UNIVERSIDADE SOCIESC

CURSO: CONTABILIDADE
ANLISE DOS LIMITES CONSTITUCIONAIS DOS GASTOS
PBLICOS COM SADE E EDUCAO
GLAYTON BAHR
Balner! Ca"#!r$ %SC&' !()(#r! *e +,,-.
/ INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 proclama serem direitos sociais a educao,
a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a
proteo maternidade e in!"ncia, a assistncia aos desamparados#
$ direito sade encontra%se garantido no art# 19& da Constituio Federal e,
de acordo com o art# '' da A(C), os munic*pio devem aplicar, no m*nimo 1+,
-.uinze por cento/ do produto da arrecadao de impostos, em a0es e servios de
sade#
Com relao educao a Constituio Federal em seu art# 111 disp0e .ue,
na manuteno e no desenvolvimento da educao, os munic*pios no podem
aplicar recursos em percentual in!erior a 1+, -vinte e cinco por cento/ dos re!eridos
repasses#
2isa o presente estudo despertar a ateno para um assunto de suma
relev"ncia, o !inanciamento pblico da sade e da educao no 3rasil, atrav4s da
an5lise dos limites impostos pela Constituio Federal de 1988 aos gastos nestas
5reas do repasse !eito pela unio aos munic*pios#
1
+ ANLISE DOS LIMITES CONSTITUCIONAIS DOS GASTOS PBLICOS COM
SADE E EDUCAO
A 6nio, por meio de seus 7rgos administrativos, 4 o ente respons5vel pela
gesto da m5.uina pblica, e, mais recentemente, pela consecuo do bem%estar
social da populao, sobretudo no .ue diz respeito e8ecuo da pol*tica de
atendimento de suas necessidades b5sicas#
9esse sentido, o legislador constitucional origin5rio houve por bem traar
ob:etivos a serem alcanados pelo ;stado brasileiro, estabelecendo%os no art# <= da
Carta >agna, a saber?
Ar). 01. Constituem ob:etivos !undamentais da @epblica Federativa
do 3rasil?
A % construir uma sociedade livra, :usta e solid5riaB
AA % garantir o desenvolvimento nacionalB
AAA % erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionaisB
A2 % promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
se8o, cor, idade e .uais.uer outras !ormas de discriminao#
Code%se a!irmar .ue sem recursos !inanceiros os entes da !ederao no
podem e8ercer as !un0es .ue lhes competem# Apesar dos estados e dos
munic*pios possu*rem !ontes pr7prias de arrecadao, como os tributos de sua
competncia, e8istem tamb4m, as !ontes indiretas de arrecadao, garantidas por
norma constitucional, como 4 o caso dos gastos com educao e sade#
;ntretanto, para .ue ha:a o e.uil*brio nas contas pblicas e a transparncia
na aplicao dos recursos, a Constituio Federal atrav4s das leis orament5rias,
impDs limites aplicao de recursos destinados aos munic*pios, sendo o sistema
orament5rio brasileiro composto por trs instrumentos principais visando a gesto
!inanceira? a Eei $rament5ria Anual -E$A/, a Eei de (iretrizes $rament5rias -E($/
e o Clano Clurianual -CCA/#
$ Plan! Pl(ran(al 4 institu*do por lei e, vigora por .uatro anos,
estabelecendo diretrizes, ob:etivos e metas da administrao !ederal para as
despesas de capital, .ue so os investimentos, al4m de outras delas decorrentes, e
<
os programas de durao continuada, veiculando, portanto, um plane:amento de
m4dio prazo#
9o entendimento de Fl5vio da Cruz
1
e outros Fo plano plurianual, ao
estabelecer as metas da pol*tica !iscal para o per*odo de vigncia do plano, cria uma
ponte entre o momento atual e a.uele em .ue as medidas !iscais produziro seus
e!eitos#G
A Le *e Dre)r2e3 Or4a"en)ra3 4 elaborada anualmente e ob:etiva
detalhar as metas e prioridades da administrao para o ano subse.Hente e orientar
a elaborao da lei orament5ria anual#
