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GESTIONE DEL RAPPORTO

Incarichi esterni

Incarichi esterni,

RAPPORTO DI LAVORO
rebus affidamento
di Carmine Podda *

Il tema dell’attribuzione di incarichi a professionisti te e ad obiettivi e progetti specifici e


esterni da parte di committenti pubblici, determinati in coerenza con i bisogni
in particolare enti locali, è reso sempre più complesso effettivi dell’ente; l’amministrazione
per gli specifici e continui interventi normativi deve avere preliminarmente accerta-
e i molteplici orientamenti giurisprudenziali to l’impossibilità oggettiva di uti-
e dottrinali che si susseguono negli ultimi tempi
lizzare le risorse umane disponibili
al suo interno; la prestazione deve
La recente sentenza della prima se- Conferimento di incarichi esterni:  essere di natura temporanea e al-
zione centrale d’appello della Corte i presupposti legislativi… tamente qualificata; devono essere
dei conti n. 145/2009, in tema di re- La Corte dei conti, sia in occasione preventivamente determinati du-
sponsabilità per illegittimo conferi- di pronunce delle sezioni regionali di rata, luogo, oggetto e compenso
mento di incarichi di consulenza, controllo, sia in sede strettamente della collaborazione.
pronuncia che di seguito verrà som- giurisdizionale, ha più volte ribadito, La legge Brunetta non è tuttavia in-
mariamente analizzata, consente di partendo dal principio dell’autosuf- tervenuta sul co. 6-bis dell’art. 7: ri-
affrontare la delicata tematica del- ficienza della pubbliche ammini- mane inalterato l’obbligo per le am-
l’attribuzione di incarichi a profes- strazioni desunto dall’art. 97 Cost., ministrazioni pubbliche di discipli-
sionisti esterni da parte di commit- che il ricorso a risorse umane nare e rendere pubbliche, secondo
tenti pubblici, in particolare gli en- esterne è da intendere come “estre- i propri ordinamenti, procedure
ti locali, materia resa sempre più ma ratio” e quindi “consentito solo comparative per il conferimento
complessa da continui e specifici in- in relazione a situazioni del tutto ec- degli incarichi (la circolare n. 2 del
terventi normativi e dai molteplici cezionali […] non sopperibili con la 2008 della Funzione pubblica dichia-
susseguenti orientamenti giurispru- struttura burocratica esistente; […] ra tuttavia che può ritenersi che le
denziali e dottrinali. tale accertata eccezionalità deve es- collaborazioni meramente occasio-
Tale variegata questione costituisce sere valutata caso per caso attraver- nali che si esauriscono in una sola
un banco di prova di sempre più so l’esame della motivazione del azione o prestazione e che comporta-
difficile interpretazione soprattutto provvedimento, che deve essere con- no un “compenso di modica entità
per gli organi dirigenziali costretti a grua ed esauriente” (cfr. infra Corte equiparabile ad un rimborso spesa
operare in realtà in cui, oltre a convi- dei conti, sez. Toscana, n. 383/2008 […] non debbano comportare l’uti-
vere con la cronica carenza di per- e sez. Friuli, n. 32/2008). lizzo della procedura comparativa
sonale alimentata da severe politiche Al di là dei principi costituzionali, va per la scelta del collaboratore, né gli
nazionali di limitazioni alle assun- in primis considerato l’art. 7 del Dl- obblighi di pubblicità”), nonché di
zioni, necessita anche inevitabilmen- gs n. 165/2001 che, secondo le inte- adeguare ai principi suindicati i rego-
te ottemperare alle generali disposi- grazioni apportate dalla “legge Bru- lamenti interni di cui all’art. 110, co.
zioni di “contenimento” della spe- netta” n. 133/2008, indica i presup- 6, del Dlgs n. 267/2000 (regolamenti
sa pubblica. Ed al cospetto di tale posti essenziali da rispettare per un degli uffici e dei servizi).
difficile contesto applicativo, sem- corretto e legittimo ricorso agli in- Altri obblighi da menzionare, questa
pre più frequenti risultano essere i carichi esterni: l’oggetto della pre-
casi di accertamento di illegittimità stazione deve corrispondere alle
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da parte degli organi giudiziari pre- competenze attribuite dall’ordina- * Avvocato, responsabile Ufficio legale
posti. mento all’amministrazione conferen- Aato 5 “Toscana Costa”

