HACIA UNA AGENDA PARA LA

GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA
Y EL BUEN GOBIERNO EN EL PER
El diagnstico de los problemas de gobernabilidad democrtica y de
buen gobierno en los captulos precedentes sugiere que el objetivo
principal del desarrollo poltico en el Per de hoy es lograr la plena
vigencia y la estabilidad de la democracia, entendida en su sentido
ms amplio no slo como un sistema de reglas electorales, sino
adems como un conjunto de actitudes, hbitos y prcticas de
interaccin social. Esto plantea un desafo y una responsabilidad que
eige a todos los peruanos avan!ar en la direccin de la democrati!a"
cin de la sociedad civil, la moderni!acin de la economa y la legiti"
macin del Estado y de las instituciones polticas.
HETEROGENEIDAD Y
CONSENSOS
#a heterogeneidad y la pluralidad de la sociedad peruana han
empe!ado a reconocerse y a valorarse en los ltimos cuatro decenios.
$urante este perodo se ha venido produciendo, en forma acelerada y
contradictoria, una serie de profundos cambios en todos los mbitos
de la vida nacional. En este turbulento escenario de fin del siglo %&,
en el cual se aprecia un creciente nmero y una diversidad cada ve!
mayor de actores sociales y una abrumadora concentracin de poder
poltico en manos del gobierno, la bsqueda de consensos y acuerdos
entre ciudadanos es el medio ms efectivo para lograr la
gobernabilidad democrtica y el buen gobierno.
'in embargo, no es f

cil construir consensos operativos que, superando la persistente

polari!aci

n y fragmentaci

n pol

tica de la sociedad peruana, epresen una verdadera convergencia de

intereses y aspiraciones para el ejercicio del poder y de la autoridad
en el

mbito nacional. #a tentaci

n de quedarse en el nivel de los acuerdos aparen

tes, sin poner en evidencia las discrepancias que surgen al ahondar en
los intereses y las motivaciones de los distintos actores sociales, plan
tea una primera dificultad. (n segundo obst

culo que se debe superar es la tendencia hacia los consensos negativos

"acerca de lo que no se quiere o de lo que se recha!a"sobre los cuales
es relativamente senci
llo ponerse de acuerdo, pero que no llevan hacia una confluencia de
intereses ni epresan la voluntad de unir esfuer!os en una empresa
com

n. En tercer lugar, dado que no es posible esperar que el camino hacia

los consensos operativos discurra sin tropie!os, es necesario
establecer procedimientos para resolver los conflictos que, inevitable
mente, han de surgir en el ejercicio del poder y de la autoridad en los
distintos

mbitos de la vida nacional.

El proyecto AGENDA: Per se propuso obtener los puntos de vista y
las sugerencias de la ms amplia gama posible de ciudadanos, tanto
en las diversas regiones del pas como en #ima )etropolitana, con el
fin de articular de manera consensual un diagnstico y una agenda
sobre los temas de gobernabilidad democrtica y de buen gobierno.
En las entrevistas y reuniones de trabajo, mesas redondas, talleres y
otras actividades desarrolladas a lo largo del proyecto se ha
constatado que las contribuciones al diagnstico de los problemas de
gobernabilidad han sido ms numerosas y detalladas que las propues"
tas de temas para la agenda. Este sesgo se refleja en el mayor *nfasis
que pone el presente documento en el diagnstico de los captulos
precedentes.
REFORMAS, VALORES DEMOCRTICOS Y
LIDERAZGO
Una perspectiva de conjunto de los temas de la agenda
pone de manifiesto la magnitud del desafo que enfrenta
el Per para avanzar hacia la gobernabilidad democrtica.
Permite, adems, identificar tres aspectos comunes que
caracterizan a la mayora de los temas de la agenda. l
primero de !stos se refiere a la precariedad de las organi"
zaciones de la sociedad civil, las dificultades del proceso
de moder
ni!aci

n econ

mica y el cuestionamiento de las instituciones del Esta

do. Por ello la urgencia de
reformar el marco i!"i"#cioal e$i!"e
"e % &e crear #e'a! i!"i"#cioe!
"en los

mbitos p

blico, privado y de la sociedad civil" con el fin de procesar en forma

eficiente, efica! y leg

tima las demandas econ

micas, sociales y de ciudadan

a de to
dos los peruanos.
El segundo aspecto se refiere a la &if#!i( &e lo! 'alore!
&emocr)"ico! en los cuales se fundamentan los patrones de
interaccin social, algo imprescindible para evitar que
comportamientos autoritarios prevale!can en el ejercicio del poder y
de la autoridad. Estos valores democrticos deben difundirse por
medio de mltiples iniciativas, no slo en la escuela y las
instituciones que forman a la ni+e! y la juventud, sino tambi*n a
trav*s del ejemplo que debe dar el comportamiento de las ms altas
autoridades del pas en asuntos como el cumplimiento de la ley, la
transparencia en la accin gubernamental y la disposicin de
concertar esfuer!os en un clima de tolerancia y de respeto a los
opositores.
Estas consideraciones llevan al tercer aspecto comn a los diversos
temas de la agenda, que se refiere al ejercicio del li&era*+o
&emocr)"ico por parte de quienes asumen posiciones de responsabili"
dad en todos los mbitos de la actividad nacional. #as acciones e ini"
ciativas que plantea la agenda de gobernabilidad democrtica eigen
que los lderes en las organi!aciones del Estado, del sector privado y
de la sociedad civil se comporten a la altura de las circunstancias por
las que atraviesa el Per al finali!ar el siglo %&. Es preciso dejar de
lado la idea de que gobernar consiste slo en mandar, y tambi*n
aquella que considera lder a quien impone sus puntos de vista sobre
los dems. Para poner en prctica las iniciativas propuestas en la
agenda es imprescindible una nueva concepcin de lidera!go
"democrtico, participativo, abierto, compartido y potenciador"en
todos los mbitos de la vida nacional.
LOS TEMAS DE LA
AGENDA
#as propuestas recogidas en el proyectoAGENDA: Per han sido
agrupadas en cuatro categoras. #a primera se refiere a las
reformas de la estructura y del funcionamiento de las instituciones
estatales para hacerlas m

