CONTINUIDADES, RUPTURAS Y CONJETURAS SOBRE ESTADO,

SOCIEDAD Y ADMINISTRACIN PBLICA EN AMRICA LATINA. HACIA

LA CONSTRUCCIN DE UN NUEVO PROCESO LATINOAMERICANO DE
DESARROLLO Y RECONSTRUCCIN DE LA COMUNIDAD?



Guillermo F. F. Schweinheim














Objetivos de aprendizaje:
Ofrecer un ordenamiento conceptual para comprender los usos
actuales de las nociones sobre Estado y Sociedad.
Conocer las diferentes aproximaciones tericas y conceptuales a la
evolucin de la Relacin Estado y Sociedad en los ltimos treinta aos a
nivel global y en Amrica Latina
Analizar la evolucin institucional y organizacional de la
Administracin Pblica Latinoamericana desde la dcada del 80 hasta el
presente.
Caracterizar los Paradigmas de Administracin y Gestin Pblica
dominantes desde los aos 90 y su vigencia actual
Presentar las concepciones actuales en materia de Desarrollo y sus
vinculaciones con las actuales tendencias en la Relacin Estado y
Sociedad y en las Administraciones Pblicas.











CONTINUIDADES, RUPTURAS Y CONJETURAS SOBRE ESTADO,
SOCIEDAD Y ADMINISTRACIN PBLICA EN AMRICA LATINA. HACIA
LA CONSTRUCCIN DE UN NUEVO PROCESO LATINOAMERICANO DE
DESARROLLO Y RECONSTRUCCIN DE LA COMUNIDAD?
Introduccin
La ltima dcada latinoamericana se ha caracterizado por un notorio cambio de
tendencias en materia poltica, econmica y social. El ciclo regresivo iniciado a
mitad de los aos 70 ha sido reemplazado a partir de principios del 2000 por
nuevos procesos de crecimiento econmico, reduccin de la pobreza, aumento
del empleo, mejora de indicadores educativos y de salud, gobiernos que
implementan polticas pblicas con mayor autonoma en materia econmica,
social, cultural e internacional y una nueva revalorizacin del Estado en los
procesos de cambio. Algunos datos de CEPAL resultan ilustradores. A partir de
2003 y hasta 2008, el Producto Bruto Interno de Amrica Latina ha crecido un
122%. En particular, el producto bruto interno argentino ha crecido en el mismo
perodo un 155%. En la Argentina, la industria manufacturera creci entre 2002
y 2008 un 23,63% y en Amrica Latina un 28,40% en el mismo perodo. Las
exportaciones han aumentado en Amrica Latina un 49,3% entre 2000 y 2008.
La pobreza ha descendido en Amrica Latina de 44% en el 2002 al 33% en el
2008. Y la indigencia ha descendido en el mismo perodo del 19.4% al 12,9%
en el mismo perodo. De modo concomitante, el desempleo ha descendido en
Amrica Latina del 10,4% al 8,3% en el perodo 2000-2009. Y en Argentina el
desempleo ha descendido del 15,1% en 2000 al 8,8% en 2009. La desigualdad
se ha modificado menos. Por ejemplo, tambin segn CEPAL, Argentina ha
mejorado su ndice de Gini de 0.531 en 2004 a 0.519 en 2006. Y Brasil, de
0.612 en 2004 a 0.594 en 2008.
Este importante cambio de tendencias coincide al mismo tiempo con una
significativa renovacin del pensamiento en las ciencias sociales. En el campo
de la ciencia poltica, desde principios de los aos 90, estamos asistiendo a la
consolidacin de la revalorizacin del Estado como objeto de anlisis. En el
campo de la sociologa, la etnografa y la antropologa, contamos con
importantes contribuciones que han dado cuenta de los efectos de
desestructuracin social provocados por el advenimiento de la sociedad
posindustrial, la globalizacin capitalista y el neoliberalismo, y que al mismo
tiempo introdujeron una perspectiva de la nueva estructuracin de clases, de
movimientos sociales y de viejas y nuevas comunidades. En el campo de la
administracin pblica, asistimos a la reaparicin de estudios que vinculan la
administracin y las polticas estatales y su relacin con los procesos de
desarrollo.
Estas nuevas tendencias tericas se han manifestado conjuntamente con la
crisis del neoliberalismo en Amrica Latina, hacia principios del 2000, y luego
en el capitalismo central, desde 2008 hasta el presente. Tambin aparecen al
mismo tiempo que se verifica una declinacin relativa del paradigma neoclsico
en teora econmica. Es tambin en esta dcada donde se producen fuertes
crticas a los lmites del paradigma pluralista en la ciencia poltica y de las
teoras del rational choice y de los enfoques de reformas de sistemas, de
gerencia pblica y de gobernanza en el campo de la administracin pblica.
Por lo tanto, pareciera necesario en esta circunstancia de la evolucin de la
sociedad latinoamericana y de la evolucin de la teora poltica, social y
administrativa, realizar una recapitulacin conceptual sobre un conjunto de
nociones bsicas para el estudio del Estado y la Administracin Pblica. Dicha
recapitulacin, debiera atender a un mismo tiempo las nuevas realidades
polticas, econmicas, sociales y estatal administrativas latinoamericanas y las
recientes conceptualizaciones en la materia. Por otra parte, parece una buena
ocasin para retomar lo utilizable del pensamiento clsico, en un doble sentido.
Por un lado, a las teoras sociales clsicas, pero tambin a los aportes de las
teoras del desarrollo y de la dependencia latinoamericanas que entre los aos
50 y 70 significaron una importantsima contribucin de nuestro continente al
pensamiento universal.
Nos preguntaremos aqu por el significado actual de algunos conceptos
fundamentales. Cmo debemos conceptualizar hoy al Estado como
institucin poltica, luego de dcadas de desvalorizacin del concepto en
trminos tericos y prcticos y cmo deberamos enfocar el anlisis del Estado
hoy en Amrica Latina? Cul es hoy el conjunto de caractersticas de la
Sociedad, luego de tres dcadas de desestructuracin social provocados por
el advenimiento de la sociedad posindustrial, la globalizacin capitalista y el
neoliberalismo y cmo se caracteriza hoy la relacin Estado-Sociedad, en
particular en Amrica Latina? Cules son hoy las caractersticas de la
Administracin Pblica en Amrica Latina y qu transformaciones se han
venido produciendo en la ltima dcada? Qu evolucin han tenido los
paradigmas de Administracin y Gestin Pblica y qu evoluciones
parecen estar producindose en nuestro continente? Dado el nuevo contexto
latinoamericano, qu debiramos entender hoy por Desarrollo, frente a
nuevos procesos, polticas y discursos que resignifican la relacin entre el
crecimiento econmico y la inclusin social?
Nos es intencin de esta contribucin realizar una exposicin completa y
detallada sobre la evolucin del pensamiento terico sobre estas cuestiones.
Tiene la intencin de sealar tendencias en el pensamiento poltico,
econmico, sociolgico y administrativo que puedan mejor contribuir a una
comprensin sobre actuales tendencias en materia de administracin y gestin
estatal en Amrica Latina.
1. El regreso del Estado
Existe un renovado consenso en el campo de la ciencia poltica acerca de la
revalorizacin del concepto de Estado en los ltimos 25 aos
1
. Cmo es
sabido, la declinacin del uso de la categora Estado en la teora poltica y la
desvalorizacin del papel del Estado en el campo de la teora econmica
respondi a razones de distinta ndole.
Por un lado, en el campo de la ciencia poltica fue decisiva la influencia del
enfoque de sistemas y del enfoque estructural funcionalista de los aos 50 y 60
y el predominio de la nocin de sistema poltico como subsistema del sistema
social (Almond y Powell, 1972). Asimismo, la aparicin de las teoras pluralistas
dio lugar a un enfoque donde el juego poltico de actores y grupos sociales y
polticos para influir en la toma de decisiones de las distintas agencias
gubernamentales reemplazaba cualquier perspectiva que supusiera la
consideracin de la existencia de una primaca o una autonoma del Estado o

1
Para un ejemplo reciente, ver Jefatura de Gabinete de Ministros (2007)
de las instituciones estatales en la construccin del orden colectivo o de la
sociedad (Dahl, 1985). Esta hegemona de la ciencia poltica norteamericana
en los aos 50 y 60, determin un desplazamiento del anlisis poltico desde el
foco tradicionalmente puesto por la ciencia poltica europea en el concepto de
Estado hacia los estudios (comparados) sobre el funcionamiento del sistema
poltico o hacia los estudios sobre la construccin pluralista de la decisin
pblica.
Por otro lado, no fue menos importante la crtica econmica neoclsica al
keynesianismo y al estado de bienestar del capitalismo avanzado. En este
caso, el rol del Estado y de la economa del sector pblico, sufri
tempranamente embates desde los aos 30, en pleno surgimiento del
intervencionismo estatal (Friedman, 1962). Pero, no sera hasta la segunda
mitad de los aos 70 en que las reformas econmicas del capitalismo
avanzado orientadas a desmontar parcialmente el estado keynesiano y
liberalizar con mayor o menor grado de intensidad los distintos mercados, en
que dichas crticas al estado de bienestar se hicieron efectivas en la prctica
(Ezcurra, 2008).
En Amrica Latina, durante los aos 50 y hasta los primeros aos 70, las
teoras del desarrollo (especialmente por influjo de Ral Prebisch y la CEPAL) y
las teoras de la dependencia, por el contrario, utilizaron el concepto de Estado
como una dimensin fundamental de su dispositivo analtico, tanto para
explicar los procesos de desarrollo y dependencia, como para proponer
alternativas de polticas de salida del subdesarrollo (Cardoso, 1970). Pero, de
igual modo que en el caso del capitalismo avanzado, las crticas neoclsicas
(incluida su derivado el anlisis del rational choice) primero y la doctrina
neoliberal despus sometieron a una fuertsima crtica al rol del Estado en los
procesos econmicos latinoamericanos. Y atribuyeron a los desequilibrios
provocados por las polticas estatales de promocin del crecimiento econmico
y a los desequilibrios fiscales del sector pblico, la causa del subdesarrollo
latinoamericano, entendindolas como polticas populistas (Dornbusch y
Edwards, 1990).
Es bien sabido que, de todos modos, el concepto de Estado se mantuvo
vigente especialmente desde las perspectivas neomarxistas y tambin en
autores fundamentales de la ciencia poltica latinoamericana. Y fue justamente
desde estos enfoques, en que (paradjicamente) en plena vigencia del
pensamiento pluralista en ciencia poltica o neoclsico en economa o de las
teoras del rational choice es que reaparece el concepto de Estado en el
campo de la teora poltica y social (Sckocpol, 1989).
En esta seccin, argumentar tres cuestiones. En primer lugar, que la nocin
de Estado ha reaparecido de modo predominante recuperando el concepto de
estado en Max Weber. En segundo lugar, que dicha revalorizacin
neoweberiana del Estado reaparece conjuntamente con la revalorizacin del
concepto de desarrollo. Y, finalmente, que la revalorizacin del Estado se
vincula fuertemente a una concepcin ms amplia sobre la democracia que la
ofrecida por la teora pluralista.
1.1. El Estado como concepto: hacia la revalorizacin de Max Weber
ODonnell (2010: 76) sostuvo en su ltima obra que debiera entenderse por
Estado a:
una asociacin con base territorial, compuesta de conjuntos de instituciones y de relaciones
sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese
estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto
delimita. Esas instituciones reclaman el monopolio en la autorizacin legtima del uso de la
coercin fsica y normalmente tienen, como ltimo recurso para efectivizar las decisiones que
toman, supremaca en el control de los medios de esa coercin sobre la poblacin y el territori o
que el estado delimita.
Naturalmente, podr observarse, como el mismo ODonnell reconoce, la
influencia de Weber (1974) en esta definicin.
Ahora bien, para lo que aqu importa, la teora de ODonnell sobre el Estado,
supone distinguir que el Estado implica a un mismo tiempo un conjunto de
relaciones de dominacin, un conjunto de burocracias, un sistema legal, un
foco de identidad colectiva (un nosotros, pueblo, comunidad nacional o nacin)
y un filtro de proteccin de territorio, mercado y poblacin que lo integra.
Por supuesto, estas dimensiones suponen situaciones variables en los distintos
casos empricos. Es decir, existen grados de estatalidad (ODonnell, 2002). Y
por tanto, para el actual contexto latinoamericano, el anlisis debiera
orientarse a investigar y a actuar sobre distintas cuestiones. Por ejemplo. En
qu medida los distintos estados latinoamericanos logran penetrar y controlar
efectivamente sus territorios y poblaciones frente a otros poderes fcticos
(otros estados, corporaciones capitalistas, oligarquas locales, delito
organizado)? En qu medida el sistema legal de los distintos estados
latinoamericanos es eficaz frente a dichos poderes fcticos, por un lado, y en
qu medida, el sistema legal protege y promueve eficazmente los derechos
civiles, polticos, sociales, culturales y ambientales de la ciudadana o de los
distintos grupos o sectores populares frente a las demandas ciudadanas y
populares por mayor justicia, igualdad y libertad? En qu medida el modo en
que estn organizadas las burocracias o las administraciones pblicas
latinoamericanas permite que el Estado logre alcanzar estos objetivos, luego de
las reformas o desestructuraciones de los administraciones pblicas de los
aos 80 y 90? En qu medida los Estados latinoamericanos logran generar
identidades nacionales y populares donde sus poblaciones se reconocen en un
destino comn y en un bien comn o mnimo de bienestar promovido por el
estado? En qu medida los Estados latinoamericanos logran ser un filtro
eficaz de proteccin a sus territorios, poblacin y mercados (de produccin, de
consumo, laborales) internos frente a los efectos desestructurantes de la
globalizacin capitalista y por tanto estn en condiciones de promover procesos
relativamente autnomos de desarrollo?
1.2. Neoweberianismo y desarrollo
Otra de las tendencias notorias de este regreso del Estado ha sido vincular
las nociones weberianas de Estado y burocracia con los procesos de
desarrollo. Una extensa literatura a partir de Evans (1996) ha demostrado la
ntima relacin existente entre la presencia de una burocracia que se acerque
al tipo normal weberiano, de naturaleza autnoma, pero que al mismo tiempo
est enraizada, con los procesos de industrializacin tardos tardos como en
Japn, Corea y Taiwn (Hikkino y Amdsen, 1995; Schneider, 1999). Una
burocracia enraizada es aquella capaz de mantener normalmente y de modo
eficaz relaciones con las corporaciones pblicas y privadas para poder orientar
los procesos de acumulacin capitalista, industrializacin, crecimiento del
empleo en industrias de alto valor agregado y orientadas al mercado
internacional, adems de promover un progresivo (a lo largo de unas dos o tres
dcadas) consumo interno de bienes y servicios de alto valor agregado.
Este enfoque no solo ha brindado convincentes explicaciones sobre los
procesos de desarrollo industrial en el Sudeste asitico y sus diferencias con
otras experiencias de desarrollo como la India o Brasil. Ha tenido importantes
consecuencias en investigaciones empricas y en recomendaciones de
reformas institucionales que promuevan la implantacin de servicios sociales
de carrera. Sikkink (1993) ha ofrecido convincentes demostraciones sobre las
diferencias significativas en los procesos de desarrollo comparados de
Argentina y Brasil, a partir del menor grado de implantacin de una burocracia
weberiana en el caso argentino con respecto al brasilero. El Banco Mundial
(1997) revirtiendo sus anteriores recomendaciones, fundadas en la
contractualizacin del personal del sector pblico como mejor incentivo al
desempeo, comenz a reconocer la importancia de contar con una burocracia
de mrito como dimensin significativa de los procesos de desarrollo. Bresser
Pereira (1997) ha adoptado algunos componentes de la teora de la burocracia
enraizada especialmente a partir de sus escritos neodesarrollistas de la ltima
dcada.
Ahora bien, este enfoque terico neoweberiano y neodesarrollista sobre las
relaciones entre Estado y Desarrollo, nos seala importantes desafos
analticos y prcticos. Algunos de ellos son los siguientes. Puede
considerarse efectivamente al grado de implantacin de una burocracia de
mrito enraizada como una variable decisiva en la explicacin de los diversos
grados de desarrollo en los distintos pases latinoamericanos? Dadas las
dificultades para la implantacin de burocracias meritocrticas en Amrica
Latina a lo largo de su historia e incluso en la ltima dcada en la cual se ha
vuelto a poner el tema en agenda pblica nacional e internacional
2
, qu
estrategias debieran impulsarse para romper la inercia de estas dificultades
dada la actual y favorable coyuntura poltica y econmica continental? Adems,

