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PROYECTO DE LEY GENERAL DE EMPLEO PBLICO

Exposicin de motivos:
La existencia de una ley general que regule el empleo pblico es una
necesidad sentida desde hace ms de medio siglo. Existe un Estatuto de Servicio
Civil que solo tiene alcances parciales y que hoy da no representa una regulacin
suficiente.
Pese a numerosos obstculos, de toda clase, se ha ido perfilando en Costa
Rica un Derecho Pblico de Empleo, que es parte del Derecho Administrativo y
que es independiente del Derecho Laboral. La idea de este proyecto es
precisamente brindar en formato de ley los rasgos fundamentales de ese Derecho
de Empleo Pblico, que en doctrina est sobradamente perfilado.
En verdad iniciativas en este campo han habido, pero todas han topado con
los intereses existentes que se manifiestan impidiendo a toda costa la regulacin.
El Derecho Pblico de Empleo nace a partir del Derecho Laboral (el del
Cdigo de Trabajo), pero esto no autoriza a desconocer que tiene su propio
rgimen, con principios propios, diferentes y hasta contrarios a los de Derecho
Laboral. Ya es hora de que el Empleo Pblico se descontamine del Derecho
Laboral.
Es importante mencionar que recientemente se aprob el proyecto 15900,
reforma procesal laboral, que contiene una regulacin totalmente impropia de
nuestra materia. Para empezar, no es en el Cdigo de Trabajo donde nuestra
materia debe normarse.
Dadas las reacciones opositoras que estas regulaciones despiertan,
especialmente proyectos que se redactan conforme a los principios propios que
deben orientarlos, hemos optado por un texto lo ms corto posible, prcticamente
elemental.

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Por supuesto que el proyecto ha sido influenciado tambin por la crisis fiscal
del aparato pblico, de donde se han previsto normas acordes con esa situacin.
Al efecto se ha tenido especialmente presente que en numerosas situaciones los
beneficios econmicos concedidos o logrados por los funcionarios son realmente
desproporcionados, como se ha demostrado en muchos estudios.
El proyecto pretende abordar con rigor terico y prctico los principales
subtemas de la materia, sin rehuirlos por la sola eventual dificultad de plasmar las
soluciones dentro de las limitaciones de una redaccin normativa.
Por lo expuesto no resulta un proyecto completo, tipo Cdigo, que se
amerita pero que no sera siquiera oportuno. S es una normativa general, que
pretende aplicarse a todo el Sector Pblico.
El objeto de la normativa es el empleo pblico, o sea el de naturaleza
pblica. Para evitar confusiones se precisa cundo en el Sector Pblico se da una
relacin pblica de empleo y cuando se da una privada. Sobre el empleo pblico
en el Sector Pblico se dan algunas normas elementales.
Especial nfasis da el proyecto a la regulacin explcita de los principios
generales que rigen la materia y no solo a sus aplicaciones.
Se norma en particular sobre algunos pocos derechos. Se afronta el serio
tema de la revocacin de derechos. Respecto de remuneraciones es novedosa la
definicin de un ncleo esencial inamovible.
El proyecto parte de que el procedimiento ordinario de la Ley General de la
Administracin Pblica no ha funcionado en la prctica, pues ofrece innumerables
portillos para entrabarlo. Por lo dems, la realidad es que la LGAP solo diseo un
procedimiento general, ni siquiera el sancionatorio especfico, y previ
reglamentos que nunca llegaron, de donde ni siquiera en un reglamento general
se norm el procedimiento disciplinario.

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Importantsima es la remisin a la jurisdiccin contencioso-administrativa de
todo lo relacionado con el empleo pblico, como elementalmente debe ser a tenor
de una disposicin ntida y contundente, como es la del 49 constitucional. Pero es
un asunto adems de elemental conveniencia, pues si algo ha impedido un
desarrollo adecuado del empleo pblico es que nuestra materia sea revisada en la
jurisdiccin laboral.
Las prescripciones y caducidades se regulan diferentemente a como se
contempla en lo laboral, acorde con la naturaleza de la relacin pblica de empleo,
en donde no est en juego una lucha entre el Capital y el Trabajo y en donde el
funcionario no adolece de la misma debilidad que el trabajador en la relacin
laboral.
Fundamental es la accin popular que se posibilita para enervar efectos
futuros de cualquier norma, disposicin o acuerdo ilegal, recordando que la
ausencia de razonabilidad o racionalidad es vicio de legalidad. Esta norma es
necesaria por los intereses pblicos en juego y porque el Sector Pblico mismo es
usualmente incapaz de solucionar estos problemas. Por supuesto que la norma no
afecta cualquier otra concerniente a impugnacin de actos, salvo que la
contradiga.
Como complemento de la accin popular de todos modos se obliga
expresamente a las Auditoras Internas a velar por la legalidad de la
administracin del recurso humano.
No se rehuye el asunto de las convenciones colectivas de trabajo. Sin la
menor duda y a menos que se reformule totalmente el Derecho Pblico de
Empleo, que parte de una relacin no contractual, esas negociaciones no caben
en el empleo pblico. Se dispone entonces sobre las ilcitas existentes


