DESENVOLVIMENTO RURAL BRASILEIRO: OS LIMITES DO PASSADO E OS CAMINHOS DO FUTURO

ESTUDOS AVANADOS 15 (43), 2001 83

OS LTIMOS 50 anos, dois foram os momentos durante os quais a noo
de desenvolvimento se alou a um campo de singularidade histrica,
introduzindo-se como uma daquelas idias-fora que atraem generalizado
interesse, intensamente discutidas, orientando programas governamentais, insti-
gando sofisticados debates intelectuais e, em especial, motivando grupos sociais
interessados nos benefcios das mudanas associadas e esta noo. Nesses mo-
mentos, inscrito nas agendas sociais, o tema do desenvolvimento adentrou o
campo da poltica e, assim, passou a permear e a determinar as expectativas e o jo-
go das disputas sociais.
O primeiro de tais perodos nasceria nos anos seguintes Segunda Guerra,
especialmente a partir da dcada de 50, estendendo-se at o final dos anos 70.
Nesse longo perodo, instigado pela polarizao da Guerra Fria e seus opostos
modelos de sociedade e, particularmente, sob o impacto do notvel crescimento
econmico da poca, que materializou um padro civilizatrio dominante, revo-
lucionando o modo de vida e os comportamentos sociais, a possibilidade do
desenvolvimento alimentou esperanas e estimulou iniciativas diversas em todas as
sociedades. Seria assim apenas inevitvel que o desenvolvimento rural, como
subtema imediatamente derivado, fosse igualmente um dos grandes motores das
polticas governamentais e dos interesses sociais, igualmente inspirando um
crescente conjunto de debates tericos. Na poca, muitas das sociedades atual-
mente avanadas ainda mantinham parcelas significativas de sua populao
envolvidas em atividades agrcolas e/ou habitando reas rurais (embora grada-
tivamente menores); nos demais pases, tais parcelas alcanavam muitas vezes
propores elevadas. Da mesma forma, era ainda significativo o peso econmico
da agricultura nas contas nacionais, mesmo em pases que ento formavam o blo-
co mais avanado.
tambm relevante indicar que neste mesmo perodo, aps lenta acumu-
lao de inovaes anteriores, constituiu-se uma nova e acabada compreenso
de agricultura que gradualmente se tornou hegemnica em todo o mundo, no
apenas no plano cientfico, mas nos diferentes sistemas agrcolas dos pases que a
Desenvolvimento rural
no Brasil: os limites do passado
e os caminhos do futuro
ZANDER NAVARRO
N
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ela aderiram. Alicerada no que foi genericamente intitulado de revoluo verde,
materializou-se de fato sob um padro tecnolgico o qual, onde foi implantado
de forma significativa, rompeu radicalmente com o passado por integrar fortemente
as famlias rurais a novas formas de racionalidade produtiva, mercantilizando
gradualmente a vida social e, em lento processo histrico, quebrando a relativa
autonomia setorial que em outros tempos a agricultura teria experimentado. Com
a disseminao de tal padro na agricultura, desde ento chamado de moderno,
o mundo rural (e as atividades agrcolas, em particular) passou a subordinar-se,
como mera pea dependente, a novos interesses, classes e formas de vida e de
consumo, majoritariamente urbanas, que a expanso econmica do perodo
ensejou, em graus variados, nos diferentes pases. Esse perodo, que coincide
com a impressionante expanso capitalista dos anos dourados (1950-1975),
assim um divisor de guas tambm para as atividades agrcolas, e o mundo rural
(re)nasceria fortemente transformado, to logo os efeitos desta poca de transfor-
maes tornaram-se completos.
A noo de desenvolvimento rural, naqueles anos, certamente foi moldada
pelo esprito da poca, com o mpeto modernizante (e seus significados e
trajetrias) orientando tambm as aes realizadas em nome do desenvolvimento
rural. No Brasil, por exemplo, j nos anos 70, sob a conduo dos governos mili-
tares, um conjunto de programas foi implementado nas regies mais pobres, o
Nordeste em particular, sob a gide do desenvolvimento rural (pois em outras
regies o modelo era o da modernizao agrcola). Em tal contexto, a transfor-
mao social e econmica e a melhoria do bem-estar das populaes rurais mais
pobres foi entendida como o resultado natural do processo de mudana
produtiva na agricultura. Este ltimo foi meramente identificado como a absoro
das novas tecnologias do padro tecnolgico ento difundido, acarretando
aumentos da produo e da produtividade e, assim, uma suposta e virtuosa
associao com aumentos de renda familiar, portanto, desenvolvimento rural.
J no conjunto dos pases ento alinhados com a rbita socialista as propostas
no eram em sua essncia diferentes no tocante aos formatos tecnolgicos,
modificando-se to somente os aparatos institucionais, as formas de propriedade
e a redistribuio dos eventuais resultados produtivos. As poucas excees a este
iderio produtivista que dominou aquele perodo (tanto direita como esquerda,
saliente-se) tambm redundaram em experincias malsucedidas. Simbolicamente,
apenas como ilustrao, o caso da Tanznia, que parecia ser um dos mais
inspiradores naquela poca, com sua poltica de desenvolvimento rural centrada
nas comunidades de aldeias e nas lealdades tnicas (que ficou registrado na litera-
tura sob a expresso de ujamaa), igualmente fracassou em seus objetivos econ-
micos e produtivos, embora deixando positivo rastro de prticas governamentais
e uma nova institucionalidade que marcaria a trajetria posterior daquele pas.
