O ESTATUTO DA CIDADE E O SOLO CRIADO

Augusto Nasser Borges

1 Introduo
O Estatuto da Cidade, Lei 10.257 de 10 de u!"o de 2001, e o so!o #riado,
artigos 2$ ao %1 do re&erido di'!o(a, s)o os te(as a*ordados +o 'rese+te
estudo. Ser)o a+a!isados os 'ri+#,'ios -ue i+&or(a( o Estatuto da Cidade e
seus i+stru(e+tos de 'o!,ti#a ur*a+,sti#a, desta#a+do.se, e+tre e!es, o i+stituto
do so!o #riado, -ue re#e*er/ (aior ate+0)o.
O direito ur*a+,sti#o 1e(, #ada 1e2 (ais, assu(i+do gra+de re!e13+#ia
+o #e+/rio ur,di#o (oder+o. Neste seg(e+to, o Estatuto da Cidade
dese('e+"a 'a'e! de!i+eador de re!e1a+te -uest)o #o+stitu#io+a!4 a
'ro'riedade e sua #o+&or(a0)o so#ia!. 5 a 'artir dessas 're(issas -ue &ora(
tra0ados os i+stru(e+tos de 'o!,ti#a ur*a+a, se('re *us#a+do (e!"orias 'ara
os "a*ita+tes das ur*es, e ate+de+do 6 su're(a#ia do i+teresse '7*!i#o so*re o
i+di1idua!, 'ri+#,'io +orteador da Ad(i+istra0)o 87*!i#a.
1.1 Estatuto da Cidade, previso constitucional
A Co+stitui0)o 9edera!, +o artigo 21, ::, esta*e!e#e #o('et;+#ia
'ri1ati1a da U+i)o 'ara i+stituir as diretri2es gerais de dese+1o!1i(e+to ur*a+o
+o 'a,s, o -ue a*ra+ge as 'o!,ti#as "a*ita#io+ais, a(*ie+tais e de i+&ra.
estrutura.
8ara a!#a+0ar este &i(, deter(i+a a Carta <ag+a, +o artigo 2=, I,
#o('et;+#ia #o+#orre+te da U+i)o, Estados e Distrito 9edera!, 'ara !egis!ar
so*re (at>ria de direito ur*a+,sti#o.
Toda1ia, > ao 'ri(eiro de+tre estes e+tes 'o!,ti#os, a -ue( #o('ete
esta*e!e#er 'or (eio de !ei &edera!, as +or(as gerais de direito ur*a+,sti#o, -ue
#o+te+"a( as diretri2es de dese+1o!1i(e+to ur*a+o retro (e+#io+adas, *e(
#o(o os o*eti1os da 'o!,ti#a ur*a+a +a#io+a!, a!>( de i+stituir os i+stru(e+tos
ur*a+,sti#o e o siste(a de gest)o desta 'o!,ti#a.
Assi(, o Estatuto da Cidade ?Lei 10.257, de 10.07.2001@ > a !ei &edera! de
dese+1o!1i(e+to ur*a+o eAigida #o+stitu#io+a!(e+te, -ue regu!a(e+ta os
i+stru(e+tos de 'o!,ti#a ur*a+a a sere( a'!i#ados 'e!a U+i)o, Estados e
<u+i#,'ios.
I('orta, e+treta+to, o*ser1ar -ue a 'rB'ria Co+stitui0)o 9edera!, +o
Ca',tu!o II, artigo 1$2, *a!i2ou a 'o!,ti#a ur*a+a +a#io+a! e os 'ri+#i'io -ue a
+orteia(, a sere( seguidos 'e!o Estatuto da Cidade.
Ta(*>( este dis'ositi1o deter(i+a -ue o <u+i#,'io > o e+te &ederado
'ri+#i'a! +a eAe#u0)o da 'o!,ti#a ur*a+a, de (odo a orde+ar o '!e+o
dese+1o!1i(e+to das &u+0Ces so#iais da #idade de a#ordo #o( os #rit>rios
esta*e!e#idos +o 8!a+o Diretor, se+do de&i+ido este #o(o o i+stru(e+to */si#o
da 'o!,ti#a ur*a+a, +os ter(os do D 1E do artigo 1$2 da Carta <ag+a.
Assi(, a ide+ti&i#a0)o das +or(as do Estatuto da Cidade #o(o +or(as
gerais te( 'or es#o'o a ade-ua0)o destas +or(as aos 'ri+#,'ios da
Co+stitui0)o 9edera!, e+-ua+to -ue a a'!i#a0)o 'e!os <u+i#,'ios de
i+stru(e+tos #o(o o 8!a+o Diretor, 're1isto +o Estatuto da Cidade, o*eti1a( a
e&eti1a0)o destes 'ri+#,'ios #o+stitu#io+ais, +o 3(*ito (u+i#i'a!.
E+tre os 'ri+#,'ios -ue +orteia( o Estatuto da Cidade #u('re desta#ar o
da &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade, te(a 'o!;(i#o -ue &u+da(e+ta a a'!i#a0)o de
1/rios dos i+stru(e+tos #o+sta+tes +a !ei a!>( de 'ri+#,'ios i+stru(e+tais do
Estatuto da Cidade, -ue adia+te ser)o estudados.
1.2 Funo social da propriedade urbana
A &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade > 'ri+#i'io #ardea! do direito de
'ro'riedade.
<oder+a(e+te, o direito de 'ro'riedade +)o (ais #o('orta o
e+te+di(e+to de direito a*so!uto #o+sagrado 'e!o Direito Ci1i!, de1e+do as
'ro'riedades ur*a+as, #o(o ta(*>( as rurais, ser1ire( aos i+teresses da
so#iedade, #u('ri+do #o( sua &u+#io+a!idade.
Esta > a o'i+i)o de A+dr> Ra(os Ta1ares
1
'ara -ue( F+)o "/ (ais
#o(o #o+siderar a 'ro'riedade #o(o direito 'ura(e+te 'ri1ado, ou (es(o
#o(o direito i+di1idua!G.
Isto 'or-ue, e( -ue 'ese estar a 'ro'riedade i+serida e+tre os direitos
i+di1iduais, est/ e!a ta(*>( re!a#io+ada e+tre os 'ri+#,'ios da ati1idade
e#o+H(i#a #o+stitu#io+a! ?artigo 170 da Co+stitui0)o 9edera!@, se+do #oro!/rio
sua a'!i#a0)o e( #o+so+3+#ia #o( os dita(es da usti0a so#ia!, assegura+do a
todos u(a eAist;+#ia dig+a.
Outrossi(, a usti0a so#ia! > a!#a+0ada (edia+te o #u('ri(e+to dos
'ri+#,'ios -ue a #o+&or(a( e+tre os -uais est/ re!a#io+ado o da &u+0)o so#ia!
da 'ro'riedade, se+do este, 'or 1ia de #o+se-I;+#ia, i+dis'e+s/1e! 'ara
assegurar a dig+idade da 'essoa "u(a+a. 5 o -ue !e#io+a A+dr> Ra(os
Ta1ares
2
4
A Co+stitui0)o *rasi!eira, > #erto, ta(*>( arro!a a 'ro'riedade 'ri1ada
e sua &u+0)o so#ia! e+tre os 'ri+#,'ios gerais da orde( e#o+H(i#a, +os
i+#isos II e III do art. 170. Dessa &or(a, e(*ora a 'ro'riedade estea
're1ista e+tre os direitos i+di1iduais, est/ igua!(e+te i+serida e+tre os
'ri+#,'ios da ati1idade e#o+H(i#a.
J/, 'orta+to, +e#essidade de #o('ati*i!i2a0)o e+tre os 're#eitos
#o+stitu#io+ais, o -ue sig+i&i#a di2er, e( 7!ti(a i+sta+#ia, -ue a
'ro'riedade +)o (ais 'ode ser #o+siderada e( seu #ar/ter 'ura(e+te
i+di1idua!ista. A essa #o+#!us)o se #"ega ta+to (ais 'e!a #o+stata0)o
de -ue a orde( e#o+H(i#a, +a -ua! se i+sere eA'ressa(e+te a
'ro'riedade, te( #o(o &i+a!idade assegurar a todos eAist;+#ia dig+a,
#o+&or(e os dita(es da usti0a so#ia! ?caput do art. 170@.
A #ir#u+st3+#ia de a 'ro'riedade a'rese+tar, si(u!ta+ea(e+te, #ar/ter
d7'!i#e, ser1i+do ao i+di1idua!is(o e 6s +e#essidades so#iais, i('Ce,
'ois, a +e#essidade de u(a #o('ati*i!i2a0)o de #o+te7dos dos
di1ersos (a+da(e+tos #o+stitu#io+ais. Co(o direito i+di1idua!, o
i+stituto da 'ro'riedade, #o(o #ategoria ge+>ri#a, > gara+tido, e +)o
'ode ser su'ri(ido da atua! orde( #o+stitu#io+a!. Co+tudo, seu
#o+te7do / 1e( 'ar#ia!(e+te de!i(itado 'e!a 'rB'ria Co+stitui0)o,
-ua+do i('Ce a +e#essidade, de -ue "aa o ate+di(e+to de sua
1
TAKARES, A+dr> Ra(os. Curso de Direito Constitucional. 2L edi0)o. S)o 8au!o4 Sarai1a,
200%. 8/g. =75.
2
TAKARES. A+dr> Ra(os. id. i*id. '. =7M.
&u+0)o so#ia!, assegura+do.se a todos u(a eAist;+#ia dig+a +os
dita(es da usti0a so#ia!.
Eis a ra2)o de Eros Ro*erto Nrau
%
a&ir(ar -ue Fas 'ro'riedades s)o
'oderes -ue se eAer#ita(, +)o eA#!usi1a(e+te e +o i+teresse de seus titu!ares,
(as ta(*>( de ter#eiros de+tro de u(a !i+"a de 'rude+te ar*,trioG.
Ora, i+teressa 6 so#iedade -ue sea gara+tido o direito i+di1idua! de
'ro'riedade, #o+stitu#io+a!(e+te guar+e#ido. E+treta+to, #o(o a+terior(e+te
re&erido, este direito i+di1idua! de1e ser #o('ati*i!i2ado #o( os dita(es da
usti0a so#ia!.
Nesse 'asso, eAer#itar os 'oderes da 'ro'riedade 'ara ate+der ta(*>(
aos direitos de ter#eiros e ai+da de+tro de u(a 'rude+te !i+"a de ar*,trio,
sig+i&i#a a #o('ati*i!i2a0)o dos direitos i+di1iduais de 'ro'riedade #o( os
dita(es da usti0a so#ia!, e1ide+#ia+do o #u('ri(e+to da &u+0)o so#ia! da
'ro'riedade #uo 'oder.de1er te( o 'ro'riet/rio. Neste se+tido !e#io+a 9a*io
Oo+der Co('arato
=
4
Pua+do se &a!a e( &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade +)o se i+di#a( as
restri0Ces ao uso e go2o dos *e+s 'rB'rios. Estas 7!ti(as s)o !i(ites
+egati1os aos direitos do 'ro'riet/rio, (as a +o0)o de &u+0)o, +o
se+tido e( -ue > e('regado o ter(o +esta (at>ria ?e a (at>ria >
're#isa(e+te a &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade@, sig+i&i#a u( 'oder de
dar ao o*eto da 'ro'riedade desti+o deter(i+ado, de 1i+#u!/.!o a #erto
o*eti1o. O adeti1o so#ia! (ostra -ue este o*eti1o #orres'o+de ao
i+teresse #o!eti1o e +)o ao i+teresse 'rB'rio do dominusQ o -ue +)o
sig+i&i#a -ue +)o 'ossa "a1er "ar(o+i2a0)o e+tre u( e outro. <as, de
-ua!-uer (odo, se est/ dia+te de u( i+teresse #o!eti1o e essa &u+0)o
so#ia! da 'ro'riedade #orres'o+de a u( 'oder.de1er do 'ro'riet/rio,
sa+#io+/1e! 'e!a orde( ur,di#a.
Co+1>( ressa!tar -ue, #o+&or(e !e#io+a Ros> A&o+so da Si!1a
5
, a &u+0)o
so#ia! da 'ro'riedade > +or(a de #o+te7do 'rogra(/ti#o, dirigida 6 orde(
e#o+H(i#a 1e2 -ue F'ro#ura( di2er 'ara o+de e #o(o se 1ai, *us#a+do atri*uir
&i+s ao Estado, es1a2iado 'e!o !i*era!is(o e#o+H(i#oG. E( seguida, #o+#!ui o
3
NRAU. Eros Ro*erto. Dirieto Urbano. S)o 8au!o4 RT, 1SS$. '. 1%2.
4
CO<8ARATO. 9/*io Oo+der. Funo social da propriedade dos bens de produo. Direito
E('resaria!4 estudos e 'are#eres. S)o 8au!o4 Sarai1a, 1SS5. '. %2.
5
SILKA. Ros> A&o+so da. A'!i#a*i!idade das Nor(as Co+stitu#io+ais. S)o 8au!o, <a!"eiros
Editores, 2002. '. 1=1.
#itado Autor, -ue Fessa #ara#ter,sti#a te!eo!Bgi#a !"es #o+&ere re!e13+#ia e
&u+0)o de 'ri+#,'ios gerais de toda a orde( ur,di#aG
6
.
8orta+to, outra +)o > a ra2)o de ter o !egis!ador i+#utido ta(*>( +os
artigos 1$2 e 1$% da Carta <ag+a, a o*rigatoriedade de #u('ri(e+to da &u+0)o
so#ia! e do *e(.estar dos #idad)os, se+)o eA'a+dir sua a'!i#a0)o aos #e+tros
ur*a+os, o -ue se 1eri&i#a e( 1irtude de a satis&a0)o destes 'ri+#,'ios estar
1i+#u!ada 6s eAig;+#ias &u+da(e+tais de orde+a0)o da #idade eA'ressas +o
8!a+o Diretor de Dese+1o!1i(e+to Ur*a+o . 88DU. Se+)o 1ea(os4
Art. 1$2. A 'o!,ti#a de dese+1o!1i(e+to ur*a+o, eAe#utada 'e!o 'oder
'7*!i#o (u+i#i'a!, #o+&or(e diretri2es gerais &iAadas e( !ei, te( 'or
o*eti1o orde+ar o '!e+o dese+1o!1i(e+to das &u+0Ces so#iais da
#idade e gara+tir o *e(.estar de seus "a*ita+tes.
D 1.E O '!a+o diretor, a'ro1ado 'e!a C3(ara <u+i#i'a!, o*rigatBrio 'ara
#idades #o( (ais de 1i+te (i! "a*ita+tes, > o i+stru(e+to */si#o da
'o!,ti#a de dese+1o!1i(e+to e de eA'a+s)o ur*a+a.
D 2.E A 'ro'riedade ur*a+a #u('re sua &u+0)o so#ia! -ua+do ate+de
6s eAig;+#ias &u+da(e+tais de orde+a0)o da #idade eA'ressas +o
'!a+o diretor.
D %.E As desa'ro'ria0Ces de i(B1eis ur*a+os ser)o &eitas #o( 'r>1ia e
usta i+de+i2a0)o e( di+"eiro.
Art. 1$%. A-ue!e -ue 'ossuir #o(o sua /rea ur*a+a de at> du2e+tos e
#i+-Ie+ta (etros -uadrados, 'or #i+#o a+os, i+i+terru'ta(e+te e se(
o'osi0)o, uti!i2a+do.a 'ara sua (oradia ou de sua &a(,!ia, ad-uirir.!"e.
/ o do(,+io, desde -ue +)o sea 'ro'riet/rio de outro i(B1e! ur*a+o ou
rura!.

A Co+stitui0)o 9edera! ressa!ta, +estes artigos, a &u+0)o so#ia! da
'ro'riedade, ao (es(o te('o e( -ue #o+&ere aos '!a+os diretores (u+i#i'ais a
tare&a de esta*e!e#er 'o!,ti#as 'ara o dese+1o!1i(e+to ur*a+o.
Os dois 'ri(eiros 'ar/gra&os do art. 1$2 de!i(ita( e deter(i+a( a &u+0)o
so#ia! da 'ro'riedade +a /rea ur*a+a, e 'ara -ue esta +e#essidade se
#o+#reti2e, o ter#eiro 'ar/gra&o 'er(ite a'!i#ar a desa'ro'ria0)o, e( #aso de
+)o uti!i2a0)o da /rea.
