UNIVERSIDAD DE EXTREMADURA

FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO











"La solidaridad interterritorial
en Espaa".


Baltasar de la Cruz Rodrguez



UNI VERSI DAD



DE EXTREMADURA

2000
Edita: Universidad de Extremadura
Servicio de Publicaciones
c/ Pizarro, 8
Cceres 10071
Correo e.: publicac@unex.es
http://www.pcid.es/public.htm

III
La solidaridad interterritorial en Espaa.

Presentacin:
El presente trabajo tiene su origen en una Tesis
Doctoral que fue defendida el 12 de abril de 1996 en la
Universidad de Extremadura, obteniendo la
calificacin de Apto cum l aude, por unanimidad, bajo
el ttulo El Principio de Solidaridad en el marco de la
financiacin de las Comunidades Autnomas, y el
subttulo Conteni do y al cance redi stri buti vo de l os
i nstrumentos que ati enden al Pri nci pi o de
Sol i dari dad en el si stema de fi nanci aci n de l as
Comuni dades Autnomas y estudi o de l as
di spari dades soci oeconmi cas que l os provocan
(trabajo de 1358 pgs, incluidos 200 cuadros, de la
cual omitimos ntegramente la Parte III, ms centrada
en aspectos relativos a otras fuentes o mecanismos de
financiacin solidarios que atienden a necesidades
sociales y laborales, de polticas de empleo
concretamente, que siendo absolutamente
complementarios y necesarios, mereceran un estudio
ms profundo y extenso, con lo que esta obra podra
resultar ms ladrillo de lo que ya parece.
Si al principio de hacer este trabajo tuve el afn
cndido, asptico y neutral que debiera acompaar el
quehacer cientfico, regido bajo los parmetros
jurdico-eonmicos que debieran guiar su realizacin,
tras finalizarlo, y ms hoy, pienso que la misma
naturaleza de sus condicionantes y atributos le
confieren un cariz poltico que, ltimamente en mayor
medida, demanda mayor protagonismo. Ello se
constata en los perodos pre-electorales, y ms en las
autonmicas, previendo que ser ms candente, casi
volcnico, cuando finalice el perodo de vigencia del
perodo actual, llegado el ao 2001.

IV

V


Agradecimientos:

Al profesor Merino J ara que me orient hacia el
estudio de la Financiacin de las Comunidades
Autnomas, al profesor Checa Gonzlez que de forma
magistral dirigi mi Tesis Doctoral, a los profesores
Hernndez Lavado, Pedraja Chaparro, Falcn y Tella,
Casado Ollero y Utrilla de la Hoz que tan
generosamente la evaluaron, a una extensa lista de
autores, profesores y otros expertos en Derecho
Financiero y Tributario y en Hacienda Pblica que me
proporcionaron la fuente de saber y el espritu
investigador indispensable para culminar mi Tesis, a
mis familiares y amigos, cuya valiosa ayuda me alent
a completar este trabajo, a J uan, a Pepa, a Cipri, a
Paco, a Gel, a Chelo, a Kati, a Pilar, a J os Carlos, y a
tantos otros que no menciono y espero me perdonen, y
por su puesto a la UEX, generosa Institucin que se
brinda a publicar esta obra en CD ROM. Especial
mencin quiero hacer a mi hijo, Miguel, y a mi madre,
in memoriam. A todos ellos, mi eterna gratitud.

VI


VII
ndice

NDICE ................................................................................................................................... VII
ABREVIATURAS ...................................................................................................................... XI
NDICE de CUADROS .............................................................................................................. XIII
PRLOGO ............................................................................................................................... XII

Captulo I. Nacimiento y desarrollo del Estado Autonmico.

I.1. Raices y proyeccin del Estado autonmico ........................................................................................ 1
I.2. La organizacin territorial diseada en la Constitucin de 1978 ................................................ 3
I.3. El Modelo espaol de descentralizacin y su sistema de financiacin .................................... 14
A) Las primeras etapas ..................................................................................................................... 14
B) Avance del federalismo fiscal en las Comunidades Autnomas .......................................... 17
I.4 Incidencia de la integracin en la Unin Europea sobre el Estado Autonmico.
La solidaridad regional Europea ................................................................................................................ 22


Captulo II. Los principios rectores de la financiacin de las
Comunidades Autnomas.

II.1. El Principio de Autonoma ............................................................................................................................ 31
A) Introduccin ............................................................................................................................................... 31
B) El Principio de Autonoma. Derecho o criterio organizativo ............................................................. 36
B).1. La Autonoma como Derecho ....................................................................................................... 36
B).2. La autonoma como principio de organizacin ......................................................................... 37
C) El contenido poltico de la autonoma ................................................................................................... 41
D) La autonoma como autogobierno ........................................................................................................ 41
E) Los caracteres de la autonoma ............................................................................................................ 44
F) Los lmites de la autonoma ................................................................................................................... 45
F).1. El Principio de Generalidad ............................................................................................................. 46
F).2. El Principio de Unidad ...................................................................................................................... 48
F).3. Los lmites "circunstanciales" a la autonoma ........................................................................... 48
F).3.a) Su propio inters ............................................................................................................ 49
F).3.b) La extensin de su territorio ........................................................................................ 56
F).4. La unidad econmica ..................................................................................................................... 58
F).5. La limitacin del Principio de Igualdad ....................................................................................... 62
F).6. La unidad de control ....................................................................................................................... 67
G) La autonoma financiera ......................................................................................................................... 75
G).1. La autonoma financiera: un tema candente ms all de la instrumentalidad ................... 75
G).2. La autonoma financiera en la Constitucin, LOFCA y Estatutos de Autonoma ................ 80
G).3. La autonoma financiera: concepto y contenido ...................................................................... 87
H) La autonoma financiera implica suficiencia financiera ..................................................................... 98
II.2. El Principio de Suficiencia financiera ......................................................................................................... 99