Texto del proyecto:
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LEY GENERAL DE EMPLEO PBLICO
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES


Artculo 1. Objeto, fin y mbito de aplicacin de esta Ley.

Esta Ley regula la relacin de empleo pblica, en sus aspectos
fundamentales.
Es fin de esta normativa regular la relacin pblica de empleo de modo que
equilibre equitativamente la eficiencia de la Administracin y la proteccin
adecuada del servidor.
Se aplicar a todo el Sector Pblico y a toda relacin pblica de empleo, sin
perjuicio de las salvedades que expresamente se dispongan.

Artculo 2. Relacin de empleo pblico.

Es la prestacin de servicios personales como carrera, bajo salario y
nombramiento debido, al Sector Pblico.
Por regla general la relacin de empleo en el Sector Pblico ser de
Derecho Administrativo.
Para efectos de esta Ley el Sector Pblico comprender las organizaciones
que integran la Administracin Pblica, conforme al artculo 1 de la Ley General
de la Administracin Pblica.

Artculo 3. Relaciones especiales de servicio que no son de empleo.

Los servidores pblicos designados por eleccin popular no se
considerarn empleados para efectos de esta ley, lo mismo que los Ministros y
Viceministros de Gobierno, Magistrados, Contralor y Subcontralor General de la
Repblica y Defensor y Defensor Adjunto de los Habitantes. Tampoco se
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considerarn empleados pblicos quienes presten servicios en rganos colegiados
remunerados por dietas, ni quienes presten servicios sin remuneracin.
Las relaciones que ligan a estos servidores tendrn el rgimen que indiquen
las leyes y los reglamentos.

Artculo 4. Relacin de empleo privada.

Se dar una relacin de Derecho Privado en el Sector Pblico, regida por el
Cdigo de Trabajo, solo en los casos de actividad comercial de empresa. En estos
casos, la relacin ser privada respecto de todos los empleados, si el ente pblico
se dedica totalmente a esa actividad. Si solo se dedica parcialmente, la relacin
ser privada solo para la unidad que desarrolle la actividad de produccin.
La relacin con las autoridades superiores siempre ser de Derecho
Administrativo. Al efecto se considerarn autoridades superiores los Presidentes
Ejecutivos, Gerentes Generales, Subgerentes Generales, y el Auditor y Subauditor
Interno.
Ser igualmente tenida como relacin privada de empleo la que se d entre
la Administracin y servidores temporales remunerados conforme a partidas
presupuestarias especiales.
Las leyes, costumbres, reglamentos y otras disposiciones generales, as
como todo contrato, convencin, pacto o acuerdo que se ocupe de estas
relaciones, estarn sujetos a los lmites de la razonabilidad.
Esta ley se aplicar a las relaciones privadas de empleo de la
Administracin solo cuando expresamente se indique.

Artculo 5. Empleados pblicos bajo rgimen especial de Derecho Administrativo.

Los servidores de confianza, los interinos y quienes estn en perodo de
prueba, se regirn por esta ley en lo que racionalmente les sea aplicable.
Dentro del Estado solo se considerarn servidores de confianza los que la
ley seale. Dentro de la Administracin Descentralizada lo sern los que los
reglamentos indiquen.
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Los empleados con funciones de seguridad se considerarn de confianza.


Artculo 6. Aplicacin supletoria del Derecho Privado.

A falta de disposicin en el Derecho Pblico de Empleo, se aplicar el
Cdigo de Trabajo y dems legislacin social.
El Cdigo de Trabajo y sus principios se aplicar solo en el tanto en que
sean compatibles con los principios propios del Derecho Pblico de Empleo.

Artculo 7. Fuentes del Derecho Pblico de Empleo.

Se considerarn fuentes del Derecho Pblico de Empleo las indicadas en
los artculos 6 y siguientes de la LGAP.
La costumbre proceder solo en tanto no contradiga ni desaplique el
ordenamiento vigente. Los reglamentos autnomos no podrn violentar la ley.
Aquella y estos respetarn los lmites de la razonabilidad.