Este primeiro perodo, portanto, esgotou-se no final dos anos 70 em decorrncia
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dos insatisfatrios resultados das propostas de desenvolvimento rural implemen-
tadas em diferentes pases, particularmente com relao reduo da pobreza
rural, que pouco se modificou. Ainda que em alguns pases como a ndia e a
China os resultados produtivos fossem expressivos, aos poucos consolidou-se a
percepo de que as compreenses sobre o desenvolvimento (e o desenvolvimento
rural, em particular) haviam sido demasiadamente otimistas. Tal desencanto tam-
bm associou-se, certamente, ao estancamento da fase econmica expansionista
do ps-guerra (refreado j em meados dos anos 70) e, posteriormente, vaga
conservadora que gradualmente se instalou na virada daquela dcada. A partir
dos anos 80, polticas inspiradas em enfoque que posteriormente seria rotulado
de neoliberalismo, enfraquecendo fortemente o papel do Estado na conduo
eficaz de suas polticas, igualmente retirariam o desenvolvimento rural da cena
de discusses.
Assim, o segundo momento sob o qual o tema ressurge muito recente:
vencida esta transio, que deixou os debates sobre o desenvolvimento na
penumbra, este novo momento provavelmente foi demarcado a partir de meados
da dcada de 90. Nos anos recentes, as motivaes para o reaparecimento do
debate sobre o desenvolvimento (e o desenvolvimento rural) modificaram-se
radicalmente, caracterizando-se muito mais, ao contrrio do primeiro perodo,
por uma percepo acerca da aparente impossibilidade do desenvolvimento ou,
pelo menos, suas imensas dificuldades de materializao. Alis, pode-se
ousadamente afirmar que talvez a inquietude social e poltica gerada pela disse-
minao da desesperana com relao ao futuro que, de fato, tenha reavivado o
crescente interesse pelo tema do desenvolvimento.
Um complexo conjunto de novos processos sociais e econmicos asso-
ciados usualmente expresso globalizao veio lume, alterando radical-
mente a estruturao societria da maior parte dos pases e seus modelos conven-
cionais de interpretao e, por conseguinte, as propostas de ao, governamentais
ou aquelas oriundas da sociedade civil. Criou-se, como se sabe, um perodo de
incertezas e riscos, talvez sem precedentes. Neste quadro de mudanas rpidas,
profundas e inditas, o tema desenvolvimento e desenvolvimento rural
gradualmente reapareceu no teatro dos debates e das disputas sociais, agora em
escala global. Observe-se, por exemplo, a ttulo de brevssima ilustrao, o atual
e vigoroso debate sobre mudanas climticas nascido a partir do chamado
Protocolo de Kyoto, decorrente da culminao dos impactos ambientais
experimentados nas ltimas dcadas, os quais tm nas formas predatrias de uso
da terra um de seus componentes relevantes (embora no o principal). Parece
inegvel que este debate dever gerar novos contornos nos prximos anos, gerando
outras formas de gesto dos recursos naturais, provavelmente impositivas. Bastaria
associar este fato extraordinria revoluo tecnolgica em curso na agricultura
para concluir-se, necessariamente, que os anos vindouros estaro (re)criando
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compreenses radicalmente diferentes sobre os sistemas agrcolas e o modo de
vida rural. Assim, especificamente com relao ao desenvolvimento rural, muitas
so as motivaes para este ressurgimento. No Brasil, tem sido possvel identificar
algumas das razes que explicariam o surgimento de crescentes esforos scio-
polticos de revalorizao da sociedade rural e suas atividades produtivas, de
seu modo de vida e suas caractersticas scio-culturais, de suas organizaes e
propostas societrias, como sero apontadas adiante.
O que desenvolvimento rural ?
Embora parea desnecessrio tal esclarecimento, a relativa ausncia de debate
acadmico e poltico abrangente e continuado no Brasil sobre desenvolvimento
rural, que apenas recentemente parece se impor, torna-se relevante, ainda que
sucintamente (e superficialmente), apresentar algumas diferenas conceituais. Sua
oportunidade reforada, por exemplo, por verificar-se a no existncia, no Brasil,
de uma consolidada tradio de anlise das polticas pblicas para o mundo rural,
que investigasse amplamente as iniciativas dedicadas ao desenvolvimento rural
em nossa histria agrria recente, no apenas com relao aos seus impactos, mas
igualmente quanto sua racionalidade e estratgia operacional (no estilo dos
policy studies). O resultado que h um conjunto de expresses sendo atualmente
utilizadas de forma intercambivel, malgrado seus distintos significados.
Neste sentido, a primeira expresso desenvolvimento agrcola (ou agro-
pecurio). Aqui estaria se referindo exclusivamente s condies da produo
agrcola e/ou agropecuria, suas caractersticas, no sentido estritamente produtivo,
identificando suas tendncias em um perodo de tempo dado. Refere-se, portanto,
base propriamente material da produo agropecuria, suas facetas e evoluo
por exemplo, rea plantada, produtividade, formatos tecnolgicos, economi-
cidade, uso do trabalho como fator de produo, entre outros tantos aspectos
produtivos.
Outra expresso correlata, que engloba a primeira citada, bem mais ambi-
ciosa analiticamente (e assim sujeita a enormes controvrsias) desenvolvimento
agrrio. Normalmente, tal expresso refere-se a interpretaes acerca do mundo
rural em suas relaes com a sociedade maior, em todas as suas dimenses, e
no apenas estrutura agrcola, ao longo de um dado perodo de tempo. Quase
sempre meta-narrativas, estudam as mudanas sociais e econmicas no longo
prazo, reivindicando uma aplicao de modelos tericos entre pases e regies.
Sob tal expresso, as condies prprias da produo (o desenvolvimento agrcola)
constituem apenas uma faceta, mas a anlise centra-se usualmente tambm nas
instituies, nas polticas do perodo, nas disputas entre classes, nas condies de
acesso e uso da terra, nas relaes de trabalho e suas mudanas, nos conflitos so-
ciais, nos mercados, para citar alguns aspectos. Portanto, a vida social rural e
sua evoluo adentram tais anlises em todos os seus aspectos. Normalmente,
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como so amplos painis histricos sobre o mundo rural em um dado perodo,
so estudos macro-sociais e pouca relevncia atribuda aos processos micro-
sociais ou da vida cotidiana. Historiadores, economistas e socilogos so seus
principais autores, muitas vezes inspirados em enfoques estruturalistas (de variados
matizes), nfase nos processos histricos e recebendo, quase sempre, influncia
marxista ou uma combinao de algumas dessas vertentes principais, na esteira
da tradio terica da economia poltica.
