao e deliberao da maioria das polticas pblicas tem se dado a
partir de sujeitos coletivos, ou seja, admitem representantes de organizaes que
tm atuao na rea h algum tempo no campo da poltica em questo. Isto induz
a participao de pessoas e/ou organizaes do governo e da sociedade civil que
11. Ao apresentar proposies de critrios para avaliao de processos participativos, Souza (2011) elenca no mbito
de quem participa os seguintes: quantidade de participantes, diversidade, representatividades e grau de abertura do
processo. A incluso estaria relacionada a dois destes critrios diversidade e grau de abertura mas o foco deste
texto est, principalmente, na diversidade.
possuem algum vnculo ou trajetria na rea, na maioria das vezes, pertencentes
a uma policy community.
12

Outro aspecto do desenho trata da forma de seleo dos participantes que
tero direito a voz e voto na conferncia. Nas assembleias locais ou regionais,
ocorrem a autosseleo ou a autoapresentao voluntria, ou seja, todos tm igual
possibilidade de participar e so livres para tal. Neste momento, os princpios da
liberdade e da igualdade orientam a participao. No entanto, a partir da confe-
rncia municipal, a participao ocorre por meio de representantes, denominados
delegados, que exercem um mandato conferido pelos demais participantes da
etapa anterior, ou seja, institui-se mecanismo de representao, cujo principal cri-
trio de defnio o pertencimento a algum segmento j identifcado na prpria
regulao da participao, o que varia conforme a rea de poltica pblica no
caso da sade e da assistncia social os segmentos so o governo, os trabalhado-
res, os usurios e os prestadores de servios. As conferncias estaduais e nacio-
nais apresentam um critrio adicional, relacionado representao territorial, ou
seja, as Unidades Federadas devem estar representadas. Ressalvadas as excees, a
maioria das conferncias no estabelece critrios de discriminao positiva para
mulheres, negros, indgenas ou quaisquer minorias especfcas.
Os delegados so defnidos por um processo de escolha, que pode ser
uma pequena eleio, durante a conferncia. Mais uma vez, a maioria deles se
autoapresenta voluntariamente para representar os pares na conferncia posterior,
mas, nas etapas municipal e estadual, j h a demanda de vnculos anteriores com
organizaes, dadas as caractersticas da representao. Um estudo sobre os vnculos
institucionais dos delegados das conferncias pode atender ao que Souza (2011)
indica como critrio de representatividade daqueles que participam e parece ser
um importante caminho para conhecer melhor quais segmentos e interesses tm
sido representados nestes espaos, ainda que no seja o foco desta anlise.
Tendo cincia de que a participao nas conferncias ocorre por meio de
representantes e no de forma direta, conhecer o perfl dos participantes pode
contribuir para a compreenso de quais critrios ainda que subjetivos e no
declarados tm sido relevantes para a escolha dos delegados, e em que medida
estes espaos propiciam incluso social e poltica, ou seja, a possibilidade
de participao para estratos sociais que tm sido excludos de outros processos de
representao e/ou participao. Como destacado anteriormente, h uma distino
12. Por policy community entende-se o conjunto de atores orgnicos de certa rea de poltica pblica, pertencentes ou
no ao governo membros do Executivo e Legislativo, acadmicos, consultores, membros de organizaes da socie-
dade civil, entre outros , que compartilham o interesse e a preocupao com as questes e os problemas desta rea.
Estes atores interagem entre si independentemente de algum evento que os mobilize, o que faz com que conheam as
ideias e propostas uns dos outros. Estas comunidades variam no grau de fragmentao e abertura, mas tm em comum
o fato de acolherem diferentes ideias e propostas, debat-las, avali-las, descart-las ou no, alter-las, aperfeio-las,
advog-las em pblico (Kingdon, 1995).
entre tericos deliberacionistas quanto ao que deve estar presente nas deliberaes:
todos os segmentos interessados ou todos os discursos existentes. A verifcao dos
discursos demandaria um tipo de pesquisa com desenho diferenciado do
proposto neste estudo, com foco nos processos deliberativos. Por seu turno, o rol
dos segmentos interessados varia conforme a rea de poltica pblica em questo
e pode ter uma mirade de tipo de organizaes, o que tambm demandaria um
desenho de pesquisa diferente.
Neste estudo, de carter exploratrio, optou-se por verifcar aspectos demogr-
fcos relacionados aos segmentos que tm participao assegurada na conferncia e
que possam indicar se estratos populacionais que tm tido maior difculdade de
insero social e poltica encontram nestes espaos a possibilidade de expresso. A
ideia verificar se o princpio da inclusividade, propugnado pelos tericos
deliberacionistas, de que todos devem ter igual oportunidade de participar,
encontra ressonncia nas conferncias, ou se as desigualdades socioeconmicas
preexistentes interferem ou se reproduzem nestes espaos, limitando a participao.
Para isso, so utilizados dados produzidos por duas pesquisas que podem
contribuir para a melhor compreenso deste potencial inclusivo das conferncias,
sem pretenso de que se constituam afrmaes gerais. Uma primeira pesquisa foi
realizada pela Vox Populi, em 2011, e entrevistou uma amostra da populao em
geral acerca das suas prticas de participao, cujos dados so apresentados con-
forme a etapa da conferncia ou o nvel de governo. Este um aspecto relevante,
uma vez que a escala tem sido apontada como importante elemento defnidor da
participao (Dahl, 2001).
J os dados relativos pesquisa do PRODEP, realizada com uma amostra
composta por 115 delegados que participaram da Ceas-MG 2009, so apresenta-
dos conforme o segmento do participante, distino que tem sido apontada como
fator relevante para a deliberao (Cunha, 2009; Almeida, 2010). Considera-se
que as distines em relao escala (nvel de governo) e aos segmentos que
participam das conferncias apontam elementos que podem subsidiar pesquisas
futuras e, por isso, os dados das duas pesquisas so apresentados conjuntamente e
em percentuais, o que possibilita a sua melhor comparao.
A pesquisa da Vox Populi detectou que 41,8% dos entrevistados j tinham
ouvido falar de conferncias, mas apenas 143 deles (6,5%) participaram de
alguma, sendo 36,2% no nvel local/distrital/regional, 41,5% no municipal, 15%
no estadual e 7,3% no nacional. Aqueles que no participaram alegaram como
principais motivos para no faz-lo a falta de tempo (34%), a falta de interesse
por poltica (28%) e no ter sido convidado a participar (25%), sendo que 23,8%
deles informaram que gostariam de participar futuramente. Apenas 2,1% ale-
garam no ter condies fnanceiras para participar, ou seja, uma parcela muito
pequena dos pesquisados alega especifcamente sua condio social como motivo
da no participao, o que confrmado pela informao de que a maioria dos
que participaram (88,8%) o fzeram mesmo sem apoio fnanceiro algum.
A signifcativa disposio para participar, mesmo sem o respectivo apoio
fnanceiro, provavelmente est associada escala, uma vez que a maioria dos par-
ticipantes esteve em conferncias locais/distritais/regionais ou municipais. Neste
nvel, o custo da participao reduzido e parece ser possvel que os prprios
participantes tenham arcado com eles. Nos demais nveis, os custos so mais sig-
nifcativos e, geralmente, so cobertos pelos gestores municipais, quando enviam
seus representantes, e pelos gestores estaduais para apoio aos participantes oriun-
dos da sociedade civil.
A pesquisa realizada com a populao em geral mostra que a faixa etria
dos participantes das conferncias encontra-se entre 19 e 59 anos, em todos os
nveis de governo. Enquanto a pesquisa com os delegados da Ceas-MG evidencia
uma maior presena de pessoas na faixa etria entre 35 e 59 anos, envolvendo,
portanto, menor parcela de jovens. A participao e a observao de diversas con-
ferncias, ao longo dos ltimos quinze anos, tambm permitiram identifcar uma
menor participao de jovens a exceo est na Conferncia da Juventude e
pode indicar que eles tm pouco interesse em participar de espaos polticos
(Telles e Dias, 2010)
13
ou tm buscado outras formas de participao poltica,
como protestos e outras manifestaes em redes sociais, por meio da internet
(Santos, 2010).
TABELA 1
Participantes por faixa etria e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Faixa etria
Conferncias
Local/regional Municipal Estadual Nacional
At 18 anos 2,1 2,8 5,1 0
De 19 a 34 anos 42,6 39,8 48,7 47,4
De 35 a 59 anos 47,9 47,2 41 42,1
Acima de 60 anos 7,4 10,2 5,1 10,5
Total 100 100 100 100
13. Segundo Telles e Dias (2010), h poucas pesquisas que indicam a opinio dos jovens sobre poltica. Em uma delas,
realizada em Belo Horizonte, com jovens eleitores entre 18 e 24 anos, as autoras encontraram que 82% dos jovens no
tinham interesse por poltica, desconando de partidos polticos e no acreditando que seriam ouvidos por lideranas
polticas. Apenas 56% deles consideraram a poltica como um tema importante, entre outros, como lazer, trabalho,
religio etc., embora tenham a democracia como valor a ser preservado.
TABELA 2
Participantes por faixa etria e segmento
(Em %)
Faixa etria
Segmentos
Trabalhadores Prestadores de servios Usurios Governo
No
respondeu
Total
At 18 anos 0,9 0 0 0,9 0 1,8
De 19 a 34 anos 5,1 3,5 3,5 14,7 0 26,8
De 35 a 59 anos 7 11,3 16,5 29,6 0,9 65,3
Acima de 60 anos 0 2,6 1,7 0,9 0,9 6,1
Total 13 17,4 21,7 46,1 1,8 100
Fonte: PRODEP (2009).
As desigualdades decorrentes do fator gnero tm sido apontadas como
relevantes para restringir a participao feminina nos espaos da poltica (Matos,
2010). No que se refere ao recorte de gnero, a pesquisa com a populao em
geral mostra que a participao das mulheres decresce conforme aumenta a escala,
ou seja, elas participam mais nos nveis municipal e estadual e menos no nacional
(tabela 3). Ao se considerar que a populao de mulheres no Brasil de 51%,
as etapas municipais e estaduais tm representao de mulheres acima da faixa
populacional em geral.
J os dados da Ceas-MG mostram uma forte presena feminina na con-
ferncia (67%), acima do percentual da populao em geral e mesmo dos
dados da Vox Populi para as conferncias estaduais. A maior presena feminina
na assistncia social possivelmente est relacionada sua trajetria, fortemente
identifcada com as mulheres, quer sejam como trabalhadoras quer sejam
como usurias, diferentemente de outras reas temticas, como cincia e tec-
nologia, fortemente marcadas pela presena masculina, o que aponta para a
importncia da dependncia da trajetria ao se analisarem algumas dimenses
da participao.
TABELA 3
Participantes por sexo e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Sexo
Conferncias
Masculino 50 41,7 43,6 52,6
Feminino 50 58,3 56,4 47,4
Total 100 100 100 100
TABELA 4
Participantes por sexo e segmento
(Em %)
Sexo
Segmentos
Trabalhadores
Prestadores
de servios
Usurios Governo
No
respondeu
Total
Masculino 1,7 10,4 7,8 7 1,8 28,7
Feminino 11,3 7 13 36,5 0 67,8
No
respondeu
0 0 0,9 2,6 0 3,5
Total 13 17,4 21,7 46,1 1,8 100
As pesquisas analisadas apontam que a escala pode ser um fator determi-
nante para a reduo da participao de mulheres, assim como o tipo de poltica
pblica parece ser fator relevante para tal. Uma possvel explicao para a maior
participao das mulheres no nvel local pode residir no fato de que elas consi-
gam conciliar suas tarefas do cotidiano com mais esta atividade, o que no deve
ser possvel quando a participao ocorre nos demais nveis e o que implica um
distanciamento no tempo e no espao. As difculdades aumentam quando no
h o aporte de apoios que viabilizem esta participao, como creches ou servios
de cuidadores para as crianas nos locais das conferncias ou o fnanciamento de
estadia para as crianas que demandam cuidados especiais.
14
Em que medida o fator raa/cor interfere na participao relacionada s con-
ferncias? Os dados colhidos pela pesquisa junto populao em geral (tabela
5) mostram que a participao de negros e pardos prevalece sobre a participao
de brancos nas etapas local/regional (56,4%) e estadual (51,3%), equivalendo
no nvel municipal (50%) e decrescendo na etapa nacional (47,4%). Nos dois
primeiros nveis, a participao fca ligeiramente acima dos dados populacionais
recentes, que informam que a populao brasileira constituda por 50,7% de
negros e pardos (IBGE, 2010). No nvel nacional, o percentual de participao
de negros cai para 47,4%.
Na Ceas-MG, a participao de brancos praticamente equivale de negros e
pardos (tabela 6). No entanto, ao serem observados os dados por segmento verifca-
se a predominncia de brancos no governo, a equivalncia entre brancos e pardos
como prestadores de servios e a predominncia de negros e pardos como usurios.
Considerando a especifcidade dos usurios da assistncia social, cuja maioria
oriunda dos estratos mais pobres da populao, pode-se dizer que a proporo de
14. A VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2011, assegurou s mulheres com lhos
portadores de algum tipo de decincia a participao no evento, cobrindo gastos com estadia e alimentao para ambos.
negros e pardos cerca de 100% maior entre eles do que de brancos, o que aponta
que a condio de vulnerabilidade tem signifcativa associao com raa/cor.
TABELA 5
Participantes por raa/cor e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Raa/cor
Conferncias
Branco 43,6 50 48,7 52,6
Negro 17 15,7 20,5 21,1
Pardo 39,4 34,3 30,8 26,3
Amarelo 0 0 0 0
Indgena 0 0 0 0
Total 100 100 100 100
Obs.: a inexistncia de dados para amarelos e indgenas decorre do tipo de pesquisa realizado e no de sua efetiva ausncia
nas conferncias.
TABELA 6
Participantes por raa/cor e segmento
(Em %)
Raa/cor
Segmentos
Trabalhadores
Prestadores
de servios
Usurios Governo No resopndeu Total
Branco 5,2 7,8 5,2 25,2 0,9 44,3
Preto 0 1,7 4,3 4,3 0 10,3
Pardo 7,8 7 7,8 11,3 0,9 34,8
Amarelo 0 0 1,7 2,6 0 4,3
Indgena 0 0 0,9 0 0 0,9
Outro 0 0,9 0,9 1,8 0 3,6
No respondeu 0 0 0,9 0,9 0 1,8
Total 13 17,4 21,7 46,1 1,8 100
Os dados das pesquisas indicam que a incluso de negros e pardos tem ocorrido
nas conferncias, uma vez que os percentuais de participantes esto prximos aos da
populao em geral. A diferena mais signifcativa ocorre nas conferncias nacio-
nais, quando esta participao decresce. Nestes casos, uma hiptese a ser verifcada
se o fator raa/cor estaria associado ao fator escolaridade, que se mostrou bastante
signifcativo, como se ver mais adiante. Todavia, o segmento tambm se apresentou
como um fator de distino, uma vez que usurios so predominantemente negros.
Caberia verifcar se estas propores se mantm em outras reas de poltica pblica.
A escolaridade tem sido apontada como o principal fator de mobilidade
social, produzindo efeitos polticos importantes (Peixoto e Renn, 2011). Assim,
pode-se questionar quais seriam os impactos do nvel de escolaridade na partici-
pao propiciada pelas conferncias. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografa
e Estatstica (IBGE, 2010), a situao das pessoas ocupadas no Brasil, caso da
maioria dos entrevistados nas duas pesquisas, 7,7% delas sem escolaridade, 42%
com ensino fundamental (32,6% incompleto e 9,4% completo), 33,7% com
nvel mdio (6,7% incompleto e 27% completo) e 16,1% com nvel superior
(5% incompleto e 11,1% completo).
Os dados da pesquisa realizada com a populao em geral pela Vox Populi
mostram que h alteraes signifcativas no perfl dos participantes conforme a
escolaridade. Considerando-se a escala ou a etapa da conferncia, h um forte
decrscimo de pessoas com nvel mdio (de 38,3% para 10,5%) e um aumento
na participao daquelas com ensino fundamental (de 24% para 31,6%), nvel
superior (de 28,7% para 36,8%) e ps-graduao (de 8,5% para 21,1%), neste
ltimo caso em mais de 100% (tabela 7). A escolaridade parece ter signifcncia
quando se trata de escala, com maior participao de pessoas com nvel superior e
ps-graduao no nvel nacional, estas ltimas com o crescimento de quase 250%
em relao ao nvel local.
Entre os participantes da Ceas-MG, h predominncia de pessoas com
ensino superior nos segmentos dos trabalhadores (12,1%), prestadores de servios
(9,5%) e, especialmente, no governo (39,1%), enquanto entre os usurios preva-
lece os que detm escolaridade no nvel mdio de ensino (12%), conforme mostra
a tabela 8. Os dados de escolaridade, comparados com os relativos ao nvel esta-
dual encontrados pela Vox Populi, apontam para o dobro de participantes com
ensino superior, concentrados no segmento do governo. Uma possvel explicao
para isto pode estar nas determinaes legais para a rea da assistncia social, que
exigem a formao superior para o exerccio das atividades no mbito pblico.
TABELA 7
Participantes por nvel de escolaridade e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Nvel de escolaridade
Conferncias
Ensino fundamental (incompleto/completo) 24,5 27,8 17,9 31,6
Ensino mdio (incompleto/completo) 38,3 40,7 35,9 10,5
Ensino superior (incompleto/completo) 28,7 24,1 33,3 36,8
Ps-graduao 8,5 7,4 12,8 21,1
Total 100 100 100 100
TABELA 8
Participantes por nvel de escolaridade e segmento
(Em %)
Segmentos
Trabalhadores
Prestadores de
servios
Usurios Governo
No
respondeu
Total
Sem escolaridade 0 0 0,9 0 0 0,9
Ensino fundamental (incompleto/
completo)
0 1,8 2,6 0 0 4,4
Ensino mdio (incompleto/completo) 0,9 5,2 12,2 6,1 1,8 26,2
Ensino superior (incompleto/completo) 12,1 9,5 6 39,1 0 66,7
No respondeu 0 0,9 0 0,9 0 1,8
Total 13 17,4 21,7 46,1 1,8 100
Os dados de ambas as pesquisas evidenciam que as pessoas que participam
das conferncias, de modo geral, possuem escolaridade acima daquela que carac-
teriza a populao brasileira em geral, especialmente no que se refere ausncia
de escolaridade e ao ensino superior. No entanto, o nvel de escolaridade no foi
fator restritivo para a participao dos usurios da assistncia social que apresen-
taram percentuais inferiores populao em geral para quase todos os nveis de
escolaridade exceto para sem escolaridade. Aqui pode estar operando um impor-
tante critrio de incluso baseado na condio de usurio e na sua especifcidade,
quando se trata desta rea de poltica pblica. As regras que estruturam a partici-
pao na assistncia social alteram uma tendncia de excluso em decorrncia do
nvel de escolaridade, fator que demonstra ter um impacto signifcativo na deter-
minao da participao. Ou seja, se no houvesse a determinao normativa de
que este segmento estivesse presente na conferncia, o processo poltico em si no
asseguraria a participao de pessoas com menos nvel de escolaridade.
Outro fator que tem sido apontado como determinante para a participao
poltica a posio que os indivduos ocupam na estrutura social e que est relacionada
sua capacidade produtiva e sua renda. Nesta perspectiva, h tericos elitistas que
consideram que o interesse por poltica e pela participao nos espaos polticos
estaria mais presente nos estratos sociais superiores, inclusive gerando apatia nos
estratos sociais inferiores. Um primeiro fator relacionado a esta dimenso, portanto,
diz respeito situao das pessoas no mercado de trabalho. A Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD) relativa aos anos de 2008 e 2009 informa que
58,6% das pessoas em idade ativa estavam ocupadas (IBGE, 2010).
Ao se constatar o percentual de pessoas ocupadas que participam das confe-
rncias, verifca-se que ele superior ao da populao em geral: 68,4% na pesquisa
com a populao em geral, e 84,5% na pesquisa com delegados da Ceas-MG.
No entanto, h distines importantes quando comparados os dados das pesqui-
sas. A realizada pela Vox Populi aponta um maior percentual de trabalhadores
por conta prpria ou autnomos (26,3%) quando comparado ao percentual da
PNAD para a populao brasileira, que de 20,5%, (tabela 9), para todas as
etapas de conferncia. Este percentual supera o daqueles que esto na mesma
situao na Ceas-MG (7,8%), conforme a tabela 10. Pode-se perguntar, ento, se
seria a condio de autnomo um facilitador para a participao, uma vez que este
tem maior liberdade na defnio de seus compromissos se comparado condio
de um trabalhador formal, que deve se submeter s regras de seu empregador.
No que se refere Ceas-MG, chama ateno o alto percentual de partici-
pantes oriundos do governo funcionrios pblicos , que somam 51,3%, bem
acima daquele encontrado na pesquisa da Vox Populi, de 15,8%. No entanto, este
um dado esperado, uma vez que o desenho institucional deste tipo de confern-
cia reserva ao governo cerca de 50% das vagas, conforme a distino e a repartio
dos segmentos, estabelecidas nos seus instrumentos normativos e que tratam da
participao institucionalizada.
TABELA 9
Participantes por ocupao e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Posio na ocupao
Conferncias
Empregado com carteira 25,5 19,4 28,2 26,3
Funcionrio pblico 19,1 21,3 25,6 15,8
Autnomo 28,7 26,9 25,6 26,3
Desempregado 2,1 5,6 0 5,3
Inativo 13,8 18,5 10,3 5,3
Total 100 100 100 100
TABELA 10
Participantes por ocupao e segmento
(Em %)
Posio na ocupao
Segmentos
Trabalhadores
Prestadores
de servios
Usurios Governo
No
respondeu
Total
Empregado com carteira 6,1 6,1 5,2 7,9 0 25,3
Funcionrio pblico 4,3 5,2 4,3 36,5 0,9 51,2
Autnomo 2,6 0,9 3,6 0 0,9 8
Desempregado 0 0 4,3 0 0 4,3
(Continua)
Posio na ocupao
Segmentos
Trabalhadores
Prestadores
de servios
Usurios Governo
No
respondeu
Total
Inativo 0 5,2 4,3 0 0 9,5
No respondeu 0 0 0 1,7 0 1,7
Total 13 17,4 21,7 46,1 1,8 100
Ainda relacionada dimenso da posio na estrutura social, a renda outro
fator que tem sido destacado, especialmente dadas as condies de desigualdade
que tm caracterizado a sociedade brasileira neste aspecto. O rendimento mdio
mensal das pessoas ocupadas, segundo a PNAD, era de R$ 1.088,00 (um mil
e oitenta e oito reais), o que equivaleria a cerca de pouco mais de dois salrios
mnimos (SMs) para o perodo pesquisado (IBGE, 2010).
Tendo esse dado como referncia, verifca-se que a maior parte das pessoas que
participou das conferncias, conforme pesquisa da Vox Populi, possua rendimento
acima do mdio, sendo 73,5% no nvel local/regional, 62,9% no nvel municipal,
66,6% no nvel estadual e 72,8% no nvel nacional. No entanto, h variaes
relevantes no padro de renda quando se observa a escala: aumento signifcativo da
participao nas conferncias de pessoas com renda de at um SM (de 5,3% para
10,5%) e superior a vinte SMs (de 2,2% para 10,6%), decrscimo da participao
dos que ganham entre um e dois SMs e quatro e cinco SMs (tabela 11). As con-
ferncias nacionais, portanto, parecem propiciar a incluso dos que se situam na
menor faixa de renda (at um SM) na mesma proporo que as conferncias muni-
cipais, em um percentual equivalente aos que possuem renda superior a vinte SMs.
A pesquisa com os delegados da Ceas-MG aponta que 79,2% dos parti-
cipantes possuam renda superior a dois SMs, ainda que a maior concentrao
esteja na faixa de dois a cinco SMs, especialmente para os segmentos dos traba-
lhadores e do governo, fcando os usurios com predominncia na faixa de um a
dois SMs, conforme mostra a tabela 12.
TABELA 11
Participantes por renda e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Faixa de renda
Conferncias
At 1 SM 5,3 10,2 2,6 10,5
1 a 2 SMs 21,3 26,9 30,8 15,8
2 a 5 SMs 39,4 35,1 43,5 36,8
(Continuao)
(Continua)
Faixa de renda
Conferncias
5 a 10 SMs 23,4 19,5 10,2 20,1
10 a 15 SMs 6,4 4,6 7,7 5,3
15 a 20 SMs 2,1 0,9 0 0
Acima de 20 SMs 2,2 2,8 5,2 10,6
Total 100 100 100 100
TABELA 12
Participantes por renda e segmento
(Em %)
Faixa de renda
Segmentos
Trabalhadores Prestadores de servios Usurios Governo
No
respondeu
Total
1 a 2 SMs 1,7 5,2 11,3 2,6 0 20,8
2 a 5 SMs 6,1 4,4 4,3 29,6 1,8 46,2
5 a 10 SMs 4,3 2,6 1,8 11,3 0 20
10 a 15 SMs 0,9 1,7 0 2,6 0 5,2
15 a 20 SMs 0 0,9 0 0 0 0,9
Acima de 20 SMs 0 1,7 0 0 0 1,7
Sem renda 0 0 4,3 0 0 4,3
No respondeu 0 0,9 0 0 0 0,9
Total 13 17,4 21,7 46,1 1,8 100
Os dados apresentados por ambas as pesquisas mostram que a posio na
estrutura social no tem sido fator determinante para excluso, mas apontam
questes relevantes relacionadas incluso. Uma primeira questo a predomi-
nncia de pessoas ocupadas, talvez em decorrncia do desenho institucional destes
espaos, que condicionam a participao com uma trajetria de participao e/
ou pertencimento a organizaes governamentais e no governamentais. No caso
da Ceas-MG, por exemplo, s h desempregados entre os usurios. Tambm
a condio de renda mostrou-se signifcativa, especialmente quando considerada a
escala, em que maior renda compe com maior escolaridade um importante
diferencial. No caso da Ceas-MG, as desigualdades de renda entre os participantes
so bem menores que as encontradas na pesquisa realizada pela Vox Populi, inclu-
sive quando observado o nvel estadual, o que pode indicar que o tipo de poltica
pblica, bem como o nvel de governo, pode se constituir em fator importante
para propiciar a incluso de pessoas com menor renda.
(Continuao)
5 CONCLUSES
Este estudo teve como objetivo verifcar o potencial das conferncias de polticas
pblicas, importantes inovaes da democracia, para promover incluso social e
poltica de segmentos da populao tradicionalmente identifcados como ausen-
tes de importantes espaos polticos. Os dados disponveis sobre a situao socio-
econmica da populao brasileira indicam que tem havido algumas importantes
alteraes no quadro de desigualdade, com melhoras concretas para os estratos
sociais em maior desvantagem econmica, mas singelas frente ao grande desafo
que ainda persiste, que reduzir signifcativamente a distncia entre os mais ricos
e os mais pobres. Buscou-se, assim, verifcar se estas desigualdades tambm per-
sistem e se informam a participao nas conferncias.
A democracia, por sua vez, tem sido identifcada como o regime poltico
que pode contribuir para a alterao do quadro de desigualdade, uma vez que
ela possibilita que os diferentes interesses presentes na sociedade se organizem
em associaes, grupos ou movimentos sociais e estes, por sua vez, pressionem os
governos para a soluo desta questo. Tambm possibilita que haja alternncia
de governos, o que pode levar grupos polticos com projetos mais igualitrios a
implementarem polticas pblicas e medidas socioeconmicas que alterem este
quadro. Em um aspecto mais geral, a democracia percebida como o regime de
governo que possibilita a participao dos cidados em processos de deciso
poltica, o que em um sentido ampliado inclui as conferncias de polticas pblicas.
O debate interno teoria democrtica deliberacionista, que trata da igualdade
deliberativa, tem apontado dois possveis caminhos para se assegurar a legitimidade
das decises tomadas em processos participativos sustentados na deliberao: a
incluso do maior nmero de pessoas de forma a abarcar a pluralidade da sociedade
ou a incluso de todos os discursos existentes sobre uma determinada temtica.
Neste estudo, optou-se por verifcar o potencial inclusivo das conferncias tendo
como referncia a primeira alternativa, ou seja, verifcar se e em que medida elas
so espaos que propiciam a incluso de segmentos sociais que tm estado
alijados de processos de participao poltica na sociedade brasileira. Fica para
uma agenda futura de pesquisa a verifcao da incluso dos diferentes discursos,
o que demanda um desenho de pesquisa bem especfco.
Por ser um estudo exploratrio, as concluses apresentadas no tm a pre-
tenso de ser generalizveis, mas, sim, de servir como apontamentos para ins-
tigar futuras pesquisas, que venham a ampliar e/ou a aprofundar aspectos aqui
tangidos. A anlise dos dados apresentados aponta alguns indcios importantes.
Um primeiro que o nvel de governo importa, ou seja, a escala fator que pode
propiciar ou restringir a participao de alguns segmentos populacionais. Isto
fcou evidente quando se trata da participao de pessoas idosas, mulheres, pessoas
negras e pardas, pessoas com ensino mdio e superior/ps-graduao, inativos e
pessoas com renda inferior a dois SMs e superior a vinte SMs.
Entre as caractersticas demogrfcas analisadas, pode-se perceber que h
certo equilbrio na participao de homens e mulheres quando se trata de par-
ticipantes de conferncias em geral, assim como na participao de brancos e
negros/pardos, ou seja, ainda que de forma no intencional, pois no h critrios
especfcos que delimitem algum tipo de discriminao positiva destes segmentos,
as conferncias tm includo mulheres e negros, observadas as diferenas quando
se trata de escala, apontadas no texto.
Os fatores que se mostraram mais relevantes para a reproduo da desi-
gualdade foram escolaridade e renda. Ainda que pessoas com baixa escolaridade
estejam participando, o percentual de pessoas com nvel mdio e nvel superior/
ps-graduao est muito acima da mdia da populao nacional, especialmente
se observada a escala. Isto tambm se aplica renda, ainda que as conferncias
tambm tenham propiciado a participao de pessoas com baixa renda, mas em
um percentual inferior ao da populao em geral.
O tipo de poltica pblica tambm se mostrou um fator relevante. Os dados
sobre sexo dos entrevistados da Ceas-MG confrmam a presena massiva de mu-
lheres nesta rea de poltica pblica (assitncia social), o que possibilita levantar
a hiptese da dependncia da trajetria da rea para a prevalncia de homens ou
mulheres. Outro aspecto que parece ser importante a regulao da poltica p-
blica, uma vez que no segmento do governo na Ceas-MG predominam pessoas
com nvel superior, exigncia que tem alterado os quadros de funcionrios pbli-
cos nesta rea. Outro fator que aponta para esta especifcidade a escolaridade e
renda, se considerados os usurios da poltica. Estes fatores sexo, escolaridade e
renda relacionados assistncia social so bastante diferentes daqueles encon-
trados para participantes de conferncias em geral e reforam a importncia da
rea de poltica pblica para alguns dos resultados.
Por fm, cabe lembrar que as conferncias de polticas pblicas so com-
postas por delegados, escolhidos entre os pares, que os representaro e aos seus
interesses e demandas. Vale refetir sobre os motivos que levam os participan-
tes das conferncias a escolher como seus representantes (os delegados) pessoas
com maior escolaridade e renda. Entre as hipteses, poderiam ser apontados o
tipo de deliberao ou a complexidade do debate destes espaos, que estariam
estimulando a tecnifcao ou burocratizao das conferncias. De toda forma,
cumpre perguntar quais os possveis arranjos institucionais que contribuiriam
para a maior incluso daqueles com menor escolaridade e renda. Estas e outras
muitas questes devem instigar novos estudos sobre este importante espao de
participao democrtica.
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CAPTULO 7
REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS:
ESTABELECENDO UMA AGENDA DE PESQUISA
1 INTRODUO
As conferncias de polticas pblicas tornaram-se importantes instrumentos
de ampliao da participao social no Brasil, nos trs nveis da Federao.
A vitalidade da participao no nvel nacional uma das novidades do processo
conferencista. Os experimentos participativos no pas, geralmente de tamanho
restrito e limitados esfera local, refetiam, at ento, o diagnstico da teoria
poltica sobre os limites que a escala
1
impe incluso dos cidados nas decises
governamentais. Conforme argumenta Robert Dahl (2001, p. 125), quanto
mais cidados uma unidade democrtica contm, menos esses cidados podem
participar diretamente das decises do governo e mais eles tm de delegar a outros
essa autoridade. As conferncias, deste modo, so uma maneira inovadora de
efetivar a participao nacional em sociedades complexas e plurais. A presena
de etapas preparatrias e de um processo escalonado municipal, regional e
estadual so algumas das caractersticas que viabilizam a participao nacional.
A partir de distintos momentos de deliberao, que se articulam de um nvel a
outro, diferentes temas so tratados e atores envolvidos. Tal dinmica possibilita
a construo coletiva de diretrizes nacionais para uma determinada poltica pblica,
a partir da interao de atores sociais e governamentais, com distintas experincias
participativas, temticas e de gesto. Dados do governo federal estimam que mais
de 5 milhes de pessoas tenham participado nas diferentes etapas (Brasil, 2010).
No obstante o xito da participao cidad, este trabalho defende que o
dilema da escala resolvido parcialmente. Quanto maior o nvel de realizao da
conferncia, menos o cidado participa diretamente e mais a autoridade delegada
a representantes. A diferena em relao ao pressuposto dahlsiano da primazia da
representao em contextos de larga escala que a representao nas conferncias
no exercida apenas por atores governamentais, devidamente autorizados pelo
voto de todos. A sociedade civil tambm atua como representante, o que aponta
1. Considerando a extenso territorial, o nmero de pessoas envolvidas, o tempo para se tomar decises e a comple-
xidade das questes nas sociedades modernas.
para dois problemas centrais que precisam ser enfrentados na compreenso das
conferncias: i) como se d a incluso destes atores; e ii) quais so as possibilidades
de controle democrtico. O presente captulo se ocupa destas questes, visto que
a qualidade da representao impacta na efetividade das conferncias. Lembrando
que, entre as apostas dos autores deste livro, as conferncias so vistas como
espaos de expresso da pluralidade de demandas sociais e de democratizao das
relaes entre Estado e sociedade. Embora no seja objeto deste texto avaliar a
efetividade das conferncias na proposio de polticas pblicas, plausvel afrmar
que a defnio de quem e como se representa central para a democratizao
deste experimento.
O olhar para esta experincia especfca de representao da sociedade civil no
Brasil insere-se num debate mais amplo na academia, que aponta para as dinmicas
de representao geradas pela participao. Apesar das aproximaes com estes estu-
dos, este estudo considera que as instituies participativas (IPs) no pas demandam
uma interpretao diferenciada da legitimidade da representao. O estabelecimento
de uma agenda de pesquisa da relao entre representao e conferncias precisa
considerar suas diferenas em relao s esferas informais de mobilizao e presso
sociais geralmente foco da literatura internacional. Entre elas esto a presena
de um processo de autorizao de seus representantes, que, apesar de limitado,
distinto da simples apresentao voluntria de atores para participar do poder deli-
berativo, o qual envolve discusso e deciso; e de um sistema formal de incluso de
arenas e atores, que pode contribuir para a articulao com o representado.
O captulo divide-se em trs sees, alm desta introduo. Na segunda
seo, apresenta o debate terico contemporneo sobre representao poltica e
os elementos centrais que justifcam uma mudana de rota em relao exclusi-
vidade da representao eleitoral e da esfera do Estado como local de tomada de
decises. Na terceira, refete sobre as conferncias nacionais (CNs), ressaltando
os desafos para incluso da pluralidade a partir de suas especifcidades no campo
da produo e proposio de polticas pblicas. Para responder primeira ques-
to sobre a forma de incluso dos atores, prope quatro indicadores de anlise,
que visam captar a capacidade de as conferncias inclurem a pluralidade social.
Como se ver na discusso terica, a tenso entre representao e representati-
vidade grau em que decises refetem os interesses da sociedade um dos
dilemas contemporneos que esto no horizonte dos processos participativos. Em
relao segunda questo, o controle democrtico do representante, o artigo pro-
pe avaliar o relacionamento e a articulao deliberativa entre atores e diferentes
esferas, tomando como referncia a discusso atual da teoria de sistemas delibera-
tivos (Mansbridge et al., 2012). A organizao federativa e sistmica das polticas
pblicas no pas, com diferentes graus de organizao entre as reas de polticas,
uma caracterstica que no pode ser desprezada na avaliao da interao que
175 Representao Poltica e Conferncias
ocorre entre IPs, Estado e sociedade. Na seo conclusiva, o trabalho defende que
a tentativa de avaliar a legitimidade das conferncias est fadada a um debate est-
ril se concentrada na presena ou ausncia de autorizao, o que no implica em
desateno aos processos de incluso e controle democrtico. Entender as espe-
cifcidades e diferentes funes das conferncias um passo inicial para a criao
de uma agenda pblica de aperfeioamento da representao, entendida em sua
dinmica processual e contingente.
A proposta metodolgica deste texto tanto normativa sugerir dimenses
para compreenso da legitimidade democrtica das conferncias, a partir de sua
capacidade de expressar a pluralidade social quanto emprica apontar preli-
minarmente como estes processos esto se desenvolvendo. Para isto, utiliza dados
secundrios de pesquisas de uma variedade de autores e centros de investigao.
2 O DEBATE CONTEMPORNEO SOBRE REPRESENTAO:
DO ESTADO PARA A SOCIEDADE CIVIL
A constatao de que atores da sociedade civil esto de fato vocalizando interesses
sociais, principalmente nos espaos de participao institucionalizada, como os
conselhos, conferncias e oramentos participativos no Brasil, tem demandado
uma interpretao diferenciada sobre a legitimidade democrtica destes atores
(Lavalle, Houtzager e Castello, 2006; Avritzer, 2007; Abers e Keck, 2008a; 2008b;
Almeida, 2011). Ao apontar para novas formas de representao, que se desenvol-
vem em diferentes nveis e domnios da poltica no eleitoral, os estudos desafam
a compreenso tradicional da representao poltica que a associa com os princ-
pios de autorizao, igualdade matemtica (um homem, um voto) e monoplio
territorial (Avritzer, 2007). Desta maneira, a aplicao do conceito de representa-
o a contextos especfcos demonstra que seus princpios defnidores esto aqum
das prticas sobre as quais discorrem.
A presena do consentimento como fonte da legitimidade do poder poltico
tema central no debate moderno sobre representao poltica, desde Hobbes,
o qual a defne como o ato de agir no lugar do outro como agente autorizado.
Com o advento do sufrgio universal, a base do consentimento e da delegao
dos representantes foi ampliada, promovendo o encontro entre representao e
democracia. As eleies permitem aos cidados se sentirem representados por
dois motivos. Primeiro, porque operacionalizam a participao dos cidados e a
expresso de suas preferncias ao considerar de forma matematicamente igual o
voto de cada indivduo. Segundo, a eleio tambm o momento de realizao
da accountability, pois possibilita o veredito dos cidados em relao s posies
assumidas ou propostas pelos representantes para a formao da agenda pblica.
Apesar do avano democrtico do sufrgio, alguns acontecimentos do incio
do sculo XX, como a crescente industrializao, burocratizao e demandas por
maior participao das massas, deram lugar a uma leitura realista do processo poltico.
A difculdade de conciliar a representao com a representatividade levou alguns
tericos a advogarem um realismo estreito, transformando a poltica em espao
de competio entre elites. Conforme destaca Miguel (2003, p. 135), o principal
rebaixamento que o liberalismo provocou no ideal democrtico foi o descarte da
autonomia como algo utpico, inalcanvel, quando no, potencialmente perigoso
(uma vez que pode conduzir tirania da maioria). A democracia reduziu-se ao
usufruto das liberdades na esfera privada, e circulao das elites na esfera poltica.
Na atualidade, a constatao de que a institucionalizao da representao
no garante a representatividade correspondncia com a vontade ou interesse
dos representados vem levando alguns autores a destacar os limites da represen-
tao eleitoral para incluso da pluralidade (Lavalle et al., 2006, p. 54). A soluo
para a representatividade visa superar a concepo monista de legitimidade, com
foco na autorizao de todos, reavivando a pluralidade das formas de representar
e ser representado, exercidas fora da dimenso eleitoral. Os exemplos de repre-
sentao no eleitoral so variados, englobando espaos formais e informais, de
dimenso local, nacional e global, bem como atores distintos: especialistas, mo-
vimentos e organizaes sociais, grupos de interesses, ativistas, organizaes no
governamentais, mdia, grupos identitrios etc.
bom lembrar que este no um debate completamente novo. A literatura
participacionista e deliberacionista avanou nas ltimas dcadas a respeito do
papel da sociedade civil na produo de decises mais plurais e democrticas. Todavia,
o foco na participao de todos ou em uma esfera pblica aberta e inclusiva
desviou o olhar das desigualdades participativas, no que se refere incluso dos
distintos indivduos no processo participativo e deliberativo. Embora a teoria
deliberativa tenha se distanciado da defesa da participao em termos numricos
e apostado na qualidade discursiva e na formao autnoma das preferncias,
ela no explica porque aqueles que no participam de um processo deliberativo
deveriam consider-lo legtimo (Parkinson, 2003). Ou seja, o princpio D do
discurso
2
segundo o qual so vlidas as normas de ao s quais todos os pos-
sveis atingidos poderiam dar o seu assentimento, na qualidade de participantes
2. De acordo com Habermas (2003, p. 143), o princpio D do discurso explica o ponto de vista sob o qual possvel
fundamentar imparcialmente uma norma de ao, haja vista que est fundado em condies simtricas de reconheci-
mento de formas de vida estruturadas comunicativamente. Logo, o resultado de um processo deliberativo entre atores
da sociedade civil seria legtimo por incluir todos os afetados na produo das normas. A validade da democracia est
relacionada ao processo de argumentao entre indivduos que se reconhecem como iguais na utilizao da lingua-
gem. O bem comum emerge do assentimento da pluralidade de atores participantes. O problema , quando se olha
para os espaos de expresso da sociedade civil, nem todas as pessoas afetadas pelas decises esto envolvidas na sua
produo e deliberao, colocando desaos s concepes clssicas da democracia deliberativa sobre a legitimidade
das discusses na esfera pblica.
de discursos racionais no se realiza no mundo real da deliberao (Habermas,
2003, p. 142). Deste modo, pessoas so atingidas de alguma maneira pelas deci-
ses ou discursos proferidos sem autorizao e controle institucionalizado.
A literatura que repensa a representao poltica luz desse novo contexto
aponta para alguns elementos que poderiam conferir legitimidade a essas
experincias, os quais implicam na reviso de dois princpios norteadores da
representao poltica moderna: a igualdade matemtica e o princpio autorizativo.
Correntes multiculturalistas e/ou tericos da poltica da diferena expressam os
desafos contemporneos concepo de igualdade como igual direito de consentir
sobre o poder, principalmente, em relao ao problema da justia distributiva e da
capacidade da representao liberal absorver a diversidade de confitos existentes
(Kymlicka, 1995; Phillips, 1995). Diante dos limites da igualdade matemtica do
voto ou da igualdade de direitos de cidadania liberais, os argumentos sustentam
a necessidade de incluir grupos sistematicamente ausentes das esferas polticas e
representativas, a partir da diversidade dos grupos sociais, e de adotar polticas
de reconhecimento de diferenas culturais e de redistribuio de bens materiais
(Fraser, 2003; Honneth, 2003; Young, 2000; Phillips, 1995).
O debate sobre polticas de reconhecimento e redistribuio amplo e
multifacetado na academia. Neste trabalho, merece destaque a denncia da fragilidade
da igualdade eleitoral para incluso dos indivduos e a necessidade dos mecanismos
representativos atentarem para a importncia da presena fsica dos grupos
excludos nos locais de deciso e da identidade como um elemento para construo
da representatividade. Para Anne Phillips (1995), trata-se de mudar a percepo
arraigada de que a chave da boa representao poltica est no programa e nas ideias
compartilhadas entre representantes e representados, sem qualquer referncia
identidade dos representantes.
Ao abrir espao para o papel das identidades dos representantes, a teoria
feminista traz a importncia da complementaridade entre representao descritiva
e eleitoral. Nesta direo, Young (2000) apresenta, ao lado da representao de
interesses, a noo de representao de opinies e perspectivas sociais. As perspec-
tivas sociais so defnidas como o ponto de vista que membros de um grupo tm
sobre processos sociais por causa de sua posio neles (Young, 2000, p. 137, tra-
duo nossa). Esta noo permite a defesa da representao descritiva, pois atrela
a representatividade existncia de determinadas caractersticas e experincias
compartilhadas e no defesa de um interesse especfco. A noo de perspectivas
deu vazo tambm defesa da representao da sociedade civil ao tirar o foco da
representao como sinnimo de falar em nome de interesses de outros, como agente
autorizado. Como observa Young (2006, p. 167), representar um interesse ou
uma opinio geralmente envolve promover certos desdobramentos especfcos no
processo de tomada de deciso, ao passo que representar uma perspectiva geral-
mente signifca promover certos pontos de partida para a discusso.
Outros argumentos a favor de formas diferenciadas de incluso e representao
apontam para a legitimidade de associaes que defendem ideias e discursos a partir
da identifcao com a situao vivida por outros indivduos (Dryzek e Niemeyer,
2008). O que as organizaes da sociedade civil, movimentos sociais e indivduos
esto representando um discurso sobre direitos ou temas e no um conjunto
especfco de pessoas. Na medida em que uma ampla gama de discursos se faz
representada, os sujeitos se veriam contemplados, inclusive, em seus dilemas e
tenses, tirando o peso da legitimidade deliberativa, que pressupe que todos devem
estar envolvidos (Mendona, 2010). Na mesma direo a favor da pluralidade
de demandas a serem representadas, Saward (2008) defende que preciso focar
mais na dinmica que nas formas de representao, destacando a contingncia e
contestabilidade de todas as suas formas. A representao pode ser conceituada em
termos de reivindicaes ou demandas representativas por uma variedade de atores
polticos, em vez de, como normalmente o caso, v-la como o resultado alcanado,
ou potencialmente alcanvel a partir das eleies. Por fm, possvel citar a ideia
de representao por afnidade, defendida por Avritzer (2007) para o caso das
instituies participativas (IPs) no Brasil. A legitimidade destes representantes da
sociedade civil atribuda afnidade e relao com o tema, que os atores adquirem
ao longo do seu histrico de participao e envolvimento com a poltica. Neste
caso, o objetivo no a representao de pessoas, mas de temas e experincias.
Todas essas alternativas legitimidade da representao da sociedade civil
apresentam crticas ao modelo representativo consolidado nos ltimos dois scu-
los, que aposta na expresso da pluralidade no momento eleitoral ou na livre
manifestao e organizao de grupos de interesse, com foco no modelo econmico
e autointeressado do cidado. A necessidade de direcionar a ateno pluralidade
no expressa por estas vias de representao est baseada seja numa concepo
da poltica como espao de construo e transformao das preferncias, seja na
constatao das desigualdades culturais e materiais que impedem a manifestao
autnoma dos indivduos. Este debate sobre os problemas da incluso poltica
frutfero e controverso. Como j se destacou, o que est em jogo so ideias con-
solidadas sobre a igualdade poltica e sobre a legitimidade do poder, baseadas na
autorizao dos governados. Alm disso, ao mesmo tempo que essas experincias
tentam avanar em relao considerao igual da diversidade, elas colocam pro-
blemas para a incluso poltica, na medida em que o acesso aos mecanismos de
infuncia da sociedade civil tambm desigual no so todos que participam
e aqueles que o fazem no esto sujeitos ao controle institucionalizado do repre-
sentado (Miguel, 2011).
Em relao forma como so includas, as IPs, diferentemente dos espaos
informais de representao da sociedade civil, no operam por autoautorizao.
Estes mecanismos de representao de atores coletivos, como conselhos de
polticas, conferncias, comits de bacia hidrogrfca e comisses de fscalizao/
execuo dos oramentos participativos (OP) no Brasil, apresentam uma forma
especfca de autorizao e seleo, semelhante s eleies. Nestes casos, h uma
legitimao derivada, visto que tanto o Estado quanto a sociedade reconhecem
estes atores como interlocutores vlidos. Em relao sociedade, h um grupo
no qual est a origem da representao exercida por esses representantes, mas
este grupo pode incluir ou no todas as associaes ligadas ao tema ou mesmo
no estar organizado em associaes. Estudos vm apontando a relevncia de se
avaliar em que medida existem formas transparentes de escolha dos representan-
tes, de maneira a envolver um conjunto amplo da populao e a diversidade de
perspectivas e de associaes diretamente relacionadas ao tema ou poltica
pblica (Almeida, 2011; Lchmann, 2008). Sendo assim, a representatividade
est diretamente relacionada forma como os espaos so constitudos.
No que diz respeito ao controle democrtico, o fato de a populao no
arbitrar sobre a seleo do representante no signifca que ela no possa julgar as
atividades realizadas pela sociedade civil. O controle dos controladores ou dupla
face da accountability (Lavalle e Vera, 2010)
3
no institucionalizado e no possui
capacidade de sano como o caso do voto e dos mecanismos de checksand
balances entre os trs poderes , mas se desenvolve por meio da justifcao pbli-
ca e de uma prestao de contas relacional que se desloca no tempo e no espao.
Duas caractersticas so centrais para compreender o que se entende por
prestao de contas relacional. Em primeiro lugar, preciso levar em considera-
o a porosidade das instituies participativas ao controle e julgamento pblico,
tendo em vista a maior aproximao entre representantes e representados, identi-
dade e sentimento de pertencimento a um grupo ou associao e afnidade com a
temtica a ser deliberada (Avritzer, 2007). O controle pblico pode ser exercido,
por exemplo, por meio dos meios de divulgao das aes das instituies partici-
pativas (internet, jornal, rdio e televiso), e de canais permanentes de interao e
interlocuo dos representantes com membros de suas organizaes discutindo
a pauta em conjunto, prestando contas de suas atividades e atuando em estreita
conexo com o pblico-alvo da entidade.
Em segundo lugar, mais que dupla face, a accountability um processo
relacional que se desenvolve em diferentes nveis. Esta uma dimenso que vem
sendo desenvolvida por tericos deliberativos baseados na ideia de sistemas, os
3. Concebida inicialmente como controle social do Estado e suas aes, a sociedade civil agora precisa prestar contas
ao pblico ao qual representa e que ser benecirio de polticas por ela defendida e deliberada.
quais sugerem avaliar a legitimidade da deliberao que ocorre nos diferentes
minipblicos a partir de sua conjugao com outros espaos informais e formais.
De acordo com Mansbridge et al. (2012), nenhum frum, mesmo que idealmente
constitudo, tem capacidade deliberativa sufciente para legitimar a maioria das
decises e polticas adotadas nas democracias. Desta constatao surge a proposta
da abordagem sistmica: ns sugerimos que necessrio ir alm do estudo de
instituies e processos individuais para examinar sua interao no sistema como
um todo (op. cit., p. 2). Esta orientao implica um deslocamento de uma
perspectiva individual e microanaltica, com foco nos espaos e atores considerados
isoladamente, para uma dimenso interativa e macroanaltica da deliberao
ao longo do tempo. Entre as vantagens desta abordagem esto a possibilidade
de pensar a democracia e a deliberao em larga escala; o estabelecimento de
uma diviso de trabalho, sem a exigncia de que todos os espaos possuam
todas as qualidades da boa deliberao; e a introduo de questes contextuais
mais amplas e sistmicas, que tm impacto na efetividade da deliberao e nos
espaos individuais (Parkinson, 2003; Hendriks, 2006; Mansbridge et al., 2012).
Conforme destacado por Mendona (2011, p. 214), preciso desterritorializar a
deliberao, de modo a pens-la como um processo diferido no tempo e espraiado
no espao, no se conformando em dilogos especfcos. Esta noo permite a
compreenso da representao no como uma ao singular de cada indivduo ou
instituio, mas como um sistema complexo e plural no qual emergem vrias
atividades e esferas de deliberao.
Esta proposta macroanaltica da representao e da deliberao vem
demonstrando ser muito promissora para a anlise das instituies participativas
no Brasil. As diferentes IPs tm se organizado a partir de um intrincado sistema
de arenas que evidencia a interdependncia de espaos e atores que deliberam
acerca de uma dada poltica pblica, com possibilidades diferenciadas de ao,
de interao, de soluo de confitos e proposio de solues para problemas
pblicos (Almeida e Cunha, 2012). A sade, por exemplo, uma rea que se
organiza formalmente a partir de um sistema com a previso de diferentes fruns
deliberativos: os conselhos de sade nos trs nveis de governo, as comisses
intersetoriais e comisses permanentes de integrao de servios, a conferncia de
sade, o conselho nacional de secretrios municipais de sade. Mesmo nas reas
de polticas que no esto claramente organizadas a partir de um sistema de deli-
berao, possvel mapear os principais atores e espaos a fm de perceber em que
medida se articulam e se complementam ou produzem deslocamentos quando
a deliberao em um local impacta negativamente o sistema (Mansbridge et al.,
2012). Avaliar a capacidade das IPs se articularem com os distintos atores e arenas
deliberativas uma agenda de pesquisa importante para perceber sua capacidade
no s de prestar contas ou oferecer razes ao pblico, mas tambm de formular
polticas mais representativas dos interesses dos cidados. Por fm, esta abordagem
sistmica revela uma preocupao com a interao entre esferas deliberativas e o
pblico em geral. Para que possam passar pelo crivo da opinio pblica, impor-
tante pensar estratgias para a publicizao destas instituies e maior impacto da
populao na formulao das polticas pblicas.
3 CONFERNCIAS NACIONAIS: CONTRIBUIES AO DEBATE TERICO
As inovaes institucionais da recente democracia brasileira fguram como um
rico laboratrio para o debate internacional sobre a pluralizao da representao,
ao mesmo tempo, demandam uma leitura diferenciada sobre sua legitimidade
democrtica. Deste modo, embora faam parte de um movimento global de
protagonismo dos atores sociais na denncia dos limites da democracia representativa
e na proposio de alternativas para a poltica democrtica, a compreenso dos
arranjos participativos no pas requer ateno s especifcidades da relao entre
Estado e sociedade. A primeira delas refere-se ao contexto de redemocratizao em
que emergem. A participao da sociedade civil na formulao de polticas pblicas
e como princpio de organizao da Repblica brasileira consubstanciou-se com
a Constituio de 1988, aps um longo histrico de excluso da grande maioria
da populao do processo de legitimao dos governos e de infuncia nas suas
decises. A segunda especifcidade diz respeito ao amplo repertrio de participao
dos cidados, desde as mais diretas at as mais indiretas, formais e informais.
As prticas participativas e representativas incluem experincias menos conhecidas,
como as conferncias de polticas pblicas, passando pela reestruturao e ampliao
daquelas preexistentes, como as audincias pblicas, os conselhos e os comits de
bacia hidrogrfca, sem prescindir da valorizao de prticas menos afamadas,
como as ouvidorias e as mesas de negociao e de dilogo, e da criao de espaos
completamente distintos, como os oramentos participativos. Estas experincias
foram denominadas por Avritzer (2009, p. 8) de instituies participativas:
So instituies que operam simultaneamente por meio dos princpios de participao
e representao; transformam caractersticas voluntrias da sociedade civil em formas
de permanente organizao poltica; interagem com partidos polticos e atores estatais
e para as quais o desenho institucional tem grande relevncia na sua efetividade.
Entre as IPs destacadas aqui, o trabalho se dedica a analisar as mudanas na
forma de pensar a legitimidade da representao, a partir das conferncias de pol-
ticas pblicas. Apesar de existirem no cenrio brasileiro desde antes da redemocra-
tizao a primeira Conferncia Nacional de Sade foi organizada pelo governo
Vargas ainda nos anos 1940 , nos ltimos anos, especialmente no governo Lula, a
natureza, a composio e a extenso das conferncias mudaram completamente de
papel no quadro geral de produo das polticas pblicas. De 2003 a 2010, foram
realizadas 74 conferncias nacionais, as quais representam 71,3% das experincias
realizadas a partir da redemocratizao (87 no total). Os temas de abrangncia das
conferncias so variados, englobam questes relacionadas aos seguintes assuntos:
sade, minorias e direitos humanos, Estado, economia e desenvolvimento, edu-
cao, cultura, assistncia social e esporte. Envolvem um nmero expressivo de
participantes nas diferentes etapas.
As conferncias nacionais se institucionalizaram como parte do processo de
formulao de polticas pblicas do Poder Executivo e, por conseguinte, acabam
impactando o processo legislativo na produo de leis, seja pelo seu aspecto informativo,
seja pela legitimao via participao, seja pelos insumos deliberativos prprios de sua
atividade representativa (Pogrebinschi e Santos, 2010, p. 10). Mais que instituies
participativas, nos termos defnidos por Avritzer (2009), as conferncias so instituies
representativas no sentido de gerarem dinmicas de representao da sociedade civil
e de comporem de forma mais complexa a estrutura de representao poltica no
mbito do Estado e de seus poderes, abrindo novos espaos de infuncia da sociedade
civil para alm das formas mediadas por meio do voto e dos partidos polticos. Alm
da dimenso institucionalizada, no eventual e representativa das conferncias, alguns
autores concordam com algumas caractersticas que defnem estes processos, a saber:
convocao e organizao pelo Poder Executivo; envolvimento de atores da sociedade
civil e do Estado; aspecto deliberativo e propositivo da formulao; monitoramento
das polticas pblicas; e presena de etapas preparatrias e de um processo escalonado
municipal, regional, estadual e nacional (Moroni, 2006; Teixeira, Souza e Lima, 2011;
Pogrebinschi e Santos, 2010).
4
Essa inovao tem despertado a ateno de estudiosos da participao.
Diferentemente dos conselhos de polticas, que contam com uma literatura ampla
e especializada sobre os efeitos democratizantes destes espaos, os dados sobre
conferncias ainda so incipientes. Algumas iniciativas mais conhecidas so as de
Silva (2009) e Moroni (2006), sobre a efetividade das conferncias, no que tange
capacidade da burocracia estatal dar procedimento aos resultados da participao
social. Alm disso, importante citar os estudos de Pogrebinschi e Santos (2010), que
tratam do impacto das conferncias no processo legislativo; do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) e do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC),
sobre a interface entre conselhos e conferncias, apresentando um mapeamento geral
sobre estes processos, em termos de nmero de participantes, regras de incluso e
objetivos das conferncias;
5
e do Projeto Democracia Participativa (PRODEP), que
apresenta o perfl dos participantes e a percepo do processo deliberativo. Alguns
destes esforos fazem parte do presente livro.
4. Uma das diferenas da denominao de Pogrebinschi e Santos (2010) em relao denio de Teixeira, Souza
e Lima (2011) que aqueles no excluram de sua classicao as conferncias que foram convocadas pelo Poder
Legislativo 8
a
e 10
a
5. Alguns resultados destas pesquisas foram apresentados na ocina Conferncias Nacionais: evoluo, caractersticas
e efetividade, a qual foi uma iniciativa decorrente da parceria entre a Diretoria de Estudos sobre Estado, Instituies
e Democracia (Diest) do Ipea e o Projeto Democracia Participativa da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
A ocina foi realizada nos dias 25 e 26 de agosto de 2011, no Ipea, em Braslia (DF).
A crescente ateno s conferncias desperta o interesse em avaliar a
legitimidade do processo representativo, uma vez que atores esto falando em nome
de pblicos e tomando decises que afetam as pessoas benefciadas pelas polticas
pblicas. Neste texto, parte-se do pressuposto que as conferncias e o conjunto
de IPs em funcionamento na democracia brasileira transformam a representao
poltica, pelo menos em trs aspectos. Em primeiro lugar, so nestes espaos que h
uma alterao signifcativa na concepo de representao, pois o foco no est no
nmero de vezes que o cidado participa, mas na maneira como participa e em nome
de que e de quem participa (Pinto, 2004). A forma de incluso social diferente do
modelo autoritrio e corporativo, no qual a sociedade em geral participava apenas
por meio de canais abertos e sob regulao do Estado ou dentro de um escopo
delimitado de interesses. O Estado continuou como indutor da participao em
alguns canais, como oramentos participativos, conselhos e conferncias, mas a
sociedade tem um papel relevante na formatao destes espaos ao transferir prticas
sociais e culturais para o nvel institucional e pluralizar as reas e temticas sob sua
infuncia (Avritzer, 2009). Em segundo lugar, e como decorrncia do primeiro
aspecto, as IPs tentam escapar da lgica competitiva pluralista ou da dinmica da
representao estatal liberal, propondo uma experincia com a pluralidade que leve
em conta outras formas de manifestao da sociedade que no apenas por meio
da poltica agregativa do voto ou da lgica competitiva de interesses de grupos.
Em terceiro lugar, colocam, de forma indita, Estado e sociedade partilhando o
poder decisrio em reas que historicamente estiveram sob a tutela do Estado.
Deste modo, impem teoria poltica uma reviso dos critrios de legitimidade
pensados para o corpo doutrinrio da democracia representativa, bem como um
resgate da associao entre representao e exerccio contnuo da soberania popular.
importante destacar que o termo instituio participativa utilizado apenas como
categoria analtica e no a partir da dimenso normativa da participao, haja vista
que o que se pretende avaliar justamente seu papel representativo.
Para analisar a presena da pluralidade como princpio de legitimidade da
representao nas conferncias, o texto considera, em primeiro lugar, o processo
de incluso dos atores sociais. Em segundo lugar, olha para o relacionamento
entre representantes e representados. Face ao conhecimento ainda pequeno da
dinmica das conferncias, em sua multiplicidade de temas e atores, pretende-se
levantar questes que possam orientar os estudos sobre a representatividade destas
experincias, mostrando que possvel uma forma ampliada de representao po-
ltica que no se restrinja aos mecanismos de autorizao de todos e concepo
de igualdade liberal.
Tal pesquisa tem por base dados secundrios produzidos por diferentes
autores e institutos de pesquisa. Utiliza principalmente informaes apresentadas
por Teixeira, Souza e Lima (2011), devido a sua variedade de informaes sobre
as normas que regulamentam a representao em distintas conferncias, e dados
de uma pesquisa do PRODEP em parceria com a Vox Populi, realizada com
2.200 pessoas, em 24 estados e no Distrito Federal, em junho de 2011. Apenas
os estados do Amap e de Roraima no constam na amostra, a qual apresentou
caractersticas muito prximas da populao relacionadas raa ou cor, gnero,
escolaridade e renda, conforme dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios PNAD de 2009 (IBGE, 2010). Entre os entrevistados, 143 pessoas
(6,5%) declararam ter participado de alguma conferncia de poltica pblica. Ser
tambm destacada a avaliao de Silva (2009) sobre a efetividade das conferncias
na produo de polticas pblicas. Alm da referncia a estas pesquisas, a autora
deste trabalho realizou uma anlise qualitativa em 28 regimentos internos e/ou
regulamentos de conferncias nacionais. A seleo priorizou as ltimas edies
de conferncias realizadas em cada rea temtica, at o ano de 2010.
6
Portanto,
em alguns momentos o N (nmero de conferncias analisadas) ser diferente,
dependendo da pesquisa mencionada.
3.1 Como incluem a pluralidade?
Em trabalho anterior (Almeida, 2011), sobre a representao em conselhos de
polticas e comits de bacia hidrogrfca, sugeriu-se analisar a incluso dos diferentes
grupos e indivduos nas instituies participativas a partir de quatro dimenses:
i) quais so os segmentos e categorias que tm assento; ii) quais so as regras que
habilitam quem tem direito a participar; iii) quem so estes atores em termos
de caractersticas socioeconmicas; e iv) como so selecionados. Estas questes
permitem avaliar tanto a dimenso normativa, a saber, as regras que informam o
processo de incluso e autorizao dos atores, bem como a emprica, ao direcio-
narem para como se d a participao e a representao. Deste modo, possvel
perceber em que medida as conferncias caminham para a considerao igualit-
ria dos distintos interesses, valores, opinies e perspectivas presentes na sociedade,
complementando a igualdade matemtica proveniente do voto.
6. Aquicultura e Pesca (2009); Assistncia Social (2009); Cidades (2003); Comunicao (2009); Cultura (2010); Defesa
Civil e Assistncia Humanitria (2010); Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (2008); Direitos da Pessoa com
Decincia (2008); Direitos da Pessoa Idosa (2009); Direitos Humanos (2008); Economia Solidria (2010); Educao
(2010); Educao Bsica (2008); Educao Escolar Indgena (2009); Educao Prossional Tecnolgica (2006); Esporte
(2010); Gesto do Trabalho e da Educao na sade (2006); Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (2008);
Juventude (2008); Medicamentos e Assistncia Farmacutica (2003); Meio Ambiente (2008); Polticas Pblicas para
Mulheres (2007); Sade (2008); Sade Ambiental (2009); Sade Indgena (2001); Sade Mental (2010); Segurana
Alimentar e Nutricional (2007); e Segurana Pblica (2009). Apenas nos casos da Conferncia das Cidades e da
Conferncia da Sade Indgena, no foi possvel obter os documentos das ltimas edies. Tambm caram de fora as
Conferncias de Cincia e Tecnologia e Inovao, Comunidades Brasileiras no Exterior, Direitos da Criana e Adolescen-
te, Promoo da Igualdade Racial, Povos Indgenas, Sade Bucal e Sade do Trabalhador, das quais no se conseguiu
acesso aos documentos por meio de pesquisa na internet.
3.1.1 Quem so os atores e segmentos que participam?
A primeira observao sobre o processo de incluso nas conferncias que se deve
estabelecer o tipo de participao que se tem em mente a fm de avaliar a adequa-
o dos espaos deliberativos aos seus objetivos e funes. Fung (2004) explora as
variaes institucionais de minipblicos,
7
destacando a necessidade de se prestar
ateno nos objetivos dos fruns, nos mecanismos de seleo, no tema da parti-
cipao, em como ocorre a participao, quando, por que, na existncia ou no
de empoderamento infuncia nas decises polticas e no monitoramento das
decises e acompanhamento dos resultados.
Tendo em vista as caractersticas das conferncias como instncias de propo-
sio e deliberao de polticas pblicas nos diferentes nveis da Federao, sem
a autorizao de todos os indivduos, a questo que se coloca que tipo de par-
ticipante poderia trazer mais contribuies: atores j envolvidos na discusso de
certo tema (por exemplo, entidades e organizaes, movimentos sociais, grupos
de interesse, comunidades epistmicas etc.) ou os chamados cidados comuns, sem
muito envolvimento com a temtica. importante lembrar que, apesar do xito
da participao nacional, a soluo representativa para o problema da escala e
complexidade das decises continua a ser uma questo imperativa nas sociedades
contemporneas. Deste modo, preciso avaliar em que medida os cidados
comuns so includos ou no nas conferncias e qual o espao que a representao
assume em seus distintos momentos.
Diferentemente dos conselhos, que geralmente envolvem apenas instituies e
organizaes da sociedade civil, nas conferncias, as etapas concatenadas permitem
algum envolvimento da populao. De acordo com dados de 52 CNs analisados
por Teixeira, Souza e Lima (2011, p. 15), 73% das conferncias realizadas de 2003
a 2010 apresentaram etapas no nvel estadual e municipal.
8
As que no ocorrem nos
municpios e estados tiveram uma etapa regional. Ainda na dimenso geogrfca,
outra modalidade de etapa preparatria existente foi a conferncia intermunicipal,
que facilitou a mobilizao e a discusso de base territorial. importante lembrar
tambm que, pelo menos em municpios de mdio e grande porte, nas reas mais
consolidadas de polticas sociais, como sade, assistncia social e direitos da criana e
do adolescente, comum a realizao de reunies preparatrias para as conferncias
nos bairros, distritos e/ou regies da cidade. Estas assembleias envolvem os moradores
das localidades, os quais discutem as demandas e proposies de uma agenda para a
rea, tendo em vista os eixos norteadores das conferncias defnidos em regimentos
ou regulamentos nacionais. So, nestas localidades, eleitos os delegados que sero
7. Minipblicos, para o autor, seriam espaos que renem cidados em deliberaes pblicas organizadas de maneira
autoconsciente, conectando atores da sociedade civil e do Estado.
8. importante lembrar que a ausncia de etapas municipais ou estaduais no impede a realizao da conferncia nacional.
representantes na etapa municipal. Esta, sem dvida, no uma prtica possvel
para as distintas temticas que vm sendo alvo de conferncias, tampouco um
modelo adotado em todos os municpios brasileiros, dada sua heterogeneidade em
termos demogrfcos, econmicos, polticos e sociais.
A partir do nvel municipal, cresce o papel de representantes que tero respon-
sabilidade de discutir as propostas e elaborar relatrios que sero encaminhados
etapa seguinte. A distribuio de vagas de delegados da sociedade civil especfca
em cada espao, a depender dos segmentos reconhecidos naquela rea temtica.
Nestes casos, a representao de entidades e organizaes da sociedade civil que
possuem afnidade com a temtica so reconhecidas como interlocutoras vlidas
da populao em geral. Cinco so as categorias presentes de maneira geral nas con-
ferncias: usurios, trabalhadores, movimentos sociais, empresrios e sindicatos.
Alm destes, esto mencionados prestadores de servio ou concessionrios de servi-
os pblicos, organizaes no governamentais, entidades profssionais, acadmicas
e de pesquisa. A depender da forma como est organizada a sociedade naquela rea
temtica, varia a quantidade de vagas destinadas a cada segmento.
Pesquisas qualitativas sobre o perfl dos segmentos das conferncias nacionais
revelam que, apesar de serem espaos de interao entre Estado e sociedade, estes
mecanismos tm propiciado uma participao numericamente maior dos ltimos.
De acordo com anlise de Silva (2009, p. 29) para 34 conferncias nacionais,
9

