Obras pblicas - alguns aspectos : da licitao auditoria janeiro/13

Obras pblicas - alguns aspectos : da licitao auditoria

Leda Candida Leite Pereira Cipoli Ribeiro - ledaonline@uol.com.br
Auditoria, Avaliaes e Percias da Engenharia
Instituto de Ps Graduao - IPOG


Resumo
Este artigo prope-se a apresentar alguns apontamentos sobre a execuo de obras
pblicas, abrangendo desde o procedimento licitatrio at eventual auditoria. Tem por
objetivo apresentar uma viso sucinta acerca das peculiaridades da atividade
administrativa, da licitao de obras pblicas e suas particularidades, passando pela
anlise dos elementos relevantes da execuo do contrato e discorrendo sobre a
atividade de auditoria governamental, em especial de obras pblicas, e finalizando com
a apresentao das atuais tendncias da auditoria. O tema desenvolvido tem por
principal aporte terico a Constituio Federal de 1988, leis e princpios que regem a
atividade administrativa, em especial a licitao e execuo de obras. A metodologia
utilizada consiste, principalmente, em pesquisa de instrumentos normativos,
especialmente leis, reviso bibliogrfica e moderadas inseres de conhecimentos
pessoais adquiridos no exerccio da atividade de auditoria em rgo de controle
interno estadual.
Como resultado do desenvolvimento deste trabalho espera-se fornecer a leitores no
familiarizados com a atividade administrativa, notadamente no que tange execuo
de obras pblicas e suas peculiaridades, uma viso abrangente sobre o tema, ainda
que, no aprofundado, de forma que o destinatrio adquira conhecimentos referentes
aos fundamentos do assunto aqui tratado, possibilitando-lhes aprofundar o tema por
meio de estudos futuros.
Palavras-chave: Administrao Pblica; Licitao; Obras Pblicas; Auditoria.


1. Introduo
A administrao pblica consiste na atividade desenvolvida por agentes, que por meio
de permisso legal e sob a subordinao de leis e princpios, atuam tendo por principal
objetivo atender ao interesse pblico.
Dentre as tarefas desenvolvidas pelos gestores a contratao e execuo de obras se
destacam, seja pela materialidade dos recursos envolvidos, seja pela importncia social
que a concluso do empreendimento representa para a comunidade onde est inserido.
Por outro lado, como amplamente divulgado pela mdia e de conhecimento de toda a
populao, h o lado negro das obras pblicas que se concretiza por meio de graves
irregularidades na gesto dos recursos, relacionadas com direcionamentos na
contratao, superfaturamentos, pagamentos de servios no executados, falta ou
insuficincia de fiscalizao na execuo, descumprimento de cronogramas, entre outras
tantas mazelas que, via de regra, iniciam-se na licitao e percorrem todo o caminho at
a concluso da obra, e no raro, ocasionam sua paralisao e, conseqente, inexecuo.
A Constituio Federal de 1988 e a Lei Federal n 8.666/93, conhecida como Lei de
Licitaes fixam, respectivamente, princpios e regramentos buscando a realizao de




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contrataes e execues de contratos que atendam de forma integral ao interesse
pblico, procurando coibir as ms prticas.
No entanto, a despeito de toda a diligncia legislativa desvios podem ocorrer e para
promover a adequao aos ditames legais e buscar o pleno atendimento do interesse
pblico no tocante s contrataes e execues de obras que entra em cena a auditoria
de obras, que identifica e busca corrigir irregularidades e sanar desvios de recursos.
Por outro lado, face dificuldade, e muitas vezes impossibilidade, de reaver recursos
desviados ou mal utilizados, corrigir defeitos e irregularidades em obras executadas ou
retomar a execuo de obras paralisadas, eventos que geram prejuzos aos cofres
pblicos e danos incomensurveis populao, que a auditoria de obras vem se
modernizando, e procurando atuar de forma concomitante, e at mesmo, prvia aos atos
dos gestores, buscando evitar que o fato danoso ocorra.
Este trabalho, em suma, busca apresentar ao leitor aspectos atinentes s obras pblicas,
desde sua concepo, passando pela contratao e execuo e chegando at a auditoria,
enfeixando-os de modo a mostrar logicamente a interligao entre eles.

2. Aspectos legais da atividade administrativa
Administrar em sentido amplo consiste em gerir bens, interesses e servios, prprios ou
alheios, buscando alcanar de forma eficaz os fins que se deseja, utilizando-se para isto
de ferramentas prprias para o desenvolvimento das aes, tais como, planejamento,
estabelecimento de estratgias, objetivos e metas e monitoramento dos resultados.
Por outro lado, a administrao pblica alm de possuir os contornos inerentes
administrao em geral possui particularidades que a distinguem e que dizem respeito
ao seu carter de gerenciamento de bens, servios, interesses e recursos coletivos, nesse
sentido a lio do ilustre jurista Digenes Gasparini:

[...] a atividade administrativa a gesto, nos termos da lei e da moralidade
administrativa, de bens, interesses e servios pblicos visando o bem comum.
Nesse sentido fcil observar que a atividade administrativa no compreende
os poderes de disposio, onerao, destruio e renncia, mas to s os de
guarda, conservao e aprimoramento dos bens, interesses e servios a ela
submetidos. Aqueles exigem expressa e prvia autorizao legislativa sempre
que necessria for sua prtica, enquanto estes nada disso exigem, dado que
inerentes atividade de administrar. Por fim, reforce-se que atividade
submissa lei. (GASPARINI, 2010:107)

A Lei Maior brasileira, a Constituio Federal de 1988, em seu artigo 37 explicita os
princpios que regem a Administrao Pblica e aos quais toda atividade pblica est
subordinada e que constituem-se no sustentculo e fundamento de sua validade e
legitimidade, a saber: princpio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia. Desatend-los desnaturar a gesto dos negcios pblicos e afastar o que
h de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais.
Com fundamento nos princpios e na legislao deles derivada, ao contrrio dos
particulares a quem possvel fazer tudo o que a lei no probe, aos gestores pblicos
somente possvel fazer apenas o que a lei permite, posto que, constituem-se em
administradores de bens e interesses pertencentes sociedade e colocados sob sua
tutela, cabendo-lhes, por isso, buscar em cada situao no apenas uma soluo, mas a a
soluo tima, com a estrita observncia dos ditames legais.