VIII
II.3. Los Principios de Cooperacin y Coordinacin ...................................................................................... 104
A) El Principio de Cooperacin ..................................................................................................................... 104
B) El Principio de Coordinacin. Anlisis terico y estudio jurisprudencial ...................................... 111
II.4. El Principio de Solidaridad ............................................................................................................................ 121
A) La solidaridad: un concepto plural ........................................................................................................ 121
B) La solidaridad como principio: la solidaridad interterritorial ........................................................... 132
C) El Principio de Solidaridad en la Constitucin de 1978, la LOFCA
y los Estatutos de Autonoma ............................................................................................................... 139
D) El artculo 40.1 de la Constitucin ......................................................................................................... 148
E) El Principio de Solidaridad, la Justicia y la Igualdad ........................................................................... 152
F) El Principio de Solidaridad Financiera ................................................................................................... 162
G) El Principio de Solidaridad como motor de desarrollo regional y nivelacin de servicios ........ 168
H) El Principio de Solidaridad financiera a travs de las funciones econmicas
de las Administraciones Pblicas ........................................................................................................ 176
I) Contenido econmico del Principio de Solidaridad ............................................................................. 181
J) El Estado de Bienestar y sus funciones solidarias ............................................................................. 190
K) El Estado redistribuidor ............................................................................................................................ 200
L) Los Regmenes Forales bajo el tamiz del Principio de Solidaridad ................................................ 205
L).1. Principio de Capacidad Contributiva versus Principio del Beneficio .................................... 205
L).2. Visin particular de los regmenes de Concierto y Convenio ............................................... 208


Captulo III. Funcionamiento y dificultades de la financiacin
de las Comunidades Autnomas.

III.1. La financiacin autonmica: sus instrumentos financieros .............................................................. 217
A) Los impuestos cedidos .......................................................................................................................... 218
B) Recargos sobre impuestos estatales ................................................................................................. 221
C) Participacin en los ingresos del Estado ............................................................................................ 224
D) Impuestos propios, tasas y contribuciones especiales ................................................................... 228
E) Transferencias del Fondo de Compensacin Interterritorial ........................................................... 237
F) Asignaciones de nivelacin de servicios ............................................................................................. 239
G) Rendimientos de su patrimonio y dems ingresos de Derecho privado ...................................... 241
H) Operaciones de crdito ............................................................................................................................ 242
I) Las transferencias por recursos locales .............................................................................................. 246
J) Mecanismos de financiacin "complementaria" ................................................................................. 247
III.2. Asimetras y disfunciones en la financiacin autonmica ................................................................... 247
III.3. La corresponsabilidad fiscal ...................................................................................................................... 252
III.4. Corresponsabilidad y solidaridad ............................................................................................................. 257
III.5. La igualacin fiscal y la solidaridad ........................................................................................................... 259
III.6. Crtica a la "cesin" del 15 % del IRPF ........................................................................................................ 260
III.7. Propuesta del Grupo de Expertos a raz de los Acuerdos del CPFF de 7 octubre de 1993 ............ 267


Captulo IV. El nuevo sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas.

IV.1. La nueva financiacin autonmica ........................................................................................................... 277
IV.2. La modificacin en la cesin de tributos ................................................................................................ 279
IV3. Mayor complejidad y mejor coordinacin ............................................................................................... 286
IV.4. El impulso a la autonoma en los ingresos. La corresponsabilidad efectiva .................................. 290
IV.5. Incidencia sobre la "competencia" fiscal ............................................................................................... 297

IX
IV.6. Los problemas derivados de la territorialidad ....................................................................................... 302


Captulo V. Contenido y alcance redistributivo de los instrumentos que atienden
al Principio de Solidaridad.

V.1. Introduccin ................................................................................................................................................... 309
V.2. Alcance redistributivo de la Participacin en los Ingresos del Estado .............................................. 314
A) Mtodos de aplicacin del PIE. Sus variables de reparto ................................................................. 314
B) La constitucionalidad de la aplicacin de las variables de reparto del PIE ..................................... 328
V.3. El Acuerdo del CPFF de 7 de octubre 1993. Divisin del esfuerzo fiscal.
La cesin del 15 % del IRPF .......................................................................................................................... 332
V.4. Los mecanismos de garanta del Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996 ....................... 347
V.5. EL FONDO DE COMPENSACIN INTERTERRITORIAL ................................................................................... 349
A) Devenir "histrico" del FCI. Sus caractersticas y problemas.
La primera Ley del Fondo, 7/1984, de 31 de marzo ............................................................................ 349
B) El "nuevo" FCI: crnica de una modificacin anunciada ..................................................................... 364
C) Cmo funciona el FCI? Caractersticas y resultados del FCI ......................................................... 374
D) Caractersticas del funcionamiento del FCI .......................................................................................... 377
D).1. Qu se pretende distribuir? ....................................................................................................... 377
D).2. INDICADORES OPERATIVOS ............................................................................................................. 380
D).3. Otros Indicadores operativos alternativos ................................................................................ 399
D).4. Cuanta anual del FCI ....................................................................................................................... 406
D).5. Distribucin del FCI ......................................................................................................................... 408
D).6. Reparto funcional del FCI ............................................................................................................... 409
V.6. El FCI como instrumento de poltica regional.
Su conexin con los Fondos Comunitarios de la U.E. y los Incentivos Regionales.
Tres instrumentos para el mismo objetivo ............................................................................................ 430
V.7. Los Fondos Estructurales y de Cohesin de la Comunidad Europea.
Antecedentes y perspectivas. Puntos comunes y diferencias ......................................................... 462
A) Consolidar la cohesin econmica y social ........................................................................................ 462
B) Un nuevo instrumento de solidaridad .................................................................................................. 468
C) Infraestructuras de transporte y medio ambiente ............................................................................ 475
V.8. Las Asignaciones de Nivelacin. Su encaje con otros instrumentos financieros solidarios ....... 483
A) Introduccin ................................................................................................................................................ 483
B) Tentativas de aplicacin de las Asignaciones de nivelacin. Las iniciativas del CPFF ................. 487
B).1. El Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992 ............................................................................. 489
C) Propuesta del "Informe sobre el actual Sistema de financiacin autonmica"
en relacin a las Transferencias de Nivelacin ................................................................................. 493
C).1. Determinacin de la cuanta de las transferencias de nivelacin ......................................... 493
C).2. Criterios de equidad y determinacin del gasto garantizado ................................................ 494
C).3. Determinacin de la capacidad tributaria .................................................................................. 501
C).4. Evolucin del modelo propuesto ................................................................................................. 504
C).5. La nivelacin de servicios y otros instrumentos de solidaridad .......................................... 506
C).5.a) Carcter de los instrumentos ...................................................................................... 506
C).5.b) Conexin de los instrumentos ................................................................................... 510
C).6. Nivelacin de servicios pblicos y fondos de desarrollo ....................................................... 516





X
Captulo VI. Consideraciones y reflexiones finales.