realizadas no perodo de 2003 a 2006, 55,1% dos participantes eram da sociedade
civil, 36,6% da esfera governamental e 8,3% eram observadores, representantes
do Legislativo ou de rgos internacionais. A anlise dos regimentos internos de
52 conferncias nacionais realizada por Teixeira, Souza e Lima (2011) confrma
a predominncia dos atores da sociedade civil (68% das vagas) em relao aos
governamentais (32%).
Os dados numricos sobre a representao dos segmentos sociais nas con-
ferncias indicam que estes so espaos potenciais de incluso da pluralidade.
Todavia, pouco se sabe se a maior participao da sociedade civil vem acompanhada
de uma distribuio plural em relao s distintas perspectivas sociais e discursos
pblicos sobre as temticas ali tratadas. Considerando que apenas um pequeno
nmero de associaes e indivduos participa dos processos nacionais que esta-
belecem as diretrizes das polticas pblicas, preciso dar ateno s regras que
normatizam esta incluso.
9. Importante ressaltar que Silva no faz a diferenciao entre conferncias a partir dos critrios elencados por Teixeira,
Souza e Lima (2011), incluindo, desse modo, em seu estudo, anlise das Conferncias Nacionais de Arranjos Produtivos
Locais, da Conferncia InfantoJuvenil pelo Meio Ambiente e da 10
a
3.1.2 Quais so as regras que habilitam as entidades?
A participao nesses colegiados no individual, mas coletiva; portanto,
imprescindvel avaliar a forma de incorporao das entidades. Algumas questes
centrais para a legitimidade da representao procuram esclarecer em que medida
as conferncias esto abertas disputa de diferentes organizaes pelo assento e
qual sua permeabilidade aos distintos grupos presentes na esfera pblica. A anlise
das regras que delimitam o funcionamento das conferncias pode indicar quais
so os critrios que defnem a participao, e se existe uma preocupao com a
introduo de perspectivas sociais tradicionalmente excludas do processo decis-
rio e de entidades com afnidades temticas variadas. Assim, ser possvel avaliar
se os critrios de legitimidade da representao da sociedade civil destacados pela
literatura, como as ideias de afnidade, perspectivas e discursos que buscam des-
locar a importncia da representao de indivduos para enfatizar as mltiplas
dimenses da atividade representativa, encontram ressonncia na forma como as
conferncias incluem seus representantes.
A leitura dos regimentos internos (RIs) e/ou regulamentos de 28 CNs
realizada para este trabalho mostrou que o critrio de territorialidade um dos
elementos centrais de defnio do nmero de participantes e est presente em
todos os processos analisados. Considerando a dimenso continental do Brasil e a
heterogeneidade em termos numricos da populao, por um lado, importante
que as CNs estejam preocupadas em adotar critrios de proporcionalidade de
acordo com a faixa de habitantes. Por outro lado, esta escolha necessariamente
gera um desequilbrio em termos de regies do pas, haja vista que especialmente
a regio Sudeste representada por um nmero maior de delegados. Deste modo,
importante perceber se existem mecanismos que buscam ampliar qualitativa-
mente a diversidade de interesses e perspectivas.
Nessa direo, verifcou-se se os RIs adotam alguma especifcao dos repre-
sentantes da sociedade civil nas etapas nacionais, para alm da subdiviso entre
Estado e sociedade. De 28 RIs analisados, dezenove (68%) citam categorias mais
gerais da sociedade civil, por exemplo, trabalhadores, organizaes no governa-
mentais, movimentos populares, empresrios etc. Esta interpretao mais ampla
dos atores que compem a sociedade civil pode contribuir para a disputa entre
as diferentes associaes que participam das etapas estaduais, permitindo que as
entidades com afnidade temtica (Avritzer, 2007) participem do processo. Ape-
nas quatro RIs especifcaram quais eram as entidades que tm direito vaga
Aquicultura e Pesca, Educao Profssional e Tecnolgica, Sade Indgena e Segurana
Pblica. No entanto, no possvel afrmar at que ponto a no especifcao de
algumas categorias pode levar mobilizao apenas das associaes com maiores
recursos polticos e materiais. Esta uma questo de difcil mensurao, que s
poder ser respondida com a anlise qualitativa dos participantes das distintas
conferncias. Para que possam expressar a pluralidade da poltica, as confern-
cias nacionais precisam incorporar no apenas a diversidade de atores da socie-
dade civil, mas espelhar uma diferenciao interna no perfl dos participantes.
De acordo com pesquisa nos regimentos internos realizado por Teixeira, Souza
e Lima (2011), a partir de um olhar para a presena de cotas para alguns grupos
tradicionalmente excludos, no h, em geral, uma preocupao na normatizao
das CNs com a incluso das diferentes perspectivas opinies e interesses. Apenas
15%, de 52 conferncias analisadas, destinaram vagas por gnero; 7%, por idade;
e 9%, por cor ou raa. A condio socioeconmica foi critrio de incluso para
duas conferncias de segurana alimentar e nutricional e citada, sem especifcao
de cotas, para a 11
a
Conferncia de Direitos Humanos e 2
a
Conferncia de
Polticas Pblicas para as Mulheres. Os autores notam que a presena de tal orientao por
perspectivas sociais restrita a espaos cujo pblico esperado deste ou daquele
grupo social. A tendncia mais de escuta de demandas e mediao de interesses
de grupos benefcirios das polticas que de incluso de diferentes perspectivas
no debate poltico (op. cit., p. 29). Sendo assim, associam a participao nas
conferncias com a interpretao neocorporativa de Schmitter (1974), uma vez
que assumem monoplios associativos, pois somente organizaes com certas
caractersticas seriam capazes de agregar opinies com informaes precisas,
expertises profssionais, capacidade contratual e legitimidade de participao.
Essa uma interpretao que precisa ser confrontada. Primeiro, porque os
dados apresentados, sobre a ampla denominao das categorias que englobam
a sociedade civil, no permitem afrmar que as conferncias so processos de
disputa de grupos de interesses e corporativos. Mesmo que a defesa de interesses
de categorias seja uma dinmica presente nas conferncias, importante lembrar
que, como espao de deliberao de polticas pblicas, elas precisam transcender
a discusso corporativa englobando uma discusso mais generalizada sobre as di-
retrizes da poltica. Segundo, porque a ausncia de polticas afrmativas em torno
de perspectivas sociais pode no signifcar sua ausncia das conferncias e ou de
grupos em defesa de algumas posies identitrias, culturais e sociais. Neste sentido,
os dados a seguir, sobre o perfl dos participantes, podem dar algumas pistas.
3.1.3 Perl socioeconmico e cultural
Embora se saiba com segurana o perfl dos participantes em relao a sua
vinculao a setores sociais organizados ou ao Estado, bem como o nmero de
pessoas envolvidas em cada uma das temticas, o conhecimento qualitativo sobre
o pblico da conferncia ainda muito incipiente. Vale lembrar que, diante dos
limites da igualdade matemtica do voto, ou da igualdade de direitos de cidadania
liberais, a teoria democrtica vem apontando para a importncia de incluir
grupos sistematicamente ausentes das esferas polticas e representativas, a partir
da considerao da diversidade social, em termos culturais, tnicos, religiosos,
identitrios e de gnero (Phillips, 1995; Young, 2000).
A ausncia de critrios de incluso de algumas perspectivas sociais em seus
documentos regulamentadores, como se viu na seo anterior, no pode ser lida
como sinnimo da no participao nas CNs. Apesar disso, causa para preo-
cupao que esta no seja uma orientao dos documentos normatizadores do
processo. Alm do mais, no se sabe em que medida a presena de grupos com
alta capilaridade organizativa tambm espelha uma formao mais elitista, no que
diz respeito ao perfl de renda e escolaridade, e pouco plural em relao raa ou
cor e gnero. Pesquisas nos conselhos de polticas j revelaram a propenso par-
ticipao de indivduos com caractersticas socioeconmicas acima da populao,
embora muito prximos do perfl de raa e gnero (Lchmann e Almeida, 2010;
Almeida, 2011). Esta tambm uma tendncia entre aqueles que participam
de diferentes tipos de organizaes civis e espaos participativos. Em pesquisa
realizada pelo PRODEP em parceria com o Instituto de Pesquisa Vox Populi,
em uma amostra representativa da populao brasileira, foi possvel perceber que
o perfl daqueles que se declararam participantes de algum tipo de organizao
poltica (26,8% da populao), tais como movimentos sociais, sindicatos, parti-
dos polticos ou instituies participativas (conselhos de polticas e oramentos
participativos), aproxima-se da populao em algumas dimenses, como gnero,
raa ou cor e idade. Porm, no que tange renda e escolaridade, o perfl asso-
ciativo completamente distinto. Aqueles envolvidos em organizaes sociais e
instituies participativas apresentaram um ndice maior de escolaridade (como
nvel superior e ps-graduao) e renda a maioria recebe acima de quatro sal-
rios mnimos (SMs), com destaque para a faixa de cinco a dez SMs, entre os que
participam de dois ou mais espaos.
Esses dados revelam que, apesar de negros, pardos e mulheres serem ativos
politicamente em proporo muito prxima a sua representatividade numrica na
populao brasileira, h uma diferena na participao em relao escolaridade
e renda, dois recursos muito importantes para o exerccio da autonomia e da
liberdade da participao. Esta uma situao agravada em espaos participativos
nacionais, por exemplo, os conselhos e conferncias. Resultados preliminares
sobre o perfl dos participantes em conferncias nas diferentes etapas revelam que
quanto maior o nvel maior a desigualdade em termos de renda e escolaridade.
Na mesma pesquisa PRODEP/Vox Populi, entre os respondentes que afrmaram
ter participado de conferncias de polticas pblicas, percebe-se que em geral as
conferncias tm includo a participao de mulheres (55,2%) e negros e pardos
(53,2%), com algumas diferenas quando se trata da escala municipal, estadual
e nacional , como se pode ver no artigo de Eleonora Cunha neste livro. A alta
participao das mulheres nestes espaos contrasta com o processo eleitoral
tradicional, no qual elas so confrontadas com um preconceito social arraigado,
que atribui ao gnero feminino a responsabilidade de cuidar do ambiente
domstico, e ao masculino, do mundo pblico. Nos espaos da sociedade civil, a
exigncia maior quanto s ideias e aos princpios que so compartilhados dentro
de um mesmo campo de participao (Lchmann e Almeida, 2010, p. 91).
Entretanto, o critrio de escolaridade e renda revelou-se um fator que dife-
rencia os participantes de conferncias da populao em geral. A escolaridade dos
participantes no apenas maior, mas tambm se eleva juntamente com a etapa
da conferncia. Na etapa nacional, 57,9% daqueles que disseram participar possuem
ensino superior e/ou ps-graduao. Por outro lado, um fenmeno interessante que
aumenta a porcentagem de pessoas com ensino fundamental 17,9% na etapa
estadual e 31,6% na nacional , enquanto a participao de pessoas com ensino
mdio diminui 35,9% na estadual para 10,5% na nacional.
TABELA 1
Nvel de escolaridade dos participantes por etapa da conferncia
(Em %)
Etapas das conferncias
Local/Regional Municipal Estadual Nacional
Ensino fundamental (incompleto/completo) 24,5 27,8 17,9 31,6
Ensino mdio (incompleto/completo) 38,3 40,7 35,9 10,5
Ensino superior (incompleto/completo) 28,7 24,1 33,3 36,8
Ps-graduao 8,5 7,4 12,8 21,1
Total 100,00 100,00 100,00 100,00
A renda outro fator de desigualdade na participao social. De acordo com
a pesquisa, a maioria das pessoas que participou das conferncias possui renda
acima da mdia da populao.
10
De acordo com Cunha (2012), tambm h variaes
relevantes no padro de renda quando se observa a escala: aumento signifcativo da
participao nas conferncias de pessoas com renda at um SM (de 5,3% na local
e regional para 10,5% na nacional) e superior a vinte SMs (de 2,2% para 10,6%);
e decrscimo da participao dos que ganham entre um e dois SMs e quatro a seis
SMs. curioso que as conferncias nacionais propiciem a incluso das diferentes
faixas de renda em uma proporo muito prxima percebida nas conferncias
municipais. Apenas na faixa de renda superior a vinte SMs, a etapa nacional se
destaca com 10,6%, contra 2,8% na municipal.
10. O rendimento mdio mensal real de todos os trabalhos das pessoas de dez anos ou mais de idade, ocupadas e
com rendimento, foi estimado em R$ 1.106,00, o que correspondia, no ano de 2009, a um pouco mais de dois salrios
mnimos (IBGE, 2011).
TABELA 2
Renda familiar dos participantes por etapa da conferncia
(Em %)
Renda familiar
Etapas das conferncias
Local/Regional Municipal Estadual Nacional
At 1 SM 5,3 10,2 2,6 10,5
1 a 2 SM 21,3 26,9 30,8 15,8
2 a 4 SM 18,1 19,4 25,6 26,3
4 a 6 SM 45,1 25,9 23,0 21,0
6 a 10 SM 9,6 9,3 5,1 10,5
10 a 15 SM 6,4 4,6 7,7 5,3
15 a 20 SM 2,1 0,9 0,0 0,0
20 a 30 SM 1,1 0,9 2,6 5,3
Acima de 30 SM 1,1 1,9 2,6 5,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Algumas observaes precisam ser feitas com relao discrepncia na renda
e escolaridade. Primeiramente, preciso avaliar em que medida a elevada parti-
cipao de mulheres, negros e pardos estaria associada a estes fatores. Ou seja, a
suposta incluso de perspectivas sociais tradicionalmente excludas dos processos
decisrios pode estar sofrendo alguma infuncia da escolaridade e renda, fazendo
com que aqueles bem posicionados na estrutura social consigam participar das
conferncias. No h dados sufcientes para avaliar o potencial das conferncias de
incluir indivduos que sejam ao mesmo tempo mulheres, negras e de baixa renda,
por exemplo. Em segundo lugar, se, por um lado, h uma elevada porcentagem de
pessoas com nvel superior e com rendimento acima da mdia da populao, por
outro lado, no desprezvel o fato de que as conferncias nacionais parecem
incluir uma porcentagem de pessoas com nvel fundamental muito prximo da
mdia populacional e um nmero maior de indivduos com rendimento de at um
SM, se comparado s etapas locais e estaduais. preciso ter cautela para interpretar
estes dados preliminares, tendo em vista o baixo nmero de pessoas entrevistadas
que declararam participar de conferncias (143). Mas o que se pode notar que
no se deve tomar como garantida a no incluso de algumas perspectivas sociais
com base na existncia ou no de cotas nos seus documentos normatizadores.
O que no anula a importncia de se pensar em algum tipo de discriminao
positiva para estes segmentos sociais, haja vista que a representao um exerccio
de poder que afeta a vida de muitas pessoas (Miguel, 2011).
3.1.4 O processo de seleo dos delegados e participantes das CNs
A literatura sobre representao poltica da sociedade civil vem levantando
diversos critrios de legitimidade democrtica no advindos necessariamente da
autorizao formal. Atores da sociedade civil e grupos de advocacy, por exemplo,
alegam representar, em arenas formais e informais, indivduos, interesses e pers-
pectivas que no ganhariam visibilidade de outra maneira. Todas estas alternativas
de interpretao da representao da sociedade civil precisam ser confrontadas
com o modo de seleo dos representantes nas instituies participativas no
Brasil. Diferentemente das experincias informais de representao que vm sendo
classifcadas como formas de autoautorizao, no pas, conferncias e conselhos
de polticas adotam algum processo de seleo. Deste modo, embora perspectivas
sociais, afnidades e discursos sejam mecanismos que ativem a representao, elas
no do conta sozinhas de explicar a legitimidade democrtica destas experincias
(Almeida, 2011). Tendo em vista a promessa de insero da pluralidade nas IPs,
preciso avaliar se os mtodos de seleo permitem que diferentes perspectivas e
identidades associativas encontrem expresso nas conferncias.
Primeiramente, devido ao aspecto escalonado das conferncias, deve-se
notar que os representantes nas etapas preparatrias, locais, distritais e at mesmo
nas municipais so eleitos em espaos abertos populao. Certamente no
envolvem todos os moradores e tampouco a eleio favorece cidados ordinrios
no envolvidos em associaes e movimentos sociais, porm existe algum nvel
de legitimao das conferncias junto sociedade. A qualidade deste processo
seletivo depender, em certa medida, do tipo de mobilizao adotado pelas co-
misses organizadoras locais, estadual e nacional. Ademais, importante avaliar
qual o espao das eleies nas diferentes etapas e se h infuncia de atores no
autorizados nas conferncias.
Em relao ao processo de mobilizao e divulgao, dados preliminares da
Pesquisa PRODEP em parceria com a Vox Populi mostram que os participantes
consideram, em sua maioria (54,5%), que houve pouca divulgao das confe-
rncias. Para 32,9%, houve ampla divulgao, e 12,6% responderam que no
houve divulgao. Deste modo, a percepo dos atores sociais que participaram
de diferentes etapas que este um processo que precisa de aperfeioamento.
Perguntados sobre como fcaram sabendo da realizao da conferncia, a maioria
(32,9%) indicou convites encaminhados pela comisso organizadora. As insti-
tuies participativas e organizaes da sociedade civil tambm aparecem como
responsveis pela divulgao (12,6%), assim como os meios de comunicao
diversos, TV, rdio, jornais e internet (21%). Uma porcentagem elevada (25,2%)
citou conversas informais com amigos, vizinhos e colegas de trabalho. Por fm,
8,4% escolheram a opo cartazes, folders, panfetos. Estas informaes indicam
que os mtodos adotados esto direcionados tanto para pessoas envolvidas com
atividades polticas e associativas considerando informe da comisso, das IPs e
associaes quanto para cidados em geral, j que existem mtodos de maior
alcance, como os meios de comunicao e os cartazes. Porm, estes ltimos pare-
cem ter menor papel nos processos de mobilizao.
Quanto eleio para os delegados, o que se pode supor que geralmente
so pessoas envolvidas em associaes civis e movimentos sociais que lidam dire-
tamente com a poltica, a saber, indivduos altamente envolvidos com o tema e
no cidados comuns. Nas reas em que possuem conselhos de polticas, pesquisas
qualitativas vm apontando a grande infuncia destas instituies no processo de
seleo e organizao das conferncias (Faria, 2012). Esta uma questo pouco
trabalhada nos estudos e que pode apresentar alguns insights para compreenso da
dinmica representativa nestes espaos.
O processo eleitoral tambm obedece ao escalonamento das conferncias.
Sendo assim, conferncias municipais elegem os delegados estaduais e estes os
nacionais. Todavia, Teixeira, Souza e Lima (2011) alertam para a existncia de
outra modalidade de delegado, tambm com direito a voz e voto, que pode comprome-
ter a legitimidade da representao. Alm dos representantes eleitos nos estados,
as conferncias nacionais preveem a presena de representantes natos
geralmente conselheiros nacionais, representantes de rgos governamentais
federais e comisso organizadora. A comisso organizadora tambm tem poder
de indicar organizaes consideradas relevantes para o debate (42% das CNs
previram indicao). A presena dos representantes natos signifcativamente menor
que a dos delegados eleitos, como destaca Silva (2009). De 34 CNs realizadas
entre 2003 e 2006, 88% dos delegados foram eleitos nas etapas intermedirias
e 12% eram representantes natos em geral, conselheiros nacionais e comisso
organizadora. A legitimidade dos representantes natos est baseada no reconhecimento
destes atores como interlocutores vlidos, porm alguns autores destacam a
necessidade de se problematizar este tipo de representao. Conforme observa
Miguel (2011, p. 52), para os casos de organizaes que prescindem de eleies,
algum reconhece que determinada organizao est credenciada a falar em nome
de determinados grupos, experincias ou interesses. No so os pretensos represen-
tados, uma vez que os mecanismos de autorizao foram descartados. (...) Enfm, h
uma legitimao derivada que pode reforar as hierarquias e o poder j existentes.
Algumas ponderaes precisam ser feitas a partir dessa avaliao. Em primeiro
lugar, em relao s conferncias, o reconhecimento de rgos governamentais
como interlocutores vlidos no prescinde de autorizao. importante lembrar
que representantes de ministrios, secretarias e departamentos do governo so
indicados por representantes que tm a autorizao eleitoral para decidir em
nome do pblico. Alm disso, a presena de atores estatais nas conferncias
fundamental para o processo representativo. Como postulam Abers e Keck
(2008a), representantes da sociedade civil e do Estado tm papel diferenciado
nos conselhos em relao questo em nome de que falam. impraticvel
esperar que a sociedade civil represente todos os setores da sociedade e que garanta
a representao equitativa, na medida em que associaes representam as vises
diversas e plurais dos grupos organizados. A contribuio da sociedade civil para
a democracia reside em seu papel como arena para expresso da diversidade.
Contudo, a presena do Estado nas IPs teria o papel de representar interesses dos
no organizados ou menos organizados. O governo representativo teria a funo
de equilibrar a representao igualitria dos ausentes.
Em segundo lugar, no que diz respeito aos conselheiros de polticas, seria mais
que o reconhecimento do Estado ou dos atores sociais da validade de sua fala, uma
vez que teriam sido escolhidos anteriormente em outros processos seletivos, como
legtimos representantes destas temticas na etapa nacional. O problema maior no
parece a falta de autorizao, mas a forma como esta ocorreu para defnio de sua
posio como conselheiro. Teixeira, Souza e Lima (2011) destacam que, nos con-
selhos nacionais, apenas organizaes com abrangncia nacional, atuando em um
nmero mnimo de estados, esto habilitadas a uma vaga nestes espaos. Assim,
h uma restrio do nmero de organizaes aptas representao, sem englobar
aqueles atores ligados s dinmicas regionais e locais. Por seu turno, importante
lembrar que, apesar das decises em ltima instncia atingirem ou serem imple-
mentadas no local, elas tm carter nacional e precisam ser formuladas levando em
considerao tal generalidade. Uma possvel soluo seria a combinao de critrios
territoriais, de maneira que as diferentes regies pudessem ser contempladas nos
conselhos, no apenas aquelas com maior associativismo, como geralmente o caso
do Sudeste. Ademais, o aspecto territorial precisaria ser combinado com a dimenso
das perspectivas sociais. S para dar um exemplo, no caso da sade, a Resoluo
n
o
333 recomenda que os conselhos adotem uma defnio para alm dos segmentos
usurios, prestadores privados e pblicos e profissionais , destacando
algumas perspectivas relevantes para a poltica pblica, como portadores de algumas
patologias, mulheres, comunidade cientfca etc. (Brasil, 2003). Porm, esta reco-
mendao no parece ser a mesma para o Conselho Nacional. De acordo com o
Regimento Interno e o Decreto n
o
5.839, que regulamentam o processo eleitoral
deste conselho, apenas a dimenso territorial citada organizaes com abrangn-
cia nacional e que estejam presentes emum tero das unidades da Federao e trs
regies geogrfcas do pas (Brasil, 2006).
Em terceiro lugar, com relao indicao nas etapas nacionais de orga-
nizaes que no se mobilizaram nas etapas municipais e regionais e que tm
capilaridade nacional, a noo de reconhecimento por atores estatais e societais
parece muito propcia. Mas se cr que a concluso no pode ser to direta,
ou seja, sem autorizao dos representados, no h articulao ou possibilidade de
controle. Um dos pontos que parecem nebulosos nos regulamentos e regimentos
das conferncias a ausncia de outros critrios para tal indicao que possam ex-
trapolar a questo territorial. Deste modo, organizaes de abrangncia nacional
podem contribuir para o debate, haja vista a experincia adquirida e a atuao em
diferentes partes do pas, mas o poder de indicao nas mos da comisso orga-
nizadora, a partir de critrios exclusivamente territoriais, no parece ser o mais
democrtico, tendo em vista a possibilidade que diferentes organizaes queiram
ou devam fazer parte deste processo.
Por fm, h que se ressaltar que as conferncias nacionais so resultado de um
processo descentralizado de discusso e deciso. Na Conferncia de Sade realizada
em 2011, os grupos de trabalho no podiam criar propostas novas que alterassem
o teor das diretrizes encaminhadas pelos estados. A anlise dos 28 RIs realizada
para este trabalho confrma igualmente a infuncia das discusses anteriores no
resultado fnal da conferncia. Em todos os casos, os relatrios estaduais subsidiam
os trabalhos das comisses, alm da exigncia de um quorum qualifcado para apro-
vao das diretrizes, revelando a necessidade de um amplo consenso em torno das
propostas que nortearo as polticas pblicas. Assim, a qualidade da representao
nas conferncias dependente da forma como os atores so includos nas diferentes
etapas e do processo de deliberao entre os diferentes atores e espaos, como se
ver na prxima subseo.
3.2 Como as conferncias se articulam com a pluralidade representada?
As caractersticas descentralizada e plural das conferncias de polticas pblicas,
bem como seu aspecto deliberativo e propositivo, indicam a necessidade de que
haja algum nvel de articulao com os representados. Neste sentido, vlida a
ideia de Pitkin (1967) de que a representao uma relao de via de mo dupla:
representantes comprometidos com interesse do representado e estes controlando
as aes daqueles. No entanto, como argumentado na segunda seo deste texto,
a accountability entre os representantes da sociedade civil deve ser pensada de
maneira relacional e no a partir da presena de sanes legalmente institudas ou
da defesa de interesses de constituintes especfcos.
A possibilidade de julgamento pblico nesta viso processual e relacional da
representao precisa ser buscada na interao entre representantes da sociedade
civil e os distintos atores e arenas deliberativas. Primeiramente, a forma mais
direta de relao com o representado nas conferncias de polticas pblicas por
meio das entidades que elegem ou indicam delegados. preciso lembrar que os
representantes da sociedade nas conferncias nacionais so participantes de
movimentos e organizaes sociais e, portanto, podem prestar contas a este pblico
sobre suas decises. O que no signifca que possuam um mandato delegado,
haja vista as caractersticas deliberativas destes processos. Diante da pluralidade
de grupos com interesses, perspectivas e opinies diversas sobre a temtica e
da expectativa de mudana no padro decisrio de polticas pblicas a partir da
interao entre Estado e sociedade, a representao passa a ser avaliada no pelo
nmero de interesses que so considerados matematicamente no ato de consti-
tuio, mas pelo processo de debate e formulao das polticas, a saber, por meio
do processo deliberativo. Assim, a nfase se desloca dos interesses e preferncias
que entram no processo de debate para a forma como o representado construdo.
Os dados sobre conferncias at o momento no permitem avaliar como se
desenvolve a prestao de contas e o relacionamento entre representantes da socie-
dade civil e suas entidades. Tendo em vista o carter dinmico e o tempo curto de
durao das conferncias, difcil saber se os representantes tm possibilidade
de consultar suas bases no momento de deliberao. Todavia, considerando que
as temticas so discutidas nos diferentes nveis e que os principais pontos de
debate so previamente conhecidos principalmente no caso da etapa nacional ,
de se esperar alguma orientao das entidades. Esta uma dimenso que precisa
ser explorada nas pesquisas sobre conferncias, a fm de avaliar se existe este con-
tato mais direto com o representado.
De qualquer maneira, a opinio dos entrevistados na pesquisa PRODEP/
Vox Populi traz algumas indicaes a respeito do processo deliberativo, especif-
camente sobre o processo de debate, central entre os tericos para a efetiva trans-
formao e construo de preferncias. Setenta e nove por cento acreditam que
as conferncias so marcadas pelo processo de debate e contestao de ideias,
nos quais h um equilbrio entre atores da sociedade civil e do Estado (59,3%).
Apenas 21,2% consideram que h um predomnio de falas dos atores governamen-
tais, e 18,6%, da sociedade civil. Logo, a maioria avalia positivamente o processo
de interao entre os segmentos, embora seja impossvel afrmar a qualidade deste
debate em relao troca de razes igualitria e mutualidade entre os participantes.
Considerando que no possvel haver um processo deliberativo equilibrado sem
informaes adequadas, questionou-se tambm aos entrevistados se eles tinham
acesso s informaes necessrias para a deliberao. Destes, 57,5% responderam
afrmativamente, e 41,6% disseram que no tm acesso s informaes. Este um
dado preocupante, pois pode comprometer a qualidade do debate.
Segundo, tendo em vista a organizao sistmica das polticas pblicas no
Brasil, crucial a interao das conferncias com outras esferas deliberativas,
como a populao, as instituies participativas e o Estado. Neste sentido, no
basta a justifcao pblica e troca de razes entre os participantes, preciso situ-
las em um complexo processo de formulao das polticas no que se refere s suas
fases e atores (Hendriks, 2006; Parkinson, 2006).
Em relao conexo com as pessoas afetadas pelas polticas, algumas confern-
cias vm inovando nas formas de mobilizao dos cidados. Entre elas, destacam-se
as conferncias livres, etapa preparatria no eletiva, fundada na liberdade de
organizao da sociedade. Realizadas pela primeira vez na temtica de juventude,
foram posteriormente utilizadas em outras seis reas (Teixeira, Souza e Lima,
2011).
11
Estas etapas possibilitaram a mobilizao de pblicos que possivelmente
no se engajariam numa conferncia de formato padro. Ademais, formularam
propostas que foram encaminhadas s comisses organizadoras para sistematiza-
o e incluso nos textos das etapas posteriores.
Outra modalidade, destacada pelos autores, foi a organizao de conferncias
virtuais, por meio de bate-papos e fruns de discusso na internet. Este tipo de
mobilizao foi experimentado em trs temticas: comunicao, cultura e
segurana pblica. Apesar de no elegerem representantes, estes outros tipos de
conferncias encaminharam propostas para os encontros presenciais (op. cit., p. 16).
Estas iniciativas podem contribuir para ampliar a capilaridade das conferncias
em relao a discursos contrastantes e distintas perspectivas da poltica pblica.
Todavia, ainda so iniciativas pontuais e que precisam ser pensadas para outras
reas de polticas e nos diferentes nveis. No se pode esquecer tambm que, como
descrito anteriormente, dependendo do tipo de poltica, do tamanho dos municpios
e da mobilizao que ocorre nestas localidades, as conferncias envolvem um
processo escalonado que pode ou no envolver a populao dos bairros, distritos
e regies. A no obrigatoriedade destas etapas para a realizao da nacional pode
enfraquecer esta potencialidade de agregar distintas opinies da sociedade e precisaria
ser revista nos seus regulamentos e regimentos.
Por fm, para alm da qualifcao do processo interno de deliberao das
conferncias, deve-se levar a srio as crticas de Young (2001) sobre as desigualdades
sociais, econmicas e polticas que enviesam os processos deliberativos formais e
a necessidade de articul-los com a ao direta da sociedade, seja em forma de
protestos/manifestaes, seja pelo ativismo mais radical como boicotes e confronto.
Essa uma dimenso que comea a ser visualizada entre os tericos sistmicos.
Para Mansbridge et al. (2012), manifestaes de presso e protesto violam
alguns padres de deliberao, mas, ao mesmo tempo, so centrais para a correo
de prticas deliberativas, ao ajudar na qualifcao da informao, no reconheci-
mento dos cidados como agentes autnomos e na considerao da igualdade de
participao. A maior publicizao das conferncias parece ser o primeiro desafo
para que esta articulao com as distintas opinies pblicas se efetive.
11. De acordo com pesquisa dos autores, esta modalidade foi adotada na comunicao, cultura, defesa civil e assistn-
cia humanitria, direitos humanos, esporte e segurana pblica.
Quanto interao entre conferncias e demais IPs, os conselhos de
polticas tm um papel relevante no relacionamento entre representantes e
representados. Embora, somente em 40% dos regimentos analisados de 52 CNs,
os conselhos sejam corresponsveis pela convocao dos processos (Teixeira, Souza e
Lima, 2011, p. 18), a sua participao nas conferncias muito expressiva. Alm
disso, vale destacar que os conselhos so instncias importantes de formulao e
fscalizao, no nvel local e estadual, das polticas deliberadas nas conferncias
nacionais e, portanto, poderiam assumir uma posio ativa na publicizao de tais
resultados. Entretanto, no se sabe qual o espao que as orientaes e diretrizes
das conferncias ocupam no planejamento e deliberaes dos conselhos. Existem
outras IPs, por exemplo, comisses intergestoras na sade e assistncia social e
audincias pblicas, que, por seu papel no processo de formulao da poltica,
deveriam estar integradas no sistema deliberativo das conferncias.
A relao entre conferncias e o Estado tambm no pode ser esquecida. Isto
porque a efetividade dos processos deliberativos depende de continuidade e
implementao. Para que possam cumprir as promessas de maior incluso poltica,
as conferncias esto sujeitas no apenas avaliao da qualidade das formas
de seleo e do relacionamento com a sociedade, como tambm possibilidade de
infuncia no processo decisrio governamental.
Algumas pesquisas nessa direo apontam que ainda existe uma baixa articula-
o entre as instituies participativas e a esfera formal do Estado, neste caso compre-
endidos o Poder Executivo e a burocracia. De acordo com Silva (2009), a fora das
deliberaes das conferncias nacionais depende muito da institucionalizao destas
polticas que obriguem sua realizao, como o caso da sade e da assistncia social.
O problema que 60% das conferncias analisadas pela autora no possuam qual-
quer instrumento legal que garantisse a sua continuidade, independentemente das
mudanas governamentais. Uma difculdade adicional para a implementao
das polticas sua necessria articulao com outras reas temticas no momento
de efetivao das propostas. Silva mostra que, do total de 8.047 deliberaes de
30 CNs, 45% (3.624) demandavam encaminhamento, de competncia exclusiva
do ministrio responsvel pela realizao da conferncia. Entretanto, 55% (4.423)
eram de competncia compartilhada (op. cit., p. 32). A ltima difculdade na arti-
culao com o Estado a falta de previso sobre o acompanhamento dos resultados.
A ausncia de um mtodo institucional de gesto, responsvel por dar vazo
s deliberaes dentro da esfera pblica federal, torna o processo pouco efetivo e
incerto. Em entrevistas com os coordenadores das conferncias, Silva identifcou
que cada conselho e ministrio processam os encaminhamentos da forma que lhes
apraz. Alm disso, 56% dos coordenadores das conferncias declararam que no
sabem como se d o encaminhamento no governo federal.
Todos os aspectos destacados nesta seo reforam o argumento da importncia
de se fomentar a conexo entre as diferentes arenas deliberativas. No obstante as
conferncias integrarem um sistema mais amplo e formal de deliberao, a prtica
confrma o diagnstico dos tericos sistmicos de que a articulao no natural
ou automtica. O crescente protagonismo das conferncias nos ltimos anos, no
que diz respeito variedade temtica, nmero de pessoas includas e processos
realizados, no veio acompanhado de uma estratgia de coordenao horizontal
entre as diversas conferncias, bem como de coordenao vertical entre os
distintos nveis de governo e de instituies, responsveis por sua implementao
ministrios, conselhos de polticas, secretarias etc. e a sociedade. Esta ausncia
de acompanhamento das deliberaes difculta, ao mesmo tempo, a prestao de
contas com a sociedade, mostrando que o problema da legitimidade democrtica
da representao da sociedade civil extrapola a simples relao entre autorizao e
representatividade, assumindo contornos mais complexos.
4 REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS: CONSIDERAES PRELIMINARES
O objetivo deste estudo exploratrio foi levantar questes para a anlise da legiti-
midade democrtica da representao poltica dos atores sociais nas conferncias
nacionais. Diante da aposta normativa das instituies participativas como espa-
os de expresso da pluralidade social e, consequentemente, de aproximao das
polticas pblicas das preferncias dos cidados, sugeriu-se dois eixos de anlise
das conferncias, a incluso dos representantes e sua articulao com o represen-
tado. Esta ltima dimenso apoia-se numa viso relacional da representao, a
qual considera que a interao entre as distintas arenas, formais e informais, pode
fomentar o debate e promover o julgamento pblico, alm de ter impacto na
efetividade da implementao das decises.
A primeira constatao que, embora o processo autorizativo seja central
para a legitimidade do poder poltico, a representao no pode se restringir
a este aspecto, correndo o risco de anular qualquer possibilidade de avaliao
da representatividade da sociedade civil. A autorizao derivada dos atores da
sociedade civil no est baseada no pressuposto da igualdade matemtica, mas
em uma igualdade que se volta para a considerao das diversas manifestaes
da sociedade, discursos, preferncias e interesses no expressos pela via eleitoral.
As desigualdades nas formas de incluso no so negligenciveis. Os dados
preliminares apresentados mostram que faltam polticas afrmativas voltadas
para a incluso de perspectivas sociais tradicionalmente excludas; ateno s
desigualdades de renda e escolaridade entre os participantes; uma discusso
sobre os critrios de incluso dos participantes no eleitos em etapas anteriores;
e aperfeioamento da mobilizao dos atores da sociedade civil e do processo de
seleo de maneira que a pluralidade de vises possa se fazer representar. Ao mesmo
tempo, consciente destes limites, no se pode esquecer que as conferncias vm
demonstrando potencial de incluso das distintas categorias da sociedade civil
e de abertura para a disputa de diferentes vozes no processo deliberativo. Criar
regras para que o campo de disputa esteja mais aberto s diferentes perspectivas,
afnidades temticas e discursos um dos desafos para o aprimoramento das
conferncias como expresso da pluralidade.
Em segundo lugar, partindo das contribuies dos tericos deliberativos
voltados para a ideia de sistemas, o texto sugeriu que as conferncias fazem parte
de um processo que precisa ser pensado em escala. Portanto, a concepo de
representao que informou este trabalho no est desatenta importncia
de se fomentar espaos de expresso autnoma dos interesses dos indivduos, mas
a percebe como uma entre as diversas modalidades de manifestao da soberania
disponveis no mundo contemporneo. preciso avaliar at que ponto as confe-
rncias so capazes de se conectarem com outros processos participativos e repre-
sentativos, a fm de construir polticas legtimas, do ponto de vista da capacidade
de refetirem as controvrsias pblicas e ampliarem a incluso poltica.
Os dados coletados at o momento do conta de expressar a fragilidade da
articulao com a populao, com outras IPs e com o Estado. Apesar de fazerem parte
de um sistema de deliberao e representao, os desafos de articulao permane-
cem. Somente o acmulo de pesquisas poder revelar o potencial das conferncias
para a incluso da pluralidade e alimentar sugestes especfcas sobre como desenhar
fruns mais permeveis e mais conectados com as esferas formais e informais.
As dimenses aqui levantadas so uma tentativa inicial de compreender a difcil
relao entre representao e representatividade, a partir das especifcidades das
conferncias. Esto orientadas por uma compreenso processual da representao
poltica, cuja legitimidade permanentemente questionada, dependente da percepo
social da ao e do comportamento das instituies (Almeida, 2011).
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CAPTULO 8
CONTEXTO POLTICO, NATUREZA DA POLTICA, ORGANIZAO
DA SOCIEDADE CIVIL E DESENHO INSTITUCIONAL:
ALGUNS CONDICIONANTES DA EFETIVIDADE
DAS CONFERNCIAS NACIONAIS
Viviane Petinelli
1 INTRODUO
H quase trs dcadas, teve incio no pas a formao de um sistema participativo
inovador, diversifcado e amplo, institudo no mbito de diversas polticas pbli-
cas, em centenas de municpios, estados e no nvel nacional. O marco inicial deste
processo foi a redemocratizao do pas em 1985, seguida pela promulgao da
Constituio Federal de 1988, a qual garantiu a participao popular por meio de
mecanismos tradicionais como o voto e criou as condies para a instituio de
diversos arranjos participativos inovadores, tais como o oramento participativo
e os conselhos de poltica.
Na dcada de 1990, essas instituies se proliferaram no nvel local, notada-
mente em municpios e estados governados por coalizes de esquerda. A partir de
2003, com a eleio do presidente Lula, este processo foi ampliado para o nvel
nacional, sobretudo, por meio da criao de treze novos conselhos de poltica pblica
(Moroni, 2005) e da realizao de conferncias de polticas pblicas. No total,
foram 74 conferncias sobre quarenta polticas pblicas distintas entre
2003 e 2010.
A princpio, a ampliao da participao social para o nvel nacional por meio
da realizao de conferncias provocou desconfana por parte de representantes da
sociedade civil em relao efetividade destes espaos enquanto infuenciadores das
decises tomadas pelos atores polticos aps os encontros. Acreditava-se que as
conferncias constituam, exclusivamente, espaos de interlocuo entre governo
e sociedade civil, e no de proposio de diretrizes de polticas, o qual consistiria no
principal objetivo das conferncias (Moroni, 2005; Moroni e Ciconello, 2005).
Respostas contrrias desconfana inicial e favorveis realizao de con-
ferncias foram dadas, recentemente, pelos estudos de Avritzer (2012), Petinelli
(2011) e Pogrebinschi e Santos (2011). O primeiro mostrou, a partir de entre-
vistas, que um nmero expressivo de participantes das conferncias acredita que
o governo incorpora as decises tomadas nos encontros. Petinelli (2011) e
Pogrebinschi e Santos (2011), por sua vez, mostraram que as diretrizes aprovadas
nas conferncias nacionais tm infuenciado as decises tomadas pelos atores
polticos, tanto no mbito do Poder Executivo como no do Poder Legislativo,
respectivamente. No obstante, as duas ltimas investigaes apontaram que o
efeito das diretrizes nas polticas pblicas e nos projetos de lei formulados aps os
encontros varia entre conferncias de polticas pblicas distintas.
Embora a desconfana inicial tenha passado e, atualmente, se reconheam as
contribuies das conferncias para as polticas pblicas formuladas pelo governo,
pouco ainda se sabe acerca dos efeitos das recomendaes aprovadas nestes encon-
tros sobre as polticas elaboradas posteriormente (Petinelli, 2011; Pogrebinschi e
Santos, 2011), e nada se produziu ainda para explicar as variaes destes efeitos.
Este captulo visa contribuir neste sentido e se coloca como uma primeira ten-
tativa de explicar por que a efetividade das conferncias varia. Para tanto, o captulo
examina trs conferncias nacionais realizadas no primeiro mandato do presidente
Lula, a saber: a 2
a
Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca (2
a
CNAP), em 2006;
a 3
a
Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (3
a
CNCTI), em 2005;
e a 1
a
Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres (1
a
CNPM), em 2004.
Este captulo est dividido em trs sees, alm desta. A prxima apresen-
ta a metodologia utilizada para aferir o efeito das recomendaes da 2
a
CNAP, 3
a