2
Para ello ver, CLAD (2003)
cmo debiera articularse a un mismo tiempo la configuracin de una
burocracia de mrito con la reconstruccin de polticas y estrategias nacionales
de desarrollo, dada la prdida de memorias y capacidades institucionales para
el desarrollo derivadas de las consecuencias de las reformas estatales y de
mercado de los aos 80 y 90 que (quizs salvo en el caso brasileo)
desarticularon los dispositivos pblicos con capacidad de intervencin estatal
en la construccin del desarrollo?
1.3. Estado, democracia y ciudadana
Una paradoja no poco importante del neoweberianismo desarrollista es que ha
llamado la atencin sobre Estados desarrollistas con burocracia de mrito
enraizada en contextos de escaso grado de democratizacin. Sin embargo, y
como veremos cuando analicemos las nuevas conceptualizaciones sobre el
desarrollo, existe una importante relacin entre desarrollo, libertad y
democracia. Como seala Sen (1998)
Otra modalidad que apuesta por la va dura para el desarrollo considera la supresin de los
derechos humanos y otros sacrificios relativos a la democracia y los derechos civiles y
polticos como necesarios en las etapas tempranas del desarrollo. Existe la creencia general,
reiterada hasta la saciedad, de que ciertos estudios empricos a nivel internacional
demuestran que los derechos civiles y polticos obstaculizan el crecimiento econmico
hemos de estudiar detenidamente los procesos causales que intervienen en el crecimiento y el
desarrollo econmico. La poltica y las condiciones particulares que contribuyeron al xito de
las economas de Asia oriental incluan una competencia sin restricciones, la participacin en
los mercados internacionales, altos ndices de alfabetizacin y educacin, una reforma agraria
efectiva, y la incentivacin de inversiones, exportaciones y la industrializacin. Ningn elemento
nos induce a pensar que estas polticas sociales sean inconsistentes con una democracia
autntica, o que puedan llevarse a cabo exclusivamente en regmenes autoritarios como los de
Corea del Sur, Singapur o China.
En la concepcin de Sen, la intervencin del Estado en la promocin de
capacidades en los individuos, a travs de polticas sociales, educativas y de
salud que alienten el desarrollo humano, es un componente fundamental de los
procesos de desarrollo, Y, justamente, es la vigencia de la democracia la que
permite la plena vigencia de los derechos humanos.
Y, aqu es donde se vincula fuertemente la teora del Estado, la democracia y el
desarrollo de la ciudadana. Como seala ODonnell (2010: 282), desde la
perspectiva histrica universal sobre el Estado en su ltima obra:
La legalidad de los estados modernos sanciona y respalda de manera universalista relaciones
iguales en varios derechos civiles; adems, los estados al menos parcialmente democratizados
sancionan y respaldan los derechos y libertades universalistas implicados por un rgimen
democrtico. Esto crea reas de igualdad disponibles para ser invocadas y eventualmente
movilizadas contra las desigualdades existentes; este es un gran logro, particularmente si se lo
contrasta con situaciones pasadas (y algunas actuales), donde esas asignaciones estn
ausentes.
Existe, por lo tanto, una fuerte relacin entre la evolucin histrica del Estado
(como institucin poltica originada en los pases capitalistas centrales y luego
desplegada a nivel mundial) con la progresiva implantacin de la democracia
cmo rgimen poltico y la progresiva expansin de los derechos humanos,
tanto civiles, como polticos y sociales.
Esta constatacin nos seala un conjunto significativo de interrogantes para
Amrica Latina. En qu medida los estados latinoamericanos y sus grados de
estatalidad estn relacionados con una mayor o menor democratizacin de sus
regmenes polticos? Cul es la relacin entre el grado de democratizacin y
la efectiva vigencia de derechos civiles, polticos y sociales para los pueblos
latinoamericanos, en particular para los sectores ms desfavorecidos? En qu
medida las polticas pblicas estn relacionadas con una mayor vigencia de los
derechos ciudadanos o estn basados en derechos? En qu medida, las
formas institucionales y organizacionales de las administraciones pblicas de
Amrica Latina afectan un retraso o expansin de los derechos ciudadanos?
2. La Sociedad Post a nivel global y en Amrica Latina
El regreso del Estado en el campo de la ciencia poltica y la economa, aparece
como un interesantsimo esfuerzo en estos dos campos disciplinarios por lo
que podramos denominar un regreso al proyecto de la modernidad. El Estado
reaparece como institucin ntimamente asociada a realidades y valores de la
sociedad moderna: la democracia, la ciudadana ampliada, los derechos civiles,
polticos y sociales, el crecimiento econmico, el desarrollo, el bienestar.
Paradjicamente, no es este el modo en que la sociologa viene dando cuenta
de las transformaciones de los ltimos cuarenta aos. La modernizacin
poltica, econmica y social, la industrializacin y la urbanizacin, el rol del
Estado en dicho proceso y sus efectos, contradictorios, pero finalmente
favorables en trminos de libertad y justicia han dejado de estar en el centro
de los paradigmas sociolgicos.
Este proyecto de la modernidad estuvo claramente en el centro de la teora
sociolgica desde Comte y Marx, desde Weber y Durkheim, hasta Parsons y
Adorno, y en las teoras latinoamericanas del desarrollo y la dependencia. Sin
embargo, la sociologa desde fines de los aos 60 parece haber perdido este
rumbo. Luego de la crisis de la Gran Teora de Parsons o de sus contrincantes
de la Escuela de Franfurt, las microsociologas constructivistas derivadas del
interaccionismo simblico, la sociologa de los movimientos sociales, las
nuevas sociologas sobre la comunidad y la actual produccin sociolgica de
autores como Bauman o Sennet estn dando cuenta fundamentalmente de los
efectos desestructurantes en trminos sociales y culturales de las
transformaciones productivas, tecnolgicas y financieras del capitalismo, de la
globalizacin, de la cada del socialismo real y de la tercera ola de
democratizacin.
A pesar de ciertos esfuerzos por reconstruir la teora sociolgica (Bourdieu,
Luhman, Habermas, Giddens), esta ha derivado en un conjunto de discursos
sobre lo que podramos denominar la Sociedad Post: sociedad postindustrial,
sociedad posmoderna, modernidad reflexiva, sociedad de la informacin,
sociedad del riesgo, modernidad lquida, sociedad postsocial.
Como seala Lamo de Espinosa (2001: 45-46)
Con ello se quiere dar a entender que estamos, ms all de las sociedades modernas, ante un
cambio nuevo e imprevisto que supone una segunda modernizacin, una modernizacin de la
modernidad y, por lo tanto, una modernizacin reflexiva (Beck). Las sociedades actuales se
des-tradicionalizan como lo hicieron las tradicionales, pero no de tradiciones tradicionales, y
valga la redundancia, sino de tradiciones modernas, las propias de la sociedad industrial y no
las de sociedades agrarias. El cambio social afecta a lo ya cambiado y es, por ello, un cambio
del cambio mismo. Y as, sabemos que instituciones esenciales que han sido la arquitectura de
la sociedad moderna clsica estn sufriendo cambios drsticos. La familia nuclear, que
conformaba la vida privada y constitua la inmensa mayora de los hogares, que salta en
aicos; el trabajo (y la fbrica), que vinculaba al ciudadano con la colectividad y le otorgaba
sensacin de identidad a largo plazo en una carrera profesional o laboral, destruido en
biografas singularizadas; el Estado-Nacin, que se desarticula hacia abajo (en procesos de
devolution), hacia arriba (en entes polticos transnacionales) y hacia adentro (en sociedades
multiculturales); el orden internacional, que deja de ser un orden hobbesiano de Estados
soberanos que se entienden en pie de igualdad (Schmitter) y en el que aparecen todo tipo de
nuevos actores (instituciones multilaterales, empresas multinacionales, ONG, terrorismo
internacional, etc.). En resumen, buena parte del entramado institucional de la sociedad
moderna est sufriendo cambios brutales que la sociologa contempornea trata de captar,
frecuentemente saltando desde modelos dicotmicos clsicos (tradicional/moderno) a modelos
tricotmicos: de lo tradicional a la primera modernidad, una modernidad incompleta, en
transicin y todava atrapada por las tradiciones tradicionales. Y desde esta primera
modernidad incompleta a la actual segunda modernidad... As, se rompe el marco de referencia
de las sociedades nacionales, que haba sido el objeto privilegiado de la sociologa: hacia
arriba, en civilizaciones o sistema-mundo; pero tambin hacia abajo en culturas, estilos de vida
y actores. De hecho, las tendencias extremas de esa dinmica terica son ya bien evidentes.
De una parte, un marco mundial sin sujetos: el mundo como pura red. Y, de otra, sujetos sin
marco: actores racionales, el individuo desencarnado, abstracto. En todo caso, se problematiza
lo que se daba por presupuesto: una teora lineal de la modernizacin No hay espacios en
blanco en los mapas, no hay fronteras y no hay tierras vrgenes; las que quedan son ms bien
parques naturales artificialmente conservados dentro de una ciudad global. Occidente tena un
ncleo central y una frontera externa mvil; hoy tiene multitud de centros y no hay frontera, no
hay un dentro y un fuera, ni en trminos sociales (nada queda fuera de la civilizacin
occidental-mundial, y lo que parece estar fuera no est fuera sino dentro, pero marginado) ni en
trminos naturales (la naturaleza no es un elemento externo al orden social, sino medio
ambiente interno). Ni siquiera se sabe con precisin dnde cae la periferia. El viejo tercer
mundo est ya dentro del primero (en los barrios de las reas metropolitanas, en las aldeas de
inmigracin) y el primero ha saltado sobre el tercero (en las grandes urbes).
En este marco, las clases sociales, las asociaciones de la sociedad industrial y
los partidos polticos, en el centro del anlisis de las sociologas centrales y
latinoamericanas hasta fines de los aos 60 pasan a centrarse en los nuevos
movimientos sociales.
Una categora clave () es la de nuevos movimientos sociales. La preocupacin
fundamental radica en diferenciar los movimientos sociales post 68 de los anteriores, y es as
como surgen las teoras de los nuevos movimientos sociales. () Este nfasis en la figura del
nuevo movimiento lo relacionan con transformaciones fundamentales de las sociedades
industriales, siendo sus casos de estudio los movimientos pacifistas, ecologistas, feministas,
etc., que emergen con relativa fuerza en la Europa de los aos 60 y 70. Mientras los viejos
movimientos sociales eran organizaciones institucionalizadas centradas casi exclusivamente en
los movimientos de la clase obrera, los nuevos movimientos, por oposicin, poseen
organizaciones ms laxas y permeables. Esto lo relacionan estrechamente con la
diferenciacin entre un viejo y un nuevo paradigma poltico. Los contenidos del viejo paradigma
se relacionan con el crecimiento econmico y la distribucin, la seguridad militar y social, y el
control social; y los del nuevo, con el mantenimiento de la paz, el entorno, los derechos
humanos y las formas no alienadas de trabajo. Dentro del viejo paradigma, los valores se
orientan hacia la libertad, la seguridad en el consumo privado y el progreso material; y dentro
del nuevo paradigma, hacia la autonoma personal y la identidad en oposicin al control
centralizado. Por ltimo, en lo relativo a los modos de actuar, segn el viejo paradigma se daba
una organizacin interna formalizada con asociaciones representativas a gran escala y una
intermediacin pluralista en lo externo, unida a un corporativismo de intereses basado en la
regla de la mayora, juntamente con la competencia entre partidos polticos; en cambio, segn
el nuevo paradigma, los movimientos sociales se caracterizan en lo interno por la informalidad,
la espontaneidad y el bajo grado de diferenciacin horizontal y vertical, y en lo externo, por una
poltica de protesta basada en exigencias formuladas en trminos predominantemente
negativos (Galafassi, 2011: 11-12)
Esta mirada de la sociedad post en las sociedades centrales ha tenido su
reflejo en una multiplicacin de micro sociologas, sociologas de nuevos
movimientos sociales, tnicos y culturales, nuevas etnografas y antropologas
urbanas y de la cultura en Amrica Latina. Estos enfoques privilegian la
investigacin sobre la reestructuracin de grupos, clases y movimientos
sociales latinoamericanos y a la investigacin sobre procesos locales y
territoriales. Y, no solo son crticos de las reformas neoliberales sucedidas a
partir de los 80, sino que incorporan tambin una mirada crtica a los modelos
estado cntricos y nacionales propios de las teoras del desarrollo y de la
dependencia. Por ejemplo, seala Martins (2009: 28)
Este movimiento terico y crtico est invitado a explicar convincentemente los motivos y
contextos en los que se producen nuevas formas identitarias plurales que ya no se refieren
directamente a situaciones de clases (econmicas) o nacionales, ni a luchas sindicales y
partidarias tradicionales. La teora crtica est siendo estimulada a superar la tirana del
progreso tcnico moderno para penetrar en las memorias de los actores y de las agencias,
para redescubrir las tramas marginalizadas del imaginario sociohistrico occidental. En esta
bsqueda arqueolgica, que deshace el mito de la racionalizacin progresiva y el
universalismo abstracto del Iluminismo, reaparecen las races simblicas de identidades
perdidas, de experiencias condenadas por la modernidad. En fin, se revalora el carcter
multiplicador y universal de las experiencias singulares y localizadas, abriendo espacio en la
vida social a la diferenciacin creciente de identidades y, por consiguiente, de luchas ampliadas
por el reconocimiento y la participacin. Hay una serie de hechos producidos en el mbito de la
familia, vecinos, enamorados, amigos, asociados, comunidades, barrios, ciudades y regiones,
que explican la complejidad de lo cotidiano en este contexto de nuevas exigencias de
reconocimiento social, afectivo y moral, y que adquieren forma en los lmites de la nueva matriz
transnacional reterritorializada a partir de los diversos lugares y experiencias de refundacin de
lo sociohistrico (). Hechos semejantes estn en el origen de las presiones a favor de los
nuevos derechos de ciudadana como es el caso de las movilizaciones indgenas, de negros,
mujeres e inmigrantes, como tambin de conflictos y de discusin del sistema legal que dejan
ver las luchas por la dignidad humana, amparadas en esta lgica comunitarista y cosmopolita.
Por cierto, que an reconociendo la importancia de estas perspectivas, existen
enfoques sobre esta pluralidad de actores y movimientos sociales que sealan
la necesidad de vincular esta realidad con una perspectiva de clases. Por
ejemplo, Vilas (1996: 114) seala:
Los movimientos sociales de amplia convocatoria popular que protagonizaron la dinmica
social y poltica latinoamericana en las dcadas recientes son una forma de expresin de esas
complejas relaciones en un escenario vertiginosamente cambiante que, adems de forzar a la
reconfiguracin de lo popular, degrada las condiciones de vida de sectores muy amplios de la
poblacin ms vulnerable. Lo que usualmente se presenta como activacin de la sociedad
civil es ante todo la activacin de su componente popular los habitantes del mundo del
empobrecimiento, la opresin y la explotacin- mucho ms que la de los protagonistas del
mundo del poder y la riqueza
En efecto, la mayora de los casos estudiados en la literatura especializada se refiere a ese
ambiente de clases populares, empobrecidas y polticamente dominadas, incluyendo formas
violentas de accin colectiva: movimientos campesinos y obreros, guerrillas, protestas contra
regmenes militares, contra la polticas econmica y el endeudamiento externo, comunidades
cristianas de base, movimientos barriales, movilizaciones contra la violacin de derechos
humanos incluyendo desaparicin de personas por causas polticas, movimientos de mujeres,
defensa del medio ambiente, movimientos tnicos, etc. () Temas que no tienen un referente
socioeconmico preciso gnero, preferencias sexuales, ecologa, derechos humanos- resultan
de todos modos referidos a un escenario de opresin institucional que los emparenta con la
dimensin de opresin propia de la pobreza masiva y los aproxima a, y eventualmente articula
con, los movimientos sociales que emergen de las mltiples manifestaciones de esta
En todo caso, estamos en Latinoamrica frente a una sociedad que despus
de treinta y cinco aos de desestructuracin derivada de la ruptura de los
procesos de modernizacin y desarrollo, de los ajustes de su economa
capitalista dependiente y de hegemona ideolgica neoliberal, aparece como
una sociedad, no solo empobrecida y con alta desigualdad sino tambin,
reconfigurada en su dinmica de organizacin social. Los sectores sociales
ms modernos y vinculados a la economa global an sosteniendo formas
organizativas empresariales o sindicales y formas de representacin partidaria
crecientemente dbiles coexisten con un conjunto heterogneo pero al mismo
tiempo plural y de un enorme dinamismo y activacin que reconfigura viejas y
nuevas identidades de todo tipo, y que da lugar a nuevas formas de
participacin social y poltica y de relacin (a veces colaborativa, pero
generalmente desconfiada y conflictiva) con el Estado y sus administraciones
pblicas.
Todo ello nos remite a un conjunto de interrogantes sobre las complejas
relaciones de la actual sociedad latinoamericana con sus Estados y
Administraciones Pblicas. Entre ellas. Cul ha sido el papel cumplido por los
estados y administraciones pblicas latinoamericanas en la configuracin de
esta nueva sociedad? No solo desestructurando las relaciones sociales
nacional populares y desarrollistas configuradas en los procesos de
modernizacin desde 1930 hasta 1980, sino tambin contribuyendo a
configurar los nuevos movimientos sociales y las nuevas relaciones sociales.
En qu medida las polticas pblicas no solo respondieron sino incluso
utilizaron como dispositivo de implementacin de polticas a los nuevos grupos
e identidades y nuevos movimientos sociales o comunidades locales y
territoriales durante los aos 90? Existe hoy una nueva lgica de relacin
entre los estados y las administraciones pblicas y los nuevos grupos,
movimientos o identidades sociales o existen continuidades desde principios
del 2000?
3. La Relacin Estado-Sociedad en Amrica Latina: entre el
neoliberalismo, el neodesarrollismo y el neocomunitarismo
La teora social y poltica han demostrado ampliamente la ntima relacin
existente entre la estructura social y el tipo de Estado, a partir de
conceptualizar la Relacin Estado Sociedad. Tanto en Hegel y Marx como en
Weber y en las teoras norteamericanas del sistema poltico, ha sido
claramente establecida la ntima vinculacin entre el Estado Liberal y la
sociedad civil burguesa y el capitalismo industrial, entre el Estado Social
Benefactor y el capitalismo imperialista y fordista entre 1880 y 1970. Para el
caso latinoamericano, tambin ha sido caracterizada la relacin entre el Estado
Oligrquico y el modelo econmico y social exportador de materias primas
entre 1880 y 1930 y el Estado Nacional Popular, Desarrollista y Burocrtico
Autoritario, en el modelo econmico y social de sustitucin de importaciones
entre 1930 y 1980 (Graciarena, 1984).
Del mismo modo, la teora social y poltica ha podido dar cuenta de la
reconfiguracin de las relaciones Estado y Sociedad en el proceso de
desconstruccin parcial del Estado Benefactor de los pases capitalistas
centrales (Offe, 2007). Y, tambin, se ha caracterizado de modo significativo el
papel del Estado en las reformas neoliberales en Amrica Latina entre 1980 y
1990 (Haggard y Kaufman, 1995). Estos dos ltimos procesos sucedidos en las
sociedades capitalistas avanzadas y en las sociedades latinoamericanas han
sealado claramente lo que a simple vista pareciera una paradoja. Y esta es la
siguiente. Para el pensamiento neoclsico en lo econmico y neoliberal en la
doctrina de polticas pblicas, era necesario reducir el tamao del Estado y
desarticular la intervencin del Estado en la sociedad y en la economa tal
como haba sucedido entre 1930 y 1980. Sin embargo, ese proceso de
reduccin del tamao y la matriz de intervencin, requiri de un estado con
fuerte capacidad de intervencin para configurar la nueva matriz social y
econmica que fuera consistente con el proceso de liberalizacin de mercados
y globalizacin capitalista sucedida a partir de los 80. En consecuencia, el
perodo de hegemona del pensamiento neoliberal y las fuerzas econmicas
que configuraron el capitalismo global, requirieron de la intervencin del Estado
con tanta o ms capacidad de penetracin que en otros momentos
significativos de esta histrica relacin entre Estado y Sociedad Capitalista
iniciada en el siglo XV. Es decir, se confirm una vez ms una de las ms
firmes constataciones de la teora social y poltica modernas, como es la
estrecha asociacin entre el tipo de Estado, el tipo de sociedad y sus
relaciones de mutua determinacin.
Sin embargo, y dado lo reciente del proceso histrico, la teora social y poltica
todava requiere establecer ms claramente el tipo de relacin Estado-
Sociedad acontecida en Amrica Latina entre 1990 y 2000, por un lado, y
desde principios del 2000 hasta el momento. Las caracterizaciones an son
poco claras. Mientras que para algunas perspectivas esta relacin ha cambiado
de modo significativo desde principios del 2000, para otros siguen
presentndose continuidades en la relacin Estado-Sociedad. Por lo tanto, las
notas que siguen a continuacin, deben ser entendidas como un ejemplo del
tipo de bsqueda interpretativa en que se encuentra en estos momentos la
teora poltica y social, y sus afirmaciones deben ser comprendidas a ttulo de
hiptesis provisorias.
En esta seccin argumentar dos cuestiones. En primer lugar, como el estado
neoliberal dependiente latinoamericano construy la relacin Estado-Sociedad
a travs de procesos de privatizacin, delegacin, descentralizacin y
transferencia de responsabilidades a actores locales y sociales, configurando la
matriz social latinoamericana de desestructuracin y reconfiguracin de actores
y movimientos sociales que se ha caracterizado anteriormente. En segundo
lugar, argumentar que a partir del 2000 nos encontramos frente a un Estado
en tensin entre una reconfiguracin neodesarrollista, por un lado, y
neocomunitarista, por el otro, en sus modos de relacin con la Sociedad, cuya
definitiva construccin todava est lejos de poder ser vislumbrada.
3.1. Privatizacin, delegacin, descentralizacin y publicizacin en los 90 y la
configuracin de la Sociedad Post en Amrica Latina.
En los aos 90, la tendencia de la relacin Estado-Sociedad en Amrica Latina
se caracteriz por un Estado que contribuy a configurar un nuevo tipo de
acumulacin capitalista articulada en torno a sectores financieros y productivos
del capital integrados al capitalismo globalizado y a procesos de privatizacin
de sectores productivos, de servicios y de seguridad social que formaban parte
del sector pblico. Adems, el Estado deleg en niveles locales o sociales la
ejecucin de distintos tipos de servicios sociales en particular salud, educacin
y polticas sociales. Estos procesos de reconfiguracin de las relaciones
Estado-Sociedad fueron parte de la denominada Reforma del Estado desde
los 80 hasta el 2000. Segn Oszlak (2001: 14):
Pueden distinguirse, en tal sentido, instrumentos que fundamentan acciones orientadas a
diferentes objetivos:
Hacia dentro de la propiedad estatal:
Descentralizacin: transferencia de responsabilidad a niveles de gobierno subnacionales
Desconcentracin: transferencia de responsabilidad de niveles centrales de gobierno a
agencias gubernamentales ms autnomas
Delegacin: transferencia de competencias regulatorias a niveles subnacionales
Corporatizacin: transferencia de servicios no rentados de actividades centrales a
empresas pblicas sujetas a reglas de mercado
Regionalizacin: creacin de nuevas instancias administrativas o polticas favorecedoras
de una mayor descentralizacin
Desburocratizacin: eliminacin de normativas internas de carcter administrativo.
Hacia fuera de la propiedad estatal
Publicizacin: transferencia de responsabilidad hacia organizaciones pblicas no
estatales
Tercerizacin: contrataciones a empresas proveedoras de servicios especializados
Privatizacin: transferencia de propiedad a empresas privadas
Desregulacin: eliminacin o disminucin de la carga normativa al sector privado
Autonomizacin: participacin en juntas o directorios de empresas o agencias pblicas
de representantes de empresas privadas, profesionales expertos o usuarios de servicios
Algunas de estas acciones han sido englobadas, en la experiencia inglesa, bajo el trmino
paraguas de devolucin, que incluye todo tipo de transferencia de responsabilidades del
estado hacia sus instancias descentralizadas y jurisdicciones subnacionales.
Para lo que aqu interesa, estos procesos de reconfiguracin del Estado en
relacin con la Sociedad, determinaron en Amrica Latina la consolidacin de
un patrn de acumulacin, donde empresas multinacionales y nacionales
concentraron activos fsicos en el rea de la produccin y los servicios pblicos,
con cuasi rentas monoplicas u oligoplicas, reduciendo significativamente el
nivel de empleo formal (y por tanto, la tasa de sindicalizacin) y activos
financieros y de la seguridad, de alta valorizacin financiera. Las
consecuencias en trminos de prdidas de empleo, aumento de la pobreza y la
indigencia, aumento de la desigualdad y exclusin social son ampliamente
conocidos.
Al mismo tiempo, estos procesos de reconfiguracin del Estado, a partir de
polticas de descentralizacin a nivel subnacional de servicios educativos y de
salud y de transferencia a la sociedad civil de responsabilidades en materia
social, inauguran las polticas de focalizacin hacia entes subnacionales y
organizaciones de la sociedad civil de recursos y medios para hacer frente a
las nuevas situaciones de pobreza y exclusin o para promover procesos de
desarrollo local o economa social.
Y, aqu aparece un nuevo modo de (re)produccin de la Sociedad. La
desconstruccin del Estado interventor keynesiano se encuentra en el origen
del surgimiento de la nueva sociedad fragmentada de actores locales y
movimientos sociales. Pero, justamente, apela a ellos a la hora de
implementar la poltica social. Tal como seala de Marinis (2005: 22-23)
Por un lado, desde arriba, las iniciativas de este Estado adelgazado apelan a las
comunidades como objeto de gobierno, estimulan el prudencialismo (), convocan al activismo
y la participacin, llaman a la asuncin de crecientes responsabilidades, pero lo hacen
abandonando un lenguaje social, y se dirigen directamente a las comunidades como
modalidades predominantes de agregacin de sujetos. Mientras se desembarazan
vertiginosamente de un punto de vista social, las nuevas tecnologas de gobierno neoliberales
tienden a gobernar a travs de la comunidad, a travs de la instrumentalizacin de lealtades
personales y de activas responsabilidades (). Incluso en las actividades ms supuestamente
sociales que todava siguen realizndose, como los llamados programas de combate a la
pobreza, mientras que se llama a romper con una apata que supuestamente haba generado
la providencialidad supuestamente dadivosa del keynesianismo, tambin se apela a las
capacidades autorreguladoras de los individuos y las comunidades: la participacin de los
mismos gobernados se inscribe con maysculas en estos programas.
Pero hay adems otra dimensin en esta operatoria de reactivacin de la comunidad, y es
justamente la que procede desde abajo. Son individuos, son agrupamientos, son familias, son
tribus (), que construyen sus identidades y organizan sus opciones vitales manifestando un
renovado nfasis sobre los contextos micro-morales de la experiencia, en desmedro de los
ahora cada vez ms percibidos como distantes, abstractos y vacos conceptos de ciudadana
social, o de pertenencia nacional, o de clase. El juego, entonces, es doble: el Estado apela a
las comunidades, se dirige a ellas y de algn modo promueve su constitucin y su participacin
en tareas de gobierno, y, por el otro lado, las comunidades se (auto)activan, para conformar
sus perfiles identitarios, recrearlos a travs de diversidad de prcticas y articular sus demandas
a autoridades de diverso tipo.
Este tipo de relacin Estado-Sociedad se mantienen de modo significativo
hasta el presente en muchos pases latinoamericanos como Mxico,
Centroamrica y el Caribe, Colombia, Per y Paraguay. Los veinte aos de
gobiernos de la Concertacin en Chile, a pesar de importantes avances en
materia de disminucin de la pobreza, ni siquiera intentaron transformar la
matriz de acumulacin de ncleo capitalista de su economa, y continuaron
estructuralmente con las polticas sociales focalizadas territorial y
comunalmente. Por el contrario, se asisten a cambios significativos, de distinto
tipo, en otros pases como Brasil, Argentina, Venezuela, Ecuador y Bolivia.
Uruguay, menos impactado anteriormente por las lgicas de la privatizacin, no
ha escapado a similares tendencias en materia de polticas sociales o
territoriales focalizadas, pero intenta retomar su tradicin en materia de
ciudadana social.
Estas reconfiguraciones en la relacin Estado y Sociedad en las dcadas
neoliberales de 1980 hasta principios del 2000, nos provocan distintas
preguntas. En qu medida la relacin Estado-Sociedad constituida en los
aos 80 y 90 en Amrica Latina contina hasta el presente en trminos de
tramas sociales vinculadas a lgicas de acumulacin capitalista sostenidas por
la (des)regulacin estatal y vinculadas a la globalizacin, por un lado, y lgicas
de vinculacin del Estado con actores, territorios y movimientos sociales a
travs de programas pblicos no estatales que apelan y utilizan como
instrumentos de poltica social o promocional a tales actores, contribuyendo
tambin a su reproduccin, por otro?. En qu medida, muchos de los
movimientos sociales que, articulados con partidos polticos ms o menos
nuevos, a partir del 2000 promovieron cambios en las tendencias ideolgicas,
polticas pblicas, marcos constitucionales y legales (como en Brasil, Argentina,
Venezuela, Bolivia y Ecuador), encuentran su explicacin, paradjicamente, en
las lgicas de las polticas sociales o territoriales focalizadas de los aos 90?
Pueden revertirse los proceso de desregulacin, privatizacin y la apelacin a
lo comunitario pblico no estatal como consecuencia del regreso del Estado?
O, como contracara, puede retomarse el proceso de ampliacin de una
ciudadana poltica, civil y social que como parte del proceso de modernizacin
se verific desde 1930 a 1980? O bien, junto a una relativa expansin de la
ciudadana social en concomitancia con un nuevo proceso de desarrollo,
sobrevivirn lgicas locales y comunitarias particularistas de distinta
naturaleza?
3.2. Tensiones en la Relacin Estado Sociedad en Amrica Latina desde el
2000: entre la sobrevivencia de lo neoliberal y las tendencias neodesarrollistas
y neocomunitaristas