CAPITULO II
PRINCIPIOS GENERALES

Artculo 8. Naturaleza no contractual de la relacin.

Se reconoce una naturaleza no contractual de la relacin de empleo
pblico.
Como consecuencia de su naturaleza jurdica, el contenido de la relacin no
estar sujeto a negociacin.

Artculo 9. Indisponibilidad libre del trmino de la relacin.

Se reconoce el derecho a la estabilidad del empleado pblico.
El servidor podr renunciar al puesto solo si concede el debido preaviso. Si
la renuncia no es irrevocable, podr no ser aceptada.
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Artculo 10. Mutabilidad de la relacin.

Se reconoce la potestad de ius variandi de la Administracin, segn la cual
racionalmente y previa audiencia al servidor se le podrn variar las condiciones del
empleo. Toda variacin debe estar fundada en razones de inters institucional y si
produce perjuicios graves e injustos debern estos ser indemnizados
racionalmente.
Las disposiciones generales que concedan derechos econmicos podrn
ser revocadas a fin de eliminar o disminuir los derechos, pero deber
indemnizarse conforme a esta ley.

Artculo 11. Ingreso previo concurso.

Se establece el principio de ingreso por concurso, sin perjuicio de los
derechos de la carrera administrativa.

Artculo 12. Carrera administrativa.

Se reconoce el principio de carrera administrativa nica en el Sector
Pblico, para efectos de los derechos a anualidades y vacaciones. Para efectos de
auxilio de cesanta se reconoce solo si no ha habido solucin de continuidad.
La carrera administrativa confiere el derecho a ascenso y a los otros
derechos que defina el Reglamento de esta ley.

Artculo 13. Formalidad de la relacin.

Todo servidor debe ser objeto de un nombramiento formal por autoridad
competente. Todas las decisiones que administren la relacin con cada servidor
debern igualmente formalizarse debidamente.
En un expediente confidencial se llevar toda la documentacin
concerniente a la relacin con el servidor.


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CAPITULO III
DERECHOS DE LOS SERVIDORES

Artculo 14. Derechos.

Adems de los derechos remunerativos, los empleados pblicos tendrn los
derechos que se les concedan conforme a las fuentes del ordenamiento aplicable.

Artculo 15. Vacaciones.

Las vacaciones anuales se reconocern segn la antigedad acumulada en
la carrera administrativa y escalonadamente.
Se establece un mximo de 26 das hbiles.
Las vacaciones podrn ser tomadas fraccionadamente.
El derecho caducar en cuanto se acumulen vacaciones ms all de dos
perodos.
TRANSITORIO: Se concede un plazo de seis meses a fin de no afectar a quienes
puedan perder vacaciones acumuladas conforme a esta norma.

Artculo 16. Cesanta.

El auxilio de cesanta podr disponerse como derecho real, pero se perder
en el caso de despido con causa, sin perjuicio de lo que rija dentro del sistema de
asociaciones solidaristas.
Por tal derecho no podr pagarse ms all de la diferencia de lo que se
transfiera dentro de este ltimo sistema y por el Fondo de Capitalizacin Laboral
que prev la Ley de Proteccin al Trabajador.
El reconocimiento de la Administracin en ningn caso exceder doce
mensualidades.
No proceder el reconocimiento respecto de los nombramientos a plazo fijo.
Este y el anterior artculo sern aplicables a las relaciones privadas de
empleo.

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Artculo 17. Revocacin de derechos.

Los derechos de los servidores conferidos por la Constitucin no podrn ser
afectados por disposicin administrativa.
Los derechos conferidos por ley solo podrn ser eliminados o disminuidos
por ley y se indemnizar conforme a esta ley, salvo cuando se trate de meras
expectativas.
Los derechos otorgados por las fuentes sublegales podrn ser afectados,
sujeto a indemnizacin conforme a esta ley, salvo cuando se trate de meras
expectativas.

Artculo 18. Traslados externos.

De acuerdo con los respectivos jerarcas o patronos, el servidor en
propiedad podr trasladarse en la misma condicin a otro Ministerio o ente, a
puesto igual o equivalente, pero su relacin se regir por las regulaciones
aplicables al Ministerio o ente al que se traslade.

CAPITULO IV
REGIMEN REMUNERATIVO

Artculo 19. Conformacin del salario.

El salario del servidor estar constituido por un salario base y por pluses
salariales. Adems existirn beneficios econmicos.

Artculo 20. Salario base.