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3. Contratao de obras pblicas
Por conta das particularidades da atividade administrativa, brevemente apresentadas no
tpico anterior, a informalidade que rege as contrataes privadas no se aplica s
contrataes pblicas de bens, servios e obras que, de forma geral, devem ser
realizadas por meio de um procedimento tcnico jurdico e legal prprio denominado
Licitao.
As normas gerais para as licitaes e contratos administrativos no mbito da
Administrao Pblica em todas esferas de poder foram institudas pela Constituio
Federal de 1988, no inciso XXI do artigo 37, e regulamentadas pela j citada Lei
Federal n 8.666/93, conhecida como Lei de Licitaes, que regulamentou a norma
constitucional e estabeleceu abrangente ordenamento sobre a matria.
Nos termos da Lei de Licitaes, excetuadas as hipteses de dispensa e de
inexigibilidade de licitao, toda contratao de bens e servios - incluindo-se as obras
pblicas - deve ser obrigatoriamente precedida de Licitao. Desta forma, no mbito
pblico, a contratao por meio de licitao a regra e a contratao direta, sem o
devido processo licitatrio, a exceo, e por isso mesmo somente pode ocorrer em
hipteses estritamente previstas e autorizadas por lei.
A licitao um procedimento prvio contratao, regido pela Lei Federal n
8.666/93, constitudo por uma sucesso ordenada de atos que devem ser observados
pelo ente pblico e pelo particulares interessados e que consiste em um certame de
preos deflagrado pela Administrao que tenciona realizar a contratao e que tem por
pressusposto bsico a existncia de competio com o escopo de obter a proposta mais
vantajosa para o ente pblico.
O procedimento licitatrio, propriamente dito, composto por duas fases: interna, que
ocorre antes da publicao e divulgao do Edital ao pblico e uma externa, que se
desenvolve aps a publicao do Edital. Todos os atos, de ambas as fases, devem ser
executados e/ou acompanhados por uma Comisso de Licitao formalmente designada
pela Autoridade Administrativa competente.
A fase interna composta por procedimentos formais e preparatrios, entre outros:
elaborao do Edital e seus anexos, definio do tipo e modalidade de licitao.
A fase externa inicia-se com a divulgao da licitao ao pblico e possui diversas
subfases: apresentao dos envelopes pelos licitantes interessados, habilitao,
julgamento das propostas, julgamento, classificao, homologao e adjudicao.
As figuras 1 e 2, abaixo, extradas de BRUNERT (1997) apresentam com clareza os
diversos procedimentos da fase interna e a externa do procedimento licitatrio.















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Figura 1 Licitao - Fase interna Figura 2 Licitao - Fase externa

O procedimento licitatrio de modo geral e, especialmente em sede de contratao de
obras, deve ser antecedido por uma fase de planejamento, imprescindvel ao
atendimento do real interesse pblico e social e que, infelizmente, na prtica no
observado ou realizado de forma inadequada e, at mesmo, displicente. Nesta fase
que se decide com clareza o objeto a ser contratado e onde se responde com exatido e
coerncia s perguntas: o que ? como ? e onde ?, de forma a obter o resultado
timo ao investimento a ser realizado.
Muito apropriada a orientao acerca da licitao de obras pblicas e que ainda aborda o
planejamento, um dos pontos vitais para o suceso de contratao de uma obra pblica:

Destaca-se que a execuo de uma obra pblica, como a realizao de
qualquer ato da administrao pblica, deve atender os princpios da
legalidade, isonomia, eficincia, economicidade e, em especial, atender ao
principio da supremacia do interesse pblico.
Nesse sentido, a licitao deve ser precedida de um planejamento, que
abrange um conjunto de estudos prvios, na qual se deve conhecer
profundamente a viabilidade do objeto a ser contratado, bem como, e
especialmente, seu custo-benefcio. Aps, verificada a viabilidade pelos
estudos preliminares, inicia-se a elaborao dos projetos, que fazem parte da
fase do planejamento.
Depois do planejamento inicia-se a licitao propriamente dita. (MANUAL
DE LICITAES E CONTRATOS DE OBRAS PBLICAS, 2009)

Pela extrema importncia que o adequado planejamento representa no sucesso das
obras pblicas apresenta-se a figura abaixo, extrada do MANUAL DE LICITAES E
CONTRATOS DE OBRAS PBLICAS (2009), que detalha esta fase que antecede a
deflagrao do processo licitatrio :





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Figura 3 Fluxograma - planejamento de obras pblicas

A figura abaixo coletada do MANUAL DE LICITAES E CONTRATOS DE
OBRAS PBLICAS (2009) apresenta de forma didtica as fases da contratao
execuo do contrato de construo de obras pblicas:





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Figura 4 Fluxograma resumido - contratao de obras pblicas