A lista desses estudos poderia ser extensa, mas tem como uma de suas
caractersticas serem interpretaes que vicejaram em maior nmero durante o
que foi aqui referido como o primeiro momento dos estudos sobre o desen-
volvimento rural. Apresentam enorme variabilidade e podem se inspirar em
algumas obras clssicas, como O desenvolvimento do capitalismo na Rssia (Lenin,
1899). Esta obra pode ser considerada como um dos primeiros exemplos de um
tpico estudo sobre o desenvolvimento agrrio, aplicado ao caso russo da segunda
metade do sculo XIX. No mesmo veio, outros autores, como Chonchol (1994),
analisaram o desenvolvimento agrrio na Amrica Latina, desde o perodo pr-
colonial, enquanto Veiga (1991), no obstante o ttulo de seu livro, dedicou-se
ao desenvolvimento agrrio selecionando a experincia de alguns pases europeus
entre os sculos XIX e XX. No Brasil, nos anos 70, at o incio da dcada seguinte,
alguns estudos perseguiram esta vertente. Entre outros, e sem hierarquia valorativa
alguma, meramente como exemplos, o artigo de Lopes (1982) sobre o desenvolvi-
mento do capitalismo agrrio em So Paulo ou o livro de Guimares (1979).
Outro estudo tpico nesta direo, igualmente inspirado em Lenin, seria o livro
de Graziano da Silva (1981), tambm dedicado ao estudo do desenvolvimento
agrrio em So Paulo. Um pioneiro esforo teria sido o artigo de Goodman
(1986), ao pretender analisar o Brasil agrrio do final da Segunda Guerra at os
anos da modernizao da dcada de 70, enquanto Kageyama et al. (1990) propu-
seram estender sua interpretao sobre o desenvolvimento agrrio tomando como
ponto de partida a crise do complexo rural (na segunda metade do sculo XIX)
at o chamado processo de industrializao da agricultura brasileira, iniciado nos
anos 50.
Esses estudos (entre outros, insista-se) tm em comum o fato de buscar na
evoluo dos determinantes macroestruturais, especialmente na dinmica do
capitalismo agrrio do passado, a interpretao do presente e, tambm, uma
indicao das possibilidades do futuro, sob um enfoque histrico, englobando os
determinantes sociais, polticos e econmico-estruturais de um determinado
perodo. Normalmente, como talvez esperado, so estudos que se inspiraram,
em graus diversos, principalmente nas tradies intelectuais do marxismo. Outras
tradies tericas que legaram teorias da sociedade (como uma vertente
weberiana, por exemplo), no estimularam a elaborao de estudos influentes
neste campo, e os demais paradigmas, como o estrutural-funcionalismo, ainda
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em voga naqueles anos, tambm no fundamentaram a produo das cincias
sociais interessadas em entender o desenvolvimento agrrio brasileiro.
A terceira expresso que concorre neste esforo de melhor preciso ,
exatamente, desenvolvimento rural. Neste caso, diferencia-se das anteriores por
uma caracterstica especfica: aqui, trata-se de uma ao previamente articulada
que induz (ou pretende induzir) mudanas em um determinado ambiente rural.
Em conseqncia, o Estado nacional ou seus nveis subnacionais sempre
esteve presente frente de qualquer proposta de desenvolvimento rural, como
seu agente principal. Por ser a nica esfera da sociedade com legitimidade poltica
assegurada para propor (e impor) mecanismos amplos e deliberados no sentido
da mudana social, o Estado funda-se para tanto em uma estratgia pr-
estabelecida, metas definidas, metodologias de implementao, lgica operacional
e as demais caractersticas especficas de projetos e aes governamentais que
tm como norte o desenvolvimento rural.
A definio do que seja exatamente desenvolvimento rural, em tais aes,
igualmente tem variado ao longo do tempo, embora normalmente nenhuma das
propostas deixe de destacar a melhoria do bem-estar das populaes rurais como
o objetivo final desse desenvolvimento (adotando indicadores de ampla aceitao).
As diferenas, portanto, surgem nas estratgias escolhidas, na hierarquizao dos
processos (prioridades) e nas nfases metodolgicas. Alm disso, certamente tais
diferenas so fundamentadas em leituras de realidade (interpretaes) distintas
apontando objetivos igualmente distintos, ou seja, a anlise do que tenha sido
exatamente o desenvolvimento agrrio fundamentar leituras (e projetos)
correspondentes de desenvolvimento rural. Apenas como rapidssimo exemplo:
desenvolvimento rural, nos anos 70, necessariamente incluiria a intensificao
tecnolgica e a crescente absoro de insumos modernos pelos produtores, como
parte de uma estratgia de aumento da produtividade e, como objetivo finalstico,
a elevao da renda dos produtores. Em nossos dias, face queda real dos preos
recebidos pelos produtores e virtual ausncia de sistemas de ao governamental
ao longo de tantos anos (especialmente a reduo do financiamento), aqueles
seriam componentes que poderiam se repetir sob a mesma forma? O conceito de
desenvolvimento rural, em conseqncia, altera-se tambm ao longo do tempo,
influenciado por diversas conjunturas e, principalmente, pelos novos condicio-
nantes que o desenvolvimento mais geral da economia e da vida social gradual-
mente impem s famlias e s atividades rurais.