CNCTI e 1
a
CNPM sobre o contedo das polticas pblicas formuladas pelo governo
federal aps os encontros, mensura estes efeitos e analisa os resultados obtidos neste
sentido. A terceira seo tem carter inferencial. Ela busca explicar as diferenas na
efetividade das conferncias analisadas a partir de quatro fatores explicativos sugeridos
pela literatura acerca da efetividade de instituies participativas: contexto poltico;
natureza da poltica pblica; organizao da sociedade civil; e desenho institucional da
conferncia. A ltima seo traz as consideraes fnais do captulo.
Antes de avanar, porm, cabe ressaltar que a anlise aqui empregada no
tem por fnalidade sugerir causalidades entre as variveis explicativas e os efeitos
das recomendaes das conferncias sobre as polticas pblicas; antes, ela consiste
em uma anlise exploratria preliminar, cujo objetivo apontar possveis condi-
cionantes para a efetividade das conferncias de polticas pblicas.
Ressalte-se que os efeitos das recomendaes encontrados e descritos a
seguir expressam unicamente o impacto das diretrizes da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI
e 1
a
CNPM sobre os programas de polticas formulados pelo governo federal.
Sabe-se, porm, que as recomendaes das conferncias tambm tm afetado a
edio de decretos presidenciais (Pogrebinschi, 2012) e a produo legislativa
(Pogrebinschi e Santos, 2011). Contudo, estes e outros atos normativos no so
considerados na anlise aqui efetuada.
209 Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional
2 A EFETIVIDADE DA 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI E 1
a
CNPM
A efetividade da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM foi avaliada a partir do efeito
das recomendaes aprovadas nestes encontros sobre as polticas pblicas posterior-
mente formuladas pelo governo federal. Este efeito foi aferido por meio de anlise
qualitativa e quantitativa. O mtodo qualitativo foi empregado na comparao entre
as recomendaes das conferncias e o contedo das polticas pblicas, ao passo que
o mtodo quantitativo foi utilizado para mensurar a magnitude e o tipo de efeito
produzido pelas recomendaes destas conferncias sobre as polticas formuladas em
seguida.
Para tanto, foi criado um banco de dados contendo as diretrizes aprovadas
na 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM, bem como o contedo dos programas
de polticas formulados pelos respectivos ministrios aps os encontros. Nas trs
reas, o ministrio ou a secretaria especial elaborou um plano de ao logo aps
estas conferncias, contendo os programas, as aes e as metas para estas polticas
a serem implementados nos anos seguintes. O caderno de recomendaes de cada
conferncia e os respectivos planos de ao foram obtidos e esto disponveis nos
sites dos ministrios competentes.
Para aferir o efeito das recomendaes de cada conferncia, seguiram-se
dois passos: primeiro, as recomendaes aprovadas na 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e
1
a
CNPM foram classifcadas como: i) de competncia compartilhada entre
a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP), Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI) e Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM)
e outros ministrios e entes federados; ii) de competncia exclusiva da SEAP,
do MCTI e da SPM; ou iii) de competncia exclusiva de outros ministrios ou
entes federados. Este procedimento permitiu identifcar e excluir da anlise as
propostas que no seriam incorporadas pela SEAP, MCTI e SPM, mas encaminha-
das para as instituies competentes aps as conferncias, por no se constiturem
em atribuies daqueles rgos.
Das 364 recomendaes aprovadas na 2
a
CNAP, 36 (10%) eram de com-
petncia exclusiva de estados ou municpios, de outros ministrios ou do Poder
Legislativo e, por isso, foram retiradas do banco de anlise. Das 328 restantes,
253 (69,5%) eram de competncia exclusiva da SEAP, e 75 (30,5%), de compe-
tncia compartilhada entre a SEAP, estados ou municpios e outros ministrios.
Na 3
a
CNCTI, das 234 recomendaes aprovadas, 22 (9%) foram excludas
do banco por constiturem atribuies exclusivas de outras instituies. Das 212 re-
comendaes restantes, 108 (47%) eram de competncia compartilhada do MCTI
com outros ministrios, e outras 104 (44%), de competncia exclusiva do MCTI.
Por fm, das 134 recomendaes aprovadas na 1
a
CNPM, oitenta (60%)
1