A seleo da proposta mais vantajosa, qualquer que seja o bem, ou servio que o ente
pblico deseje contratar apresenta dificuldades e requer ateno, conhecimento e
dedicao do gestor e dos servidores envolvidos no processo. Na licitao de obras, face
s suas complexidades e particularidades, a tarefa de obter o melhor resultado assume
contornos de desafio para os envolvidos no procedimento. Neste sentido a valiosa lio:

Diferentemente de um objeto padronizado, que trs preo definido com
melhor preciso pelo mercado, cada obra tem suas especificidades como, por
exemplo, local em que ser realizada, padro de acabamento, prazo para
concluso e projeto especfico.
Diante dessas caractersitcas prprias, os cuidados a serem adotados no
gerenciamento desses empreendimentos devem ser redobrados. Pequenas
falhas em qualquer das etapas podem ocasionar significativos prejuzos ao
errio e, em consequncia, aos responsveis pelos atos que deram causa ao
dano. (ALTOUNIAN, 2008:15)

O legislador brasileiro reconhecendo a complexidade inerente contratao de obras
fixou na Lei de Licitaes regras especficas de forma a garantir o atendimento do
interesse pblico em relao adequada utilizao dos recursos pblicos e perfeita
execuo da obra contratada.
No tocante obra a ser contratada a referida Lei cuidou para que o objeto contratado
fosse bem especificado e seu custo fosse adequadamente determinado, a teor dos
dispositivos abaixo transcritos:





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Art. 7
o
As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios
obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia:
[...]
2
o
As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel
para exame dos interessados em participar do processo licitatrio;
II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio
de todos os seus custos unitrios; (grifos nossos)
[...]
Como o intuito de esclarecer os elementos que compem o projeto bsico,
indispensvel para a licitao de obras pblicas, citado no inciso I do artigo 7 acima
transcrito, a Lei Federal n 8.666/93 define-o minuciosamente no inciso IX do seu artigo
6:

Art. 6
o
Para os fins desta Lei, considera-se:

[...]

IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com
nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo
de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes
dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo
de execuo, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da
obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de
forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as
fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e
montagem;

c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e
equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que
assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o
carter competitivo para a sua execuo;

d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos
construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra,
sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;

e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra,
compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas
de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso;

f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados.

Conforme leciona BRUNERT (1997) a relevncia do projeto bsico notria, pois,
alm de impor os limites a que ficaro adstritos todos os que contratarem com o poder




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pblico tambm define os servios necessrios realizao do empreendimento;
possibilita realizar estudo e avaliao do impacto ambiental; estimar o custo da obra e
prazo de execuo; permite elaborar o plano de gesto; demonstrar a viabilidade tcnica
e econmica e possibilita a escolha e definio dos mtodos construtivos compatveis e
adequados execuo da obra.
O Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA) a exemplo da
Lei de Licitaes tambm estabelece regramento acerca do projeto bsico. Na alnea f
do artigo 3 da Resoluo n 36/91, o CONFEA estabelece que o projeto bsico deve
definir as quantidades e custos de servios e fornecimentos com preciso compatvel
com o tipo e porte do empreendimento a ser executado, de forma a ensejar a
determinao do custo global da obra com preciso de mais ou menos 15% (quinze por
cento).
A figura a seguir apresentada, apresentada por BRUNERT (1997) consolida e
compara as determinaes da Lei de Licitaes e do CONFEA acerca do projeto bsico.


Figura 5 Quadro comparativo - Projeto Bsico

A exigncia do projeto bsico nos termos da definio insculpida no artigo 6 revela-se
na prtica como fundamental para que a obra contratada seja perfeitamente executada,
atendendo com plenitude aos objetivos da Administrao contratante, evitando gastos
no previstos, servios de qualidade inferior e atrasos na execuo da obra, que causam
prejuzos aos cofres pblicos e sociedade.
Grande parte dos problemas existentes nas obras pblicas e que so divulgados
amplamente pela mdia causando aos cidados desalento e revolta tem sua origem em
projetos bsicos mal feitos ou inexistentes.
Com o fito de garantir que o vencedor do certame tenha condies operacionais e
tcnicas para cumprir de forma satisfatria o contrato e executar a obra nos exatos
moldes desejados pelo ente pblico, a Lei Federal n 8.666/93 em seu artigo 30 versa




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sobre as exigncias habilitatrias pertinentes capacitao tcnica dos licitantes. O
citado artigo estabelece no inciso I do caput a comprovao da competncia perante o
rgo de classe para a execuo da obra, no II do caput a comprovao da capacidade
tcnica-operacional do licitante (pertinente empresa), enquanto, o inciso I do
1
o
dispe sobre os requisitos para aferio da capacidade tcnica-profissional, relativa
ao profissional integrante dos quadros permanentes da empresa e indicado como
responsvel tcnico pela obra ou servio:

Art. 30. A documentao relativa qualificao tcnica limitar-se- a:
I - registro ou inscrio na entidade profissional competente;
II - comprovao de aptido para desempenho de atividade pertinente e
compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o objeto da
licitao, e indicao das instalaes e do aparelhamento e do pessoal tcnico
adequados e disponveis para a realizao do objeto da licitao, bem como
da qualificao de cada um dos membros da equipe tcnica que se
responsabilizar pelos trabalhos;
[...]
1
o
A comprovao de aptido referida no inciso II do "caput" deste artigo,
no caso das licitaes pertinentes a obras e servios, ser feita por atestados
fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, devidamente
registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigncias
a:
I - capacitao tcnico-profissional: comprovao do licitante de possuir em
seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta,
profissional de nvel superior ou outro devidamente reconhecido pela
entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade tcnica por
execuo de obra ou servio de caractersticas semelhantes, limitadas estas
exclusivamente s parcelas de maior relevncia e valor significativo do
objeto da licitao, vedadas as exigncias de quantidades mnimas ou prazos
mximos;