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volta sanciti dalla legge n. 133/2008, del contratto, lo stesso deve riguar- era derivato, secondo quanto stabili-
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che al riguardo riprende l’art. 3, co. dare obiettivi determinati e specifici; to dalla sezione umbra e dalla suc-
54, della legge n. 244/2007, sono come sottolineato dalla magistratura cessiva conferma in appello, dal fatto
quello relativi alla pubblicazione sul contabile, il ricorso a professionisti che la motivazione, resa ufficiale
sito web dell’ente degli elenchi nei esterni è possibile solo in casi del dagli atti deliberativi della Giunta
quali siano indicati i soggetti precet- tutto eccezionali a fronte dell’accer- comunale, per la quale si era addive-
tori, la ragione dell’incarico e l’am- tata vacanza interna di personale nuto all’affidamento ad un consulen-
montare erogato, ed alla trasmissione qualificato e, comunque, in virtù del te esterno dell’incarico di responsa-
alla competente sezione regionale perseguimento di un preciso obiet- bile dell’ufficio ragioneria, era stata
della Corte dei conti degli incarichi tivo gestionale legato ad uno speci- quella di sopperire temporanea-
superiori ai 5mila euro. fico predeterminato progetto operati- mente alla vacanza interna del cor-
A tal proposito va ricordato che, se- vo che dimostri la “coerenza con le rispondente profilo professionale e di
condo quanto disposto dalla diretti- esigenze funzionali dell’ente” e “addestrare”, affiancandola per un
va del ministro per le Riforme e le quindi l’utilità effettiva dell’incarico, breve periodo iniziale, la vincitrice
innovazioni nella PA n. 2/2007, “Il il tutto al fine di garantire che l’ente del concorso già espletato per istrut-
Dirigente responsabile della struttu- non abbia sostanzialmente intenzio- tore amministrativo dell’area conta-
ra committente è tenuto a curare le ne di ricorrere a professionisti esterni bile, che sarebbe stata poi, una volta
procedure necessarie per garantire al fine di evitare ad esempio com- “addestrata” dal consulente esterno,
la pubblicazione sul sito istituziona- plesse procedure concorsuali che, destinata a ricoprire il ruolo di re-
le dell’amministrazione. Il rispetto tuttavia, consentirebbero di porre ri- sponsabile dell’ufficio ragioneria.
di tale adempimento integra elemen- medio in via definitiva alla tempora- Ebbene, tale motivazione, afferma
to di valutazione dei dirigenti”. Tale nea mancanza nell’organico in servi- la Corte, non era stata poi suffraga-
pubblicità deve riguardare, come sta- zio di professionalità interne ade- ta dai fatti: l’incarico affidato aveva
bilito dalla comunicazione interpre- guate. avuto, dopo ben tre proroghe, una
tativa Ce 23/06/06 e sottolineato dal- durata di addirittura cinque anni, e