eram de competncia exclusiva de outros ministrios, entes federados ou do Poder
Legislativo e, portanto, foram retiradas do banco de dados. Das 54 restantes, 43
(50%) eram de competncia compartilhada da SPM com outro ministrio ou
ente federado e somente onze (13%) eram de competncia exclusiva da SPM.
Identifcadas as diretrizes de competncia exclusiva e compartilhada da
SEAP, MCTI e SPM com outros ministrios e entes da Federao, o segundo
passo foi compar-las individualmente com o contedo dos programas de polti-
cas lanados aps os encontros. A cada diretriz analisada foi atribudo valor:
0, quando o contedo
2
da diretriz no foi includo em nenhum dos
programas;
1, quando o contedo da diretriz foi includo parcialmente nos programas; e
2, quando o contedo da diretriz foi includo integralmente nos programas.
Feito isso, a efetividade da 2
a
CNAP, da 3
a
CNCTI e da 1
a
CNPM foi aferi-
da a partir do clculo da mdia do efeito das recomendaes nas polticas, sendo
considerado:
nulo, quando nenhuma das recomendaes foi introduzida pelo go-
verno em outras palavras, 100% das diretrizes aprovadas receberam
valor 0;
baixo, quando de 1% a 30% das recomendaes aprovadas foram intro-
duzidas pelo governo, em alguma medida;
mdio, quando de 31% a 70% das recomendaes foram introduzidas
pelo governo, em alguma medida; ou
alto, quando de 71% a 100% das recomendaes foram introduzidas
pelo governo, em alguma medida.
Os resultados obtidos em relao efetividade da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e
1
a
CNPM so apresentados e analisados nas subsees a seguir.
2.1 Efetividade da 2
a
CNAP
A anlise dos efeitos das recomendaes da 2
a
CNAP sobre as polticas pblicas
formuladas pela SEAP aps o encontro foi realizada por meio da comparao
do caderno de recomendaes desta conferncia, publicado pela SEAP em abril
1. Esse nmero alto se justica na medida em que as polticas para as mulheres apresentam um alto grau de interse-
torialidade e descentralizao, como ser mostrado na seo seguinte.
2. Os quatro eixos temticos referem-se aos quatro programas formulados pela Secretaria Especial de Aquicultura e
Pesca (SEAP) para compor o Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 e aprovados pelo Congresso Nacional para a execuo
neste quadrinio.
de 2006, e o Plano de Desenvolvimento Sustentvel Mais Pesca e Aquicultura,
formulado por esta secretaria em 2007 (Brasil, 2006a; 2007b). Este plano incluiu
todas as aes a serem desenvolvidas pela SEAP de forma exclusiva ou compar-
tilhada com outros ministrios e entes federados para o quadrinio 2008-2011.
A 2
a
CNAP teve como objetivo principal discutir, com vistas a consolidar, a
poltica nacional de aquicultura e pesca criada em 2003 a partir das recomendaes
da primeira conferncia nacional. Neste sentido, foram debatidas propostas em
relao a seis grandes reas de atuao da SEAP naquele momento: i) desenvolvimento
sustentvel da pesca e aquicultura; ii) desenvolvimento da cadeia produtiva;
iii) ordenamento, controle e estatstica da aquicultura e pesca; iv) poltica
internacional; v) poltica ambiental; e vi) promoo de gesto participativa,
democrtica e transparente da pesca. Os quatro primeiros temas foram compostos
por um conjunto de eixos temticos e subeixos, relativos aos programas desenvolvidos
pela SEAP no quadrinio 2004-2007.
No total, foram debatidos dezenove eixos e 34 subeixos e aprovadas 364
recomendaes. Destas, 181 (50%) trataram do primeiro e principal tema,
desenvolvimento sustentvel da pesca e aquicultura; 88 (24%), do segundo tema,
desenvolvimento da cadeia produtiva; 53 recomendaes (14,5%) discutiram o
terceiro tema; 29 (8%), a poltica ambiental; oito (2%) trataram da promoo
de gesto participativa, democrtica e transparente da pesca; e cinco diretrizes
(1,5%) constituram propostas para a poltica internacional.
As recomendaes da 2
a
CNAP serviram como base para a formulao do
Plano de Desenvolvimento Sustentvel Mais Pesca e Aquicultura pela SEAP.
O objetivo deste plano foi promover o desenvolvimento sustentvel do setor
pesqueiro e aqucola, articulando todos aqueles envolvidos com a pesca e a aqui-
cultura, consolidando uma poltica de Estado com incluso social e contribuindo
para a segurana e soberania alimentar do Brasil (Brasil, 2006a, p. 9). Neste
sentido, o plano foi estruturado em sete diretrizes e 23 programas, cada qual com
aes e metas para o fortalecimento do setor. Os programas foram pensados em
relao a quatro grandes eixos temticos,
3
a saber: desenvolvimento sustentvel da
pesca; desenvolvimento sustentvel da aquicultura; desenvolvimento sustentvel
da pesca e aquicultura; e gesto da poltica de aquicultura e pesca.
Tanto as diretrizes como os programas do plano de ao refetiram, em
alguma medida, as recomendaes da conferncia. As sete diretrizes do plano
apareceram no caderno de recomendaes da 2
a
CNAP e, entre os 23 programas,
somente cinco deles no foram diretamente discutidos no encontro: Profrota
Pesqueiro; Sanidade Aqucola; Aquicultura em Estabelecimentos Rurais; Incentivo
3. Esses programas foram criados aps a 2
a
Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca (CNAP), em decorrncia, em
certa medida, das recomendaes aprovadas neste encontro.
ao Associativismo e ao Cooperativismo; e Programa de Rastreamento das
Embarcaes por Satlite (PREPS).
4
Ao se considerar o nmero de recomendaes incorporadas neste plano, das
328 aprovadas na 2
a
CNAP de competncia exclusiva da SEAP e de competn-
cia compartilhada desta secretaria com outros ministrios e entes federados, 132
(40%) foram incorporadas, de alguma forma, no Plano Mais Pesca e Aquicultura.
As demais 196 recomendaes (60%) no apareceram, de nenhuma forma, no con-
tedo destes programas. No que se refere medida de incorporao destas recomen-
daes, das 132 incorporadas, setenta delas (53%) foram includas integralmente, e
o restante, 62 recomendaes (47%), foi introduzido parcialmente no contedo das
diretrizes e dos programas do plano, conforme mostra o grfco 1.
GRFICO 1
Recomendaes da 2
a
CNAP incorporadas parcial e integralmente
nos programas da SEAP (2008-2011)
(Em %)
60
47
53
40
No includas
Includas
Includas parcialmente
Includas integralmente
Fonte: Brasil (2006a; 2007b).
Das setenta recomendaes includas integralmente no Plano de Ao da
SEAP, 56 (80%) eram de competncia exclusiva deste rgo, e quatorze (20%),
de competncia compartilhada com outros ministrios e entes da Federao
(tabela 1). Semelhantemente, das 62 diretrizes incorporadas parcialmente,
48 (77%) eram de competncia exclusiva da SEAP, e quatorze (23%),
de competncia compartilhada. No surpreendentemente, as recomendaes de
4. Esses programas foram criados aps a 2
a
CNAP, em decorrncia, em certa medida, das recomendaes aprovadas
neste encontro.
competncia exclusiva da SEAP foram as mais incorporadas parcial e integralmente,
embora tenha havido um esforo desta instituio em incluir diretrizes cuja
formulao e implementao requeriam a atuao de outros ministrios ou dos
estados e municpios (37% do total).
TABELA 1
Recomendaes da 2
a
CNAP: efeito segundo competncia
(Em nmeros absolutos)
Competncia
Efeito
Total
Nulo Parcial Integral
Compartilhada 47 14 14 75
Exclusiva da SEAP 149 48 56 253
Total 196 62 70 328
Pelos resultados mostrados, observa-se que as discusses e recomendaes
sugeridas na 2
a
CNAP infuenciaram, de certa forma e em alguma medida, os
programas de polticas da SEAP formulados para os anos seguintes. Das diretrizes
aprovadas na 2
a
CNAP, 40% foram includas, parcial (47% do total) ou integral-
mente (53% do total), no Plano de Desenvolvimento Sustentvel Mais Pesca e
Aquicultura (2008-2011) e nos programas de poltica nele defnidos. Ademais,
grande parcela das recomendaes incorporadas, 79% do total, era de competn-
cia exclusiva da SEAP. Deste modo, pode-se dizer que a 2
a
CNAP alcanou efeti-
vidade mdia, produzindo um grau mdio de impacto sobre as polticas pblicas
formuladas aps o encontro.
a
CNCTI
a
CNCTI sobre os programas
formulados pelo MCTI aps este encontro foi realizada por meio da comparao do
documento sntese das concluses e recomendaes desta conferncia e o Plano
de Ao 2007-2010 deste ministrio, denominado Cincia, Tecnologia e Inovao
para o Desenvolvimento Nacional, (Brasil, 2006b; 2007a). Assim como o Plano
de Desenvolvimento Sustentvel Mais Pesca e Aquicultura da SEAP, o Plano de
Ao do MCTI tambm foi composto por aes de competncia exclusiva deste
ministrio e compartilhado com outros ministrios.
A 3
a
CNCTI teve como objetivo aprofundar o debate e apresentar propostas
concretas para a utilizao da cincia, tecnologia e inovao (CT&I) como pilares
de uma poltica de Estado voltada para a promoo do desenvolvimento econmi-
co, social, poltico e cultural do pas. Neste sentido, ela foi estruturada em cinco
temas, cada qual composto por um conjunto de subtemas. No total, foram 32
subtemas discutidos e 234 recomendaes aprovadas. Destas, 74 (32%) trataram
do tema incluso social; 68 (29%), reas de interesse nacional; 43 (18%) discutiram
CT&I e gerao de riqueza; 29 (12%), gesto e marcos reguladores da poltica de
CT&I; e vinte (9%) trataram de cooperao internacional em CT&I.
Essas recomendaes serviram como base para a formulao do Plano de
Ao 2007-2010 do MCTI. Assim como na conferncia, o principal objetivo
deste plano foi defnir um amplo leque de prioridades, linhas de ao e programas
que tornassem mais decisivo o papel da CT&I no desenvolvimento sustentvel
do pas. Neste sentido, o plano foi estruturado em quatro prioridades, corres-
pondentes, em certa medida, aos temas da 3
a
CNCTI. Foram elas: i) expanso e
consolidao do sistema nacional de CT&I; ii) promoo da inovao tecnolgi-
ca das empresas; iii) pesquisa, desenvolvimento e inovao em reas estratgicas;
e iv) CT&I para o desenvolvimento social. Cada prioridade foi desmembrada
em um conjunto de linhas de ao (21 no total), programas (87 no total) e sub-
programas (mais de duzentos no total). Dos 87 programas do plano de ao, 36
(41%) foram tratados, de certa forma, na 3
a
CNCTI.
Alm disso, das 212 recomendaes da 3
a
CNCTI de competncia exclusiva
do MCTI e compartilhada com outros ministrios, 85 (40%) apareceram, em
alguma medida, no plano de ao do MCTI. Destas, 31 (36,5%) foram includas
parcialmente, e o restante, 54 recomendaes (63,5%), foi introduzido integral-
mente, conforme mostra o grfco 2.
GRFICO 2
Recomendaes da 3
a
CNCTI incorporadas parcial e integralmente
nos programas do Plano de Ao do MCTI (2007-2010)
(Em %)
60 36,5 63,5 40
No includas
Includas
Fonte: Brasil (2006b; 2007a).
Das 31 recomendaes incorporadas parcialmente, dezenove delas (61%)
eram de competncia exclusiva do MCTI, e outras doze (39%), de competncia
compartilhada do MCTI com outros ministrios. Em relao s 54 diretrizes
incorporadas integralmente, 26 delas (48%) eram de competncia exclusiva e as
demais 28 (52%) de competncia compartilhada entre o MCTI e outros minist-
rios (tabela 2). Vale observar ainda que as deliberaes de competncia exclusiva
do MCTI foram as mais incorporadas (53% do total), assim como observado
para as diretrizes da 2
a
CNAP.
TABELA 2
Recomendaes da 3
a
CNCTI: efeito segundo competncia
Competncia
Efeito
Total
Exclusiva do MCTI 59 19 26 104
Total 127 31 54 212
Fonte: Brasil (2006b; 2007a).
Em sntese, os resultados obtidos sugerem que as discusses e recomenda-
es aprovadas na 3
a
CNCTI infuenciaram, de certa forma e em alguma medida,
os programas de polticas do MCTI nos anos seguintes. Das diretrizes aprovadas
na 3
a
CNCTI, 40% foram includas, parcial (36,5% do total) ou integralmente
(63,5% do total), no plano de ao e nos programas de poltica defnidos no plano,
sendo 49% delas de competncia exclusiva do MCTI. Sendo assim, pode-se dizer
que a 3
a
CNCTI alcanou efetividade mdia, ao produzir um efeito mdio sobre
as polticas pblicas formuladas aps os encontros.
Ademais, como pode ser percebido, o efeito das recomendaes desta confern-
cia foi idntico ao produzido pela 2
a
CNAP, tanto em relao ao efeito total 40% de
diretrizes incorporadas aps ambas as conferncias quanto em relao ao tipo de
incorporao das recomendaes, se parcial ou integral em ambas, as recomendaes
parcialmente includas corresponderam a 37% do total, e as integralmente incorpo-
radas, a 63% do total.
a
CNPM
a
CNPM sobre as polticas pblicas
da SPM foi realizada por meio da comparao entre os anais desta conferncia,
publicados pela SPM no segundo semestre de 2004, e o 1
o
Plano Nacional de
Polticas para as Mulheres (PNPM), formulado e lanado no fnal do mesmo
ano para implementao no quadrinio 2004-2007 (Brasil, 2004a; 2004b).
Assim como os planos de ao elaborados pela SEAP e pelo MCTI, o 1
o
PNPM
englobou diretrizes e aes de competncia exclusiva da SPM e compartilhada
com outros ministrios e entes da Federao.
A 1
a
CNPM teve como objetivo propor diretrizes para fundamentao do
Plano Nacional de Polticas para as Mulheres a ser apresentado ao presidente da
Repblica (Brasil, 2004a, p. 145). Neste sentido, ela foi estruturada em seis eixos
temticos, quais sejam: i) natureza, princpios e diretrizes da poltica nacional
para as mulheres na perspectiva da igualdade de gnero, considerando-se a diver-
sidade de raa e etnia; ii) enfrentamento da pobreza: gerao de renda, trabalho,
acesso ao crdito e terra; iii) superao da violncia contra a mulher: preven-
o, assistncia, combate e polticas de segurana; iv) promoo do bem-estar e
da qualidade de vida para as mulheres: sade, moradia, infraestrutura, equipamentos
sociais, recursos naturais; v) efetivao dos direitos humanos das mulheres: civis,
polticos, sexuais e reprodutivos; e vi) desenvolvimento de polticas de
educao, cultura, comunicao e produo do conhecimento para a igualdade.
O segundo e o sexto eixo foram debatidos por quatro grupos de trabalho (GTs)
cada, ao passo que o primeiro eixo foi discutido em todos os GTs da conferncia.
No total, foram aprovadas 134 recomendaes; destas, cinquenta (37%) trataram
do segundo tema; 24 (18%), do quinto tema; dezenove diretrizes (14%)
trataram do sexto tema; dezessete (13%), do primeiro e do quarto tema, cada; e
sete (5%) foram relativas ao terceiro tema: superao da violncia contra a mulher.
As recomendaes aprovadas na 1
a
CNPM serviram como base para a ela-
borao do 1
o
PNPM por um grupo de trabalho interministerial, composto por
representantes de sete ministrios: Sade; Educao; Trabalho e Emprego; Justia;
Desenvolvimento Agrrio; Desenvolvimento Social; e Planejamento, Oramento
e Gesto; e por representantes da Secretaria Especial de Polticas de Promoo
da Igualdade Racial (SEPPIR); do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher
(CNDM); e das Secretarias da Mulher do estado do Acre e do municpio de
Campinas/SP, sob a coordenao da SPM. O I PNPM, construdo entre 3 de se-
tembro de 2004 e 26 de novembro de 2004, foi aprovado pelo Decreto n
o
5.390,
de 8 de maro de 2005.
O I PNPM foi estruturado em cinco eixos temticos, correspondentes, em
grande medida, aos eixos da 1
a
CNPM. Foram eles: i) pressupostos, princpios
e diretrizes da poltica nacional para as mulheres; ii) autonomia, igualdade no
mundo do trabalho e cidadania; iii) educao inclusiva e no sexista; iv) sade das
mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos; e v) enfrentamento violncia
contra as mulheres. Alm disso, o 1
o
PNPM introduziu um captulo sobre gesto
e monitoramento do plano, sugerido durante o processo de elaborao do Plano
Plurianual (PPA) 2004-2007 e do Oramento da Unio.
O eixo temtico de pressupostos, princpios e diretrizes foi estruturado com
base nestas trs categorias, sendo defnidos, no total, seis pressupostos, oito prin-
cpios e quinze diretrizes para o 1
o
PNPM. Os demais eixos, por sua vez, foram
divididos em objetivos, metas, prioridades e aes. No total, foram estabelecidos
dezoito objetivos, 28 metas, 23 prioridades e 177 aes no plano.
Das 54 recomendaes da 1
a
CNPM de competncia exclusiva e compar-
tilhada da SPM com outros ministrios e entes da Federao, 39 (72%) foram
incorporadas, de alguma forma e em alguma medida, no 1
o
PNPM. Destas, doze
(31%) foram includas parcialmente, e as demais 27 recomendaes (69%) foram
introduzidas integralmente, como mostra o grfco 3.
GRFICO 3
Recomendaes da 1
a
CNPM incorporadas parcial e integralmente
no 1
o
PNPM (2004-2007)
(Em %)
28
31
69
72
No includas
Includas
Das doze recomendaes includas parcialmente, onze (92%) eram de compe-
tncia compartilhada entre a SPM e outros ministrios ou entes federativos e uma
(8%) era de competncia exclusiva da SPM. Semelhantemente, das 27 diretrizes
incorporadas integralmente, 21 (78%) delas eram de competncia compartilhada e
seis (22%), de competncia exclusiva da SPM (tabela 3). Vale observar ainda que,
no caso desta conferncia, as deliberaes de competncia compartilhada foram
as mais incorporadas (59% do total). Isto faz sentido uma vez que o 1
o
PNPM foi
elaborado por um grupo de trabalho interministerial, composto por representantes
de sete ministrios, do CNDM e de secretarias estaduais, dado o alto grau de
intersetorialidade e transversalidade destas polticas.
TABELA 3
Recomendaes da 1
a
CNPM: efeito segundo competncia
Competncia
Efeito
Total
Exclusiva da SPM 4 1 6 11
Total 15 12 27 54
Fonte: Brasil (2004a, 2004b).
Em sntese, essas constataes permitem afrmar que as discusses e reco-
mendaes sugeridas na 1
a
CNPM infuenciaram expressivamente o 1
o
PNPM,
implementado no quadrinio 2004-2007. Das diretrizes aprovadas na 3
a
CNCTI,
72% foram includas, parcial (31% do total) ou integralmente (69% do total), no
1
o
PNPM, o que corresponde a um alto grau de impacto das recomendaes desta
conferncia sobre as polticas pblicas da SPM formuladas aps os encontros e a
uma efetividade alta da 1
a
CNPM
Comparativamente ao efeito encontrado para a 2
a
CNAP e a 3
a
CNCTI,
o efeito das recomendaes da 1
a
CNPM foi signifcativamente maior tanto em
magnitude 72%, em comparao a 40% da 2
a
CNAP e 3
a
CNCTI como em
tipo de efeito 69% das recomendaes da 1
a
CNPM foram incorporadas inte-
gralmente, em contraposio a 63% das diretrizes da 2
a
CNAP e da 3
a
CNCTI.
A prxima seo busca explicar essa diferena no efeito das recomendaes
da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM sobre as polticas pblicas. Examina-se por
que a 2
a
CNAP e a 3
a
CNCTI alcanaram o mesmo grau de efetividade e a 1
a

CNPM obteve desempenho signifcativamente melhor que estas conferncias.
Apontam-se alguns condicionantes para a efetividade de conferncias nacionais.
3 EFETIVIDADE DAS CONFERNCIAS NACIONAIS E SEUS CONDICIONANTES:
CONTEXTO POLTICO, TIPO DE POLTICA PBLICA, ORGANIZAO DA
SOCIEDADE CIVIL E DESENHO INSTITUCIONAL
A literatura que trata da efetividade de desenhos participativos tem concentrado
esforos na anlise de instituies participativas, tais como os oramentos parti-
cipativos (OPs) e os conselhos de polticas pblicas. As conferncias de polticas
pblicas, espaos de participao e deliberao que congregam atores polticos e
sociais, por sua vez, no tm recebido muita ateno desta literatura. Poucas an-
lises, para alm dos estudos contidos neste livro, foram formuladas no sentido de
avaliar a efetividade das conferncias como espaos de incluso poltica e de infu-
ncia das propostas nelas apresentadas (Petinelli, 2011; Pinto, 2007; Pogrebinschi
e Santos, 2011). Estas anlises buscaram aferir a efetividade das conferncias
nacionais e apontaram para diferenas no desempenho de conferncias de polticas
pblicas distintas, sem, porm, explicar o porqu destas variaes.
Nisso consiste o objetivo deste trabalho. Para alcan-lo, ele incorpora as
contribuies das investigaes acerca da efetividade das instituies participati-
vas no intuito de explicar os diferentes efeitos das recomendaes da 2
a
CNAP, 3
a

CNCTI e 1
a
CNPM sobre as polticas pblicas formuladas pelo governo federal
aps estes encontros. A apropriao destas contribuies encontra legitimidade,
uma vez que as conferncias apresentam desenhos similares aos das demais insti-
tuies participativas em, pelo menos, trs aspectos.
Primeiro, as conferncias combinam representao, participao e deli-
berao em um nico espao, assim como os OPs e os conselhos de poltica.
Em segundo lugar, como os OPs, elas consistem em uma poltica participativa forte-
mente dependente da vontade dos governantes as conferncias so convocadas e
realizadas por atores polticos, notadamente do Poder Executivo. Por ltimo,
e semelhantemente aos planos diretores municipais, as conferncias iniciam um
processo de deliberao poltica que ser fnalizado no mbito do prprio Estado
aps os encontros, com a elaborao de polticas pblicas que atendam ou no s
demandas sociais sugeridas pelas conferncias (Avritzer, 2008; 2009).
A literatura que trata da efetividade das instituies participativas tem
mobilizado um conjunto de variveis contextuais, polticas e institucionais para
explicar diferenas no desempenho destes arranjos. No que se refere s variveis
contextuais, os estudos mostram que o contexto poltico, isto , o tipo de coalizo
governativa no poder, o modelo de administrao pblica adotado e a vontade
poltica das elites no poder podem constituir obstculos ou catalisadores do de-
sempenho dos arranjos participativos (Abers, 2000; Avritzer, 2009; Faria, 2003;
Tatagiba e Teixeira, 2008). Em contextos nos quais as coalizes governativas so
mais adeptas participao da sociedade na gesto das polticas pblicas e o
modelo de administrao mais permevel s demandas participativas, os arranjos
participativos conseguem promover, em maior medida, incluso poltica (Abers,
2010; Avritzer, 2009, Faria, 2003), e infuenciar, mais expressivamente, as deci-
ses polticas (Tatagiba e Teixeira, 2008).
Somados ao contexto poltico, a confluncia de projetos polticos da
sociedade poltica e civil e o tipo de relao existente entre elas tambm afetam
a efetividade das instituies participativas (Avritzer, 2009; Dagnino, Olvera e
Panfchi, 2006). O desempenho destes arranjos tende a ser melhor em contextos
em que as elites polticas e os atores sociais apresentam o mesmo projeto poltico
por exemplo, ambos almejam a democratizao da gesto pblica, e possuem
uma relao harmoniosa e convergente voltada para a concretizao deste projeto.
Alm das variveis contextuais, o desempenho dos arranjos participativos
depende de aspectos polticos, tais como o tipo ou a natureza da poltica pblica
qual a prtica participativa se vincula, no caso dos conselhos de poltica, e a
capacidade de mobilizao e organizao da sociedade civil que participa destes
espaos (Avritzer, 2002; 2008; 2009; Baiocchi, 2001; 2005; Cunha, 2012;
Tatagiba e Teixeira, 2008).
Em relao natureza da poltica, os estudos afrmam que os conselhos no
conseguem se dissociar das limitaes estruturais da poltica pblica qual se
vinculam, isto , do grau de descentralizao, intersetorialidade e centralidade da
poltica para o governo e do papel do ente federado nesta poltica. Como decor-
rncia, seu desempenho depende da combinao destes elementos, de modo que
quanto mais centralizada e menos intersetorial for a formulao da poltica no
ente federado ao qual o arranjo est vinculado, e quanto mais central para o
governo for a poltica, melhor tender a ser o desempenho do arranjo participati-
vo (Tatagiba e Teixeira, 2008).
Quanto capacidade de mobilizao e organizao dos grupos da sociedade
civil envolvidos nas polticas, as anlises mostram que arranjos participativos que
envolvem atores sociais com mais recursos polticos, maior grau de comprometimento
com o arranjo, mais capacidade de mobilizao e experincia de participao em
processos de tomada de deciso tendem a apresentar mais efetividade. Alm disso,
as instituies que envolvem grupos com orientaes e interesses menos difusos,
fragmentados e confitantes tendem a apresentar desempenhos mais robustos em
termos de incluso poltica e infuncia nas decises tomadas pelos atores
polticos a partir das discusses realizadas nestes espaos (Avritzer e Navarro,
2003; 2009; Petinelli, 2011; Tatagiba e Teixeira, 2008).
Ao lado das variveis contextuais e polticas, os componentes institucionais
que defnem o formato dos arranjos participativos, isto , como eles so organi-
zados, quais segmentos os compem, quem eles representam, entre outros, tam-
bm afetam o desempenho destas instituies (Avritzer, 2008, 2009; Fung, 2003;
Fung e Wright, 2003). As regras que defnem o arranjo podem tanto favorecer
como difcultar a participao social e a deliberao nestes espaos. Em relao
aos conselhos de polticas, as anlises sugerem que a efetividade destas institui-
es depende de formatos institucionais que, por um lado, garantam pluralidade
participativa e igualdade deliberativa igual direito de voz e capacidade de
vocalizao a todos os segmentos participantes e, por outro, apresentem um
grau mnimo de institucionalizao, isto , um conjunto mnimo de regras que
balizem as dinmicas participativas e deliberativas e os processos decisrios desenvolvidos
(Cunha, 2010; Faria e Ribeiro, 2010).
Este trabalho se alinha com estes estudos que indicam um conjunto de
aspectos que condicionam a efetividade das instituies participativas. Particular-
mente, este trabalho sugere e busca mostrar que a efetividade das conferncias
resulta, em certa medida, da maneira pela qual contexto poltico, natureza da
poltica pblica, organizao da sociedade civil e desenho institucional da confe-
rncia se combinam, tudo mais constante.
Nas subsees a seguir, estes aspectos so descritos em relao 2
a
CNAP, 3
a