Para obter o maior nmero de interessados de forma a selecionar a proposta mais
vantajosa, as exigncias no podem ultrapassar os limites da razoabilidade e estabelecer
clusulas desnecessrias e restritivas ao carter competitivo, devem restringir-se apenas
ao necessrio para cumprimento do objeto licitado.
As exigncias mnimas relativas instalao de canteiros, mquinas, equipamentos e ao
pessoal tcnico especializado, considerados essenciais para o cumprimento do objeto da
licitao, so atendidas por meio da apresentao de relao explcita e da declarao
formal de sua disponibilidade. So vedadas exigncias de que o licitante seja
proprietrio das mquinas ou equipamentos e que os materiais ou pessoal estejam em
determinado local.
A comprovao da aptido tcnico-profissional feita mediante a apresentao de
certides ou atestados de obras ou servios similares de complexidade tecnolgica e
operacional equivalente ou superior.
Os profissionais indicados pelo licitante para fins de comprovao da capacitao
tcnico-operacional devero participar da execuo da obra ou da prestao do servio
de engenharia, objeto da licitao, podendo ser substitudos por profissionais de




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experincia equivalente ou superior, desde que a substituio seja aprovada previamente
pela Administrao.
Ultrapassada a fase de habilitao, as propostas de preos apresentadas pelos
concorrentes classificados, elaboradas com base nas planilhas de quantitativos de
servios apresentadas pelo rgo licitante, so apreciadas e confrontadas com as
exigncias do Edital.
As propostas que no apresentarem irregularidades em relao s determinaes da Lei
de Licitaes e ao Edital do certame licitatrio so classificadas e a concorrente que
apresentar o menor preo declarada vencedora firmando contrato com o ente licitante.
Aps a assinatura do contrato expedida a ordem de servio e encerrado o
procedimento de contratao, passando-se fase de execuo do contrato.

4. Execuo do contrato
A execuo do contrato to importante obteno dos resultados almejados pelo
poder pblico quanto a criteriosa definio e contratao da obra, por isso esta nova
etapa tratada pela Lei de Licitaes com o mesmo rigor e ateno que a licitao,
dedicando a Seo IV Da Execuo dos Contratos, composta pelos artigos 66 a 76,
especialmente ao acompanhamento da execuo da obra.
Inicialmente no artigo 66 a Lei declara o bvio, isto , que o contrato deve ser
fielmente executado pelas partes e atribui a responsabilidade pelo descumprimento total
ou parcial das clusulas avenadas a quem der causa.
Em seguida o artigo 67, abaixo transcrito, trata de uma figura imprescinvel ao sucesso
da contratao: o Fiscal designado pelo ente pblico para o acompanhamento dos
servios desenvolvidos pelo particular contratado para a execuo da obra.

Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por
um representante da Administrao especialmente designado, permitida a
contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes
pertinentes a essa atribuio.

1o O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as
ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for
necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados.

2o As decises e providncias que ultrapassarem a competncia do
representante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a
adoo das medidas convenientes.

Este artigo pela extrema importncia que tem no sucesso ou insucesso da perfeita
execuo do contrato deve ser minuciosamente analisado e ser um dos balizadores da
auditoria de obras como se ver na sequncia deste trabalho.
Grande parte dos problemas que ocorrem na execuo das obras, seja em relao
qualidade dos servios, seja em relao ao prazo de execuo ou no tocante a
pagamentos indevidos de servios no executados ou executados com defeitos esto
relacionados, na maioria das vezes, com a fiscalizao da obra por parte do rgo
pblico contratante.
Na raiz do problema, de forma geral, est a deficincia de estrutura fsica e humana
disponibilizada para a fiscalizao.




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A estrutura fsica insuficiente consiste na falta de condies materiais para o Fiscal
designado possa exercer com eficincia a sua funo devido no existncia, por
exemplo, de equipamentos tcnicos para aferio e controle da obra ou de informtica e
softwares adequados e atualizados, de automveis, ou ocorre atravs do fornecimento
de itens obsoletos e que no subsidiam de forma eficiente e necessria a atividade a ser
desenvolvida.
Ao passo que, a inadequao no que tange estrutura humana diz respeito atribuio
de muitas obras e de tarefas burocrticas a um s fiscal, insuficincia ou falta de pessoal
de apoio, bem como, designao de fiscais sem a devida habilitao tcnica e sem
capacitao que lhes d o conhecimento de seus deveres no desempenho da atividade
pblica.
A funo de fiscalizao para ser eficiente e atingir os objetivos insculpidos na Lei de
Licitaes deve ser realizada de modo sistemtico e contnuo, objetivando o perfeito e
total cumprimento das disposies contratuais, tcnicas e administrativas.
A teor do artigo 67 da Lei Federal n 8.666/93, acima transcrito, o Fiscal dever ser
especialmente designado para a tarefa, sendo que o instrumento tcnico-jurdico idneo
para tal a Portaria expedida pelo Gestor do ente pblico contratante.
Como tarefas principais exercidas pelo Fiscal, de forma a bem atender aos ditames da
Lei de Licitaes, pode-se arrolar de forma no exaustiva, com base em orientaes do
TCE-SC (CURSO, 2008) e SEF-DIAG (MANUAL, 2009):