s representativas, eficientes y leg

timas, es decir, para crear un Estado con el cual la ciudadan

a se pueda identifi
car plenamente. #a segunda se refiere a los actores sociales y los espa
cios p

blicos para la interacci

n entre los ciudadanos y las institucio

nes que los representan. -qu

se consideran las iniciativas destinadas a promover acuerdos y

consensos, aquellas que buscan un mejor equi
librio entre los actores sociales fortaleciendo a algunos de ellos y defi
niendo reglas de juego para todos, y aquellas que est

n dirigidas hacia los medios de comunicaci

n. #a tercera incluye las iniciativas para desarrollar valores y

comportamientos democr

ticos entre los ciuda

danos, y pone
*
nfasis en la educaci

n de la ciudadan

a y en la difusi

n de ideas como igualdad de trato e igualdad ante la ley. Por

ltimo, la cuarta categor

a se refiere al contenido de las estrategias para promo

ver el desarrollo nacional y tambi
*
n a los medios para dise
+
ar estas estrategias y ponerlas en pr

ctica.
ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO
DEL ESTADO
El proceso de cambios acelerados y profundos que est viviendo el
Per contemporneo eige una adecuacin de las instituciones del
Estado a las nuevas realidades del pas y del conteto internacional.
-dems de la reforma de los poderes del Estado "Ejecutivo,
#egislativo y .udicial" esto requiere de un profundo eamen del r*gi "
men poltico vigente. #a eperiencia poltica del decenio de los
noventa, que se inici con la llegada de un virtual desconocido a la
Presidencia de la /epblica, continu con el autogolpe de 011% y la
reeleccin de 0112, y culmin con una concentracin de poder
poltico que allan el camino a una segunda reeleccin presidencial,
pone en agenda asuntos como el peso relativo de los poderes del
Estado y las relaciones entre ellos y las ventajas o desventajas de un
r*gimen presidencialista, parlamentario o semipresidencialista. 3odos
estos temas deben ser debatidos ampliamente en todas las instancias
de la vida poltica nacional. #os acuerdos y consensos resultantes de
este debate llevaran a introducir reformas en la 4onstitucin y en las
leyes orgnicas de los poderes del Estado.
Reforma &el Po&er E,ec#"i'o- Es necesario replantear las funciones,
estructura, organi!acin y tama+o del Poder Ejecutivo,
particularmente en vista del nuevo papel que las reformas econ

micas asignan al Estado y de la eperiencia del colapso de las

instituciones p

blicas en el decenio de los ochenta. #a nueva divisi

n del trabajo que est

surgiendo entre los sectores p

blico, privado y de la sociedad civil hace que las empresas privadas y

las organi!aciones de la sociedad civil est
*
n asumiendo funciones que antes eran responsabilidad del Estado. (n
ejemplo claro est

dado por la provisi

n de servicios socia
les b

sicos y de seguridad.
#a reforma del Ejecutivo requiere de una revisin de la estructura de
los ministerios en el gobierno central, la creacin y el fortalecimiento
de instancias de regulacin de la actividad privada 5sobre todo en el
caso de los servicios pblicos privati!ados6, la creacin de un sistema
nacional para definir prioridades de inversin pblica, la mo"
derni!acin y la fleibili!acin de los sistemas de control para evitar
la corrupcin y el despilfarro de recursos y la descentrali!acin y
definicin de nuevas formas de vinculacin entre el gobierno central
y los gobiernos locales. -dems, el *nfasis que debe otorgar el Poder
Ejecutivo a la provisin de servicios sociales bsicos plantea nuevas
eigencias de carcter administrativo, particularmente referidas a la
descentrali!acin, y tambi*n la necesidad de establecer vnculos
operativos con las organi!aciones de la sociedad civil y del sector
privado. 3odo esto indica la urgencia de dise+ar nuevas estructuras
administrativas y nuevos procedimientos para la actuacin del Poder
Ejecutivo y para su interaccin con otras entidades pblicas, privadas
y no gubernamentales.
Reforma &el Po&er Le+i!la"i'o- #a aguda crisis de representatividad
y el proceso de desintermediacin poltica que ha eperimentado el
Per durante los ltimos decenios demuestran la importancia de redu"
cir la distancia entre el electorado y sus representantes en el Poder
#egislativo, lo que pone en discusin el tema de la bicameralidad y el
del tama+o de los distritos electorales. Por lo tanto, las modificaciones
del Poder #egislativo implican tambi*n importantes reformas en el
sistema electoral.
#as deficiencias del Parlamento en el cumplimiento de sus funciones,
tanto de legislacin como de control poltico, han genera
do crecientes demandas para reformar esta instituci