Desenvolvimento rural, portanto, pode ser analisado a posteriori, neste
caso referindo-se s anlises sobre programas j realizados pelo Estado (em seus
diferentes nveis) visando a alterar facetas do mundo rural a partir de objetivos
previamente definidos. Mas pode se referir tambm elaborao de uma ao
prtica para o futuro, qual seja, implantar uma estratgia de desenvolvimento
rural, para um perodo vindouro (assim, existiriam diversas metodologias de
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construo de tal estratgia, bem como um amplo debate sobre seus objetivos e
prioridades principais).
H ainda duas outras expresses que merecem melhor entendimento e a
tentativa de identificar seus contornos conceituais: desenvolvimento rural susten-
tvel, a quarta expresso deste conjunto, surgiu em meados dos anos 80 a partir
da crescente difuso da expresso mais geral, desenvolvimento sustentvel
(apoiada em crescente e copiosa literatura). Embora muitos autores e instituies
pretendam atribuir a esta um sentido politicamente mais conseqente do que a
anterior (desenvolvimento rural), incorporando noes, por exemplo, de eqidade
social ou, mais ambiciosamente, atribuindo alguma suposta relao entre formas
de organizao social das famlias rurais mais pobres, fruto de conscientizao,
e desenvolvimento rural sustentvel, o foco central, neste caso, bastante claro e
mais limitado.
A idia de sustentabilidade nasceu da crescente percepo acerca dos
impactos ambientais do padro civilizatrio acelerado aps a Segunda Guerra,
cujas evidncias empricas multiplicaram-se a partir da dcada de 70. Neste sentido,
o componente sustentvel da expresso refere-se exclusivamente ao plano
ambiental, indicando a necessidade de as estratgias de desenvolvimento rural
(como antes definido) incorporarem uma apropriada compreenso das chamadas
dimenses ambientais. So assim meramente retricas e um tpico exerccio
de wishful thinking outras agregaes expresso, inclusive porque,
simplesmente atribuindo um nome no indica que algo possa existir de forma
vivel (Yearley, 1996: 131). A tendncia, desta forma, que a expresso desenvol-
vimento rural seja acrescida, cada vez mais, do componente ambiental derivado
da palavra sustentvel. Embora certamente seja possvel adicionar outros
significados noo de sustentabilidade (por exemplo, sustentabilidade poltica,
social ou institucional, entre outras possibilidades), tais agregaes j fazem parte
do repertrio analtico das tradies tericas sobre o desenvolvimento rural. Por
tal razo, mantendo-se o rigor necessrio, o sustentvel aqui refere-se to
somente aos padres ambientais requeridos em aes movidas sob a tica do
desenvolvimento rural.
Por fim, a ltima expresso, desenvolvimento local, tambm s vezes
confundida com as demais expresses e livremente intercambiada, como se se
referisse aos mesmos processos e fenmenos. Tal expresso recente e deriva de
duas grandes mudanas do perodo atual. Primeiramente a multiplicao de ONGs
que, por atuarem normalmente em ambientes geograficamente mais restritos (a
regio ou o municpio), lentamente instituram seu raio de atuao em tais
ambientes e, em decorrncia, criaram uma estratgia de ao local, que se
tornou ainda mais acentuada por oposio, quando os impactos dos processos
globalizantes se aceleraram. A outra mudana refere-se aos processos de descentra-
lizao em curso em muitos continentes a Amrica Latina em particular (e o
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Brasil, em especial). Esta transferncia de responsabilidades de Estados antes to
centralizados valorizou crescentemente o local, no caso brasileiro, o municpio.
a convergncia desses fatores, portanto, que tem introduzido o desenvolvimento
local como outra das noes que gradualmente passam a ser orientadoras de
diversas iniciativas, governamentais ou no.
A recente condensao de demandas sociais centradas em torno da noo
de agricultura familiar igualmente tem reforado esta tendncia de reivindicar
novos padres de desenvolvimento rural que incluam mecanismos de repercusso
local. A utilizao desta noo, no Brasil, esbarra tambm em outro entrave: uma
premissa falsa sobre a qual se sustenta. Por tal premissa argumenta-se que os
atores locais j esto devidamente preparados para o desempenho de aes
locais (ou, quando muito, podem se organizar rapidamente, se estimulados nesta
direo). Contudo, um sumrio conhecimento emprico das organizaes
representativas dos agricultores familiares, dos assalariados rurais e dos sem-
terra em nosso pas, no tocante ao seu funcionamento e aos seus limites opera-
cionais, indicaria exatamente o inverso. No obstante o enorme esforo j realizado
e os novos e promissores formatos organizacionais sendo implementados, tais
entidades so ainda insuficientes em nmero e, especialmente, quase sempre pouco
representativas e de baixa capacidade de mobilizao social. A escassa tradio
associativista existente no campo brasileiro, como atualmente demonstram as
evidncias, um claro limitador de iniciativas que tenham sua centralidade nos
mbitos exclusivamente locais.
Evidentemente, as fronteiras entre as expresses mencionadas no so
inteiramente segmentadas e seus significados se interpenetram. Assim, ser sempre
necessrio analisar-se corretamente o desenvolvimento agrcola para interpretar
o desenvolvimento agrrio de determinado pas ou regio, o que permitir
construir uma estratgia de desenvolvimento rural (ou, mais apropriadamente,
por incluir dimenses ambientais, o desenvolvimento rural sustentvel). Adicional-
mente, sob tal estratgia, provvel que um conjunto de iniciativas no plano
propriamente local (desenvolvimento local) ser igualmente imprescindvel.
Por fim, ressalta-se que desenvolvimento rural tambm campo de pro-
duo do conhecimento e sujeito a arquiteturas analticas inspiradas por tradies
tericas diversas e, muitas vezes, divergentes entre si. No sendo possvel no mbito
deste artigo (por razes de espao) analisar-se os fundamentos e pressupostos de
tal noo em diferentes momentos, deve-se destacar, contudo, que os estudos
neste campo variaram fortemente nos ltimos 40 anos, sob diversos ngulos.