a) conhecer o objeto, a descrio e especificaes tcnicas, prazos, locais de execuo,
materiais, equipamentos a serem utilizados, enfim, conhecer todas as clusulas que
dizem respeito execuo contratual e, caso necessrio, esclarecer ou solucionar
incoerncias, falhas ou omisses previstas inicialmente nos projetos ou nas
instrues complementares constantes do caderno de encargos do rgo;
b) preencher e recolher a competente Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART)
referente fiscalizao da obra e certificar-se de que o contratado proceda da mesma
forma em relao ART de execuo e de projetos, caso estes tenham sido
contratados junto com a execuo da obra;
c) conhecer as responsabilidades das partes envolvidas, bem como verificar se esto
sendo aplicadas as normas tcnicas previstas na legislao, tais como as instrues e
resolues do CREA-CONFEA, as normas da ABNT e do INMETRO, entre outras;
d) zelar pela manuteno no canteiro de obras de toda documentao referente obra,
como por exemplo: projetos, especificaes, memoriais, os cadernos de encargos, o
contrato, cronogramas, ordem de servio, ARTs, alvars, normas tcnicas, Dirio de
Obra;
e) acompanhar pessoalmente a execuo da obra, entendido aqui como a observao
contnua, atenta e cuidadosa das atividades desenvolvidas visando o pleno
atendimento das determinaes constantes no edital, memorial descritivo e projetos
da obra;
f) verificar as condies de segurana dos trabalhadores e da obra como um todo;
g) determinar as devidas correes, caso verifique qualquer discrepncia entre os
servio realizados e as diretivas do edital, memorial descritivo e projetos da obra;
h) anotar todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato em registro
prprio (Dirio de Obras), determinando a o que for necessrio para a regularizao
de faltas ou defeitos observados;




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i) analisar e julgar eventual necessidade de supresso ou acrscimo de servios, zelando
para que eventuais novos servios possuam preos compatveis com o mercado ou
com tabelas de preos oficiais;
j) executar a medio, atestando a correo e exatido dos servios executados e
liberando-os para pagamento; verificando antes a necessidade de eventuais correes
de irregularidades, no tocante execuo, qualidade ou tipo de materiais empregados
de forma a realizar a compatibilizao com o edital, os memoriais descritivos e
projetos;
k) zelar pela obervncia do cronograma estipulado para a obra;
l) notificar por escrito, em duas vias, a empresa executante acerca de irregularidades
verificadas, seja em relao aos servios executados, materiais empregados ou
cronograma da obra, mantendo uma via datada e assinada arquivada junto ao
processo da obra.
m) manter registro dos contratos, verificando e controlando rigorosamente a vigncia,
prazos do cronograma fsico-financeiro, necessidades de prorrogaes ou de nova
contratao, pocas de reajustamento dos preos contratados, tomando as
providncias cabveis em tempo hbil, quando necessrio;
n) proceder ao recebimento provisrio e definitivo da obra aps a regularizao pelo
contratado, sem nus para o rgo Pblico contratante de eventuais defeitos ou
inconformidades com o contrato e seus anexos, tais sejam, projetos e memorial
descritivo.

Pela mera leitura das atribuies do Fiscal designado pelo poder pblico para
acompanhamento da obra, acima anotadas, verifica-se a relevncia que tem este
profissional no sucesso ou insucesso do empreedimento. Assim, ressalta-se que a
escolha do Fiscal deve recair sobre profissionais que detenham a necessria capacitao
tcnica e experincia relacionada com o objeto da contratao, bem como, faz-se
imprescindvel que a Administrao Pblica fornea-lhes as plenas condies materiais
e humanas para bem exercer suas atividades.
Na eventualidade de sua substituio no decorrer do contrato, o novo fiscal deve ser
designado nos mesmos moldes do anterior.
Caso o Fiscal designado se depare com situaes que no pode resolver por extrapolar
suas competncias deve comunicar imediatamente seus superiores, na forma
determinada no 2 do artigo 67 da Lei de Licitaes, a saber: As decises e
providncias que ultrapassarem a competncia do representante devero ser
solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas
convenientes., podendo, inclusive, sugerir ao superior hierrquico a aplicao de
penalidades, nos casos de inadimplemento parcial ou total do contrato.
Por outro lado, reconhecendo a importncia da pontualidade dos pagamentos para o
sucesso de qualquer contrato, a Lei de Licitaes prev a obrigatoriedade da existncia
de recursos como requisito para a abertura de processo Licitatrio e a consequente
contratao, conforme disposio constante do seu artigo 7, conforme abaixo
transcrito:

Art. 7
o
As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios
obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia:

[...]




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2
o
As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
[...]

III - houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento
das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executadas no
exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no
Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituio Federal, quando for o
caso.

Assim, salienta-se por ser de extrema relevncia perfeita execuo do contrato, que o
Gestor pblico busque honrar com pontualidade os pagamentos dos servios realizados,
constantes da medies e certificados pelo Fiscal como compatveis com o contrato, de
forma a evitar a ocorrncia de atrasos no cronograma da obra ou descontinuidade na sua
execuo, ocorrncias sempre danosas ao poder pblico e sociedade como um todo.

5. Da atividade de auditoria
A palavra auditoria etimologicamente, originria do latim audire (ouvir) e foi utilizada
inicialmente pelos ingleses (auditing) para significar o conjunto de procedimentos
tcnicos para a reviso da contabilidade, atualmente utilizada de forma muito mais
abrangente, tanto no setor privado quanto no pblico.