CNCTI e 1
a
CNPM. Para cada aspecto, so apresentadas as diferenas e as seme-
lhanas entre os encontros analisados, bem como seu impacto esperado sobre a
efetividade das conferncias, segundo a literatura citada. Ao alto grau de impacto
esperado do contexto poltico, da natureza da poltica, da organizao da socieda-
de civil e do desenho institucional da conferncia sobre efetividade da conferncia
atribui-se sinal positivo (+). Ao baixo grau de impacto esperado, por sua vez, foi
atribudo sinal negativo (-). O efeito mdio das variveis independentes sobre a
efetividade das conferncias recebeu sinal positivo e negativo (+-).
3.1 Contexto poltico: vontade poltica, projetos polticos
e relao entre sociedade poltica e civil
A 2
a
CNAP, em 2006, a 3
a
CNCTI, em 2005, e a 1
a
CNPM, em 2004, foram
convocadas pelo presidente Lula, por meio de decreto, em seu primeiro mandato.
Os trs encontros consistiram em iniciativas deste governo como parte de um
projeto poltico nacional, voltado para tornar a gesto pblica mais democrtica
e inclusiva a partir da participao de atores sociais nos processos de tomada de
deciso poltica (Faria, 2010). Em outras palavras, as trs conferncias foram rea-
lizadas pela vontade poltica dos governantes presidente e ministros e, no caso
da 2
a
CNAP e da 1
a
CNPM, com o apoio do conselho nacional destas polticas.
Alm disso, as trs conferncias contaram com participao expressiva dos atores
sociais vinculados a cada poltica. A 2
a
CNAP contou com a participao de aproxi-
madamente 1.500 delegados, sendo 69% representantes de entidades e organizaes
da cadeia produtiva da pesca e aquicultura (Brasil, 2005). Na 3
a
CNCT, participaram
2.138 pessoas presencialmente e 11.800 via internet. Dos participantes presenciais,
31% representavam o setor acadmico e o empresarial (CGEE, 2005). A 1
a
CNPM
contou com a participao de 2.487 pessoas, sendo 60% (1.787 delegadas) represen-
tantes de entidades e associaes civis, organizaes no governamentais (ONGs) e
movimentos sociais em defesa das mulheres (Brasil, 2004b). Estes nmeros sugerem o
apoio e o envolvimento da sociedade civil de cada rea com o projeto participativo do
governo e, assim, a confuncia dos projetos polticos do governo e da sociedade civil
no sentido de promover mais participao dos atores sociais nos processos decisrios.
Desse modo, a 2
a
CNAP, a 3
a
CNCT e a 1
a
CNPM foram realizadas em
um contexto poltico favorvel ao dilogo e resposta positiva do governo s
demandas da sociedade civil apresentadas nestes encontros, uma vez que foram
convocadas por iniciativa do prprio governo e contaram com o apoio expressivo
da sociedade civil. Tendo em vista que a vontade poltica das elites em promover a
participao social, a confuncia de projetos polticos da sociedade poltica e civil
e a relao harmoniosa entre elas favorecem a efetividade de arranjos participati-
vos, espera-se um efeito positivo e na mesma medida do contexto poltico sobre
a efetividade da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM, conforme mostra o quadro 1.
QUADRO 1
Impacto esperado do contexto poltico sobre a efetividade
da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM
Varivel independente Indicadores
Impacto esperado sobre a efetividade
2
a
CNAP 3
a
CNCTI 1
a
CNPM
Contexto poltico
Vontade poltica + + +
Projetos polticos da sociedade civil e poltica + + +
Tipo de relao entre a sociedade civil e a
sociedade poltica
+ + +
Elaborao da autora.
3.2 Natureza da poltica pblica: grau de descentralizao e de intersetorialidade
As atividades de aquicultura e pesca e de CT&I, assim como as polticas para as
mulheres, tornaram-se polticas pblicas no Brasil ao longo do sculo XX a partir
de processos polticos e institucionais distintos. Em decorrncia, a atual poltica de
aquicultura e pesca, a poltica de CT&I e as polticas para mulheres apresentam
natureza singular no que se refere, particularmente, ao seu grau de descentralizao
e intersetorialidade. Por isso, a natureza destas polticas foi avaliada a partir destes
dois indicadores: grau de descentralizao e grau de intersetorialidade.
O grau de descentralizao da poltica de aquicultura e pesca, de CT&I e
para mulheres foi observado tendo-se em vista a distribuio de competncias
entre os entes federados para a formulao destas polticas. Polticas cuja formula-
o constitui atribuio exclusiva de ministrio ou secretaria especial apresentam
baixo grau de descentralizao, ao passo que polticas cuja elaborao pode ser
realizada pelo ministrio, por secretarias municipais e estaduais apresentam alto
grau de descentralizao. Quando a formulao compete a instituies do nvel
federal e estadual ou federal e municipal, a poltica pblica apresenta grau mdio
de descentralizao. Estas variaes foram observadas pelos atos normativos que
regulam a poltica de aquicultura e pesca, de CT&I e para as mulheres, as quais
esto disponveis nos sites dos ministrios competentes.
A mesma lgica foi aplicada para avaliar o grau de intersetorialidade de cada
poltica. Uma poltica pblica apresenta baixo grau de intersetorialidade quando
sua formulao realizada exclusivamente pelo ministrio ao qual ela compete, sem
a participao de outros ministrios, e ela apresenta mais programas sem interface
com outras polticas que programas com interface com outras polticas. Por sua
vez, as polticas formuladas de forma compartilhada por mais de um ministrio e
que apresentam mais programas com interfaces que programas sem interface com
outras polticas apresentam alto grau de intersetorialidade. Entre estes extremos,
encontram-se as polticas com grau mdio de intersetorialidade, cuja formulao
realizada por mais de uma instituio, mas cujo nmero de programas sem interface
com outras polticas maior que os com interface. Estas variaes foram observadas
pelo plano de ao e pela ementa dos programas de polticas da SEAP, do MCTI
e da SPM, disponveis nos sites destas instituies, nos quais so mencionados os
rgos envolvidos na formulao de cada programa de poltica.
3.2.1 Poltica de aquicultura e pesca
A poltica nacional de aquicultura e pesca tem sido elaborada de forma descentrali-
zada, pelo governo federal e pelos estados, desde o fnal da dcada de 1980.
5
Alm
disso, sua formulao tem sido compartilhada por dois rgos desde o fnal dos
anos 1990. Entre 1998 e 2002, ela foi elaborada e gerenciada pelo Instituto Brasi-
leiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis (Ibama) em parceria
com o Departamento de Pesca e Aquicultura (DPA), vinculado ao Ministrio da
Agricultura, Pesca e Abastecimento (Mapa). Em 2003, esta poltica ganhou uma
pasta ministerial prpria, com a criao da SEAP, atual Ministrio da Pesca e
Aquicultura (MPA). Desde ento, a poltica tem sido formulada por esta secretaria
em parceria com o Ibama (Boszczowski e Borghetti, 2006; Castro et al., 2005).
Alm de ser elaborada de forma descentralizada e compartilhada, a atual
poltica de aquicultura e pesca envolve um conjunto de temas e interesses que
competem a diferentes ministrios. Isto se deve ao fato de esta poltica no apenas
ser composta por programas com fnalidade econmica, voltados para o desen-
volvimento do setor, mas tambm integrar programas de promoo de direitos
dos trabalhadores da pesca e aquicultura. No obstante, o nmero de programas
sociais e, portanto, de aes do MPA com interface com outras polticas menor
que o nmero de programas voltados para o desenvolvimento do setor, de com-
petncia exclusiva do MPA e do Ibama.
Pode-se dizer, assim, que a atual poltica de aquicultura e pesca apresenta:
i) um grau mdio de descentralizao, uma vez que elaborada, em grande medida,
5. Essa poltica foi includa no processo de descentralizao administrativa das atribuies do governo federal para os
governos municipais e estaduais, implementado ao longo da dcada de 1980 no pas (Arretche, 1999).
no nvel nacional, embora os estados tambm apresentem esta atribuio e possam
exerc-la autonomamente; e ii) um grau mdio de intersetorialidade, na medida em
que ela formulada de forma compartilhada pelo MPA e pelo Ibama, mas apresenta
mais programas sem interface com outras polticas que programas com interface.
3.2.2 Poltica de CT&I
Diferentemente da poltica de aquicultura e pesca, a poltica de CT&I tem sido
elaborada por um nico ministrio desde o prncipio entre 1950 e 1985, pelo
Ministrio do Planejamento e, a partir de 1985, pelo MCTI. Este apresenta
atribuio exclusiva de formulao da poltica de CT&I, embora a implementa-
o esteja a cargo de agncias de fomento no mbito nacional e de unidades de
pesquisa no nvel local (Schwartzman, et al., 1993; Schwartzman, 2001; Brasil,
2006b). A poltica de CT&I apresenta, portanto, um baixo grau de descentraliza-
o, uma vez que formulada exclusivamente pelo governo federal.
Alm disso, essa poltica elaborada, em grande medida, pelo MCTI, embora
outros ministrios participem deste processo. Como decorrncia, o nmero
de programas deste ministrio sem interface com outras polticas superior
ao de programas com interface com outras reas. Deste modo, pode-se dizer que
a poltica de CT&I no Brasil apresenta um baixo grau de intersetorialidade, uma
vez que elaborada, em grande medida, pelo MCTI, e visto apresentar mais pro-
gramas sem interface com outras polticas que programas com a participao de
outros ministrios.
3.2.3 Polticas para as mulheres
As polticas para as mulheres entraram na agenda do governo federal e passaram
a ser formuladas em mbito nacional de forma coordenada a partir de 2002, com
a criao da Secretaria dos Direitos da Mulher (Sedim) na estrutura do Ministrio
da Justia (MJ). At ento, aes pontuais eram realizadas notadamente pelos
estados, por meio de delegacias especializadas de atendimento mulher (Deam),
e pelo Ministrio da Sade (MS), por meio do Programa de Assistncia Integral
Sade da Mulher (Pinto, 2003).
Em 2003, as aes voltadas para as mulheres ganharam uma pasta ministerial
prpria com a criao da SPM, na estrutura da Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica (SGPR), pela primeira medida provisria editada pelo governo Lula,
em 2003. A SPM tornou-se responsvel, entre outras atribuies, por assessorar
diretamente o presidente da Repblica na formulao, coordenao e articulao
de polticas para as mulheres, e desenvolver aes conjuntas com os ministrios e
secretarias especiais para a promoo da igualdade de gnero no pas.
Desde ento, a secretaria tem buscado, conjuntamente com outros ministrios,
secretarias municipais e estaduais, formular e implementar aes e programas de
promoo da igualdade de gnero no nvel nacional e local. Assim, desde o
princpio, a elaborao de polticas para mulheres no nvel nacional tem sido
realizada de forma compartilhada pela SPM, em parceria com outros ministrios,
dado o seu carter transversal, isto , o alto grau de associao entre a categoria
gnero e as demais polticas pblicas.
Alm de serem elaboradas de forma compartilhada, as polticas para as
mulheres nasceram no mbito dos estados e municpios e, em decorrncia, tm
sido, historicamente, formuladas por secretarias municipais e estaduais, as quais
apresentam autonomia e competncia para elaborar e implementar aes prprias
neste sentido. Em suma, pode-se dizer que as polticas para as mulheres apresentam:
i) alto grau de descentralizao, uma vez que tm sido formuladas pelo governo
federal e por estados e municpios autonomamente, embora a SPM tenha se
empenhado em coordenar estas aes; e ii) alto grau de intersetorialidade, dado
que sua formulao envolve outros ministrios e a maior parte de seus programas
apresenta interface com outras polticas.
O quadro 2 apresenta uma sntese em relao natureza da poltica de aqui-
cultura e pesca, da poltica de CT&I e das polticas para mulheres, no que se
refere ao grau de descentralizao e intersetorialidade, como descrito anterior-
mente. Em consonncia com a literatura que trata das implicaes da natureza
da poltica para a efetividade dos arranjos participativos, acredita-se que, quanto
menor o grau de descentralizao e intersetorialidade, maiores as chances de as
recomendaes das conferncias serem incorporadas nas polticas pblicas aps os
encontros e, assim, maior tende a ser a efetividade destas instncias. Esta hiptese
resulta da proposio de que um nmero e uma diversidade maior de instituies,
com desenhos institucionais e rotinas administrativas distintas, tende a gerar, em
maior ou menor medida, problemas e custos maiores de coordenao no processo
de formulao das mesmas (Arretche, 1996; Ckagnazarof e Mota, 2003). Sendo
assim, espera-se um efeito positivo da natureza da poltica sobre a efetividade da
3
a
CNCTI e um efeito negativo desta varivel sobre a efetividade da 1
a
CNPM.
Por fm, espera-se um efeito positivo porm menor que o esperado para a
3
a
CNCTI da natureza da poltica sobre a efetividade da 2
a
CNAP.
QUADRO 2
Impacto esperado da natureza da poltica sobre a efetividade
da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM
2
a
CNAP 3
a
CNCTI 1
a
CNPM
Natureza da poltica
Grau de intersetorialidade +- + -
Grau de descentralizao +- + -
Elaborao da autora.
3.3 Organizao da sociedade civil: atores, processo de formao,
tipo de relao com o Estado e grau de unidade da sociedade civil
A formao de uma sociedade civil autnoma e democrtica um fenmeno recente
no Brasil. Ele teve incio apenas em meados de 1970, em um contexto de
crescimento exponencial de associaes civis, reavaliao da ideia de direitos, e defesa
da ideia de autonomia organizacional em relao ao Estado e de formas pblicas
de apresentao de demandas e negociao com o Estado (Avritzer, 2007, p. 406).
Na dcada de 1980, este processo se concretizou, e o pas passou a contar com uma
sociedade civil politicamente ativa e independente do Estado.
Alm de autnoma, a sociedade civil brasileira heterognea, formada por
uma gama diversa de grupos, compostos por atores sociais com interesses distin-
tos, formas de organizao e projetos variados, e diferentes formas de ao coleti-
va e interao com o Estado (Dagnino, Olvera e Panfchi, 2006). Estes grupos se
diferenciam, entre outras caractersticas, por seu processo de formao, pelo tipo
de relao com o Estado e pelo grau de unidade entre si.
Para fns deste trabalho, o processo de formao da sociedade civil em cada
poltica analisada foi classifcado como: i) processo de baixo para cima, quando
a sociedade civil foi formada a partir da organizao da prpria sociedade, inde-
pendentemente da atuao do Estado; e ii) processo de cima para baixo, quando
a sociedade civil foi constituda pela ao direta do Estado em determinada rea
de poltica. O tipo de relao com o Estado, que diz respeito maneira pela qual
a sociedade civil apresenta suas demandas ao Estado, foi classifcado como:
i) indireto, caso a relao seja a partir de manifestaes e luta na esfera pblica; ou
ii) direto, caso a relao seja por meio de representantes polticos.
Por ltimo, o grau de unidade foi aferido por dois indicadores: nvel
de afnidade dos interesses dos grupos vinculados poltica pblica e tipo de
relao entre eles, se harmoniosa ou confituosa. O grau de unidade foi con-
siderado: i) baixo, quando os grupos apresentam projetos polticos distintos e
tm uma relao confituosa, de constante disputa poltica; ii) mdio, quando os
grupos apresentam projetos polticos distintos, mas tm uma relao harmoniosa,
de parceria poltica, ou quando apresentam projetos polticos semelhantes, mas tm
uma relao confituosa, de constante disputa poltica; e iii) alto, quando os grupos
apresentam projetos polticos semelhantes e se relacionam harmoniosamente.
3.3.1 Sociedade civil na poltica de aquicultura e pesca
A formao e a organizao da sociedade civil vinculada aquicultura e pesca
aconteceram em momentos muito distintos da histria, uma vez que estas atividades
surgiram e se tornaram polticas pblicas em contextos sociopolticos e econmicos
diferentes. No obstante, em ambas as reas, estes processos foram subsidiados por
iniciativa do governo federal para, entre outras fnalidades, facilitar o monitoramento
e a fscalizao destas atividades no pas (Oliveira, Souza e Valle, 2007).
A primeira investida governamental no sentido de organizar a comunidade
pesqueira foi realizada pelo Ministrio da Marinha na dcada de 1920. Em busca
de nacionalizar a atividade de pesca, este rgo organizou os pescadores de cada
regio em colnias e criou pontos de fscalizao da pesca, de vigilncia da costa
e de defesa nacional.
As colnias e cooperativas de pescadores permaneceram como os nicos ato-
res sociais vinculados poltica de pesca at a dcada de 1960, quando o governo
federal instituiu a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) para
coordenar esta poltica. Esta instituio adotou uma poltica de incentivos fscais
e de fortes investimentos para a criao de uma estrutura industrial para o setor
pesqueiro. Como decorrncia, este setor passou a combinar pesca artesanal e
industrial. Da sociedade civil vinculada a este setor, passaram a fazer parte, alm
das colnias e cooperativas de pescadores, empresrios e trabalhadores da inds-
tria pesqueira (Boszczowski e Borghetti, 2006; Castro et al., 2005).
Na dcada de 1990, a atividade de aquicultura ganhou importncia eco-
nmica no cenrio nacional e, devido s suas semelhanas econmicas com a
pesca, foi vinculada ao setor pesqueiro. Como corolrio, os grupos econmicos
vinculados aquicultura aliaram-se politicamente classe empresarial pesqueira e
passaram a integrar a sociedade civil vinculada aquicultura e pesca, ao lado das
colnias e cooperativas de pescadores.
Observa-se, portanto, que a organizao da sociedade civil vinculada ativi-
dade de pesca e aquicultura se deu por um processo de cima para baixo, conduzido
pelo governo federal a partir de 1920. Inicialmente, as iniciativas governamentais
favoreceram a organizao das colnias e cooperativas de pescadores artesanais,
mas, entre 1960 e 2000, houve um claro favorecimento a setores empresariais,
vinculados pesca industrial e, a partir da dcada de 1990, aquicultura. Este
processo consolidou um tipo de relao direta entre o Estado e estes grupos, por
meio de seus representantes polticos.
Alm disso, esse processo criou uma sociedade civil polarizada, composta por
dois grupos com demandas e projetos polticos distintos e em constante disputa
poltica e econmica, o que faz com que a sociedade civil da rea de aquicultura e
pesca apresente um grau baixo de unidade entre seus grupos.
3.3.2 Sociedade civil da rea de CT&I
O processo de organizao da sociedade civil vinculada poltica de CT&I teve
incio na dcada de 1930, quando o governo Vargas investiu na criao de um
sistema nacional de educao de nvel superior, baseado em uma dimenso acad-
mica da cincia. Nesta poca, surgiram as primeiras grandes universidades e, em
seu mbito, as primeiras comunidades cientfcas do pas. A partir de ento, a ati-
vidade de cincia passou a ser desenvolvida quase exclusivamente pela academia,
permanecendo assim at o fnal da dcada de 1990 (Schwartzman et al., 1993).
Nos anos 1990, o contexto de globalizao e de progressiva abertura
comercial possibilitou a aproximao entre a comunidade cientfca e o mercado.
Neste processo, a inovao emergiu como uma atividade de articulao entre estes
setores e passou a integrar a rea de polticas de cincia e tecnologia (C&T) do
governo federal. Como corolrio deste processo, o setor empresarial tornou-se um
ator importante no mbito desta poltica, ao lado das comunidades cientfcas e
do setor pblico (Schwartzman, 2001). Nos governos Lula, esta poltica de apro-
ximao entre o setor acadmico e o empresarial foi continuada, consolidando
uma sociedade civil formada por dois grupos claramente identifcados: de um
lado, as comunidades cientfcas tradicionais e, de outro, o setor empresarial re-
centemente incorporado rea.
A organizao da sociedade civil vinculada atividade de CT&I no Brasil,
portanto, ocorreu por um processo de cima para baixo, conduzido pelo governo
federal, notoriamente a partir da dcada de 1930. Este investimento levou for-
mao de uma sociedade civil forte e politicamente ativa em torno de um nico
setor: o setor acadmico. Este setor alcanou conquistas importantes por meio
de seus representantes polticos, tais como a criao do Ministrio da Cincia e
Tecnologia em 1985.
Na dcada de 1990, com a aproximao entre a produo cientfico-
tecnolgica acadmica e a atividade produtiva, as comunidades cientfcas ganharam
um aliado: o setor empresarial, que passou a integrar a sociedade civil vinculada
rea de CT&I. Com projetos polticos semelhantes, estes setores tm apresentado
uma relao harmoniosa e convergente e, assim, um alto grau de unidade.
3.3.3 Sociedade civil na rea de polticas para as mulheres
O processo de organizao da sociedade civil vinculada rea de polticas para as
mulheres se deu por caminhos totalmente distintos dos observados para a poltica
de aquicultura e pesca e de CT&I. Este processo teve origem a partir da mobili-
zao de mulheres em torno de um movimento social, denominado movimento
feminista, o qual, at a redemocratizao do pas, relacionou-se com o Estado
indiretamente, por meio de protestos, reivindicaes e lutas na esfera pblica
(Pinto, 2003).
Embora nico, o movimento feminista recortado por clivagens sociais
e referncias culturais muito distintas e, desde sua emergncia, tem abrigado
uma multitude de faces e manifestaes diferentes. No obstante, at o fnal do
seculo XX, os diversos grupos feministas atuaram em unidade, quando a luta
por direitos para as mulheres consistia um elemento aglutinador das diferenas.
A conquista destes direitos, contudo, num perodo de abertura poltica e redemo-
cratizao, serviu para evidenciar as variadas faces e os diversos projetos polticos
no seio deste movimento (Sarti, 2004). A sociedade civil vinculada s polticas
para mulheres comporta, assim, uma gama diversa de identidades, com projetos
polticos diferenciados e, muitas vezes, antagnicos, mas que se relacionam har-
moniosamente. Isto , ela apresenta um grau mdio de unidade entre seus grupos.
O quadro 3 apresenta as constataes encontradas em relao organiza-
o da sociedade civil vinculada poltica de aquicultura e pesca, poltica de
CT&I e s polticas para as mulheres. Aliado literatura que trata dos efeitos da
organizao da sociedade civil sobre a efetividade dos arranjos participativos, este
trabalho espera que, quanto mais independente do Estado e mais unida em torno
de um mesmo projeto poltico a sociedade civil, maior tende a ser a presso e o
monitoramento sobre as aes do Estado e a efetividade do arranjo participativo.
Tendo isso em vista, espera-se um impacto positivo da organizao da socieda-
de civil sobre a efetividade da 1
a
CNPM e negativo desta varivel sobre a efetividade
da 2
a
CNAP. Por fm, espera-se um efeito negativo, porm menor que o esperado
para a 2
a
CNAP, da natureza da poltica sobre a efetividade da 3
a
CNCTI.
QUADRO 3
Impacto esperado da organizao da sociedade civil sobre
a efetividade da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM
2
a
CNAP 3
a
CNCTI 1
a
CNPM
Organizao da sociedade civil
Processo de formao - - +
Relao com o Estado - - +
Grau de unidade - + +-
Elaborao da autora.
3.4 Desenho institucional das conferncias nacionais:
dinmica representativa e participativo-deliberativa
Embora constituam espaos de participao e deliberao que renem represen-
tantes do governo e da sociedade civil para discutir, deliberar e tomar decises em
relao s polticas pblicas, as conferncias apresentam objetivos (Souza, 2012) e
desenhos institucionais distintos (Faria et al., 2012; Faria, Petinelli e Lins, 2012;
Silva, 2009; Petinelli, 2011). Os primeiros so defnidos pelo ato normativo que
convoca o encontro, ao passo que o formato institucional pode ser defnido por
este ato ou pela sua comisso organizadora. Algumas comisses formulam um
documento, o regimento interno da conferncia, para formalizar as regras quanto
ao seu funcionamento e organizao. Outras comisses, por sua vez, no forma-
lizam estas regras e a conferncia realizada sem a existncia de um documento
para consulta dos participantes.
Uma vez que a comisso organizadora distinta por conferncia, o desenho
institucional assumido pelos encontros tambm tende a ser diferente, sobretudo, em
relao sua dinmica representativa e participativo-deliberativa. No que concerne
dinmica representativa, algumas comisses optam por desenhos que favorecem
a participao da sociedade civil, outras distribuem a proporo de representantes
paritariamente, e outras ainda favorecem o setor pblico governamental.
Em relao dinmica participativo-deliberativa, algumas comisses favorecem
espaos de aprendizado, troca de informao e discusso, tais como os seminrios,
as sesses temticas e as mesas-redondas, enquanto outras comisses privilegiam
espaos de deliberao
6
e tomada de deciso, tais como os GTs e as plenrias.
Nas subsees seguintes, mostram-se as diferenas de desenho institucional
da 2
a
CNAP, 3
a
CNCT e 1
a
CNPM. A descrio se concentra nos dois aspectos
considerados neste trabalho como os mais relevantes no formato das conferncias:
as dinmicas representativa e participativo-deliberativa. A primeira diz respeito s
regras quanto escolha de delegados por categoria de participantes atores gover-
namentais e atores sociais e proporo de delegados por categoria. A dinmica
participativo-deliberativa se refere, neste trabalho, forma de organizao da con-
ferncia, isto , aos espaos criados pela comisso organizadora para participao
e deliberao dos delegados no encontro.
3.4.1 Desenho institucional da 2
a
CNAP
A 2
a
CNAP foi realizada no perodo de 14 a 16 de maro de 2006, com o objetivo de
consolidar a poltica nacional de desenvolvimento da aquicultura e pesca, construda no
primeiro encontro, e avaliar a incorporao das deliberaes produzidas neste encontro
pela SEAP. O encontro foi organizado por uma comisso nacional composta por
6. As informaes contidas nesta subseo foram obtidas a partir de Brasil (2004c) e Arago (2005a; 2005b).
trs representantes da SEAP e trs do Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca
(Conape), sendo um representante da pesca artesanal, um da pesca industrial e um
da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (Brasil, 2005). Esta comisso
formulou um regimento interno para a 2
a
CNAP, o qual defniu a dinmica
representativa e participativo-deliberativa do encontro (Brasil, 2006a).
Em relao dinmica representativa, a comisso organizadora optou por
privilegiar a participao de representantes de pescadores artesanais e da classe
empresarial da pesca industrial e da aquicultura, eleitos nas conferncias estaduais
e no Distrito Federal. Estes, escolhidos em nmero proporcional ao de organiza-
es e entidades civis de cada setor por ente da Federao, representaram 69% dos
delegados da conferncia nacional.
Esses delegados participaram do encontro em GTs e na plenria inicial e fnal.
Na plenria inicial, eles discutiram, propuseram mudanas e aprovaram, por maioria
simples, o regimento interno da conferncia. Nos GTs, os delegados deliberaram
e aprovaram recomendaes em relao a cada um dos quatro grandes temas da
conferncia, quais sejam, desenvolvimento da pesca industrial; desenvolvimento
da pesca artesanal; desenvolvimento da aquicultura; e apoio cadeia produtiva.
Na plenria fnal, os delegados votaram pela aprovao ou rejeio das alteraes e
das novas propostas sugeridas nos GTs. As propostas aprovadas foram reunidas em
um nico documento, o caderno de resolues da 2
a
CNAP, encaminhado para a
SEAP aps o encontro. A comisso organizadora da 2
a
CNAP promoveu, portanto,
uma conferncia com ampla representao de grupos da sociedade civil e favoreceu
a participao em espaos de deliberao e tomada de deciso.
a
CNCTI
A 3
a
CNCTI aconteceu entre 16 e 18 de novembro de 2005. Este encontro foi
realizado pelo MCTI e organizado por um GT, composto por membros deste
ministrio, de secretarias estaduais e municipais de CT&I, e por representantes
do setor pblico e acadmico. Este grupo criou um comit de programa para
defnir os grandes temas do encontro e a sua forma de organizao. O comit
de programa foi formado por 45 especialistas, sendo quinze do setor acadmico,
quinze do setor empresarial e quinze do setor pblico governamental envolvendo
os trs Poderes e no governamental.
Esse comit estabeleceu que a 3
a
CNCTI fosse antecedida por cinco semin-
rios preparatrios e cinco conferncias regionais. Nestes encontros e no encontro
nacional, participaram especialistas renomados, selecionados e convidados pelo
comit de programa. Este comit favoreceu a participao de representantes do
setor pblico governamental e no governamental, ao destinar 65% do total de
indicaes a este setor. Outros 20% foram destinados a representantes do setor
acadmico e 15%, ao setor empresarial.
Esses participantes discutiram os temas da conferncia em sesses plenrias
e paralelas. As sesses plenrias consistiram em palestras proferidas, sobretudo,
por ministros e professores da rea. As sesses paralelas, por sua vez, constituram
mesas-redondas com durao de uma hora e meia aproximadamente, compostas
por um relator, um coordenador e dois ou trs debatedores. As propostas
sugeridas nestes espaos foram reunidas em um nico documento, sntese das
concluses e recomendaes da 3
a
CNCTI, encaminhado para o MCTI aps
o encontro. Em sntese, o comit de programa da 3
a
CNCTI optou por uma
conferncia com ampla participao do setor pblico e baseada em espaos de
discusso e troca de informao.
a
CNPM
A 1
a
CNPM foi realizada entre 15 e 17 de julho de 2004, sob a coordenao da
SPM e do CNDM. O encontro teve como objetivo elaborar um plano nacional de
polticas para as mulheres e avaliar as polticas desenvolvidas, at aquele momento,
pela SPM. Esta conferncia organizada por uma comisso designada pelo CNDM,
composta de quatro integrantes do CNDM e de quatro representantes da SPM
foi antecedida por encontros municipais e estaduais (Brasil, 2004a).
Nos encontros locais e no nacional, a comisso organizadora favoreceu a
participao de representantes de entidades e associaes civis, ONGs e
movimentos sociais em defesa das mulheres, com 60% do total de delegados no
encontro, contra 40% de atores governamentais (Brasil, 2004a). Estes delegados
participaram da plenria inicial e fnal da conferncia, da apresentao de painis
e de GTs. A plenria inicial serviu para discutir, sugerir alteraes ou supresses
e aprovar o regulamento da conferncia, elaborado pela SPM e pelo CNDM.
Esta foi seguida por painis, os quais consistiram em espaos de debate e troca de
informao sobre os temas da conferncia. Aps os painis, os participantes foram
divididos em GTs para deliberar propostas e diretrizes para o PNPM. Na plen-
ria fnal, cada proposta foi apresentada individualmente para os participantes e
aprovada ou rejeitada integralmente pela maioria simples dos delegados presentes.
As recomendaes aprovadas na 1
a
CNPM foram reunidas em um nico
documento (Brasil, 2004b), o qual foi encaminhado para a SPM aps o encontro.
Em suma, a 1
a
CNPM envolveu, em maior proporo, representantes de entidades
e associaes civis, movimentos sociais e ONGs que trabalham ou esto envolvidos
direta e indiretamente na promoo dos direitos e de polticas para mulheres. Estes
representantes participaram do encontro em espaos de discusso e troca de infor-
mao (painis) e de deliberao e tomada de deciso (GTs e plenria inicial e fnal).
O quadro 4 apresenta as constataes em relao ao desenho institucional
das conferncias nacionais de aquicultura e pesca, de CT&I e de polticas para as
mulheres, no que se refere dinmica representativa e participativo-deliberativa
dos encontros. Assim como a literatura que trata dos efeitos do desenho insti-
tucional sobre a efetividade dos arranjos participativos, este trabalho espera que
conferncias nacionais que favorecem a participao da sociedade civil em espaos
de deliberao e tomada de deciso apresentem mais efetividade. A hiptese
que o amplo envolvimento da sociedade civil na proposio de diretrizes para a
poltica pblica debatida na conferncia produz recomendaes mais vinculantes
politicamente, uma vez que uma gama maior de atores sociais tender a moni-
torar as aes do governo e pression-lo para incorporar suas propostas aps o
encontro. Sendo assim, espera-se um impacto positivo do desenho institucional
da 2
a
CNAP e da 1
a
CNPM sobre a efetividade destes encontros e um efeito negativo
desta varivel sobre a efetividade da 3
a
CNCTI.
QUADRO 4
Impacto esperado do desenho institucional sobre
a efetividade da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM
2
a
CNAP 3
a
CNCTI 1
a
CNPM
Desenho institucional
Dinmica representativa + - +
Dinmica participativa + - +
Elaborao da autora.
Tendo descrito o contexto poltico de realizao da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI
e 1
a
CNPM, o desenho institucional destes encontros, a natureza da poltica de
aquicultura e pesca, de CT&I e para as mulheres e a organizao da sociedade
civil nestas reas, resta saber se o impacto esperado destas variveis, tomadas
agregadamente, explica, em alguma medida, as diferenas de efetividade destas
conferncias, mostradas na seo anterior.
Para tanto, o quadro 5 apresenta uma sntese dos efeitos esperados do con-
texto poltico, da natureza da poltica, da organizao da sociedade civil e do
desenho institucional sobre a efetividade da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM,
conforme apresentado nos quadros de 1 a 4. Para agregar o impacto de cada vari-
vel e compar-lo com a efetividade das conferncias, atribui-se peso 0 ao impacto
negativo (-), peso 0,5 ao impacto mdio (+-), e peso 1 ao efeito positivo (+), de
modo que, quanto maior o valor do impacto esperado total, maior tende a ser o
efeito das recomendaes das conferncias e a efetividade destes encontros.
QUADRO 5
Impacto esperado da natureza da poltica, da organizao da sociedade civil e do
desenho institucional da conferncia sobre a efetividade da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a

CNPM
Variveis independentes Indicadores
2
a
CNAP 3
a
CNCTI 1
a
CNPM
Contexto poltico
Vontade poltica + + +
Projetos polticos da sociedade civil e poltica + + +
Tipo de relao entre a sociedade civil e a
sociedade poltica
+ + +
Natureza da poltica
Grau de intersetorialidade +- + -
Grau de descentralizao +- + -
Organizao da sociedade
civil
Processo de formao - - +
Relao com o Estado - - +
Grau de unidade - + +-
Desenho institucional
Dinmica representativa + - +
Dinmica participativa + - +
Total 6 6 7,5
Elaborao da autora.
Como pode ser observado pelo quadro 5, o impacto positivo esperado do
contexto poltico, da natureza da poltica, da organizao da sociedade civil e do
desenho institucional sobre a efetividade da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM
foi igual para a 2
a
CNAP e 3
a
CNCTI e menor para ambos, comparativamente
ao impacto positivo esperado destas variveis sobre a efetividade da 1
a
CNPM.
Do mesmo modo, como mostrado na seo 2, o efeito das recomendaes da 2
a

CNAP e da 3
a
CNCTI sobre as polticas pblicas formuladas pelo governo aps
estes encontros foi igual e menor que o efeito das diretrizes da 1
a
CNPM.
Essas constataes permitem identifcar trs contribuies principais deste
trabalho para futuras anlises sobre a efetividade das conferncias nacionais.
Em primeiro lugar, possvel afrmar que contexto poltico, natureza da
poltica pblica, organizao da sociedade civil e desenho institucional constituem
condicionantes relevantes da efetividade das conferncias, assim como o so para
o desempenho das instituies participativas, em geral.
Disto segue que futuras investigaes acerca da efetividade das con-
ferncias de polticas pblicas devem considerar, pelo menos, estes quatro
aspectos em suas anlises.
Em segundo lugar, tambm possvel afrmar que o impacto destes aspec-
tos sobre a efetividade das conferncias s pode ser entendido se considerado
agregadamente. Em outras palavras, o desempenho das conferncias depende da
maneira pela qual contexto poltico, natureza da poltica pblica, organizao
da sociedade civil e desenho institucional se combinam, tudo mais constante.
Isso pode ser verifcado se analisado, separadamente, o impacto esperado de
cada aspecto sobre a efetividade das conferncias. Em relao ao contexto poltico,
por exemplo, esperava-se um efeito positivo e em igual medida desta varivel sobre
o desempenho das trs conferncias. No entanto, a efetividade encontrada para a 1
a

CNPM foi signifcativamente maior que a constatada para a 2
a
CNAP e 3
a
CNCTI,
o que no poderia ser explicado pelo contexto poltico. Do mesmo modo, esperava-se
um efeito positivo da natureza da poltica sobre o desempenho da 3
a
CNCTI.
Mas o que se constatou foi uma efetividade signifcativamente menor desta conferncia,
em comparao com a da 1
a
CNPM, cujo efeito esperado era negativo, no sentido de
difcultar a incorporao das recomendaes desta conferncia pelo governo.
O mesmo pde ser observado para os dois ltimos aspectos: organizao da
sociedade civil e desenho institucional. Em relao ao primeiro, esperava-se um
efeito negativo desta varivel sobre a efetividade da 2
a
CNAP e mdio sobre o
desempenho da 3
a
CNCTI. A efetividade encontrada para ambas as conferncias
foi, porm, igual em magnitude, o que no poderia ser explicado unicamente pelo
tipo de organizao da sociedade civil em cada rea.
No que se refere ao desenho institucional, a 2
a
CNAP e a 1
a
CNPM defniram
regras semelhantes quanto representao, participao e deliberao no
encontro, mas signifcativamente distintas das adotadas para a 3
a
CNCTI.
No obstante, a efetividade encontrada para a 1
a
CNPM foi expressivamente
maior que a encontrada para a 2
a
CNAP e a 3
a
CNCTI.
Dessa maneira, o que se constata que, tomados individualmente, contexto
poltico, natureza da poltica pblica, organizao da sociedade civil e desenho
institucional no explicam as variaes no desempenho das conferncias nacio-
nais aqui analisadas. No entanto, se consideradas em conjunto, estas diferenas de
efetividade encontram respostas.
No caso das polticas para as mulheres, embora elas apresentem alto grau de des-
centralizao e intersetorialidade, o que, por hiptese, difcultaria signifcativamente
a incorporao das recomendaes das conferncias desta rea posteriormente, esta
poltica conta com uma sociedade civil experiente em pressionar e monitorar as aes
governamentais e envolvida na gesto das polticas pblicas. Alm disso, a 1
a
CNPM
foi realizada em um contexto poltico favorvel participao e assumiu um desenho
que privilegiou a representao, a participao e a deliberao dos atores sociais.
Combinados, estes aspectos impactaram positivamente a efetividade desta conferncia
e criaram as condies para que as recomendaes nela aprovadas fossem incorporadas
pelo governo, em medida signifcativa, aps o encontro.
A poltica de aquicultura e pesca e a de CT&I apresentam grau de descen-
tralizao e intersetorialidade menor que o das polticas para as mulheres, o que,
por hiptese, aumentaria as chances de incorporao das diretrizes sugeridas em
suas conferncias. Entretanto, estas reas contam com uma sociedade civil formada
pela ao do governo e acostumada a responder s iniciativas tomadas por ele,
sem participar diretamente da gesto destas polticas. Alm disso, no caso da pol-
tica de aquicultura e pesca, a sociedade civil polarizada em dois setores com pro-
jetos polticos distintos e antagnicos: o da pesca artesanal e o da pesca industrial
e aquicultura, o que reduz ainda mais a capacidade de presso coordenada destes
grupos sobre as aes do MPA. Combinado ao desenho institucional, desfavor-
vel sociedade civil no caso da 3
a
CNCTI, este aspecto impactou negativamente
a efetividade destas conferncias, no obstante o contexto poltico e a natureza da
poltica serem favorveis a uma maior efetividade para ambos os encontros.
Por ltimo, possvel sugerir que a efetividade das conferncias tende a
variar no apenas para as conferncias de polticas pblicas distintas, como apon-
tado por estudos anteriores (Petinelli, 2011; Pogrebinschi e Santos, 2011), mas
tambm para conferncias que tratam da mesma poltica, caso sejam realizadas
em contextos polticos distintos e assumam desenhos institucionais diferentes.
As conferncias de polticas pblicas tornaram-se as principais instncias de produo
de diretrizes e avaliao de polticas pblicas no mbito federal durante os governos
Lula. No obstante, pouco ainda se sabe acerca da efetividade destas instncias
enquanto espaos de infuncia das decises tomadas pelo governo aps os encontros.
Este captulo buscou contribuir nesse sentido ao aferir e explicar as diferenas
na efetividade da 2
a
CNAP (2006), da 3
a
CNCTI (2005) e da 1
a
CNPM (2004).
A hiptese testada foi a de que a efetividade das conferncias depende da maneira
pela qual contexto poltico, natureza da poltica pblica, organizao da sociedade
civil e desenho institucional da conferncia se combinam, tudo mais constante.
A efetividade da 2
a
CNAP, 3
a
CNCTI e 1
a
CNPM foi avaliada pelos efeitos das
recomendaes destas conferncias sobre as polticas formuladas e executadas pela
SEAP, pelo MCTI e pela SPM, de maneira exclusiva ou compartilhada com outros
ministrios ou entes da Federao, aps os encontros. Para tanto, o captulo compa-
rou o contedo das recomendaes aprovadas nestas conferncias com o contedo
dos programas de poltica formulados por seus ministrios aps os encontros.
Por meio de anlise qualitativa e quantitativa, o trabalho chegou s consta-
taes listadas a seguir.
1) A SEAP e o MCTI incorporaram, cada qual, 40% das recomendaes
aprovadas na 2
a
CNAP e na 3
a
CNCTI, respectivamente, ao passo que
a SPM incluiu 72% das recomendaes aprovadas na 1
a
CNPM ao 1
o

PNPM (2004-2007).
2) Para as trs conferncias, a proporo de recomendaes incorporadas
integralmente pelos respectivos ministrios foi superior proporo de
recomendaes includas parcialmente.
3) A semelhana entre a efetividade encontrada na 2
a
CNAP e na 3
a