La matriz de relacin Estado-Sociedad derivada de las reformas neoliberales
sigue signando a la mayora de los pases latinoamericanos. Y, por lo tanto, la
esencia de la matriz de acumulacin capitalista sigue en gran medida vigente
en la mayora de ellos. La enorme desigualdad social que tiene el continente es
la contracara de esta matriz de acumulacin. Si bien durante la presente
dcada, las polticas sociales, de salud y educativas han comenzado a verificar
resultados ms significativos en trminos de pobreza y mejora de capacidades,
las causas profundas de la desigualdad persisten. Al mismo tiempo, no debe
dejar de ser sealado que una parte muy significativa del descenso de la
pobreza debe ser atribuido a que los estados nacionales cuentan desde
principios del 2000 con mayores recursos fiscales como consecuencia de una
enorme demanda internacional de alimentos, minerales e hidrocarburos.
Recursos fiscales que se han canalizado en gran medida a la poltica social o
de expansin de la infraestructura. No es menos cierto, tambin, que este
aumento de los recursos fiscales es el que ha permitido la inauguracin de una
dcada de polticas sociales neouniversales de transferencias de ingresos
condicionados a la poblacin sin empleo formal, que han revertido en parte la
pura lgica de focalizacin en pases como Brasil, Argentina, Uruguay, Chile y
Per, entre otros.