n y hacerla m

s representativa. (na de las iniciativas de reforma se refiere al dise

+
o y puesta en pr

ctica de mecanismos para la evaluaci

n y el control del desempe

+
o de los parlamentarios, como la revocaci

n del mandato, la iniciativa popular en la formulaci

n de las leyes y los informes peri

di
cos de los representantes a sus electores. -dem

s, es preciso replan
tear la organi!aci

n y el funcionamiento interno del Parlamento, para lo cual se debe

redefinir lo que debe ser el dominio de los diferentes tipos de leyes,
buscar una mejor divisi

n del trabajo entre las diversas instancias del quehacer parlamentario

5plenario, comisiones de traba
jo, comisiones mitas con el Ejecutivo, comisiones investigadoras,
mesas directivas, junta de portavoces, asesores t
*
cnicos6.
Reforma &el Po&er .#&icial- #a falta de credibilidad del Poder
.udicial contrasta fuertemente con la importancia fundamental que tie"
ne este poder del Estado para garanti!ar el buen gobierno y la
gobernabilidad democrtica. Para reformarlo es necesario moderni!ar
sistemas y procedimientos, asignar mayores recursos, poner en mar"
cha mejoras administrativas y hacer ms accesible la justicia a todos
los ciudadanos. Esto debe ser complementado con el establecimiento
de procesos legales ms fleibles y transparentes, la reduccin de los
costos de los procedimientos judiciales y con la puesta en marcha de
mecanismos para detectar y sancionar los casos de corrupcin y arbi"
trariedad en el ejercicio de la funcin judicial.
'in embargo, las reformas ms importantes se refieren a los
procedimientos para escoger, nombrar, preparar y mantener al da a
jueces, fiscales y auiliares. Es especialmente importante terminar
con la manipulacin a que da lugar la provisionalidad en el cargo de
los primeros. - consecuencia de ella, la desconfian!a de la poblacin
respecto al Poder .udicial y al )inisterio Pblico est alcan!ando
dimensiones crticas. Esto es particularmente grave debido a que la
intervencin poltica en estas instituciones tiene lugar precisamente
mediante lo que se supona era una reforma para mejorar su
funcionamiento, que en su momento cont con respaldo popular. #a
decepcin y la frustracin que esto est produciendo incuba un
profundo escepticismo, cercano al cinismo, y debilita gravemente el
potencial de credibilidad de cualquier intento de reforma en el futuro.
Por otra parte, debido a las deficiencias del Poder .udicial est

n surgiendo nuevas instancias para la resoluci

n de conflictos en
tre personas jur

dicas y entre ciudadanos, como el arbitraje y las diver

sas formas de justicia popular. El arbitraje est

empe!ando a etender
se en el

mbito de las disputas entre empresas debido principalmente a las

demoras y al alto costo de los procedimientos judiciales, as

como a la percepci

n de que los fallos pueden ser influenciados mediante sobornos. 'in

embargo, al no eistir una tradici

n en el uso de siste
mas de arbitraje, algunos litigantes lo consideran s

lo como un primer paso y no como instancia final, ya que en caso de

que el fallo arbitral les sea contrario, llevan su litigio al Poder
.udicial.
#a administracin de justicia popular por las rondas y los grupos de
autodefensa se ha etendido en el interior del pas y en !onas urbanas
marginales. 'i bien esto ha dado acceso a instancias para resolver
conflictos y administrar justicia en los lugares donde no llega el Poder
.udicial, eiste el peligro de que la administracin de justicia popular
viole los derechos humanos de los acusados, fomente la arbitrariedad
y el abuso del poder y, en casos etremos, condu!ca a linchamientos.
#a etensin y profundidad de las reformas necesarias en el Poder
.udicial indican que es necesario dise+ar una estrategia con pers"
pectiva de mediano y largo pla!o, que tome en cuenta las limitaciones
de recursos humanos y financieros y que apunte a recobrar la confian"
!a para que la ciudadana sienta al Poder .udicial como algo que le
pertenece. 4omo componente integral de esta estrategia, es necesario
acotar y definir mejor el mbito y las condiciones de aplicacin de
formas alternativas para la resolucin de conflictos y la
administracin de justicia. -simismo, es preciso limitar la
competencia de la 4orte de .usticia )ilitar para ju!gar a civiles, y
tambi*n para reclamar jurisdiccin sobre militares que han pasado al
retiro y se han incorporado plenamente a la vida civil.
De!ce"rali*aci( % +o/iero! locale!- #a descentrali!acin ha sido
y es el reclamo ms importante del interior del pas. #a divisin del
trabajo entre los distintos niveles de gobierno "central, regional,
municipios provinciales y municipios distritales"es uno de los prin"
cipales problemas no resueltos, que debe abordarse satisfactoriamen
te para avan!ar hacia la gobernabilidad democr

tica en el Per

. Esto adquiere gran urgencia en vista del inusitado grado de control

que ha adquirido el gobierno central sobre pr

cticamente todos lo

mbitos de la vida p

blica peruana. Para este fin es preciso descentrali!ar el poder pol

tico, desconcentrar las funciones administrativas, presupuestales y

financieras del gobierno central, refor!ar la capacidad de gesti

n de las instancias locales de gobierno y redefinir las relaciones

administra
tivas entre el gobierno central y los gobiernos locales y regionales. 3al
como se mencion

al tratar las reformas del Poder #egislativo, estas iniciativas deben

complementarse con modificaciones en el sistema electoral para
asegurar una mejor representaci

n de la ciudadan

a en los gobiernos locales, regionales y en el 4ongreso.