Um deles, apenas a ttulo de exemplo, a quebra da fronteira setorial associada
noo de desenvolvimento rural, no primeiro momento (antes citado) muito
mais restrito esfera agrcola, ento sinnimo do rural. Dos anos 90 em diante,
a prpria significao do que o rural tem sido objeto de aceso debate entre os
estudiosos do tema, e seus significados vm sendo redimensionados, deixando
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para trs sua identificao com o meramente agrcola. Bastaria, por exemplo,
lembrar o debate recente ainda essencialmente europeu sobre a multifuncio-
nalidade da agricultura que, do ponto de vista emprico, amplia notavelmente
para muito alm do estritamente rural, o rol de significados para a agricultura.
Ou, ainda, de imprevisveis resultados para a estruturao do mundo rural e
analiticamente muito mais complexa, a recentssima discusso que agrega sistemas
alimentares, desenvolvimento agrrio e a efervescente biopoltica das agrobio-
tecnologias (Goodman, 2001: 183), que lentamente revoluciona inclusive a
prpria ontologia herdada da modernidade, cuja radical antinomia entre sociedade
e natureza tambm vai sendo gradualmente erodida.
Desenvolvimento rural e seus limites no Brasil
Aceitando-se, ainda que superficialmente, a conceituao j apontada, e
imaginando-se a elaborao de uma estratgia que promovesse o desenvolvimento
rural no Brasil, seria necessrio considerar, primeiramente, que o crescimento
econmico e as transformaes sociais e polticas (sobretudo as lies e os
resultados do desenvolvimento agrrio brasileiro) nas ltimas trs ou quatro d-
cadas criaram condies e circunstncias inteiramente novas para a materializao
de tal objetivo. Atualmente h um conjunto de limites que, se secundarizados,
provavelmente condenariam ex-ante qualquer iniciativa no sentido do desenvolvi-
mento rural. Tais limites, se somados queles estruturalmente existentes e de
origem mais remota, tornam de fato muito mais complexa a implementao dessas
mudanas, no apenas quanto sua racionalidade intrnseca, mas tambm do
ponto de vista operacional. Alm disso, embora no discutidos neste texto, so
cada vez mais determinantes os limites operados por uma nova ordem internacional
que vm sendo materializada nos anos recentes. A abertura comercial e o acirra-
mento concorrencial derivado da globalizao tm significado, de fato, um gradual
encurralamento das opes que se apresentam ao mundo rural. Como resultado,
o poder de manobra dos Estados nacionais para erigir programas de desenvolvi-
mento rural que mantenham alguma autonomia prpria tem sido igualmente re-
duzido com o passar dos anos.
O primeiro desses limites reside exatamente na extrema heterogeneidade
das atividades agrcolas e rurais no Brasil, diferenciao que foi exacerbada intensa-
mente no perodo recente, quando diversas regies (ou atividades intra-regionais)
sofreram forte intensificao econmica e dinamismo tecnolgico. Em oposio,
outras partes do pas rural parecem ainda dormitar em contextos do passado, seja
no plano da (falta de) integrao econmica, seja no que concerne natureza das
relaes sociais e polticas, que permanecem distantes de padres de institucio-
nalidade satisfatrios, fruto de processos polticos que Martins (1994) apropria-
damente intitulou de o poder do atraso. Embora algumas dessas diferenas
tenham sido atenuadas, especialmente pela difuso dos meios de comunicao e
por ampliao da capilaridade dos meios de transporte, tornando excepcionais as
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regies agrrias relativamente isoladas, ainda so muito diferenciadas entre si as
diversas partes do mundo rural brasileiro, sob vrios aspectos. Para uma estratgia
de desenvolvimento rural, portanto, esta diversidade apresenta-se como um
primeiro limite de formidvel complexidade por exigir iniciativas institucionais
marcadamente distintas. luz do quase catico padro de ocupao do territrio
e das terras agrcolas, que tem sido a marca do ltimo meio sculo especialmente
nas regies do Centro-Oeste e do Norte , esta heterogeneidade impe decises
igualmente diferentes, se o desenvolvimento rural vier a ser um objetivo maior
das decises nacionais. H que se aceitar, portanto, o pressuposto da relativa
desimportncia atual de uma questo agrria nacional (e, at mesmo, uma
questo agrcola) que a herana marxista do passado insiste em relevar,
ignorando as mudanas recentes. Existem, entretanto, diversas questes regio-
nais que, enfocadas corretamente a partir de suas especificidades, poderiam gerar
um padro interdependente, cumulativo e virtuoso animando o desenvolvimento
rural no pas.
Alguns exemplos so evidentes em si mesmos quando confrontadas as
realidades agrrias das diversas regies ressaltando a relao entre o limite da
diferenciao inter-regional e as solues possveis. O Nordeste, por exemplo,
que recebe um enorme contingente populacional imerso em situao de pobreza
rural associada a dramticos indicadores sociais, certamente exigir intervenes
iniciais de mais forte impacto, o primeiro deles no campo fundirio, alterando
fortemente a distribuio da propriedade da terra. Um radical programa de reforma
agrria deveria ser dirigido a esta regio, realmente modificando os ndices de
Gini atualmente existentes na maior parte de suas micro-regies, rebaixando-os
para parmetros que no ultrapassassem 0,5. Articulado a programas centrados
em educao, renda mnima e acesso a servios de sade, uma forte reestruturao
fundiria parece ser o foco central que poderia retirar a regio no apenas do
estado de pobreza material e baixas condies de vida que historicamente a
caracteriza, mas igualmente eliminar os mecanismos de dominao poltica que,
de fato, so os maiores responsveis por seu atraso.
