Tema - 1.1 (Texto)

LA GESTIN Y ORDENACIN DEL LITORAL. GIZC .
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E.T.S. Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. A Corua
Prof. Ricardo Babo Arcay

LA GESTIN Y ORDENACIN DEL LITORAL


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La zona costera constituye un sistema dinmico que se caracteriza por una riqueza
inhabitual a juzgar por la diversidad de recursos naturales y por consiguiente de actividades
que se encuentran concentradas en esta zona. Por la impresionante belleza de sus paisajes y la
suavidad de su clima, las zonas costeras son un destino especialmente atractivo para el
turista. tradicionalmente han sido tambien zonas de actividad econmica, de intercambio y
residencia. Ello ha derivado en un desarrollo econmico y demogrfico rpido en el curso de
la segunda mitad del siglo XX, haciendo ademas que se invierta en infraestructuras y en la
introduccin de nuevas industrias que eleven este desarrollo y el nivel de vida. Sin embargo,
gran parte de las transformaciones de las zonas costeras suponen al mismo tiempo una
amenaza para las actividades agrcolas y pesqueras tradicionales, as como para la riqueza del
medio fsico, al sustituirlas por otras con mayores repercusiones en el medio ambiente,
saldndose con una contaminacin y sobreexplotacin de los recursos costeros muy superior a
otros medios naturales y, por consiguiente, sobre el que podran realizarse progresos
considerables gracias a una gestin integrada eficaz.

Los atentados contra el medio ambiente que se pueden observar hoy en muchas
regiones del litoral son sintomticos de una falta crnica de integracin en la gestin de zonas
costeras. Los daos irreversibles e inaceptables infligidos a los ecosistemas costeros muestran
que descuidar la integracin de las tomas de decisin en materia de economa y medio
ambiente cuesta caro.

En este sentido, para proteger, regenerar y desarrollar la costa es necesario entender no
slo la franja lindante con el mar, sino tambin la zona de su entorno que soporta las
actividades urbansticas, industriales o sociales que influyen sobre las caractersticas del
litoral.

Al hablar de la gestin y ordenacin de nuestras costas se hace necesario resaltar como
hito de gran importancia la aprobacin, hace ya diez aos , de la Ley 22/1988, de 28 de julio,
de Costas (en adelante LC 88). Esta Ley, a diferencia de sus predecesoras, la Ley de Costas
de 26 de abril de 1.969, que prcticamente se redujo a un esfuerzo codificador de caracter
competencial, de asignacin de las atribuciones de los diversos departamentos y Entidades
llamados a actuar sobre el dominio pblico, y la Ley de Proteccin de las Costas Espaolas
de 1.980, que prcticamente se limit a cubrir la laguna de la anterior en lo que respecta a
infracciones y sanciones, se trata de una ley nueva, con una concepcin distinta de la
regulacin de dominio pblico martimo-terrestre y en la que se trat de recoger las
enseanzas de la propia experiencia en Espaa y en paises con problemas anlogos. En
algunos casos la innovacin de esta Ley consiste en restaurar en toda su pureza principios de
hondo arraigo en nuestro derecho histrico pero que habian quedado debilitados en su
aplicacin. En otros casos, en cambio, se incorporan preceptos y tcnicas de nuevo cuo, con
los que se trata de dar solucin a los problemas derivados de la congestin y degradacin del
litoral, provocada en los aos anteriores sobre todo por la gran presin de usos sobre esta
zona y por la falta de una legislacin adecuada.


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Esta Ley vino, adems, a cumplir el mandato expreso en nuestra Constitucin, que en
su artculo 132.2 ha declarado que son bienes de dominio pblico estatal los que determine la
ley y, en todo caso, la zona martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos
naturales de la zona econmica y la plataforma continental. Esta es la primera vez en nuestra
historia legislativa que por una disposicin del mximo rango se clasifican determinados
bienes como de dominio pblico, con la particularidad de que los nicos a los que la
Constitucin atribuye directamente esa definicin pertenecen precisamente al dominio
pblico martimo-terrestre.