E+-ua+to isso, o artigo 1$% a'!i#a o usu#a'i)o es'e#ia! #o(o &or(a de
gara+tir o direito 6 (oradia e o do(,+io de /reas ur*a+as, a -ue( 'ro'or#io+ar
o #u('ri(e+to da &u+0)o so#ia! da /rea a*a+do+ada.
6
SILKA. Ros> A&o+so da. id. i*id. '. 1=1
Eis -ue a &u+0)o so#ia! deter(i+a -ue o 'ro'riet/rio d; u(a uti!i2a0)o
so#ia!(e+te usta ao o*eto do seu direito de 'ro'riedade, de1e+do o i+teresse
gera! se so*re'or so*re ao i+teresse i+di1idua!, gara+ti+do assi( o *e(.estar de
todos, #o+sagrado +o caput do artigo 1$2. Esse ta(*>( > o e+te+di(e+to de
<ar#io Ca((arosa+o
7
4
5 *e( 1erdade -ue u( ade-uado dese+1o!1i(e+to ur*a+o #o+stitui
ta(*>( #o+di0)o &u+da(e+ta! 'ara o dese+1o!1i(e+to das ati1idades
e#o+H(i#as -ue o#orre( +as #idades, e se( as -uais +)o s)o #riadas
ri-ue2as a sere( #o('arti!"adas 'or todo o #or'o so#ia!. <as 'are#e
#erto -ue a &i+a!idade (ais i(ediata dos dis'ositi1os #o+stitu#io+ais e(
-uest)o > 1ia*i!i2ar a de(o#rati2a0)o das &u+0Ces so#iais da #idade
e( 'ro1eito de seus "a*ita+tes, 're1e+do (e#a+is(os de 'ro(o0)o
do ade-uado a'ro1eita(e+to do so!o ur*a+o.
E > usta(e+te atra1>s desse 'ro#esso de de(o#rati2a0)o das &u+0Ces
so#iais -ue se 'ossi*i!ita o *e(.estar dos "a*ita+tes das ur*es, +a (edida e(
-ue s)o #riadas #o+di0Ces ade-uadas 'ara "a*ita0)o, tra*a!"o e !a2er dos
#o+ti+ge+tes 'o'u!a#io+ais.
8or &i(, #o+1>( a+a!isar os !7#idos #o(e+t/rios de <ar#e!o 9igueiredo
$
so*re a a'!i#a0)o da &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade ur*a+a, esta*e!e#ida +o
artigo 1$2 da Co+stitui0)o 9edera!, in verbis 4
A 'o!,ti#a ur*a+a de1e ser 1ista #o(o u( e!e(e+to da &u+0)o so#ia! da
'ro'riedade e u( #a(i+"o 'ara a redu0)o das desigua!dades regio+ais
e so#iais, #o( *us#a de '!e+o e('rego. E( outras 'a!a1ras, os
'ri+#,'ios gerais da ati1idade e#o+H(i#a, de1e( #o+&or(ar o
e+te+di(e+to da 'rB'ria 'o!,ti#a ur*a+a -ue > eAe#utada 'e!o 'oder
'7*!i#o (u+i#i'a!, 6 !u2 dos 1etores #o+stitu#io+ais assi+a!ados.
1.3 Instrumentos de poltica urbana
Co+&or(e da+tes re&erido, o Estatuto da Cidade > &or(ado 'or a!gu+s
i+stru(e+tos -ue 'er(ite( o dese+1o!1i(e+to das 'o!,ti#as ur*a+as.
7
CA<<AROSANO, <ar#io. Fundamentos Constitucionais do Estatuto da Cidade. Estatuto
da Cidade ?Co(e+t/rios 6 Lei 9edera! 10.257T2001@T Coorde+adores Adi!so+ A*reu Da!!ari e
S>rgio 9erra2. S)o 8au!o4 <a!"eiros Editores, 2002. '. 22
8
9INUEIREDO, <ar#e!o. Consideraes a respeito da outor!a onerosa "solo criado# no
$ro%eto de &ei n. '.()), de 1**+. UorVi+g 8a'er %0.2000T%0. Lis*oa, 9a#u!dade de Direito da
U+i1ersidade No1a de Lis*oa.
S)o e!es os (e#a+is(os re!ati1os ao 'ar#e!a(e+to, edi&i#a0)o ou
uti!i2a0)o #o('u!sBrios, 're1istos +os artigos 50 e M0 do Estatuto da CidadeQ o
i('osto so*re a 'ro'riedade 'redia! e territoria! ur*a+a 'rogressi1o +o te('o,
dis'osto +o artigo 70Q a desa'ro'ria0)o 'ara &i+s de re&or(a ur*a+a, #o+sta+te
+o artigo $EQ o #o+sBr#io i(o*i!i/rio, artigo =MQ as o'era0Ces ur*a+as
#o+sor#iadas, artigos %2 a %= e o direito de 'ree('0)o, 're1isto +o artigo %5 da
Lei e( a+/!ise.
Co( re!a0)o 6 outorga o+erosa do direito de #o+struir ?so!o #riado@, ser/
(ais a'ro&u+dado +os #a',tu!os segui+tes da 'rese+te disserta0)o.
O 'ar#e!a(e+to ou edi&i#a0)o #o('u!sBrios s)o i+stru(e+tos uti!i2ados
'e!o 8oder 87*!i#o (u+i#i'a!, #o(o &or(a de o*rigar os 'ro'riet/rios de i(B1eis
ur*a+os a uti!i2ar so#ia!(e+te estes i(B1eis, de a#ordo #o( o dis'osto +o 8!a+o
Diretor do <u+i#,'io. 8ode ser atra1>s do 'ar#e!a(e+to de u(a /rea ur*a+a
+)o uti!i2ada ou su*.uti!i2ada ou a edi&i#a0)o de u(a /rea ur*a+a +)o edi&i#ada.
Atra1>s destes i+stru(e+tos o 8oder 87*!i#o (u+i#i'a! #o+di#io+a o 'ro'riet/rio
a assegurar o uso so#ia! da 'ro'riedade #o+strui+do +o !o#a!.
O I8TU 'rogressi1o se #ara#teri2a #o(o &or(a de sa+0)o ao 'ro'riet/rio
-ue +)o desti+ou sua 'ro'riedade a u(a &u+0)o so#ia!.
N)o se trata de 'o!,ti#a de &is#a! 'ara au(e+to da arre#ada0)o. O o*eti1o
do 8oder 87*!i#o > &or0ar o 'ro'riet/rio a #u('rir #o( as o*riga0Ces 're1istas
+o '!a+o diretor, de 'ar#e!ar ou edi&i#ar. E( #aso de des#u('ri(e+to das
#o+di0Ces e dos 'ra2os 're1istos o <u+i#,'io de1e a'!i#ar o i('osto #o( a
(aora0)o da a!,-uota 'e!o 'ra2o de #i+#o a+os #o+se#uti1os.
O 1a!or da a!,-uota +)o eA#eder/ a duas 1e2es o 1a!or re&ere+te ao a+o
a+terior, res'eitada a a!,-uota (/Ai(a de -ui+2e 'or #e+to. No #aso de +)o ser
ate+dido +os #i+#o a+os a o*riga0)o do 'ro'riet/rio, o <u+i#,'io 'oder/ (a+ter
a #o*ra+0a 'e!a a!,-uota (/Ai(a at> o #u('ri(e+to da o*riga0)o, &i#a+do
gara+tida a 'rerrogati1a de desa'ro'riar o i(B1e! 'ara &i+s de re&or(a ur*a+a
+os ter(os do D 2E do artigo 70 do Estatuto da Cidade.
A desa'ro'ria0)o 'ara &i+s de re&or(a ur*a+a 're1ista +o artigo 1$2,
'ar/gra&o =E, i+#iso III, 'er(ite -ue o 8oder 87*!i#o <u+i#i'a! 'ro(o1a a
desa'ro'ria0)o +o #aso do 'ro'riet/rio deiAar de #u('rir #o( a o*riga0)o de
dar desti+a0)o so#ia! a 'ro'riedade a'Bs o t>r(i+o do 'ra2o (/Ai(o de #i+#o
a+os da a'!i#a0)o do I8TU 'rogressi1o.
O #o+sBr#io i(o*i!i/rio > u( i+stru(e+to de #oo'era0)o e+tre o 8oder
87*!i#o e a i+i#iati1a 'ri1ada 'ara &i+s de ur*a+i2a0)o. 5 regu!a(e+tado atra1>s
do 8!a+o Diretor, te+do o o*eti1o de *e+e&i#iar /reas #are+tes de i+&ra.estrutura
e ser1i0os ur*a+os. Atra1>s do i+stru(e+to o 'oder '7*!i#o rea!i2a as o*ras de
ur*a+i2a0)o e o 'ro'riet/rio #ede u(a 'arte dos !otes ur*a+i2ados 'ara o 'oder
'7*!i#o, -ue 'oder/ us/.!os 'ara &i+s de asse+ta(e+to ou #o(er#ia!i2/.!os.
Ta(*>( as o'era0Ces ur*a+as #o+sor#iadas s)o i+ter1e+0Ces ur*a+as
rea!i2adas (edia+te 'ar#eria e+tre o 8oder 87*!i#o e o 'ri1ado. 5 #o('ree+dida
#o(o u( #o+u+to i+tegrado de i+ter1e+0Ces e (edidas a ser #oorde+ado 'e!o
8oder 87*!i#o, se+do tais i+ter1e+0Ces de gra+de i('a#to, se+do autori2adas
so(e+te 'or !ei (u+i#i'a!.
O 8!a+o Diretor 'ode de&i+ir -uais /reas s)o 'ass,1eis das o'era0Ces, e,
'osterior(e+te, de!i(itadas e deta!"adas 'or !ei (u+i#i'a! es'e#,&i#a, 're1e+do
a 'arti#i'a0)o dos 'ro'riet/rios, (oradores, usu/rios e i+1estidores. De a#ordo
#o( o D 2E do artigo %2, 'oder)o ser 're1istas +as o'era0Ces e+tre outras4
(odi&i#a0)o de ,+di#es e #ara#ter,sti#as do 'ar#e!a(e+to, uso e o#u'a0)o do
so!o, a!tera0Ces +as +or(as de edi&i#a0)o, se('re #o+sidera+do as (e!"orias
ur*a+,sti#as, (e!"orias so#iais e o i('a#to a(*ie+ta! do e('ree+di(e+to.
O direito de 'ree('0)o > u( i+stru(e+to ur,di#o -ue 1isa a #o+&erir e(
deter(i+as situa0Ces o direito de 're&er;+#ia 'ara ad-uirir (edia+te #o('ra de
u( i(B1e! -ue estea se+do a!ie+ado 'e!o 'ro'riet/rio 'ara outra 'essoa. O
direito regu!ado +o Estatuto o*eti1a dar ao 8oder 87*!i#o, a 're&er;+#ia 'ara
ad-uirir i(B1e! ur*a+o o*eto de a!ie+a0)o o+erosa e+tre 'arti#u!ares, e( ra2)o
das diretri2es da 'o!,ti#a ur*a+a.
De a#ordo #o( o D1E do artigo 25 > +e#ess/rio -ue as /reas -ue i+#ide(
o direito sea( de!i(itadas e( !ei (u+i#i'a!, #o+&or(e os #rit>rios do 8!a+o
Diretor e de1e de&i+ir ta(*>( o 'ra2o de 1ig;+#ia do direito, se+do -ue este
'ra2o +)o 'ode ser su'erior a #i+#o a+os. O 'ra2o (/Ai(o sB 'ode ser
re+o1/1e! a 'artir de u( a+o do e+#erra(e+to do 'ra2o a+terior. De a#ordo #o(
o artigo 27, o 'ro'riet/rio do i(B1e! se tor+a o*rigado a +oti&i#ar o 8oder 87*!i#o
da i+te+0)o de a!ie+ar o i(B1e!, o +)o #u('ri(e+to a#arreta a +u!idade do
+egB#io. O 'ro'riet/rio de1e a+eAar 6 +oti&i#a0)o a 'ro'osta de #o('ra
assi+ada 'e!o ter#eiro i+teressado, #o( o 're0o, #o+di0)o de 'aga(e+to e
'ra2o de 1a!idade. Re#e*ida a +oti&i#a0)o, o 8oder 87*!i#o te( o 'ra2o (/Ai(o
de tri+ta dias 'ara (a+i&estar o seu i+teresse, 'or es#rito, e( #o('rar o i(B1e!.
Isto +)o o#orre+do, o 'ro'riet/rio &i#a autori2ado a rea!i2ar a a!ie+a0)o 'ara
ter#eiros.
A outorga o+erosa do direito de #o+struir ou so!o #riado est/ 're1isto +os
artigos 2$ ao %1 do Estatuto da Cidade.
5 sa*ido -ue os 8!a+os Diretores dos <u+i#,'ios 'ode( &iAar #oe&i#ie+te
de a'ro1eita(e+to 7+i#o 'ara toda a 2o+a ur*a+a ou di&ere+#iado 'ara /reas
es'e#,&i#as.
O so!o #riado #o+siste e( i+stru(e+to de 'o!,ti#a ur*a+a -ue 'er(ite a
uti!i2a0)o de #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to a#i(a do esta*e!e#ido 'ara a /rea
e( -ue se desea #o+struir.
8ara uti!i2ar esse i+stru(e+to, o 'ro'riet/rio do !ote edi&i#/1e! de1er/, e(
'ri+#,'io, dar #o+tra'artida ao 8oder 87*!i#o.
Dois s)o os 'ri+#,'ios -ue &u+da(e+ta( o i+stituto4 a &u+0)o so#ia! de
'ro'riedade, / a-ui a*ordada, e o direito de #o+struir, -ue ser/ estudado, de
&or(a (ais a#urada (ais adia+te.
O artigo %1 do Estatuto da Cidade deter(i+a -uais os o*eti1os da
ado0)o do so!o #riado, re(ete+do aos i+#isos do artigo I ao KIII do artigo 2M do
(es(o di'!o(a. Assi(, te(.se -ue a &i+a!idade do i+stituto > 'ara a
regu!ari2a0)o &u+di/ria, e!a*ora0)o de 'roetos "a*ita#io+ais de i+teresse so#ia!,
#o+stitui0)o de reser1a &u+di/ria, 'ara orde+ar e dire#io+ar a eA'a+s)o ur*a+a,
'ara a i('!a+ta0)o de e-ui'a(e+tos ur*a+os e #o(u+it/rios, #ria0)o de
es'a0os '7*!i#os de !a2er e /reas 1erdes, #ria0)o de u+idades de #o+ser1a0)o
ou 'rote0)o de outras /reas de i+teresse a(*ie+ta! e 'ara a 'rote0)o de /reas
de i+teresse "istBri#o, #u!tura! ou 'aisag,sti#o.
Desta &or(a, &i#a de&i+ido, #o(o o#orre #o( o direito de 'ree('0)o, -ue
estes re#ursos ser)o a'!i#ados e( 'roetos es'e#,&i#os, gara+ti+do -ue estes
re#ursos +)o sea( des1iados 'ara outras /reas.
O Estatuto da Cidade 're1; a 'ossi*i!idade de tra+s&er;+#ia do direito de
#o+struir, #o+&or(e deter(i+a o artigo %5.
8or (eio deste i+stru(e+to o <u+i#,'io 'ode su*ordi+ar o eAer#,#io
i+di1idua! do direito de #o+struir a u(a +e#essidade so#ia! ou a(*ie+ta! atra1>s
do eAer#,#io deste direito e( outro !o#a!. 5 a 'ossi*i!idade de uti!i2a0)o do
direito de #o+struir outorgado 'e!o 8oder 87*!i#o ao i+di1,duo, e( /reas
di1ersas da -ue o#orrera( os (oti1os, -ue e+seara( a outorga do re&erido
direito.
A tra+s&er;+#ia do so!o #riado est/ ta(*>( estrita(e+te !igada 6
#o(er#ia!i2a0)o do i+stituto, o#orre+do, desta &or(a, a #ess)o do direito de
#o+struir.
Estas *re1es digressCes so*re o i+stru(e+to de 'o!,ti#a ur*a+a da
outorga o+erosa do direito de #o+struir ou, si('!es(e+te, so!o #riado, ser)o
re1isitadas de &or(a (ais a'ro&u+dada +os 'rBAi(os #a',tu!os.