;sta lei deve compreender as metas e prioridades da Administrao, incluindo
as despesas de capital para o pr78imo e8erc*cio, as altera0es na legislao
tribut5ria, a pol*tica das agncias o!iciais de !omento, o e.uil*brio entre receita e
despesa, os crit4rios de limitao de empenho, as normas de controle de custos e
avaliao dos resultados de programas !inanciados, al4m das condi0es para a
trans!erncia de recursos a entidades pblicas e privadas#
1
A Le Or4a"en)ra An(al 4 uma lei de natureza especial, em razo do seu
ob:eto e da !orma peculiar de tramitao .ue 4 de!inida pela Constituio, por meio
da .ual so previstas as receitas, autorizadas as despesas pblicas, e8plicitando a
pol*tica econDmico !inanceira e o programa de trabalho#
A destinao de recursos para a sade e educao deve estar prevista na lei
orament5ria de cada ente pol*tico, em conson"ncia com a Eei de (iretrizes
$rament5rias do Ioverno Federal e o Clano Clurianual# $u se:a, cabe aos ;stados
e >unic*pios pautarem%se por uma pol*tica de plane:amento administrativo, tribut5rio
e !inanceiro#
1
C@6J, Fl5vio da# Le *e Re35!n3a#l*a*e 637al C!"en)a*a? lei complementar n# 1K1, de KL de
maio de 1KKK# 1# ed# Mo Caulo? Atlas, 1KK1, p# 1L#
2
>A9NA9A, (anilo Antonio# De35e3a P$#l7a na Le *e Re35!n3a#l*a*e 637al# Ous 9avigandi,
)eresina, ano 9, n# +L1, <1 dez# 1KKL# (ispon*vel em? Phttp?QQ:us1#uol#com#brQdoutrinaQte8to#aspR
idS&1LLT# Acesso em 11 de setembro de 1KK9#
L
Assim de!ine ;nio >artins >urad
<
em seu estudo
$ !inanciamento da sade e da educao 4 .uesto !undamental
para o nosso pa*s, tanto .ue o legislador constitucional assegurou a
aplicao m*nima das receitas pblicas destinadas a essas 5reas,
prevendo, inclusive, medida intervencionista no caso de no
cumprimento dos percentuais estabelecidos na >agna Carta#
$ oramento 4 o instrumento onde !ica demonstrada em detalhes a receita e
a despesa realizada para a.uele determinado ano# U um con:unto integrado de
documentos pelos .uais se elaboram, se e8pressam, se aprovam, se e8ecutam e se
avaliam os planos e programas de obras, servios e encargos governamentais, com
estimativa de receita e !i8ao das despesas de cada e8erc*cio !inanceiro#
Apesar de e8istirem v5rias regras .ue disciplinam os oramentos pblicos e a
destinao dos recursos advindos deste oramento, muitas vezes 4 di!*cil visualizar
e identi!icar como so investidos esses recursos, em especial na 5rea da sade e
educao, essenciais para a sobrevivncia dos munic*pios#

A e8istncia do plane:amento e do oramento no "mbito do setor pblico, so
as principais !erramentas para a consecuo de pol*ticas condizentes com as
e8igncias de uma sociedade democr5tica e participativa, cu:os membros devem ser
partes integrantes do processo de gesto dos recursos pblicos#
Eembra o pro!essor C;EM$ @A3;A@$ 3AM)$M
L
.ue a !inalidade ltima do
oramento
V###W 4 de se tornar um instrumento de e8erc*cio da democracia pelo
.ual os particulares e8ercem o direito, por interm4dio de seus
mandat5rios, de s7 verem e!etivadas as despesas e permitidas as
arrecada0es tribut5rias .ue estiverem autorizadas na lei
orament5ria#
$ citado :urista conclui a!irmando .ue
o oramento 4, portanto, uma pea :ur*dica, visto .ue aprovado pelo
legislativo para vigorar como lei cu:o ob:eto disponha sobre a
atividade !inanceira do ;stado, .uer do ponto de vista das receitas,
.uer das despesas# $ seu ob:eto, portanto, 4 !inanceiro#
3
>6@A(, ;nio >artins# O 8nan7a"en)! *a 3a$*e e *a e*(7a49! na 8!r"a 8:a*a 5ela
C!n3))(49! 6e*eral # Ous 9avigandi, )eresina, ano 1K, n# 1K'L, 1K :un# 1KK&# (ispon*vel em?