Para poner en marcha un verdadero proceso de descentrali!acin es
necesario modificar los mecanismos para recaudar impuestos y
compartir los recursos fiscales entre #ima )etropolitana, las regio"
nes, los departamentos, las provincias y los municipios de todo el
pas. #a correspondencia que debe eistir entre las responsabilidades
asignadas a cada nivel, las capacidades de gestin administrativa y la
disponibilidad de recursos implica redise+ar los mecanismos de
distribucin de los recursos del Estado, y tambi*n redefinir las
facultades para crear y recaudar tributos locales. Esto se vuelve ms
importante en la medida que los municipios se hagan cargo de la
prestacin de servicios sociales bsicos a la poblacin. 4omo
consecuencia, sera necesario modificar las funciones de algunas
entidades del gobierno central, como el )inisterio de la Presidencia,
la Presidencia del 4onsejo de )inistros y el )inisterio de Economa
y 7inan!as, que actualmente concentran un alto porcentaje de
recursos del presupuesto nacional.
#a importancia que la ciudadana otorga a los gobiernos locales y el
papel protagnico que pueden jugar en la consolidacin de la
democracia hacen necesario fortalecer la participacin directa de la
poblacin en los gobiernos municipales. Esto puede concretarse in"
corporando a las organi!aciones de la sociedad civil en las actividades
del gobierno local y estableciendo procedimientos de consulta. #a e"
periencia acumulada durante los ltimos a+os en municipalidades de
las diversas regiones del pas 8por ejemplo, con las mesas de
concertacin y los comit*s interinstitucionales8 demuestra lo que se
puede hacer en la prctica. #a participacin ciudadana a trav*s de los
comedores populares, los comit
*
s del 9aso de #eche, los comit
*
s de autodefensa, las asociaciones vecinales, las asociaciones de
padres de familia, las organi!aciones de acci

n c

vica, los colegios profesionales y de los gremios empresariales es un

hecho en numerosas municipali
dades provinciales y distritales del pa

s.
Creaci( &el !er'icio ci'il- Para superar las limitaciones de gestin
de las instituciones estatales es necesario contar con ejecutivos y
funcionarios pblicos altamente calificados, con eperiencia, con vo"
cacin de servicio e interesados en hacer carrera en el Estado. El des"
calabro de las instituciones pblicas a fines del decenio de los ochenta
desprestigi a prcticamente todas las instituciones gubernamentales
y ahuyent a una generacin de jvenes profesionales que no
consideran el servicio pblico como una opcin de desarrollo
profesional.
#os avances puntuales que se han logrado en algunas agencias del
gobierno, como el :anco 4entral, la 'uperintendencia ;acional de
-dministracin 3ributaria 5'unat6 o el <nstituto ;acional de $efensa
de la 4ompetencia y de la Proteccin de la Propiedad <ntelectual
5<ndecopi6, se deben en gran medida al hecho de que han adoptado el
r*gimen laboral del sector privado y ofrecen remuneraciones atrac"
tivas. 'in embargo, la sola adopcin de prcticas del sector privado no
es una solucin para mejorar el funcionamiento y la operacin de todo
el sector pblico, y particularmente en aquellos ministerios o agencias
8como los ministerios de Educacin y 'alud o el 7ondo de
4ompensacin y $esarrollo 'ocial 57oncodes68 que tienen una
funcin de servicio pblico. Para esto es necesario dise+ar una
estrategia de mediano y largo pla!o dirigida a renovar los cuadros
ejecutivos, profesionales, t*cnicos y de apoyo en el sector pblico, y a
establecer nuevas formas de vinculacin entre las entidades pblicas,
por un lado, y el sector privado y las organi!aciones de la sociedad
civil, por otro.
#a creacin de un servicio civil autnomo, conformado por ejecutivos
y funcionarios altamente calificados, y capa! de actuar con
independencia de los sucesivos gobiernos, permitira resolver muchos
de los problemas administrativos del sector pblico. #a
racionali!acin y reestructuracin de las organi!aciones
gubernamentales, la reubicacin y reentrenamiento de funcionarios y
personal de apoyo, y
el establecimiento de nuevos procedimientos para reclutar personal
son algunas de las condiciones necesarias para poder crear un servicio
civil.
Por ltimo, las reformas de poltica econmica y la redefinicin del
papel del Estado en el desarrollo nacional "que sigue sin articularse
claramente" a+aden un sentido de urgencia a la tarea de mejorar la
calidad de los recursos humanos en el sector pblico. 'in embargo, es
preciso acotar que muchas de las deficiencias de gestin que afectan
al sector pblico tambi*n se aprecian en las empresas privadas, las
organi!aciones no gubernamentales y las organi!aciones de base. )e"
jorar la eficiencia de la gestin no es una tarea que competa
eclusivamente al sector pblico.
ACTORES SOCIALES Y ESPACIOS
PBLICOS
#a ausencia de espacios de discusin y dilogo en los cuales se
desarrollan prcticas democrticas es uno de los problemas ms
agudos identificados en el trabajo de AGENDA: Per. - partir de la
heterogeneidad y pluralidad que caracteri!an a la sociedad peruana,
estos espacios permitiran a la ciudadana construir consensos
operativos. #a fragmentacin y segmentacin de los espacios pblicos
eistentes, unidas a la presencia ubicua de los medios masivos de co"
municacin 5especialmente la televisin6, han creado un complejo es"
cenario para la interaccin poltica. En este escenario, el dilogo y la
discusin tienen lugar principalmente al interior de grupos sociales o
de inter*s ms o menos homog*neos, y en mucho menor medida entre
quienes tienen ideas e intereses diferentes. Pareciera que en ve! de
dialogar y buscar consensos, los actores sociales con intereses y pun"
tos de vista diferentes prefieren interactuar compitiendo por mostrar
su presencia en los medios de comunicacin. 'in embargo, la influen"
cia gubernamental en la televisin ha trasformado esta competencia en
prcticamente un monlogo gubernamental, al menos en medios como
la televisin, que llegan a la gran mayora de la poblacin.
En consecuencia, uno de los temas centrales de la agenda para la
gobernabilidad democrtica es la reconstitucin de espacios pblicos
para la discusin y el debate, en los cuales la creciente diversidad de
actores de la sociedad peruana pueda interactuar para lle
gar a consensos y resolver conflictos. En esta tarea pueden contribuir
efectivamente una serie de organi!aciones, como la <glesia 4at