El elemento central de la Ley lo constituye el Dominio Pblico Martimo Terrestre,
definido en el Captulo primero de la Ley 22/1988. Segn se recoge en el art. 3, son bienes de
dominio pblico martimo-terrestre, en virtud de lo dispuesto en el artculo 132.2 de la
Constitucin:

1.- La ribera del mar y de las ras, que incluye:
- La zona martimo terrestre o espacio comprendido entre la linea de B.M.V.E.
y el lmite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, la de la lnea
de P.M.V.E. Incluye tambin los mrgenes de los ros hasta donde se hace sensible el efecto
de las mareas. Adems , se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas,
etc.(terrenos afectados por las mareas o filtraciones de aguas de mar).
- Las playas o zonas de depsitos de materiales sueltos, incluyendo escarpes,
bermas o dunas , tengan o no vegetacin.
2.- El mar territorial y las aguas interiores.
3.- Los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma continental.

El art. 4 de la Ley de Costas amplia la inclusin en dominio pblico de otro tipo de
terrenos o zonas como:

- Accesiones a la ribera del mar por depsito de materiales o por retirada del mar.
- Terrenos ganados al mar debido a obras o a desecaciones.
- Terrenos invadidos por el mar
- Acantilados sensiblemente verticales hasta su coronacin.
- Terrenos deslindados como Dominio Pblico que por cualquier causa han perdido sus
caractersticas naturales de playa, acantilado o z.m.t.
- Los islotes en aguas interiores y mar territorial.
- Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal.
- Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio
- etc.

Para la determinacin del dominio pblico martimo terrestre se practicarn por la
Administracin del Estado lo que se conoce como deslinde (Cap. III del Ttulo I de la LC 88),
atenindose a las caractersticas de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los
artculos 3,4 y 5 de la LC 88. A la hora de la determinacin prctica de los bienes que
conforman el dominio pblico se ha de estar a las especificaciones ms concretas recogidas
en el Reglamento de Costas (aprobado por RD 1471/1989, de 1 de Diciembre), concretamente
en el Captulo 1 de su Ttulo I, dndose en la prctica las mayores complicaciones en la
determinacin de la playa y zonas dunares a incluir, ya que se incluirn en dominio pblico


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las dunas que estn en desarrollo, desplazamiento o evolucin, y tambin las fijadas por
vegetacin, aunque de estas solo hasta el lmite que resulte necesario para garantizar la
estabilidad de la playa y la defensa de la costa, concepto este de dificil y mltiple
justificacin tcnica. El otro concepto de complicada delimitacin es la determinacin de el
lmite de la z.m.t. en las mrgenes de los ros hasta el sitio donde se haga sensible el efecto
de las mareas.

Este espacio demanial como su nombre indica es de uso pblico y titularidad estatal,
restringindose a otras utilizaciones del mismo, distintas de los usos comunes, bajo la forma
de autorizaciones o concesiones, como veremos ms adelante, y slo en el caso de aquellas
actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no pueden tener otra ubicacin.

Los usos permitidos en el dominio pblico litoral son los siguientes:
- Acceso pblico y gratuito para usos comunes: paseo, estancia, bao, etc.
- Actividades e instalaciones que por su naturaleza, no puedan tener otra
ubicacin.

Por otra parte la relacin de usos prohibidos es la siguiente:
- Residenciales en todas las modalidades.
- Estacionamiento, circulacin en playas.
- Tendidos elctricos areos.
- Publicidad.
- Vertidos sin depurar.
- Acampada.
- Explotacin de yacimientos de ridos: arena, grava,

Para asegurar el cumplimiento de estas disposiciones est previsto un rgimen de
infracciones y sanciones gil y eficaz.

Asimismo tambin existen una serie de limitaciones sobre los terrenos
contiguos a la ribera del mar por razones de proteccin del dominio pblico martimo
terrestre, que se conocen como las servidumbres legales: de proteccin, de trnsito, de acceso
al mar y zona de influencia.

La servidumbre de trnsito (art. 27 LC 88) recaer sobre una franja de 6 metros,
medidos tierra adentro a partir del lmite interior de la ribera del mar. Esta zona deber
dejarse permanentemente expedita para el paso pblico peatonal y en ella podrn ser
ejecutados paseos martimos. En lugares de trnsito dificil o peligroso dicha anchura podr
ampliarse hasta un mximo de 20 metros

En esta zona no podrn autorizarse construcciones nuevas con posterioridad a la
entrada en vigor de la Ley de Costas.