CNCTI, por um lado, e a diferena entre a efetividade destas confern-
cias para a encontrada na 1
a
CNPM, por outro, podem ser explicadas
pela combinao entre: i) contexto poltico de realizao da conferncia;
ii) natureza da poltica pblica debatida; iii) organizao da sociedade
civil vinculada poltica pblica debatida no encontro; e iv) desenho
institucional da conferncia, tudo mais constante.
4) O efeito das recomendaes das conferncias sobre as polticas pblicas
tanto maior quanto: i) mais favorvel participao for o contexto poltico,
mais convergente forem os projetos polticos da sociedade civil e poltica, e
mais harmnica for a relao entre estes atores; ii) menor for o grau de
intersetorialidade e descentralizao da poltica debatida na conferncia;
iii) mais autnoma em relao ao Estado e mais unida em torno de um
mesmo projeto poltico for a sociedade civil envolvida na conferncia; e
iv) mais participativa, deliberativa e representativa for a conferncia.
Desse modo, pode-se afrmar que os resultados das conferncias no apenas
esto sujeitos a constrangimentos tcnicos e burocrticos que caracterizam o ciclo
de elaborao, planejamento e gesto de polticas pblicas do governo federal,
mas tambm se sujeitam a aspectos contextuais, institucionais e polticos, que,
combinados, podem tanto facilitar como difcultar o processo de incorporao
destes resultados pelo governo.
Entretanto, cabe ressaltar que as constataes deste trabalho no exaurem
o conjunto de explicaes possveis para as diferenas na efetividade das confe-
rncias nacionais. Outro fator a ser considerado, apontado por Avritzer (2012) e
Pogrebinschi (2012), a existncia de conselhos nacionais bem estruturados em
determinadas reas de poltica que exeram papel relevante no encaminhamento
e, at mesmo, na incorporao, por meio de resolues, das recomendaes apro-
vadas nas conferncias.
Na anlise aqui empregada, essa varivel no foi includa, pois isto implica-
ria a necessidade de se avaliar o papel real destas instituies na formulao dos
planos de ao examinados neste trabalho, o que no foi possvel neste captulo.
Alm disso, a incorporao deste fator no alteraria os resultados encontrados,
uma vez que os conselhos nacionais das trs polticas Conselho Nacional de
Cincia e Tecnologia, Conape e CNDM tm, como atribuio, propor aes
para a poltica nacional de cada rea.
Por fm, cabe apontar duas limitaes importantes deste trabalho.
Em primeiro lugar, a anlise aqui desenvolvida tem alcance limitado e exploratrio,
e suas constataes consistem em uma primeira tentativa de lanar luz sobre as
diferenas na efetividade das conferncias nacionais. Outros estudos devem ser
desenvolvidos aplicando-se esta metodologia comparativa para testar a aplicabilidade
e generalidade dos resultados aqui encontrados.
Segundo, este trabalho no identifca a origem das recomendaes
incorporadas, isto , se estas foram sugeridas pelo governo s conferncias ou
surgiram do debate nos encontros. Pode ser que as recomendaes incorporadas
pelo governo aps as conferncias constassem no documento de propostas
encaminhado pelo governo para o encontro e foram, somente, referendadas pelos
delegados da conferncia. Isto signifcaria que as conferncias no consistiriam em
espaos efetivos de proposio de diretrizes de polticas, mas instncias ratifcadoras
da vontade governamental, tal como as primeiras incurses sobre a efetividade das
conferncias supunham (Moroni, 2005; Moroni e Ciconello, 2005). Esta anlise
comparativa se faz necessria para o refnamento das constataes apresentadas
neste trabalho e ser empregada pela autora nas prximas investigaes acerca da
efetividade das conferncias nacionais.
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CAPTULO 9
CONFERNCIAS NACIONAIS E POLTICAS PBLICAS
PARA GRUPOS MINORITRIOS
Thamy Pogrebinschi
1 INTRODUO
As conferncias nacionais de polticas pblicas constituem hoje certamente o mais
inovador experimento participativo realizado no Brasil, e muito contribuem para,
ao lado das j mais conhecidas e estudadas experincias do oramento participativo
e dos conselhos municipais, afrmar a vocao do pas para prticas democrticas
de empoderamento da cidadania e de formas socialmente compartilhadas de gesto
da coisa pblica. Tal como as demais inovaes democrticas brasileiras, as confe-
rncias nacionais colocam em pauta as j conhecidas gramticas da representao,
da participao e da deliberao. Mas no o fazem sem algumas singularidades, as
quais defnitivamente respondem por seu potencial inovador e democrtico.
Em primeiro lugar, as conferncias so, como o seu nome indica, nacionais,
desafando, assim, o conhecido argumento de que a participao s possvel em
pequena escala, ou seja, no nvel local (Pateman, 1970; Dahl, 1971; Mansbridge,
1980; Przeworski, 2010). No apenas as conferncias nacionais transcendem as
fronteiras geogrfcas do espao local, como tambm superam os seus limites
substantivos. Ao facultar que a participao se exera em escala nacional, as
conferncias nacionais favorecem que os interesses nelas representados tambm
o sejam, o que garante que o procedimento conduza ao seu principal escopo:
a formulao de diretrizes para polticas pblicas nacionais. Entretanto, reconhe-
cendo que no espao local que os cidados se encontram e que de l, portanto,
que suas demandas surgem, as conferncias nacionais no consistem seno no
ponto de culminncia de um processo que se inicia nos municpios com as
conferncias municipais , passa pelos estados com as conferncias estaduais ,
e ainda, muitas vezes, envolve etapas que transcendem quaisquer divises geo-
polticas com as conferncias livres e virtuais. O carter aberto e eletivo das
conferncias municipais permite no apenas que qualquer questo local possa ser
levada etapa nacional, como tambm que qualquer cidado possa l ser o seu
representante. As conferncias nacionais tm, assim, a potencialidade de fazer de
problemas locais solues nacionais.
Em segundo lugar, as conferncias nacionais consistem em experincias
participativas que se originam, se desenvolvem e se consumam no seio de ins-
tituies representativas desafando, assim, o argumento de que participao
e representao so conceitos antagnicos que apontam para modelos demo-
crticos incompatveis ou mesmo concorrentes (Barber, 1984; Santos, 2007;
Przeworski, 2010). Convocadas pelo Poder Executivo, por meio de seus mi-
nistrios, secretarias ou conselhos nacionais, e organizadas em parceria com a
sociedade civil, por meio de comisses, fruns ou grupos de trabalho, as confe-
rncias nacionais se completam ao dirigir suas demandas aos poderes Executivo
e Legislativo na forma de diretrizes de natureza administrativa e legislativa.
Ao fazer da deliberao pblica seu mecanismo de participao, as conferncias
nacionais convertem-se em instncias representativas, propiciando que inte-
resses, preferncias, ideias e opinies que escapam aos limites das circunscries
eleitorais sejam vocalizados, alm de externados diretamente queles que, eleitos
pelo voto, podem transform-los em leis e polticas. Ao serem responsivos
s diretrizes das conferncias nacionais, os poderes Executivo e Legislativo se
fortalecem, exercendo uma representao poltica mais democrtica. As confern-
cias nacionais tm, assim, a vocao de fazer da participao representao.
Em terceiro lugar, as conferncias nacionais propiciam a participao
direta de grupos sociais e culturais que logram ter seus interesses minoritrios
representados ao v-los convertidos em polticas pblicas desafando, assim,
o argumento de que cidados s se podem fazer representados nas instituies
polticas individualmente, por meio de eleies, ou coletivamente, por meio
de lobbies e grupos de interesse. Ao permitir que mulheres vocalizem as
demandas de mulheres, que ndios expressem as preferncias de ndios ou que
negros defendam os interesses de negros, as conferncias nacionais propiciam
que uma representao mais justa seja obtida por meio de uma presena que
muitas vezes parece no caber em partidos polticos ou em cotas nos parla-
mentos. Ao facultar que mulheres ndias deliberem sobre polticas de sade
na condio de mulheres e de ndias, ou que negros jovens deliberem sobre
polticas de educao na condio de negros e de jovens, as conferncias
nacionais propiciam que a incluso no seja objeto de barganha, no tenha valor
de moeda, nem tenha o custo da cooptao. Ao permitir que mulheres, ndios
ou negros afrmem a sua identidade enquanto grupos, por meio do comparti-
lhamento de experincias, perspectivas e valores que transcendem divises de
classe ou cises ideolgicas, as conferncias nacionais redefnem o sentido
e a prtica da igualdade poltica. As conferncias nacionais tm, assim, a
habilidade de fazer com que a agregao de preferncias individuais resulte,
245 Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios
de fato, em escolhas sociais e, mais que isso, ao destronarem o pluralismo
pelo multiculturalismo e transformarem coletividades historicamente exclu-
das em sujeitos de direito, as conferncias nacionais convertem minorias em
maiorias, e fazem de interesses particulares polticas universais.
Essas trs singularidades no exaurem, certamente, a potncia inovadora e
democrtica das conferncias nacionais de polticas pblicas. Ser sobre elas,
contudo, que este captulo jogar luz, ao examinar a proposio segundo a
qual a participao de grupos minoritrios nas conferncias nacionais favorece
a sua representao nas instituies polticas majoritrias, isto , nos poderes
Executivo e Legislativo. Este estudo buscar, portanto, demonstrar empiricamente
que as conferncias nacionais vm contribuindo signifcativamente para a incluso
de grupos que historicamente no tiveram seus interesses representados no
processo poltico brasileiro como o caso de negros, mulheres, ndios, idosos, pes-
soas com defcincia, jovens, crianas e adolescentes, e de lsbicas, gays, bissexuais,
travestis e transexuais (LGBTs).
Aps prover, na seo 2, um panorama das conferncias nacionais que
tiveram por objeto especfco a deliberao de polticas para grupos minoritrios
desde 1988, destacando seu substancial incremento durante o governo Lula, este
captulo analisa, na seo 3, a representao das minorias nas j mais institu-
cionalizadas conferncias nacionais de direitos humanos, que vm se revelando,
ao longo dos anos, um importante canal de vocalizao das demandas destes
grupos. Em seguida, na seo 4, este texto passa a examinar algumas respostas
dadas pelo Poder Executivo a tais demandas, na forma de novas polticas pbli-
cas formuladas com o escopo aparente de atend-las. Ainda que se demonstre
na seo 4 que as demandas dos grupos minoritrios nas conferncias nacionais
sejam majoritariamente de natureza administrativa ou seja, passveis de
serem atendidas pelo Poder Executivo , so analisadas, na seo 5, as respostas
dadas pelo Poder Legislativo em termos de produo legislativa, que trata
precisamente do contedo das demandas deliberadas pelas minorias nas conferncias
nacionais de direitos humanos e naquelas especifcamente voltadas a elas.
Uma vez consideradas estas respostas, pode-se concluir, com base nos argumentos
e dados apresentados, que a dinmica participativa das conferncias nacionais
fortalece a representao de grupos minoritrios no Brasil, confrmando que
desenhos democrticos participativos e representativos so no apenas conciliveis
na teoria, como tambm complementares na prtica (Pogrebinschi, 2010a;
2010b; 2012; Pogrebinschi e Santos, 2011).
2 CONFERNCIAS NACIONAIS DE POLTICAS PARA MINORIAS
Entre 1988 e 2009, foram realizadas no Brasil oitenta conferncias nacionais de
polticas pblicas com carter deliberativo, normativo e nacional.
1
De acordo
com a afnidade temtica das reas de polticas pblicas que tm por objeto,
estas conferncias nacionais podem ser classifcadas e distribudas em seis conjuntos,
quais sejam: i) sade; ii) meio ambiente; iii) Estado, economia e desenvolvimento;
iv) educao, cultura e assistncia social; v) direitos humanos; e vi) minorias. Con-
forme o grfco 1 permite perceber, o conjunto de conferncias nacionais que tra-
tam de temas relativos aos grupos minoritrios corresponde a um total de 25%, ou
seja, um quarto de todas as conferncias realizadas no pas nos ltimos 21 anos.
GRFICO 1
Distribuio de conferncias nacionais por conjunto temtico (1988-2009)
(Em %)
25
25
4
16
16
14
Sade
Minorias
Meio ambiente
Estado, economia e desenvolvimento
Educao, cultura, assistncia social e esporte
Direitos humanos
Elaborao da autora.
1. De acordo com dados da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR) rgo do governo responsvel pelo
relacionamento e pela articulao com as entidades da sociedade civil e pela criao e implementao de instrumentos
de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo, como o caso das conferncias e dos conselhos
nacionais , foram realizadas no Brasil, entre 1988 e 2009, 92 conferncias nacionais. Destas, considera-se que somente
oitenta satisfazem os trs critrios mnimos que permitem avaliar seus resultados e mensurar seus efeitos, quais sejam:
i) deliberativas, so as conferncias que registrem a realizao de atividades deliberativas, envolvendo discusso desdo-
brada ou no em grupos de trabalho, comisses, eixos temticos, painis ou outros formatos que envolvessem debate e
priorizao de propostas e deciso por meio da realizao de uma plenria nal, na qual seus resultados fossem vo-
tados e aprovados pelos participantes , voltadas para a nalidade de formulao de diretrizes para as polticas pblicas;
ii) normativas, so as conferncias que produzem um documento nal seja na forma de um relatrio, seja na forma de
um conjunto de resolues em separado resultante das deliberaes ocorridas em suas vrias instncias, posteriormente
votado e aprovado em plenrias temticas ou plenria nal que congregasse todos os participantes com direito a voto; e
iii) nacionais, so as conferncias que, partindo do local, atendem ao escopo de gerar insumos voltados formulao de
polticas pblicas para o pas, sendo precedidas de etapas intermedirias, como as conferncias municipais, estaduais ou
regionais, ou ainda as conferncias livres e virtuais. Ver, a respeito desta classicao, Pogrebinschi e Santos (2011). Vale
ressalvar que todas as conferncias passveis de serem classicadas como pertencentes ao conjunto temtico minorias
satisfazem estes trs critrios e encontram-se contempladas neste captulo.
As vinte conferncias nacionais que compem o conjunto temtico mino-
rias desdobram-se em nove temas ou reas de polticas, cada um correspondente a
um grupo social e cultural historicamente excludo do cenrio poltico brasileiro.
Os nove temas de conferncia nacional so: direitos da pessoa idosa; direitos da
pessoa com defcincia; gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais; povos
indgenas; polticas pblicas para as mulheres; direitos da criana e do adolescente;
juventude; promoo da igualdade racial; e comunidades brasileiras no exterior.
Destas nove reas de polticas para minorias sociais e culturais, oito passaram a
ser objeto de conferncia nacional apenas a partir de 2003, com o incio do
governo Lula. A nica exceo dada pelas conferncias de direitos da criana e
do adolescente uma das mais institucionalizadas reas de conferncias nacionais,
diga-se de passagem , que tiveram a sua primeira edio em 1997 e desde ento
so realizadas com frequncia bianual.
GRFICO 2
Conferncias de minorias: evoluo
Comunidades brasileiras no exterior
Juventude
Promoo da igualdade racial
Direitos da criana e do adolescente
Polticas pblicas para as mulheres
Povos indgenas
Gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais
Direitos da pessoa com decincia
Direitos da pessoa idosa
0
1
2
3
4
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Elaborao da autora.
O grfco 2 indica a evoluo das conferncias nacionais de minorias desde a
realizao da primeira conferncia nacional de direitos da criana e do adolescente,
em 1997, revelando, aps 2003, uma forte tendncia ampliao das minorias objeto
de conferncias nacionais e pluralizao das polticas formuladas com recurso a este
mecanismo participativo, assim como o aumento do nmero (relativo e absoluto) de
conferncias destinadas a deliberar polticas para grupos sociais e culturais minoritrios.
O peso das conferncias de minorias no universo total de conferncias nacio-
nais realizadas desde 1988 torna-se, portanto, ainda mais signifcativo quando se
constata que, em apenas sete anos, estas lograram corresponder a 25% das ocor-
rncias havidas ao longo de pouco mais de duas dcadas. Considerando-se apenas
as conferncias nacionais realizadas durante os sete primeiros anos do governo
Lula que sozinhas perfazem 68,8% do total de conferncias deliberativas e nor-
mativas ocorridas entre 1988 e 2009 , tem-se que as conferncias que tratam
dos interesses dos grupos sociais e culturais minoritrios correspondem a quase
um tero, alcanando 31% do total de 55 conferncias nacionais ocorridas entre
2003 e 2009, conforme mostra o grfco 3.
GRFICO 3
Conferncias de minorias no governo Lula
(Em %)
Minorias Outros
31
69
Elaborao da autora.
O governo Lula foi responsvel pela introduo de 22 novas reas de polticas
pblicas objeto de conferncias nacionais, o que corresponde a 66,7% do total de
33 contempladas por tal mecanismo participativo at o fm de 2009. Para alm da
clara multiplicao e diversifcao de reas de polticas estendidas deliberao
pblica a partir do primeiro mandato de Lula, fca tambm patente a centralidade
conferida aos grupos minoritrios, que passaram a ocupar com destaque os novos
espaos participativos nacionais. No apenas as conferncias de minorias se
ampliam em nmero durante o governo Lula, assumindo um papel proeminente
no universo de conferncias nacionais realizadas ao longo de seus dois mandatos,
como tambm a prpria compreenso de minorias se alarga, passando a envolver
um conjunto maior e mais heterogneo de grupos sociais e culturais, os quais passam
a encontrar nas conferncias nacionais um espao prprio para vocalizar suas demandas
por polticas especfcas destinadas sua incluso poltica, social, cultural e jurdica.
A tabela 1 relaciona as conferncias nacionais que compem o conjunto
temtico minorias com os grupos sociais e culturais cujas polticas constituem
prioritariamente seu objeto, indicando, ainda, a quantidade de ocorrncias havi-
das para cada um desde 1988.
TABELA 1
Conferncias nacionais de minorias
Grupos Conferncia nacional Quantidade
Idosos Direitos da pessoa idosa 2
Pessoas com decincia Direitos da pessoa com decincia 2
LGBT Gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais 1
ndios Povos indgenas 1
Mulheres Polticas pblicas para as mulheres 2
Crianas e adolescentes Direitos da criana e do adolescente 7
Negros e outras minorias raciais,
tnicas e religiosas
Promoo da igualdade racial 2
Jovens Juventude 1
Brasileiros no exterior Comunidades brasileiras no exterior 2
Elaborao da autora.
Tm-se, assim, ao menos nove grupos sociais e culturais cujas polticas
pblicas passaram a ser deliberadas em conferncias nacionais que contam
com a sua participao direta ao lado de representantes do governo. Diga-se ao
menos nove grupos, pois, no caso das conferncias nacionais de promoo da
igualdade racial, por exemplo, apesar de os negros constiturem o principal grupo
contemplado, outros tambm o so, como os ciganos, os praticantes de religies
de matriz africana, os judeus, os rabes, alm dos ndios e das mulheres. Ainda
no grupo da populao negra, as conferncias nacionais de promoo da igualdade
racial (Conapirs) deliberam, por exemplo, polticas especfcas para a juventude
negra, a mulher negra e os quilombolas.
No mesmo sentido, cabe lembrar que as conferncias nacionais de direitos da
criana e do adolescente tratam de um grupo cujas polticas podem ser desdobradas
em aes e programas especfcos para dois subgrupos: o das crianas e o dos adoles-
centes os quais, por sua vez, no coincidem exatamente com os jovens, cujas polticas
passaram a ser objeto especfco de conferncias nacionais em 2008 justamente com
o escopo de ampliar o grupo benefciado pelas polticas formuladas no mbito do
Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que apenas inclui os jovens de at 18 anos.
Ademais, as conferncias nacionais de direitos da criana e do adolescente
deliberam polticas especfcas para crianas e adolescentes com defcincia e crian-
as e adolescentes negros, assim como a 1
a
Conferncia Nacional da Juventude, de
2008, deliberou polticas especfcas para jovens negros, jovens defcientes, jovens
mulheres e jovens LGBT. O mesmo acontece nas conferncias nacionais de polticas
pblicas para mulheres, nas quais so deliberadas diretrizes para mulheres negras,
mulheres ndias, mulheres jovens, entre outras. Tambm as conferncias nacionais
de direitos das pessoas com defcincia deliberam polticas setoriais inclusivas para
cegos, surdos, mudos, defcientes fsicos e, entre estes ltimos, cadeirantes.
Os exemplos citados indicam que: i) as polticas de minorias tendem a ser
transversais em seu contedo; ii) as conferncias nacionais de minorias constituem
espao de deliberao de polticas especfcas para determinados grupos minorit-
rios defnidos pelas suas singularidades, mas tambm de polticas setoriais inclusivas
de carter inerentemente transversal; e iii) os grupos sociais e culturais minoritrios
participam e se fazem representar no apenas nas conferncias nacionais destinadas
deliberao de polticas que lhes so especfcas, mas tambm em outras que tra-
tam prioritariamente de polticas destinadas a outras minorias sociais e culturais.
O ltimo argumento citado , na verdade, extensvel tambm s conferncias
nacionais pertencentes a outros conjuntos temticos, isto , que no se destinam
a deliberar polticas para grupos sociais e culturais minoritrios. assim que, por
exemplo, na Conferncia Nacional de Educao, em 2010, foram deliberadas dire-
trizes para polticas destinadas ao acesso dos negros e dos ndios nas universidades,
extenso do sistema nacional de educao aos quilombolas, entre outras polticas
setoriais destinadas a promover a incluso de grupos minoritrios. Outra rea de
poltica universal objeto de deliberao em conferncias nacionais que sistematica-
mente aprovam diretrizes que contemplam demandas de minorias a sade, que,
desde 1992, refora polticas com objetivo de, por exemplo, promover a reviso dos
currculos profssionais adequando-se s caractersticas tnico-culturais das popula-
es, especialmente dos povos indgenas. Este ltimo grupo, a propsito, conta com
conferncias especfcas nas reas de sade e educao: a Conferncia Nacional de
Sade Indgena que existem desde 1986 e a Conferncia Nacional de Educao
Escolar Indgena que teve a sua primeira edio em 2009.
As diretrizes aprovadas em conferncias nacionais que tm por objeto a
deliberao de polticas universais, como as de educao em suas vrias categorias:
educao bsica, educao profssional e tecnolgica, educao indgena, alm
da conferncia nacional de educao e sade em todas as suas categorias: sade
mental, sade bucal, sade do trabalhador, sade ambiental, sade indgena, alm
das conferncias nacionais de sade , vm ao longo dos ltimos anos con-
templando cada vez mais polticas especfcas destinadas incluso das minorias
sociais e culturais por exemplo, nos dois casos citados, promovendo o acesso
de tais minorias ao Sistema Nacional de Educao (SNE) e ao Sistema nico de
Sade (SUS). Isto poderia ser explicado tanto pela progressiva ampliao e pelo
fortalecimento das entidades da sociedade civil de defesa dos direitos das mino-
rias, como pela experincia que estas vm ganhando nas conferncias nacionais
destinadas a deliberar suas polticas especfcas e que lhes permite vocalizar suas
demandas em outros espaos participativos que tratem de questes de seu interesse.
Ao lado das conferncias nacionais de minorias, contudo, o principal espao
participativo que os grupos sociais e culturais minoritrios vm encontrando para
expressar suas demandas so as conferncias nacionais de direitos humanos, con-
forme se poder ver adiante.
Se os grupos minoritrios demandam a sua incluso nas deliberaes de pol-
ticas setoriais como sade e educao, qual a natureza das demandas que expressam
nas conferncias nacionais que se destinam a prover diretrizes para a formulao de
polticas especfcas para eles? Analisando-se as demandas aprovadas em plenria
fnal, isto , aquelas que resultam como diretrizes das conferncias nacionais e como
tais so divulgadas em seus documentos fnais, pode-se afrmar que so, substancial-
mente, de trs tipos: i) diretrizes de incluso em polticas setoriais; ii) diretrizes de
ampliao de polticas especfcas; e iii) diretrizes de polticas gerais.
Tome-se como exemplo as conferncias nacionais de promoo da igual-
dade racial, que, das conferncias de minorias, so as que, em mdia, aprovam
mais diretrizes em suas plenrias fnais. A 1
a
Conapir, em 2005, aprovou cerca de
1.068 diretrizes. Entre elas, encontram-se como diretrizes inclusivas, por exem-
plo, criar lei que garanta o ensino de culturas indgenas nas escolas pblicas
(1
a
Conapir, 2005) ou criar programas de sade, conscientizao e preveno
de doenas voltados para mulheres negras e comunidades tradicionais vtimas de
violncia (2
a
Conapir, 2009). Nos dois casos, o objetivo da diretriz parece ser a
incluso dos grupos em polticas setoriais de educao e sade em muitos casos,
mas nem sempre, j existentes. J das diretrizes especfcas seriam, por exemplo,
criar cotas para as populaes negras, indgenas e remanescentes quilombolas
em todos os concursos pblicos (1
a
Conapir, 2005) ou instituir 20 de novem-
bro, Dia da Conscincia Negra, feriado nacional (1
a
Conapir, 2005). O que se
encontra em jogo aqui so claramente polticas que visam promover ou ampliar
interesses especfcos dos grupos em questo. Quanto s diretrizes gerais, tem-se
exemplos to variados quanto promover a preservao do meio ambiente natural
e a descontaminao das nascentes (2
a
Conapir, 2009) ou tornar obrigatria a
disciplina de informtica nos ensinos fundamental e mdio (1
a
Conapir, 2005).
Os dois exemplos ilustram diretrizes para polticas pblicas em geral, ou seja,
expressam demandas que escapam aos interesses do grupo enquanto grupo e,
portanto, transcendem ao tema objeto da conferncia.
As diretrizes das conferncias nacionais de minorias tambm podem ser
classifcadas, quanto sua forma, em dois tipos: i) diretrizes administrativas, que
expressam demandas cuja efetivao se insere no campo de competncias do Poder
Executivo; e ii) diretrizes legislativas, as quais apontam para competncias legis-
lativas e requerem, a fm de que se cumpram, manifestao do Poder Legislativo.
Continuando com exemplos das conferncias nacionais de igualdade racial, uma
diretriz administrativa seria:
produzir material de orientao, nas trs instncias da administrao pblica, que verse
sobre os atos, condutas, atitudes e comportamentos racistas, com vistas a informar a
populao sobre a aplicao da Lei contra o Racismo e os contatos dos ministrios
pblicos federal e estaduais, e os rgos de segurana pblica (2
a
Conapir, 2009).
Enquanto uma diretriz legislativa versa propor aos legislativos estaduais
e municipais a elaborao de lei instituindo conselhos estaduais e municipais de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial, vinculados s secretarias que desenvolvam
as referidas polticas, ou, ainda, aprovar projeto de lei que cria o Estatuto da Igualdade
Racial (2
a
Conapir, 2009). As diretrizes administrativas e legislativas desdobram-se
em inclusivas, especfcas ou gerais. Adiante, analisar-se- o potencial de tais diretrizes no
sentido de obterem respostas dos poderes Executivo e Legislativo.
3 AS CONFERNCIAS NACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS
E AS POLTICAS PARA MINORIAS
Antes que as conferncias nacionais especifcamente voltadas deliberao de
polticas para minorias passassem a ocupar o cenrio da democracia brasileira
aps 2003, grupos sociais, como negros, mulheres, ndios, idosos, pessoas com
defcincia, jovens, crianas e adolescentes e LGBT faziam-se representar nas
conferncias nacionais de direitos humanos (CNDHs) as quais, mesmo aps
a inaugurao das conferncias especfcas de minorias, permanecem sendo um
espao crucial de vocalizao de demandas dos grupos minoritrios, conforme
ainda se ver neste texto.
Com sua primeira edio realizada em 1996, as conferncias nacionais de direi-
tos humanos ocorreram anualmente at 2004, quando ento passaram a ter periodi-
cidade bianual. Foi tambm em 2004 que saram da alada da Comisso de Direitos
Humanos da Cmara dos Deputados e passaram a ser organizadas pela Secretaria
Especial dos Direitos Humanos (SEDH), em parceria com o Frum de Entidades
Nacionais de Direitos Humanos (FENDH). Aps um rompimento das entidades
de direitos humanos da sociedade civil com o Estado, o que afetou o carter paritrio
das representaes de ambos nas conferncias nacionais e esvaziou a edio de 2006,
realizou-se, em 2008, a 11
a
Conferncia Nacional de Direitos Humanos que, com o
objetivo de revisar e atualizar o Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH), reuniu
um nmero recorde de representantes da sociedade civil, entre os quais dezenas de
entidades de defesa dos interesses de grupos sociais e culturais minoritrios. O quadro 1
indica os grupos minoritrios representados nas conferncias nacionais de direitos
humanos e relaciona os anos de sua ocorrncia.
QUADRO1
Conferncias nacionais de direitos humanos
Grupos Conferncia Anos
Negros, mulheres, ndios, idosos, pessoas com
decincia, jovens, crianas e adolescentes, LGBT
Direitos Humanos
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2006
2008
Elaborao da autora.
Alm dos grupos mencionados no quadro 1, as conferncias nacionais de
direitos humanos tratam, sistematicamente, de vrios outros grupos de pessoas
que podem ser identifcados a partir do compartilhamento de caractersticas ou
interesses comuns como os refugiados, os imigrantes, a populao carcerria,
as vtimas de violncia, a populao de rua, as profssionais do sexo, entre outros.
No entanto, so os grupos mencionados no quadro 1 que interessam a este estudo
e que permitem efetivamente a anlise do peso das minorias nas conferncias
nacionais de direitos humanos. Analisando as diretrizes aprovadas nas ltimas
trs edies (2004, 2006 e 2008), pode-se perceber que, em mdia, 40% tratam
de polticas que dizem respeito especifcamente a algum daqueles oito grupos
minoritrios. o que indica a tabela 2.
TABELA 2
Diretrizes de minorias nas conferncias nacionais de direitos humanos
Ano da conferncia
Total de diretrizes
de minorias
Mdia das diretrizes
de minorias (%)
Total de diretrizes
da conferncia
2004 89 50,0 178
2006 19 44,2 43
2008 275 36,8 748
Total 383 39,5 969
Elaborao da autora.
Entre as diretrizes aprovadas, voltadas especifcamente para polticas concer-
nentes aos grupos minoritrios, encontram-se aquelas de carter administrativo ou
legislativo. A tabela 3 permite perceber que, em mdia, mais de 60% das diretrizes
de minorias aprovadas nas conferncias nacionais de direitos humanos possuem
carter administrativo, ou seja, apresentam demandas dirigidas ao Poder Executivo.
Observe-se que esta mdia apenas no mais alta em virtude dos baixos resulta-
dos da conferncia de 2006 que, conforme j mencionado, deu-se em condies
bastante atpicas, encontrando-se as organizaes da sociedade civil apartadas do
governo e, portanto, sub-representadas. O nmero elevado de diretrizes de natureza
legislativa em contraposio s de natureza administrativa, invertendo a tendncia
das demais conferncias no apenas de direitos humanos, conforme ser mostra-
do adiante , explica-se tambm pelo fato de que aquela edio da conferncia foi
organizada pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, com
participao ainda limitada da sociedade civil o que pode certamente ter restrin-
gido o escopo e o alcance das deliberaes fnais. Ademais, o nmero total de dire-
trizes aprovadas nesta conferncia bem abaixo da mdia, conforme a tabela 2
, por si s, um importante indicativo da atipicidade desta conferncia no quadro
geral das conferncias nacionais de direitos humanos.
TABELA 3
Diretrizes de minorias nas conferncias nacionais de direitos humanos
Ano
Diretrizes administrativas
minorias
Diretrizes administrativas
minorias (%)
Diretrizes legislativas
minorias
Diretrizes legislativas
minorias (%)
2004 54 60,7 35 39,3
2006 7 36,8 12 63,2
2008 197 71,6 78 28,4
Total 258 67,4 125 32,6
Elaborao da autora.
Foi apenas em 2008 que a sociedade civil assumiu novamente as rdeas das
conferncias nacionais de direitos humanos ao lado do governo, fazendo-se mais
presente do que nunca. Com 60% de delegados representando a sociedade civil e
40% representando o poder pblico, a 11
a
CNDH teve preliminarmente aprovado
junto de seu Regimento Interno um documento orientador para a sociedade civil
presente nas conferncias estaduais e distrital dos direitos humanos, instncias nas
quais seriam escolhidos os delegados para a etapa nacional. Este documento buscava
atender ao Artigo 8
o
do Regimento Interno da conferncia, que, em seu pargrafo
primeiro, determinava que dentre os representantes da sociedade civil, fca reser-
vada a cota mnima de 1/3 (um tero) a delegados(as) que pertenam a grupos e
movimentos historicamente vulnerveis e vtimas de violao de direitos humanos.
Explicando que a deciso do estabelecimento de cotas foi tomada com base no
princpio de garantir a participao democrtica de todos os segmentos e grupos
sociais na 11
a
Conferncia Nacional dos Direitos Humanos e na constatao pro-
veniente das edies anteriores sobre a necessidade de ampliar a representatividade
dos diversos grupos e segmentos sociais, o documento prov alguns exemplos, afr-
mados explicitamente como no exaustivos, de quais seriam os grupos historica-
mente discriminados e/ou vulnerveis que se benefciariam da cota mnima de um
tero do nmero total de delegados representantes da sociedade civil.
So, na verdade, trs os exemplos contidos no referido documento de grupos
historicamente discriminados e/ou vulnerveis: populao negra (movimento negro);
populao indgena (organizaes e movimentos indgenas); e grupos e movimen-
tos com histrico de violao de direitos sendo estes ltimos descritos como
grupos e movimentos que em razo de caractersticas pessoais (grupos LGBT, pes-
soas com defcincia, pessoas idosas), caractersticas culturais/religiosas (ciganos/as,
comunidades de terreiro) ou em razo de diversos contextos scio-histrico, terri-
torial e econmico (extrativistas, seringueiros, ribeirinhos, caiaras, quebradeiras de
coco, quilombolas), tm maiores difculdades de participao e acesso a direitos.
Assegurada, portanto, a sua participao na maior e mais democrtica
CNDH j realizada, os grupos minoritrios que desde 2003 vinham se fortale-
cendo nas conferncias nacionais destinadas deliberao de polticas voltadas
para as suas especifcidades, asseguraram tambm a sua representao: um n-
mero expressivo das resolues e diretrizes para polticas pblicas aprovadas pelo
plenrio da 11
a
CNDH trata especifcamente das demandas dos grupos historica-
mente discriminados e/ou vulnerveis.
Foram aprovadas na 11
a
CNDH 36 diretrizes, 702 resolues e dez moes,
deliberaes das quais, pode-se afrmar depois de devida anlise, 279 tm carter
legislativo isto , demandam, a fm de serem realizadas, interveno do Poder
Legislativo e 469 tm natureza administrativa ou seja, requerem, a fm de
serem cumpridas, ao do Poder Executivo. Das 279 diretrizes e resolues de
carter legislativo, 78, ou 27,9%, tratam especifcamente de direitos das minorias
sociais e culturais tratadas neste captulo. J entre as 469 diretrizes e resolues
de natureza administrativa, 197 ou o equivalente a 42% dizem respeito a
polticas especfcas voltadas para aqueles grupos minoritrios. Na mdia, portanto,
36,8% das deliberaes aprovadas pela 11
a
CNDH contemplaram especifca-
mente os grupos sociais e culturais que j contam desde 2003 com conferncias
nacionais voltadas prioritariamente para a representao de seus interesses.
Ainda que as diretrizes de natureza legislativa se deem em nmero menor
que aquelas de carter administrativo, as minorias aqui analisadas vm sendo
bem-sucedidas o sufciente para garantir que suas demandas especfcas por leis
sempre ocupem um signifcativo percentual das deliberaes desta natureza apro-
vadas pelas conferncias nacionais de direitos humanos desde a primeira, em
1996, quando 45,9% das diretrizes legislativas aprovadas versaram sobre mino-
rias, at a dcima edio, em 2006, quando isto foi verdadeiro em relao a 48%.
2
As tabelas 3 e 4 permitem formular a proposio de que as demandas dos
grupos minoritrios nas CNDH tendem a ser predominantemente de natureza ad-
ministrativa: os grupos reivindicam aes e programas especfcos da administrao
pblica federal, formulando demandas pontuais que excedem em nmero aquelas
que, por seu carter mais geral e abstrato, devem ser contempladas pelo Poder
Legislativo. Enquanto as diretrizes de carter legislativo podem ser to genricas
quanto criar um Programa Nacional de Enfrentamento a Intolerncia Religiosa e
discriminao tnico-racial, as diretrizes de natureza administrativa clamam por
polticas pontuais como a elaborao de campanha macia, sistemtica e permanente,
em todas as mdias, contra qualquer forma de preconceito, estimulando o valor e o
respeito diversidade incluindo a diversidade religiosa e cultural.
TABELA 4
11
a
CNDH: diretrizes de minorias
Natureza das deliberaes Direitos humanos em geral Minorias Mdia minorias (%)
Legislativa 201 78 27,9
Administrativa 272 197 42,0
Total 473 275 36,8
Elaborao da autora.
2. H excees, ou seja, anos em que a mdia cai consideravelmente. Foi o que acontece, por exemplo, em 1998,
quando a 3
a
CNDH tinha por objetivo apenas a reviso do Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH) promulgado
em 1996 , e em 1999 e 2003, quando as 4
a
e 8
a
conferncias, respectivamente, tinham por objetivo deliberar sobre
polticas de segurana pblica. Cabe lembrar que, naqueles momentos, a segurana pblica no era uma rea de pol-
tica objeto de conferncia nacional, o que s veio a acontecer em 2009, com a 1
a
Conferncia Nacional de Segurana
Pblica (CONSEG).
Em outras palavras, os grupos minoritrios, como os jovens, por exemplo, parecem
supor que, enquanto aguardavam a aprovao da Proposta de Emenda Constituio
(PEC n
o
42/2008), a chamada PEC da Juventude que viria a incluir, em julho de
2010, a palavra jovem no captulo VII da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que
trata dos direitos e garantias fundamentais, a exemplo do que j ocorria com as crianas,
os adolescentes e os idosos ou do Plano Nacional de Juventude Projeto de Lei (PL
n
o
4.530/2004), que prescreve um conjunto de metas sobre os direitos dos jovens a
serem cumpridas pelo Estado por meio de aes em diversas reas, no prazo de dez
anos, em parceria com organizaes juvenis , podem mais efetiva e rapidamente ser
benefciados por polticas pontuais do Executivo para a juventude, como o Programa
Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) e o Programa Universidade para Todos
(ProUni), a Praa da Juventude, o Ponto de Cultura, o Segundo Tempo, o Programa
Juventude e Meio Ambiente, entre outros exemplos.
4 POSSVEIS IMPACTOS NO PODER EXECUTIVO
Discutiu-se na seo 3 um dos motivos passveis de explicar por que os represen-
tantes dos grupos minoritrios nas conferncias nacionais de direitos humanos
tendem a lograr aprovar mais diretrizes de carter administrativo do que de car-
ter legislativo. Cabe ressaltar que tal tendncia no se limita apenas s CNDHs,
podendo ser observada tambm nas conferncias especfcas de minorias em geral,
conforme revela a tabela 5.
TABELA 5
Conferncias de minorias: natureza das deliberaes
Conferncia Ano
Diretrizes
administrativas
Diretrizes
administrativas
(%)
Diretrizes
legislativas
Diretrizes
legislativas
(%)
Total de
diretrizes
Direitos da pessoa idosa
2006 164 58,6 116 41,4 280
2009 7 53,8 6 46,2 13
Direitos da pessoa
com decincia
2006 182 60,3 120 39,7 302
2008 40 81,6 9 18,4 49
LGBT 2008 96 62,7 57 37,3 153
Povos indgenas 2006 96 45,3 116 54,7 212
Polticas pblicas
para as mulheres
2004 75 56,0 59 44,0 134
2007 379 74,8 128 25,2 507
Direitos da criana
e do adolescente
2003 128 88,9 16 11,1 144
2005 60 72,3 23 27,7 83
2007 24 70,6 10 29,4 34
2009 61 55,0 50 45,0 111
Promoo da igualdade racial
2005 1.020 95,5 48 4,5 1.068
2009 745 87,6 105 12,4 850
Juventude 2008 81 53,6 70 46,4 151
Total 3.158 77,2 933 22,8 4.091
Elaborao da autora.
Os dados revelam, para as conferncias nacionais especfcas de minorias, uma
mdia de diretrizes de natureza administrativa aprovadas ainda superior quela
encontrada nas conferncias de direitos humanos: 77,2% das deliberaes resultantes
das conferncias desta natureza ocorridas desde 2003 demandaram algum tipo de
resposta do Poder Executivo. interessante observar que so as reas que se tornaram
objeto de poltica pblica mais recentemente, como juventude, que apresentam um
resultado mais equilibrado na distribuio de demandas entre o Executivo (53,6%)
e o Legislativo (46,4%) revelando claramente, uma ainda maior necessidade de
afrmao dos jovens como sujeitos de direitos e da institucionalizao da juventude
como uma poltica de Estado, requerendo-se, para tanto, a consolidao de um novo
marco legal. Apesar, contudo, do equilbrio aparente, a 1
a
Conferncia Nacional
de Juventude, de 2008, aprovou menos diretrizes (70) do tipo aprovar a PEC da
Juventude ou aprovar o Estatuto da Juventude e mais (81) do tipo garantir em
todos os nveis e modalidades de ensino a merenda escolar para a juventude e os
estudantes, qualifcar a juventude nas reas ambientais, utilizando recursos como
os do FAT, entre outros, para atuar em projetos de educao ambiental, ou ampliar
e qualifcar os programas e projetos de esporte, tais como os programas de esporte
e lazer da cidade, bolsa atleta e segundo tempo. Por sua vez, reas de polticas mais
institucionalizadas, como aquelas para crianas e adolescentes, que contam desde
1997 com conferncias nacionais para deliber-las, parecem fgurar entre as que
aprovam os mais altos percentuais de diretrizes de carter administrativo, indicando
que seu marco legal encontra-se mais estabelecido. interessante observar que,
das conferncias nacionais de direitos da criana e do adolescente ocorridas desde
2003, apenas a ltima, realizada em 2009, apresenta uma distribuio de demandas
aos dois poderes mais equilibrada, aumentando a mdia de diretrizes de natureza
legislativa aprovadas (45%, contra 11,1% em 2003). Cabe verifcar se a realizao
da 1
a
Conferncia Nacional de Juventude em 2008 que transformou os jovens,
ao lado das crianas e adolescentes, em sujeitos de direitos e objeto de polticas
implicou, em alguma medida, a necessidade de reviso do marco legal anterior.
importante notar que as possveis explicaes para a tendncia
prevalncia de diretrizes aprovadas de carter administrativo sobre aquelas de
natureza legislativa no devem permitir a este estudo inferir que esteja em jogo
apenas algum tipo de preferncia forte, entre os delegados os participantes com
direito a voto das conferncias nacionais, por polticas pontuais e especfcas do
que por leis gerais e abstratas. Tampouco seria pertinente a inferncia de que tais
participantes simplesmente consideram mais efetiva e mais rpida uma potencial
resposta do Executivo que do Legislativo. Para alm do fato de que, naturalmente,
alguns consensos em torno de polticas demandem tempo para serem formados
no Legislativo o que se deve no apenas ao rito imposto pelas diversas etapas
do processo legislativo e regras que o disciplinam, mas tambm s eventuais
coalizes necessrias para aprov-las, alm de outras variveis , preciso lembrar
que muitas das demandas de natureza administrativa requerem justamente a
implementao de polticas j estabelecidas em lei.
Especifcamente no que toca aos grupos minoritrios, a proposio citada
anteriormente parece ser tanto mais verdadeira. As conferncias de minorias so,
no casualmente, muitas vezes referidas como conferncias de direitos e, afnal,
algumas delas trazem isto no nome: conferncia nacional de direitos da pessoa
idosa, conferncia nacional de direitos da pessoa com defcincia, conferncia na-
cional de direitos da criana e do adolescente. Muitos destes direitos como os
relativos s crianas, aos idosos e s pessoas com defcincia j so constitucio-
nalmente assegurados. No entanto, trata-se de direitos sociais e culturais que, por
sua natureza jurdica, implicam maiores difculdades de aplicao e concretizao.
Da que, muitas vezes, as diretrizes de carter administrativo dos grupos minorit-
rios demandam a concretizao de direitos j assegurados em lei ou a implemen-
tao de polticas j existentes. Este parece ser o caso, por exemplo, das seguintes
diretrizes de natureza administrativa:
efetivar a implantao da Lei Federal n
o
11.525/2007, que torna obrigatrio o ensino
dos direitos da criana e do adolescente no Ensino Fundamental, incluindo o ensino
mdio tendo como referncia o Estatuto da Criana e do Adolescente e as Convenes
Internacionais (7
a
Conferncia Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente, 2009);
fortalecer o Programa de Sade da Famlia (PSF), ampliando sua cobertura atra-
vs da implantao de mais equipes em todos os municpios do Pas e Conselhos
Gestores locais, qualifcando continuamente os profssionais e provendo a comple-
mentao da multidisciplinaridade das equipes para atendimento integral da sade
da criana e do adolescente e da famlia (4
a
Conferncia Nacional de Direitos da
Criana e do Adolescente, 2003).
Contando j com leis que garantem seus direitos e preservam seus interesses,
os grupos minoritrios tenderiam eventualmente a priorizar a aprovao de dire-
trizes de natureza administrativa, em detrimento daquelas de carter legislativo.
O que no impede, todavia, que demandem que a implementao de determinadas
polticas se d de uma ou outra forma a ser assegurada por lei. Este seria o caso, por
exemplo, da seguinte diretriz de natureza legislativa: garantir por meio de emenda
constitucional o percentual vinculado aos Fundos da Infncia e da Adolescncia
(nas trs esferas), promovendo a participao dos conselhos na elaborao do ora-
mento (6
a
Conferncia Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente, 2007).
Os argumentos e exemplos citados anteriormente permitem formular mais
uma proposio: por mais que o objetivo precpuo das conferncias nacionais seja
prover diretrizes para a formulao de polticas pblicas, estas acabam por revelar-se
tambm: i) fonte de diretrizes para a implementao de polticas j formuladas;
e ii) instncias de monitoramento de polticas j implementadas. As conferncias
nacionais impactam, assim, nas vrias fases do ciclo de polticas pblicas e,
pode-se afrmar, vm desde 2003 transformando a forma de se fazer formular,
implementar e controlar polticas pblicas no Brasil.
Outro fator a explicar a tendncia prevalncia de diretrizes de carter
administrativo sobre as de natureza legislativa diz respeito ao fato de que, no caso
dos grupos sociais e culturais neste captulo analisados, todos contam com o que se
pode chamar de uma representao participativa nos conselhos nacionais de polticas
pblicas. Desde 2003, cada uma das minorias ora em anlise objeto de um conselho
nacional especfco, que conta com a participao em regra paritria porm, em
alguns casos, majoritria de entidades da sociedade civil que representam os seus
interesses: os negros, no Conselho Nacional de Promoo de Igualdade Racial
(CNPIR); as mulheres, no Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM); os
LGBTs, no Conselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD); as pessoas com
defcincia, no Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Defcincia
(Conade); os idosos, no Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI); as crianas
e os adolescentes, no Conselho Nacional dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes
(Conanda); os jovens, no Conselho de Juventude (Conjuve); e, ainda, os ndios, na
Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI), que se encontra em processo de
converso em conselho nacional, tendo sido criada justamente com a competncia
de, entre outras, elaborar anteprojeto de lei para criao do Conselho Nacional de
Poltica Indigenista, que dever integrar a estrutura do Ministrio da Justia.
Os conselhos nacionais de polticas pblicas tm papel determinante nas
conferncias nacionais, e estas difcilmente podem ser inteiramente compreendi-
das sem se levar em conta o papel daqueles. Os conselhos nacionais vrios deles,
diga-se de passagem, criados ou reformulados a partir de demandas apresentadas
em conferncias nacionais atuam junto s causas e aos efeitos das conferncias:
por fazerem parte da estrutura dos ministrios e das secretarias que as convocam,
os conselhos frequentemente participam de sua organizao e seus membros tm
papel ativo em sua realizao; por terem carter muitas vezes deliberativo, atuam
na formulao, na implementao e no monitoramento das polticas pblicas
demandadas nas conferncias nacionais.
assim que, por exemplo, o CNDI tem por fnalidade elaborar as diretrizes
para a formulao e implementao da poltica nacional do idoso (...) bem como
acompanhar e avaliar a sua execuo (Brasil, 2004); o CNDM tem por fnalidade
() formular e propor diretrizes de ao governamental voltadas promoo dos
direitos das mulheres e atuar no controle social de polticas pblicas de igualdade
de gnero (Brasil, 2008); e o CNPIR tem por fnalidade propor, em mbito
nacional, polticas de promoo da igualdade racial com nfase na populao
negra e outros segmentos tnicos da populao brasileira (...) ampliando o processo
de controle social sobre as referidas polticas (Brasil, 2003).
Os conselhos nacionais de polticas pblicas so, portanto, instncias que do
continuidade ao trabalho das conferncias nacionais durante os seus interstcios, seja
garantindo que as demandas nelas apresentadas convertam-se em polticas por
meio, por exemplo, de moes de apoio a projetos de lei , seja promovendo a
execuo destas por meio, por exemplo, dos atos normativos que lhes so prprios,
as resolues , seja as monitorando por meio, por exemplo, de suas reunies ordinrias
e extraordinrias, bem como de seus grupos de trabalho e comisses internas.
assim que, para ilustrar, o CNDI editou, em 2008, a Resoluo n
o
13 que
previa obrigar o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, diante
do disposto no Artigo 1
o
desta Resoluo, a revogar o dispositivo n
o
3 Famlia
Acolhedora da Portaria n
o
73, de 10 de maio de 2001, que prev a modalidade
famlia acolhedora para idosos (CNDI, 2008). E, por exemplo, em 2005, teve
entre as suas deliberaes:
conduzir o processo para a criao de uma coordenadoria nacional do direito do
idoso, (...) fomentar a criao de conselhos municipais nos 106 municpios com
mais de 200 mil habitantes no ano de 2005, (...) elaborar cartilhas, folder, cartaz,
divulgando os principais direitos do estatuto do idoso, (...) fazer um monitoramento,
uma avaliao da situao das condies de vida dos idosos institucionalizados,
inclusive do prprio recurso que o governo federal est investindo nessas instituies,
(...) apresentar moo de apoio ao PL 112 de 2004, que altera o Artigo 13 da Lei
10.741/2003, Estatuto do Idoso, para atribuir aos defensores pblicos o poder de
referendar transaes relativas a alimentos, (...) propor alterao do Artigo 40 da Lei
10.741/2003 sobre a reserva de vagas para idosos nos transportes coletivos urbanos,
e realizar a 1
a
Conferncia Nacional do Idoso.
A ltima determinao citada, ou seja, a realizao de conferncias nacionais,
fgura tanto em deliberaes como em resolues dos conselhos nacionais e, em
alguns casos, chega a fgurar entre as competncias e atribuies previstas em seu
decreto de criao. Estes so os casos, por exemplo, do CNPIR, em cujo decreto
de criao (Decreto n
o
4.885/2003) prev-se propor a realizao e acompanhar o
processo organizativo da conferncia nacional de promoo da igualdade racial
(Brasil, 2003, Artigo 2
o
, inciso VI), e da CNPI, que, com seu carter provisrio,
foi criada com a funo de, entre outras, acompanhar e colaborar na organizao
e realizao da 1
a
Conferncia Nacional de Poltica Indigenista (decreto de 22
de maro de 2006, Artigo 2
o
, inciso II). As conferncias nacionais, em particular
seu impacto na formulao, implementao e controle de polticas pblicas, no
podem, portanto, ser compreendidas de forma dissociada dos conselhos nacionais.
Se o papel dos conselhos nacionais explica em parte a tendncia prevalncia
de diretrizes de carter administrativo entre aquelas aprovadas nas conferncias
nacionais de direitos humanos (pelos grupos minoritrios ou no), mas tambm
em outras conferncias, particularmente de minorias , este apenas um sintoma
do qual a prpria natureza das conferncias nacionais a verdadeira causa.
As conferncias nacionais so, afnal, instncias participativas e deliberativas des-
tinadas a prover diretrizes para a formulao de polticas pblicas para o pas.
Tendo como ponto de partida o Poder Executivo, que as convoca por meio de
decretos presidenciais e atos normativos de seus ministrios e secretarias, as con-
ferncias nacionais o tm tambm como seu natural ponto de chegada. Se o
Executivo o poder do Estado responsvel por formular e implementar polticas
pblicas, e se ele convoca e organiza as conferncias nacionais justamente com
esta fnalidade, parece ser natural que as diretrizes aprovadas tendam a demandar
mais a ao do Executivo a fm de serem cumpridas.
3
E o Executivo vem buscando atender estas demandas seja, conforme breve-
mente ilustrado anteriormente, por meio da ao dos ministrios, das secretarias
e, especialmente, dos conselhos que trabalham em articulao direta com as
conferncias nacionais, seja mediante a formulao de polticas pblicas, seja
mediante decretos presidenciais. Se se analisar apenas os decretos presidenciais
excluindo os demais atos normativos da administrao pblica federal, como
portarias, regulamentos, instrues normativas etc. , pode se observar um
crescimento exponencial de polticas para minorias e direitos humanos a partir
de 2003, quando comeam a ser realizadas as conferncias nacionais voltadas
especifcamente aos grupos analisados neste captulo. o que mostra o grfco 4.
GRFICO 4
Decretos presidenciais sobre minorias e direitos humanos (2003-2010)
0
50
100
150
200
250
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Elaborao da autora.
3. Como disse o presidente Lula em entrevista ao portal Terra: Todas as polticas minhas so decididas (...). J foram
72 conferncias nacionais, conferncias que comeam l no municpio, vo para o Estado e vm pra c. De algumas
conferncias participaram 300 mil pessoas at chegar na conferncia nacional. E a ns decidimos as polticas pbli-
cas (Lula..., 2010).
Considerando-se apenas os decretos presidenciais emitidos a partir de 2003,
nota-se um aumento muito signifcativo a partir de 2006, que justamente o
ano no qual as conferncias nacionais especfcas de minorias passam a ocorrer
a uma mdia de trs ao ano (a.a.), conforme visto anteriormente neste captulo,
quando da anlise do grfco 2. O grfco 4 que mostra a distribuio temporal
dos decretos presidenciais que tratam dos mesmos temas das diretrizes aprovadas
nas conferncias de minorias e direitos humanos no perodo entre 2003 e 2010 ,
deixa claro, quando analisado em paralelo ao grfco 2 que mostra a evoluo
das conferncias nacionais de minorias , que a produo de polticas pelo Poder
Executivo tem crescido de forma proporcional ao incremento das conferncias
nacionais que tem por foco os grupos minoritrios tratados neste captulo.
4
Em 2003, quando tiveram lugar apenas a Conferncia Nacional de Direitos
Humanos e a Conferncia Nacional de Crianas e Adolescentes, somente doze
decretos presidenciais relativos a questes de minorias e direitos humanos
foram promulgados. Em 2005, quando se realizou a 1
a
Conferncia Nacional
de Promoo da Igualdade Racial, aps j ter ocorrido em 2004 a 1
a
Conferncia
Nacional de Polticas para Mulheres, o nmero de decretos sobre minorias e
direitos humanos promulgados foi de 44. J no ano seguinte, em 2006, aps
estas duas novas conferncias ocorridas nos dois anos anteriores, realizaram-se
trs novas conferncias especfcas de minorias povos indgenas, pessoas com
defcincia e pessoas idosas , e ento o nmero de decretos subiu para 168.
A partir da a mdia anual de trs conferncias especfcas de minorias, interca-
ladas pela bianualidade das conferncias de direitos humanos, foi acompanhada
por um crescimento gradativo dos decretos presidenciais sobre estes temas, at
que se alcanou, em 2009, um total de 224.
5