lica, que es la instituci

n de mayor confian!a, credibilidad y prestigio en el pa

s, los colegios profesionales, que han adquirido un peso significati

vo en el debate sobre los asuntos de inter
*
s nacional, los gremios em
presariales, que tienen una tradici

n de organi!aci

n de foros y even
tos sobre temas que preocupan al sector privado, y otras organi!acio
nes, como las universidades, los sindicatos, los centros de investiga
ci

n social y las asociaciones de servicio a la comunidad. #as iniciati

vas en este tema de la agenda deben abarcar, de manera especial, a los
partidos pol

ticos, a las 7uer!as -rmadas, a las organi!aciones popula

res, a los medios de comunicaci

n y a las entidades que est

n creando nuevos espacios para el di

logo y el debate.
Reforma &e lo! 0ar"i&o! 0ol1"ico!. #os partidos polticos deberan
ser uno de los principales canales a trav*s de los cuales la ciudadana
epresa y procesa sus demandas sociales. 'in embargo, *stos han
perdido, al menos por un buen tiempo, su capacidad de jugar a
plenitud el papel de intermediarios entre la sociedad civil y el Estado
y, por lo tanto, de constituirse en espacios de discusin y de dilogo.
El debilitamiento de estas organi!aciones en la vida poltica del Per
ha generado una serie de demandas para reformar el sistema de
partidos. #as demandas apuntan hacia una mayor transparencia en la
actuacin de los partidos, particularmente en cuestiones de democra"
cia interna y financiamiento, y a lograr una mayor claridad en sus
planteamientos doctrinarios y sus propuestas de gobierno. Estas de"
mandas tambi*n se orientan hacia una mejor vinculacin entre los
partidos polticos y las organi!aciones de la sociedad civil,
especialmente los gremios y las organi!aciones de base, y hacia una
relacin ms abierta y transparente entre los partidos polticos y las
organi!aciones del Estado, lo que ayudara a evitar la corrupcin.
4omo resultado de estas reformas sera posible esperar una mayor
participacin de los ciudadanos en la vida partidaria.
2ocie&a& ci'il % 3#er*a! Arma&a!. #os militares han tenido y tienen
una participacin e influencia muy importante en la poltica peruana a
lo largo de la historia republicana, por lo tanto, es difcil que intentos
por mejorar las perspectivas de la gobernabilidad democrtica
puedan tener
*
ito sin la participaci

n de las 7uer!as -rmadas. Para esto es necesario crear espacios de di

logo y discusi

n en los cuales civiles y militares puedan desarrollar nuevas ideas,

conceptos y pers
pectivas sobre sus relaciones, superando las formas de vinculaci

n que han surgido recientemente como consecuencia de la lucha

antiterrorista. Entre los asuntos a considerar se tiene= el
redimensionamiento de las 7uer!as -rmadas, la concepci

n de defen
sa nacional una ve! superado el hist

rico conflicto con Ecuador, la adecuaci

n del poder

o militar a las nuevas amena!as a la seguridad interna y eterna, el

replanteamiento de los

mbitos de los fueros judi

ciales, civil y militar, la redefinici

n del papel de las 7uer!as -rmadas en el desarrollo nacional y la

forma de subordinarlas efectivamente al poder civil.
(n tema central que se deriva de la eperiencia de varios decenios del
4entro de -ltos Estudios )ilitares 54-E)6 se refiere a la
redefinicin de la doctrina de seguridad nacional, que en su concep"
cin original integraba los aspectos de desarrollo econmico y
defensa nacional. #a gobernabilidad democrtica es un componente
adicional que debe ser considerado en la elaboracin 8conjuntamente
por civiles y militares8 de una nueva doctrina de seguridad nacional,
que est* ms de acuerdo con la situacin actual del Per y los
desarrollos en el conteto internacional.
2ocie&a& ci'il % Polic1a- (n grave problema de la seguridad civil es
la desconfian!a que generan las instituciones encargadas del orden
interno. Es preciso contar con una fuer!a policial con cultura demo"
crtica, con mayores vnculos con la sociedad civil, y que sea
confiable, eficiente y moderni!ada. Para esto es preciso reorgani!ar
las entidades a cargo de proporcionar seguridad a la ciudadana,
descentrali!ando su administracin y dividiendo funciones entre una
polica nacional y una polica local o municipal. Esta ltima, que
estara ms cercana a lo que es actualmente el serena!go, se ocupara
de la seguridad ciudadana y vial. En cambio, la Polica ;acional
tendra a su cargo problemas de delincuencia mayor.
#a polica municipal permite, en principio, establecer una mayor
cercana entre agentes del orden y ciudadanos, lo que permite
reconocer al polica como un amigo de los vecinos. -dems, el inter*s
directo de los ciudadanos por las condiciones de vida en su entorno
inmediato promueven una mayor participaci

n en las iniciativas muni

cipales de protecci

n ciudadana. $e ese modo, los problemas de segu

ridad ser

an preocupaci

n de todos y se reducir

a la desconfian!a, y aun el miedo, a los agentes del orden.