La servidumbre de acceso pblico (art. 28 LC 88) y gratuito al mar recaer sobre los
terrenos colindantes o contiguos al dominio pblico martimo terrestre para asegurar el
acceso al mismo. Se debern prever en los planes y normas de ordenacin territorial y


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urbanstica del litoral en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del
acceso.

La servidumbre de proteccin (art.23 a 26 LC 88) recaer sobre una zona de 100
metros medida tierra adentro desde el lmite interior de la ribera del mar, ampliable por
acuerdo con las Comunidades Autnomas y los Ayuntamientos afectados hasta 200 metros.
Esta Servidumbre de proteccin puede verse reducida hasta 20 m. , en aquellas zonas que , de
forma simplificada, se d una de las siguientes situaciones:

- Que en el momento de entrada en vigor de la Ley de Costas (J ulio 1988)
tuviera la calificacin de urbano segn planeamiento aprobado.
- Que, aun no cumplindose lo mencionado en el prrafo anterior, tuviera
de hecho tal condicin de urbano (grado de consolidacin, vial, luz, agua,
alcantarillado). Tal hecho debe ser reconocido por la autoridad
urbanstica competente.

Los usos permitidos en dicha franja son:

- Zonas verdes: reas de juego, rea de picnic, etc
- Instalaciones deportivas descubiertas
- Instalaciones necesarias o convenientes para el uso de la costa (
servicios y equipamientos pblicos, aparcamientos)
- Acampadas
- Actividades e instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener
otra ubicacin

A su vez los usos que estn prohibidos son:

- Residencia en todas sus modalidades: hotel, aparthotel, apartamentos,
vivienda, etc.
- Carreteras de ms de 500 vehculos al da
- Tendidos elctricos areos
- Publicidad
- Vertidos sin depurar
- Explotacin de yacimientos de ridos: arena, grava

La delimitacin de la anchura de esta servidumbre de proteccin puede decirse que es una de
las cuestiones que suscita ms problemtica por lo que respecta a la aplicacin de la vigente
ley de Costas en la Comunidad Autnoma de Galicia. Como causa fundamental puede citarse
el estado tan deficitario de planeamiento urbanstico en nuestra Comunidad. Tal dficit lo hay


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en la actualidad , pero si consideramos el ao de entrada en vigor de la ley de Costas(1988), la
cuestin es mas grave, teniendo en cuenta que los factores a tener en cuenta a la hora de
determinar la anchura de esta servidumbre de proteccin , segn lo dispuesto en la
Disposicin Transitoria novena del Reglamento de Costas, es la clasificacin del suelo en los
instrumentos de ordenacin vigentes precisamente en esta fecha. En caso de carecer de este
instrumento , hay que referirse a la realidad urbanstica existente en el ao 1988, para
determinar los suelos reconocidos como urbanos. La particularidad del desarrollo urbanstico
de nuestra Comunidad, unido al tiempo transcurrido desde entonces hace evidente la
problemtica mencionada anteriormente para la determinacin de esta banda de proteccin.

Por ltimo, la ordenacin territorial y urbanstica sobre terrenos incluidos en zona de
influencia de un mnimo de 500 m. de anchura desde el borde interior de la ribera del mar,
respetar la exigencia de proteccin del dominio pblico martimo terrestre a travs de los
siguientes criterios:

- Evitar las pantallas arquitectnicas
- Evitar la acumulacin de volmenes: edificabilidad no superior a la medida
de todo el municipio
- Previsin de reserva de suelo para aparcamientos y equipamientos al
servicio del usuario de la costa

La costa es una franja del territorio sobre la que actan distintas administraciones. Las
competencias quedan delimitadas tanto en la Constitucin y en los Estatutos de Autonoma,
como en la propia Ley de Costas de 1988 que establece lo siguiente:

1) Principales competencias de la Administracin del Estado:

- Realizacin de las obras necesarias para la proteccin, defensa,
conservacin y uso del dominio pblico
- Creacin regeneracin y recuperacin de playas
- Deslindes del dominio pblico martimo-terrestre y adquisicin de terrenos
para su incorporacin al dominio pblico.
- Realizacin de obras de acceso pblico al mar no previstas en el
planeamiento urbanstico
- Informes sobre: instrumentos de ordenacin de la costa, autorizaciones en
zona de proteccin
- Gestin del dominio pblico martimo-terrestre

2) Principales competencias de las Comunidades Autnomas:

- Puertos que no sean de inters general
- Vertidos al mar
- Ordenacin territorial y del litoral
- Autorizacin en la zona de servidumbre de proteccin
- Cultivos marinos

3) Principales competencias de los Ayuntamientos:


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- Explotar los servicios de temporada en gestin directa e indirecta
- Informes de las solicitudes de autorizaciones y concesiones para la
ocupacin del dominio pblico martimo-terrestre
- Vigilancia de salvamento y seguridad de vidas humanas
- Limpieza, higiene y seguridad en las playas.

Las zonas costeras son extraordinariamente complejas desde los puntos de vista econmico y
ecolgico. Contienen una gran variedad de recursos naturales y acogen con frecuencia
diversas actividades que a veces se complementan y a veces se oponen. Por ello la gestin del
conjunto de la zona costera debe preocuparse ante todo de las interacciones entre las
diferentes actividades y demandas de recursos en el seno de la zona costera teniendo en


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cuenta cuatro sistemas fundamentales: el econmico, el social, el ecolgico y la dinmica
litoral de la costa.

La gestin de los recursos costeros debe desarrollarse dentro de la ptica de un
desarrollo ecolgicamente duradero, como objetivo de las polticas econmicas y
medioambientales. Aceptar este principio es reconocer que el desarrollo econmico depende
de una gestin eficaz de los recursos naturales y del mantenimiento a largo plazo de las
ventajas producidas por los ecosistemas. En otros trminos, la mejora del nivel de vida de
cada individuo slo ser posible a largo plazo si el crecimiento econmico y la proteccin del
medio ambiente se consideran como dos objetivos complementarios.

Ser preciso establecer una serie de indicadores del estado de los ecosistemas costeros
en base a una serie de parmetros fsicos, parmetros qumicos y biolgicos e incluso
parmetros sociales. De este modo podra evaluarse la evolucin de la calidad y del estado del
entorno y de los recursos, informacin directamente utilizable para la gestin y las tomas de
decisin.

La gestin de los ecosistemas costeros no debe contentarse con corregir las
perturbaciones no deseables, sino que debe tambin mirar hacia delante, de manera que se
pueda anticipar y prevenir toda nueva alteracin de los recursos. Dentro del marco de una
preocupacin de equidad hacia las generaciones venideras, deberas observarse dos
principios:

- Proteccin de la calidad: el ecosistema debe dejarse al menos en tan buen
estado como ha sido transmitido por las generaciones precedentes;
- Proteccin de la diversidad de los recursos naturales de base, de manera que no
se elimine ninguna de las posibilidades de utilizacin futura del recurso.

La calidad del litoral depende de la densidad de poblacin, de las caractersticas
visuales, del grado de acondicionamiento y de las posibilidades de acceso del pblico a la
costa. En las regiones costeras vulnerables, contra menor densidad tenga la poblacin y
menos numerosas sean las posibilidades de acondicionamiento, mejor es la calidad y ms
posibilidades tienen los recursos costeros de ser conservados para las generaciones venideras.

Ms all de un cierto umbral crtico de calidad, no resulta ya posible asegurar la
perennidad de un recurso. Los recursos se prestan a mltiples usos, algunos de los cuales
pueden ser complementarios pero tambin antagonistas.

El umbral crtico de calidad deber, por consiguiente, establecerse en funcin del
recurso considerado y de los objetivos de gestin considerados.

Como conclusin los objetivos que deben regir el proceso de gestin integral de la
costa son:

- Mantener o aumentar las reservas esenciales de recursos;
- Mantener o mejorar la calidad del medio ambiente;
- Proteger ciertos recursos naturales ( que son en general bienes pblicos);


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- Mantener la calidad del litoral (valor esttico, densidad de poblacin,
importancia, amplitud y localizacin de los acondicionamientos, etc.)