VI.1. La inevitable complejidad del Principio de Solidaridad ........................................................................ 521
VI.2. Igualdad y solidaridad como "frenos" a la autonoma .......................................................................... 524
VI.3. La presunta inconstitucionalidad, por insolidario, del nuevo sistema ............................................. 527
VI.4. Reflexiones finales ...................................................................................................................................... 530


CUADROS ........................................................................................................................................ 541

BIBLIOGRAFA ........................................................................................................................................ 629


XI
Abreviaturas


AEAT = Agencia Estatal de Administracin Tributaria.
AJD = Actos jurdicos documentados.
BOE = Boletn Oficial del Estado.
C.A. = Comunidad Autnoma.
CC. AA. = Comunidades Autnomas.
C.E. = Comunidad Europea.
CPFF = Consejo de Poltica Fiscal y Financiera.
D.A. = Documentacin Administrativa.
DOCE = Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
E.deM. = Exposicin de motivos.
FCI = Fondo de Compensacin Interterritorial.
F.J. = Fundamento Jurdico.
FF.JJ. Fundamentos Jurdicos.
IAE = Impuestos sobre actividades econmicas.
IP = Impuesto sobre el Patrimonio.
IRPF = Impuesto sobre la renta de las personas fsicas.
ISD = Impuesto sobre sucesiones y donaciones.
IVA = Impuesto sobre el valor aadido.
ITAE = Ingresos tributarios ajustados estructuralmente.
I.E.F. = Instituto de Estudios Fiscales.
H.P.E. = Hacienda Pblica Espaola.
LCT = Ley de Cesin de Tributos.
L.G.T. = Ley General Tributaria.
LOFCA = Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas.
LOMPLOFCA =
Ley Orgnica de modificacin parcial de la Ley Orgnica de
Financiacin de las Comunidades Autnomas.
LOAPA = Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico.
LPA = Ley del Proceso Autonmico.
LRJAPyPAC =
Ley del Rgimen Jurdico de la Administracin Pblica y del
Procedimiento Administrativo Comn.
MCA = Marco Comunitario de apoyo.
PAC = Poltica agraria comunitaria.

XII
PIB = Producto interior bruto.
PIBpC = Producto interior bruto per cpita.
PIE = Participacin en ingresos del Estado.
PPI = Porcentaje de participacin en ingresos del Estado.
RAP = Revista de la Administracin Pblica.
REP = Revista de Estudios Polticos.
REDA = Revista Espaola de Derecho Administrativo.
REDC = Revista Espaola de Derecho Constitucional.
REDF = Revista Espaola de Derecho Financiero.
RDFyHP = Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pblica.
RFDUC = Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad
Complutense.
R.I. = Recurso de Inconstitucionalidad.
RpC = Renta per cpita.
R.V.H.P. = Revista Valenciana de Hacienda Pblica.
S.TC = Sentencia del Tribunal Constitucional.
T.C. = Tribunal Constitucional.
U.E. = Unin Europea.
UEM = Unin econmica y monetaria.
















XIII

ndice de Cuadros

CUADRO C.1 Variables socioeconmicas que intervienen en el reparto del
PIE segn Mtodo aplicado en quinquenio 1987-1991.
CUADRO C.2 Ponderaciones de las variables socioeconmicas de
distribucin del PIE. Quinquenios 1987-1991 y 1992-1996.
CUADRO C.3 Financiacin provisional por PPI y Porcentaje de rendimiento
territorial del IRPF s/ Acuerdo del CPFF de 7 octubre 1993.
CUADRO C.4 Financiacin por PPI y Norma recaudatoria del IRPF en Ptas
Ao base 1990, aplicable a 1994.
CUADRO C.5 Criterios de distribucin y formas de aplicarlos en el FCI
segn Ley 7/1984, del "antiguo" FCI.
CUADRO C.6 Porcentajes de participacin de las CC. AA. en en FCI.
Aos 1983 a 1989.
CUADRO C.7A Distribucin del FCI durante el perodo de 1982 a 1989.
En Millones de Ptas.
CUADRO C.7B Distribucin del FCI durante el perodo de 1989 a 1993.
En Millones de Ptas.
CUADRO C.8 Porcentaje de incidencia de las variables del FCI en su
distribucin.
CUADRO C.9A Efecto de las variables de distribucin del FCI en los aos
1986 a 1989. Porcentajes.
CUADRO C.9B Efecto de las variables de distribucin del FCI en los aos
1986 a 1989. Diferencias entre 1986 y 1989.
CUADRO C.10 Distribucin per cpita del FCI.
ndices.
CUADRO C.11A Distribucin per cpita del FCI. Ao 1986.
En Ptas.
CUADRO C.11B Distribucin per cpita del FCI. Aos 1987 a 1995.
En Ptas.
CUADRO C.12 Distribucin del FCI y la Compensacin Transitoria.
En millones de Ptas.
CUADRO C.14 CC. AA. perceptoras del FCI. Indicadores de renta.
Ao 1991.
CUADRO C.15 Poblacin y superficie del mapa de Espaa de los objetivos
n 1, 2 y 5b. Mapa del FEDER.
CUADRO C.16 Distribucin de la financiacin s/ su procedencia en 1989.
FCI, FEDER e Incentivos Regionales. Porcentajes.
CUADRO C.20 Relacin entre Renta per cpita y FCI per cpita.
ndices.
CUADRO C.21 Evolucin de la Renta per cpita en las CC. AA.
ndices.