Or+ai*acioe! 0o0#lare!- (no de los requisitos para avan!ar en el
proceso de democrati!acin social es la mayor participacin e in"
fluencia de las organi!aciones populares en la vida poltica nacional.
Para lograr esto es necesario poner en marcha iniciativas que faciliten
su transicin, desde la precaria institucionalidad que las caracteri!a en
la actualidad hacia una red de instituciones con estructuras
organi!ativas adecuadas, con normas y regulaciones de
funcionamiento eplcitas, y con medios para mejorar la eficiencia de
su gestin. -dems es preciso desarrollar nuevas vinculaciones entre
las organi!aciones populares, los partidos polticos, las instituciones
del Estado y los gremios empresariales y otras organi!aciones de la
sociedad civil.
En particular, es necesario formar lderes que est*n a la altura de los
nuevos papeles que deben asumir las organi!aciones de base, como
sindicatos, las comunidades campesinas, las organi!aciones de
pobladores, las asociaciones de padres de familia y los comit*s de
aula, las organi!aciones dirigidas por mujeres 5comedores populares,
talleres autogestionarios, clubes de madres6 y otros grupos que parti"
cipan activamente en la ejecucin de los programas de compensacin
social en los sectores populares.
Me&io! &e com#icaci(- #os medios modernos de comunicacin
masiva han puesto al alcance de la gran mayora de ciudadanos una
cantidad de informacin sin precedentes sobre los acontecimientos
polticos, sociales y econmicos del pas. Pese a esto, el enorme peso
que tiene la difusin de ideas a trav*s de estos medios, as como la
importancia que han adquirido las encuestas de opinin, podran
convertirse en obstculos para la creacin y consolidacin de los es"
pacios en los cuales se promueva el dilogo y el debate. En ltima
instancia, las diversas formas de interaccin personal son las fuentes
genuinas de una opinin real, considerada, democrtica y representati"
va. #os medios de comunicacin han venido reempla!ando a la
interaccin personal por la transmisin unidireccional de informacin,
ideas e im

genes que, en la mayor

a de los casos, no permiten que las personas se formen opiniones

fundamentadas y ra!onadas sobre los hechos pol

ticos. Esto, que es un peligro inherente a la naturale!a de los medios,

se ha visto agravado durante los

ltimos a
+
os por la in
fluencia del Estado en ellos y por las crecientes trabas que
eperimenta el periodismo cr

tico.
'in embargo, desde otra perspectiva, los medios masivos de
comunicacin podran complementar efica!mente las iniciativas para
crear espacios de dilogo y debate, eplorando nuevas formas de in"
volucrar a la ciudadana en la discusin de temas asociados a la
gobernabilidad democrtica y el buen gobierno. (na posibilidad sera
combinar talleres de reflein y dise+o, seminarios y mesas redondas,
con campa+as en la prensa escrita, radial y televisiva, con encuestas
de opinin y grupos de enfoque, y con el uso de correo electrnico y
la participacin telefnica del pblico. $ebido a su gran difusin e
impacto, el uso de documentales, telenovelas y programas de inter*s
humano en la televisin merece atencin especial entre las iniciativas
para crear nuevos espacios pblicos de discusin y debate.
E!0acio! 0ara el &e/a"e- #a creacin y fortalecimiento de espacios
para construir acuerdos y consensos es una tarea central para avan!ar
hacia la gobernabilidad democrtica. Entidades como 7oro Educativo,
el 4ongreso -nual de Ejecutivos 54-$E6, <ntercampus, el 4onsejo de
la Prensa Peruana, 3ransparencia, entre muchas otras, as corno los
colegios profesionales y sus filiales en diversas partes del territorio, se
han convertido en lugares privilegiados para debatir ideas, plantear
propuestas y llegar a acuerdos. #as iniciativas de universidades,
centros de investigacin, asociaciones profesionales, empresas
consultoras y organi!aciones no gubernamentales tambi*n estn ad"
quiriendo una importancia cada ve! mayor en los debates sobre temas
de inter*s nacional. En la mayora de los casos, estas iniciativas se
complementan con la difusin de los debates y acuerdos a trav*s de
los medios de comunicacin.
En forma adicional a la multiplicidad de iniciativas en marcha, es
importante eplorar procedimientos y mecanismos que incorporan
nuevas dimensiones en las discusiones de carcter predominantemen
te tem

tico, propias de los espacios convencionales de debate. #a e

periencia de
AGENDA: Per

con los talleres de reflei

n y dise
+
o en los cuales se combina la discusi

n tem

tica con la din

mica de grupo y con el aprendi!aje personal sugiere que es posible

organi!ar la interacci

n entre ciudadanos de manera novedosa para enriquecer el debate y

profundi!ar en temas que, por lo general, permanecen fuera del
alcance de la mayor

a de las reuniones, conferencias y seminarios.