5.1 Da auditoria privada
No setor privado consiste em um exame cuidadoso e sistemtico das atividades
desenvolvidas em determinada empresa ou setor, com o objetivo de verificar se as
tarefas realizadas esto de acordo com as disposies planejadas ou estabelecidas
previamente, se foram implementadas com eficcia e se esto sendo executadas de
forma obter a consecuo dos objetivos da organizao.
Atualmente est muito em voga, em empresas e organizaes privadas, a auditoria de
conformidade de produtos ou servios, sistemas de gesto e pessoas que deve ser
realizada em conformidade com os procedimentos e normas expedidas pelo Instituto
Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial ( Inmetro), autarquia
federal, vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior,
que atua em conjunto com a Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade Industrial
(RBMLQ-I) exercendo a fiscalizao do cumprimento das leis metrolgicas e a da
qualidade de produtos e servios vigentes no Pas e com normas internacionais.
Sinteticamente, essa modalidade de Auditoria da Conformidade, consiste em exames,
entrevistas e observaes do sistema implementado na empresa e so realizados por
terceira parte, isto , por uma organizao independente acreditada para executar esta
avaliao e realizada conforme as normas do Inmetro e normas internacionais cabveis.
Durante o processo avaliada a conformidade dos procedimentos da organizao com
as exigncias da norma, em seguida passa-se aprovao do processo, e emisso do
certificado. Concedida a certificao, a empresa recebe a autorizao para o uso da
marca e passa para a etapa de manuteno da certificao.





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5.2 Da auditoria governamental
No setor pblico a Auditoria Governamental divide-se em externa e interna, e est
prevista na Constituio Federal de 1988 em seu artigo 70 que as denomina,
respectivamente, de controle externo e controle interno, conforme abaixo transcrito:

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes
e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (grifos
nossos)

Cada Estado da Federao, a exemplo da Unio, possui em sua Constituio a previso
de sistemas de controle externo e interno, onde a auditoria externa exercida pelos
respectivos Tribunais de Contas Estaduais e a auditoria interna pelo sistema de controle
interno, mediante Controladorias ou por meio de Auditorias Gerais vinculadas ao poder
executivo.
Face ao contnuo crescimento das legtimas exigncias da sociedade no tocante
transparncia do atos governamentais e correo na aplicao de recursos pblicos a
auditoria governamental, externa e interna, dia a dia, vem tomando maior relevncia.
A atividade de auditoria, interna ou externa, deve ser exercida em estrita observncia s
leis e o comportamento do auditor deve pautar-se rigorosamente pela tica e normativos
legais cabveis, com por exemplo, a Constituio Federal de 1988, Leis federais e
Estaduais e normas internacionais que regem a atividade, como por exemplo, o Cdigo
de tica da International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) e as
Normas de Auditoria Governamental do The Government Accountability Office (GAO).

6. Da auditoria de obras pblicas
As obras pblicas absorvem elevado volume de recursos pblicos, so responsveis pela
gerao direta e indireta de significativo nmero de empregos e possuem a mais alta
relevncia para a sociedade na medida em que atendem a anseios e necessidades da
populao.
Representam, via de regra, um desafio instituio e ao Gestor que as contratam e
executam, levando-se em conta, principalmente, a materialidade dos valores investidos,
as incontveis variveis inerentes prpria atividade da construo, a relevncia do
empreendimento para a sociedade e a natural ateno que recebem tanto da populao
quanto dos meios de comunicao.
auditoria de obras interessa averiguar e buscar de forma eficiente a lisura e adequao
legal, financeira e tcnica de todo o processo: da licitao entrega da obra; assim, toda
a cadeia de atos e aes do ente pblico deve ser analisada, da concepo do projeto
entrega definitiva da obra executada.
As auditorias podem ser realizadas obedecendo a um Plano Anual previamente
estabelecido ou atendendo a solicitao de Autoridades competentes para tal, ou ainda
em resposta a denncias.
Precedendo qualquer trabalho de auditoria, inicialmente coletada a maior quantidade
de dados possveis acerca do objeto a ser auditado, em seguida o procedimento pode ser
resumido, de modo no exaustivo, da seguinte forma:
a) planejamento das atividades a serem desenvolvidas;




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b) execuo da auditoria propriamente dita;
c) emisso relatrio preliminar de auditoria e envio ao rgo contratante;
d) recebimento das justificativas e demais manifestaes do rgo contratante;
e) emisso e envio ao rgo contratante de novo relatrio de auditoria contendo a
anlise das justificativas apresentadas e consignando as irregularidades justificadas e as
que no foram sanadas, os encaminhamentos cabveis e orientaes pertinentes.

6.1 Verificao documental
Os trabalhos de campo da auditoria de obras iniciam-se com a verificao da legalidade
do procedimento licitatrio, retroagindo fase interna da licitao, tal seja a adequada
execuo do Edital e projeto bsico composto por: projetos da obra a ser executada,
oramento, memoriais descritivos, cronograma de execuo e demais documentos
tcnicos, fundamentais para o sucesso de qualquer empreendimento a ser realizado.
Na sequncia verificada a prpria licitao, no tocante adequao dos atos realizados
Lei de Licitaes, tanto no que pertine ordem de execuo, quanto aos prazos e
demais formalidades constantes da retrorreferida lei e demais leis estaduais que tratem
do objeto sob anlise.
Na continuidade passa-se anlise tcnica propriamente dita. Nesta fase, so analisados
cuidadosamente os preos unitrios dos servios constantes do oramento bsico,
observando-se os projetos e as determinaes do memorial descritivo, e confrontando-
os com tabelas oficiais de referncia e com preos de mercado. So contrapostos, com o
auxlio de planilhas eletrnicas, os preos ofertados pela empresa vencedora e pelas
demais concorrentes de forma a verificar a pertinncia dos valores contratados e o
efetivo atendimento dos princpios basilares da Licitao, tais sejam, o princpio da
proposta mais vantajosa Administrao e o da ampla concorrncia.
Paralelamente aferio dos preos so verificados os quantitativos constantes do
oramento bsico, utilizando-se para tanto os projetos que compem o projeto bsico e
eventuais projetos executivos elaborados.