Certamente, o fato de um decreto presidencial tratar do mesmo contedo
das diretrizes das conferncias nacionais no sufciente, por si s, para que se
conclua que, ao formular tal poltica, o presidente busque efetiva e deliberadamente
responder s demandas vocalizadas pelas minorias nas conferncias nacionais. Mas
tal fato , certamente, sufciente para fundamentar o argumento de que as diretrizes
das conferncias nacionais funcionam como uma base informacional que tem
o potencial de infuenciar a formulao de polticas pelo Executivo, bem como
a produo legal do Legislativo (Pogrebinschi e Santos, 2011). Isto parece
4. Os dados do grco 4 foram gerados a partir do cruzamento do contedo de diretrizes aprovadas nas conferncias
nacionais e decretos promulgados pelo Poder Executivo federal entre janeiro de 2003 e setembro de 2010. Quanto
s diretrizes, foram consideradas aquelas de natureza administrativa aprovadas nas conferncias de minorias, alm
das diretrizes sobre minorias aprovadas nas conferncias nacionais de direitos humanos que tambm possuem carter
administrativo. Com base no contedo deste conjunto de diretrizes, identicaram-se quais decretos presidenciais promul-
gados no perodo que tratam das mesmas demandas, e com o mesmo sentido aprovado nas mencionadas conferncias
nacionais. Naturalmente, um mesmo decreto presidencial pode corresponder a mais de uma diretriz, porm, no grco 4,
cada decreto foi contado apenas uma vez.
5. Para 2010, identicaram-se 206 decretos, porm os dados no abrangem os trs ltimos meses do referido ano.
ainda tanto mais verdadeiro quando se observa no apenas a coincidncia subs-
tantiva entre o contedo das diretrizes das conferncias e as polticas adotadas
pelo governo no perodo, mas tambm a coincidncia temporal entre a ocorrncia
das conferncias nacionais e o aumento do volume de polticas que tm por objeto
os mesmos temas deliberados naquelas instncias participativas.
Os nmeros anteriormente citados permitem concluir que os grupos fzeram-
se progressivamente representados nas decises do Poder Executivo ao longo do
governo Lula (2003-2010), provando serem os benefcirios fnais de polticas que
promovem os seus interesses e garantem os seus direitos. No entanto, a incluso das
demandas dos grupos minoritrios no processo poltico-decisrio brasileiro deve ser
apreciada no apenas quantitativamente, mas tambm qualitativamente. Por mais
expressivo que seja o nmero de decretos presidenciais que promulgaram nos lti-
mos anos polticas pblicas convergentes com as demandas expressas pelas minorias
nas conferncias nacionais, sabe-se que alguns deles so por si ss demasiadamente
abrangentes para contemplar dezenas destas demandas.
O mais conhecido exemplo de poltica nacional que, por meio de um nico
decreto presidencial, busca atender simultaneamente a uma grande gama de deman-
das vocalizadas pelos grupos minoritrios nas conferncias nacionais certamente o
PNDH 3. O PNDH 3, promulgado com o Decreto n
o
7.037, de 21 de dezembro
de 2009, no se limitou a uma atualizao dos anteriores, PNDH 1 e PNDH 2, mas
os revisou substancialmente, fazendo com que as suas 25 diretrizes, 82 objetivos
estratgicos e 521 aes programticas refetissem as demandas de cerca de 55 con-
ferncias nacionais realizadas durante o governo Lula, em especial a 11
a
CNDH e
todas as vinte conferncias especfcas de minorias realizadas desde 2003.
Quanto aos negros, dois decretos conhecidos que afetam positivamente diver-
sos outros grupos sociais e culturais minoritrios, contemplando muitas demandas
vocalizadas em conferncias nacionais especialmente no segundo caso , so o
Decreto n
o
4.886, de 20 de novembro de 2003, que instituiu a Poltica Nacional
de Promoo da Igualdade Racial (PNPIR) e o Decreto n
o
6.872, de 4 de junho de
2009, que aprovou o Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Planapir) e
instituiu o Comit de Articulao e Monitoramento (CAM) do Planapir.
No caso especfco das mulheres, so de notar o I Plano Nacional de Polticas
para Mulheres (PNPM), promulgado pelo Decreto n
o
5.390, de 8 de maro
de 2005, e o II PNPM, promulgado com o Decreto n
o
6.387, de 5 de maro de
2008. O I PNPM afrma, em sua apresentao, ser resultado da I Conferncia
Nacional de Polticas para as Mulheres, que, ao ser realizada em julho de 2004,
estabeleceu-se como um marco na afrmao dos direitos da mulher e mobilizou,
por todo o Brasil, cerca de 120 mil mulheres que participaram, diretamente, dos
debates e apresentaram as propostas para a elaborao do Plano Nacional de Pol-
ticas para as Mulheres. No mesmo sentido, o II PNPM afrma em sua apresentao
ser resultado da mobilizao de quase 200 mil brasileiras que participaram, em
todo o pas, das conferncias municipais e estaduais, e elegeram 2.700 delegadas
2
a
Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres (2
a
CNPM), realizada em
agosto de 2007.
Estes so apenas alguns exemplos notveis, que no se pretendem de
modo algum exaustivos, do potencial de converso das diretrizes de natureza
administrativa das conferncias nacionais de minorias e das conferncias nacionais
de direitos humanos em polticas pblicas formuladas e implementadas pelo
Poder Executivo federal. Por mais que o escopo principal das conferncias seja
o provimento de insumos para a formulao de polticas nacionais, os planos e
programas nacionais que contemplam as demandas expressas pelos grupos sociais
e culturais minoritrios so complementados por diversos outros decretos que os
regulamentam, assim como so tornados tanto mais amplos como mais especfcos
por uma vasta gama de atos normativos como resolues, portarias, instrues
normativas, circulares, pareceres e outros atos da administrao pblica federal
que privilegiam polticas setoriais e aes pontuais que buscam tornar concretas
as deliberaes das conferncias nacionais.
A mensurao exata do quanto precisamente as conferncias nacionais
determinam a agenda de polticas pblicas no Brasil certamente requer anlise
mais aprofundada e rigorosa. No entanto, os argumentos e dados apresentados
nas ltimas pginas indicam que estas prticas participativas encontram repercusso
no Poder Executivo, que cada vez mais se mostra inclusivo e responsivo s
demandas dos grupos minoritrios e, to importante quanto isso, redesenha-se
institucionalmente, em particular no que tange ao seu modo de formular,
implementar e monitorar polticas pblicas. O Poder Executivo se mostra, neste
sentido, mais inclusivo, ao criar progressivamente mais espaos de participao
para os grupos minoritrios o que pode ser medido pelo nmero crescente de
conferncias nacionais voltadas especifcamente deliberao de polticas para
minorias instauradas a partir de 2003. Alm disso, o Poder Executivo se mostra
mais responsivo, ao progressivamente representar os interesses dos grupos
minoritrios o que pode ser medido pelo nmero crescente de polticas formuladas em
decretos presidenciais convergentes com as demandas deliberadas por tais grupos
nas conferncias nacionais. V-se, assim, que medida que os grupos minoritrios
tm seus canais de participao alargados, aumenta tambm a sua representao.
Ao incluir os grupos minoritrios no processo poltico-decisrio, o Executivo se
torna um poder mais responsivo e certamente tambm mais democrtico.
5 POSSVEIS RESPOSTAS DO PODER LEGISLATIVO
A discusso das pginas anteriores deste texto sustentou a proposio de que as
deliberaes fnais das conferncias nacionais de minorias e de direitos humanos
tendem a aprovar expressivamente mais diretrizes de natureza administrativa do que
de natureza legislativa ou, em outras palavras, expressam quantitativamente mais
demandas por polticas a serem formuladas e implementadas pelo Poder Executivo,
por meio de aes e programas executados pelas mais variadas instncias da adminis-
trao pblica federal. No entanto e a despeito dos argumentos apresentados nas
ltimas pginas a fm de explicar por que os resultados maiores de diretrizes admi-
nistrativas so esperados e em alguma medida previsveis , o volume de diretrizes
de natureza legislativa aprovadas , ainda assim, muito signifcativo.
Conforme visto anteriormente na tabela 5, as diretrizes de natureza legisla-
tiva aprovadas pelas conferncias nacionais especfcas de minorias perfazem uma
mdia de 22,8%, totalizando cerca de 933 demandas dirigidas ao Poder Legislativo
como resultado das deliberaes conjuntas entre sociedade civil e governo realizadas
nas quinze conferncias nacionais respectivas ocorridas desde 2003. A tabela 3,
por sua vez, mostrou que, consideradas as ltimas trs edies das conferncias
nacionais de direitos humanos (2004, 2006 e 2008), das diretrizes aprovadas
concernentes s minorias, um percentual de 32,6% tinha natureza legislativa,
isto , expressavam cerca de 125 demandas cuja satisfao insere-se no campo de
competncias do Poder Legislativo.
Entre as diretrizes que versam sobre minorias, aprovadas nas conferncias
nacionais especfcas e nas de direitos humanos, cerca de um quarto possui natureza
legislativa. Assim, por mais que as minorias, por vrias razes, tendam a demandar
mais do Executivo, e as conferncias nacionais destinem-se precipuamente a prover
diretrizes para as polticas pblicas a serem formuladas e implementadas por ele,
bastante signifcativo o percentual de demandas dirigidas pelos grupos minoritrios
ao Poder Legislativo. Estas demandas indicam, antes de tudo, que, por mais vidos
que estejam os grupos por aes e programas do Executivo, encontra-se ainda em
aberto a necessidade de sua incluso formal, da garantia legal de muitos de seus
direitos, alm da converso de polticas de governo em polticas de Estado. Resta,
agora, verifcar como se do as respostas do Parlamento s demandas que lhe so
dirigidas pelos grupos sociais minoritrios.
Em pesquisa anterior, que realizava um diagnstico geral das oitenta
conferncias nacionais de polticas pblicas de natureza deliberativa ocorridas no
Brasil entre 1988 e 2009, a fm de mensurar seu impacto no Poder Legislativo,
Pogrebinschi (2010a), constatou-se que as conferncias que tratavam de temas
relativos s minorias sociais e culturais destacavam-se seja pelo seu crescente
nmero de ocorrncias, seja pela elevada quantidade de diretrizes de carter
legislativo deliberadas, seja, enfm, pelo signifcativo efeito presumvel destas
ltimas na atividade legiferante do Congresso Nacional. Naquele momento,
tais constataes originaram-se da comparao entre os resultados obtidos, no
Legislativo, pelo conjunto temtico de conferncias de minorias com os demais.
Mesmo sem considerar que uma parte signifcativa dos resultados legislativos
encontrados para as conferncias nacionais de direitos humanos versavam
tambm sobre minorias, apenas o conjunto de conferncias especfcas voltadas
para os grupos minoritrios j apresentava nmeros surpreendentes, conforme
pode ser conferido nos grfcos 5 e 6.
6
GRFICO 5
Projetos de lei por conjuntos temticos ltro qualitativo
(Em %)
18
5
8
20
35
14
Sade
Minorias
Meio ambiente
Direitos humanos
Fonte: Pogrebinschi e Santos (2011).
6. Os dados sobre o Poder Legislativo quantidade de projetos de lei (PLs), propostas de emenda Constituio (PECs),
leis ordinrias, leis complementares e emendas constitucionais utilizados nesta parte do captulo foram gerados a partir
de um banco de dados sobre diretrizes das conferncias nacionais consideravelmente menor do que o utilizado nas partes
anteriores deste texto. O Isegoria, banco de dados utilizado nesta parte deste captulo, foi montado em momento anterior
ver Pogrebinschi e Santos (2011) e compreendia apenas 349 diretrizes legislativas para todas as vinte conferncias de
minorias e 518 para todas as onze conferncias nacionais de direitos humanos. Os dados sobre diretrizes das conferncias
nacionais mencionados nas partes anteriores deste trabalho constam de atualizao e ampliao do banco anterior
infelizmente ainda carentes de oportunidade de serem incorporados ao sistema Isegoria, que foi construido pela autora
deste captulo com apoio da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e encontra-se acessvel na
internet desde maio de 2010 (www.mj.gov.br/isegoria). O novo banco de dados, que seguiu nova metodologia para a
classicao das diretrizes das conferncias nacionais do que aquela usada no Isegoria, ultrapassa, conforme j restou
demonstrado antes, 4.091 diretrizes, das quais 933 tm natureza legislativa sendo que, na contagem utilizada para
este captulo, so consideradas apenas as conferncias nacionais realizadas desde 2003 e foram excludas do conjunto
temtico minorias as conferncias nacionais de comunidades brasileiras no exterior, contabilizando-se, assim, quinze
conferncias das quais foram classicadas as diretrizes aludidas nas pginas precedentes.
O grfco 5 mostra que, de todas as oitenta conferncias nacionais analisadas
naquele momento, as vinte conferncias nacionais que tratavam especifcamente de
minorias eram sozinhas responsveis por 17,8% do universo de projetos de lei e pro-
postas de emenda constituio em trmite no Congresso Nacional no fm de 2009
cujo objeto contemplava diretrizes aprovadas nas conferncias nacionais. Somando-se
a isto os resultados encontrados para as diretrizes das conferncias de direitos huma-
nos (35,2% do total), tem-se que mais da metade dos projetos de leis classifcados
como convergentes com as diretrizes legislativas das oitenta conferncias nacionais
tratavam, potencialmente, de suprir demandas dos grupos minoritrios.
No que tange no apenas atividade legislativa, mas produo efetiva do
Congresso Nacional, o grfco 6 mostra que os grupos minoritrios so igualmen-
te bem-sucedidos em terem os projetos que tratam de seus interesses convertidos
em leis e emendas constitucionais: 18,3% de todas as leis (ordinrias e com-
plementares) e emendas constitucionais identifcadas como convergentes com as
diretrizes legislativas das oitenta conferncias nacionais analisadas contemplavam
em alguma medida as demandas expressas pelas minorias nos espaos participativos.
Agregando-se as leis e emendas convergentes com as diretrizes das conferncias de
direitos humanos (43,3%), atinge-se a proporo de 61,6%.
GRFICO 6
Leis e emendas por conjuntos temticos ltro qualitativo
(Em %)
10
18
17
0 43
12
Sade
Minorias
Meio ambiente
Direitos humanos
Fonte: Pogrebinschi e Santos (2011).
Diferentemente dos projetos de lei e das propostas de emendas Constituio
que foram classifcados naquele momento de acordo com seu status ativo no
Congresso Nacional em 2009, as leis e emendas constitucionais contempladas na
base de dados abrangem o mesmo intervalo de tempo das conferncias nacionais
consideradas: de 1988 a 2009. Dado que as conferncias nacionais de minorias
s comeam a ocorrer a partir de 2003, resta em aberto a questo de saber se
elas foram mesmo capazes de gerar tantas respostas do Legislativo em to pouco
tempo; assim como o poder de absoro das demandas de minorias pelas conferncias
de direitos humanos, que se encontravam expostas a um intervalo maior de tempo,
posto que ocorrem desde 1997.
GRFICO 7
Leis, projetos de leis e propostas de emendas Constituio sobre
minorias e direitos humanos ltro qualitativo (1997-2009)
0
10
20
30
40
50
60
70
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Leis, projetos de leis e projetos de emenda Constituio
Elaborao da autora.
Os grfcos 7 e 8 permitem uma primeira aproximao a essas questes.
O grfco 7 apresenta uma distribuio temporal dos projetos de leis e propostas
de emendas Constituio convergentes com as diretrizes das conferncias na-
cionais de minorias e de direitos humanos. O perodo analisado vai de 1997
quando se realizou a 1
a
Conferncia Nacional de Direitos da Criana e do
Adolescente a 2009. Ao que se pode ver, com exceo de uma pequena retrao em
2006, o nmero de projetos sobe gradativa e consideravelmente a partir de 2003,
quando foi realizada a primeira das oito novas conferncias nacionais especfcas
de minorias colocadas em prtica pelo governo Lula. Em 2007, ano posterior
realizao da 1
a
Conferncia Nacional de Direitos da Pessoa Idosa, da 1
a
CNPI
e da 1
a
Conferncia Nacional de Pessoas com Defcincia, nota-se que o nmero
de projetos apresentados que tratam de minorias cresceu cerca de seis vezes em
relao a 1997. O ano de 2006 contou tambm com a realizao da 10
a
CNDH,
o que, certamente, contribui para este elevado resultado.
O ano de 2008 apresenta um pequeno decrscimo em relao a 2007, e
interessante notar que ele sucede um ano no qual, alm da 6
a
Conferncia Nacional
de Direitos da Criana e do Adolescente, que j vinha acontecendo bianualmente
desde 1997, realizou-se apenas uma nova conferncia especfca de minorias, a 1
a
Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres. Isto indica que, por menor que
seja, a uma retrao no nmero de conferncias nacionais de minorias realizadas
em um ano vincula-se uma retrao no nmero de projetos de leis que tratam de
minorias no ano seguinte. A relao entre o nmero de conferncias e o nmero de
projetos de leis por si s j indicativa que as conferncias nacionais: i) impulsionam a
atividade legislativa do Congresso Nacional; e ii) pautam a sua agenda, impelindo-o
a deliberar sobre determinados temas em determinados momentos.
O ano de 2009 parece tambm confrmar essas duas hipteses: ao apresentar
um novo aumento em relao a 2008,
7
parece indicar que isto se deve realiza-
o de quatro novas conferncias no ano anterior, quais sejam: a 2
a
Conferncia
Nacional de Direitos das Pessoas com Defcincia, a 1
a
Conferncia Nacional de
Juventude, a 1
a
Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e
Transexuais e a 1
a
Conferncia Nacional de Comunidades Brasileiras no
Exterior. Foi tambm em 2008 que ocorreu a 11
a
Conferncia Nacional de Direitos
Humanos que, conforme visto anteriormente neste captulo, logrou aprovar um
nmero recordista de diretrizes relativas s minorias. Como as conferncias nacio-
nais levam alguns meses para divulgar seus resultados fnais na forma de relatrios
acessveis ao pblico, razovel esperar-se que suas diretrizes apenas comecem a
gerar efeitos meses aps a sua realizao, de modo que o intervalo de um a dois
anos posteriores a cada qual parece bastante pertinente para se fazer esta anlise.
O ano de 2008 foi recordista em conferncias para minorias e inaugurou trs
novos temas, alm de suceder dois anos nos quais quatro novos temas haviam se
tornado objeto de conferncia nacional. Isto pode explicar a alta taxa de sucesso
em 2009, e permite a formulao de mais uma hiptese: as conferncias nacionais
iii) logram inserir na agenda do Congresso Nacional novos temas para apreciao.
7. Decerto, o ano de 2009 padece de alguma atipicidade no contexto desta anlise. Como o levantamento de dados
foi realizado neste ano, e a cada sesso legislativa os projetos devem ser reapresentados a m de no se tornarem
inativos, de se esperar que seja o ano com maior nmero de resultados. Por seu turno, enquanto os anos anteriores
do intervalo de tempo analisado foram considerados em seus doze meses, 2009 foi analisado apenas at o seu terceiro
trimestre, cando de fora dos dados todos os projetos porventura apresentados nos quatro ltimos meses do ano.
O grfco 8 repete a mesma sistemtica, desta vez distribuindo temporal-
mente as leis e as emendas constitucionais aprovadas pelo Congresso Nacional
entre 1997 e 2009 que se revelam convergentes com as diretrizes das conferncias
nacionais de minorias e de direitos humanos. Diferentemente do grfco 6, que
apresentava apenas resultados classifcados aps emprego de anlise qualitativa que
buscava fltrar apenas os projetos que contemplavam precisamente e no mesmo
sentido a demanda contida na diretriz da conferncia nacional, o grfco 8 apre-
senta resultados derivados de uma metodologia menos rgida, na qual levanta-
ram-se todas as leis e emendas constitucionais que possuem pertinncia temtica
com as diretrizes das conferncias nacionais. Como as leis promulgadas, muitas
vezes, resultam de diversos projetos apensados ao longo dos anos e reelaborados
por meio de emendas e aditivos pelos trabalhos das comisses e pela necessidade
de se atingir consensos que permitam a sua aprovao em plenrio e nas duas ca-
sas legislativas, a pertinncia temtica parece ser um critrio que d conta alm
disso tudo da generalidade e da abstrao que caracterizam a legislao.
GRFICO 8
Leis e emendas Constituio sobre minorias e direitos humanos
pertinncia temtica (1997-2009)
0
5
10
15
20
25
30
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Leis e emendas
Elaborao da autora.
Diferentemente do grfco 7, o grfco 8 revela uma homogeneidade maior na
distribuio temporal de leis e emendas, embora, mais uma vez, note-se um cresci-
mento gradativo a partir de 2001, atingindo seus maiores picos em 2003, 2005 e
2008, com pequenas retraes em 2004, 2006 e 2007 nenhuma delas, contudo,
reduzindo-se ao patamar existente antes de 2001. Uma anlise mais acurada do real
potencial de impacto das conferncias nacionais na produo legislativa dependeria
de informaes precisas sobre o tempo mdio de tramitao dos projetos de lei
e propostas de emenda Constituio no Congresso Nacional no perodo trata-
do. Uma anlise qualitativa tambm permitiria ver se as leis e emendas aprovadas
resultam de projetos apresentados antes ou depois das conferncias nacionais em
questo. Isto permitiria verifcar a incidncia das hipteses ii e iii, apresentadas
anteriormente, isto , saber em que medida, no que toca legislao aprovada pelo
Congresso, as conferncias nacionais so bem-sucedidas em pautar a sua agenda,
impelindo-o a deliberar sobre determinados temas em determinados momentos, e
inserir novos temas que no se encontravam em apreciao.
A despeito dos limites das ferramentas disponveis para analis-lo, o gr-
fco 8 apresenta 2008 como o ano com o ndice maior de resultados. Como j
estimou-se que, em funo da divulgao de seus relatrios fnais, as conferncias
nacionais exeram seus efeitos nos anos posteriores sua realizao e, somado a
isto, parece factvel pressupor que o trmite mdio de um projeto at sua con-
verso em lei no seja menor do que um ano, soa razovel supor que uma confe-
rncia nacional realizada em 2006 possa levar aprovao de uma lei ou emenda
Constituio para os quais os procedimentos e quoruns necessrios so ainda
mais rgidos , cujo projeto foi baseado em suas diretrizes, em 2008. Por sua vez,
restam as situaes nas quais os projetos de leis so anteriores s conferncias e
estas precipitam a sua aprovao, acelerando o tempo mdio de tramitao. Estes
casos no so nada desprezveis, tendo em vista que as diretrizes de natureza legis-
lativa, como restou demonstrado com alguns exemplos ao longo deste captulo,
em larga medida demandam justamente a aprovao de projetos de leis que j se
encontram em trmite no Congresso Nacional.
Sabendo-se que a partir de 2004 que os novos temas relativos s minorias so
introduzidos como objeto de conferncia nacional, somando-se s conferncias de
direitos humanos e de direitos da criana e do adolescente que vinham sendo
realizadas desde 1996 em carter anual e bianual, respectivamente. Em 2004,
passam a integrar o universo temtico das conferncias nacionais as polticas
pblicas para mulheres, seguidas, em 2005, das polticas de promoo da igualdade
racial, em 2006, das polticas para idosos, pessoas defcientes e povos indgenas
e, em 2008, das polticas para gays, lsbicas bissexuais, transexuais e travestis, e
tambm para a juventude. Se, por um lado, sabe-se que uma das principais
reivindicaes legislativas desta ltima, a 1
a
Conferncia Nacional de Juventude,
s veio a se materializar em 2010, com a aprovao da chamada PEC da Juventu-
de, por outro, sabe-se tambm que a converso em lei de diversos projetos de lei
apoiados na forma de diretrizes legislativas pela 1
a
Conferncia Nacional de Gays,
Lsbicas, Bissexuais, Transexuais e Travestis por exemplo, aprovar imediatamente
o Projeto de Lei 122/06 que criminaliza a homofobia, o PL 1.151/96 que garante o
direito de parceria civil entre pessoas do mesmo sexo, o PLC 72/2007 que autoriza
a mudana de nome para as pessoas transexuais e apoio ao PL denominado
Estatuto da Famlia ainda no se concretizou. Se tempo ainda no houve para
tanto, certamente houve para que as novas conferncias nacionais especfcas de
minorias, somadas s de direitos humanos e direitos das crianas e dos adolescentes,
tenham contribudo para o aumento crescente na quantidade de leis e emendas
sobre minorias a partir de 2001 sobretudo, se se considerar o potencial das conferncias
nacionais de acelerar o tempo mdio de trmite e precipitar a aprovao de projetos
convertendo-os em diplomas legais promulgados.
6 PARTICIPAO COMO REPRESENTAO
Com a sua primeira edio datada de 1941, as conferncias nacionais de polticas
pblicas no constituem experincia totalmente nova na histria poltica brasi-
leira, muito embora tenham adquirido contornos participativos e deliberativos
mais ntidos paulatinamente aps 1988, e tornado-se signifcativamente amplas,
abrangentes e inclusivas apenas a partir de 2003, com o incio do governo Lula
(Pogrebinschi 2010a). A partir de ento, pode-se dizer que, apesar de no serem
novas, as conferncias nacionais so certamente inovadoras, no sentido de possi-
bilitarem participao em escala nacional e deliberao de polticas pblicas pelos
prprios interessados juntamente ao governo.
As conferncias nacionais tornaram-se mais amplas a partir de 2003 por
abrangerem um nmero cada vez maior de pessoas envolvidas nas diversas etapas
que constituem este experimento participativo com um verdadeiro processo, seja
atuando como delegados na etapa nacional ou participando nas etapas estaduais,
municipais ou regionais que a precedem, seja paralelamente, nas chamadas confe-
rncias livres, ou virtualmente, nas chamadas conferncias virtuais.
Tornaram-se mais abrangentes por possibilitarem a deliberao pblica de
um nmero cada vez maior de reas de polticas, deixando de ser uma prtica
restrita rea de sade, de onde se originou tal processo participativo ainda na
dcada de 1940, e s reas de direitos humanos e assistncia social, que se ins-
titucionalizaram progressivamente a partir da metade da dcada de 1990, para
cobrir uma vasta pluralidade de novas reas de polticas pblicas que passam a ser
debatidas por meio de dezenas de temas, separados pelas peculiaridades de todos
e unidos pela transversalidade de alguns.
Tornam-se, por fm, as conferncias nacionais mais inclusivas, como
consequncia do aumento de sua amplitude e abrangncia, por possibilitarem
a participao de um conjunto cada vez mais diverso e heterogneo de grupos
sociais e culturais articulados em diferentes graus e formas na sociedade civil,
e distribudos entre organizaes no governamentais (ONGs), movimentos
sociais, sindicatos de trabalhadores, entidades empresariais e outras entidades,
profssionais ou no , os quais antes no possuam frum especfco para a
vocalizao de suas demandas.
Como visto neste captulo, com a multiplicao e a diversifcao de reas
de polticas submetidas deliberao pblica nas conferncias nacionais a partir
do primeiro mandato de Lula, passaram os grupos minoritrios a ter centralidade,
revelando-se benefcirios privilegiados dos novos espaos participativos nacio-
nais. Viu-se que no apenas as conferncias voltadas especifcamente delibera-
o de polticas para minorias ampliam-se em nmero durante o governo Lula,
destacando-se no universo de conferncias nacionais realizadas ao longo de seus
dois mandatos, como tambm se alarga a prpria compreenso da natureza das
diversas minorias e da especifcidade de suas demandas.
Antes formulados difusa e fragmentadamente em meio a demandas por
direitos humanos, os interesses e as necessidades especfcos de negros, mulheres,
ndios, idosos, jovens, crianas e adolescentes, pessoas com defcincia, e lsbicas,
gays, bissexuais, transexuais e travestis encontram, a partir do incio do governo
Lula, frum prprio para a sua expresso. As conferncias nacionais de minorias,
paralelamente s conferncias nacionais de direitos humanos, passaram a envolver
um conjunto ainda maior e mais heterogneo de grupos sociais e culturais, os
quais passaram a contar com um espao prprio para vocalizar suas demandas por
polticas especfcas que logrem a sua incluso.
Ao se tornarem mais amplas, abrangentes e inclusivas, as conferncias
nacionais afrmam-se como experimentos democrticos, nos quais parece ser pos-
svel no apenas fomentar a participao dos grupos minoritrios como tambm
tornar seus interesses mais efetivamente representados nas instituies polticas
formais, como os poderes Executivo e Legislativo.
Os dados analisados mostram, ainda, que as conferncias nacionais impul-
sionam a atividade legislativa do Congresso Nacional e pautam a sua agenda,
estimulando-o a deliberar sobre determinados temas. Sobretudo, temas novos
parecem ser inseridos na agenda do Congresso, possivelmente tambm por est-
mulo das conferncias nacionais: em 2007, o nmero de projetos de lei e emendas
constitucionais que tratavam de interesses de minorias e direitos humanos era cer-
ca de seis vezes maior em relao a 1997. O crescimento da participao poltica
das minorias por meio das conferncias nacionais multiplica, portanto, as chances
de seus interesses serem representados no Poder Legislativo, sobretudo, se se levar
em considerao o potencial deste novo experimento democrtico de acelerar o
tempo mdio de trmite e precipitar a aprovao de projetos convertendo-os em
novas leis para o pas.
A despeito da efetividade de seus resultados, a ocorrncia repetida das con-
ferncias nacionais j por si indicativa do seu processo de institucionalizao.
Na medida em que conferncias como a de polticas para as mulheres propem
em sua terceira edio (2011) realizar a avaliao e aprimoramento das aes e
polticas que integram o II Plano Nacional de Polticas para Mulheres e defni-
o de prioridades (Decreto de Convocao da II CNPM, de 15/3/2011), parece
evidente que o ciclo de polticas pblicas no Brasil vem sendo alterado por este
experimento participativo. As conferncias nacionais: i) tm infuncia na defnio
da agenda, ao inclurem novas reas de polticas como o caso das polticas
para minorias, antes desprovidas de planos nacionais e polticas especfcas;
ii) impactam na formulao das polticas, ao proverem centenas de diretrizes pas-
sveis de orientar o governo na elaborao de normas e planos nacionais, alm de
programas e aes mais pontuais dos diversos ministrios, secretarias e conselhos;
e iii) facultam o monitoramento das polticas existentes, inclusive daquelas elabora-
das supostamente com respaldo do prprio mecanismo conferencial. Ao propiciar o
redesenho do processo poltico-decisrio no Brasil, de modo a tornar a participao
social e a deliberao conjunta entre governo e sociedade civil uma de suas etapas
constitutivas, as conferncias nacionais consistem em robusto exemplo do experi-
mentalismo democrtico brasileiro (Pogrebinschi, 2010a; 2010b; 2012).
Afrmando-se como experimentao democrtica, as conferncias nacionais
propiciam a dialtica entre participao e representao. Como se viu neste cap-
tulo, com as conferncias nacionais, os grupos minoritrios tm aumentadas no
apenas a sua chance de participar pela pluralizao de espaos participativos ,
mas tambm de se fazer representar pelos potenciais efeitos das deliberaes nas
instituies polticas formais, como o Executivo e o Legislativo. As conferncias
nacionais passam a operar como propulsoras da representao de minorias sociais
e culturais cujos interesses alm de anteriormente dispersos e fragmentados
no haviam ainda encontrado outros canais de expresso e nem mesmo nos
mais antigos e tradicionais deles, as eleies e os partidos polticos.
Mesmo que grupos minoritrios no logrem eleger seus candidatos, podem se
valer das conferncias para ter seus interesses representados nos poderes Executivo
e Legislativo. A fora legitimadora de uma poltica pblica ou de projeto de lei
que encontre respaldo nas conferncias nacionais pode operar, assim, como uma
espcie de representao retrospectiva, para usar o conceito de Mansbridge (2003),
ou seja, os representantes podem ter fortes incentivos eventualmente, alis,
transcendendo a prpria base programtica de seu partido ou as prioridades de
suas bases eleitorais tradicionais para encampar demandas apresentadas nas
conferncias nacionais e assim conquistar possveis novos grupos de eleitores, ou
retomar seus laos com outros antigos. As conferncias nacionais facultariam,
assim, a representao de minorias sociais que jamais ou raramente lograram
converter-se em maiorias polticas.
As conferncias nacionais facultam que interesses polticos minoritrios
sejam representados nas instituies polticas majoritrias mesmo quando no
se encontrem encampados nas plataformas partidrias. As diretrizes de polticas
pblicas resultantes das conferncias nacionais propulsionam o processo de for-
mulao de polticas pblicas no Executivo e a atividade legislativa no Legislativo,
oferecendo aos representantes eleitos um amplo leque de demandas formatadas
diretamente, de acordo com as preferncias da sociedade civil, em um ambiente
no eleitoral e, portanto, livre de infuncias partidrias, do apelo miditico e de
qualquer outra eventual interferncia na formao da opinio e da vontade dos
cidados e de seus grupos.
As conferncias nacionais de polticas pblicas operam, portanto, como
uma forma de mediao poltica que corre paralela s eleies e aos partidos, mas
que, como eles, convergem na realizao da democracia por meio das institui-
es representativas. A participao da sociedade civil e as deliberaes por ela
realizadas em conjunto com o governo nas conferncias nacionais resultam em
instituies mais representativas pelo grau de abrangncia e inclusividade dos
interesses que passam a apreciar com maior nfase e em uma representao poltica
fortalecida pelos novos incentivos recebidos pelos representantes para formular
polticas pblicas ou iniciar o processo legislativo em determinadas direes.
Tem-se, assim, pela participao, mais um meio para a democracia expressar-se
como representao.
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CAPTULO 10
CONFERNCIAS NACIONAIS COMO INTERFACES SOCIOESTATAIS:
SEUS USOS E PAPIS NA PERSPECTIVA DE GESTORES FEDERAIS
1 INTRODUO
A multiplicao de experincias de participao social no Brasil foi acompanhada
por um movimento na literatura especializada que se voltou para compreend-
las privilegiando a perspectiva da sociedade civil. Em grande parte, os trabalhos
sobre instituies participativas enfatizaram a tica dos movimentos sociais, das
organizaes civis e de outros atores no governamentais que passaram a atuar
em fruns e instncias formalizados de interao com o Estado. Inicialmente,
os trabalhos ressaltavam os benefcios da conquista de espaos de participao.
Em seguida, observavam com ceticismo as difculdades de concretizao de ideais
democrticos e, posteriormente, delineavam distintas estratgias de avaliao. Como
consequncia deste itinerrio, at o momento, pouco se considerou a perspectiva
dos gestores pblicos e outros agentes burocrticos envolvidos na implementao
de polticas que incorporam a interao com a sociedade em suas prticas.
O objetivo deste captulo fazer uma anlise exploratria das percepes dos
gerentes de programas federais sobre os mecanismos de participao social, bem como
das suas justifcativas para a utilizao destes instrumentos. Em particular, busca-se
compreender os usos, papis e sentidos atribudos por estes atores s conferncias
nacionais. Pergunta-se como atores burocrticos percebem a incidncia de processos
participativos (conferncias) sobre a gesto de programas e aes sob sua responsabi-
lidade, e em que medida as vises e os sentidos atribudos por tais agentes convergem
com os objetivos formalmente estabelecidos para os processos conferenciais.
Para abordar tais questes, recorreu-se a estudos a respeito dos objetivos
declarados nos atos normativos destes mecanismos de participao (Souza,
2012) e a respeito das mltiplas formas de relao entre Estado e sociedade em
mbito nacional (Pires e Vaz, 2012). Utilizaram-se dados oriundos de registros
administrativos de avaliao dos programas federais que compuseram o Plano
Plurianual (PPA) 2008-2011, os quais foram contrastados com informaes
obtidas em regimentos de conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010.
De incio, poder-se-ia esperar coincidncia entre os papis almejados no
momento de concepo das conferncias e os papis desempenhados por estes
mecanismos de participao social na gesto de programas, uma vez que em ambos
os casos incluem-se, entre os declarantes, atores do prprio governo federal. H sim
muita concordncia, mas os dados revelam distintos usos a depender das reas de
polticas pblicas analisadas. Tambm chama ateno a baixa frequncia de utiliza-
o de conferncias, quando comparadas com outros mecanismos de participao
utilizados pelos programas federais. Mesmo que tenha havido ampliao temtica
e intensa mobilizao, os responsveis pelos programas federais tm relatado baixo
uso da conferncia como forma de interao com a sociedade. Isto pode sinalizar
difculdades de incidncia na gesto pblica, seja pela natureza e forma de funciona-
mento das conferncias, seja pelos mltiplos entendimentos sobre seu papel.
A pesquisa aqui apresentada teve mais a inteno de conhecer a multiplicidade
desses entendimentos para, em estudos futuros, investigar a percepo dos gestores
federais a respeito dos desafos da gesto pblica participativa. Torna-se relevante a
viso dos sujeitos presentes na estrutura do Estado para compreender suas concep-
es sobre as formas de relao com a sociedade. Esta perspectiva, at ento pouco
explorada, faz-se necessria quando entra em pauta a discusso da efetividade das
instituies participativas (Pires, 2011). Compreender como os gestores pblicos
justifcam as formas de relao com a sociedade elemento de anlise importante
para investigar os usos e os papis que assumem tais mecanismos.
Este captulo aborda as conferncias como interfaces socioestatais e busca
conhecer a diversidade de vises a seu respeito. Inicia-se com uma breve apresentao
da lente analtica utilizada no trabalho o conceito de interfaces socioestatais ,
apontando-se seus potenciais ganhos para a refexo sobre as formas de atuao
e os sentidos atribudos por sujeitos estatais aos processos participativos.
Em seguida, descrevem-se as fontes de dados utilizadas e a estratgia metodol-
gica que orientou a anlise. A partir da, apresentam-se as conferncias nacionais
como interfaces e os usos e papis atribudos a elas pelos gerentes de programas
federais em desenvolvimento no perodo de 2009 e 2010. Por fm, apresentam-se
questionamentos sobre as consequncias do baixo uso das conferncias e da
multiplicidade de vises sobre seus papis para a incidncia na gesto pblica.
2 PARA ALM DA PARTICIPAO: SUJEITOS ESTATAIS EM INTERFACE COM
SUJEITOS SOCIAIS
Diante de conjunto to diverso de reas de polticas pblicas, de atores sociais e
atores governamentais, intuitiva a percepo de que haver diversidade de formas
de relao entre Estado e sociedade. Para explicar tal variedade, poderiam ser
elencados fatores como grau de institucionalizao da poltica, densidade organi-
zativa do setor social, disputa de projetos polticos, entre outros. No entanto,
281 Conferncias Nacionais como Interfaces Socioestatais
aqui no se pretende traar o perfl das relaes Estado-sociedade nesta ou naquela
rea de poltica pblica, muito menos apresentar razes para tais caractersticas.
Como Pires e Vaz (2012), este trabalho quer ressaltar esta diversidade e questionar
se a noo de participao capaz de abranger distintas formas de relao entre
Estado e sociedade.
Vinculada a ideais de soberania popular, a noo de participao emergiu
na teoria democrtica, no decorrer do sculo XX, para fazer frente a vises que
restringiam a democracia aos procedimentos eleitorais. Para as correntes tericas
ortodoxas, a participao tinha pouca relevncia e ocupava lugar de destaque apenas
quanto aos perigos relacionados estabilidade dos sistemas polticos (Pateman,
1992). O surgimento de um pensamento heterodoxo no que diz respeito ao
procedimentalismo democrtico adveio com as perspectivas tericas da deliberao e
do espao pblico que ampliaram a noo de participao (Avritzer, 1994; 1996;
2002; Santos e Avritzer, 2002).
Mesmo quando se reconhece que a participao abrange um universo
diferenciado de manifestaes empricas, e [que] sempre haver difculdades na
sistematizao de todo seu repertrio nas democracias contemporneas (Avelar,
2007, p. 265), a noo de participao permeada com a ideia de exerccio
coletivo do poder poltico (Santos e Avritzer, 2002, p. 53). Seja pela via terica
que enfatiza a deliberao pblica, seja por aquela que investiga a ao coletiva,
as refexes desenvolvidas a respeito da participao tendem a ressaltar o carter
coletivo do processo, privilegiando o olhar de atores sociais.
Acredita-se que esse entendimento fruto de concepes legtimas e muito bem
fundamentadas, at pelos contextos histrico, poltico e intelectual em que emergi-
ram as teorias contra-hegemnicas de democracia. No entanto, quando se percebe o
caminho que tomou o processo de redemocratizao brasileiro, em particular com a
emergncia de novas instituies que incorporam o dilogo com a sociedade, perti-
nente questionar se a lente analtica da participao no por demais restritiva.
Considerando-se o grau de institucionalizao e capilaridade territorial
dos arranjos participativos, bem como o fato de a participao ser uma feio
institucional do Estado no Brasil (Lavalle, 2011, p. 17), vale indagar se a
participao entendida como expresso do exerccio coletivo do poder poltico
chave interpretativa sufciente para compreender as distintas formas de interao do
Estado com a sociedade. Se for sufciente, deve-se perguntar por que as pesquisas
sobre participao concentraram-se at o momento em oramentos participativos,
conselhos e conferncias de polticas pblicas e quase ignoraram, por exemplo,
consultas pblicas, audincias e ouvidorias.
Tanto o direcionamento do olhar para a perspectiva de movimentos sociais e
organizaes civis como o enquadramento analtico para a ao coletiva, implcito
na noo de participao, tm limitado a anlise a respeito das distintas formas de
relao entre o Estado e a sociedade. Mesmo trabalhos que reconhecem mltiplos
repertrios de interao (Abers, Serafm e Tatagiba, 2011) tendem a considerar
a participao institucionalizada em uma perspectiva de ao coletiva que acaba
por aproximar a anlise da viso de atores sociais, mesmo que a fronteira entre
Estado e sociedade seja questionada. Por isso, observando-se a multiplicidade nas
relaes Estado-sociedade, percebe-se a necessidade de uma nova lente analtica.
Nesse sentido, parece adequada a retomada que Vera (2006), Lavalle e Vera
(2010) e Hevia e Vera (2010) fazem da noo de interface. Esta entendida como
espao de intercmbio e confito em que certos atores se relacionam de forma
intencional e no causal (Hevia e Vera, 2010, p. 61). Os autores desenvolvem,
1
a
partir da, a ideia de interface socioestatal como um dos possveis espaos de in-
tercmbio, sendo composta por sujeitos sociais e sujeitos estatais com diferentes
intenes e papis atribudos (idem, ibidem).
2