Salvo los casos de entidades con autonoma poltica garantizada
constitucionalmente, los salarios base sern los definidos por decreto ejecutivo a
propuesta de la Direccin General de Servicio Civil.
Ningn servidor devengar un salario total inferior al equivalente fijado por
el decreto de salarios mnimos para toda la Nacin.
Cada semestre se actualizarn los salarios base conforme al aumento del
costo de la vida.
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Artculo 21. Pluses salariales y beneficios econmicos.

Se agregarn al salario base los pluses salariales establecidos por o
conforme a la ley y se reconocern los beneficios econmicos establecidos
igualmente por ley o conforme a la ley.
El plus de anualidad se establece en un 3% por cada ao de antigedad
acumulado en la Administracin Pblica.

Artculo 22. Ncleo remunerativo inamovible.

Se tendr por inamovible, salvo por ley, el ncleo salarial compuesto por el
salario base, las anualidades y el aguinaldo.
La revocacin general de otros pluses salariales ser debidamente
indemnizada, en su caso.

Artculo 23. Dedicacin exclusiva.

El plus de dedicacin exclusiva solo se conceder a profesionales por
perodos de un ao, prorrogables expresamente solo previa evaluacin del inters
institucional.
El beneficio solo proceder excepcionalmente y con justificacin tcnica, y
no podr exceder el 30% del salario base. El superior respectivo responder por la
existencia y consistencia de la justificacin.

Artculo 24. Disponibilidad.

A este plus se le aplicar lo dispuesto en el artculo anterior, salvo en
cuanto al requisito de profesionales, pero no podr exceder del 15% del salario
base.

Artculo 25. Indemnizacin por revocacin de pluses.

Cuando se disponga por ley o administrativamente la eliminacin de pluses
revocables, se indemnizar segn la antigedad del servidor en el ente, a razn
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del valor del perjuicio mensual por cada ao trabajado, en un mnimo de tres
meses y en un mximo de doce meses, salvo cuando se trate de meras
expectativas.
El prrafo precedente y los dos artculos anteriores se aplicarn tambin a
los servidores bajo relacin privada de empleo.


CAPITULO V
PROCEDIMIENTOS E IMPUGNACIONES JUDICIALES

Artculo 26. Regla general sobre procedimientos administrativos.

Los procedimientos administrativos que se originen en el empleo pblico se
regirn por este Captulo, por reglamento del Poder Ejecutivo y por reglamentos
supletorios institucionales, con aplicacin de los principios generales
constitucionales y legales que rigen la materia.

Artculo 27. Procedimiento de reorganizacin.

Se reconoce la potestad de reorganizacin, fundada tcnicamente.
En los casos en que pueda afectarse gravemente a los servidores en
propiedad, por reubicaciones, reasignaciones o remociones, se les dar audiencia
previa. El proyecto de reorganizacin explicitar los criterios de seleccin de los
servidores que se pretenden afectar.
Los afectados sern indemnizados justamente. En el caso de remociones
se pagarn tres mensualidades de salario adicionales a lo que corresponda por
cesanta.


Artculo 28. Procedimientos sancionatorios.

Los procedimientos sancionatorios para sentar responsabilidades
administrativas o civiles se definirn reglamentariamente, con respeto del debido
proceso y de los principios generales propios de estos procedimientos.
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Como medidas disciplinarias solo podrn imponerse la llamada de atencin,
la suspensin hasta por 15 das naturales y el despido. El despido solo proceder
por causas gravsimas que impidan la continuacin de la relacin.
No se iniciarn ni continuarn procedimientos administrativos disciplinarios
contra ex-servidores.
En el caso de que un servidor con causa que amerite un eventual despido
renuncie y dentro del ao siguiente sea reasumido en el mismo ente o en otro del
Sector Pblico el procedimiento podr ser abierto o reabierto, para los efectos del
artculo 36, lo que en caso de comprobacin de causa justa de despido implicar
la obligacin de despedir al servidor en el puesto que desempee. La
Administracin deber proceder dentro de los dos meses siguientes al
conocimiento de la reingreso del servidor.



Artculo 29. Accin popular.

Se declara de inters pblico y se legitima a todo ciudadano u organizacin
pblica o privada, a fin de impugnar por invalidez toda ley, costumbre, reglamento,
contrato, convencin, acuerdo o pacto, concerniente a relaciones de servicios, de
empleo o no, pblicas o privadas, incluida la materia de jubilaciones y pensiones.
Cuando exista jurisprudencia especfica en contrario, con antigedad del
ltimo precedente no mayor de cinco aos, la demanda ser rechazada de plano.
Cuando se impugnen disposiciones u otros actos que interesen
personalmente a los jueces, estos debern inhibirse del conocimiento de las
causas.
Las sentencias anulatorias solo surtirn efectos hacia el futuro.
Esta norma ser aplicable a la Procuradura General de la Repblica, la
cual actuar por instruccin de la Presidencia de la Repblica.