Sin embargo, en aquellos pases donde la matriz neoliberal se ha mantenido,
se manifiestan profundas tensiones. El estudiantado universitario en Chile y
Colombia se ha movilizado por cambios en el sistema de financiamiento de la
educacin superior. Comunidades indgenas se han movilizado en Colombia,
Per, Mxico, Panam, Guatemala en contra de proyectos mineros a gran
escala. Idnticas situaciones se repiten en relacin al uso de la tierra por parte
de comunidades rurales y la presencia de proyectos extractivos o de
infraestructura a gran escala. La movilizacin de las comunidades como
consecuencia de las polticas de seguridad en contra del narcotrfico o la
guerrilla se repiten en Mxico, en Colombia y en Per. Todo ello sin dejar de
sealar la enorme insatisfaccin con los gobiernos democrticos de distinto
signo (ms o menos a la izquierda o la derecha) que al mantener la matriz de
relacin Estado-Sociedad se manifiestan en indicadores como
Latinobarmetro.

Otros pases, como Ecuador y Bolivia, han intentado una sntesis entre polticas
neodesarrollistas de expansin de la infraestructura pblica, de transportes y
de produccin de energa a partir de un Estado ms activo que pueda
aprovechar el ciclo fiscal favorable derivado del incremento de los precios de
los productos primarios y la configuracin de un entramado poltico, legal y
constitucional (fuertemente en el caso boliviano) de reconocimiento de la
institucionalidad comunal y territorial indgena. Sin embargo, esto no ha dejado
de provocar tensiones entre el centro modernizante constituido por el Estado
(que adems en el caso ecuatoriano incluye un fuerte componente de
modernizacin tecnocrtica) con las comunidades tnicas y territoriales y los
movimientos sociales que han formado parte de los partidos o alianzas polticas
que los han sustentado electoralmente, por cuestiones vinculadas al uso de la
tierra o de proyectos de infraestructura o la minera. En cualquier condicin,
estas experiencias institucionales pluriculturales y plurinacionales, que se
combinan con la consagracin de derechos de ciudadana ampliada (civil,
poltica y social) propias del constitucionalismo occidental avanzado y un
Estado que ha incrementado fuertemente sus capacidades, son quizs la mejor
expresin de originalidad de procesos polticos, sociales y econmicos que
mejor caracterizan la complejidad de las experiencias latinoamericanas
contemporneas. En ambos casos, el Estado apela a lo nacional en trminos
neodesarrollistas y a la comunidad indgena, en trminos neocomunitarios.
El caso venezolano representa en s mismo un caso escasamente comparable.
El aprovechamiento de la renta petrolera por parte del Estado y la
renacionalizacin de empresas han parecido tener cierto xito en materia de
polticas de expansin de la educacin y los centros locales de salud para la
enorme poblacin excluida en Venezuela entre 1980 y el 2000. Pero, no parece
haber tenido capacidad para mantener y expandir los servicios pblicos y la
infraestructura, como tampoco la estructura productiva agroalimentaria o
industrial y de empleo. En cualquier condicin, la vinculacin del Estado con los
actores populares de base territorial a partir de las polticas sociales aparece
como el factor de legitimacin popular del rgimen poltico. Pero, an caben
dudas, sobre el tipo de estructura social que finalmente arrojar la experiencia.

Brasil y Argentina, histricamente los dos pases de mayor desarrollo
econmico social de Sudamrica, parecieran haber retomado sendas
orientadas por polticas neodesarrollistas. Polticas orientadas por principios de
estmulo al crecimiento del producto, a produccin y exportacin de
manufacturas, al crecimiento del empleo, del empleo registrado y del empleo
industrial han caracterizado a ambos pases. Polticas de estmulo al consumo
interno y polticas sociales neouniversales ordenadas por criterios de
transferencias monetarias para reducir de modo significativo el hambre, la
indigencia y la pobreza han permitido una mayor participacin de los sectores
sociales ms desfavorecidos en su participacin en el ingreso nacional y el
aumento de las clases medias, en particular en Brasil. Polticas de estmulo a la
inversin pblica y privada en infraestructura han permitido recuperar una parte
del atraso en la materia. Y nuevas estrategias de desendeudamiento de los
sectores pblicos y el notorio crecimiento de la recaudacin fiscal, constituyen
tambin algunas de las notas ms distintivas de un nuevo patrn de polticas
pblicas. Ciertamente el Brasil ha estado ms orientado a un tipo de poltica
monetaria, de precios y cambiaria y de mantenimiento del supervit fiscal de
modo muy prudencial, heterodoxa con respecto a criterios estrictamente
neodesarrollistas, y que no le ha evitado la apreciacin de su tipo de cambio y
que ha presentado difciles tendencias hacia la primarizacin de su produccin,
a pesar del gran impulso a la industrializacin. Argentina, que ha sido uno de
los pases latinoamericanos de mayor crecimiento econmico, industrial, del
empleo registrado, del PBI per cpita, del consumo y de mejor desempeo en
trminos de desigualdad, ha perdido en los ltimos aos sus equilibrios
monetarios, cambiarios y fiscales. La Argentina ha tomado una tendencia hacia
la renacionalizacin estatal de servicios pblicos o sistemas jubilatorios.
Mientras que el Brasil no ha dado marcha atrs con respecto a los procesos de
privatizacin, ha mantenido sus esquemas de regulacin de servicios pblicos
privatizados y ha sido ms capaz de seguir promoviendo el desarrollo de su
burguesa empresarial por medio de sus tradicionales instrumentos crediticios
estatales para la inversin privada. En ambos pases, la poltica social ha
combinado polticas de enorme impacto en trminos de transferencias de
ingresos mnimos ciudadanos (en un sentido de reconocimiento de ciudadana
social garantizada por el Estado) con polticas focalizadas hacia sectores,
comunidades o territorios con importante participacin de comunidades de
base o movimientos sociales, que tambin se encuentran en la base de
legitimacin de su rgimen poltico. Ello no ha evitado tensiones con los
movimientos sociales por cuestiones vinculadas al uso de la tierra, el medio
ambiente o la megaminera.

En esta situacin diversa que existe en Amrica Latina, es posible igualmente
encontrar algunas tendencias comunes. El ciclo inaugurado a partir de 2002,
muestra algunas originalidades con respecto a las polticas desarrollistas
tradicionales. Por ejemplo, nuevas polticas de comercio internacional
orientadas por el mantenimiento del supervit comercial orientan los patrones
de estmulo al comercio exterior. Nuevas polticas financieras internacionales
orientadas por el mantenimiento del supervit de balance de pagos, nuevas
polticas de ingresos y gastos del sector pblico orientadas por el supervit
fiscal y nuevas polticas cambiarias orientadas por el sostenimiento de la
competitividad del tipo de cambio combinadas con polticas monetarias
prudenciales que permitan controlar la inflacin muestran estrategias
macroeconmicas claramente distintas a la de los aos 50 a 70. Polticas de
inversin pblica y privada fundadas en el ahorro interno han sido inauguradas
en la dcada. Polticas sociales de combate a la pobreza, la indigencia y la
exclusin, con carcter cuasi universal y apoyo a las demandas postergadas de
pueblos originarios, sectores sociales desfavorecidos y minoras discriminadas
constituyen una novedad propia de este perodo inaugurado en el 2000. Todo
ello en un contexto de estmulo al crecimiento econmico, el empleo, el
aumento del consumo interno, la inversin pblica y privada en infraestructura
social y productiva.