2 Conceito do ,olo Criado
A+tes de ade+trar +o estudo da #o+#eitua0)o do te(a, #o+1>(
es#!are#er a ra2)o da +o(e+#!atura adotada 'ara o i+stituto.
A Lei 9edera! +E 10.257T2001 ?Estatuto da Cidade@ i+titu!a o so!o #riado
#o(o Foutorga o+erosa do direito de #o+struirG. Toda1ia, esta desig+a0)o soa,
de #erta &or(a, i+ade-uada, 'or estar 're1ista +o orde+a(e+to '/trio a
'ossi*i!idade de outorga do direito de #o+struir, ise+ta de -ua!-uer #o+tra'artida
'or 'arte do *e+e&i#i/rio. Da, 'or-ue (ais a'ro'riada a eA'ress)o Fso!o #riadoG,
#u+"ada 'e!a doutri+a '/tria.
Nesse se+tido !e#io+a 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
S
4
9
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. -utor!a -nerosa do Direito de Construir ",olo
Criado#. Estatuto da Cidade ?Co(e+t/rios 6 Lei 9edera! 10.257T2001@ T Coorde+adore+s Adi!so+
A*reu Da!!ari e S>rgio 9erra2. S)o 8au!o4 <a!"eiros Editores, 2002. 8/g. 2%2.
8oder.se.ia a!udir ai+da a soar u( 'ou#o i+ade-uada a desig+a0)o de
toda a se0)o #o(o 1ersa+te da outorga o+erosa -ua+do +e!a 1e(os
dis'ositi1os 're1e+do 'ossi*i!idade de ise+0)o do 'aga(e+to da
outorga. 8or>(, a-ui 'e#ar,a(os 'or eA#esso de rigoris(o e
i+to!er3+#ia #o( o !egis!ador.
O so!o #riado, / 'ossu,a seus #o+tor+os e de!i(ita0Ces de&i+idas 'e!a
doutri+a (uito a+tes de ser 'ositi1ado 'e!o orde+a(e+to. Ta+to > assi( -ue, "/
1i+te a+os, Ros> A&o+so da Si!1a
10
!e#io+a1a -ue Fo #o+#eito e os #o+tor+os do
i+stituto est)o 're#isa(e+te &or(u!ados 'e!a doutri+a. Resta ao !egis!ador dar.
!"e +or(ati1idade ur,di#o.'ositi1aG.
Co( o ad1e+to do Estatuto da Cidade, estes #o+tor+os +or(ati1os &ora(
&i+a!(e+te esta*e!e#idos, e( -ue 'ese a!gu+s (u+i#,'ios / o tere( regu!ado
e( !eis es'arsas, o -ue gerou, +o 'assado, -uestio+a(e+tos so*re a
#o+stitu#io+a!idade, atua!(e+te / su'erados, #o+&or(e se es'osar/ adia+te.
A 're1is)o !ega! est/ +o artigo 2$ do Estatuto da Cidade, -ue #o+&ere aos
(u+i#,'ios auto+o(ia 'ara de!i(itar atra1>s do 8!a+o Diretor de
Dese+1o!1i(e+to Ur*a+o . 8DDU, o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to de suas
/reas, esta*e!e#e+do a re!a0)o e+tre a /rea edi&i#/1e! e a /rea do terre+o so* o
-ua! se a!(ea #o+struir. Ka!e a tra+s#ri0)o do (e+#io+ado dis'ositi1o4
Art. 2$. O '!a+o diretor 'oder/ &iAar /reas +as -uais o direito de
#o+struir 'oder/ ser eAer#ido a#i(a do #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to
*/si#o adotado, (edia+te #o+tra'artida a ser 'restada 'e!o
*e+e&i#i/rio.
D 1E. 8ara os e&eitos desta Lei, #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to > a
re!a0)o e+tre a /rea edi&i#/1e! e a /rea do terre+o.
D 2E. O '!a+o diretor 'oder/ &iAar #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to */si#o
7+i#o 'ara todas a 2o+a ur*a+a ou di&ere+#iado 'ara /reas es'e#i&i#as
da 2o+a ur*a+a.
D %E. O '!a+o diretor de&i+ir/ os !i(ites (/Ai(os a sere( ati+gidos
'e!os #oe&i#ie+tes de a'ro1eita(e+to, #o+sidera+do a
'ro'or#io+a!idade e+tre a i+&ra.estrutura eAiste+te e o au(e+to de
de+sidade es'erado e( #ada /rea.
10
SILKA, Ros> A&o+so da. Direito Urbanstico .rasileiro. %L edi0)o. S)o 8au!o4 <a!"eiros
Editores, 2000. '. %1S.
8orta+to, 'ara deter(i+ado !ote ur*a+o, "/ u( i+di#ie de a'ro1eita(e+to
#orres'o+de+te -ue autori2e sua edi&i#a0)o.
Este ,+di#e !i(ita &isi#a(e+te a /rea edi&i#/1e!, de (odo -ue sua
su'!a+ta0)o so(e+te > 'oss,1e! (edia+te uti!i2a0)o do so!o #riado.
O so!o #riado ser1e, 'orta+to, #o(o &or(a de Fa#res#erG a /rea do !ote
so* o -ua! se edi&i#ar/, gera+do, 'or 1ia de #o+se-I;+#ia, u( ga+"o de /rea
#o+stru,da, oti(i2a+do o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to, a+tes i+a!#a+0/1e! e(
1irtude da !i(ita0)o da /rea edi&i#/1e! 'e!o 8DDU, #o+&or(e (e+#io+ado.
I('orta+te a#!arar -ue +)o se trata de au(e+to &,si#o 'ro'ria(e+te dito,
da /rea dos !otes. A'esar da eA'ress)o Fso!o #riadoG sugerir #ria0)o de so!o,
eA'ri(i+do a id>ia de au(e+to de es'a0o &,si#o a+tes i+eAiste+te, +a rea!idade,
a a#e'0)o do i+stituto re&ere.se 6 #ria0)o de 'iso arti&i#ia!, +)o a'oiado
direta(e+te so*re o so!o +atura! do terre+o. Cria so!o -ue( #ria 'iso 1irtua!,
i(agi+/rio.
Segu+do Ri#ardo 8ereira Lira
11
, 'ode.se de&i+ir so!o #riado #o(o a
#ria0)o de /reas adi#io+ais de 'iso uti!i2/1e! eA#ede+te ao !i(ite esta*e!e#ido
'e!o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to. 5 a #ria0)o de 'iso arti&i#ia!, ora re&erida, in
verbis4
A id>ia do So!o Criado 'ressu'Ce a ado0)o de u( #oe&i#ie+te 7+i#o de
a'ro1eita(e+to do so!o. 5 'arti+do.se dessa id>ia -ue se 'ode #"egar
a u(a #o+#e'0)o de So!o Criado Wstri#tu se+suW, -ua+do se ter/ -ue
So!o Criado > o eA#esso de #o+stru0)o ?'iso uti!i2/1e!@ su'erior ao
!i(ite esta*e!e#ido e( &u+0)o do #oe&i#ie+te 7+i#o de a'ro1eita(e+to.
E( e!u#idati1a !i0)o, Je!X Lo'es <eire!!es
12
, e+si+a e( -uais "i'Bteses
&ar.se./ a uti!i2a0)o do so!o #riado e a&ir(a -ue o uso do i+stituto, so(e+te >
'oss,1e! (edia+te a-uisi0)o u+to ao (u+i#,'io, -ue outorga o direito de
#o+struir ao seu ad-uire+te4
11
LIRA, Ri#ardo 8ereira. Elementos de Direito Urbanstico. Rio de Ra+eiro4 Editora Re+o1ar,
1SS7. 8/g. 1$0 e 1$1.
12
. <EIRELLES, Je!X Lo'es. Estudos e $areceres de Direito $/blico 0 1olume I2. S)o 8au!o4
Editora RT, 1S$M. '. %%%.
Toda /rea edi&i#/1e! a!>( do #oe&i#ie+te 7+i#o de a'ro1eita(e+to do
!ote, !ega!(e+te &iAado 'ara o !o#a!. O So!o Criado ser/ se('re u(
a#r>s#i(o ao direito de #o+struir a!>( do #oe&i#ie+te */si#o de
a'ro1eita(e+to esta*e!e#ido 'e!a !eiQ a#i(a desse #oe&i#ie+te, at> o
!i(ite -ue as +or(as edi!,#ias ad(itire(, o 'ro'riet/rio +)o ter/ o
direito origi+/rio de #o+struir, (as 'oder/ ad-uiri.!o do <u+i#,'io, +as
#o+di0Ces gerais -ue a !ei !o#a! dis'user 'ara a res'e#ti1a 2o+a.
To(e.se #o(o eAe('!o u( 'ro'riet/rio de deter(i+ado !ote -ue (ede
u(a /rea de 500(2 ?-ui+"e+tos (etros -uadrados@. Su'o+"a(os -ue o
#oe&i#ie+te esta*e!e#ido 'e!o 8DDU 'ara a 2o+a o+de o !ote se !o#a!i2e sea 2
?dois@. Assi(, te(.se -ue o !i(ite (/Ai(o de #o+stru0)o 'ara a-ue!e terre+o >
de 1.000(2 ?(i! (etros -uadrados@, / -ue 500(2 A 2 Y 1.000(2.
O#orre -ue 'ara eAe#u0)o do 'roeto, o re&erido i+di1,duo +e#essita
edi&i#ar u(a /rea tota! de 1.200(2 ?(i! e du2e+tos (etros -uadrados@. A
so!u0)o > #riar (ais 100(2 ?#e( (etros -uadrados@ de so!o e a+eAar aos
500(2 ?-ui+"e+tos (etros -uadrados@ eAiste+tes, 'ara -ue estes 1irtuais 100(2
?#e( (etros -uadrados@ sea( (u!ti'!i#ados 'e!o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to
?100(2 A 2 Y 200(2@, 'er&a2e+do (ais 200 (2 ?du2e+tos (etros -uadrados@,
satis&a2e+do, desta &or(a, os 1.200(2 ?(i! e du2e+tos (etros -uadrados@
'rete+didos i+i#ia!(e+te.
Co(o se 1;, +)o "/ +o eAe('!o i!ustrado -ua!-uer a!us)o de -ue o
'ro'riet/rio do terre+o te+"a ad-uirido /reas de !otes 1i2i+"os 'ara ati+gir a
(eta de #o+stru0)o 'rete+dida. O so!o #riado a'!i#a.se, desta &or(a, #o(o (eio
de su'!a+tar os !i(ites &,si#os, e( 1irtude do a1a+0o te#+o!Bgi#o assi( 'er(itir.
A!i/s, essa > a o'i+i)o de Ros> A&o+so da Si!1a
1%
, 'ara -ue( o so!o #riado
> &ruto da e1o!u0)o te#+o!Bgi#a da rea!idade so#ia! e( 7!ti(a a+/!ise, (as sB
re#e+te(e+te o (u+do ur,di#o #o(e0ou a des#o*ri.!o, 'ara e+-uadr/.!o +o
siste(a +or(ati1o.
Segu+do seus e+si+a(e+tos, o #o+te7do do #o+#eito de1e #o+ugar
-uatro (e#a+is(os */si#os, -uais sea(4 F?1@ #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to
7+i#oQ ?2@ 1i+#u!a0)o a u( siste(a de 2o+ea(e+to rigorosoQ ?%@ tra+s&er;+#ia do
13
SILKA, Ros> A&o+so da. id. i*id. '. 250
direito de #o+struirQ ?=@ 'ro'or#io+a!idade e+tre so!os '7*!i#os e so!os
'ri1adosG
1=
.
Eros Ro*erto Nrau
15
e+te+de -ue o so!o #riado dese+1o!1eu.se
i+i#ia!(e+te a 'artir da o*ser1a0)o da 'ossi*i!idade de #ria0)o arti&i#ia! de /rea
"ori2o+ta!, (edia+te a sua #o+stru0)o so*re ou so* o so!o +atura!.
Co('ree+dia.se assi( o so!o #riado #o(o o resu!tado da #ria0)o de /reas
adi#io+ais uti!i2/1eis, +)o a'oiadas direta(e+te so*re o so!o +atura!.
<oder+a(e+te, a'Bs estudos ur*a+,sti#os e de*ates doutri+/rios,
#"egou.se ao e+te+di(e+to de -ue o so!o #riado > resu!ta+te da edi&i#a0)o de
/rea #o+stru,da, a#i(a do !i(ite esta*e!e#ido 'e!o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to
de u(a deter(i+ada /rea, e+te+di(e+to -ue se o*ser1a +as !i0Ces e!u#idati1as
de <ar#o Aur>!io Nre#o
1M
4
A +o0)o #orre+te de so!o #riado o #o+sidera u(a &igura ur,di#a
(edia+te a -ua! !i(ita.se a di(e+s)o 'er(itida de #o+stru0)o a u(
'er#e+tua! da /rea do terre+o, esta*e!e#e+do.se -ue a edi&i#a0)o
a#i(a do 'ar3(etro so(e+te ser/ 'er(itida desde -ue se d; a
a-uisi0)o do res'e#ti1o direito de #o+struir -ue seria a!ie+ado ao
i+teressado 'or outro 'arti#u!ar ou 'e!o 8oder 87*!i#o.
8arti+do.se dessa 're(issa, tudo -ua+to se #o+strua, a!>( do quantum
#o+1e+#io+ado +o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to, i+#!usi1e +o a+dar t>rreo e at>
+o su*so!o, > e+te+dido, #o(o so!o #riado.
Esta > a orie+ta0)o #o+sta+te +a Carta de E(*u
17
, +o se+tido de -ue
Ftoda edi&i#a0)o a#i(a do #oe&i#ie+te 7+i#o > #o+siderada so!o #riado, -uer
e+1o!1a o#u'a0)o de es'a0o a>reo, -uer a de su*so!oG.
8or &i(, i('orta+te !e(*rar -ue, #o+&or(e asse1era Eros Ro*erto Nrau
1$
,
a #o+#e'0)o de so!o #riado, de toda sorte, est/ +atura!(e+te atre!ada 6 &iAa0)o
de u( #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to 'ara os terre+os ur*a+os. E( outras
14
SILKA, Ros> A&o+so da. id. i*id. '. 250.
15
NRAU, Eros Ro*erto. Direito Urbano. S)o 8au!o4 Editora Re1ista dos Tri*u+ais, 1S$%. '. 57.
16
NRECO, <ar#o Aur>!io. - ,olo Criado e a 3uesto Fundi4ria. Direito do Ur*a+is(o4 u(a
1is)o sB#io.ur,di#a T Coorde+a0)o de Z!1aro 8essoa. Rio de Ra+eiro4 IBA< [ I+stituto de
Ad(i+istra0)o <u+i#i'a!, 1S$1 8/g. 01.
17
Carta de E(*u, ite( 1.2, in - ,olo Criado5Carta de Embu. S)o 8au!o4 9u+da0)o 8re&eito
9aria Li(a [ CE8A<, 1S77. 8/g. 1MS
18
NRAU, Eros Ro*erto. id. i*id. '. 57.
'a!a1ras, 'ara a uti!i2a0)o do i+stituto do so!o #riado, > i('erioso -ue a /rea do
terre+o -ue se desea #o+struir sea i+su&i#ie+te 'ara a edi&i#a0)o de u(
deter(i+ado 'roeto, e( 1irtude do seu #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to de!i(itar
esta re!a0)o.
A res'eito, 1a!e #o+&erir o eAe('!o e!e+#ado 'or R7+ia Ker+a 9erreira de
Sou2a
1S
4

O #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to > a re!a0)o eAiste+te e+tre a /rea tota!
da #o+stru0)o e a /rea do !ote. No #aso de u( terre+o ti1er /rea de
%00,00(\ e o #oe&i#ie+te (/Ai(o de a'ro1eita(e+to &or W2W, sig+i&i#a
-ue +esse terre+o 'oder/ ser edi&i#ado u( 'r>dio #o( a /rea (/Ai(a
de M00,00(\, ou sea, o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to #o+tro!a a
de+sidade das edi&i#a0Ces.
2.1 Evoluo 6ist7rica8 Direito Urbanstico 9 Direito de $ropriedade
8ara (e!"or #o('ree+der o i+stituto do so!o #riado &a2 +e#ess/rio
a+a!isar as tra+s&or(a0Ces so&ridas 'e!o direito de 'ro'riedade ao !o+go dos
s>#u!os. Co+&or(e da+tes re&erido, o direito de 'ro'riedade (oder+o +)o de1e
ser a+a!isado #o(o u( direito esse+#ia!(e+te a*so!uto, #o(o +os !egou o
direito ro(a+o. A #o+#e'0)o atua! de 'ro'riedade de1e ser1ir a u( &i( so#ia!,
de1e ate+der aos dita(es da usti0a so#ia! e1ide+#iados +o artigo 170 da
Co+stitui0)o 9edera!.