Tal integracin pasa por la coordinacin de las distintas administraciones y agentes sociales,
econmicos y ecolgicos implicados, a veces poco compatibles, en los siguientes mbitos:

- Gestin de los recursos territoriales para la localizacin de zonas urbanas,
zonas tursticas y espacios protegidos.
- Gestin de las aguas costeras para el tiempo libre, la acuicultura y el
transporte.
- Gestin de los recursos biolgicos del mar.

La metodologa a seguir pasa por las siguientes fases:

1. Recogida de informacin sobre el entorno fsico, los ecosistemas, los procesos
costeros y las caractersticas sociales.
2. Identificacin de la problemtica particular.
3. Definicin de propuestas y evaluacin de impactos.
4. Participacin de los agentes e instituciones.
5. Seleccin de la propuesta de actuacin.

Con estos parmetros podramos pasar a definir o clasificar la TIPOLOGA DE
PROYECTOS O ACTUACIONES EN LA COSTA, segn se trate de
intervenciones de restauracin o mejora de los siguientes espacios litorales:

a) Ecosistemas mareales y Humedales costeros
En este apartado se incluiran actuaciones del tipo de Proteccin o Recuperacin
de Marismas, as como ordenacin de usos y accesos y tambin una mejora de la
informacin ambiental. Como ejemplos de muy prxima ejecucin cabra citar las


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recuperaciones de la Xunqueira de San Lzaro en Noia o de la Xunqueira del Alba
en Pontevedra.

b) Borde costero de carcter Urbano
En este apartado se incluyen los comunmente denominados Paseos Martimos. En
principio se trata de las actuaciones ms agresivas en la costa, que suelen tener
como objetivos: Restaurar una fachada litoral degradada por el hombre, recuperar
el acceso a la costa y el trnsito peatonal y delimitar claramente el borde martimo.
Algunos ejemplos son el conocido paseo martimo de A Corua o el ms modesto
paseo martimo de Cain (Laracha).

c) Borde costero No Urbano
Las actuaciones en este entorno suelen basarse en criterios blandos y poco
impactantes en el entorno, del tipo de sendas peatonales adaptadas a la orografa
de la zona, accesos a la costa , habilitacin de zonas verdes y de esparcimiento. El
ya mencionado paseo de Cain, en su tramo no urbano es un ejemplo de actuacin,
as como el paseo peatonal entre las Playas de Covas y Sacido en Viveiro.

d) Ecosistemas Dunares
En los ltimos tiempos han cobrado gran relevancia las actuaciones de esta
tipologa, basadas fundamentalmente en criterios de recuperacin y proteccin de
estos ecosistemas , mediante intervenciones de retirada de rellenos, regeneracin
de dunas y estabilizacin mediante plantacin dunar, ordenacin del uso mediante
pasarelas exentas de madera, informacin ambiental, etc. Una actuacin destacada
de este tipo es la Recuperacin ambiental de la Playa de A Lanzada en O Grove,
cuya intervencin principal fue el levantamiento de la carretera que discurra
sobre el antiguo cordn dunar, y su posterior regeneracin y ordenacin de usos.
Tambien es de este tipo la actuacin llevada a cabo en la Playa de Carragueiros ,
en el Concello de Boiro.

e) Actuaciones en Playas
En este apartado se incluyen las de Regeneracin artificial de Playas (Playa de
Santa Cristina (Oleiros), Playa del Orzn (A Corua)), as como las de Lucha en
general contra la Erosin Costera.


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Bibliografa

- LEY 22/1988, DE 28 DE J ULIO, DE COSTAS
(BOE nm.181, de 29 de julio)

- REAL DECRETO 1471/1989, DE 1 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE APRUEBA EL
REGLAMENTO GENERAL PARA DESARROLLO Y EJ ECUCIN DE LA LEY 2/88, DE
28 DE J ULIO, DE COSTAS
(BOE nm.297, de 12 de diciembre; correccin de errores en BOE nm 20, de 23 de
enero de 1990)

- GESTIN DE ZONAS COSTERAS. Polticas Integradas. OCDE. 1995

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