Phttp?QQ:us1#uol#com#brQdoutrinaQte8to#aspRidS8L8<T# Acesso em? K' out# 1KK9#
4
3AM)$M, Celso @ibeiro# C(r3! *e Dre)! 6nan7er! e *e Dre)! Tr#()r!# 1ed# Mo Caulo?
Maraiva, 1991, pg# 'L#
+
(esse modo, al4m de instrumento de plane:amento na !ormulao das a0es
de pol*ticas pblicas o oramento passa a ser !erramenta para a ao gerencial do
;stado, visto .ue introduz novos conceitos e indicadores .ue permitem avaliar a
e!ic5cia e a e!etividade da prestao dos servios pblicos#
$ estabelecimento de limites de gastos leva os 7rgos e8ecutores da pol*tica
governamental a racionalizarem suas despesas, minimizando custos, atrav4s da
reduo de .uantitativos !*sicos ou !inanceiros, negociando preos mais atrativos,
en!im, toda uma re!ormulao da viso na consecuo do gasto#
;nto, das dota0es consignadas na lei orament5ria, muitas so previstas
por !ora de vincula0es impostas pela pr7pria Constituio Federal, .ue elege
prioridades nos gastos pblicos e imp0e ao administrador a obrigao de !azer
incluir no oramento anual no apenas itens de despesas e sim percentuais m*nimos
de aplicao para .ue os direitos !undamentais do cidado se:am garantidos#
As despesas pblicas compreendem todos os valores monet5rios
desembolsados, ou .ue devam ser desembolsados por uma organizao pblica,
devendo ser empregados para o custeio de di!erentes setores da administrao e
para os investimentos#
Com muita propriedade Eino >artins da Milva
+
en!oca .ue
constituem despesa todos os desembolsos e!etuados pelo ;stado no
atendimento dos servios e encargos assumidos no interesse geral
da comunidade, nos termos da Constituio, das leis, ou em
decorrncia de contratos ou outros instrumentos#
O5, receitas pblicas so a.uelas constitu*das pelos !lu8os monet5rios
arrecadados pelos v5rios agentes e !ormam os recursos !inanceiros utilizados para o
!inanciamento das despesas pblicas#
Cara Neilio Xohama
&

5
MAE2A, Eino >artins da# C!n)a#l*a*e G!;erna"en)al: (" en8!<(e a*"n3)ra);!# 'ed# Mo
Caulo? ;ditora Atlas, 1KKL, p# 11+#
&
V###W entende%se, genericamente, por receitas pblicas todo e .ual.uer
recolhimento !eito aos co!res pblicos, .ue se:a e!etivado atrav4s de
numer5rios ou outros bens representativos de valores V###W oriundos de
alguma !inalidade espec*!ica, cu:a arrecadao lhe pertena ou caso
!igure como deposit5rio dos valores .ue lhe pertencem#
Yuando !alamos em sade e educao, reportamo%nos sempre a uma
.uesto Federal, onde imagina%se .ue to somente o Ioverno Federal 4 o ente
respons5vel pela gesto de verbas e implantao de pol*ticas pblicas .ue garantam
ao cidado o direito e8presso sade e uma educao digna de um pa*s
desenvolvido#
A Constituio Federal de 1988 imp0e como dever do ;stado garantir e
promover o acesso universal e igualit5rio s a0es e servios de sade#
Analisando esta a!irmao 4 interessante transcrever as palavras de Iomes
Canotilho e 2ital >oreira, citados por Oos4 A!onso da Milva
'
?