8ode.se di2er segura(e+te -ue o ad1e+to do Estado So#ia! &oi o gra+de
res'o+s/1e! 'or estas (uda+0as +a regu!a0)o da 'ro'riedade. A 'artir da-ue!e
(o(e+to o 'oder '7*!i#o 'assou a a'!i#ar i('osi0Ces de #ar/ter ad(i+istrati1o,
de +ature2a #i1i!, ao direito de 'ro'riedade.
S)o #o+#e*idas as &a(osas !i(ita0Ces ad(i+istrati1as e restri0Ces de
1i2i+"a+0a, -ue 'assara( a #oi*ir (aus usos da 'ro'riedade, de (odo a
i('edir -ue a uti!i2a0)o do direito de 'ro'riedade de u+s i+&ri+gisse o direito de
'ro'riedade de outros.
19
SOU]A, R7+ia Ker+a 9erreira de. ,olo Criado8 Um camin6o para minorar os problemas
urbanos. Te(as de Direito Ur*a+,sti#o 02 T Coorde+adores Adi!so+ A*reu Da!!ari e L7#ia Ka!e
9igueiredo. S)o 8au!o4 Editora Re1ista dos Tri*u+ais, 1SS1. 8/g. 1M1.
5 +esse a&) -ue surge o direito ur*a+,sti#o, #o( o o*eti1o de dis#i'!i+ar o
uso e a o#u'a0)o do so!o ur*a+o, i('o+do as +e#ess/rias !i(ita0Ces e
restri0Ces ao direito de 'ro'riedade.
Na rea!idade, desde sua #o+#e'0)o, o direito de 'ro'riedade so&ria
restri0Ces. 5 *e( 1erdade -ue +)o ti+"a( o (es(o #ar/ter so#ia! -ue se
'er#e*e "oe, 'or>( / se i('u+"a( !i(ita0Ces -ua+to a direitos de ter#eiros,
de#orre+tes do direito de 1i2i+"a+0a. 5 o -ue !e#io+a 9!oria+o de A2e1edo
<ar-ues Neto
20
4
Desde as suas orige+s +o Direito Ro(a+o o direito de 'ro'riedade
e+#o+tra1a a!gu(a re!ati1i2a0)o +o #oteo #o( o direito de 1i2i+"a+0aQ
!i(ita0)o, est/, -ue se 'u+"a e( &a#e do direito su*eti1o dos de(ais
'arti#u!ares ?os !i+deiros@. Co( o dese+1o!1i(e+to das #idades, 6s
restri0Ces e aos #o+di#io+a(e+tos ao direito de 'ro'riedade ditados
'e!os direitos su*eti1os dos #o+&ro+ta+tes agrega(.se outros,
de#orre+te do '!eAo de direito da #o!eti1idade, dos de(ais i+di1,duos,
-ue +)o os #o+&ro+ta+tes, "a*ita+tes da ur*e ou +)o.

Co(o *e( o*ser1ou o Autor ora #itado, o dese+1o!1i(e+to das #idades
i('Ce restri0Ces outras, (uito (ais a*ra+ge+tes do -ue o #o+&ro+to de direitos
e+tre !i+deiros.
8ro*!e(as de#orre+tes da satura0)o do siste(a 1i/rio ur*a+o, da rede de
sa+ea(e+to, eA#esso de #o+ti+ge+te 'o'u!a#io+a! #ausado 'e!os edi&,#ios
#o+stru,dos se( u( 'ata(ar de !i(ita0)o, de (odo a au(e+tar a 1io!;+#ia !o#a!,
u( (ar se( &i( de tra+stor+os -ue 'oderia( e de &ato s)o o*ser1ados e(
gra+des #e+tros ur*a+os -ue +)o segue( u( e&i#ie+te '!a+ea(e+to ur*a+o. A
res'eito te#eu 'erti+e+tes #o(e+t/rios E!ida S>gui+
21
4
9a2 'arte do i(agi+/rio "u(a+o a id>ia de #o+stru0Ces t)o a!tas -ue
to-ue( o #>u. Assi( +a B,*!ia te(os a 'assage( da #o+stru0)o da
Torre de Ba*e!. O "o(e(, ao do(i+ar a t>#+i#a, desa&ia as !eis da
+ature2a, e #ria so!os arti&i#iais. 8or>(, (ais u(a 1e2, e+reda.se +a
teia -ue te#eu, e os *e( 1i+dos edi&,#ios a!tos, s,(*o!o de
(oder+idade, tra+s(uda(.se e( 'ro*!e(as ur*a+os. Ka(os do
Farra+"a.#>uG 'ara o i+&er+o.

20
NETO 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 222.
21
S5NUIN. E!ida. Estatuto da Cidade. Rio de Ra+eiro4 9ore+se, 2002. 8/g. 1=7.
Eis -ue tor+a.se +e#ess/ria a #ria0)o de +or(as -ue 'ossi*i!ite(
'reser1a0)o do a(*ie+te ur*a+o #o(o u( todo, de (odo a so!u#io+ar os
'ro*!e(as da #o!eti1idade e e1itar situa0Ces #o(o 6 +arrada 'e!a Autora ora
#itada.
5 a este &i( -ue se 'resta o direito ur*a+,sti#o4 'ro'i#iar u( "ar(H+i#o
#o+1,1io "u(a+o +os #e+tros ur*a+os, ai+da -ue 'ara isto te+"a -ue se
restri+gir o direito i+di1idua! de 'ro'riedade.
Outrossi(, a i+o*ser13+#ia das regras ur*a+,sti#as 'ode ser #aBti#a 'ara
u(a so#iedade, #o+soa+te a&ir(a 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
22
4
Doutro !ado, a desti+a0)o -ue o 'ro'riet/rio d/ 6 sua 'ro'riedade gera
eAter+a!idades -ue a&eta( toda a #o!eti1idade. Se ta! &i+a!idade e+1o!1e
a a!o#a0)o de u( sig+i&i#ati1o #o+ti+ge+te 'o'u!a#io+a!, "a1er/, #edo
ou tarde, a satura0)o da i+&ra.estrutura 1i/ria, de tra+s'orte 'u*!i#o ou
das redes de su'orte a outros ser1i0os esse+#iais. De resto, as
#o+di0Ces a(*ie+tais, de "a*ita*i!idade, 'aisag,sti#a, de sa!u*ridade, .
e+&i(, todo o (eio ur*a+o ., s)o a&etadas #o+&or(e o uso -ue se d/ 6
'ro'riedade i+serida +o #o+teAto da #idade.
Estas +o0Ces 'ou#o a 'ou#o 1)o se+do assi(i!adas 'e!a so#iedade.
I+i#ia!(e+te, s)o #riadas resist;+#ias +a a#eita0)o das +o1as regras i('utadas
'e!o direito, ai+da -ue eAtre(a(e+te +e#ess/rias, 'or>(, #o( o 'assar dos
a+os, as 'essoas 'er#e*e( a i('ort3+#ia das +or(as 'ara o #res#i(e+to
so#ia!.
Assi( o#orre #o( o direito ur*a+,sti#o, i('Ce restri0Ces ao direito de
'ro'riedade -ue +a 1erdade agrega( 1a!or as (es(as.
Isto 'or-ue, #o(o eA'!i#a Eros Nrau
2%
, di&ere+te(e+te da 'ro'riedade
rura!, tra0o esse+#ia! da 'ro'riedade ur*a+a > o a#r>s#i(o de seu 1a!or e(
de#orr;+#ia da a#essi*i!idade -ue o *e( 'ossua, e +)o da -ua!idade do so!o e
do -ue +e!e se 'ossa 'rodu2ir.
Ta+to (ais 1a!ori2ada > a 'ro'riedade ur*a+a -ua+to (e!"or sea o seu
a#esso, a sua &rui0)o #o( su'orte de ati1idades ur*a+as. Desta &or(a, !e#io+a
Eros Ro*erto Nrau
2=
, ipis literis4
22
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 22%.
23
NRAU, Eros Ro*erto. id. i*id. '. 72
24
NRAU, Eros Ro*erto. id. i*id. '. 7%
A 'ossi*i!idade de o so!o ur*a+o ser uti!i2ado #o(o su'orte de di1ersas
ati1idades, +o e+ta+to, > de#orre+te de a0)o estra+"a 6 atua0)o do
seu 'ro'riet/rio. O a#r>s#i(o de 1a!or, e( 1erdade, +)o > 'roduto de
+e+"u(a a'!i#a0)o de #a'ita! ou de tra*a!"o 'or 'arte do 'ro'riet/rio
i+di1idua!, resu!ta+do da a0)o #o+ugada do setor 'ri1ado [ #o(o u(
todo [ e do setor '7*!i#o, ou sea, da #o(u+idade.
Este e+te+di(e+to, toda1ia, (ere#e ressa!1as #o(o *e( asse1era
9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
25
'ara -ue( Fo a#r>s#i(o de 1a!or 'ode ser
gerado e( 'arte 'e!o es&or0o i+di1idua! do 'ro'riet/rio, (as +u+#a ser/
eA#!usi1a(e+te disso de#orre+teG. O -ue +)o sig+i&i#a di2er -ue sea i('eriosa a
a0)o #o+ugada do setor 'ri1ado #o(o u( todo, #o(o a&ir(a Eros Nrau.
De+tro deste regi(e de adstri0)o do uso da 'ro'riedade 6s +or(as de
direito ur*a+,sti#o, i+i#iou.se a 'o!;(i#a e( tor+o da disso#ia0)o e+tre o direito
de #o+struir e o direito de 'ro'riedade, e( sede da -ua! &u+dara(.se as
dis#ussCes so*re o so!o #riado. Tr;s #orre+tes surgira( de&e+de+do
'osi#io+a(e+tos disti+tos so*re o te(a.
2.1.1 : impossibilidade de dissociao entre o Direito de Construir e o
Direito de $ropriedade8 viso de uma corrente tradicionalista
A #orre+te (ais #o+ser1adora +)o ad(itia a se'ara0)o do direito de
#o+struir do direito de 'ro'riedade 'osto -ue a-ue!e seria i+ere+te a este. Ros>
A&o+so da Si!1a
2M
ao re&erir.se a esta !i+"age( doutri+aria #o+#!ui -ue 'ara e!es4
O direito de #o+struir #o+stitui u(a das &a#u!dades do direito de
'ro'riedade, 1isto -ue +o uso, go2o e dis'o+i*i!idade da #oisa se
#o('ree+de a &a#u!dade de tra+s&or(/.!a, edi&i#/.!a, *e+e&i#i/.!a,
e+&i(, #o( todas as o*ras -ue !"e &a1ore0a( a uti!i2a0)o ou !"e
au(e+te( o 1a!or e#o+H(i#o.
Os de&e+sores desta #orre+te ad1oga(, ai+da, a tese da
i+#o+stitu#io+a!idade da disso#ia0)o e+tre os direitos de #o+struir e de
'ro'riedade, e( 1irtude de ser a 'ro'riedade direito de todos guar+e#ido
25
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id, i*id. '. 222
26
SILKA, Ros> A&o+so da. id. i*id. '. $1.
#o+stitu#io+a!(e+te +o artigo 5E, ::II, +)o 'ode+do so&rer -ua!-uer !i(ita0)o
-ua+to 6 &a#u!dade de se #o+struir so* a 'ro'riedade. Ka!e #o+&erir as #ita0Ces
de 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
27
so*re essa #orre+te4
Nu( 'B!o erigiu.se a doutri+a (ais a'roAi(ada do direito #i1i! ?+a sua
tradi0)o ro(a+,sti#a@, segu+do a -ua! o direito de 'ro'riedade
i('!i#aria a '!e+itude do direito de #o+struir, se+do este i+ere+te aos
atri*utos de &rui0)o e go2o do *e( i+tegra+te do do(,+io 'ri1ado. 8or
essa a#e'0)o seria i+#o+stitu#io+a!, 'or-ua+to irrita ao direito de
'ro'riedade, -ua!-uer i('osi0)o de +or(as ur*a+,sti#as -ue
#o+di#io+asse( o direito de #o+stituir 6 're1ia outorga 'e!o 8oder
87*!i#o, -ua+to (ais a t,tu!o o+eroso. O <aAi(o -ue, +essa !i+"a de
e+te+di(e+to, se ad(itia era a &iAa0)o de restri0Ces gerais ditadas 'e!o
direito de 1i2i+"a+0a ou 'or 'osturas (u+i#i'ais #o+#er+e+tes ao
2o+ea(e+to ou a #o+di0Ces sa+it/rias das edi&i#a0Ces.
Co+#!ui.se -ue 'or essa !i+"a de 'e+sa(e+to, +)o seria 'oss,1e! a
eAist;+#ia do i+stituto do so!o #riado, / -ue a edi&i#a0)o seria a!go i+ere+te ao
direito de 'ro'riedade, +)o se+do sus#e't,1e! de -ua!-uer 'er(iss)o 'ara sua
e&eti1a0)o e( 1irtude de ser u( direito su*eti1o do dete+tor da 'ro'riedade.
Nesse 'asso, se de u( !ado a!egou.se i+#o+stitu#io+a!idade e( 1irtude
de o&e+sa ao direito 6 'ro'riedade 're1isto 'e!a Co+stitui0)o 9edera!, de outro
!ado, "/ -ue se o*ser1ar -ue a disso#ia0)o do direito de #o+struir do direito de
'ro'riedade 1isou restri+gir as #o+stru0Ces -ue, e'isodi#a(e+te, 'udesse(
gerar o #aos ur*a+o, so*re#arrega+do a i+&ra.estrutura, &eri+do o *e(.estar
so#ia! e o 'ri+#,'io da &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade ur*a+a, 're1isto +o artigo 5E,
::III, da Carta <ag+a, +o 3(*ito das gara+tias #o+stitu#io+ais, e, reiterado +o
artigo 1$2 do (es(o di'!o(a, +o #a',tu!o ati+e+te aos 'ri+#,'ios da orde(
e#o+H(i#a.
Neste se+tido 'osi#io+a.se Ros> A&o+so da Si!1a
2$
, des&ia+do a
(e+#io+ada #orre+te doutri+aria4
Na 1erdade, essa 'osi0)o +)o 'ode 're1a!e#er #o( a('!itude,
#o+&or(e deiAa(os eA'!i#ito a#i(a, 'ois so*re tais +or(as i+#ide( as
+or(as #o+stitu#io+ais -ue esta*e!e#e( o regi(e &u+da(e+ta! do
direito de 'ro'riedade [ es'e#ia!(e+te o 'ri+#,'io da &u+0)o so#ia! [,
27
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues.id. i*id. '. 22%.
28
SILKA. Ros> A&o+so da. id. i*id. '. $1
-ue i('Ce( +o1os #rit>rios de #o('ree+s)o. E( 'ri(eiro !ugar 1e( a
id>ia de -ue a &a#u!dade de #o+struir +)o > 'ro'ria(e+te i+ere+te ao
direito de 'ro'riedade do terre+oQ sB o ser/, (es(o +o +osso siste(a,
e( re!a0)o aos terre+os #o( desti+o ur*a+,sti#o 'reorde+ado 6
edi&i#a0)o, 1a!e+do di2er -ue o direito de #o+struir +as#e #o( a
orde+a0)o ur*a+,sti#a -ua!i&i#adora de deter(i+ado terre+o #o(o
edi&i#/1e!. E( segu+do !ugar, 'erdurar/ essa i+er;+#ia, (es(o e( ta!
#aso, se +)o o#orrer u( i+teresse '7*!i#o -ue, &u+dado !egiti(a(e+te
+o 'ri+#,'io da &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade, de#!are i+edi&i#/1e!
deter(i+ado terre+o. A -uest)o do #a*i(e+to ou +)o de i+de+i2a0)o >
'ro*!e(a -ue se a1erigua #o( *ase e( outros &u+da(e+tos,
es'e#ia!(e+te +o 'ri+#,'io da igua!dade da distri*ui0)o dos H+us e
*e+>&i#os da ati1idade ur*a+,sti#a. Co( essas !i(ita0Ces > -ue te(os
-ue a#eitar, e( &a#e do Direito 8ositi1o Brasi!eiro, a tese de -ue a
&a#u!dade de #o+struir > i+ere+te ao direito de 'ro'riedade do terre+o
+o 3(*ito ur*a+,sti#o.