6.2 Vistoria in loco
Aps a minuciosa anlise dos projetos, memoriais, servios e quantitativos realizada em
escritrio procede-se vistoria in loco, comparando-se as instalaes construdas ou em
construo com todos aqueles documentos tcnicos que so parte integrante do Edital e
do contrato.
Para se proceder visita salutar que o Fiscal designado pelo ente pblico contratante
acompanhe a equipe de auditoria e essencial que seja realizada ampla documentao
da vistoria e das constataes por meio de fotografias e anotaes realizadas no decorrer
dos trabalhos desenvolvidos no local da obra.
Na visita busca-se constatar o atendimento aos projetos arquitetnico, estrutural e
demais projetos complementares no tocante a dimenses, disposio dos ambientes e
demais detalhes construtivos. Tambm verifica-se o atendimento s prescries do
memorial descritivo no que concerne, por exemplo, aos requisitos tcnicos, aos mtodos
construtivos e especificaes e qualidade dos materiais empregados.
Caso a obra esteja em execuo, adicionalmente aos exames acima citados, so
analisadas as medies de servios e, por meio de visita ao local da obra, so
confrontados os percentuais de execuo dos servios constantes das medies com os
servios efetivamente executados na obra.




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Nas obras em andamento durante a visita tambm examinado o atendimento as
determinaes legais e regulamentares, de modo exemplificativo, cita-se a verificao
da existncia no canteiro de obras:
a) dos alvars e demais documentos correlatos eventualmente necessrios;
b) das cabveis Anotaes de Responsabilidade Tcnica (ARTs);
c) de todos os projetos necessrios perfeita execuo da obra;
d) do Dirio de Obras adequadamente preenchido por representante da empresa e pelo
Fiscal designado pelo ente pblico;
e) do registro de frequncia de empregados.

6.3 Das irregularidades apontadas e suas consequncias
As inconformidades consignadas nos relatrios de auditoria, sejam oriundas da anlise
dos documentos legais e/ou tcnicos, sejam decorrentes das observaes realizadas in
loco, devem ser, necessariamente, fundamentadas em leis a que esto subordinados os
gestores pblicos e seus prepostos, em normas tcnicas que dizem respeito atividade
da construo civil e nos documentos que regeram a contratao auditada, tais sejam,
edital, contrato e projeto bsico entendido como sendo o conjunto composto pelos
projetos, oramento, cronograma, memorial descritivo e quaisquer outros documentos
tcnicos que porventura fizeram parte do edital.
De forma exemplificativa, arrola-se algumas irregularidades observadas em obras
pblicas e consignadas em Relatrios de Auditoria (FISCALIZAO, 2011):
a) Oramento bsico com quantitativos superiores aos reais (valores apurados em
projetos);
b) Oramento bsico no prevendo todos os servios necessrios execuo da obra ou
contendo servios no necessrios;
c) Valores de servios estimados de forma global (verbas);
d) Sobrepreo dos itens do oramento;
e) Ausncia de anotao de responsabilidade tcnica (ART) para os oramentos e
projetos bsicos;
f) Medio de servios no executados;
g) Medio de servios em percentual superior ao efetivamente executado;
h) Incompatibilidade entre os servios executados e o memorial descritivo e/ou projetos,
face verificao in loco de servios executados com irregularidades, defeitos ou
com materiais de qualidade inferior ao estatudo naqueles documentos tcnicos;
i) Descumprimento de especificaes tcnicas pela alterao de servios sem a devida
justificativa ou sem regularizao por meio de Termo Aditivo;
j) Incluso de servio mediante Termo Aditivo sem justificativa do quantitativo e/ou
valor;
k) Atuao de Fiscal designado insuficiente para que a obra fosse executada com a
perfeio tcnica exigida no Contrato e Memorial Descritivo Fiscalizao,
configurando descumprimento ao Art. 67 da Lei n 8.666/93,
l) Falta de anotaes da fiscalizao no livro de ocorrncias da obra (Dirio de Obras);
m) Descumprimento do cronograma constante do Edital.
Os apontamentos acima apresentados podem gerar diversas consequncias para as
partes envolvidas na medida de sua atuao, no trabalho (FISCALIZAO, 2011) so
apresentadas possveis consequncias das irregularidades apontadas em Relatrio de
auditoria acima elencadas :




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a) Instaurao de procedimento administrativo disciplinar na forma prevista na
legislao pertinente e Estatuto Jurdico Disciplinar;
b) Constatada a existncia de dano ao errio: adoo de providncias administrativas
(Tomada de Contas Especial) para apurao dos responsveis e quantificao do dano
com vistas ao ressarcimento do Errio;
c) Aplicao da Lei de Improbidade Administrativa;
d) Aplicao de Penalidades da Lei n 8.666/93;
e) Aplicao de Penalidades do Cdigo Penal.