CULTURA
DEMOCRTICA
#a difusin y adopcin de valores y comportamientos democrticos, y
el desarrollo de una cultura de la democracia son esenciales para.
lograr el buen gobierno. Estos son procesos lentos y complejos, en los
cuales debe participar una amplia gama de instituciones del pas y, en
particular, las instituciones educativas y las organi!aciones de la
sociedad civil. Educar para la democracia, promover la igualdad de
trato y ampliar las oportunidades de participacin son las principales
tareas para desarrollar una cultura democrtica en el Per.
E&#caci( 0ara la ci#&a&a1a- #a educacin cumple un papel
fundamental en el desarrollo de una cultura de la democracia. #as ins"
tituciones educativas formales 8escuelas, colegios, academias, institu"
tos t*cnicos, universidades8 tienen la responsabilidad de inculcar en
los estudiantes los valores democrticos fundamentales, como la
igualdad de trato, la solidaridad, el ejercicio responsable de la
autoridad, la obediencia a las autoridades legtimas y el respeto mutuo
entre ciudadanos. Para esto es necesario poner en prctica programas
de educacin cvica en las instituciones educativas y organi!ar
actividades, como elecciones estudiantiles, trabajo en equipo,
participacin en el gobierno de sus instituciones y acciones en favor
de la comunidad, en las cuales los estudiantes puedan aprender a
comportarse democrticamente.
Esta tarea debe ser complementada con la difusin de los valores
democrticos en los mbitos bsicos de sociali!acin de los ni+os y
jvenes, principalmente la familia y los barrios. -simismo, es
necesario poner en marcha programas que involucren a organi!acio"
nes religiosas, asociaciones de padres de familia, comit*s de aula, or"
gani!aciones juveniles, clubes deportivos y grupos que combaten la
drogadicci

n, para apoyar a los ni

+
os y j

venes que enfrentan proble

mas para su desarrollo personal, como comportamiento autoritario o
abusivo en su familia, la ausencia de figuras paternas y las
dificultades para aceptar normas de conducta que faciliten su integraci

n social.
I+#al&a& &e "ra"o4 &e/ere! % &erec5o!- #a eliminacin de la dis"
criminacin basada en diferencias de ingresos, caractersticas raciales,
g*nero y origen regional es imprescindible para vivir en democracia y
reconocer que todos los peruanos tenemos los mismos derechos y
deberes. Para avan!ar en esta difcil tarea es necesario mejorar la
situacin y las oportunidades de aquellos que sufren algn tipo de dis"
criminacin. Entre otras iniciativas, esto implica apoyar a quienes lu"
chan contra la pobre!a y a las instituciones de la sociedad civil que
trabajan con migrantes, mujeres, ni+os y despla!ados por la guerra
interna, as como con las regiones ms postergadas del pas.
#a difusin de los derechos y deberes fundamentales de los
ciudadanos, as como de las garantas para su ejercicio son
tambi*nnecesarias para promover una cultura de la democracia. >sta
es una labor fundamental que reali!an las organi!aciones de defensa
de los derechos humanos y las instituciones del Estado cuya
responsabilidad es velar por los derechos ciudadanos. En forma
complementaria, para afian!ar los valores democrticos es necesario
eliminar privilegios, crear instancias de denuncia y de reclamo para
los ciudadanos cuyos derechos se vean amena!ados 5por ejemplo, el
$efensor del Pueblo6 y hacer valer las garantas de igualdad ante la
ley. #a manera ms efectiva de avan!ar en esta direccin es mediante
el ejemplo que deben dar quienes ejercen el poder y la autoridad
poltica.
Par"ici0aci( 0o0#lar- Estas iniciativas se refieren a la participacin
de la poblacin en las decisiones gubernamentales en todos los
niveles, as como en la evaluacin y control de los representantes en
el Parlamento y otras instancias de gobierno. #a participacin efectiva
es tambi*n un instrumento para fortalecer esta legitimidad de las
instituciones del Estado, para hacer ms transparente la accin
gubernamental y para hacer que los ciudadanos sean conscientes de
sus derechos y de sus deberes. Para esto es necesario emprender y
apoyar iniciativas dirigidas a lograr una mayor participacin y una
mejor representa
ci

n de la ciudadan

a en todos los niveles del gobierno, y particular

mente en las municipalidades, en donde la distancia entre los ciudada
nos y el poder pol

tico es menor que en otras instancias de gobierno.

VISIN Y PERSPECTIVA DE
FUTURO
#a crisis de gobernabilidad que ha venido afectando al Per durante
los ltimos decenios ha hecho perder la perspectiva de largo pla!o.
#as dificultades y la incertidumbre con que se vea el futuro dejaron
poco espacio para el ejercicio de la imaginacin. #a combinacin de
violencia terrorista con el deterioro econmico durante los a+os
ochenta y buena parte de los noventa con sus secuelas de
hiperinflacin, desempleo, subempleo y empobrecimiento generali!a"
do hi!o que durante ese perodo fuera difcil poner atencin en cual"
quier cosa que estuviera ms all de lo inmediato. - fines de los
noventa, la preocupacin por el futuro toma una forma distinta. Para
la gran mayora de peruanos el futuro sigue siendo el corto pla!o,
ma+ana, pero a la ve! se epresa una clara preocupacin por dejar a
las primas generaciones un pas viable, seguro, y donde sea posible
desarrollarse plenamente.
#as consultas reali!adas en el proyecto AGENDA: Per han puesto
en evidencia que empie!a a recuperarse la capacidad de refleionar
crticamente sobre las eperiencias del pasado reciente, y tambi*n que
eiste un enorme deseo y una voluntad de eplorar los caminos
posibles para el desarrollo futuro del Per. En la actualidad est
surgiendo un consenso cada ve! ms amplio en se+alar que *ste est
directamente ligado al desarrollo de una democracia slida y estable.
- fines de los noventa los peruanos parecen estar menos dispuestos a
sacrificar democracia por eficiencia o por resultados que a principios
del decenio. El problema de la institucionalidad ocupa hoy un lugar
prioritario en la agenda ciudadana. 'in embargo, tambi*n ha sido
posible apreciar que se est an muy lejos de construir una percepcin
compartida del futuro, y que no se ha logrado abandonar totalmente
los esquemas mentales y marcos conceptuales que corresponden a
situaciones superadas o que se estn superando. Esto destaca la ur"
gencia de modificar y ajustar las ideas y los conceptos con que se
interpreta la situacin actual, adecundolos a las eigencias de una
cambiante realidad.
Para avan!ar no s