Co( e&eito, se o direito de #o+struir de'e+de de u(a orde+a0)o
ur*a+,sti#a &i+#ada 'e!o 8!a+o Diretor de Dese+1o!1i(e+to Ur*a+o [ 8DDU, o
i(B1e! 'assa a ser e+te+dido #o(o i+stru(e+to de dese+1o!1i(e+to das
&u+0Ces so#iais da #idade e 'ara a gara+tia do *e(.estar dos seus "a*ita+tes, /
-ue, #o+&or(e (e+#io+ado +o #a',tu!o a+terior, s)o estes os o*eti1os da
'o!,ti#a de dese+1o!1i(e+to ur*a+o, (e+#io+ado +o caput do artigo 1$2 da
Co+stitui0)o 9edera!.
Neste se+tido, e+te+deu o Su're(o Tri*u+a! 9edera!4
CONSTITUCIONAL. AD<INISTRATIKO. CIKIL. LI<ITA^_O
AD<INISTRATIKA. INDENI]A^_O. I [ Se a restri0)o ao direito de
#o+struir ad1i+da da !i(ita0)o ad(i+istrati1a #ausa a+i-ui!a(e+to da
'ro'riedade 'ri1ada, resu!ta, e( &a1or do 'ro'riet/rio, o direito 6
i+de+i2a0)o. Toda1ia, o direito de edi&i#ar > re!ati1o, dado -ue
#o+di#io+ado 6 &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade. Se as restri0Ces
de#orre+tes da !i(ita0)o ad(i+istrati1a 'reeAiste( 6 a-uisi0)o do
terre+o, assi( / do #o+"e#i(e+to dos ad-uire+tes, +)o 'ode( estes,
#o( *ase e( restri0Ces, 'edir i+de+i2a0)o ao 'oder '7*!i#o
2S
Q
CONSTITUCIONAL. AD<INISTRATIKO. CIKIL. DIREITO DE
CONSTRUIR. LI<ITA^_O AD<INISTRATIKA. I [ O direito de edi&i#ar
> re!ati1o, dado -ue #o+di#io+ado 6 &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade4 C9,
art. 5.E, :II e :III. I+o#orr;+#ia de direito ad-uirido4 +o #aso, -ua+do &oi
re-uerido a!1ar/ da #o+stru0)o, / eAistia a !ei -ue i('edia o ti'o de
i(B1e! +o !o#a!
%0
.
29
Re#urso EAtraordi+/rio RE [ 1=0=%MTS8, re!ator <i+istro Car!os Ke!!oso, 'u*!i#ado e(
0M.0$.1SSS. Apud. 9IORILLO. Ce!so A+tH+io 8a#"e#o. Estatuto da Cidade Comentado8 &ei
1+.2'(52++18 &ei do ;eio :mbiente :rti<icial. S)o 8au!o, RT, 2002. '. MM.
30
Re#urso EAtraordi+/rio RE [ 17$$%MTS8, re!ator <i+istro Car!os Ke!!oso, 'u*!i#ado e(
20.0$.1SSS. Apud. 9IORILLO. Ce!so A+tH+io 8a#"e#o. Obra citada. 8/g. MM.
A!>( disso, Ros> A&o+so da Si!1a
%1
asse1era -ue ai+da -ue se te+"a 'or
'!e+a(e+te disso#i/1e! o direito de #o+struir do direito de 'ro'riedade, o i+stituto
do So!o Criado +)o seria u( B*i#e ao eAer#,#io do direito de #o+struir, #o(o
de&e+de( os tradi#io+a!istas, se+)o 1ea(os4
O #o+#eito de so!o #riado +)o i('orta a se'ara0)o da &a#u!dade de
#o+struir do direito de 'ro'riedade do terre+o. Ao #o+tr/rio, rea&ir(a
sua #orre!a0)o, +a (edida e( -ue tra+s&or(a e( direito su*eti1o a
&a#u!dade de #o+struir at> o !i(ite do #oe&i#ie+te 7+i#o esta*e!e#ido.
Ta+to assi( -ue, se a !egis!a0)o de uso e o#u'a0)o do so!o deter(i+ar
#oe&i#ie+te (e+or 'ara a!gu(a 2o+a ou /rea, os 'ro'riet/rios ter)o
direito a u(a #o('e+sa0)o 'e!a !i(ita0)o esta*e!e#ida e(
desigua!dade #o( os de(ais 'ro'riet/rios.
2.1.2 - Direito de Construir como prerro!ativa do $oder $/blico e sua
dissociao do Direito de $ropriedade8 viso de uma corrente radicalistas
Dia(etra!(e+te o'osta 6 #orre+te tradi#io+a!ista, &igura1a( os -ue
de&e+dia( -ue o direito de #o+struir e o direito de 'ro'riedade estaria(
1ee(e+te(e+te disso#iados, da (es(a &or(a -ue &i#ou esta*e!e#ido e( de*ate
i+ter+a#io+a! 'ro(o1ido u+to a ONU e( 1S71 e 're1isto +a !ei ita!ia+a +E10, de
2$ de a+eiro de 1S77, a(*os (e+#io+ados +o 'rese+te tra*a!"o +o ite( 2.2 do
#a'itu!o a+terior a este.
Adota1a( esta !i+"a de 'e+sa(e+to Eros Nrau, A+tH+io Car!os Ci+tra do
A(ara! e Rorge Bart"o!o(eu Car+eiro da Cu+"a, 'ara os -uais +)o eAistiria(
!i(ita0Ces ad(i+istrati1as ao Direito de Co+struir do 'ro'riet/rio de deter(i+ada
/rea ur*a+a 1e2 -ue este direito se-uer !"e 'erte+#ia, +)o 'ode+do 'or este
(oti1o so&rer -ua!-uer restri0)o.
8ara e!es, o direito de #o+struir so(e+te 'oderia ser atri*u,do ao titu!ar do
direito de 'ro'riedade, (edia+te autori2a0)o ou #o+#ess)o do 8oder 87*!i#o,
este si( seu e&eti1o titu!ar.
31
SILKA. Ros> A&o+so da. id. i*id. '. 252
Segu+do Ros> A&o+so da Si!1a
%2
, esta tese teria sido a'rese+tada 'e!o
gru'o ora (e+#io+ado e( se(i+/rio 'ro(o1ido 'e!o a+tigo Nru'o EAe#uti1o da
Nra+de S)o 8au!o [ NENRAN, se+do, +a-ue!a o'ortu+idade, a1e+tada a
se'ara0)o e+tre direito de 'ro'riedade e direito de #o+struir de &or(a 'ositi1ada,
'or (eio de !ei &edera!.
Ao re!atar so*re esta #orre+te, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
%%
(e+#io+a -ue4
"a1eria u(a se'ara0)o e+tre as duas di(e+sCes, se+do su*tra,da dos
atri*utos de uso, go2o e dis'o+i*i!idade da 'ro'riedade ur*a+a a
'rerrogati1a de so*re e!a #o+struir -ua!-uer edi&i#a0)o. O direito de
#o+struir so*re ou so* a 'ro'riedade +)o i+tegraria o do(,+io da #oisa,
se+do uti!i2ada 'e!a #o!eti1idade, e, #o(o ta!, so(e+te o 8oder 87*!i#o
'oderia outorg/.!o ao 'ro'riet/rio, o*ser1adas as +or(as ur*a+,sti#as.
Assi(, a id>ia da +)o.edi&i#a*i!idade de&e+dida 'or essa #orre+te se
#o+su*sta+#iaria e( a!go a!>( do i+stituto do so!o #riado, / -ue seria
+e#ess/ria a outorga do 8oder 87*!i#o <u+i#i'a! 'ara toda e -ua!-uer
#o+stru0)o, 'osto -ue o direito de #o+struir 'erte+#eria 6 #o!eti1idade.
5 +,tido o a&asta(e+to desta tese do i+stituto do so!o #riado #ua outorga
do Direito de Co+struir 'e!o <u+i#,'io se o'era a'e+as +os #asos de
su'!a+ta0)o do #oe&i#ie+te esta*e!e#ido 'e!o 8!a+o Diretor de Dese+1o!1i(e+to
Ur*a+o [ 8DDU, 1e2 -ue a#i(a deste !i(ite > -ue o direito de #o+struir seria de
titu!aridade da 'o'u!a0)o. So*re essa -uest)o, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues
Neto
%=
&or(u!ou 'erti+e+tes o*ser1a0Ces4
8or essa !i+"a ti+"a.se a!go a!>( do 'rB'rio i+stituto do so!o #riado,
'ois toda e -ua!-uer edi&i#a0)o de'e+deria de outorga es'e#,&i#a 'or
'arte do 8oder 87*!i#o, i+de'e+de+te de sua di(e+s)o so*re a /rea
do i(B1e!. A titu!aridade do direito de #o+struir #a*eria 6 #o!eti1idade
+)o sB 'ara o so!o #riado, (as 'ara -ua!-uer es'a0o edi&i#ado. `
32
SILKA, Ros> A&o+so da. id. i*id. '. 25M.
33
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 22=.
34
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id, '. 225
` Dis#orda(os e( 'arte da asserti1a do #itado Autor e( 1irtude de +)o estar 're1isto o i+stituto
do so!o #riado 'ara a #orre+te radi#a!ista, se+do o (es(o des+e#ess/rio / -ue toda e -ua!-uer
edi&i#a0)o de'e+deria de autori2a0)o 'e!o 8oder 87*!i#o.
N)o seria i('erti+e+te !e(*rar -ue a i('osi0)o de u( !i(ite de
#o+stru0)o 'ara o titu!ar de direito de 'ro'riedade +)o te( 'or es#o'o !i(itar o
direito de #o+struir #o(o u( &i( e( si (es(o. O o*eti1o > ade-uar o direito da
'ro'riedade ao i+teresse #o!eti1o, res'eita+do o 'ri+#,'io da &u+0)o so#ia! da
'ro'riedade.
Disso#iar os dois direitos &oge dessa #eara #o(o ta(*>( do i+stituto do
so!o #riado. Nesse se+tido #o(e+ta Ros> A&o+so da Si!1a
%5
4
E( 1erdade, essa id>ia > ai+da (ais a1a+0ada do -ue a do so!o
#riado, 'or-ue +)o #o+stitui si('!es !i(ita0)o ao direito de #o+struir,
#o(o +este, (as disso#ia esse direito e o direito de 'ro'riedade.
Nesses ter(os a id>ia +)o 'ros'erou.
2.1.3 - Direito de Construir como <aculdade do Direito de $ropriedade em
conson=ncia com as limitaes le!ais8 corrente intermedi4ria
E+tre a #orre+te tradi#io+a!ista e a radi#a!ista e(erge a #orre+te
i+ter(edi/ria.
Criada 'or Ce!so A+tH+io Ba+deira de <e!!o, ti+"a #o(o 'ostu!ado o
re#o+"e#i(e+to ao direito de 'ro'riedade #o( a &a#u!dade de uti!i2a0)o e
dis'osi0)o do *e( 'e!o seu titu!ar, i+#!usi1e +o -ue ta+ge ao eAer#,#io do direito
de #o+struir, #a*e+do, e+treta+to, 6 !egis!a0)o es'e#,&i#a esta*e!e#er os !i(ites
destes direitos.
A tese so&reu i+&!u;+#ia da plafond legal de densit ?teto !ega! de
de+sidade@, !ei de orige( &ra+#esa / (e+#io+ada +o #a',tu!o ati+e+te 6
e1o!u0)o "istBri#a do so!o #riado, a -ua! esti'u!ou aos 'ro'riet/rios de !otes
ur*a+os e( toda a regi)o da 9ra+0a o !i(ite de #o+stru0)o -ue o*ede#esse ao
#oe&i#ie+te 7+i#o de a'ro1eita(e+to de 1 ?u(@, e+-ua+to -ue e( 8aris, o
#oe&i#ie+te adotado &oi de 1,5 ?u( e (eio@. 8ara se edi&i#ar a#i(a do 'ata(ar
esta*e!e#ido 'or esta Lei, o 'ro'riet/rio do !ote teria -ue i+de+i2ar a
35
SILKA. Ros> A&o+so da. id. i*id. '. 25M.
#o!eti1idade, dete+tora do Direito de Co+struir a#i(a do 'ata(ar !ega!, e(
-ua+tia e-ui1a!e+te ao 1a!or do terre+o.
Co+&or(e re!atos de 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
%M
, essa tese teria
sido !e1ada a de*ate +o se(i+/rio 'ro(o1ido 'e!o Nru'o EAe#uti1o da Nra+de
S)o 8au!o [ NENRAN e( 1S75, ta! -ua! o &e2 a #orre+te radi#a!ista, te+do
ser1ido de esteio 'ara a #ria0)o do so!o #riado +os (o!des atuais.
Co( e&eito, os t>#+i#os do Ce+tro de Estudo e 8es-uisas e(
Ad(i+istra0)o <u+i#i'a! [ CE8A<, A+tH+io C!/udio <oreira Li(a e <oreira,
Da!(o do Ka!!e Nogueira 9i!"o. Do(i+gos T"eodoro de A2e1edo Netto e
C!e(e+ti+a de A(*rosis, se 1a!era( desta #o+#e'0)o 'ara &or(u!ar a
#o+#e'0)o de so!o #riado (ais atua!. Assi( (e+#io+a Ros> A&o+so da Si!1a
%7
4
A &or(a0)o (ais a#a*ada do #o+#eito do so!o #riado, e 'ro'osta de
sua ado0)o, e+tre +os, &oi gerada +os estudos de ad(i+istra0)o
'7*!i#a e +os se(i+/rios.#ursos do CE8A< ?Ce+tro de Estudo e
8es-uisas e( Ad(i+istra0)o <u+i#i'a!, tra+s&or(ada +a 9u+da0)o
8re&eito 9aria Li(a@, de -ue e(a+ou u( do#u(e+to e!a*orado 'e!os
t>#+i#os A+tH+io C!/udio <oreira Li(a e <oreira, Da!(o do Ka!!e
Nogueira 9i!"o. Do(i+gos T"eodoro de A2e1edo Netto e C!e(e+ti+a
de A(*rosis, +o (es(o a+os de 1S75. Nesse do#u(e+to tra0a( e!es
o #o+#eito de so!o #riado, -ue, de'ois, ser1iria de *ase 'ara su#essi1os
se(i+/rios do CE8A< so*re o te(a, at> #u!(i+ar +a Carta de E(*u.
A Carta de E(*u a -ue se re&ere o Autor, / #itada +este tra*a!"o, > o
do#u(e+to (ais i('orta+te / e!a*orado so*re o so!o #riado, te+do re#e*ido
i+&!u;+#ia dos t>#+i#os ora (e+#io+ados e das #orre+tes i+ter(edi/ria e
radi#a!ista, a!>( de ta+tos outros uristas e ar-uitetos #o!a*oradores.
Co(o > sa*ido, a ess;+#ia e o a!i#er#e deste do#u(e+to, -ue ter(i+ou
ta(*>( 'or i+&!ue+#ia o Estatuto da Cidade, de#orre dos 'ostu!ados #u+"ados
'e!a #orre+te i+ter(edi/ria, -ue #o+sidera o direito de #o+struir i+ere+te ao
direito de 'ro'riedade, ressa!1a+do.se -ua+to aos 'ata(ares !egais, "i'Btese
e( -ue > +e#ess/ria #o+tra'artida do titu!ar do direito de 'ro'riedade.
36
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 225
37
SILKA. Ros> A&o+so da. id. i*id, '. 25M.
2.2 Constitucionalidade do ,olo Criado
Ao a*ordar a 're1is)o !ega! do so!o #riado +o ite( 2.= do 'rese+te
tra*a!"o, &oi (e+#io+ado -ue a!gu+s (u+i#,'ios *rasi!eiros / "a1ia( regu!ado o
i+stituto, (es(o a+terior(e+te ao Estatuto da Cidade.
Eis -ue +a-ue!a o'ortu+idade, &oi (e+#io+ado -ue dis#ussCes udi#iais
teria( sido tra1adas e( tor+o da #o+stitu#io+a!idade das re&eridas !eis
(u+i#i'ais, e( 1irtude de 1ersare( so*re !i(ita0Ces ao direito de 'ro'riedade,
(at>ria de direito #i1i! e -ue 'or isso seria de #o('et;+#ia !egis!ati1a 'ri1ati1a
da U+i)o, +os (o!des do artigo 22, I da Co+stitui0)o 9edera!.