XIV
CUADRO C.22 Saldo migratorio y Tasa de desempleo.
Indicadores de reparto del FCI.
CUADRO C.23 FCI repartido exclusivamente en funcin de la Poblacin.
Ao 1990.
CUADRO C.24 Porcentaje de participacin de las CC. AA. en el FCI.
Aos 1984 a 1993.
CUADRO C.28 Recursos a distribuir en los distintos Escenarios
Competenciales. Ao 1992.
CUADRO C.29A Determinacin del Gasto por CC. AA. segn distintos criterios
de Equidad en los Escenarios Competenciales definidos.
CUADRO C.29B Determinacin del Gasto Garantizado.
Escenario A.
CUADRO C.29C Determinacin del Gasto Garantizado.
Escenario B.
CUADRO C.30A Determinacin de la Capacidad Fiscal por CC. AA.
Escenario competencial A.
CUADRO C.30B Determinacin de la Capacidad Fiscal por CC. AA.
Escenario competencial B.
CUADRO C.31 Determinacin de la Capacidad Fiscal por CC. AA. en relacin
Gastos Garantizados s/ Criterios de Equidad y Escenarios.
CUADRO C.32 Determinacin de las Transferencias de Nivelacin por CC.
AA. en los Escenarios Competenciales definidos.
CUADRO C.33 Transferencias de Nivelacin por CC. AA. en relacin con los
Gastos Garantizados s/ Criterios de Equidad y Escenarios.
CUADRO C.34 Financiacin por variables geodemogrficas y financiacin
condicionada.
CUADRO C.35 Financiacin condicionada. Fondos de Desarrollo.
En Ptas y en Ptas per cpita.
CUADRO C.36 Fondo de Cohesin para Espaa en 1995.
Gastos Comunitarios en Espaa de 1988 a 1995.
CUADRO C.37 Diferencias entre el Fondo de Cohesin
y los Fondos Estructurales.
CUADRO C.38A Gastos de proteccin social en porcentaje del PIB en la U. E.
Aos 1989 a 1992.
CUADRO C.38B Gastos de proteccin social expresados por habitante en la
U.E. en paridad de poder de compra. Aos 1989 a 1992.
CUADRO C.40A Balance de la intervencin del Fondo de Cohesin en 1993.
En Ecus y Porcentajes.
CUADRO C.40B Recursos disponibles del Fondo de Cohesin en 1993.
Millones de Ecus.
CUADRO C.43 Inversiones previstas en el Plan de Desarrollo Regional.
Perodo 1994-1999. Millones de Ptas y porcentajes.
CUADRO C.44 Marco Comunitario de Apoyo para 1994-1999.
Submarco Regionales. Millones de Ptas.

XV
CUADRO C.45 Conjunto del Marco Comunitario de Apoyo para 1994-1999.
En Millones de Ptas.
CUADRO C.46 Fondos de Cohesin. Ao 1994.
Distribucin territorial en proyectos de Medio Ambiente.
CUADRO C.47 Distribucin de los Fondos Estructurales Objetivo 1 en Espaa
segn MCA 1994-1999. Millones de Ecus y porcentajes.
CUADRO C.48 Distribucin por Estados miembros de recursos Objetivos 1, 2
y 5b). Perodos 1989-1993 y 1994-1999.
CUADRO C.49 Distribucin por Estados miembros de recursos Objetivos 1, 2
y 5b). Perodos 1989-1993 y 1994-1999.


XVI

XVII

"La desigualdad es el origen de todos los movimientos sociales".

Leonardo da Vinci (1452-1519),
escritor, artista y cientfico italiano.







"Slo me fo de las estadsticas que he manipulado".

Winston L. Spencer Churchill (1874-1965),
estadista britnico.







"La geografa impone a los pueblos de la pennsula, a ms de la heroicidad como rasgo
general, un marcado espritu de aislamiento; por ello se dice que la principal
caracterstica de la nacin espaola es la falta de solidaridad".

Carlos Octavio Bunge (1874-1956),
jurista y escritor argentino.

Estn superados estos viejos tpicos?

XVIII

XIX






A Miguel.

XX

1
Captulo I. Nacimiento y desarrollo del Estado Autonmico.
SUMARIO: I.1. Raices y proyeccin del Estado autonmico. I.2. La organizacin territorial diseada en la
Constitucin de 1978. I.3. El Modelo espaol de descentralizacin y su sistema de financiacin. A)
Las primeras etapas. B) Avance del federalismo fiscal en las Comunidades Autnomas. I.4.
Incidencia de la integracin en la Unin Europea sobre el Estado Autonmico. La solidaridad regional
europea.

I.1. Raices y proyeccin del Estado autonmico.
Como sealara el Tribunal Constitucional en el F. J . 2 in fine de su Sentencia 58/1982, de
27 julio (caso R. I. contra Ley Cataln del Patrimonio de la Generalidad), que analiza la
naturaleza jurdica de las Comunidades Autnomas, stas no son entes preexistentes al Estado,
sino entes de nueva creacin que slo alcanzan existencia real en la medida en que el Estado se
reestructura sustrayendo a sus instituciones centrales parte de sus antiguas competencias para
atribuirlas a estos entes territoriales, transfirindoles con ellas los medios necesarios para
ejercerlas. El Estado (como conjunto de las instituciones centrales) pierde las facultades que las
Comunidades Autnomas ganan.
Al igual que ocurriera en la Segunda Repblica, el proceso autonmico nace sin esperar a
la promulgacin de la Constitucin Espaola
1
aprobada en diciembre de 1978; aunque el
Estado de las Autonomas como tal arranca de ella, con un mnimo de rigor histrico, debemos
resear algunos antecedentes a esa fecha. Destacada importancia tuvieron en la poltica interior
del pas las aspiraciones autonmicas de las regiones que integran Espaa, anhelos que ya
contemplaron el Gobierno y las Cortes, concediendo el rgimen preautonmico
2
a Catalua y
restableciendo, mediante Decreto-Ley de 29 de septiembre de 1977, su Generalitat (5 de
octubre de 1977). Desde ese momento se precipit la formacin de entes preautonmicos
3
en
casi todas las regiones, al Pas Vasco y Navarra (6 de enero de 1978), instituyendo el Consejo
General del Pas Vasco (aunque debiendo el pueblo Navarro decidir su presencia o ausencia en
dicho organismo), y a Galicia, Aragn, Canarias y Pas Valenciano (18 de marzo de 1978), y a
Andaluca (28 de abril), instituyendo, respectivamente, la Xunta de Galicia, la Diputacin
General de Aragn, la J unta de Canarias, el Consell del Pas Valenci y la J unta de Andaluca.
El 24 octubre de 1977 el honorable J os Tarradellas tom posesin de la presidencia de la
Generalitat.
Estamos comprobando que las aspiraciones de autonoma de varias regiones de Espaa no
constituye una problemtica artificial o secundaria en el devenir histrico
4
de nuestro pas, muy