l’Autorità per la vigilanza sui con- … e la giurisprudenza applicativa all’istruttrice amministrativa, al ter-
tratti pubblici 30 novembre 2007, ol- E proprio l’accertamento della man- mine dell’affiancamento da parte del
tre che elenchi nei quali siano indica- canza “qualitativa e quantitativa” consulente esterno, non fu nemmeno
ti i soggetti precettori, la ragione di personale nella dotazione orga- riconosciuta, come previsto dalla
dell’incarico e l’ammontare eroga- nica della realtà conferente a costi- Giunta, la responsabilità dell’area.
to, anche gli avvisi di gara sul sito tuire un ulteriore presupposto di le- A ciò v’è da aggiungere che l’iter
web dell’ente, così da permettere gittimità. procedimentale era risultato co-
“l’apertura al più vasto numero pos- A tal proposito è giusto soffermare munque viziato sin dal principio: il
sibile di soggetti che operano nel per un attimo l’attenzione sulla sen- mansionario dell’istruttore ammini-
mercato”. tenza che ha dato vita alla nostra strativo, infatti, non prevede l’assun-
Andando nello specifico ad analizza- analisi. zione della responsabilità di area.
re l’art. 7, co. 6, di cui sopra, la pri- “[…] È questione di consequenziali-
ma delle condizioni di legittimità ri- Corte dei conti, sez. I centrale d’ap- tà logica e di buon senso, oltre che di
guarda la corrispondenza tra l’og- pello, sentenza n. 145/2009 correttezza istituzionale - sottolinea
getto dell’attribuzione dell’incarico Con tale pronuncia la prima sezione severamente la Corte - provvedere a
e le competenze istituzionali del- centrale d’appello della Corte dei ricoprire il posto di funzione vacante
l’amministrazione conferente: la conti ha confermato l’impugnata con la professionalità necessaria,
mancata correlazione determinereb- sentenza della sezione giurisdiziona- anziché reclutare figure professionali
be, da un lato, l’indebito accresci- le per la regione Umbria che aveva, inadatte (almeno secondo il mansio-
mento delle mansioni caratterizzanti tra gli altri, condannato il sindaco di nario), per poi essere costretti a pro-
l’operato tipico dell’ente in questio- un comune del perugino al pagamen- rogare, pressoché sine die, un paral-
ne e dall’altro comporterebbe la con- to in favore dell’amministrazione di lelo incarico di consulenza, in attesa
seguente impossibilità di accertare appartenenza di una somma pecunia- del verificarsi di una condizione im-
l’effettivo vantaggio per l’ammini- ria, addebitando allo stesso la colpa possibile […]”.
strazione scaturente dall’impegno grave nell’aver affidato illecita- E tale osservazione parte dalla consi-
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profuso dal collaboratore esterno. mente un incarico di consulenza. derazione che la legge n. 248/2006 e
Sempre in riferimento all’oggetto L’illegittimità di tale incarico esterno la Finanziaria 2008 sono state ema-