lo hacia la gobernabilidad democr

tica y el buen gobierno sino, en un sentido m

s amplio, hacia el desarrollo eco

n

mico y social del Per

es imperativo usar la imaginaci

n y adoptar una perspectiva de futuro. 'e trata de formular una

estrategia de desa
rrollo amplia y fleible, capa! de enmarcar las principales decisiones
de pol

tica que el Per

debe tomar durante los pr

imos a
+
os, y tam
bi
*
n de articular un consenso nacional sobre lo que el Per

puede y debe ser. (n marco para decisiones estrat

*
gicas y reformas institucionales permitir

a, adem

s, identificar y eplorar la amplia gama de posibilidades favorables

que tiene el Per

por delante y vincular estas posibilidades futuras con lo que sucede

en la actualidad.
E!"ra"e+ia! &e &e!arrollo- #a eperiencia adquirida en los ltimos
decenios, tanto en el Per como en el plano internacional, demuestra
que es posible dise+ar estrategias de desarrollo econmico y social
orientadas hacia desarrollo integral y sustentable de todos los perua"
nos. Estas estrategias deben organi!arse alrededor de cuatro ejes
orientadores de los esfuer!os de desarrollo= 5i6 la moderni!acin de la
economa y la competitividad de la estructura productiva peruana, 5ii6
la equidad, la justicia social y la provisin de servicios sociales
bsicos a toda la poblacin, considerando particularmente la pobre!a
y los problemas del empleo, 5iii6 el manejo sustentable de los recursos
naturales y del medio ambiente, con el fin de garanti!ar oportunidades
de desarrollo para las futuras generaciones de peruanos, y 5iv6 el
ordenamiento territorial, la descentrali!acin y la provisin de
infraestructura fsica, orientados a hacer un mejor uso del vasto y
heterog*neo espacio geogrfico con que cuenta el Per.
>sta es una tarea de carcter participativo en la que deben colaborar
las instituciones del Estado, del sector privado y de la sociedad civil,
para lo cual es necesario introducir un conjunto de reformas
institucionales en cada uno de estos mbitos de la vida nacional. -si"
mismo, es preciso reformar las instituciones vinculadas a la seguridad
nacional, ciudadana y personal. Por ltimo, el dise+o y puesta en
prctica de una estrategia de desarrollo debe incorporar un
componente referido al cambio de mentalidades y a la recuperacin
de valores morales y *ticos, as como refleiones sobre la identidad
nacional.
Plaeamie"o e!"ra"
6
+ico-
(na de las manifestaciones m

s cr

ti
cas del deterioro del sector p

blico en el Per

en los

ltimos a
+
os es la p
*
rdida de la capacidad para orientar el desarrollo, cuya epresi

n sim
b

lica m

s clara ha sido la desaparici

n del <nstituto ;acional de Plani

ficaci

n. -dem

s, se ha perdido el conocimiento acumulado a lo largo de tres

decenios para preparar proyectos y formular planes y progra
mas de inversi

n y acci

n gubernamental en pr

cticamente todos los sectores de la administraci

n p

blica. En consecuencia, se tiene ahora una escase! de proyectos de

inversi

n p

blica, ha disminuido notable

mente la capacidad de prever demandas econ

micas y sociales futuras y resulta imposible para el gobierno ofrecer

una perspectiva integrada de la direcci

n en que debe avan!ar el pa

s.
'in embargo, este deterioro ha sido contrarrestado por el vigoroso
desarrollo de organi!aciones acad*micas y centros de investigacin
independientes, institutos universitarios, asociaciones empresariales,
colegios profesionales y empresas consultoras, encuestadoras y de
servicios informativos, cuya actividad se ha etendido por las
principales ciudades del territorio nacional. En muchos casos, estas
organi!aciones han logrado mantener y aun ampliar la capacidad de
anlisis y evaluacin de la realidad nacional que es necesaria para el
planeamiento estrat*gico en el Estado peruano, las empresas y las or"
gani!aciones de la sociedad civil.
Esto sugiere la necesidad de recuperar y actuali!ar la capacidad de
planeamiento estrat*gico del sector pblico y, considerando los
nuevos papeles que el sector privado y la sociedad civil estn jugando
en el Per, difundir por toda la sociedad peruana la capacidad para
construir visiones de futuro, anticipar situaciones y hacer planes es"
trat*gicos. (n medio para lograr esto es la articulacin fleible de re"
des de instituciones pblicas, privadas y de la sociedad civil, que tra"
bajen en forma coordinada en temas especficos y durante tiempos
limitados, para proporcionar informacin y asesora a las diversas ins"
tancias de gobierno.