Mas, seria a reforma agrria, ainda que pontualmente, o foco para as demais
regies? Provavelmente no. Uma estratgia de desenvolvimento rural nacional
que considerasse a heterogeneidade referida no poderia repetir, por exemplo, a
atual estratgia de multiplicao de assentamentos rurais na regio Norte do
pas, implementada sem qualquer salvaguarda ambiental. Particularmente, sem
prever o imenso estoque de riqueza potencial que esta regio poder gerar, em
um ambiente (muito provavelmente, em curto prazo) no qual os propostos
mecanismos de desenvolvimento limpo, instituindo a troca de atividades de
absoro de carbono por crditos internacionais, j estejam em pleno funciona-
mento. Desbravar reas para a formao de assentamentos rurais, que normalmente
respondem por sofrvel manejo dos recursos naturais, parece ser, pelo contrrio,
uma poltica de antidesenvolvimento rural.
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No se estendendo sobre as outras regies, mencione-se por fim o caso
singular dos trs estados do Sul onde a produo agrcola alcana relevante signi-
ficao econmica e onde, com relao ao restante do pas, predomina expressivo
contingente de agricultores familiares. Tais famlias, em funo dos processos de
modernizao agrcola tpicos do desenvolvimento agrrio recente, integraram-se
fortemente aos diferentes mercados e exercitaram a transformao tecnolgica
em suas propriedades. As geraes mais jovens de agricultores, inclusive, encon-
tram-se atualmente imbudas de uma racionalidade de gesto da propriedade
que as aproxima muito mais do modelo do farmer norte-americano, que simboliza
o pleno desenvolvimento do capitalismo agrrio. Nesta regio, uma poltica de
reforma agrria (se o objetivo o desenvolvimento rural, ressalte-se) perdeu
inteiramente o seu significado histrico e, atualmente, seria muito mais demandada
uma poltica de crdito fundirio associada ao financiamento de instalao de ati-
vidades produtivas para as famlias mais jovens recm-constitudas.
A esta poltica seriam associados sistemas de crdito para estimular a
comercializao e a agroindustrializao de produtos agrcolas, formao de em-
preendimentos intermunicipais destinados ao escoamento de produtos tipicamente
de exportao, acordos setoriais em algumas cadeias produtivas de alta densidade
econmica (avicultura e suinocultura, por exemplo) que definissem os ganhos de
todos os participantes, inclusive dos produtores integrados, entre outras polticas
que poderiam ser mencionadas. A profissionalizao dos produtores, nesta regio,
parece ser a meta imediata e mais estratgica; as respostas seriam certamente rpi-
das, luz das caractersticas scio-culturais e das mudanas econmicas e produtivas
operadas no perodo recente.
Finalmente, no sendo possvel neste espao maior aprofundamento,
importante pelo menos ressaltar que as mudanas das ltimas dcadas tambm
instituram outros limites, que certamente fazem parte do rol de premissas fun-
dantes de uma estratgia nacional de desenvolvimento rural. Alguns deles, apenas
para exemplificar: o fato de ter sido completada a colagem entre produo de
alimentos e matrias-primas agrcolas e a demanda agregada, no existindo concre-
tamente problemas de oferta de tais mercadorias em nosso pas. Isto significa que
qualquer estratgia de aumento da rea plantada, da ocupao de novas reas e
de expanso da produo somente poderia ser arquitetada se igualmente concreti-
zado um aumento expressivo nas exportaes ou um processo de distribuio da
renda pessoal (ou ambos, o que seria o ideal). Mesmo aqui, contudo, as barreiras
so imensas: nos anos 90 verificou-se a crescente formalizao de acordos que,
na prtica, tm basicamente significado o fechamento dos mercados agrcolas
para os pases grandes exportadores do Terceiro Mundo, como o Brasil, impedindo
notavelmente as tentativas de aumento das exportaes agrcolas.
Encontrado tal limite estrutural de aumento da atividade produtiva no cam-
po (to bem demonstrado em Nunes, 1999, ou, sob outra perspectiva de anlise,
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em Alves et al., 1999), decorrem ainda outras barreiras, como o virtual estancamento
do mercado de trabalho rural ou a prpria dinamizao das atividades agroindus-
triais e das estruturas de comrcio correspondentes, que tem crescido quase sempre
apenas em resposta ao aumento vegetativo da demanda.
Tais limites (e vrios outros que no foram aqui discutidos) constituem a
estruturao prvia que condiciona qualquer processo de rejuvenescimento social
e econmico no campo brasileiro. Sem consider-los devidamente, no se
construir um processo de desenvolvimento rural no Brasil.
As mudanas possveis
Portanto, por onde comear? O desafio inicial, por curioso que parea
(embora no surpreenda) primeiramente poltico e ideolgico. Consistiria em
aceitar que, nesta quadra da histria, o padro econmico e o regime poltico
que sustentam a sociedade brasileira estariam ancorados no capitalismo e a sua
superao, sequer remotamente, encontra-se no horizonte. Parece ser esta uma
excntrica observao, mas no Brasil necessria porque a orientao anti-sistmica
ainda fundamenta a maior parte dos estudos sobre o mundo rural, sob discursos
quase naturalizados. As organizaes populares do campo, por outro lado,
igualmente motivadas pela mesma tica, encontram-se imersas em profundas
incertezas ideolgicas, no constituindo foras anticapitalistas, nem mesmo se
posicionando como eficazes reformadoras do status quo. Conseqentemente, se
for aceita a primeira observao, a pergunta crucial seria: quais seriam as possi-
bilidades de enraizar um regime poltico radicalmente democrtico, e de reduzir
ou socialmente controlar a lgica excludente do sistema econmico, tornada
ainda mais aguda pelas caractersticas do desenvolvimento recente, inclusive as
monumentais restries de tantas ordens especialmente aquelas no campo macro-
econmico relativas ao nvel de investimentos, ao acirramento concorrencial nos
mercados externos e interno, concentrada distribuio de renda, mas tambm
s restries tecnolgicas, ambientais, entre outras?