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nate con il chiaro intento di limita- andrà anche specificato il compen- stipulazione di contratti di collabora-

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re ulteriormente il ricorso alle con- so con l’indicazione delle modalità zione […] per attività che debbano
sulenze esterne ai fini del consegui- di pagamento al fine di scongiurare essere svolte da professionisti iscritti
mento di economie di spesa sancito liquidazioni forfetarie che tengano in ordini o albi o con soggetti che
dal Dlgs n. 165/2001. conto solo del dato quantitativo rela- operino nel campo dell’arte, dello
tivo al numero di ore impiegate dal spettacolo, dei mestieri artigianali o
Ulteriori presupposti normativi professionista, e non anche dell’ef- dell’attività informatica nonché a
La sezione d’appello inoltre, in linea fettivo perseguimento degli obiettivi supporto dell’attività didattica e di
esplicativa, accenna a quelli che so- prefissati. ricerca […]”.
no stati da sempre ritenuti dalla stes- Un ulteriore presupposto da conside-
sa giurisprudenza contabile i criteri rare ai fini del corretto affidamento Singoli incarichi ed appalti 
da seguire in ordine all’attribuzio- di incarichi esterni, introdotto dalla di servizi: gli incarichi legali 
ne di incarichi. legge finanziaria 2008, ha generato e la querelle dottrinale
Oltre ai presupposti già poc’anzi diverse polemiche costringendo il le- Ad alimentare le incertezze, testimo-
riferiti, ossia l’accertata impossibili- gislatore ad un successivo intervento niate dalle frequenti pronunce di
tà di far fronte con personale interno “riparatore”. condanna da parte della magistratura
alla risoluzione della problematica Nello specifico, l’art. 3, co. 76, della contabile nei confronti degli organi
che costituirà oggetto dell’incarico legge n. 244/2007, modificando di vertice conferenti incarichi rivela-
esterno, nonché la stretta correlazio- l’originario testo dell’art. 7, co. 6, del tisi illegittimi, concorre un’ulteriore
ne tra l’oggetto dell’attribuzione del- Dlgs n. 165/2001, restringeva in so- recente querelle dottrinale.
l’incarico, che dovrà essere indiriz- stanza la platea dei professionisti Come già accennato supra, parte
zata al perseguimento di un obiettivo possibili destinatari di incarichi in della dottrina, prendendo come rife-
specifico e predeterminato, e le com- quanto prevedeva che le amministra- rimento la pronuncia del Consiglio
petenze istituzionali dell’ammini- zioni pubbliche potessero ricorrere a di Stato n. 263/2008, a cui ha fatto
strazione conferente, vengono ana- consulenti esterni solo qualora seguito pochi mesi dopo una delibe-
lizzati altri due presupposti di leg- questi ultimi vantassero la laurea razione del giudice contabile della
ge: “l’incarico deve presentare le nella disciplina attinente l’oggetto Lombardia, ritiene sussistente la dif-
caratteristiche della specificità e della collaborazione, in aggiunta al ferenza tra il conferimento di singoli
della temporaneità […]; il compen- generico requisito della “specifica incarichi di studio, ricerca e consu-
so connesso all’incarico deve essere competenza” già previsto dalla nor- lenza, materia disciplinata dall’art. 7,
proporzionale all’attività svolta e ma in quel tempo in vigore. co. 6, del Dlgs n. 165/2001, e l’attri-
non liquidato in maniera forfetaria Tuttavia, come prontamente fatto no- buzione di servizi di cui all’Allegato
(ex multis, Corte dei conti, sez. I, n. tare da diversi fronti, tale disposizio- II B del Codice dei contratti (Dlgs n.
393/2008 e n. 248/2007)” . ne normativa avrebbe finito inevita- 163/2006). A testimonianza di tale
In riferimento a questi ultimi presup- bilmente per tirar fuori da ogni pos- assunto viene richiamata la distinzio-
posti, va rilevato che la durata del- sibile affidamento quei professioni- ne civilistica tra contratto di presta-
l’incarico, il cui oggetto deve essere sti privi del titolo di laurea pur se zione d’opera ex artt. 1222 e seguen-
obbligatoriamente determinato al fi- iscritti in appositi albi professiona- ti del codice civile e l’appalto ex art.
ne di evitare attribuzioni di generiche li ed anche quei soggetti operanti 1655 dello stesso codice.
e onnicomprensive consulenze che nel campo artistico, possessori di
potrebbero difficilmente essere sot- una professionalità frutto di un talen- Contratto di prestazione d’opera
toposte a controlli circa il concreto to innato accompagnato dall’espe- La prima fattispecie contrattuale si
raggiungimento degli obiettivi pre- rienza maturata sul campo. caratterizza per la personalità della
fissati, necessita di predetermina- Proprio in considerazione di ciò, con prestazione volta al perseguimento
tezza: il termine finale dell’incarico, la modifica operata dall’art. 46 del di un’obbligazione di risultato in as-
da specificare nell’atto amministrati- Dl n. 112/2008, la formulazione senza di un’organizzazione di mezzi:
vo di attribuzione, dovrà coincidere “particolare e comprovata specializ- a tale fattispecie dovrebbe essere ri-
o con la data prefissata ed apposita- zazione universitaria” è stata sostitui- condotta l’attribuzione di incarichi di
mente indicata o, a seconda degli af- ta da “particolare e comprovata spe- studio, ricerca o consulenza quali ad
fidamenti, con il raggiungimento del cializzazione anche universitaria”: esempio l’incarico di consulenza su
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risultato previsto nel progetto. in sostanza è possibile prescindere aspetti geologici inerenti un piano
Nell’atto di attribuzione dell’incarico dal requisito della laurea “in caso di urbanistico o, con riferimento a fatti-