1
Vase TOMS y VALIENTE, F.; "Escritos sobre y desde el Tribunal Constitucional", C.E.C., Madrid, 1993, pgs. 175
y stes.
2
Los contenidos competenciales de las preautonomas fueron ms bien modestos, atribuyndoles funciones
ejecutivas, incluidas las reglamentarias, en mbitos cuya concrecin dependa de la tcnica negociada de las
transferencias, articuladas a travs de Comisiones Mixtas. Para P. PREZ TREMPS el proceso de descentralizacin
que parte de las denominadas "preautonomas" represent un tmido, aunque posteriormente se mostrara eficaz,
influjo en la construccin constitucional del modelo territorial del Estado; en "Derecho Constitucional", Vol. 2, obra
colectiva, Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 1993, pg. 298.
3
Sobre el proceso de instauracin de la preautonomas vase MUOZ MACHADO, S.; "Derecho Pblico de las
Comunidades Autnomas I", Civitas, Madrid, 1982, pgs. 115 y stes.
4
El triunfo del catalanismo en las elecciones de 1901 constituy el primer aviso de las "modernas" aspiraciones
autonmicas de Catalua. Al advenimiento de la 2 Repblica (1931) se form un Gobierno autctono, la Generalitat,
de manera que su Estatuto de Autonoma fue sancionado por las Cortes de 1932. El Pas Vasco y Galicia obtienen la
autonoma en 1936. En 1938 las tropas franquistas declararon abolida la Ley Fundamental Catalana y desde 1939 a
2
por el contrario, hunde sus races en profundas realidades culturales, lingusticas, geogrficas y
socioeconmicas. El problema de encontrar una buena solucin, mayoritariamente aceptada, a
la integracin de los diferentes territorios que componen la nacin espaola, de manera que la
distribucin territorial del poder que de ella surgiera consiguiese una racional armona entre
unidad y diversidad (dotndoles de autntica autonoma), fue resuelto satisfactoriamente por la
Constitucin Espaola de 1978. Se puede decir que el "hecho autonmico" es, sin lugar a dudas
(el peso de la historia as lo impona), el cambio poltico ms importante recogido en la
Constitucin (amn, claro est, porque ya se haban producido unas elecciones con todas las
garantas
5
, del cambio consagrado por su artculo 1, de un rgimen autocrtico a otro
democrtico). Sin embargo, aunque la Constitucin fue refrendada mayoritariamente por el
conjunto del pueblo espaol el da 6 diciembre de 1978, el Modelo de Estado que en ella se
estableca no haca ms que iniciarse, conllevando en su realizacin profundas modificaciones
en muchsimos mbitos de nuestro Ordenamiento J urdico, planteando grandes interrogantes y
algunos temores.
El Estado autonmico fue una manifestacin ms del pluralismo reinante (no slo por el
reparto de escaos de la correlacin de fuerzas que componan el arco parlamentario de las
Cortes de 1977) y de sabia "indefinicin"
6
con proyecto de futuro.
Desde el enfoque poltico social que estamos dando a la realidad econmica que ha vivido
Espaa en los aos de construccin del Estado autonmico, debemos sealar que la
descentralizacin se produjo en un caldo de cultivo condicionado por muchos y relevantes
cambios de todo orden (entre los que destacamos los poltico-institucionales y econmicos).
En efecto, el nacimiento del Estado autonmico tuvo que simultanearse con una profunda
reforma fiscal que, por su extensin y profundidad, dej muy limitado el campo a nuevas
fuentes de financiacin pblica, con incrementos de presin fiscal considerables; coincidiendo
con una dura etapa inmersa en una grave crisis econmica que afectaba no slo a Espaa sino
tambin a la mayora de los pases occidentales. Otro importante factor a tener en cuenta y de
gran trascendencia econmica para nuestro pas fue el hecho del final de las negociaciones y la
incorporacin de Espaa a la C.E.E. (formalizada en 1986), lo cual vino a conferir mayor
complejidad al ya de por s difcil encaje de las Comunidades Autnomas en el juego
econmico y competencial (de manera que se abran muchas incgnitas sobre el papel que iban
a tener las Comunidades Autnomas en la C.E.E. y en torno a las consecuencias que sobre ellas

1976 las autonomas fueron tema ignorado. Se transform en la eufemstica denominacin de regional, si bien ceido
a lo estrictamente "folklrico"; o a diversas cotas de desconcentracin de los poderes de la Administracin Central
pero, bsicamente, desde el referente territorial de la provincia.
5
Aunque para algunos sectores (principalmente republicanos), como no fueron convocadas para la labor
constituyente de los representantes que de ella resultaran, representaron, en su opinin, un "golpe de Estado", que
quebrant los Principios Democrticos.
6
El Ttulo VIII de nuestra Constitucin es todo un paradigma de ambigedad, pero de "ambigedad gloriosa",
parafraseando a un conocido juez norteamericano, J . Marshall (vase SCHWARTZ, Bernard; "Los 10 mejores jueces
de la Historia norteamericana", Civitas, Madrid, 1980). Gloriosa porque en la indeterminacin de su texto radica su
mayor virtud y, el tiempo lo est demostrando, su utilidad prctica. El Derecho Constitucional Comparado nos ensea,
muestras vlidas son las Constituciones de los EE. UU. de 1797 y la Ley Fundamental de Bonn de 1949, que la
flexibilidad de unos textos constitucionales " abiertos" permite interpretaciones alternativas a las distintas fuerzas
polticas de diverso signo que, ejerciendo la labor de gobierno y de iniciativa legislativa, puedan afrontar y resolver,
desde ella, todo tipo de situacin. Prueba de ello son los procesos conocidos como de mutacin constitucional, que
se producen cuando se da una transformacin del poder poltico, de la estructura social o del equilibrio de intereses,
sin que tales cambios se realicen a travs de ninguna reforma del texto constitucional; ejemplo tpico de ello fue el
aumento de competencias que, en los EE. UU., el Estado Federal (la federacin) asumi a costa de los Estados
miembros.
3
iban a recaer sin su participacin-colaboracin). La entrada de Espaa en la C.E.E. suscitaba un
gran abanico de buenas expectativas econmicas, pero tambin el reto de integrarse en un
nuevo Ordenamiento Jurdico. Los poderes centrales se vieron "invadidos" por dos flancos, por
una parte cediendo competencias a las Comunidades Autnomas y, simultneamente,
asumiendo las obligaciones
7
de la entrada en la C.E.E. (hoy U.E.).