Ahora bien, el interrogante consiste en si ests tendencias estn o no
inaugurando un neodesarrollismo. No solo para aquellos pases que an
mantienen una fuerte matriz neoliberal en su relacin Estado-Sociedad, sino
para aquellos, que con distintas estrategias, han intentado transformar dicha
estructura. Para que ello sucediera, debiera alumbrar una nueva o segunda
generacin de polticas para el desarrollo entre 2010 y 2020 si se quiere
aprovechar el contexto global actual. Esta segunda generacin de polticas
debiera orientarse, por un lado, por el desenvolvimiento de sistemas nacionales
de innovacin para alumbrar una matriz productiva de mayor contenido
tecnolgico agregado, por nuevos modelos institucionales pblicos y privados
para la inversin en infraestructura pblica y productiva de alto contenido en
tecnologa, y por la consolidacin de empresas estatales, burguesas
empresariales, clase obrera organizada y nuevos actores de la economa social
asociados a dicha matriz productiva. Asimismo, se hacen necesarias acciones
sostenidas y profundas orientadas por el desarrollo humano intensivo, en
trminos de derechos sociales bsicos, en particular para los sectores ms
desfavorecidos, educacin universal de alta calidad, sistemas universales de
acceso a servicios de salud igualitarios y eficaces, universalizacin de la
seguridad social, polticas activas para garantizar el acceso a la vivienda,
reconfiguracin de los grandes conglomerados urbanos y acceso a servicios
pblicos igualitarios. Tambin, se hacen necesarios un mejoramiento del capital
institucional democrtico y de la confianza y del capital social en la sociedad
civil. Finalmente se requiere una redefinicin de las relaciones fiscales entre
niveles de gobierno y de estos con los agentes econmicos que, a un tiempo
que se intenten redistribuir recursos y responsabilidades de la accin pblica
para favorecer tanto el desarrollo nacional como el desarrollo local, permita una
revitalizacin de la participacin ciudadana y el ejercicio de la libertad, los
derechos republicanos y la virtud cvica. En otros trminos, se trata de un
contenido complejo de las polticas estatales y de las acciones institucionales
para el desarrollo que ser preciso adoptar e implementar, y que
inevitablemente supondrn conflictos y negociaciones entre actores sociales,
polticos y econmicos, para consolidar estrategias nacionales y continentales
de construccin del crecimiento, la igualdad y la ciudadana en Amrica Latina.

Este neodesarrollismo debiera implicar no solo una apelacin a proyectos
nacionales de desarrollo o de reconstruccin de la comunidad nacional. Las
races profundas de la mayor parte de Latinoamrica y la nueva sociedad
fragmentada de actores comunitarios y territoriales que se constituyeron en la
estructura social entre los 80 y los 90 requieren incluir tambin una lgica
neocomunitaria. No slo porque muchas polticas pblicas seguirn teniendo
durante un perodo prolongado carcter focalizado, sino tambin porque estos
actores han adquirido un nivel de organizacin, movilizacin y activacin que
constituyen parte estructural de la diversa sociedad latinoamericana.

Si estas conjeturas e interrogantes sobre el futuro, tienen alguna verosimilitud,
aparecen un conjunto de interrogantes sobre el modo en que se fueron
transformando las administraciones pblicas latinoamericanas de modo
concomitante con los cambios en la Relacin Estado-Sociedad. Algunos de
ellos. Cules fueron las transformaciones institucionales y organizacionales
de la Administracin Pblica latinoamericana que se sucedieron como
consecuencia de los procesos de reforma del Estado durante los 80 y los 90?
En qu medida estas transformaciones se siguen an manifestando? Cules
fueron los principales Paradigmas de Administracin y Gestin Pblica que
acompaaron estas transformaciones y en qu medida siguen vigentes? Si es
cierto que debemos esperar un aumento de las tensiones entre el
neoliberalismo, el neodesarrollismo y el neocomunitarismo en la construccin
del Estado y la Sociedad latinoamericana, Qu tipo de tendencias
institucionales y organizacionales son esperables en administraciones pblicas
y en los paradigmas de administracin y gestin pblica en el marco de dichas
tensiones?



4. La Administracin Pblica latinoamericana: entre la administracin
pblica gerencial, una nueva administracin para desarrollo y la
administracin con dimensin comunitaria
En esta seccin expondr tres argumentos. En primer lugar, tratar de
demostrar que las administraciones pblicas latinoamericanas muestran hoy
una dimensin institucional compleja resultante de una tensin entre las
tendencias hacia la transferencia de funciones estatales hacia agencias
autnomas, niveles subnacionales, empresas privadas y organizaciones
sociales pblicas no estatales, por un lado, y tendencias a la reestatizacin de
funciones y servicios, por otro. En segundo lugar, argumentar que sobreviven
los paradigmas de administracin y gestin pblica surgidos entre 1980 y el
2000, an cuando los mismos no logran dar cuenta de las transformaciones
institucionales, organizacionales y de polticas pblicas de la presente dcada.
Finalmente, analizar los tipos de modelos organizacionales que caracterizan a
las administraciones pblicas latinoamericana y discutir en qu medida estas
caractersticas organizacionales son un indicador de las tensiones entre lo
neoliberal, el neodesarrollismo y el neocomunitarismo que se presenta
actualmente en Amrica Latina.
4.1 Entre la institucionalidad estatal transferida y la reestatizacin
La administracin pblica latinoamericana muestra en la dcada del 2010 una
importante complejidad derivada de las tensiones entre las actuales tendencias
de los Estado Nacionales a reasumir funciones y polticas pblicas y la
institucionalidad pblica que se construy en los aos 90.
Cmo ya sealado las tendencias de los aos 90 respondan a un modelo
institucional (Bresser Pereira, 1997) que implicaba un mantenimiento de ciertas
funciones bsicas de conduccin ejecutiva general del estado, la legislacin y
la funcin judicial, la defensa y las relaciones exteriores, la formulacin
centralizada de polticas en los ministerios ejecutivos y las funciones de
desregulacin de mercados, en el sector pblico centralizado. Pero, que se
conjugaba, al mismo tiempo, con la privatizacin de la mayora de las
empresas productivas (y en muchos casos incluso las productoras de
hidrocarburos) y de servicios pblicos de todo tipo, incluido en diversos pases
la administracin de fondos de jubilacin y pensin. Esta tendencia poda incluir
la transformacin de empresas estatales en empresas corporativizadas con
cotizacin en bolsa (v.gr. Petrobrs), Ello se combinaba con la creacin de
entes de regulacin y control autnomos (de acuerdo a cada caso nacional,
con ms o menos captura por parte de las empresas privadas) y de
autonomizacin de los bancos centrales, con amplia capacidad para decidir en
materia cambiaria, monetaria y de superintendencia bancaria sobre un sector
financiero crecientemente transnacionalizado. Inclua, una importante tendencia
a transformar los servicios que se mantenan en el estado nacional (o incluso
los transferidos a niveles subnacionales) en agencias autnomas con contratos
de gestin con la administracin centralizada. Tambin implic la transferencia
de servicios educativos y de salud o similares a los niveles subnacionales
(estados federales) o locales (municipios). Asimismo, una parte muy
significativa de la implementacin de polticas sociales y de control social de
todo tipo se transfiri a los niveles subnacionales y de manera muy significativa
a organizaciones pblicas no estatales (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998), la
modalidad jurdica en que las reformas institucionales de los aos 80 y 90
hicieron uso de comunidades y movimientos sociales de la Sociedad Post en la
implementacin de polticas pblicas.
Sin embargo, en los ltimos aos y en diversos pases latinoamericanos han
reaparecido nuevas tendencias a la reestatizacin. Algunas de ellas han sido,
por ejemplo, limitaciones a la autonoma de los bancos centrales, la
renacionalizacin de fondos de pensin, la reestatizacin de empresas de
servicios y produccin, incluidas empresas petroleras, la creacin o recreacin
de empresas pblicas, la asuncin de funciones de regulacin y control de
servicios pblicos por parte de la administracin centralizada, la
renacionalizacin estatal de la capacidad transferida a niveles subnacionales
para la concesin de contratos mineros o hidrocarburferos, la disminucin de
autonoma de las agencias para la formulacin e implementacin de
programas.
Por cierto, estas tendencias varan de pas en pas, pero constituyen una nueva
realidad consistente con lo que hemos dado en llamar aqu el regreso del
estado y con implicancias de neodesarrollismo, y sus implicancias en materia
de configuracin institucional de las administraciones pblicas. Lo que es
necesario destacar aqu es que estas nuevas tendencias institucionales
provocan tensiones no solo con respecto a las corporaciones industriales o de
servicios o con respecto al capital financiero. Tambin, provocan tensiones con
respecto a los niveles subnacionales de gobierno, que en muchos casos
quisieran seguir contando con las capacidades transferidas. O con respecto a
las corporaciones empresariales o sindicales, organizaciones de la sociedad
civil, organizaciones pblicas no estatales, movimientos sociales o
comunidades, a los cuales se haba transferido anteriormente recursos y
capacidades de actuacin pblica.
4.2. La reforma de los sistemas administrativos, la gestin por resultados y la
gobernanza: crisis y continuidad de paradigmas y bsqueda de nuevos
modelos de administracin y gestin.
Las reformas de la administracin pblica de los aos 90 estuvieron signados
por un reemplazo del los paradigma de administracin para el desarrollo
vigente entre la dcada del 50 y los aos 80. El paradigma de administracin
para el desarrollo postulaba la necesidad de la diferenciacin estructural de los
Ministerios, la creacin de organismos descentralizados para la formulacin y
ejecucin de polticas sectoriales, la creacin de empresas productivas,
extractivas y de servicios para acelerar el proceso de crecimiento econmico e
industrializacin, la creacin de bancos de desarrollo, la adopcin de acciones
tendientes a la creacin de un servicio civil de carrera con fuertes capacidades
tcnicas, la utilizacin de tcnicas de organizacin y mtodos para la
normalizacin de estructuras organizativas y procedimientos administrativos y
la utilizacin de tcnicas de planeamiento, programacin y presupuestacin
3
.
En cambio, a partir de los aos 80, y una vez producidas las reformas
institucionales que transformaron el Estado y las administraciones pblicas, los
paradigmas administrativos ms importantes fueron el paradigma de sistemas,
el paradigma de gestin por resultados y el paradigma de la gobernanza.


3
Para un modelo paradigmtico del patrn administrativo y organizacional de las administraciones pblicas
centralizadas, descentralizadas y de empresas del Estado, as como de aspectos vinculados a las tcnicas de
planificacin y presupuesto aplicado a los pases latinoamericanos desde los 50, ver Naciones Unidas (1962).
4.2.1. El paradigma de sistemas
El paradigma de sistemas
4
estuvo especialmente orientado a realizar
importantes reformas en materia de administracin financiera y otros sistemas
conexos, para mejorar la asignacin de recursos escasos en un contexto de
fuerte ajuste fiscal como el de los aos 80 y 90. Para este enfoque, la gestin
pblica (en verdad de un estado ms pequeo, que deleg funciones y sin
empresas pblicas) puede ser entendida como un conjunto de sistemas
integrados. Cada uno de tales sistemas puede ser entendido como un conjunto
de procesos, actividades y tareas orientados a producir ciertos resultados y
garantizar funciones estatales bsicas. El correcto funcionamiento de los
sistemas depende de un adecuado diseo de los procesos de gestin. El
correcto funcionamiento de los gobiernos depende de una adecuada
interrelacin entre los sistemas. La implantacin e interrelacin entre los
distintos sistemas administrativos supone una secuencia tpica consistente en
la adopcin de las normas legales y reglamentarias, el diseo de los procesos
incluidos su soporte informtico, la fase de sensibilizacin y capacitacin de
autoridades, gerencia pblica y operadores de los sistemas, el ajuste,
mantenimiento y mejora de los mismos y finalmente el logro de los resultados
esperados.
Los diversos sistemas administrativos y de gestin, que bajo este enfoque, han
intentado ser implantados total o parcialmente para incrementar la capacidad
administrativa y en Amrica Latina en los ltimos treinta aos han sido: el
Sistema Nacional de Planificacin, el Sistema de Programacin Administrativa,
el Sistema de Organizacin Administrativa, el Sistema de Recursos Humanos,
el Sistema de Contrataciones, el Sistema de Inversin Pblica, el Sistema de
Presupuesto, el Sistema de Crdito Pblico, el Sistema de Tesorera, el
Sistema de Contabilidad, el Sistema de Patrimonio, el Sistema de
Capacitacin, el Sistema de tica Pblica, el Sistema de Evaluacin de Metas,
el Sistema de Control Interno, el Sistema de Control Externo.
Los intentos por implantar cada uno de estos sistemas en los estados
latinoamericanos han respondido a distintas olas tecnolgicas, a diversas