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specie più frequenti, il singolo incari- sole norme del codice dei contratti rispetto alle quali non si escludono
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co di studio o consulenza attribuito pubblici richiamate dal predetto art. ulteriori sviluppi, va tuttavia rilevato
ad un legale e volto all’acquisizione 20, nonché i principi indicati dal che, comunque, i servizi compresi
di uno specifico parere o relazione successivo art. 27 (trasparenza, effi- nell’allegato II B, in quanto “esclu-
scritta. cacia, non discriminazione ecc.)”. si”, non sono sottoposti alla rigida
Rientrerebbe dunque nella discipli- disciplina prevista in via ordinaria
Appalto na prevista dall’Allegato II B e per gli altri appalti di servizi, ra-
Tali tipi di affidamenti andrebbero quindi non sottoposta alla consueta gion per cui, ai fini di un legittimo
tuttavia distinti da quelli, riconduci- normativa prevista dal Codice dei affidamento, bisogna attenersi
bili alla fattispecie dell’appalto, contratti: il conferimento organico e esclusivamente ai principi sanciti
aventi come oggetto l’acquisizione continuativo di funzioni di carattere dall’accennato art. 27 di economi-
di prestazioni più articolate caratte- legale (ad esempio rappresentanza cità, imparzialità, parità di trattamen-
rizzate non dalla personalità del- giudiziale dell’ente attribuito ad uno to e trasparenza, criteri il cui perse-
l’opera svolta, ma dalla complessa studio legale in assenza di un ufficio guimento è comune anche alla disci-
organizzazione imprenditoriale di legale interno). plina degli affidamenti di singoli in-
mezzi e risorse che consentono l’ese- carichi prevista dall’art. 7, co. 6, del
cuzione della prestazione. In tale ul- Osservazioni finali Dlgs n. 165/2001.
tima ipotesi, andrebbero applicate le Non irrilevante tuttavia l’orienta- Proprio nell’ottica del rispetto di tali
disposizioni selettive secondo i crite- mento che ritiene eccessivamente principi, entrambi gli indirizzi co-
ri “dell’evidenza pubblica” contenuti drastica la suddetta distinzione munque concordano nell’affermare
nel Dlgs n. 163/2006. nella dovuta considerazione che la che gli incarichi, nel rispetto delle
Esemplificativamente, con riferi- normativa europea, poi recepita dal- generali regole di tutela della concor-
mento al settore legale, l’orienta- l’art. 3, co. 19, del Dlgs n. 163/2006, renza, qualora assegnati fiduciaria-
mento giurisprudenziale e dottrinale fornisce una definizione di imprendi- mente ossia intuitu personae, sono
appena accennato sostiene che, tore più ampia rispetto a quella codi- da ritenere legittimi solo ed esclusi-
quando si è al di fuori dell’attribu- cistica poc’anzi accennata. vamente allorquando ricorra il re-
zione di singoli incarichi caratteriz- È da considerare imprenditore quisito della “particolare urgenza”
zati dalla natura personale della pre- “qualsiasi persona fisica, giuridica connessa alla realizzazione dell’atti-
stazione e sottoposti alla disciplina o ente senza personalità giuridica vità discendente dall’incarico, ovve-
prevista dall’art. 7 del Dlgs n. 165 che offra sul mercato la realizzazio- ro quando l’amministrazione dimo-
del 2001, la materia andrebbe ri- ne di lavori, la fornitura di prodotti, stri di “avere necessità di prestazioni
condotta “all’ambito degli appalti la prestazione di servizi”; perde professionali esterne tali da non con-
di servizi, dovendosi fare in generale dunque rilievo l’elemento dell’orga- sentire forme di comparazione con
riferimento alla tipologia dei servizi nizzazione e vengono depotenziate riguardo alla natura dell’incarico,
legali di cui all’allegato 2B del la rigida differenza codicistica ac- all’oggetto della prestazione ovvero
D.Lgs. n. 163/2006, che costituisce, cennata e la conseguente distinzione alle abilità/conoscenze/qualificazio-
ai sensi dell’art. 20 del decreto, uno circa la normativa da seguire per ni dell’incaricato […]” (Corte conti,
dei contratti d’appalto di servizi co- l’affidamento degli incarichi. sez. controllo Emilia Romagna, deli-
siddetti ‘esclusi’, assoggettato alle Di fronte a queste complesse teorie, bera n. 110/2008). n
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