I.2. La organizacin territorial diseada en la Constitucin de 1978.
El modelo de distribucin territorial del poder, recogido en el Ttulo VIII de nuestra
Constitucin (el Estado Autonmico, en definitiva), es el resultado de una serie de
circunstancias que se dieron en un perodo de la historia poltica espaola conocido como la
"transicin" del antiguo rgimen dictatorial a la democracia.
Dos elementos capitales explican aquellas circunstancias, por una parte las "facilidades"
que se propiciaron por el clima de "consenso poltico" reinante en la poca y, por otra, el deseo
de las distintas fuerzas polticas congregadas en aglutinarse como un slo "legislador
constituyente" que pretenda elaborar lo que en terminologa de Peter Hberle se conoce como
una Constitucin abierta
8
, dando acogida en su texto al conjunto de opciones diferentes que,
desde visiones progrticas muy diversas, aspiraban a encontrar en nuestra Carta Magna una
norma capaz, en el futuro, de servir a sus planteamientos y aspiraciones.
Ello supuso que ninguna de las opciones polticas representadas en las Cortes
Constituyentes de 1977 (mayora relativa de UCD, PSOE, AP, PCE, PNV, etc) pudiera imponer
a las otras, de forma completa, el modelo terico de Constitucin que previamente haba
propugnado. Los efectos del "consenso" se plasmaran en muchos mbitos, no slo en una
solucin ambigua (para unos exceda a un modelo federal y para otros era muy "escasa") de
organizacin territorial descentralizadora del poder sino, tambin, en cuanto al sistema
econmico que se adoptara para el conjunto del Estado, etc.
El modelo de organizacin territorial que se estaba construyendo en el perodo
constituyente debera abandonar las pautas del Estado unitario (en cuanto a muy centralizado)
del rgimen anterior, pero tampoco "poda" contener excesivas dosis de federalismo (el Estado
federal era el "otro" extremo que serva de referente)
9
. Ahora bien, la contraposicin Estado


7
En lo que atae a la materia financiera y tributaria los cambios experimentados fueron notables. En materia
impositiva se abri un proceso de aproximacin-armonizacin a la fiscalidad "europea" (el ejemplo ms palpable y
voluminoso fue la sustitucin del ITE por el IVA) y de supresin de fronteras fiscales entre los Estados miembros de la
C.E.E.
8
No nos referimos al criterio de flexibilidad (aunque en cierto sentido puede ser aplicado este calificativo a las
Constituciones abiertas). No estamos aludiendo a la distincin clsica de Lord Bryce entre Constituciones rgidas (las
que cuentan con un procedimiento complejo y obstaculizador para su reforma) y Constituciones flexibles (pueden ser
modificadas por un procedimiento legal ordinario); dado que la Constitucin Espaola de 1978 puede ser considerada
abierta (en un sentido) y, a la vez, rgida (en cuanto no permite su "fcil" reforma).
9
Un modelo de Estado unitario centralizado es aquel en que toda la actividad pblica procede de un poder central y
converge hacia l. El poder central es el nico que tiene la facultad de dictar normas para todo el territorio; es el nico
que a travs de rganos propios adecuados gestiona los servicios y cuida de administrar el pas. Un Estado totalmente
centralizado sera un esquema ideal que no tiene realizacin prctica.
Un modelo de Estado federal, segn formulan F. FERNNDEZ MIRANDA y M. GONZALO (en "Derecho Poltico I",
Vol. I, Dir. A. Torres del Moral, Edita UNED, Madrid, 1988, pg. 353), supone:
1. Una Constitucin general del Estado federal o central y tantas Constituciones particulares como Estados
miembros existan. Aquella Constitucin general ofrece determinadas singularidades:
4
federal - Estado unitario puede ser tpica y vacua
10
y la pretensin de encontrar un tercer
modelo, Estado regional, puede responder a causas poco consistentes. El Estado federal es
unitario en cuanto debe darse la unidad, esencial para considerar un Estado que toma como
base la unidad poltica (a la hora de firmar Tratados Internacionales, declarar la guerra y firmar
la paz, pertenecer a Organismos Internacionales, etc). Pero el hecho de que todo Estado sea una
unidad (valga la redundancia) no significa, obviamente, que todo Estado sea centralista. Sin
embargo, para que exista un Estado, ste debe contar con un mnimo de poderes, instituciones y
rganos centrales; por tanto, ciertas dosis de centralizacin han de darse en l para que pueda
funcionar, interna y externamente, dicho Estado. Luego, si a partir de ese mnimo de
centralizacin se dan mayores o menores cotas de descentralizacin (no slo administrativa,
tambin poltica) encontraremos "infinidad" de combinaciones entre las dosis de aquella y sta.
En los Estados Federales no existe ms que un Estado (la Confederacin de "Estados"); aunque
el trmino aplicado a cada uno de los entes territoriales que lo forman coincida con el
adjudicado al conjunto, no significa que tengan ms poderes o competencias que las regiones (o
nuestras Comunidades Autnomas) de otros Estados.
La descentralizacin regional se caracteriza por su mbito territorial; y sobre todo porque
conlleva el reconocimiento del derecho a la autonoma de unas regiones que alcanzan su propio
estatuto, determinadas competencias legislativas y administrativas, y rganos adecuados para
realizarlas. Ampliada y extendida, basada en el reconocimiento del "derecho" a la autonoma,
supone el paso del Estado unitario descentralizado al Estado regional; el deslinde no siempre es