Novamente, aqui repousa outro impasse poltico, pois as solues em face
desses diferentes fatores requerem, para seu sucesso, a formao de uma coalizo
entre foras sociais de distintas orientaes polticas. Esta aliana pelo desenvol-
vimento rural, se o objetivo for de fato garantir um processo de mudanas que
seja nacional, efetivamente democratizante, e reduza gradativamente as desigual-
dades sociais e econmicas respeitada a heterogeneidade j citada e, portanto,
os ritmos e a natureza diferenciada do processo nas regies , no pode ser restritiva
do ponto de vista de seus participantes.
A coalizo necessariamente incluiria, como deveria ser evidente, no apenas
os setores populares, mas tambm a maioria do empresariado agrcola, e cer-
tamente a totalidade de seu setor mais modernizado, aos quais a principal con-
dicionalidade a ser negociada seria a sua submisso a dois imperativos inadiveis:
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primeiramente, o primado da funo social da propriedade, especialmente no
tocante rigorosa aplicao da legislao trabalhista no campo, acompanhada de
um acordo de melhoria real gradativa dos salrios rurais; de outro lado, a
igualmente rigorosa conformao s exigncias das leis de proteo ambiental
atualmente em vigor. politicamente quimrico ir alm desta fronteira na quadra
histrica em que vivemos, considerando a responsabilidade de tais setores no
total da produo agrcola.
Do conjunto dos grandes proprietrios territoriais, h apenas um subsetor
que deveria sair como definitivo e anunciado perdedor: o composto por aqueles
que usam a terra especialmente como reserva de valor e como arma de reproduo
poltica, mesmo que prioritariamente confinados somente ao Nordeste brasileiro,
como antes apontado. Neste sentido, seria necessrio concordar que a atualidade
da reforma agrria como questo nacional, em face do desenvolvimento agrrio
dos ltimos 50 anos, deixou de existir no Brasil, e sua necessidade, nos dias atuais,
distancia-se de qualquer patamar politicamente decisivo. Reforma agrria,
atualmente, apenas responde oportunidade de aumentar o estoque de ocupaes
rurais, o que crucial apenas em regies determinadas, particularmente no
Nordeste, mas apenas pontualmente nos demais casos.
As organizaes, tanto patronais quanto aquelas do campo popular, estariam
dispostas a subscrever uma agenda que contivesse tal prembulo? improvvel,
mas sem esta concordncia dificilmente um projeto de desenvolvimento rural
ser de fato desencadeado no Brasil, pois as assintonias polticas (e as realidades
do mundo rural) estariam imersas em abismos ideolgicos de impossvel superao
e, menos ainda, de uma convergncia pelo menos parcial.
Por que um processo de desenvolvimento rural deveria se moldar sobre as
limitaes histricas com as quais nos defrontamos no presente? So muitas as
razes. Primeiramente, porque no h mais um Estado capaz de comandar uma
forte interveno no campo, como fizeram os governos militares na dcada de 70,
promovendo uma verdadeira revoluo produtiva e tecnolgica que transformou
radicalmente no apenas as estruturas de produo, mas igualmente instituiu novos
padres de racionalidade e os comportamentos sociais em tantas regies rurais.
Examine-se, como ilustrao, o desmonte dos servios de extenso rural e assistncia
tcnica, cuja existncia no Nordeste, Centro-Oeste e Norte atualmente apenas
virtual; ainda mais, o seu reerguimento seria extremamente problemtico. No agre-
gando outros argumentos, bastaria igualmente ressaltar que nos anos recentes obser-
vou-se a implementao de polticas de privatizao que, na prtica, quase elimi-
naram, por exemplo, a presena estatal no chamado D1 para a agricultura, isto
, o setor industrial montante das atividades agrcolas (Graziano da Silva, 1996).
Esta reduo da capacidade de interveno do Estado, se somada aos
impactos da privatizao em outras reas (por exemplo, infra-estrutura), vem
restringindo fortemente as chances de propor uma efetiva poltica de desenvol-
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vimento rural. Se forem includas, igualmente, as demais amputaes na capacidade
de ao e interveno do Estado (Leite, 2001) nos anos recentes, tornam-se
ilusrias as propostas que parecem apenas pretender a reconstituio do passado,
quando o suporte normativo e financeiro para este objetivo deixou de existir.
Em segundo lugar, porque mesmo que o rural seja muito mais expressivo
do que de fato as estatsticas indicam (como demonstrado por Veiga et al., 2001),
improvvel que a forte destinao de recursos pblicos para o mundo rural se
sustente em racionalidade decisria, apoio social amplo e legitimidade poltica,
em um pas que se urbanizou (inclusive culturalmente) de forma to extraordinria,
especialmente nas ltimas quatro dcadas. Em vista da evidncia que diz ser
satisfatria a oferta de alimentos e matrias-primas no Brasil (dada a distribuio
de renda existente), haveria at mesmo a possibilidade do argumento da desne-
cessidade de investir maiores recursos no campo, pois as prioridades sociais seriam
outras.
Alm disto, deve-se considerar tambm que o foco prioritrio de uma
ao destinada ao desenvolvimento rural modificou-se no perodo recente. Embora
ainda de restrita aceitao, inclusive entre estudiosos o que , em alguma medida,
surpreendente , nenhuma estratgia de desenvolvimento rural poder se assentar
sem uma prioridade ambiental, especialmente no tocante ao manejo de recursos
naturais como seu pressuposto. A recente crise energtica brasileira desnudou,
talvez com clareza, que antes de ser decorrente de investimentos insuficientes e/
ou mudanas no regime de chuvas, a reduo do potencial energtico deriva de
uma profunda alterao nos sistemas agrcolas e sua expanso nas ltimas trs ou
quatro dcadas. Sua conformao seguiu uma lgica ambiental predatria que
reduziu dramaticamente a capacidade de absoro hdrica dos solos brasileiros,
eliminando nascentes e afetando a malha de cursos de gua e, por extenso, a
vazo dos rios principais das diferentes bacias hidrogrficas (o caso da bacia do
rio So Francisco sendo paradigmtico).