Artculo 30. Impugnacin judicial por parte de los empleados.

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Las impugnaciones judiciales que conciernan a las relaciones de empleo
pblico sern definidas en la va contencioso-administrativa, de conformidad con el
artculo 49 de la Constitucin Poltica.

CAPITULO VI
PRESCRIPCIONES Y CADUCIDADES

Artculo 31. Prescripciones de las acciones patronales.

La Administracin podr ejercer acciones de recuperacin de pagos no
procedentes legalmente contra sus empleados pblicos, sujeta a una prescripcin
de dos aos.
Caso de nulidad absoluta la accin solo podr perseguir cortar efectos
futuros.
Igual prescripcin regir para sentar responsabilidades civiles, a partir de
que se conozcan los hechos, o pasados cinco aos desde que se dieron. En caso
de condena judicial contra la Administracin, a partir de que qued firme el fallo.

Artculo 32. Caducidad para impugnar actos concretos por los empleados.

El derecho para accionar caducar para los empleados pblicos en un ao,
salvo respecto de actos con nulidad absoluta, caso en el que la sentencia solo
tendr efectos para el futuro.
Todo reclamo que no implique impugnacin de actos prescribir en un ao.

Artculo 33. Caducidad de la accin popular.

La accin popular a que se refiere el artculo 29 respecto de actos
concretos estar sujeta a una caducidad de cuatro aos.
Las costumbres, disposiciones y actos bilaterales generales podrn ser
impugnados en cualquier momento, mientras rijan.

Artculo 34. Caducidad de la potestad disciplinaria.

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La potestad disciplinaria de la Administracin caducar en dos meses,
luego de conocidos los hechos por el superior a quien corresponda su ejercicio, o
bien pasados cinco aos desde que se dieron los hechos.
El plazo se interrumpir por un mximo de tres meses, mientras se realiza
una investigacin preliminar, si fuese necesaria, y mientras se cumple con el
debido proceso formal, el cual por culpa de la Administracin no podr alargarse
por ms de un ao, so pena de caducidad.

CAPITULO VII
DISPOSICIONES FINALES

Artculo 35. Convenciones colectivas de trabajo y otros acuerdos colectivos.

Solo podrn suscribirse pactos colectivos en donde exista relacin privada
de empleo y respecto nicamente de los servidores sujetos a esta clase de
relacin.
Los convenios solo regirn mientras estn vigentes segn el plazo
convenido. La prrroga automtica solo operar si la Administracin no dispone lo
contrario. Caso de que no se prorrogue no podr ser aplicada ulteriormente. En tal
caso la Administracin dictar las reglamentaciones que estime convenientes y
racionales.

TRANSITORIOS:

I. Las convenciones colectivas de trabajo y otros pactos colectivos suscritos
respecto de relaciones pblicas de empleo no podrn tener ninguna ulterior
aplicacin un ao despus de la entrada en vigencia de esta ley.

II. Las convenciones colectivas de trabajo y otros pactos colectivos
suscritos respecto de relaciones privadas de empleo mantendrn efectos solo
mientras rija el plazo dispuesto, sin perjuicio de lo prescrito en el artculo 35.


Artculo 36. Prohibicin de reingreso de despedidos.

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Quienes sean despedidos con justa causa no podrn reingresar a la
Administracin Pblica antes de los tres aos siguientes.

Artculo 37. Vigilancia.

Las Auditoras Internas velarn especialmente por la correccin en la
administracin de las relaciones de empleo en el Sector Pblico, valorando la
legalidad de las decisiones y en particular el uso del criterio de racionalidad.

Artculo 38. Rectora.

El empleo pblico estar sometido a la rectora del Ministerio de
Planificacin Nacional y Poltica Econmica, el cual velar permanentemente por
la existencia de normativa suficiente y adecuada en la materia y preparar
directrices que emanar la Presidencia de la Repblica.
MIDEPLAN se asesorar con una Comisin especial representativa del
Sector Pblico.

Artculo 39. Derogatorias.

Esta ley deroga cualquier otra de igual o menor rango que se le oponga.

Artculo 40. Vigencia.

Esta ley entrar a regir dos meses despus de su publicacin.




(as33199)