V###W o direito sade, como os demais direitos sociais, comportam
duas vertentes? uma de natureza negativa, .ue consiste no direito a
e8igir do ;stado -ou de terceiros/ .ue se abstenha de .ual.uer acto
.ue pre:udi.ue a sadeB outra, de natureza positiva, .ue signi!ica o
direito s medidas e presta0es estaduais visando a preveno das
doenas e o tratamento delas#
$ art# 198 da Constituio Federal estabelece .ue as a0es e os servios
pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierar.uizada e constituem um
sistema nico de sade#
A ;menda Constitucional nZ 1KQ98 estabeleceu .ue a lei de!inir5 os crit4rios
de trans!erncia de recursos para o sistema nico de sade e a0es de assistncia
social da 6nio para os ;stados, o (istrito Federal e os >unic*pios, e dos ;stados
para os >unic*pios, observada a respectiva contrapartida de recursos#
6
X$NA>A, Neilio# C!n)a#l*a*e =!;erna"en)al: )e!ra e 5r)7a# 9ed# Mo Caulo? ;ditora Atlas,
1KK<, p# 81
7
MAE2A, Oos4 A!onso# C(r3! *e Dre)! C!n3))(7!nal P!3);!# Mo Caulo? >alheiros# 19#[ ed#
1KKK, p# <11#
'
$ mesmo ocorre em relao educao, .ue tem estabelecido na
Constituio um percentual m*nimo de aplicao da receita de impostos e das
trans!erncias da unio reduzidas os repasses aos munic*pios#
Mobre o tema Iustavo de @esende @aposo
8
ensina
A Constituio Federal de 1988 enuncia o direito educao como
um direito social no artigo &=B especi!ica a competncia legislativa nos
artigos 11, \\A2 e 1L, A\B dedica toda uma parte do t*tulo da $rdem
Mocial para responsabilizar o ;stado e a !am*lia, tratar do acesso e da
.ualidade, organizar o sistema educacional, vincular o !inanciamento e
distribuir encargos e competncias para os entes da !ederao# Al4m
do regramento minucioso, a grande inovao do modelo constitucional
de 1988 em relao ao direito educao decorre de seu car5ter
democr5tico, especialmente pela preocupao em prever
instrumentos voltados para sua e!etividade#
Ainda e8aminando o tema Celina Mouza
9
a!irma
Yuando a Constituio de 1988 !oi promulgada, um dos principais
ob:etivos dos constituintes, no .ue se re!ere ao sistema !iscal, !oi
conceder ampla liberdade aos entes !ederativos na determinao
sobre onde e como aplicar seus recursos# A nica restrio para as
es!eras subnacionais era o percentual de 1+, da receita .ue deveria
ser aplicado em educao# 9o entanto, a partir de meados dos anos
9K, emendas constitucionais !oram aprovadas, vinculando parte dos
recursos trans!eridos a aloca0es espec*!icas, em particular para os
programas de sade e educao !undamental, assim como !oram
introduzidas limita0es ao poder das es!eras subnacionais de decidir
sobre a aplicao dos recursos#
A Constituio !oi e8tremamente cautelosa com o direito educaoB por isso
determinou .ue pelo menos 1+, da receita proveniente de impostos deveria ser
destinada manuteno e desenvolvimento do ensino#
A ;menda Constitucional n# 1LQ9&, criou o Fundo de >anuteno e
(esenvolvimento do ;nsino Fundamental -F69(;F/ e 2alorizao dos Cro!issionais
da ;ducao# (estina%se ao ensino !undamental, sendo .ue os recursos so
distribu*dos aos munic*pios de !orma proporcional ao nmero de alunos nas
respectivas redes de ensino !undamental#
8
@AC$M$, Iustavo de @esende# A e*(7a49! na C!n3))(49! 6e*eral *e /->> # Ous 9avigandi,