Rejuvenescer, portanto, a capacidade produtiva dos solos brasileiros sob
nova orientao ambiental requer uma diretriz que seja primeiramente fundada
em aprimorados sistemas de manejos de recursos naturais. Felizmente, no caso
brasileiro existem as experincias acumuladas nos estados do Paran e de Santa
Catarina, onde dois exemplares projetos (o Paran Rural e o Microbracias,
respectivamente) desencadearam uma nova racionalidade scio-ambiental de uso
da terra que pode produzir cenrios potencialmente promissores de desenvol-
vimento rural (Navarro, 1999). Tais casos poderiam ensejar lies relevantes para
a construo de um conjunto de aes transformadoras do mundo rural brasileiro.
Outro foco igualmente primordial com relao s perspectivas do passado
refere-se aos fenmenos de democratizao dos municpios, sob o impacto das
mudanas polticas do perodo recente. Crescentes inovaes na gesto pblica,
ampliando a participao e o controle social sobre os fundos pblicos ao instalar
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maior transparncia e mecanismos de responsabilizao ou, em termos genricos,
mais ampla e eficaz governance , provavelmente significam uma profunda trans-
formao scio-poltica em andamento, cujos contornos mais concretos so ainda
imprecisos.
Desenvolvimento rural, portanto, no se restringe ao rural estritamente
falando famlias rurais e produo agrcola nem exclusivamente ao plano das
interaes sociais, tambm principalmente rurais comunidades, bairros e distritos
rurais, por exemplo , mas necessariamente abarcam mudanas em diversas esferas
da vida social as quais, se tm por limite mais imediato de realizao o municpio,
podem estender-se para horizontes territoriais mais extensos, como provavelmente
ocorrer em curto prazo. Parecem assim desaparecer definitivamente o corte rural-
urbano e as formas de sociabilidade, igualmente demarcadas por tal segmentao.
Sob tal lgica argumentativa, pertence mais ao campo prprio da ideologia
e menos da realidade dos sistemas agrcolas e agrrios brasileiros a proposio que
insiste na necessidade exclusiva de organizao social, apontada quase sempre
como a nica exigncia (principalmente poltica) para promover as desejadas mudan-
as. Ainda menos, a perspectiva que julga existirem virtualidades em orientaes
unvocas (como a nfase na multiplicao de assentamentos rurais, por exemplo).
Conforme crescentemente aceito pela literatura, fruto do aprendizado acu-
mulado em meio sculo de estudos neste campo, estratgias de desenvolvimento
rural necessitam reconhecer, primeiramente, a multitude dos estilos de agricultura
existentes e aqueles potenciais, qual seja, a infinita possibilidade de variaes que
os sistemas agrcolas e a vida rural podem assumir (van der Ploeg, 1990). Desta
forma, aes voltadas ao desenvolvimento rural requerem, fato, que as repre-
sentaes polticas construdas pelas famlias rurais sejam presentes e ativas (a
organizao), mas tambm considerem o significado da heterogeneidade nas
prticas agrcolas (e a decorrente organizao da agricultura). Igualmente, afiram
corretamente os resultados dos processos de mercantilizao e incorporao
institucional verificados no Brasil no perodo mais recente, que determinaram
processos de trabalho e estratgias das famlias rurais extremamente distintas,
quando comparadas as regies.
Finalizando, ainda dentro de um quadro mais geral de vetores fundantes
na elaborao de uma estratgia de desenvolvimento rural no Brasil, salienta-se
que nenhum dos diagnsticos e conjuntos de propostas e estudos j submetidos
ao escrutnio pblico parece ser suficiente para oferecer instrumentos analticos
adequados reconstruo do mundo rural e suas potencialidades sociais e produ-
tivas, considerados os desafios e impasses existentes. H contribuies de imensa
relevncia, tanto no Brasil, como o caso do Projeto Rurbano (Graziano da
Silva, 1999) ou da proposta contida em Veiga et al. (2001) quanto os novos arca-
bouos analticos de crescente aceitao internacional, como a perspectiva de
formas de vivncia (ou livelihood strategies, veja-se Ellis, 2000).
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Essas inovadoras contribuies, embora aportando considerveis avanos,
ainda no propuseram claras trilhas para o desenvolvimento rural, pois o processo
de mudanas dever ser mltiplo, interdependente, cumulativo e diversificado
em planos territoriais e sociais variados. Desde o interior dos estabelecimentos
rurais, onde a difuso da chamada agricultura do conhecimento no pode
deixar de ser o modelo principal, aos planos societrios para alm das cercas das
propriedades, inclusive nos prprios municpios nos quais o desenvolvimento
rural se associe intensificao da participao social e ao aperfeioamento da
governana local, sedimentados por uma radicalizao democrtica que seja a
principal arma poltica a revalorizar o mundo rural como uma das opes da
sociedade. Assim, um esforo para ampliar o debate entre os diferentes propo-
nentes, estudiosos e organizaes rurais, sem pr-condies (especialmente as
derivadas das ncoras ideolgicas), parece ser o maior desafio atualmente existente
entre aqueles que sonham ver concretizados os processos de desenvolvimento
rural no Brasil que realmente instituam processos de emancipao social e,
especialmente, renovem as esperanas para as famlias rurais.
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Zander Navarro professor do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Rural
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O autor agradece os atentos comentrios de Jos Graziano da Silva verso preliminar
deste artigo. Ressalta, contudo, como praxe, que inteiramente responsvel pela verso
final.