Atua!(e+te este e(*ate +)o te( (ais ra2)o 'ara se 'er'etuar, 'osto
-ue / &oi editada a Lei 9edera! +E 10.257T2001 ?Estatuto da Cidade@, regu!a+do
o i+stituto do so!o #riado. E+treta+to, a'e+as 'or a'resso 6 dia!>ti#a, #o+1>(
a+u+#iar o 'osi#io+a(e+to de 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
%$
, 'ara -ue(
seria( os (u+i#,'ios #o('ete+tes 'ara 1ersar so*re a (at>ria, se+)o 1ea(os4
Se > i+du1idosa a #o('et;+#ia &edera! 'ara !egis!ar so*re direito #i1i!,
ta('ou#o se 'ode des#o+"e#er -ue a 'ro'riedade ur*a+a est/
#o+stitu#io+a!(e+te adstrita ?i@ ao #u('ri(e+to de sua &u+0)o so#ia!
?C9 art. 170, III, e art. 1$2, D 2E@ e ?ii@ 6 #o('et;+#ia (u+i#i'a! 'ara
eAe#utar a 'o!,ti#a de dese+1o!1i(e+to ur*a+o ?art. 1$2, caput, da C9@
e !egis!ar so*re assu+tos de i+teresse !o#a! ?art. %0, I da C9@. 8or>(,
esse de*ate e( tor+o de #o('et;+#ias !egis!ati1a agora > "istoria.
E( -ue 'ese estar su'erada esta dis#uss)o, su*siste, 'or outro !ado, a
'o!;(i#a -ua+to 6 #o+stitu#io+a!idade do so!o #riado.
Seus o'ositores &u+da(.se +os (es(os argu(e+tos da #orre+te
tradi#io+a!ista (e+#io+ada +este #a',tu!o, segu+do os -uais, +)o > 'oss,1e!
disso#iar o direito de 'ro'riedade do direito de #o+struir, 'e!o &ato de ser este
&a#u!dade da-ue!outro, esta+do #o+stitu#io+a!(e+te resguardado #o+soa+te se
i+&ere dos artigos 5E, caput, :II e LIK e art. 170, II.
Re(ote(o.+os aos argu(e+tos a-ui eA'ostos, +o #a',tu!o ati+e+te 6
&u+0)o so#ia! da 'ro'riedade, -ua+do a#e+a(os 'ara o #o+#eito atua! de direito
38
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. Obra citada. 8/g. 22$
de 'ro'riedade, o -ua! de1e ser i+ter'retado e( #o+so+3+#ia #o( o 'ri+#,'io da
&u+0)o so#ia! da 'ro'riedade e #o( os dita(es da usti0a so#ia!, #o+sta+tes do
artigo 170, caput e III. Co+&ira.se a reda0)o destes dis'ositi1os4
Art. 170. A orde( e#o+H(i#a, &u+dada +a 1a!ori2a0)o do tra*a!"o
"u(a+o e +a !i1re i+i#iati1a, te( 'or &i( assegurar a todos eAist;+#ia
dig+a, #o+&or(e os dita(es da usti0a so#ia!, o*ser1ados os segui+tes
'ri+#,'ios4
?...@
III [ &u+0)o so#ia! da 'ro'riedadeQ
Ora, se a &i+a!idade do so!o #riado > ser1ir 6 so#iedade, de (odo a
orde+ar #oere+te(e+te o uso do so!o ur*a+o, e1ita+do -ue se esta*e!e0a o
des#o('asso e+tre a 'ro'riedade 'ri1ada e a #idade +a -ua! estea e!a #o+tida,
+)o "/ -ue se &a!ar e( !i(ita0)o ao direito de 'ro'riedade, (as si( e(
ade-ua0)o ao &i( so#ia!, 1o!ta+do.se a assegurar a dig+idade da 'essoa
"u(a+a.
So*re o assu+to 1a!e o!1idar as !i0Ces de 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues
Neto
%S
A tese, a +osso 1er, +)o 'ro#ede. Isto 'or-ue, #o(o > #edi0o, a
Co+stitui0)o, a u( sB te('o, #o+sagrou o direito de 'ro'riedade
su*ordi+a+do.o ao eAer#,#io de sua &u+0)o so#ia!. Ke(os isso e(
di1ersos dis'ositi1os, ta+to de &or(a gera! ?1.g., o art. 170, III, -ue
eA'ressa(e+te #o+sagra o 'ri+#,'io da &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade
#o(o &u+da(e+to de toda orde( e#o+H(i#a #o+stitu#io+a!, a'!i#/1e! 6
'ro'riedade ur*a+a e rura!, aos (eios de 'rodu0)o e aos *e+s de rai2@
#o(o es'e#,&i#a ?#&. Art. 1$2, caput e D 2E, art. 1$=, caput, art. 1$5,
'ar/gra&o 7+i#o, e art. 1$M@. A Co+stitui0)o de 1S$$ [ #o(o, de resto,
/ &a2ia, di&usa(e+te, a a+terior [ #o+sagrou a (oder+a #o+#e'0)o do
direito de 'ro'riedade, -ue +)o se esta*e!e#e ou 'ode se eAer#er de
&or(a a*so!uta, (as si( #o+di#io+ada ao #u('ri(e+to das &u+0Ces
so#iais, > di2er, do 'ro1eito 'ara toda a #o!eti1idade, a 'artir de
're(issas de&i+idas e( !ei. <uito +)o > 're#iso di2er, a-ui, so*re o &ato
de -ue, #o+sagrado o 'ri+#,'io da &u+0)o so#ia! d 'ro'riedade, +)o se
'ode suste+tar #o(o i+#o+stitu#io+a! a restri0)o esta*e!e#ida e( !ei ao
eAer#,#io deste direito 'e!o 'arti#u!ar.
A!>( disso, 1a!e reiterar o / #itado 'osi#io+a(e+to de Ros> A&o+so da
Si!1a
=0
, 'ara -ue( o so!o #riado +)o re'rese+ta u(a !i(ita0)o ao direito de
39
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 22S
40
SILKA. Ros> A&o+so da. id. i*id. '. 25M.
'ro'riedade, (as, ao #o+trario, rea&ir(a sua #orre!a0)o, +a (edida e( -ue
tra+s&or(a e( direito su*eti1o a &a#u!dade de #o+struir at> o !i(ite do
#oe&i#ie+te 7+i#o esta*e!e#ido. Outrossi(, se a !egis!a0)o de uso e o#u'a0)o do
so!o deter(i+ar #oe&i#ie+te (e+or 'ara a!gu(a 2o+a ou /rea, os 'ro'riet/rios
ser)o #o('e+sados 'e!a !i(ita0)o esta*e!e#ida e( desigua!dade #o( os
de(ais 'ro'riet/rios.
Outro argu(e+to -ue es'a+#a a tese de i+#o+stitu#io+a!idade do so!o
#riado do (u+do ur,di#o > o &ato de "a1er 're1is)o +or(ati1a eA'ressa +o art.
1$2 e DD, i+#u(*i+do o 8oder 87*!i#o <u+i#i'a! de eAe#utar sua 'o!,ti#a de
dese+1o!1i(e+to ur*a+o atra1>s de u( 8DDU, o*ser1a+do o #u('ri(e+to da
&u+0)o so#ia!.
Se a Co+stitui0)o 9edera! 'er(ite -ue os (u+i#,'ios tra#e( sua 'o!,ti#a
ur*a+a adota+do o #u('ri(e+to da &u+0)o so#ia! de a#ordo #o( o 're#eituado
e( seus '!a+os diretores, +)o "/ -ua!-uer i+#o+stitu#io+a!idade e( adotar a
uti!i2a0)o do so!o #riado, (as si( o eAer#,#io de u( 'er(issi1o +or(ati1o
#o+stitu#io+a!.
J/, ai+da, i+te!ige+te as'e#to a1e+tado 'or 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues
Neto
=1
, +o se+tido de -ue o so!o #riado seria u( (eio de #oi*ir a es'e#u!a0)o
i(o*i!i/ria, ou sea, i('edir o +)o.a'ro1eita(e+to '!e+o da 'ro'riedade #uo
o*eti1o sea a &or(a0)o de esto-ues i(o*i!i/rios.
Asse1era o Autor -ue e( regiCes -ue te+"a( u( deter(i+ado #oe&i#ie+te
de edi&i#a0)o -ue gere o +)o a'ro1eita(e+to da i+&ra.estrutura ur*a+a, a#a*a(
'or so*re#arregar a #o!eti1idade #o( o suste+to de a'arato -ue +)o ser/
e&eti1a(e+te uti!i2ado, su'er1a!ori2a+do deter(i+adas tais regiCes usta(e+te
'e!o a!to #usto -ue e!as de(a+da(, #ria+do assi( /reas de es'e#u!a0)o
i(o*i!i/ria, o -ue > re'udiado 'e!o D =E do artigo 1$2 da Co+stitui0)o 9edera!.
3 :spectos pra!m4ticos do ,olo Criado
41
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. ibid., '. 2%0 e 2%1.
A+a!isados os as'e#tos #o+#eituais e +or(ati1os ati+e+tes ao i+stituto do
so!o #riado, resta tratar de sua a'!i#a0)o +o '!a+o 'rag(/ti#o +o -ue ati+e,
de+tre outros &atores, 6 #o(er#ia!i2a0)o, 6 tra+s&er;+#ia do direito de #o+struir,
aos #oe&i#ie+tes de a'ro1eita(e+to e as &or(as de #o+tra'artida 'or -ue(
+e#essite uti!i2ar o i+stituto.
3.1 Comerciali>ao do ,olo Criado
O so!o #riado 'ode ser #o(er#ia!i2ado ta+to 'e!o 8oder 87*!i#o -ua+to
e+tre 'arti#u!ares.
Segu+do 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
=2
, o so!o #riado se #o+stitui
e( u( ati1o 'atri(o+ia! desta#ado da 'ro'riedade i(B1e! #orres'o+de+te, 1a!e
di2er, se u( 'ro'riet/rio de deter(i+ada /rea ur*a+a te( seu direito de
#o+struir at> o 'ata(ar de!i(itado 'e!o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to restri+gido
'or a!gu(a (edida de #o+di#io+a(e+to ur*a+,sti#o ?1.g. to(*a(e+to do i(B1e!,
&i#a+do o 'ro'riet/rio i('edido de de(o!ir o 'r>dio 'ara edi&i#a0)o de outro #o(
(aior /rea #o+stru,da 'er(itida 'e!o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to@, te( e!e o
direito de ser ressar#ido 'e!o seu 'ote+#ia! #o+struti1o a('utado 'e!a (edida
ur*a+,sti#a, de (odo -ue esse ressar#i(e+to 'oder/ ser atra1>s de so!o #riado
a'ro1eit/1e! e( outra /rea.
8ara se #o+#reti2ar esta o'era0)o, a'!i#a.se a tra+s&er;+#ia do direito de
#o+struir, 're1ista +o artigo %5 do Estatuto da Cidade, -ue ser/ a+a!isado
'or(e+ori2ada(e+te adia+te.
A "i'Btese ora #itada, di&ere de -ua+do "/ outorga o+erosa de direito de
#o+struir 'e!o (u+i#,'io 'ara u( 'ro'riet/rio de deter(i+ada /rea, -ue a!(ee
edi&i#ar a#i(a do !i(ite esta*e!e#ido 'e!o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to. Eis -ue
a-ui "a1er/ #o+tra'artida 'e!o *e+e&i#i/rio do so!o #riado.
Co+1>( (e+#io+ar -ue o so!o #riado +)o 'oder/ ser #o(er#ia!i2ado 'e!o
8oder 87*!i#o i+dis#ri(i+ada(e+te e i!i(itada(e+te. J/ u( !i(ite de outorga de
direito de #o+struir 'e!o 8oder 87*!i#o, #o( *ase +a dis'o+i*i!idade de i+&ra.
42
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id., '. 2%%.
estrutura 'ara su'ortar o ade+sa(e+to ur*a+o -ue o uso do so!o #riado
'ro1o#a. Nesse se+tido !e#io+a 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
=%
4
9ato > -ue o so!o, #ara#teri2ado #o(o u( *e( '7*!i#o 'ass,1e! de
a!ie+a0)o ?(edia+te outorga o+erosa@, +)o > u( *e( i!i(itado. Puer
di2er, o 8oder 87*!i#o <u+i#i'a! +)o 'ode sair 1e+de+do 'ote+#ia!
#o+struti1o #o(o se ti1esse des#o*erto u(a &or(a de #ria0)o i!i(itada
de ri-ue2a. Ja1er/ e( #ada #idade u( 'ote+#ia! de, diga(os, so!o
#ri/1e! #orres'o+de+te 6 di&ere+0a e+tre o #oe&i#ie+te de
a'ro1eita(e+to */si#o esta*e!e#ido 'ara #ada /rea de+tro da 2o+a
ur*a+a ?art. 2$, D 2E@ e o !i(ite (/Ai(o 'ass,1e! de ser a'ro1eitado ?art.
2$, D %E@, este 7!ti(o *a!i2ado 'e!a dis'o+i*i!idade de i+&ra.estrutura e o
i+#re(e+to de ade+sa(e+to a!1itrado. Dessa di&ere+0a, 'or B*1io,
de1er)o ser a*atidas as /reas +as -uais a edi&i#a0)o > de&esa ?/reas
'7*!i#as e i+stitu#io+ais, /reas to(*adas ou o*eto de 'rote0)o
a(*ie+ta! et#.@. E( su(a, o so!o #riado, #o(o *e( e #o(>r#io, trata.
se ta(*>( de re#urso es#asso, #ua a!ie+a0)o 'e!o 8oder 87*!i#o
de1er/ ser 'o+derada e #riteriosa.
3.2 : import=ncia do $lano Diretor de Desenvolvimento Urbano 0 $DDU
como instrumento de normati>ao do ,olo Criado
Co+&or(e a&ir(a Cara(uru A&o+so 9ra+#is#o
==
, a 'artir do (o(e+to -ue
a 'ro'riedade so*re *e( i(B1e! ur*a+o 'assa a ser e+te+dida #o(o
i+stru(e+to 'ara o dese+1o!1i(e+to das &u+0Ces so#iais da #idade e 'ara a
gara+tia do *e(.estar dos seus "a*ita+tes, a 'ossi*i!idade, ou +)o, de edi&i#ar
e( u( terre+o, *e( #o(o a &or(a #o( -ue isto se &ar/, deiAa de ser eAer#,#io
da 1o+tade do 'ro'riet/rio 'ara ser o &ruto de u(a de#is)o 'o!,ti#a, to(ada 'e!a
so#iedade, -ue se e+#o+tra #o+su*sta+#iada +o '!a+o diretor, -ue > a'ro1ado
'or u(a !ei.
Co( e&eito, se toda a 8o!,ti#a de Dese+1o!1i(e+to Ur*a+o > tra0ada 'e!o
8DDU, #o+&or(e esta*e!e#e o artigo 1$2, D 1E da Co+stitui0)o 9edera!, #o( o
so!o #riado +)o ser/ di&ere+te. Esta > a o'i+i)o de 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues
Neto
=5
4
43
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. ibid., '. 2%% e 2%=.
44
9RANCISCO, Cara(uru A&o+so. Estatuto da Cidade Comentado. S)o 8au!o4 Editora Ruare2
de O!i1eira, 2001, '/g. 20%.
45
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 2%=
N)o > de(asiado i+sistir, #o+tudo, -ue o '!a+o diretor >, at> 'or
i('osi0)o #o+stitu#io+a! ?art. 1$2, D 1E@, o i+stru(e+to a+gu!ar de toda
a 'o!,ti#a ur*a+a, a!>( de ser o do#u(e+to e( sede do -ua! se
de&i+e( os #o+tor+os da &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade ur*a+a, #o(o
a#i(a di1isa(os.