)eresina, ano 9, n# &L1, 1K abr# 1KK+# (ispon*vel em? Phttp?QQ:us1#uol#com#brQdoutrinaQte8to#aspR
idS&+'LT# Acesso em? 11 set# 1KK9#
9
M$6JA, Celina# G!;ern!3 l!7a3 e =e3)9! *e 5!l?)7a3 3!7a3 (n;er3a3# @evista Mo Caulo em
Cerspectiva# vol#18 no#1 Mo Caulo# AbrilQOunho# 1KKL#
8
;sse Fundo representou um importante avano no estabelecimento
constitucional de prioridades orament5rias# Migni!icou .ue do total solicitado aos
;stados e aos >unic*pios, pelo menos &K, deveria ser destinado ao ensino
!undamental, ob:etivando sua universalizao e remunerao condigna do
magist4rio#
9
0 CONSIDERA@ES 6INAIS
;8postas as id4ias sobre o tema, cabe agora, de modo ob:etivo, concluir o
presente estudo, !icando clara a id4ia de .ue 4 poss*vel controlar o oramento
pblico, garantindo populao um m*nimo de investimentos na 5rea da sade e
educao, como aconteceu com a adoo dos limites m*nimos impostos pela
Constituio Federal#
Mabemos .ue os ltimos tempos no tem sido dos mais !5ceis para os
brasileiros, .ue vem en!rentado crises econDmicas, preos em alta e rendas em
.ueda e, por isso, a maior parte da populao teve .ue Fapertar o cintoG para
e.uilibrar seu oramento#
Ainda .ue em n*veis di!erentes, os governos tamb4m convivem com situa0es
semelhantes, pois, .uando as receitas !icam abai8o do previsto, o :eito 4 diminuir
tamb4m as despesas, sem, contudo, es.uecer dos limites m*nimos de aplicao dos
recursos impostos pela Constituio#
Assim, ao estabelecer constitucionalmente estes percentuais m*nimos de
aplicao dos recursos nas 5reas de sade e educao, .uis o legislador garantir os
direitos sociais dispostos na Carta >agna#
1K
A RE6ERBNCIAS BIBLIOGR6ICAS
X$NA>A, Neilio# C!n)a#l*a*e =!;erna"en)al? teoria e pr5tica# 9ed# Mo Caulo?
;ditora Atlas, 1KK<#
3AE;;A@$, Aliomar# U"a n)r!*(49! C 7Dn7a *a3 8nan4a3# 1Led# rev# atual# @io
de Oaneiro? Forense, 199&#
CAMCA);EEA, @oberto 3ocaccio et al# C!n)a#l*a*e P$#l7a? uma abordagem da
Administrao Financeira Cblica# &[ ed# rev# e ampl#, Mo Caulo? Atlas, 1999#
MAE2A, Eino >artins da# C!n)a#l*a*e G!;erna"en)al? um en!o.ue administrativo#
'ed# Mo Caulo? ;ditora Atlas, 1KKL#
3AM)$M, Celso @ibeiro# C(r3! *e Dre)! 6nan7er! e *e Dre)! Tr#()r!# 1ed#
Mo Caulo? Maraiva, 1991#
>A9NA9A, (anilo Antonio# De35e3a P$#l7a na Le *e Re35!n3a#l*a*e 637al#
Ous 9avigandi, )eresina, ano 9, n# +L1, <1 dez# 1KKL# (ispon*vel em?
Phttp?QQ:us1#uol#com#brQdoutrinaQte8to#aspRidS&1LLT# Acesso em 11 de setembro de
1KK'#
C@6J, Fl5vio da# Le *e Re35!n3a#l*a*e 637al C!"en)a*a? lei complementar
n# 1K1, de KL de maio de 1KKK# 1# ed# Mo Caulo? Atlas, 1KK1#
>6@A(, ;nio >artins# O 8nan7a"en)! *a 3a$*e e *a e*(7a49! na 8!r"a 8:a*a
5ela C!n3))(49! 6e*eral # Ous 9avigandi, )eresina, ano 1K, n# 1K'L, 1K :un# 1KK&#
(ispon*vel em? Phttp?QQ:us1#uol#com#brQdoutrinaQte8to#aspRidS8L8<T# Acesso em? K'
out# 1KK9#
@AC$M$, Iustavo de @esende# A e*(7a49! na C!n3))(49! 6e*eral *e /->> #
Ous 9avigandi, )eresina, ano 9, n# &L1, 1K abr# 1KK+# (ispon*vel em?
Phttp?QQ:us1#uol#com#brQdoutrinaQte8to#aspRidS&+'LT# Acesso em? 11 set# 1KK9#
M$6JA, Celina# G!;ern!3 l!7a3 e =e3)9! *e 5!l?)7a3 3!7a3 (n;er3a3#
@evista Mo Caulo em Cerspectiva# vol#18 no#1 Mo Caulo# AbrilQOunho# 1KKL#
11