O conceito de interface socioestatal permite, portanto, duas ampliaes de
escopo analtico em relao forma como a literatura tem tratado os espaos ins-
titucionalizados de participao. A primeira diz respeito percepo de formas de
relao entre Estado e sociedade que vo alm da participao de atores sociais em
fruns pblicos. Elas incluem tambm interaes presenciais ou no presenciais,
entre sujeitos sociais individuais e coletivos, de maneira permanente e regular ou
espordica e eventual, pois interfaces socioestatais se referem tanto a relaes com
fundamento legal quanto a interaes ad hoc. A segunda ampliao se d na me-
dida em que se reconhece que to importante quanto o envolvimento de sujeitos
sociais o envolvimento de sujeitos estatais.
Assim, uma interface socioestatal se abre em pelos menos duas distintas
perspectivas, a do ator estatal e a do ator social. Em cada uma delas, o valor, o
sentido e a funo das interaes socioestatais podem ser distintos, dado que
o ponto a partir do qual as relaes so avaliadas de natureza diversa. Tal reco-
nhecimento, embora possa parecer trivial, tem o potencial de permitir enxergar a
perspectiva do ator estatal sobre os processos participativos, contrabalanceando
a forte tendncia da literatura de privilegiar o ponto de vista da sociedade civil.
Verifca-se relevncia na ideia de interface socioestatal, pois as relaes entre
Estado e sociedade no se restringem s aes coletivas, nem aos mecanismos
institucionalizados, mas encobrem uma variedade maior de formas de interao.
1. Em alguma medida, a noo de interface retoma entendimentos j presentes no debate sobre instituies participa-
tivas no Brasil, como o conceito de instituies hbridas (Avritzer e Pereira, 2005).
2. Hevia e Vera (2010, p. 64-65) propem alguns tipos ideais de interfaces: de contribuio, de transparncia, comuni-
cativa, mandatria, de transferncia e cogestionria. A tipologia til para o entendimento, mas necessrio ressaltar
que os prprios autores reconhecem que h imbricao dos tipos na experincia emprica.
Alm disso, de modo talvez ainda mais relevante para os propsitos desta anlise,
a noo de interface reconhece a possvel diferenciao de perspectivas de sujeitos
sociais e sujeitos estatais sobre os seus prprios encontros. Assim, chama a ateno
para a intencionalidade destes sujeitos ao se relacionarem, isto , os sentidos, as
funes e os papis que atribuem ao esforo de interao. Ainda que possam ser
eventuais, tais interaes no seriam fortuitas, mas reveladoras do encontro destas
distintas perspectivas e intencionalidades, seja de intercmbio, seja de confito, de
atores sociais e estatais.
3 ORGANIZAO DOS DADOS E ESTRATGIA DE ANLISE
A noo de interface socioestatal possibilita o reconhecimento da multiplicidade
de vises dos sujeitos envolvidos, sociais e estatais, nos encontros entre Estado e
sociedade. Diante de tal possibilidade, esta anlise se prope a identifcar os sen-
tidos, usos e papis que os gestores pblicos atribuem s conferncias nacionais
e compreender em que medida tais percepes convergem ou se diferenciam em
relao aos objetivos formalmente estabelecidos. A estratgia analtica adotada
baseia-se no contraste entre os objetivos e as fnalidades formalmente declarados
nos atos normativos das conferncias nacionais e as percepes declaradas pelos
gestores pblicos quanto ao papel desempenhado pelas conferncias na gesto e
implementao dos programas sob sua responsabilidade.
As informaes relativas percepo dos gestores sobre os sentidos, usos e
papis das conferncias so oriundas do mdulo de avaliao de programas do
Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan) do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
3
Para cada programa federal,
integrante do PPA, h um gerente responsvel, que alimenta o sistema com
informaes relativas ao desempenho de seu programa. No momento da avaliao,
cada gerente respondeu se o programa possui mecanismos que promovem a
participao social. Quando a resposta foi afrmativa, questionou-se sobre o tipo
de mecanismo utilizado, sendo dadas as seguintes opes: ouvidoria, audincia
pblica, consulta pblica, reunio com grupos de interesse, discusso em conselho
setorial, discusso em conferncias, e outros (Pires e Vaz, 2012).
A discusso em conferncias foi uma categoria disponibilizada somente na
avaliao dos programas do PPA para 2009 e 2010, por isso apenas as respostas
dos 434 programas
4
realizados nestes anos puderam ser aqui analisadas.
3. Os autores agradecem equipe da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do MPOG pelo apoio
pesquisa e acesso aos dados. Aproveitam para agradecer a Alexander Vaz pela contribuio fundamental no trata-
mento das informaes.
4. Foram 240 programas em 2009 e 194 em 2010. Deste total, a maior parte refere-se a programas de polticas sociais
(39%) e de infraestrutura e recursos naturais (31%), sendo tambm expressiva a proporo de programas de desenvol-
vimento econmico (19%). Menor proporo tm as reas de garantia de direitos (3%), apoio gesto (4%) e outros
poderes (4%). Entre os 434 programas, apenas 9% no contaram com alguma interface socioestatal.
Alm de dizer se o programa possua ou no mecanismo de promoo da participao
social, os gerentes deveriam explicar como tal mecanismo era utilizado. Foram
estas explicaes e justifcativas relativas ao uso das conferncias nacionais que
geraram informaes para as anlises aqui desenvolvidas. Optou-se aqui pelo
anonimato dos programas, dada a possibilidade de fcil identifcao de seus gerentes.
Assim, quando necessrio, as respostas foram ajustadas para evitar a identifcao.
Por sua vez, as informaes referentes aos objetivos formalmente declarados
das conferncias nacionais foram sistematizadas a partir dos atos normativos a
elas associados. Foram utilizadas leis, decretos, portarias ministeriais ou inter-
ministeriais, resolues de conselhos e, em particular, os atos que instituram os
regimentos destes processos participativos, pois especifcavam os objetivos das
conferncias nacionais.
Os objetivos constantes nos atos normativos foram extrados dos documentos-
fonte, organizados em categorias e analisados. Aps a compilao e a identifcao
de ideias centrais em cada objetivo, o processo de agrupamento por semelhana
permitiu a criao de categorias-sntese. Tal como defnido em Souza (2012), tais
categorias de objetivos incluem: i) agendamento, quando se referem difuso de
ideias e afrmao de compromissos; ii) avaliao, quando esto em foco aes
de diagnstico de uma situao ou avaliao de polticas; iii) participao, quando
falam em ampliao ou fortalecimento de espaos participativos na gesto
de polticas pblicas; e iv) proposio, quando trazem aspectos de formulao de
estratgias ou polticas. Das 74 conferncias nacionais ocorridas entre 2003 e
2010, foram encontrados documentos que revelaram os objetivos de 68 processos
conferenciais.
5
Este foi o universo de anlise que, quando pertinente, foi desagregado
nos processos realizados em 2009 e 2010, combinando-se com os dados dos
programas federais.
Para que as comparaes entre as percepes dos gestores pblicos sobre
os papis e usos das conferncias e as suas fnalidades e objetivos formalmente
declarados fossem possveis, os dados foram organizados tendo como base os pro-
gramas federais e agregados em reas temticas de polticas pblicas. Revisitaram-
se as classes temticas j utilizadas em Pires e Vaz (2012) e Alencar et al. (2012)
e chegou-se tipologia descrita a seguir. Os programas governamentais foram
classifcados, considerando-se seus nomes e fnalidades, nas seguintes categorias:
desenvolvimento econmico aes de apoio, fomento, regulao e fnan-
ciamento voltadas ao setor produtivo, organizao do mercado e ao
crescimento econmico;
5. No foram encontrados os objetivos das seguintes conferncias: 1
a
Conferncia de Aprendizagem Prossional;
1
a
Conferncia de Aquicultura e Pesca; 3
a
Conferncia de Arranjos Produtivos Locais; 3
a
Conferncia de Sade Bucal;
8
a
e 10
a
Conferncia dos Direitos Humanos.
infraestrutura e recursos naturais aes voltadas para o desenvolvimento
de condies materiais nas diversas reas e para a preservao do meio
ambiente;
polticas sociais aes voltadas para a organizao e proviso de bens e
servios pblicos destinados a promover condies e oportunidades de
vida digna para a populao; e
garantia de direitos aes com fnalidade de efetivar direitos e prover
oportunidades a grupos sociais historicamente excludos.
Os programas que no foram desenvolvidos pelo Executivo foram agrupados na
categoria outros Poderes. Os programas destinados a atuar como suporte e subsdio
gesto das demais atividades do governo foram reunidos na categoria apoio gesto.
Cabe ressaltar que nesta pesquisa foram utilizados dados oriundos dos registros
administrativos de avaliao dos programas federais desenvolvidos em 2009 e 2010,
pois apenas nestes anos o sistema de avaliao do PPA incorporou as conferncias
como uma das possibilidades de interface socioestatal, ou, nos termos do questio-
nrio, como um dos mecanismos de promoo da participao social. A limitao
temporal da anlise relativizada quando se percebe que as avaliaes destes dois
anos abrangem variedade signifcativa das 74 conferncias nacionais realizadas entre
2003 e 2010 mdia de nove por ano, com a realizao de treze em 2009.
Dado o corte temporal imposto pela existncia de dados, necessrio apontar
que as conferncias nacionais so realizadas com diferentes periodicidades. H pro-
cessos realizados anualmente, bienalmente, trienalmente e quatrienalmente. Dessa
forma, a pesquisa poderia deparar-se com outra limitao da anlise, pois programas
vinculados a reas que no realizaram conferncias no perodo no informariam o
uso destas interfaces. No entanto, no isto que se verifca. Mesmo reas que no
realizaram conferncias nacionais em 2009 e 2010 tiveram programas federais que
declararam o uso destas interfaces socioestatais. Isto, como ser visto, pode indicar
a infuncia de processos de reas correlatas, bem como a percepo dos efeitos dos
processos conferenciais ao longo do tempo e no apenas nos anos de sua realizao.
4 CONFERNCIAS NACIONAIS COMO INTERFACES SOCIOESTATAIS
As conferncias nacionais, entendidas como processos participativos que re-
nem, com certa periodicidade, representantes do Estado e da sociedade civil para
a formulao de propostas para determinada poltica pblica (Souza, 2012, p. 9),
podem ser consideradas interfaces socioestatais. As conferncias podem ser exa-
minadas com esta lente analtica por serem espaos intencionais de intercmbio
e confito entre sujeitos estatais e sociais, sejam estes coletivos, sejam individuais.
Ademais, mesmo com regulamentao especfca, so convocadas por perodo
determinado e no tm existncia contnua.
H intencionalidade no processo conferencial tanto do ponto de vista do
Estado como da sociedade, pois a convocao feita pelo Poder Executivo e a adeso
social facultativa. Observadas as etapas preparatrias em especial, as municipais
e as livres , percebe-se que o envolvimento proposital, visto que os indivduos
e grupos que se envolvem nestas atividades locais agem deliberadamente. A etapa
livre, cada vez mais usada pelas conferncias,
6
ressalta o carter intencional, pois se
realiza conforme a capacidade organizativa dos grupos sociais interessados.
Nas etapas preparatrias, mesmo que indivduos possam tomar parte, e no
necessariamente organizaes coletivas, o que se v, em grande medida, um
processo participativo no sentido antes delineado, ou seja, exerccio coletivo do
poder poltico. Isto ocorre porque as conferncias so realizadas em uma dinmica
deliberativa (Faria et al., 2012). No entanto, h tambm conferncias que
possibilitam a interao individual com o Estado, em particular, quando realizam
modalidades virtuais em que as pessoas formulam propostas via internet em
plataformas especialmente desenhadas para tal. No raro, tambm estas modalidades
buscam fomentar o dilogo, confgurando-se novamente como participao.
De toda forma, individual ou coletivamente, as conferncias possibilitam inter-
cmbio ou confito entre Estado e sociedade.
Passadas as etapas iniciais, as conferncias seguem um processo encadeado em
que h escolha de representantes para as fases seguintes. No momento de escolha
de representantes, existem especifcaes de vagas para governo e sociedade. Isto
fortalece a caracterstica de interao entre Estado e sociedade, pois o governo
reconhecido como participante do processo (Teixeira, Souza e Lima, 2012). Nesse
sentido, as conferncias no seriam espaos apenas de escuta de demandas, mas
de intercmbio e confito entre representantes sociais e estatais. Seriam espaos de
encontro intencional entre atores estatais e sociais, com mltiplas vises e intenes.
5 USOS DAS CONFERNCIAS EM 2009 E 2010
Ao se observarem os 399 programas que, conforme declarado pelos seus geren-
tes, possuem alguma interface socioestatal, percebe-se que em apenas 15% dos
programas as conferncias so utilizadas como forma de relao com a sociedade.
Entre os 337 programas que no utilizaram conferncias como interfaces, a maior
parte de polticas sociais e de infraestrutura e recursos nacionais, como se ob-
serva no grfco 1.
6. Teixeira, Souza e Lima (2012, p. 27) indicam que, das 74 conferncias realizadas entre 2003 e 2010, seis contaram
com etapas livres.
GRFICO 1
Proporo de programas que no utilizaram conferncias (2009-2010)
(Em %)
19
35
3
5
2
36
Polticas sociais Infraestrutura e
recursos naturais
Desenvolvimento
econmico
Outros Poderes Apoio gesto Garantia de direitos
Fonte: SIGPlan.
Mesmo com grande nmero de programas utilizando interfaces socioesta-
tais, com a ampliao do nmero de conferncias realizadas e com a maior
visibilidade dada participao social, ainda h baixo uso das conferncias pelos
programas. As conferncias, embora tenham grande potencial de mobilizao
popular,
7
no foram consideradas como forma de relao com a sociedade pela
maioria dos gestores pblicos responsveis pelos programas federais realizados em
2009 e 2010. Tendo em vista que a declarao de uso das conferncias pelos pro-
gramas poderia estar vinculada a ciclos mais amplos de gesto, como o prprio
PPA, cabe seguir a investigao para verifcar se em anos formulao do plano esta
taxa de utilizao seria alterada. O que se pde perceber com os dados disponveis
que no perodo analisado, em vigncia o PPA 2008-2011, houve baixo uso das
conferncias, inclusive, considerando-se que era poca de reviso do plano.
7. De acordo com pesquisa do Projeto Democracia Participativa (PRODEP) e Vox Populi, mais de 40% da populao
brasileira ouviu falar das conferncias, e 6,5% da populao participaram nas diversas etapas (Avritzer, 2012, p. 12).
Dos 62 programas que afrmaram utilizar conferncias nacionais,
8
doze disseram
realizar conferncias e todos os outros tipos de interface indicados no questionrio de
avaliao do PPA, a saber: ouvidorias, conselhos, reunies com grupos de interesse,
audincias e consultas pblicas. Somente um programa Conservao e Uso
Sustentvel da Biodiversidade e dos Recursos Genticos disse que utilizou apenas
a conferncia como forma de interface socioestatal.
Entre os programas que declararam utilizar conferncias nacionais, 68%
eram da rea de polticas sociais, 13% de desenvolvimento econmico, 11% de
infraestrutura e recursos naturais e 8% de garantia de direitos. Nem programas
de outros Poderes nem de apoio gesto disseram ter realizado conferncias nos
anos de 2009 ou 2010. O grfco 2 apresenta o contraste entre o nmero de pro-
gramas com e sem conferncias nacionais.
GRFICO 2
Programas com e sem conferncias nacionais (2009-2010)
(Em %)
0
20
40
60
80
100
120
140
D
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s
e
n
v
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l
v
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t
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o
P
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i
c
a
s

s
o
c
i
a
i
s
Programas com conferncia Programas sem conferncia
Fonte: SIGPlan.
8. Em 2009 e 2010, foram realizadas 21 conferncias. Foram elas: 1
a
de Comunicao; 1
a
de Defesa Civil e Assistncia
Humanitria; 1
a
de Educao; 1
a
de Educao Escolar Indgena; 1
a
de Sade Ambiental; 1
a
de Segurana Pblica; 1
a
de Recursos
Humanos da Administrao Pblica Federal; 2
a
das Comunidades Brasileiras no Exterior; 2
a
de Cultura; 2
a
dos Direitos da
Pessoa Idosa; 2
a
de Economia Solidria; 3
a
das Comunidades Brasileiras no Exterior; 3
a
de Aquicultura e Pesca; 3
a
do Esporte;
3
a
Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente; 4
a
de Arranjos Produtivos Locais; 4
a
das Cidades; 4
a
de Cincia Tecnologia e Inovao;
4
a
de Sade Mental; 7
a
de Assistncia Social; 8
a
dos Direitos da Criana e do Adolescente.
Pelo grfco 2 possvel perceber que garantia de direitos a rea de
poltica pblica com maior proporo de programas com conferncias nacionais
(41%). Em seguida, vm os programas de polticas sociais, em que 26% do total
utilizaram conferncia como interface socioestatal. A rea de desenvolvimento
econmico contou com 11% dos programas com conferncias, e apenas 5% dos
programas de infraestrutura e recursos naturais utilizaram as conferncias como
forma de relao com a sociedade. Para comparao, til observar a tabela 1,
que traz a distribuio das conferncias nacionais realizadas entre 2009 e 2010
por rea de poltica.
TABELA 1
Distribuio de conferncias nacionais por reas de polticas (2009-2010)
rea de poltica Conferncias %
Apoio gesto 1 5
Desenvolvimento econmico 4 19
Garantia de direitos 0 0
Infraestrutura e recursos naturais 2 9
Outros Poderes 0 0
Polticas sociais 14 67
Total 21 100
Fonte: Souza (2012).
O grfco 2 mostra que a maior proporo de uso das conferncias como
interface socioestatal ocorre em programas de garantia de direitos. No entanto,
no perodo no ocorreu nenhuma conferncia relacionada a esta rea, conforme
indica a tabela 1. Ao mesmo tempo, nenhum programa de apoio gesto declara
usar conferncia como interface socioestatal, mesmo que no perodo tenha ocor-
rido uma conferncia desta rea. Isto pode sinalizar que os gerentes de programas
da rea de garantia de direitos estejam considerando conferncias de outras reas
como espao de interlocuo com a sociedade. Ao mesmo tempo, programas da
rea de apoio gesto, ao menos os que tratam de temas afetos aos recursos hu-
manos, parecem ignorar a realizao da conferncia da rea, ocorrida em 2009.
6 FINALIDADES E PAPIS DAS CONFERNCIAS NACIONAIS EM 2009 E 2010
A constatao do baixo uso das conferncias nacionais como interfaces socioesta-
tais, as distintas propores de utilizao a depender da rea de poltica e a possvel
considerao de conferncias de outras reas ou desconsiderao das conferncias
da rea do programa levantam a questo sobre os papis que estes processos po-
dem ter adquirido no perodo. A parte que cabe a este tipo de interface no ciclo de
gesto de polticas pblicas, ou seja, sua incidncia na gesto, uma indagao
de difcil resposta e aqui no enfrentada diretamente. No entanto, pode-se tecer
consideraes sobre as vises dos gerentes de programas federais a respeito das
conferncias nacionais, o que pode sinalizar potenciais e limites para a incidncia
de tais interfaces socioestatais.
Antes dessa considerao, cabe conhecer os objetivos declarados nos atos
normativos das conferncias, pois j expressam o resultado do encontro de vises
de atores sociais e estatais, uma vez que so defnidos na comisso organizadora
que realiza os preparativos do processo. Nessa perspectiva, a multiplicidade de
objetivos atribudos s conferncias j se destaca. Entre as conferncias realizadas
no perodo de 2003 a 2010, alm de objetivos ligados proposio de polticas
pblicas, foram observadas intenes de incluso de temas na agenda pblica,
fortalecimento de espaos participativos e avaliao de polticas pblicas.
O carter propositivo o que predomina nas conferncias, com 44,2% das
ocorrncias. Tambm se destacam os objetivos ligados ao agendamento (24,5%),
ou seja, aqueles que se referem difuso de ideias e afrmao de compro-
missos. Alm disso, foram identifcadas fnalidades ligadas ampliao ou ao
fortalecimento de espaos participativos na gesto de polticas pblicas, sentido
apreendido em fnalidades do grupo participao (17,3%). Por fm, as confern-
cias tambm se prestaram a objetivos de avaliao (14%), focalizando aes de
diagnstico de uma situao ou avaliao de polticas (Souza, 2012).
Para abordar as percepes dos gestores federais sobre as conferncias nacio-
nais, analisam-se as justifcativas dadas para o uso destas interfaces socioestatais.
Entre os 62 programas que disseram utilizar conferncias nacionais, veem-se
distintas justifcativas para o uso deste tipo de interface socioestatal. Entre as
respostas dadas pelos gerentes de programas federais, identifcam-se possveis papis
desempenhados pelas conferncias na gesto pblica, listados a seguir.
1) Acolhimento de demandas sociais conferncia como espao para re-
ceber reivindicaes de representantes da sociedade. O ministrio rea-
lizou [a conferncia] que recebeu representantes de todas as reas (...) e
acolheu suas reinvindicaes.
2) Avaliao de aes governamentais conferncia como processo avalia-
tivo da gesto pblica. So realizadas conferncias nacionais e estaduais,
a fm de reunir o setor (...) para discusso dos entraves encontrados, de
introduo de novas tecnologias, insumos, apoio governamental etc..
3) Difuso de informaes conferncia como ocasio para informar a
respeito de temas de interesse governamental. Sensibilizar a comunida-
de (...) para a importncia da atividade (...) que contribui para a gerao
de renda, criao de empregos diretos e promover a igualdade social.
4) Discusso ampliada conferncia como processo de mobilizao para
discusso e incluso de temas na agenda pblica. O tema sugere cla-
mor pblico e debates de vrias polticas pblicas que tangenciam os
direitos (...), por isso sempre pautamos nas demais polticas pblicas
transversalmente o tema (...) a fm de viabilizar a incluso plena, real e
irrestrita no mbito do desenvolvimento nacional.
5) Formulao de diretrizes para polticas conferncia como uma etapa
do ciclo de formulao de polticas pblicas. As polticas (...) expressas
no [plano nacional] so defnidas com base nos resultados das confern-
cias nacionais.
6) Interlocuo com pblico-alvo conferncia como oportunidade de
fortalecer dilogo com pblico destinatrio da poltica. [o rgo] rea-
lizou a [conferncia], oportunidade em que foi realizada uma plenria
especfca para as comunidades (...). Alm da plenria a programao da
[conferncia] contemplou uma mesa temtica para a discusso das aes
para as comunidades.
7) Fortalecimento da articulao federativa conferncia como oportu-
nidade para fortalecer vnculos da Unio com estados e municpios.
Destacam-se as conferncias (...) no sentido de compartilhar a poltica
(...) com estados e municpios, criando uma rede.
8) Representao institucional conferncia como possibilidade de que o
rgo gestor de uma poltica se faa representar em espaos correlatos.
Destaca-se que em 2010, no mbito do [programa], o [ministrio]
participou da [conferncia], apoiando tanto sua organizao quanto
assegurando a representao deste ministrio nos debates relativos in-
tersetorialidade entre poltica de assistncia social e de sade mental.
Como era de se esperar, h multiplicidade de papis desempenhados pelas
conferncias nacionais. Observando-se o agrupamento em oito blocos de respos-
tas, que vo da interlocuo com o pblico-alvo articulao federativa, passando
pela avaliao de aes e pela representao institucional, sem desconsiderar o
acolhimento de demandas, a discusso ampliada e a formulao de diretrizes para
polticas, percebe-se a abundncia de justifcativas para o uso destas interfaces.
Isto expe como os programas federais utilizam as conferncias para fns que
extrapolam o que seria mais esperado pelas caractersticas das conferncias, ou
seja, o intercmbio de informaes e a formulao de propostas.
Aparentemente, os gerentes de programas identificam nas conferncias
oportunidades ligadas a outras fases do ciclo de gesto de polticas pblicas.
No se trata, pois, de ver as conferncias apenas como espaos para a recepo
e negociao de demandas sociais que resultariam na formulao de polticas, mas
de reconhecer outros potenciais deste tipo de interface socioestatal.
Como na pesquisa de Souza (2012), a respeito das fnalidades previamente
declaradas, constata-se que as conferncias nacionais vo alm da formulao
de polticas. Percebe-se nas justifcativas posteriormente dadas pelos gerentes de
programas federais que, assim como as comisses organizadoras de conferncias,
estes tambm reconhecem as conferncias para alm da proposio como espa-
os de agendamento, avaliao e fortalecimento da participao. No quadro 1
estabelece-se a correspondncia entre as justifcativas e os objetivos.
QUADRO 1
Correspondncia entre justicativas e objetivos de conferncias nacionais
Justicativas Objetivos
Difuso de informaes
Discusso ampliada
Agendamento
Avaliao de aes governamentais Avaliao
Interlocuo com pblico-alvo Fortalecimento da participao
Acolhimento de demandas sociais
Formulao de diretrizes para polticas
Proposio
Fortalecimento da articulao federativa
No h correspondncia
Representao institucional
No quadro 1, destacam-se duas justifcativas sem correspondncia nas f-
nalidades: fortalecimento da articulao federativa e representao institucional.
A representao institucional foi considerada um papel da conferncia nacional
para 18% dos programas que a utilizaram como interface socioestatal, enquanto
a articulao federativa apontada em apenas um dos programas.
Quando se analisa quais programas utilizaram as conferncias nacionais
como espao para representao institucional ou para articulao federativa,
observa-se que foram apenas programas da rea de polticas sociais. Pelas
justifcativas apresentadas, no se pode perceber se esta concentrao refere-se a
caractersticas das polticas ou dos rgos responsveis por elas, ou mesmo se
a uma viso diferenciada dos gestores daquela rea temtica.
O grfco 3 indica a distribuio das justifcativas nas distintas reas de
polticas pblicas. Os gerentes de programas de garantia de direitos, rea que conta
com mais programas que utilizam conferncias como interface (41%), percebem as
conferncias com papis especfcos: ou as conferncias so para falar com os
pblicos de suas aes, ou so para formular diretrizes para a poltica. Tambm a
rea de infraestrutura e recursos naturais direciona os papis das conferncias nacionais:
ampliar a discusso de determinado tema e formular diretrizes para polticas.
GRFICO 3
Justicativas para a utilizao de conferncias nacionais por rea de poltica (2009-2010)
0 2 4 6 8 10 12
Acolhimento de demandas
Articulao federativa
Avaliao de aes
Difuso de informaes
Discusso ampliada
Formulao de diretrizes
para polticas
Interloculao com pblico-alvo
Representao institucional
Polticas sociais Garantia de direitos
Infraestrutura e recursos naturais Desenvolvimento econmico
Fonte: SIGPlan.
Se o grfco 3, que traz a distribuio das justifcativas para a utilizao de
conferncias, comparado com o grfco 4, que apresenta os objetivos declarados
das conferncias, verifcam-se distribuies distintas por reas de polticas pbli-
cas. Em especial, nota-se que os organizadores das conferncias da rea de infra-
estrutura e recursos naturais declararam querer mais que os papis que os gestores
de programas da mesma rea atriburam a estas interfaces. Para alm da diferena
entre o dito e o realizado, pode-se pensar sobre os diferentes entendimentos de
quem promove a conferncia e quem utiliza seus resultados na gesto.
GRFICO 4
Objetivos de conferncias nacionais por rea de poltica (2009-2010)
0
2
4
6
8
10
12
Motivao Avaliao Participao Proposio
Apoio gesto Desenvolvimento econmico
Infraestrutura e recursos naturais Polticas sociais
Fonte: Souza (2012).
necessrio aprofundar a investigao para compreender as diferentes vises
dos sujeitos envolvidos nessas interfaces. Em se tratando dos papis atribudos
s conferncias nacionais, cabe ainda considerar alguns aspectos revelados pelas
justifcativas, pois se levanta a possibilidade de a conferncia ser espao de articu-
lao institucional que pode estabelecer cooperao entre rgos e entre Entes da
Federao, oportunizando a transversalidade de certos temas.
A ideia de representao institucional, agrupamento aqui ressaltado pela
novidade trazida pesquisa sobre conferncias, tambm pode sinalizar que as
conferncias so espaos de cooperao no prprio rgo realizador. V-se isto na
seguinte justifcativa, extrada da resposta de um gerente.
[A unidade administrativa] enviou servidores para atuarem em diversas dessas confe-
rncias [municipais e estaduais], e para participarem do Comit Executivo Nacional
que preparou a conferncia. Representantes [do rgo] integraram tambm o grupo
de trabalho responsvel pela sistematizao do caderno de propostas da conferncia.
H nessa narrativa a sinalizao de que a unidade administrativa responsvel
pelo programa se envolveu na preparao e na realizao da conferncia. Embora
se saiba que as conferncias so realizadas por uma rea do ministrio, em colabo-
rao com o conselho nacional, em alguns casos h difculdades de envolvimento
de outros setores dentro do prprio ministrio. Por isso, chama ateno o potencial
de utilizao das conferncias nacionais como meio de articulao interna para a
execuo de projeto conjunto entre diferentes reas do rgo responsvel. Isto pode,
inclusive, ter consequncias na incidncia das conferncias, pois os tcnicos envolvidos
no processo podem contribuir com o encaminhamento dos resultados.
Vale ressaltar que tambm registraram-se na categoria representao institu-
cional as respostas mais evasivas, como participao na conferncia ou partici-
pao em algumas conferncias municipais e estaduais. A ideia de representao
institucional apenas como comparecimento tambm pode ser percebida quando se
analisam as respostas dadas pelos gestores. Isto indica que as conferncias nacionais
podem estar na rotina de eventos a que gestores pblicos necessitam comparecer
sem que isto, necessariamente, sinalize qualquer envolvimento nas discusses que
possa diretamente fazer pontes com as aes do programa federal.
A noo de interface socioestatal possibilita o reconhecimento das distintas pers-
pectivas de sujeitos sociais e estatais sobre as relaes entre Estado e sociedade.
O olhar para as conferncias a partir da perspectiva dos agentes do Estado revela
sentidos e usos peculiares atribudos a estas interfaces. Conhecer a viso destes
atores a respeito das conferncias nacionais foi o intento deste trabalho. Percebe-
se que gestores pblicos federais assinalam que as conferncias, como interfaces
socioestatais, desempenham mltiplos papis.
Alm das funes de proposio de polticas e de intercmbio informacio-
nal, verifca-se que as conferncias nacionais tiveram como fnalidades o agenda-
mento, a avaliao e o fortalecimento da participao. Confrmando pesquisas
anteriores, os resultados aqui apresentados revelam que as conferncias nacionais
so vistas pelos gestores tambm como oportunidade de representao institucio-
nal. Nesse sentido, pode-se considerar que os gerentes de programas identifcam
nas conferncias outros potenciais deste tipo de interface socioestatal, a saber:
articulao interinstitucional e articulao interna.
Esse tipo de interface pode, ento, oportunizar cooperao entre rgos e
tambm ampliar vnculos no prprio rgo responsvel pela conferncia nacional.
O expressivo nmero de programas 18% dos que utilizaram conferncias nacio-
nais que sinalizaram que esta interface cumpre papel de representao institucio-
nal pode indicar, inclusive, que os programas recebem contribuies de diferentes
conferncias. Isto percebido tambm quando gerentes de programas afrmaram
que utilizaram conferncias mesmo que em sua rea de poltica no tenham sido
realizado processos conferenciais no perodo. Percebe-se, ento, que uma confern-
cia nacional pode ser utilizada como interface socioestatal por diferentes programas.
Este o potencial que a noo de representao institucional revela. Ao mesmo
tempo, cabe perceber que existem limites em tal ideia, pois alguns gestores sinali-
zam que as conferncias nacionais so parte de atribuies rotineiras, sem impacto
direto na gesto do programa. Isto pode ser pensado quando as respostas revelam
que a conferncia mais um evento em que se precisa comparecer.
Mesmo com o grande uso de interfaces socioestatais nos programas federais
e com a ampliao da quantidade de pessoas envolvidas e de temas em pauta em
conferncias nacionais, este tipo de interface tem sido pouco utilizado pelos pro-
gramas como meio de relao com a sociedade: apenas 15% dos programas federais
declararam utiliz-la. Por um lado, os gestores pblicos podem considerar outras
interfaces socioestatais como mais adequadas relao com a sociedade. Por outro
lado, as conferncias nacionais podem ainda no ter sido compreendidas e utiliza-
das. Ambas as possibilidades indicam desafos na gesto das interfaces socioestatais.
Conhecendo-se a multiplicidade de entendimentos a respeito de conferncias
nacionais, caber seguir na investigao sobre a percepo dos gestores federais a
respeito dos desafos da gesto pblica participativa. Considerando-se o modo de
organizao das conferncias, seus usos, os distintos objetivos declarados inicial-
mente e os diversos papis atribudos posteriormente, pode-se construir bases para
investigar os efeitos de tais interfaces na gesto pblica. A partir dos resultados
do trabalho aqui apresentado, fortalece-se hiptese a ser investigada futuramente:
o grau de incidncia das interfaces socioestatais na gesto das polticas tambm
funo da viso do gestor sobre a contribuio destas para suas atividades gerenciais.
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NOTAS BIOGRFICAS
Alfredo Ramos
Investigador do Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Bolsista da
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) na
Faculdade de Filosoa e Cincias Humanas da Universidade Federal de Minas
Gerais (FAFICH/UFMG).
Cludia Feres Faria
Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG).
Mestre em cincia poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e assistente de
pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia (Diest) do Ipea.
Professora adjunta do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de
Braslia (UnB).
Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG).
Bacharela em cincias sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Bacharela em cincia poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e assistente
de pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Bacharela em cincia poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnica de
Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Leonardo Avritzer
Professor titular do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG) e coordenador do Projeto Democracia Participativa
(PRODEP/UFMG).
Bacharela em cincia poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e assistente
de pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Doutor em polticas pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology. Tcnico
de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Thamy Pogrebinschi
Professora e pesquisadora do Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (IESP/UERJ). Coordenadora do Laboratrio de
Estudos sobre a Democracia (LED/UERJ).
Mestra em cincia poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Assistente de pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea.
Viviane Petinelli
Mestra em cincia poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Laeticia Jensen Eble
Leonardo Moreira de Souza
Luciana Dias
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria)
Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria)
Editorao
Aline Rodrigues Lima
Bernar Jos Vieira
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Diego Andr Souza Santos
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Cristiano Ferreira de Arajo (estagirio)
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em adobe garamond pro 11/13,2 (texto)
Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grcos e tabelas)
Impresso em offset 90g/m
2
Carto supremo 250g/m
2
(capa)
Braslia-DF
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