4
Aqu sigo especialmente a Schweinheim (2008)
circunstancias polticas y de situacin fiscal de cada estado, a los paradigmas
profesionales de los expertos intervinientes y a las recomendaciones de la
cooperacin multilateral.
Por ejemplo, el caso chileno muestra escasos avances en la reforma de los
sistemas de administracin financiera (presupuesto, contabilidad, tesorera) y
de control interno y externo de la hacienda pblica. Sin embargo, es
probablemente el caso ms notorio de avances en materia de sistema de
inversin pblica, sistema de evaluacin de metas programticas y del sistema
de compras y contrataciones. El modelo de banco de proyectos de inversin, la
implantacin de sistemas de evaluacin de desempeo y metas programticas
y el sistema de compras pblicas por convenio marco y por catlogo
electrnico constituyen claros procesos de modernizacin e implantacin de los
sistemas administrativos.
En el rea andina, desde mediados de los aos 80 tuvo un fuerte impulso los
sistemas nacionales de planificacin, para articularlos luego con los sistemas
de programacin operativa y formulacin presupuestaria. La denominada Ley
SAFCO en Bolivia es un claro ejemplo, de intento de integrar el sistema
nacional de planificacin, el sistema de programacin operativa, el sistema de
organizacin, el sistema de recursos humanos y los sistemas de administracin
financiera y control.
En el caso peruano, los intentos de aplicacin de un enfoque de sistemas se
remontan a fines de la dcada del 70, incluidos intentos de aplicacin no solo
de los sistemas anteriormente mencionados, sino tambin el sistema nacional
de abastecimiento. En este ltimo caso, no solo se intenta articularlo con el
sistema de contrataciones sino con sistemas de catalogacin, patrimonio,
almacenes, stocks, etc. Desde 2008, el gobierno peruano se encuentra en
pleno proceso de modernizacin de diversos sistemas: recursos humanos,
capacitacin, compras y contrataciones, planificacin y programacin operativa.
En el caso argentino, el mayor avance de las reformas se ha verificado en los
sistemas de administracin financiera (presupuesto, contabilidad, tesorera,
deuda pblica), los avances en el Sistema de Informacin Financiera Local
Unificado, el presupuesto plurianual, el presupuesto por resultados, el Sistema
de Informacin Financiera en Internet. Por el contrario, no ha habido
significativos avances en la implantacin del sistema de inversin pblica y de
contrataciones del Estado. En los ltimos aos, sin duda ha sido el sistema de
recursos humanos es el que ha tenido mayores impulsos a consonancia con la
mejora de las reglas de empleo pblico y convenciones colectivas de trabajo
para el sector pblico. Mientras que los sistemas de tica pblica implantados
hacia fines de los aos 90 y principios de la presente han experimentado
avances significativos aunque escasos resultados en materia de regulacin de
conflictos de intereses. Existe asimismo fuerte evidencia de los problemas que
ha verificado la implantacin de los sistemas de control interno y externo de la
gestin gubernamental.
Durante la presenta dcada, se ha asistido tambin a una fuerte influencia del
modelo de sistemas argentino (administracin financiera, presupuesto,
programacin y evaluacin de resultados, inversin pblica, recursos humanos)
en pases tales como Paraguay, Repblica Dominicana y Centroamrica
5
.
Idnticas influencias se estn verificando actualmente en el caso mexicano,
incluida la reforma a los sistemas de control interno y externo, con las reformas
a la Contralora.
En el caso brasileo, los avances ms significativos estuvieron dados por la
implantacin del nuevo sistema de tesorera (cuenta nica), con la implantacin
de sistemas de metas de para la planificacin y programacin operativa, y con
las reformas a los sistemas de presupuesto, contabilidad y control interno y
externo derivados de la Ley de Responsabilidad Fiscal.
A su vez, el rgimen constitucional unitario de la mayor parte de Amrica se
encuentra empeado desde fines de los 90 en que la implantacin de los
distintos sistemas administrativos de modo descentralizado en regiones,
gobernaciones, departamentos, provincias, municipios y comunas. El caso
brasileo es un caso especial de federalismo, donde las reformas de los
sistemas de administracin financiera y responsabilidad fiscal y de control
interno y externo, han obligado por leyes federales a tanto a la administracin
federal como a los estados y prefecturas.

5
Para una exposicin del modelo, ver Makn (2000)
El enfoque de sistemas sin duda logra dotar a las administraciones pblicas de
poderosos instrumentos para una asignacin eficaz, eficiente y econmica de
recursos reales y financieros. Sin embargo, poco seala acerca de la finalidad
de estos instrumentos en trminos de polticas pblicas
6
. Sin duda, constituy
(y constituye) un dispositivo de racionalizacin administrativa de enorme
capacidad para la administrar recursos escasos. Y particularmente lo fue
durante los ajustes capitalistas y fiscales desde principios de los 90 hasta
principios del 2000. Sin embargo, la falta de horizonte utpico de este tipo de
paradigma tiene un serio riesgo de prdida de sentido. Puede caer fcilmente
(y de hecho cae habitualmente) en formalismo, ritualismo, tecnocratismo y
fatiga en el uso de estos instrumentos.
4.2.2. La gestin por resultados
La gestin por resultados constituy el gran paradigma asociado a las reformas
del Estado de los aos 90
7
. El ncleo del paradigma est constituido por la idea
de que las administraciones pblicas modernas (suponiendo el cumplimiento
de las normas y procedimientos, pero reenfocndose ms all de ellas) deben
orientarse a resultados de valor para la ciudadana y la prestacin de servicios
eficaces, eficientes, econmicos (aunque tambin con equidad, sustentabilidad
y participacin ciudadana, de acuerdo al caso) que logren impacto en la
correccin de problemas pblicos. Supone la introduccin de nuevos criterios
financiamiento de la demanda y no de la oferta de bienes pblicos y la
orientacin al ciudadano-cliente. Para ello, promueve la construccin de cuasi
mercados y la agencializacin como instrumentos de mejora en la prestacin
de servicios y en la introduccin de polticas, programas, presupuestos y
control (institucional y social) por resultados. Implica la idea de la construccin
de un estamento de nuevos gerentes pblicos y su responsabilizacin por
resultados.
El men de instrumentos implementados en el marco del paradigma ha estado
constituido por ejemplo por la institucionalizacin de cuerpos de gerentes

6
Para una crtica en trminos de las reformas de administracin financiera en trminos de Estado, globalizacin
mercado y organizaciones no gubernamentales ver, Cortes de Trejo (2008)
7
El paradigma se ha denominado de modo distinto: nueva gerencia pblica, nueva gestin pblica, gestin por
resultados, gestin para resultados. De acuerdo al caso, ha tenido mayor o menor influencia del pensamiento
neoliberal. Para una sntesis, ver Barzelay (2001). Para el caso latinoamericano, ver Consejo Cientfico del CLAD
(1998). Para versiones recientes, ver Garca Lpez y Garca Moreno (2010).
pblicos, gerentes de programa o funciones ejecutivas, la aplicacin de la
planificacin estratgica a organizaciones, ciudades, territorios y sectores
econmicos, la utilizacin de las tcnicas de marco lgico de programas, la
evaluacin de proyectos de inversin, el presupuesto por resultados, la
aplicacin de la reingeniera de procesos y los sistemas de calidad en la
gestin pblica, la puesta en prctica de contratos programas de gestin, la
difusin de las cartas compromiso, la combinacin de la formulacin,
seguimiento y evaluacin de metas de resultados y la introduccin de la
auditora operacional y de desempeo. Tambin, algunas tcnicas especiales
para ciertas polticas sectoriales tales como las tcnicas de control de servicios
pblicos privatizados, la auditora de calidad de servicios de salud, las
tecnologas de evaluacin de la calidad educativa y de autoevaluacin y
evaluacin externa de Universidades y del Sistema Cientfico Tecnolgico.
Si bien muchas de las ideas de la gestin por resultados como la conformacin
de un estamento responsabilizado de gerentes pblicos y la orientacin al
cliente pblico, han perdido impulso, el resto de las ideas y sus tecnologas de
gestin asociadas conservan una enorme influencia en la mayor parte de
Amrica Latina. Es particularmente importante, la utilizacin de sistemas de
programacin, evaluacin y control por resultados en Chile, Colombia y Brasil.
La utilizacin de indicadores de gestin e impacto es de uso corriente en la
mayor parte de Amrica Latina y ha generado una importantsima cultura de
uso de indicadores en todas las administraciones pblicas. El enfoque en la
actualidad, contina siendo impulsado por los organismos multilaterales
(Garca Lpez y Garca Moreno, 2010).
De todos modos, con el paradigma de gestin por resultados no escapa a la
misma prdida de sentido que el enfoque de sistemas. Si bien los ministerios,
agencias y organismos formulan sus planes estratgicos, programas y
presupuestos utilizando indicadores de resultados, la pregunta es por la
finalidad ltima y coherencia de los mismos. Eficacia, eficiencia y economa
para qu proyecto, es la pregunta ms significativa. Asimismo, el abuso del
paradigma y sus tecnologas asociadas genera habitualmente superposicin de
instrumentos de gestin y control, ritualismo y formalismo, un exceso de
informacin de escasa significacin y fatiga de evaluacin.
4.2.3 El paradigma de la gobernanza
El paradigma de la gobernanza surge hacia fines de los 90 y principios del
2000. Y lo hace, como un intento de sealar que, dados los procesos de
globalizacin y delegacin, dados los procesos de reestructuracin capitalista y
reforma del estado, de y de introduccin de los paradigmas de gestin por
resultados, y frente a la aparicin de la Sociedad Post, las administraciones
pblicas deben ir hacia un nuevo enfoque. Segn Prats (2005:13)
La gobernanza se presenta, en definitiva, como el modo de gobernacin caractersticos de una
sociedad compleja, diversa, interdependiente y dinmica en lasque las Administraciones actan
con racionalidad limitada, el conocimientos se halla fragmentado entre diversos actores y la
realizacin de los intereses generales depende de la calidad de la interaccin entre las
Administraciones Pblicas, lo que podemos definir como gobierno multinivel, y de stas con las
organizaciones de la sociedad civil y del sector privado.
Supone la concepcin que mediante el dilogo, la comunicacin y la gestin no
solo gerencial sino tambin en red, las administraciones pblicas deben
garantizar la provisin de servicios a la ciudadana y el buen gobierno, a travs
de la asociacin con las empresas capitalistas y las organizaciones de la
sociedad civil, con los niveles supranacionales y subnacionales de gobierno.
Recomendaciones tales como las asociaciones pblico-privadas, la
construccin colaborativa del espacio pblico, la gestin en red, la participacin
de empresas y organizaciones no gubernamentales en la prestacin de
servicios, las polticas de dilogo y formacin de consensos, el e-government
para la prestacin de servicios y el uso de pginas web para la informacin al
ciudadano, el control social y la transparencia en las compras pblicas y la
gestin financiera, caracterizan el repertorio de tcnicas recomendadas.
ltimamente, estas ideas se han visto renovadas con la idea del gobierno
abierto (Caldern y Lorenzo, 2010).
Como podr observarse, la secuencia de los paradigmas dominantes en
materia de administracin y gestin pblica, culminando en el paradigma de la
gobernanza, acompaan la secuencia histrica. Reestructuracin capitalista,
reformas del estado orientadas a la liberalizacin de los mercados y el ajuste
fiscal, delegacin de funciones estatales, reformas de los sistemas
administrativos, introduccin de la gestin por resultados, surgimiento de la
sociedad post y tensiones entre nuevos actores, comunidades y movimientos
sociales, y finalmente intento de recuperacin de la legitimidad a travs de la
nocin de gobernanza para dar sentido a la necesaria colaboracin entre el
mercado, los nuevos actores sociales y el estado.
Nada de ello parece haber evitado ni las crisis y ni los cambios de rumbo
verificados en Amrica Latina desde principios del 2000. Ni tampoco, las crisis
a las que asisten las democracias capitalistas avanzadas desde 2008.
Tampoco estos paradigmas parecieran estar dando cuenta totalmente del
regreso del estado, ni del neodesarrollismo latinoamericano, ni de los
reclamos de los nuevos actores y movimientos sociales en trminos de
participacin y justicia. Sin embargo, adems de haber dejado una fuerte
impronta institucional en las administraciones pblicas, tambin han contribuido
a configurar sus tipologas organizacionales. Formas organizativas que
responden a la sobrevivencia de lo neoliberal y sus paradigmas de gestin
por un lado y, a la aparicin de lo local y neocomunitario como contracara del
mismo. Y, la pregunta, es si la aparicin de nuevas tendencias hacia del
desarrollo que deben conjugarse con la realidad del neocomunitarismo
latinoamericano encuentran hoy una configuracin organizacional en la
Administracin Pblica adecuada para el ejercicio del gobierno y para la
formulacin e implementacin de nuevas polticas pblicas.
4.3. De la adhocracia a una reconstruccin de las burocracias funcionales, las
organizaciones divisionales y las burocracias profesionales.
La consecuencia organizacional de intentar implantar instituciones a travs de
polticas o reformas administrativas o de gestin en los aos 90 a partir de las
recomendaciones de reforma de expertos y organismos multilaterales ha sido
la generalizacin de la adhocracia como forma organizativa
8
.
Esta generalizacin de la adhocracia como forma organizativa puede ser
explicada por causas de distinto peso. Por un lado, efectivamente la teora
(Mintzberg, 2005) ha sealado que la adhocracia constituye la forma