a. Es garanta no slo de los derechos de los individuos, sino tambin de los derechos de los Estados
miembros.
b. Es lmite y exigencia para las Constituciones de los Estados miembros: stas han de ajustarse a las
prescripciones de la Constitucin federal; en caso de discrepancia prevalece esta ltima sobre aqullas.
c. La revisin de la Constitucin federal exige la participacin de los Estados miembros: los derechos de tales
Estados resultaran precarios si pudieran modificarse a travs de una revisin constitucional que se operase
sin su concurso.
2. Una delimitacin de competencias entre el Estado central y los Estados miembros. La Constitucin federal puede
realizar tal delimitacin y distribucin de dos modos diferentes. El primero, que es el ms generalizado, consiste
en determinar las facultades que corresponden al Estado central, entendindose que todas las dems se
atribuyen a los Estados miembros. El segundo, ms excepcional, consiste en determinar las facultades que
corresponden a los Estados miembros, entendindose que las dems corresponden al Estado central. La
distribucin de competencias entre el Estado central y los Estados miembros vara sensiblemente segn la poca
y pases. El Estado central se reserva, por regla general, las siguientes facultades:
a. La direccin de la poltica exterior, de tal modo que nicamente l tiene la facultad de declarar la guerra,
firmar la paz, suscribir tratados internacionales y recibir y acreditar embajadores.
b. El mando de la Fuerza Armada. Los Estados miembros pueden tener sus propias formaciones militares para
asegurar el orden y la ejecucin de las leyes, pero el Estado central ejerce vigilancia y control sobre tales
formaciones, y conserva siempre la facultad de movilizarlas para el cumplimiento de los fines que a aqul
corresponden.
c. La regulacin del sistema monetario, postal y de los medios de comunicacin.
3. Un Parlamento bicameral. El Estado federal se presenta, de una parte, como una sola nacin; de otra, aparece
formado por Estados miembros, que estn dotados de una amplia autonoma. El Parlamento federal, se halla
integrado generalmente por dos Cmaras. La una es imagen de la unidad del Estado federal: representa el
conjunto de la nacin. La otra es la representacin de cada Estado particular en su individualidad.
4. Un Tribunal federal. Por regla general, las constituciones de los Estados federales establecen un Tribunal federal
para conocer y resolver las cuestiones que puedan suscitarse entre el Estado central y los Estados particulares o entre
estos ltimos.
10
Sobre la anacrnica contraposicin de "unitario" y "federal" ver GONZLEZ ENCINAR, J . J .; en "El Estado unitario-
federal", Ed. Tecnos, Madrid, 1985, pgs. 51 y stes.
5
claro. Para algunos autores el Estado federal no es sino el ltimo grado de la descentralizacin.
El Estado unitario descentralizado opera bsicamente a travs del mecanismo de la delegacin
de facultades (transferencias), sin ceder a sus regiones competencias legislativas; en el otro
extremo, los Estados miembros de un Estado federal suelen tener la facultad de darse una
Constitucin propia (con ciertos lmites).
Los grados de descentralizacin que puede presentar un Estado unitario son prcticamente
infinitos, porque su mayor o menor amplitud viene condicionada por la geografa, la economa
y la poltica, de cada pas y de cada momento. El modelo de Estado autonmico perfilado en
nuestra Constitucin tiene ingredientes variados, como variadas eran las concepciones que
desde las fuerzas polticas constituyentes se pretendan imponer a la configuracin territorial
del Estado. stas iban desde el conservadurismo inicial de A.P. (vari su posicin primera de
proponer una mera descentralizacin administrativa hasta aceptar finalmente la autonoma para
las regiones), pasando por las pretensiones iniciales de federalismo del PSOE y PCE (que se
plegaron a la idea autonmica, menos polmica) y llegando a las aspiraciones extremas de los
nacionalistas vascos y catalanes (que defendieron la confederacin); no nos hemos olvidado de
la mayora minoritaria de entonces, la UCD, que moder el proceso y lo recondujo a sus tesis
(aunque en principio slo postulaba la autonoma de las regiones "histricas", despus
generaliz los procesos preautonmicos). De esa variedad de posturas se desprende que su
resultado final fuera una mezcla de variados elementos tomados de distintos modelos
anteriores. Por una parte se toma del regionalismo italiano el que los Estatutos de Autonoma se
aprueben como leyes de Estado con rango de leyes orgnicas y la distincin entre regiones de
rgimen especial y comn (diferenciado y ordinario)
11
, por otra parte se parece al de la 2
Repblica espaola (se copia nuestra anterior Constitucin)
12
, pero se diferencia
sustancialmente de ella en que se generaliza la autonoma a todas las regiones y, finalmente,
copia en varios aspectos al federalismo alemn. En su "variedad" est su "indefinicin" y por
sta se aprecia su carcter "abierto"; por ejemplo, en seguir el Principio de Bundestreue (lealtad
federal) como inspirador del Principio de Solirdaridad, pero no en configurar el Senado espaol
siguiendo el modelo del Bundesrat alemn.
Otro botn de muestra del grado de apertura que presenta la Constitucin de 1978, ante la
solucin adoptada frente al problema "regional", y que constituye una de sus peculiaridades
ms importantes, es que, frente a lo que sucede en el Derecho Comparado, no realiza una

11
Aunque en el caso italiano el acceso a la autonoma de las regiones de Estatuto Ordinario se articul de forma
simultnea para todas.
12
Entre las distintas opciones posibles de organizacin territorial se opt por un modelo de Estado unitario
regionalizable, siguindose el precedente introducido por la Constitucin espaola de la 2 Repblica espaola. Pero,
entre el Estado actual de la Autonomas y el Estado regional de la Constitucin de 1931 destacan algunas notas
diferenciales. Nuestra Constitucin vigente ha profundizado la autonoma por encima de los lmites impuestos en la
Constitucin republicana; primero, porque se han suavizado los requisitos de acceso a la misma, el art. 12 de sta
exiga que los Estatutos regionales tuviesen un enorme respaldo popular, mediante la proposicin de la mayora de los
Ayuntamientos y la aceptacin en referndum por las 2/3 partes de los electores inscritos, ms la aprobacin de las
Cortes Generales (mecanismo que, seguramente, no hubiese sido salvado por muchas de las Comunidades
actualmente existentes); segundo, en la Constitucin de 1931 las provincias contaban con el derecho de retorno al
rgimen centralista comn, que se presupona iba a continuar sobre la mayor parte del territorio nacional (de manera
que la autonoma se presenta hoy como irreversible), y es ms, la igualdad entre todas las provincias era absoluta y
nada garantizaba o respetaba presuntos derechos histricos (de interpretacin tan subjetiva) o fueros de algunas
provincias, no mencionados en la Constitucin republicana; tercero, el reparto de competencias entre el Estado y las
regiones en la Constitucin de 1931 le otorgaba a aqul en primer lugar las que ejercera de forma exclusiva sobre su
legislacin y ejecucin, y aquellas en que retena la legislacin y cuya ejecucin correspondera a las regiones (arts. 14
y 15); y finalmente, cuarto, por el sustrato ideolgico que conduce a la Constitucin de 1978 a superar ampliamente el
alcance de la descentralizacin administrativa y poltica realizada en 1931.
6
definicin expresa del Modelo Territorial adoptado
13
. La Constitucin no denomina de
ninguna manera al sistema de organizacin territorial que implanta. Seran los comentaristas (la
Doctrina cientfica, a la que posteriormente se unira -en 1981- la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional) los que la "bautizaran". En esta controversia mediaron las posturas extremas de
Estado Federal y Estado Unitario; por otra parte, la tercera opcin posible, Estado regional
(denominacin que a lo largo de este trabajo algunas veces, indistintamente, emplearemos,
sobre todo en el mbito de la Unin Europea -La Europa de las Regiones-) produca muchos
recelos a tenor del rechazo que en algunos sectores nacionalistas se haba arraigado contra el
trmino regional, por el uso "vergonzante" que se le haba dado en el rgimen anterior. De
manera que, como la Constitucin de 1978 hablaba de Comunidades Autnomas... Que
solucin ms salomnica que adoptar el trmino de Estado autonmico? Los partidarios de la
expresin Estado autonmico esgriman que este trmino describa mejor el hecho de que esa
autonoma no se garantizaba slo a las regiones, sino que se extiende a todos los entes
territoriales.
Por otra parte, veremos que Estado federal y Estado regional no son, necesariamente, casos
extremos y dispares, sino que segn los pases que analicemos puede ocurrir que las facultades
otorgadas y ejercidas por los autogobiernos regionales sean superiores a las ejercidas por los
"Estados" miembros de un Estado federal. El trmino federal fue evitado durante el proceso
constituyente para evitar un recuerdo (fundamentado en razones pasionales) que histricamente
traa a la memoria una experiencia que tuvo luctuosas consecuencias.
No obstante, como han sealado multitud de autores
14
, la denominacin es, en definitiva,
lo de menos (aunque suscite muchas pasiones), ya que lo importante es el contenido y
funcionamiento de la organizacin territorial y el reparto de poderes (entre los que destacamos
el financiero y tributario) que conlleve y presente.
El modelo espaol utiliza tcnicas tanto del federalismo clsico, y de federalismo fiscal en
lo que ms nos atae, como del Estado Regional (situndose en una de sus "infinitas"
posiciones intermedias), y si tuviramos que definirlo en pocas palabras diramos que es un
Estado descentralizado que presenta muchos elementos de un Estado Federal.
De aqu se infiere que ese deseo de satisfacer en lo posible a la casi totalidad de opciones
polticas en juego, incluyera, en el modelo de distribucin territorial del poder entre el Estado y
las Comunidades Autnomas, y en su sistema de financiacin, notables holguras o mrgenes de
maniobrabilidad ("deficiente redaccin" en opinin de los ms crticos). Sin embargo, los
"acontecimientos" iran aproximando esos mrgenes a una senda de cierta normalizacin.
Dentro de esos "acontecimientos" no slo inclumos las negociaciones y acuerdos entre las
fuerzas polticas reinantes en cada perodo (la UCD hasta finales de 1982 y posteriormente el