A+tes (es(o da edi0)o do Estatuto da Cidade, Ros> A&o+so da Si!1a
=M
/
suste+ta1a -ue o So!o Criado de1eria ser esta*e!e#ida 'or !ei (u+i#i'a! de uso e
o#u'a0)o do so!o, de 're&er;+#ia 'e!o 8!a+o Diretor, 'or +)o se tratar de regu!ar
de re!a0Ces #i1is so*re a 'ro'riedade, in verbis4
8or isso (es(o > -ue suste+ta(os -ue a i+stitui0)o 'ode ser
esta*e!e#ida 'or !ei (u+i#i'a! de uso e o#u'a0)o do so!o, de
're&er;+#ia 'or '!a+o diretor, 1isto -ue +)o se trata de regu!ar re!a0Ces
#i1is so*re 'ro'riedade. O -ue 'oder/ a#o+se!"ar sua ado0)o 'or !ei
&edera! ser/ a #o+1e+i;+#ia de esta*e!e#er 'ara todo o 'a,s, u( 7+i#o
#oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to, o -ue e1itar/ dis'aridades de <u+i#,'io
'ara <u+i#,'io, geradoras de trata(e+tos desiguais de 'ro'riet/rios de
u+s 'ara outros.
8orta+to, +)o 'aira( d71idas so*re a i('ort3+#ia e i('res#i+di*i!idade
do 8DDU 'ara a a'!i#a0)o do so!o #riado, de sorte -ue, de1er)o +e!e estar
des#ritas, as i('osi0Ces #o+sta+tes do Estatuto da Cidade +o -ue ati+e ao so!o
#riado.
I+i#ia!(e+te, de1e #o+star a de&i+i0)o do #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to
*/si#o, -ue 'oder/ ser 7+i#o ou di&ere+#iado 'ara /reas es'e#,&i#as, +os ter(os
do artigo 2$, D 2E. Segu+do a&ir(a 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
=7
, Feste
#oe&i#ie+te de(ar#a, #o(o a#i(a 1isto, o !i(ite do direito de #o+struir i+ere+te
ao direito de 'ro'riedade e -ue, 'orta+to, #o+stituir/ direito su*eti1o do titu!ar do
do(,+ioG.
E( seguida, de1e o 8DDU esta*e!e#er as /reas da #idade e( -ue seria
ad(itida a edi&i#a0)o 'ara a!e( do res'e#ti1o #oe&i#ie+te */si#o ?artigo 2$,
caput@ e o esta*e!e#i(e+to de /reas e( -ue ser/ i+terditada a #ria0)o de so!o.
A-ui 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
=$
eA'!i#a -ue de#orre a 'ossi*i!idade
're1ista +o Estatuto de -ue "aa /reas e( -ue ser/ i+terditada a #ria0)o de
46
SILKA. Ros> A&o+so da. id. i*id. '. 25=
47
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 2%=
48
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 2%=
so!o, o -ue > #orreto #o(o (e#a+is(o de orde+a0)o ur*a+,sti#a. Isto 'or-ue,
segu+do o #itado Autor, as #o+di0Ces de i+&ra.estrutura ur*a+a 'ode( i+di#ar
-ue, (es(o -ue a t,tu!o o+eroso, a #ria0)o de so!o e( u(a deter(i+ada regi)o,
#o+trariar/ (etas de ade+sa(e+to ou desade+sa(e+to 'erseguidas 'e!o
8DDU.
De1e ai+da estar dis'osta a de&i+i0)o dos !i(ites (/Ai(os a sere(
ati+gidos 'e!os #oe&i#ie+tes de a'ro1eita(e+to, #o+sidera+do a
'ro'or#io+a!idade e+tre a i+&ra.estrutura eAiste+te e o au(e+to de de+sidade
es'erado e( #ada /rea, #o+&or(e 're#eitua o artigo 2$, D %E.
8or &i(, > i('erioso -ue #o+ste +o 8DDU, a &iAa0)o de /reas e( -ue
ser/ ad(itida a outorga o+erosa do direito de a!tera0)o de uso, +a &or(a
're1ista 'e!o artigo 2S. Ka!e di2er, o direito atri*u,1e! ao 'arti#u!ar de i('!a+tar
+u(a deter(i+ada regi)o, ati1idade -ue a!i seria 'roi*ida 'e!a !ei de
2o+ea(e+to. 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
=S
e+si+a -ue Fa esti'u!a0)o
destas /reas +o '!a+o diretor de1er/ ser *asta+te restrita e #o(edida, -uer +o
to#a+te 6s /reas e( -ue se ad(itir/ ta! FoutorgaG, -uer +o to#a+te aos usos -ue
se ad(ite eAe#utarG.
3.3 Coe<iciente b4sico
O #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to */si#o #o+siste +a re!a0)o e+tre a /rea
edi&i#/1e! e a /rea do terre+o, #o+soa+te 're#eitua o artigo 2$, D 1E do Estatuto
da Cidade.
Esta re!a0)o re&erida +o #itado artigo > de&i+ida 'or 9!oria+o de A2e1edo
<ar-ues Neto
50
#o(o o Fresu!tado da di1is)o da so(a das su'er&,#ies edi&i#adas
so*re o terre+o 'e!a /rea tota! desse i(B1e! ur*a+oG. Esta, a!i/s, > ta(*>( a
eA'!i#a0)o de Eros Ro*erto Nrau
51
4
49
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 2%5
50
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 2%5
51
NRAU, Eros Ro*erto. id. i*id. '. 57
o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to eA'ressa a re!a0)o e+tre a /rea
#o+stru,da ?isto >, a so(a das /reas dos 'isos uti!i2/1eis, #o*ertos ou
+)o, de todos os 'a1i(e+tos de u(a edi&i#a0)o@ e a /rea tota! do
terre+o e( -ue a edi&i#a0)o se situa.
Segu+do 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
52
, a de&i+i0)o #o+tida +o
dis'ositi1o e( #o(e+to > de&i#ie+te, 'osto -ue 'er(ite e+tre1er a'e+as
'ar#ia!(e+te o #o+#eito, ao 'redi2er a &or(a #o(o e!e ser/ #a!#u!ado, 'or>(
+)o re!ata os seus e&eitos.
O e&eito a -ue se re&ere o #itado Autor #o+siste e( deter(i+ar, atra1>s do
#a!#u!o do #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to */si#o retro (e+#io+ado, a /rea
'ote+#ia!(e+te eA'!or/1e! 'e!o 'arti#u!ar i+de'e+de+te(e+te de outorga 'e!o
8oder 87*!i#o.
I('orta, ai+da, eA'!i#itar -ue o artigo 2$ do Estatuto da Cidade trata dos
!i(ites (/Ai(os dos #oe&i#ie+tes. Puis o !egis!ador #o( isso, deter(i+ar o teto
(/Ai(o 'ara a #ria0)o de so!o e( #ada /rea da #idade, te+do e( 1ista a
re!a0)o de 'ro'or#io+a!idade e+tre a i+&ra.estrutura ur*a+a eAiste+te e o
ade+sa(e+to 'ros'e#tado, +a res'e#ti1a /rea.
3.3.1 $ossibilidade de di<erenciao de coe<icientes b4sicos
O artigo 2$, D 2E do Estatuto da Cidade, outorgou aos (u+i#,'ios,
(edia+te seus res'e#ti1os '!a+os diretores, a #o('et;+#ia 'ara esta*e!e#er os
#oe&i#ie+tes de a'ro1eita(e+to */si#os 7+i#o 'ara toda 2o+a ur*a+a, e
di&ere+#iados 'ara /rea es'e#,&i#as de+tro da 2o+a ur*a+a.
Este dis'ositi1o > (ere#edor de se1eras #riti#as 'osto -ue ao esta*e!e#er
#oe&i#ie+tes de a'ro1eita(e+to, estar.se !i(ita+do o direito de 'ro'riedade,
#o+&or(e da+tes re&erido. Nessa se+da, e( "o(e+age( ao 'ri+#,'io da
52
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 2%5
iso+o(ia, +)o de1eria "a1er es'a0o 'ara -ue os (u+i#,'ios esta*e!e#esse(
(edia+te 8DDU, /reas es'e#,&i#as #o( #oe&i#ie+tes di&ere+#iados.
Ade(ais, #o+&or(e !e#io+a Eros Nrau
5%
, a de&i+i0)o 'e!o 8oder 87*!i#o,
de disti+tos #oe&i#ie+tes 'ara /reas da (es(a 2o+a ur*a+a, 'ro1o#a a!tera0)o
su*sta+#ia! do 1a!or dos terre+os +as re&eridas /reas.
8or &i(, 1a!e #o+&erir as 'erti+e+tes #r,ti#as te#idas 'or 9!oria+o de
A2e1edo <ar-ues Neto
5=
, in verbis4
8ara a!>( de #o!idir #o( os 'ressu'ostos do i+stituto do so!o #riado, a
di&ere+#ia0)o de #oe&i#ie+tes */si#os +u( (es(o <u+i#,'io > 'erigosa
e 1a2ia de se+tido. 8erigosa, 'ois 'ode e+sear a &rag(e+ta0)o dos
#oe&i#ie+tes */si#os de a'ro1eita(e+to, tra+s&or(a+do o i+stituto do
so!o #riado e( u(a (oda!idade de 2o+ea(e+to, #o( todos os des1ios
#asu,sti#os, a'e+as agora sueita 6 #o*ra+0a 'e!o 8oder 87*!i#o. Ka2ia
de se+tido, 'ois se a di&ere+#ia0)o se 'resta a a!*ergar situa0Ces
!o#ais 'e#u!iares, o 'rB'rio Estatuto / #o+t>( (e#a+is(os 'ara ta+to.
Assi(, se +)o se -uer o+erar regiCes e( -ue se desea 'er(itir o
ade+sa(e+to se( o+era0)o dos 'arti#u!ares, "a1eria a ise+0)o do
'aga(e+to da outorga ?art. %0, II@Q ou se se -uer !i(itar o
ade+sa(e+to, redu2i+do a (arge( de so!o #riado, *astaria a'roAi(ar
o !i(ite (/Ai(o do a'ro1eita(e+to do #oe&i#ie+te de ade+sa(e+to
*/si#o 7+i#o.
3.? &ei municipal espec<ica para o ,olo Criado
I+sta o artigo %0 do Estatuto da Cidade, 6 edi0)o de !ei (u+i#i'a!
es'e#,&i#a, -ue esta*e!e0a as #o+di0Ces 'ara a outorga do direito de #o+struir
ou de a!tera0)o o uso do so!o ur*a+o.
Segu+do 9!oria+o de A2e1edo Neto
55
, trata.se de !ei -ue >, +a 1erdade,
u(a +or(a.'ro#edi(e+to, di1ersa do 8!a+o Diretor, de1e+do estar 're1istas as
regras de #/!#u!o, os #rit>rios e os 'ar3(etros da #o+tra'artida, #o+soa+te
esta*e!e#e os i+#isos do artigo %0 do Estatuto.
3.' Condies para a outor!a onerosa
53
NRAU, Eros Ro*erto. Direito Urbano. S)o 8au!o4 Editora Re1ista dos Tri*u+ais, 1S$%. 8/g. 5M
54
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. ibid., '. 2%S.
55
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 2%S.
A !ei es'e#i&i#a da outorga o+erosa do direito de #o+struir, a#i(a
(e+#io+ada, de1er/ 're1er o 'ro#edi(e+to a ser o*ser1ado 'ara a outorga do
direito de #o+struir ?so!o #riado@, *e( #o(o o da a!tera0)o de uso do so!o,
esta*e!e#e+do #o+di0Ces iso+H(i#as 'ara os 'arti#u!ares i+teressados, a!>( de
1isar a o*te+0)o de (aior 1a+tage( 'ara o 8oder 87*!i#o <u+i#i'a!.
Co+&or(e e+te+de 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
5M
, este
'ro#edi(e+to de1er/ ser u(a !i#ita0)o si('!i&i#ada, 're1ista +a !egis!a0)o
(u+i#i'a! re&erida +o artigo %0 do Estatuto, uti!i2a+do.se a (oda!idade de !ei!)o,
se( -ue se #o+&igure o&e+sa ao artigo 22, ::KII da Carta <ag+a, +e( ao artigo
22, D $E da Lei $.MMMTS%. Isto 'or-ue4 ?i@ a (oda!idade de !ei!)o est/ i+#erta +a
Lei Nera! de Li#ita0)o e ?ii@ o Estatuto da Cidade, se+do !ei &edera!
su'er1e+ie+te, autori2a aos (u+i#,'ios &iAare( o 'ro#edi(e+to 'ara a outorga
o+erosa, se( &a2er eAig;+#ias re!ati1as 6 !i#ita0)o.
No #aso da !egis!a0)o (u+i#i'a! esta*e!e#er -ue o direito ao so!o #riado
oriu+do de deter(i+ado i(B1e!, sB 'oder/ ser outorgado ao res'e#ti1o titu!ar, ou
sea, ao 'ro'riet/rio ou 'ossuidor, estar,a(os e( u( #aso de i+eAigi*i!idade do
'ro#edi(e+to !i#itatBrio, de a#ordo #o( o artigo 25 da Lei $.MMMT1SS%.
3.@ Formula para calculo de cobrana do ,olo Criado
Os #rit>rios 'ara a #o*ra+0a, uti!i2ados 'e!o 8oder 87*!i#o <u+i#i'a!
'ode( ser 1ariados ad(iti+do.se desde a &iAa0)o de 'ar#e!a &iAa do 1a!or 1e+a!
do i(B1e! at> o 1a!or (er#ado!Bgi#o do 'ote+#ia! e#o+H(i#o atri*u,1e! ao so!o
#riado a ser outorgado. Co+1>( a+a!isar as #o+sidera0Ces de Ra-ue! Ro!+i#V
57
so*re o 1a!or do so!o #riado, in verbis4
56
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 2=0.
57
ROLNIO, Ra-ue!. -utor!a -nerosa e Arans<erBncia do Direito de Construir. Estatuto da
Cidade e Re&or(a Ur*a+a4 No1as 8ers'e#ti1as 'ara as Cidades Brasi!eirasT Orga+i2adora
Let,#ia <ar-ues Osorio. 8orto A!egre4 Sergio A+tH+io 9a*ris Editor, 2002, '. 20S e 210
O 1a!or de 1e+da a ser adotado > u( tB'i#o 'o!;(i#o4 a!gu+s
argu(e+ta( 'e!a uti!i2a0)o de i+di#adores (ais ge+>ri#os, #o(o 'or
eAe('!o o 1a!or 1e+a! do i(B1e!, ou u(a 'or#e+tage( deste 1a!or,
1isa+do &a#i!itar este 'ro#edi(e+toQ outros #o+#!ue( -ue a ado0)o de
#rit>rios ge+>ri#os 'ode !e1ar 6 di(i+ui0)o dos 1a!ores de 1e+da, /
-ue os 1a!ores 1e+ais s)o re#o+"e#ida(e+te i+&eriores aos 'rati#ados
'e!o (er#ado i(o*i!i/rio, de&e+de+do u(a a+/!ise #aso a #asoQ outros
ai+da 'rete+de( a!#a+0ar u( #rit>rio ge+>ri#o a 'artir dos 'rB'rios
1a!ores 'rati#ados 'e!o (er#ado i(o*i!i/rio, (as isso es*arra, +as
di&ere+0as 'o+tuais, de #ada i(B1e!, *e( #o(o, +a +e#essidade de u(
(o+itora(e+to 'er(a+e+te e /gi! do &u+#io+a(e+to desse (er#ado.
Sea -ua! &or o #rit>rio adotado, de1e ser esta*e!e#ido de &or(a #!ara e
tra+s'are+te +o 'rB'rio '!a+o, +)o deiAa+do (arge( a +ego#ia0)o
#aso a #aso 'osterior.
E+treta+to, de+tro de tais #rit>rios 'ara esta*e!e#er a &Br(u!a da #o*ra+0a
da outorga, segu+do !e#io+a 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
5$
, te(.se -ue o
1a!or (/Ai(o eAig,1e! 'e!o 8oder 87*!i#o +)o 'oder/ eA#eder, e( 1a!or u+it/rio
do (etro -uadrado de so!o #riado, o 1a!or u+it/rio do terre+o. Ou sea, o 1a!or do
a#essBrio ?so!o #riado@ +)o 'oder/ u!tra'assar o 1a!or tota! do 'ri+#i'a! ?o
'rB'rio terre+o@.
Se a tra+s&er;+#ia do 'ote+#ia! #o+struti1o &or rea!i2ada 'or outros
'arti#u!ares, "a1er/ u( *a!i2a(e+to dos 1a!ores 'e!o (er#ado e( #ada
(u+i#,'io, > o #"a(ado 1a!or u+it/rio 'adr)o [ KU8. No #aso da outorga esti1er
su*ordi+ada ao 'ro#edi(e+to !i#itatBrio, o 1a!or do H+us a ser #o*rado de#orrer/
da o&erta -ue &or 1e+#edora.