8
Aqu sigo especialmente a Schweinheim (2011-b)
organizativa propia de situaciones de un entorno fuertemente cambiante (en los
90: globalizacin, cambio tecnolgico productivo, reforma de los sistemas
econmicas, reformas del aparato estatal) que requieren unidades
responsables relativamente pequeas que puedan adaptarse a dicho entorno y
que puedan gestionar por proyectos de alto contenido de innovacin,
constituida generalmente por staff de expertos, asesores, etc. Por lo tanto, es
explicable su generalizacin en el contexto de las reformas de los aos 90.
Desde otro punto de vista, no es menos cierto que hubo una suerte de
deslumbramiento con la adhocracia como forma organizativa. El propio
Mintzberg, a principios de los aos 80 y siguiendo a Toffler (1975) y
observando adems las tendencias en materia de investigacin en diseo
organizacional, consideraba que la adhocracia iba a constituir la forma
organizativa propia del contexto de fines del siglo XX y principios del siglo XXI.
Finalmente, no es menos cierto que el paradigma de gerencia pblica o gestin
por resultados, por un lado, y las reformas de los sistemas de administracin
financiera, basadas en particular en el modelo de presupuesto por programas,
por otro, promovieron modelos organizacionales de adhocracia tales como la
organizacin por programas y proyectos, las unidades de gestin y resultados,
las estructurales matriciales o similares, en sus distintas variantes. Un papel
significativo lo tuvieron adems el financiamiento por programas y proyectos
impulsados por la cooperacin internacional o la banca multilateral (Martnez
Nogueira, 2002).
Este impacto de la forma organizacional de adhocracia en el despliegue del
aparato organizacional de los estados latinoamericanos supuso una enorme
ruptura con respecto a su configuracin estructural.
Las dcadas del desarrollo latinoamericano del tercer cuarto del siglo XX
asistieron a un amplio despliegue divisional/departamental y funcional. Desde
un punto de vista divisional, el Estado, al encarar las polticas de modernizacin
y desarrollo, despleg una organizacin centralizada y descentralizada que le
permiti asumir la nuevas funciones en materia de promocin industrial,
infraestructura, produccin de energa, provisin de agua y servicios para la
poblacin y la industria, banca de fomento, urbanizacin y vivienda, educacin
tcnica y universitaria, ampliacin de la cobertura de salud, sistemas de
seguridad social, promocin de la ciencia y la tecnologa, regulacin del
comercio interno e internacional, defensa y seguridad, reforma agraria, entre
las ms destacadas. Desde un punto de vista funcional, los estados
latinoamericanos ms desarrollados consolidaron sus tecnoestructuras para la
normalizacin de procedimientos administrativos, financieros y de planeamiento
y programacin. Este despliegue, adems de suponer una ampliacin de la
densidad organizativa divisional, funcional y operativa del sector pblico,
implic una expansin de las burocracias profesionales en educacin, salud y
ciencia y tecnologa, de las lneas medias (gerencias, direcciones,
departamentos) de la administracin y de las tecnoburocracias.
Las reformas del estado y de las administraciones pblicas de los aos 90
implicaron. Bajo los criterios de reduccin del dficit fiscal, privatizacin,
transferencia de servicios a los niveles subnacionales y a los actores sociales,
una desestructuracin de las organizaciones estatales nacionales. En
particular, se redujo el tamao del ncleo de operaciones de los estados
nacionales por retiro del estado en la intervencin en la economa y la sociedad
y se reconfiguraron las lneas medias bajo el nuevo modelo de gerencia
pblica. Se reconfiguraron las tecnoburocracias, volviendo claramente
hegemnicas a las vinculadas a los sistemas de administracin financiera. Se
intentaron reformas, en general fracasadas, de los modelos de gestin en salud
y educacin, intentando una transformacin de las burocracias profesionales,
bajo el paradigma de la gestin por resultados. Todo ello sin que a un tiempo
se visualizara una modernizacin organizacional y de procedimientos en las
administraciones subnacionales.
Como hemos sealado anteriormente, en la mayor parte de Amrica Latina,
estas reformas fueron llevadas adelante por expertos reformistas, que
determinaron un incremento de los staff de proyectos de reforma, en general
financiados por organismos multilaterales de crdito o donantes. Esta
importancia de los staff de reforma, contribuy al debilitamiento de los ncleos
operativos, las lneas medias y las tecnoestructura de las organizaciones
estatales.
La influencia de los staff de proyectos de reforma desde los aos 90 contribuy
a que el conjunto de las organizaciones pblicas se organizaran en torno a
programas y proyectos. Tecnologas de gestin tales como los presupuestos
por programa y los marcos lgicos para el diseo, gestin y control de
programas y proyectos, el principio de subsidio a la demanda y la importante
proporcin de las gestiones pblicas latinoamericanas financiadas por
donantes y organismos multilaterales de crdito y cooperacin fueron los
principales instrumentos de gestin implementados desde esa poca.
La consecuencia de la aplicacin de este paradigma de gestin sobre las
organizaciones pblicas es que el conjunto de los partes sustantivas de las
organizaciones (lneas medias, ncleo de operaciones y tecnoestructuras) se
comportaran todas ellas bajo la lgica de proyectos ad hoc, tal como s toda la
organizacin funcionara bajo formas de adhocracia y staff de apoyo.
Si es cierto que estamos ante una tendencia al regreso del Estado y a un
neodesarrollismo, entonces es probable que asistamos en los prximos aos
a un cambio en las configuraciones organizacionales de la administracin
pblica.
Ciertamente la teora de la administracin pblica vinculada a las teoras del
desarrollo, daban un fundamente conceptual (estructural funcionalista) que
permita explicar que el proceso de diferenciacin estructural social, econmica
y poltica propia de la modernizacin, supona a un mismo tiempo, una
diferenciacin y especializacin departamental y una tecnoburocratizacin de
los procedimientos. Y quizs debiramos revisitar, en parte, estos enfoques,
para tratar de entender algunas de las transformaciones que probablemente
sucedern en las administraciones pblicas latinoamericanas en los prximos
aos.
Incluso, no es menos cierto, que el propio Mintzberg seala que desde un
punto de vista terico la evolucin natural de la adhocracia debiera ser
posteriormente hacia formas organizacionales burocrtico maquinales,
profesionales o grandes organizaciones divisionales. A continuacin sigo este
planteo para postular una serie de hiptesis sobre el tipo de configuraciones
estructurales que aparecern tanto en las administraciones pblicas nacionales
como en las subnacionales, en el marco de tensiones entre la sobrevivencia de
lo neoliberal y la aparicin conjunta de un neodesarrollismo y un
neocomunitarismo.
Es altamente probable, que en los prximos aos asistamos a un redespliegue
de las burocracias funcionales ministeriales a nivel de los Estados nacionales.
Tambin, es altamente probable, que asistamos a la recreacin de grandes
organizaciones de carcter divisional desplegadas con carcter nacional:
organismos de seguridad social y de ingreso mnimo ciudadano, organismos de
gestin de la infraestructura de transporte, empresas de produccin energa e
hidrocarburos, banca nacional de desarrollo, servicios nacionales de polica del
trabajo o derechos humanos o de proteccin de minoras tnicas o
desfavorecidas, servicios universales de acceso a Internet, por citar solo
algunas de las polticas de promocin del crecimiento econmica y la
ciudadana social.
Desde un punto de vista divisional se hacen necesarias estructuras para
gestionar los nuevos problemas del desarrollo humano, la integracin de los
pueblos originarios y sectores de la economa social, la promocin del
desarrollo territorial, la promocin de la pequea y mediana empresa, la
ampliacin de la cobertura de salud y de la seguridad social, la resolucin de
los problemas de la vivienda y el urbanismo, la produccin de energa, la
sustentabilidad ambiental, la promocin de los sistemas de innovacin, la
inversin en infraestructura, el sostenimiento de la responsabilidad fiscal. Este
despliegue divisional requiere redisear las estructuras ministeriales, las
empresas del estado, los organismos descentralizados, los organismos de
regulacin y control, la banca pblica, los fondos especiales. Y supone un
fortalecimiento y transformacin del ncleo de operaciones (en particular de
las burocracias profesionales de educacin, salud, seguridad, justicia,
seguridad social, programas sociales, ciencia y tecnologa)) y el nivel directivo
de las organizaciones pblicas, reorientndolas hacia la provisin universal de
servicios de alta calidad para la ciudadana.
Desde un punto de vista funcional, es posible que se siga fortaleciendo la
tecnoestructura de programacin, administracin financiera, de tecnologas de
informacin, legal y de evaluacin de resultados y control de gestin, no solo
en las organizaciones de la administracin central y descentralizada sino
tambin en las burocracias profesionales de salud, educacin y ciencia y
tecnologa.
Por cierto, la fenomenal revolucin en materia de tecnologa de informacin y
comunicacin a la que asistimos permite hoy da este nuevo despliegue
divisional as como el fortalecimiento de la tecnoestructura. Tecnologas
disponibles tales como los sistemas de informacin de ciudadanos y
beneficiarios de prestaciones, el registro informatizado de los ciudadanos, la
administracin de beneficiarios de los sistemas de seguridad social y salud, las
bases de datos fiscales de empresas, los sistemas de censo continuo, los
sistemas de informacin geogrfica y satelital, permiten nuevas capacidades
para la puesta en marcha de polticas y programas de carcter universal o
cuasi universal. En reas tan distintas como las prestaciones sociales, la
cobertura de salud, la cobertura educativa, la seguridad social, la urbanizacin
de reas social y ambientalmente degradadas, las acciones de proteccin del
medio ambiente, la seguridad ciudadana, las polticas de crdito y fomento a la
inversin y la innovacin, entre otras.

Este fortalecimiento no puede ser otro que el abandono del generalizado
modelo organizacional por proyectos y disear las unidades organizacionales y
los procesos de gestin, de informacin y de administracin financiera de tal
modo que administren servicios universales y garanticen un acceso universal a
derechos.
Para que esto suceda, los staff de apoyo y las unidades ad hoc de gestin y
resultados deben reducir su poder y tamao relativos, para permitir una mayor
institucionalizacin de las estructuras administrativas y sus ncleos operativos,
una consolidacin de la direccin pblica y el fortalecimiento de la
tecnoestructura, en el sentido sealado de garantizar servicios universales y
acceso universal a derechos.
Naturalmente, es evidente que las organizaciones estatales vinculadas con la
produccin de conocimiento cientfico y tecnolgico o la prestacin de servicios
de innovacin o con la produccin de bienes culturales o la prestacin de
servicios culturales, entre los ms destacados, sigan requiriendo por la
naturaleza de su entorno y tipo de produccin un tipo de organizacin por
proyectos. Pero, de lo que se trata, es de construccin de organizaciones
burocrticas, profesionales y grandes organizaciones divisionales que
aseguren la prestacin de servicios que garanticen el acceso universal a
derechos.
Una estrategia de reforma de estas caractersticas (redisear los ncleo
operativos, lneas medias y tecnoestructuras burocrticas orientadas por la
prestacin de servicios universales y tender a la reduccin al mnimo de los
staff ad hoc) podran volver a dar significacin a modelos de gestin,
evaluacin y control para resultados del desarrollo para ncleos operativos y
lneas medias y a las reformas de los sistemas administrativos y de gestin
para las tecnoestructuras.
Las hiptesis expuestas en los prrafos precedentes, se refieren bsicamente a
las administraciones pblicas del Estado Nacional, a efectos de garantizar
polticas pblicas de enfoque universal. Por el contrario, es seguro que por las
necesidades de reforma de administraciones tradicionales o por la lgica de las
estrategias de desarrollo territorial y local o por las demandas de participacin
neocomunitaria de actores y movimientos sociales. La organizacin por
proyectos y la organizacin adhocrtica es probable que siga teniendo un papel
importante en las administraciones pblicas subnacionales o en la vinculacin
entre el sector pblico y lo pblico no estatal, cuando se trata de la promocin
del cambio o modernizacin estructural o del desarrollo territorial o local.
An as, las administraciones provinciales requieren, ms que de una
organizacin por programas y proyectos, de la reconstruccin de sus formas
burocrticas y divisionales basadas fundamentalmente en la modernizacin de
sus tecnoestructuras y de la supervisin de sus lneas medias sobre la base de
la introduccin sistemtica de tecnologa de informacin y comunicacin, de las
reformas de los sistemas administrativos y de gestin y de la introduccin de
criterios de gestin, evaluacin y control por resultados. Del mismo modo,
reforzar la formacin de profesionales debiera ser el sentido principal del
fortalecimiento de las organizaciones de educacin bsica y salud, actualmente
bajo jurisdiccin de administraciones subnacionales.
Por lo tanto, estamos ante varias tendencias en simultnea. Por un lado, es
altamente probable que sobrevivan elementos de modernizacin de los
sistemas administrativos y de gestin y sus tecnologas asociadas, originada en
los paradigmas de los aos 90. Pero, al mismo, tiempo, es altamente probable
que asistamos a un reaparicin de formas organizativas burocrtico
funcionales, grandes organizaciones de alcance nacional en lo territorial y
empresarial y burocracias profesionales educativas y de salud reconstitituidas.
Y esto as debido al regreso del Estado y a la reaparicin de un centro estatal
de fuerte orientacin neodesarrollista tanto en trminos econmicos como en
trminos de ampliacin de la ciudadana social. El Estado reasume su rol de
promocin del desarrollo tanto en trminos econmico como sociales. Por otro
lado, es posible que muchas administraciones subnacionales de nivel
intermedio asistan a procesos similares de burocratizacin y modernizacin.
Pero, no es menos posible que muchas de las lgicas de desarrollo local o de
promocin de la comunidad, siguen teniendo naturaleza de organizacin
adhocrtica por programas y proyectos, Y esto es as por la presencia de la
dimensin neocomunitaria: la comunidad local, el municipio, la comunidad
tnica, los nuevos actores y movimientos sociales seguirn reclamando
participacin y recursos pblicos para su propia autoreproduccin y para el
logro de sus fines.
Esto seala tensiones. Entre una administracin estatal reburocratizada en
trminos funcionales, divisionales, empresariales y de burocracias educativas y
de salud orientada por valores de desarrollo nacional y una administracin local
y comunitaria orientada por valores de desarrollo local, comunitario y de
economa social. Es decir tensiones entre estrategias nacionales (y capitalistas
con fuerte presencia del Estado) y estrategias neocomunitarias de desarrollo
9
.