7. Tendncias da auditoria de obras
Os rgos de Controle, sem se descurar do controle da aplicao dos recursos e do
atendimento aos ditames legais que so inerentes s suas atividades conforme j
apresentado neste trabalho, atualmente esto apresentando a tendncia a trabalhar
buscando levar os entes pblicos a alcanarem o nvel de excelncia e eficincia
previstas na Constituio Federal de 1988 e que a sociedade tanto anseia e merece.
Sob essa nova tica, apenas identificar e punir os culpados aps o desvio dos recursos
no suficiente, faz-se imprescindvel o controle concomitante aliado orientao e
capacitao dos agentes pblicos envolvidos no processo, desde o planejamento at a
entrega da obra, no que tange ao correto e cuidadoso exerccio de suas funes dentro
dos ditames legais e dos princpios que regem a atividade pblica.
Especificamente no mbito das obras pblicas, a atuao concomitante e tempestiva dos
rgos de Controle assume grande relevncia tendo em vista as peculiaridades que as
mesmas possuem, tais como: os expressivos montantes dos investimentos envolvidos,
as dificuldades inerentes prpria atividade da construo civil e da fiscalizao dos
recursos aplicados em virtude da multiplicidades de fatores e variveis que abrangem e
o impacto econmico e social que as obras pblicas possuem sobre a vida da
comunidade que vai receber a benfeitoria, como por exemplo, sistemas de saneamento
bsico, hospitais, escolas, estradas, pontes.
Outro fator que deve ser levado em conta a elevada suscetibilidade destes
investimentos ocorrncia de irregularidades, especialmente em razo da magnitude
das quantias despendidas e das dificuldades enfrentadas para acompanhamento de todas
as etapas de execuo, como fazem prova as incontveis ocorrncias conhecidas e
amplamente divulgados pela mdia.
Em nvel ideal no suficiente, tampouco, detectar a m aplicao dos recursos no
momento em que esteja ocorrendo, de modo a se adotar tempestivamente providncias
para que os recursos no sejam gastos. Mas, sim atuar antecipadamente de forma a
evitar que a ao perversa, consistente na malservao dos recursos pblicos sequer
chegue a ocorrer.
Para que se alcance esta situao ideal imprescindvel o fortalecimento e
aparelhamento dos rgos de controle, especialmente no tocante a instrumentos de
monitoramento contnuo de todas as fases de uma obra pblica, da concepo
concluso, a capacitao e orientao contnuas dos gestores pblicos e todos agentes
envolvidos e como um dos fatores primordiais de sucesso o fomento e implementao
de mecanismos de transparncia e de efetivo controle social das aes pblicas.





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8. Concluso
Neste trabalho, inicialmente, buscou-se apresentar ao leitor uma viso abrangente da
administrao pblica de forma a contextualizar as peculiaridades inerentes s obras
pblicas. Para tanto, versou sobre a atividade administrativa demonstrando ser uma
atividade plenamente vinculada s disposies legais e voltada tutela de bens e
interesses da sociedade, e por isso, cabendo ao gestor em cada situao no buscar
apenas uma soluo qualquer, mas a soluo tima.
Em seguida passou a tratar-se dos aspectos inerentes s diversas fases da execuo de
obras pblicas: planejamento, licitao e acompanhamento da execuo por meio de
fiscal designado pelo ente contratante e finalmente, discorrendo sobre a auditoria.
No tpico relativo licitao, junto com uma viso geral do procedimento licitatrio,
foi dada ateno especial ao prvio e cuidadoso planejamento e ao projeto bsico
adequadamente executado, face relevncia que ambas as etapas representam no
sucesso ou insucesso dos empreendimentos e ao fato de que, na prtica, grande parte
dos problemas que ocorrem nas obras advm de planejamento ou projeto bsico, ou
ambos, mal feitos ou insuficientes.
No item dedicado execuo do contrato foram analisados minuciosamente aspectos
atinentes fiscalizao da obra por parte do rgo estatal contratante, uma vez que,
conforme verifica-se no dia a dia dos contratos de obras pblicas parcela significativa
dos problemas que ocorrem no decorrer da execuo esto relacionados, na maioria das
vezes, com a fiscalizao da obra por parte do rgo pblico contratante, seja em
relao qualidade dos servios, seja em relao ao prazo de execuo ou no tocante a
pagamentos indevidos de servios no executados ou executados com defeitos.
Na sequncia foram abordados os aspectos gerais da auditoria de obras pblicas, os
procedimentos necessrios para sua efetivao, algumas irregularidades mais comuns e
suas conseqncias.
Por fim, foi apresentada a atual tendncia da auditoria que, ao contrrio da auditoria
tradicional realizada aps a realizao dos atos, visa ao acompanhamento concomitante
e at mesmo prvio dos atos emanados pelos gestores e servidores envolvidos na
execuo de obras pblicas, com o intuito de impedir que as irregularidades e desvios
de recursos ocorram.
Salienta-se, guisa de proposta de aprofundamento no tema estudado, que a auditoria
concomitante e prvia das obras pblicas quando usada como fonte de transparncia dos
atos de gestores e servidores, aliada ao controle social consiste em um instrumento
idneo e eficaz para que se alcance o nvel de eficcia e excelncia que as leis e a
sociedade almejam para a Administrao Pblica, notadamente no tocante s obras
pblicas que demandam altos montantes de recursos e que possuem extrema relevncia
social.
Para que se atinja a referida excelncia a sociedade espera que a atuao do controle se
insira em um contexto de concomitncia, de forma a coibir que os recursos pblicos,
insuficientes para atender de forma plena suas necessidades, se percam por
incompetncia ou escoem pelo ralo da corrupo.





Obras pblicas - alguns aspectos : da licitao auditoria janeiro/13


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