A outorga o+erosa 'oder/ estar #o+di#io+ada a u( 'aga(e+to -ue +)o
sea +e#essaria(e+te e( di+"eiro, #o(o a doa0)o de /reas e( outra regi)o ou
ao #o('ro(isso de e&eti1a0)o de i+1esti(e+tos e( outras /reas da #idade,
a'roAi(a+do o i+stituto da outorga o+erosa ao das o'era0Ces ur*a+as
#o+sor#iadas.
3.@.1 Cip7tese de outor!a isenta de pa!amento
58
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id., '. 2=1.
O artigo %0, i+#iso II do Estatuto da Cidade esta*e!e#e -ue a !ei (u+i#i'a!
de1er/ regrar as "i'Bteses de ise+0)o do 'aga(e+to da Outorga.
Estas "i'Bteses s)o 'ass,1eis de rea!i2a0)o de a#ordo #o( as segui+tes
"i'Bteses4 ?i@ "i'Btese o*eti1a, o#orrer/ e( !o#a!idades de+tro da 2o+a ur*a+a
+as -uais o 8oder 87*!i#o <u+i#i'a! esti(u!e o ade+sa(e+to, #o( o &i( de
e1itar a su*uti!i2a0)o da i+&ra.estrutura dis'o+,1e!Q ?ii@ "i'Btese su*eti1a,
1eri&i#a.se e( #ar/ter *e+e&i#e+te do 'ro'riet/rio -ue 1ai re#e*er a ise+0)o da
outorga, ou a &i+a!idade so#ia! da #o+stru0)o -ue uti!i2ar/ o so!o #riado.
3.( Contrapartida
O i+#iso III do artigo %0 do Estatuto da Cidade, dis'Ce -ue a !ei (u+i#i'a!
es'e#,&i#a deter(i+ar/ a #o+tra'artida a ser o&ere#ida 'e!o *e+e&i#i/rio #o( o
so!o #riado, se+do -ue esta &or(u!a0)o a*re u( !e-ue de 'ossi*i!idades 'ara o
'aga(e+to.
De+tre as "i'Bteses 1is!u(*r/1eis, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
5S
,
(e+#io+a -ue 'oder/ a #o+tra'artida ser 'restada atra1>s de4 ?i@ ati1os
&i+a+#eirosQ ?ii@ *e+s i(B1eisQ ?iii@ eAe#u0)o de o*ras e ser1i0os re!e1a+tes 'ara
o dese+1o!1i(e+to ur*a+o (u+i#i'a!Q ?i1@ #r>ditos re!ati1os 6 i+de+i2a0Ces +)o
'agas 'e!o <u+i#,'io.
Desta &or(a, &i#a #!aro -ue o (u+i#,'io atra1>s do i+stituto da Outorga
O+erosa do Direito de Co+struir, atra1>s de !ei es'e#,&i#a, 'ode atre!ar o
'aga(e+to do H+us 'e!o *e+e&i#i/rio e( "i'Bteses -ue satis&a0a( o i+teresse
da (u+i#i'a!idade e( #o+so+3+#ia #o( o '!a+ea(e+to ur*a+o (u+i#i'a!
de!i+eado +o 8!a+o Diretor, redistri*ui+do as (ais 1a!ias de#orre+tes do
'ro#esso de ur*a+i2a0)o.
59
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 2=2.
3.) Destinao dos recursos obtidos
Ao tratar da desti+a0)o dos re#ursos au&eridos #o( a outorga o+erosa, o
artigo %1 do Estatuto da Cidade re(ete 6s "i'Bteses dos i+#isos I a I: do artigo
2M do (es(o di'!o(a !ega!.
Eis -ue tais "i'Bteses #o+siste( +a uti!i2a0)o dos re#ursos 'ara4 ?i@
regu!ari2a0)o &u+di/riaQ ?ii@ eAe#u0)o de 'rogra(as e 'roetos "a*ita#io+ais de
i+teresse so#ia!Q ?iii@ #o+stitui0)o de reser1a &u+di/riaQ ?i1@ orde+a(e+to e
dire#io+a(e+to da eA'a+s)o ur*a+aQ ?1@ i('!e(e+ta0)o de e-ui'a(e+tos
ur*a+os e #o(u+it/riosQ ?1i@ #ria0)o de es'a0os '7*!i#os de !a2er e /reas
1erdesQ ?1ii@ #ria0)o de u+idades de #o+ser1a0)o ou 'rote0)o de outras /reas
1erdesQ ?1ii@ #ria0)o de u+idades de #o+ser1a0)o ou 'rote0)o de outras /reas de
i+teresse a(*ie+ta!Q e, ?1iii@ 'rote0)o de /reas de i+teresse "istBri#o, #u!tura! ou
'aisag,sti#o.
Na o'i+i)o de 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
M0
, Fo art. %1 do Estatuto
#o+te('!a regra de eAtre(a re!e13+#ia 'ara tor+ar o i+stituto do so!o #riado
e&eti1o i+stru(e+to ur*a+,sti#oG.
Sa!ie+ta.se, e+treta+to -ue a desti+a0)o dos re#ursos +)o est/
dire#io+ada eA#!usi1a(e+te 6s /reas o+de se 'er(ite a outorga o+erosa, o -ue,
'or outro !ado, 'ode ser esta*e!e#ido +a !ei es'e#,&i#a, a &i( de gara+tir a
#a'a#idade da i+&ra.estrutura i+sta!ada
M1
.
9!oria+o de A2e1edo <ar-ues Neto
M2
asse1era -ue este artigo >
i('orta+te dis'ositi1o 'ara e1itar -ue a a!ie+a0)o de 'ote+#ia! #o+struti1o se
tra+s&or(e( e( re#eitas '7*!i#as des1i+#u!adas do #u('ri(e+to das
60
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id., '. 2=%
61
8INJO, E1a+ge!i+aQ 9ILJO, 9er+a+do Nui!"er(e Bru+o. Da -utor!a -nerosa do Direito de
Construir. Estatuto da Cidade Co(e+tado. Be!o Jori2o+te4 Editora <a+da(e+tos, 2002. 8/g.
217.
62
NETO, 9!oria+o de A2e1edo <ar-ues. id. i*id. '. 2==.
&i+a!idades e orde+a0Ces ur*a+,sti#as. A!>( disso, suste+ta -ue > u(
i('orta+te i+stru(e+to 'ara o #u('ri(e+to da &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade,
dis'osto +a Co+stitui0)o 9edera!.
3.* Arans<erBncia do direito de construir
A tra+s&er;+#ia do direito de #o+struir est/ 're1ista +o artigo %5 do
Estatuto da Cidade.
Segu+do aara Dar#X 8o!i#e <o+teiro e Eg!e <o+teiro da Si!1eira
M%
, o
i+stituto e( #o(e+to &oi idea!i2ado #o(o u( dos 'ressu'ostos 'ara a
#or'ori&i#a0)o do so!o #riado
Ra-ue! Ro!+iV
M=
!e#io+a -ue este i+stituto teria sido #o+#e*ido #o(o u(a
&or(a de #o('e+sa0)o aos 'ro'riet/rios de i(B1eis -ue, 'or sere( a!1o de
#o+di#io+a(e+to ur*a+,sti#o ?1.g. i(B1eis de i+teresse "istBri#o, 'aisag,sti#o ou
a(*ie+ta!@, te+"a( seu direito de #o+struir 'reudi#ado. Eis -ue, estes
i+di1,duos, 'ode( re#u'erar o 'ote+#ia! #o+struti1o de sua 'ro'riedade 'or (eio
de so!o #riado, de (odo a uti!i2/.!os e( /rea ur*a+a.
Ta(*>( #esse se+tido 1a!e a tra+s#ri0)o de tre#"o #o(e+tado 'or aara
Dar#X 8o!i#e <o+teiro e Eg!e <o+teiro da Si!1eira
M5
4
Resta #!aro, 'orta+to, -ue a tra+s&er;+#ia do direito de #o+struir
#o+stitui i+stru(e+to ur,di#o de +ature2a ur*a+,sti#a, desti+ado a
#o('e+sar o 'ro'riet/rio de i(B1e! a&etado ao #u('ri(e+to de u(a
&u+0)o de i+teresse '7*!i#o ou so#ia!, de!e desi+#or'ora+do o direito de
#o+struir, segu+do o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to 're1isto +o '!a+o
diretor, 'ara ser eAer#itado e( outro !o#a! ou a!ie+ado a ter#eiros.
De igua! &or(a ao o#orrido #o( o so!o #riado, a tra+s&er;+#ia do direito de
#o+struir &oi ta(*>( a!1o de dis#ussCes so*re a disso#ia0)o do direito de
#o+struir do direito de 'ro'riedade.
63
8OLICE, aara Dar#XQ SILKEIRA, Eg!e <o+teiro. Arans<erBncia do direito de construir.
Estatuto da Cidade ?Co(e+t/rios 6 Lei 9edera! 10.257T2001@T Coorde+adores Adi!so+ A*reu
Da!!ari e S>rgio 9erra2. S)o 8au!o4 <a!"eiros Editores, 2002. '. 277.
64
ROLNIO. Ra-ue!. id. i*id. '. 211.
65
8OLICE. aara Dar#XQ SILKEIRA. Eg!e <o+teiro. id. i*id. '. 2$=.
Co+&or(e re!atado e( #a',tu!os a+teriores, &i+#ou o e+te+di(e+to de -ue
o direito de #o+struir e o direito de 'ro'riedade +)o seria( disso#i/1eis, 'or>(
este so&reria !i(ita0)o +o -ue #o+#er+e 6 &a#u!dade de #o+struir, e+t)o i+ere+te
ao direito de 'ro'riedade.
Desta &or(a, &i#ou ta(*>( esta*e!e#ido -ue a#i(a do 'ata(ar
#o+struti1o &iAado 'e!o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to, o direito de #o+struir
'erte+#eria 6 #o!eti1idade, se+do, toda1ia, outorgado atra1>s do so!o #riado,
(edia+te #o+tra'artida.
Su#ede -ue eAiste( "i'Bteses e( -ue +)o > o 'arti#u!ar -ue -uer uti!i2ar
o direito de #o+struir a#i(a do !i(ite esta*e!e#ido 'e!o #oe&i#ie+te de
a'ro1eita(e+to, (as so( o 8oder 87*!i#o > -ue( te( i+teresse e( i+uti!i2ar
todo o seu 'ote+#ia! #o+struti1o 'erte+#e+te 6-ue!a 'ro'riedade, #o(
&i+a!idades es'e#,&i#as, / a-ui re!atadas ?artigo %5 e i+#isos do Estatuto da
Cidade@.
Ora, se "/ 're1is)o de i+de+i2a0)o 6 #o!eti1idade (edia+te 'aga(e+to
de #o+tra'artida 'or -ue( desee u!tra'assar o 'ata(ar !ega!(e+te &iAado, >
ra2o/1e!, -ue e( #aso de a #o!eti1idade, #or'ori&i#ada 'e!o 8oder 87*!i#o
<u+i#i'a!, 1ir a ter i+teresse so*re o 'ote+#ia! #o+struti1o de /rea ur*a+a
'erte+#e+te a u( 'arti#u!ar, i+&ri+gi+do ?!eia.se !i(ita+do@, o direito su*eti1o do
i+di1,duo de edi&i#ar at> o !i(ite do #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to, -ue sea
e+t)o a #o!eti1idade ?8oder 87*!i#o <u+i#i'a!@ -ue te+"a -ue d/ a #o+tra'artida,
de (odo a ressar#i o i+di1,duo -ue te1e seu direito de 'ro'riedade !i(itado.
8ara tais #asos, uti!i2a.se a tra+s&er;+#ia do direito de #o+struir #o(o
&or(a de #o('e+sa0)o ao 'ro'riet/rio da /rea restri+gida.
I('orta+te &risar -ue, #o+&or(e esta*e!e#ido +o caput do artigo %5, &a2.se
+e#ess/rio a edi0)o de !egis!a0)o es'e#,&i#a (u+i#i'a! -ue dis#i'!i+e o
'ro#edi(e+to da tra+s&er;+#ia do direito de #o+struir. 8or>(, o #itado artigo
(e+#io+a -ue e( #aso de a!ie+a0)o, a &or(a #orreta > atra1>s de es#ritura
'7*!i#a.
? Concluses
Atra1>s do estudo e!a*orado 'ara a #o+&e#0)o do 'rese+te tra*a!"o so*re
o Estatuto da Cidade e o So!o Criado, restou de(o+strado -ue o Estatuto da
Cidade > a Lei 9edera! -ue &a!ta1a 'ara regu!ar os i+stru(e+tos de 'o!,ti#a
ur*a+a a sere( adotados 'e!os '!a+os diretores de dese+1o!1i(e+to ur*a+o [
8DDU.
O direito 'ro'riedade de1e ser #o('ati*i!i2ado #o( o 'ri+#,'io da &u+0)o
so#ia! da 'ro'riedade, 'ara -ue se ate+da( aos dita(es da usti0a so#ia!,
'ro'or#io+a+do a e&eti1a satis&a0)o 6 dig+idade da 'essoa "u(a+a.
As !i(ita0Ces i('ostas 'e!o direito ur*a+,sti#o ao direito de 'ro'riedade
#oadu+a( #o( o 'ri+#,'io da &u+0)o so#ia! da 'ro'riedade ur*a+a e 'ro'i#ia( o
*e(.estar dos "a*ita+tes das ur*es, 'ossi*i!ita+do a #o+1i1;+#ia "ar(H+i#a +os
gra+des #e+tros.
O i+stituto do so!o #riado > #o+#eituado #o(o toda /rea edi&i#/1e! a!>(
do #oe&i#ie+te 7+i#o de a'ro1eita(e+to do !ote, !ega!(e+te &iAado 'e!o '!a+o
diretor de dese+1o!1i(e+to ur*a+o [ 8DDU.
O (ode!o adotado 'e!a doutri+a '/tria 'ara o so!o #riado &oi i+s'irado +a
plafond legal de densit ?Teto Lega! de De+sidade@, !ei de orige( &ra+#esa -ue
deter(i+ou -ue o direito de #o+struir do 'ro'riet/rio de /rea ur*a+a era seu at>
o !i(ite esta*e!e#ido 'e!o #oe&i#ie+te de a'ro1eita(e+to, a#i(a desse !i(ite, o
direito de #o+struir 'assa a ser de titu!aridade da #o!eti1idade, de1e+do 'or isso,
o ad-uire+te do so!o #riado 'restar u(a #o+tra'artida.
A 'ri(eira 1e2 -ue o i+stituto do so!o #riado &oi 'ro'osto 'u*!i#a(e+te
o#orreu e( se(i+/rio 'ro(o1ido 'or t>#+i#os do Ce+tro de Estudos e 8es-uisas
e( Ad(i+istra0)o <u+i#i'a! . CE8A<, #u!(i+a+do 'osterior(e+te +a Carta de
E(*u, do#u(e+to (ais i('orta+te / e!a*orado so*re o so!o #riado.
O so!o #riado 'ossi*i!ita u(a ade-uada uti!i2a0)o da i+&ra.estrutura
ur*a+a su*uti!i2ada #o(*ate+do as es'e#u!a0Ces i(o*i!i/rias.
O so!o #riado ser1e #o(o &or(a de esta*e!e#er u( e-ui!,*rio so#ia! e(
1irtude de ser a #o!eti1idade ressar#ida (edia+te a #o+tra'artida 'aga 'e!o
*e+e&i#i/rio do so!o #riado, 'or #ausa da edi&i#a0)o a#i(a do #oe&i#ie+te de
a'ro1eita(e+to 'er(itido.
Os re#ursos o*tidos atra1>s das #o+tra'artidas s)o a'!i#ados de &or(a
-ue satis&a2 o *e(.estar da #o!eti1idade e o 'ri+#,'io da &u+0)o so#ia! da
'ro'riedade ur*a+a.
A tra+s&er;+#ia do direito de #o+struir > u( i('orta+te i+stru(e+to de
'o!,ti#a ur*a+a, ser1i+do #o(o u( e&i#ie+te (eio de regu!ari2a0)o &u+di/ria.
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Estatuto da Cidade e Re&or(a Ur*a+a4 No1as 8ers'e#ti1as 'ara as Cidades
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