9
Para algunas de estas tensiones entre lo nacional desarrollista y lo comunitario en el caso boliviano, ver Svampa
(2010)
5. Un nuevo desarrollo: entre el neodesarrollismo y el desarrollo local
y comunitario.
Como consecuencia de las tendencias al crecimiento econmico en los ltimos
diez aos en Amrica Latina ha alumbrado un nuevo debate
10
. Y el debate est
vinculado a cmo, dados este contexto global y continental y estas nuevas
polticas pblicas, debieran aprovecharse los prximos diez aos (sobre los
cules existe una razonable certidumbre de continuidad en sus aspectos macro
estructurales) para alcanzar las metas de crecimiento econmico, igualdad
social y soberana ciudadana que fueron metas latinoamericanas fuertemente
sostenidas desde 1945 hasta 1975 aproximadamente. En otros trminos,
vuelve a surgir como desafo y como criterio valorativo y analtico la cuestin
del Desarrollo, tradicin que caracteriz a la regin, tanto en regmenes
nacional-populares como en regmenes desarrollistas, hasta el derrumbe del
modelo de crecimiento hacia adentro y el surgimiento de los regmenes
autoritarios. Proceso de ostracismo intelectual, que continu con el ciclo
perverso de endeudamiento latinoamericano y la consecuente parlisis del
crecimiento econmico y la movilidad social ascendente que, con distintos
grados de profundidad y ritmos, haban caracterizado a Amrica Latina hasta
mediados de los aos setenta.
Esta reintroduccin de la cuestin del Desarrollo en la agenda pblica y del
pensamiento econmico, social y poltico de la regin muestra distintas
dimensiones. En primer lugar, asistimos a una creciente revisin y
reconsideracin de las teoras del desarrollo, de la modernizacin y de la
dependencia que caracterizaron la matriz de pensamiento estatal y de las
ciencias sociales entre 1950 y 1980 (Bresser-Pereira, 2006). Esta puesta en
valor de la cuestin del desarrollo supone no solo una necesaria recuperacin
de una tradicin poltico intelectual sino tambin de una comprensin ms
acabada de su desplazamiento por el pensamiento neoclsico en lo intelectual
y neoliberal en la prctica poltico estatal.
Sin embargo, durante el perodo de ostracismo de las teoras latinoamericanas
del desarrollo surgieron teoras alternativas sobre el desarrollo, estrechamente

10
Aqu sigo especialmente a Schweinheim (2011-a)
asociadas a lo que aqu hemos denominado Sociedad Post y
neocomunitarismo: las teoras del desarrollo local, el desarrollo endgeno y la
economa social
11
. Estos enfoques tericos intentaban dar cuenta de la prdida
de protagonismo del Estado nacional y de las estrategias nacionales de
desarrollo, frente al surgimiento de la globalizacin y sealando la existencia
creciente de estrategias locales y sociales de desarrollo. Y, por cierto,
conservan hoy no solo vigencia intelectual sino que estn encarnadas en
actores institucionales, empresariales y sociales.
No es este el lugar ni el objetivo el realizar una sntesis sobre las teoras del
desarrollo, la modernizacin y la dependencia de los aos 50 a 70
12
. Resaltar
aqu con sentido dicotmico, algunas de las diferencias que estn surgiendo en
las nuevas teoras neodesarrollistas
13
.
Las teoras tradicionales del desarrollo, la modernizacin y la dependencia de
los aos 50 a 70 tuvieron un claro sesgo de estructuralismo economicista. Por
el contrario, hoy incorporan un enfoque social y poltico del desarrollo. Del
mismo modo, dichas teoras de hace cincuenta aos, suponan en sus distintas
versiones un cierto universalismo evolutivo. Por el contrario, hoy se hace
acento en las diversidades regionales continentales de desarrollo con
proyeccin global. La teora y las experiencias de los aos 50 a 70 suponan un
modelo de desarrollo nacional y centralizado. Sin embargo, aparecen modelos
de desarrollo nacional, que al mismo tiempo sean integradores, en red, de las
estrategias locales y endgenas de desarrollo. Los enfoques de accin de las
dcadas del desarrollo de mediados del siglo XX implicaron una apuesta a un
elitismo modernizador, e incluso muchas veces revolucionario, de carcter
centralista. Hoy por el contrario, las teoras neodesarrollistas incorporan la
necesidad de tener en cuenta un liderazgo sistmico (social, econmico,
poltico, tnico, territorial) que permita una accin coordinada y al mimos tiempo
descentralizada para el desarrollo. Finalmente, las diversas teoras histricas
de la modernizacin o de la dependencia, sealaron la importancia de la

11
Entre otros consultar, Boisier (2003) y Vzquez Barquero (1993)
12
Entre los hitos ms destacados pueden recordarse Almond y Powell (1972), Germani (1962), Cardoso y Faleto
(1969), Sunkel y Paz (1970), Huntington (1972), Apter (1972), ODonnell (1972).
13
Las dicotomas que se presentan a continuacin son deudoras de Madoery (2008), quien sin embargo las plantea
para defender la necesidad de las estrategias de desarrollo local endgeno. Aqu, se las utiliza para reconceptualizar
las estrategias nacionales de desarrollo.
alianza de clases entre la burguesa industrial y la clase trabajadora
sindicalizada. En el actual contexto, se asiste a intentos de por formular una
concepcin que integre a dicha alianza (burguesa/clase trabajadora
organizada) a los nuevos actores locales y comunitarios de la economa social
que surgieron al comps de la exclusin social de los aos 90 o como
consecuencia de las reacciones a las crisis de principios del 2000.
En esta concepcin neodesarrollista, el Desarrollo puede ser entendido como
un proceso de crecimiento econmico, sostenido por la acumulacin de capital
para ampliar la capacidad productiva y competitiva de bienes y servicios para el
mercado interno, regional e internacional, por la innovacin tecnolgica en los
procesos productivos y sociales y por la incorporacin creciente de
capacidades requeridas para la actividad econmica y social de la ciudadana
que impliquen aumentar los niveles de igualdad social y acceso a la justicia
para todos los sectores sociales (acceso igualitario, o en condicin de igualdad
al bienestar material y espiritual) y que requieren crecientes niveles de
autonoma individual, construccin de ciudadana, creciente diferenciacin y
organizacin social e instituciones estatales democrticas y con capacidad de
intervencin en la vida colectiva. Ciertamente el Desarrollo requiere de una
matriz de intervencin estatal nacional a travs de polticas pblicas orientadas
por las metas del desarrollo y, por tanto, un modelo de relaciones de poder que
exprese una alianza de clases que sostenga dichas metas y dichas
intervenciones. Y, sin perjuicio de los aspectos vinculados al orden
constitucional y legal y la soberana del Estado, el desarrollo requiere de una
Administracin Pblica funcional a estas metas en sus dimensiones
institucional, organizacional, de sistemas y procesos, de tecnologas de gestin
y de personal pblico.
En cualquier condicin, estamos asistiendo a un vuelta a lo nocin ms clsica
de Desarrollo. Es decir aquella que combina transformacin estructural
econmica, acumulacin de capital, aumento del tamao del empleo formal y
ampliacin de una ciudadana social con acceso a derechos civiles, polticos y
sociales creciente, proceso conducido por el Estado como centro de orientacin
de estrategias nacionales.
A pesar, de que el concepto de Desarrollo ha venido enriquecindose desde su
aparicin en los aos 50, siguen teniendo el mismo ncleo conceptual. Como
sealaban Sunkel y Paz (1970: 39), el Desarrollo concebido como proceso de
cambio social, se refiere a un proceso deliberado que persigue como finalidad
ltima la igualacin de las oportunidades sociales, polticas y econmicas, tanto
en el plano nacional como en relacin con sociedades que poseen patrones
ms elevados de bienestar social. O, simplemente como, Sen (2000:19),
cuando seala que el desarrollo puede concebirse como un proceso de
expansin de las libertades reales de que disfrutan los individuos.
Ahora bien, los actores locales y las comunidades surgidos durante el
desenvolvimiento de la Sociedad Post en Amrica Latina, no necesariamente
aceptarn fcilmente una nueva estrategia nacional de Desarrollo, capitalista,
con fuerte orientacin Estatal y an con empresas capitalistas estatales o con
participacin del Estado. Y, adems, tampoco est clara que aparezca
consustanciado, como en los aos que van del 40 al 75, con la utopa de una
ciudadana social ampliada y ms libre conducida y garantizada por el Estado
nacional. A fin de cuentas, todo proceso de modernizacin y desarrollo
capitalista tambin supone la disolucin de lo local, lo pequeo y lo
comunitario, para integrarlo a una matriz de acumulacin econmica y de
reproduccin social, ahora nuevamente nacional. Y es altamente probable que
sigan valorando las estrategias locales y comunidades de vida. Situaciones de
este tipo se reflejan ltimamente, como se ha sealado anteriormente, frente a
los usos de la tierra, las obras de infraestructura, las explotaciones mineras e
hidrocarburferas, promovidas por las nuevas estrategias de desarrollo
conducidas por los Estados Nacionales.
Una vez ms parecen estar en juego las tensiones que provocan el cambio
social y econmico originado en los procesos de reconstruccin de
capacidades estatales y los procesos de acumulacin y crecimiento econmico,
con un horizonte utpico de reconstruccin de una ciudadana con mayores
libertades, capacidades y derechos civiles, sociales y polticos. Y, por lo tanto,
de una comunidad nacional. Frente a estos procesos de desarrollo dirigidos
desde un centro, las tensiones con las experiencias de desarrollo local y
comunitario, las comunidades local y sociales, constituyen un proceso
ineludible.
El Estado y la Administracin Pblica y sus Paradigmas de Administracin y
Gestin Pblica se vern desafiados en estas cuestiones. La evolucin de las
administraciones pblicas latinoamericanas reflejarn estas tensiones,
originadas en distintos modos de entender la reconstruccin del lazo social y la
justicia. Y la disciplina de la Administracin Pblica deber prepararse para
generar interpretaciones descriptivas y explicativas de estos procesos con un
aparato conceptual renovado. Y deber desarrollar paradigmas y tecnologas
apropiadas a los nuevos tiempos donde las tensiones entre modos de
integracin social y de desarrollo, entre lo neodesarrollista y lo
neocomunitario, ser un componente central de dicho proceso.
A modo de conclusin
En esta contribucin, he tratado de argumentar que nos encontramos en una
coyuntura en Amrica Latina que muestra al mismo tiempo un conjunto de
tendencias econmicas, polticas y sociales concomitantes, en tensin, tanto en
la procesos reales como en los desarrollos conceptuales de las ciencias
sociales en lo relativo a cuestiones como el Estado, la Sociedad, la Relacin
Estado Sociedad, la Administracin Pblica, los Paradigmas de Administracin
y Gestin y los procesos de Desarrollo.
Por un lado, he argumentado que asistimos en la teora y en la prctica a un
regreso del Estado, de fuerte connotacin desarrollista, por un lado y que
recupera la ntima relacin entre los grados de estatalidad y de
democratizacin con la ampliacin de la ciudadana en trminos civiles,
polticos y sociales.
Al mismo tiempo, he intentado sealar que los procesos de globalizacin
econmica y de transformacin del capitalismo, han dado lugar, no solo en las
sociedades avanzadas sino tambin en Amrica Latina a un Sociedad Post.
Donde, frente a la sociedad integrada o parcialmente integrada en pocas del
Estado de Bienestar del capitalismo avanzado o en pocas de los estados
nacional populares o desarrollistas latinoamericanos, aparece una sociedad
desintegrada en mltiples actores locales, sociales, nuevos movimientos y
comunidades.
Esta tensin se refleja en las formas de Relacin Estado Sociedad,
caracterizadas por una sobrevivencia de muchas de las tendencias originadas
en el perodo del neoliberalismo que se encuentran cuestionadas en la
prctica y en la teora por concepciones y actuaciones pblicas, estatales y
sociales, que hemos denominado, el neodesarrollismo y el
neocomunitarismo.
Estos procesos estn poniendo en cuestin la institucionalidad estatal
construida en los aos 90 por los procesos de privatizacin, descentralizacin,
agencializacin y transferencia al sector pblico, que transfirieron al mercado,
los niveles subnacionales y a la sociedad civil, servicios y funciones
anteriormente responsabilidad del Estado Nacional. Una recentralizacin
creciente de funciones y servicios en el Estado y una nueva intervencin estatal
en la economa y la sociedad est apareciendo.
Como consecuencia de estas tendencias los Paradigmas de Administracin y
Gestin Pblica an vigentes, como el enfoque de sistemas, la gestin por
resultados y el enfoque de la gobernanza, comienzan a perder una parte muy
significativa de su utilidad, frente a modos neodesarrollistas y
neocomunitaristas de accin pblica.
Al mismo tiempo, estas tendencias parecen estar mostrando una
reconfiguracin de los modelos organizacionales de las administraciones
pblicas. Frente a un predominio de las formas de organizacin ad hoc y por
proyectos y programas, tpicas de los aos 80 y 90 y que sobreviven hasta el
presente, estamos asistiendo a un reconstruccin nacional de burocracias
funcionales a nivel ministerial, grandes organizaciones divisionales de alcance
nacional, incluidas las empresas pblicas, y un tendencia a la reconstruccin
de burocracias profesionales educativas y de salud. Su relacin con formas
organizativas locales y neocomunitarias, ser parte de los debates y tensiones
de los prximos tiempos,
En el corazn de estos procesos ha vuelto a reaparecer el debate sobre el
Desarrollo. Un nuevo concepto de Desarrollo nacional est alumbrado. Pero, al
mismo tiempo, es de esperar que las concepciones sobre desarrollo local,
endgeno o de economa social sigan contando con actores y dispositivos
intelectuales que sigan pugnando por su papel en el actual contexto
econmico, social y poltico latinoamericano. Tensiones diversas sobre
concepciones y modos de alcanzar la integracin social y la justicia estarn en
el centro de contradicciones y debates en los prximos tiempos.
La disciplina de la Administracin Pblica deber prepararse para generar
interpretaciones descriptivas y explicativas de estos procesos con un aparato
conceptual renovado. En una circunstancia, en la que se juega una vez ms el
destino de las prximas dcadas de los pueblos latinoamericanos, en trminos
de justicia y libertad.
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