13
Respecto a la abstencin del constituyente en la definicin de la forma del Estado ver MUOZ MACHADO, S.;
"Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas I", op. cit., pgs. 153 y 154. En opinin de PREZ TREMPS, P., el
Constituyente, en vez de optar por uno de los modelos tradicionales de Estado de forma territorial descentralizada,
evitando la definicin del modelo elegido y perfilado, dej abierto un proceso complejo, desde el punto de vista jurdico
y poltico, de concrecin de la organizacin territorial del Estado; en "Derecho Constitucional", Vol. 2, op. cit., pg 299.
14
Entre ellos destacamos TORRES del MORAL, A., para quien "... los nombres no alteran la naturaleza de las cosas;
en todo caso, pueden ayudar a maquillarlas, lo que no es poco en poltica; y a veces, por eso mismo, perturban su
correcta inteleccin" ; en "Principios de Derecho Constitucional Espaol", Vol. 2, op. cit., pg. 313; y FRAGA
IRIBARNE, M., quien destaca que "... resulta poco trascendente que textos constitucionales como el espaol de 1978
prescindan del mgico vocablo "federal", cuando algunas de sus Comunidades Autnomas gozan de poderes ms
extensos que los propios lnder alemanes o cantones suizos "federados" los unos, "confederados" los otros"; en
"Impulso autonmico", Editorial Planeta, Barcelona, 1994, pg. 33.
7
PSOE, con el resto de la oposicin y las ms importantes fuerzas nacionalistas CIU y PNV) que
fueron construyendo el Estado Autonmico (hubo un primer "Pacto autonmico" en 1981, en
1992 se alcanzaron los Acuerdos Autonmicos y, hoy en da, se habla de renovarlo y
reimpulsarlo); sino tambin la importante labor del Tribunal Constitucional que, definiendo
aquellos mrgenes compatibles con el espritu de la Constitucin, evitaron los graves riesgos
que tanta holgura "inicial" poda conllevar (al igual que hiciera el Tribunal Supremo en los EE.
UU. -con mayor amplitud- desde hace 200 aos).
El Tribunal Constitucional ha desempeado un papel insustituible e importantsimo en la
construccin del Estado autonmico, asumiendo, adems de dirimir numerosos conflictos entre
los poderes centrales y autonmicos, la tarea de marcar los postulados esenciales del sistema,
concretando las bases y lmites de su funcionamiento. Sin embargo, ese obrar del Tribunal
Constitucional le ha llevado, en ocasiones, a desempear unas funciones que rayan el lmite de
su discrecionalidad (propio del obrar poltico en contraposicin al obrar jurdico) rozando la
frontera que trasciende la misin que legal y legtimamente tiene encomendada (garante del
efectivo sometimiento a la Constitucin del resto de poderes e instituciones del Estado).
Singularidad caracterstica de nuestro proceso autonmico fue que no parti de un mapa
territorial definido
15
, sino que fue un problema a sustanciar segn se sucedieran los
acontecimientos (elaboracin de los Estatutos, aprobacin mediante referndum); sin embargo,
surgieron algunos problemas que tuvieron que ser resueltos bien por la intervencin
excepcional de las Cortes (casos de la inclusin de la provincia de Almera en Andaluca, y
Segovia en la Comunidad Autnoma de Castilla-Len)
16
, o del Tribunal Constitucional (para
impedir que saliera de ella la provincia de Len)
17
.
Para no dar una visin parcial del proceso autonmico que permiti el Modelo de
Organizacin Territorial de nuestra Constitucin, y dado que hemos destacado sus virtudes,
debemos resear tambin que muchas voces lo criticaron por ambiguo, confuso, obscuro,
eclctico, oportunista y fuente inagotable de problemas, producto, tal vez, como dijera Leguina

15
En el proceso de creacin de Comunidades fueron las provincias limtrofes las que tuvieron el protagonismo; en
atencin a sus caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, pero es el primer criterio, el histrico,
expresamente recogido en el artculo 143 de la Constitucin (vanse sus Disposiciones Transitorias 1, 2 y 3), el que
fue decisivo a la hora de explicar las Comunidades finalmente formadas, sobre todo en las uniprovinciales, como
entidades regionales histricas (el caso particular de Navarra, y su posible incorporacin en el Pas Vasco qued
previsto en la Disposicin Transitoria 4 de nuestra Norma Fundamental). Para la Comunidad de Madrid (perteneca a
Castilla La Nueva), no obstante, se aprob la Ley Orgnica 6/1982, de 7 de julio, autorizando su constitucin como
Comunidad Autnoma, en los trminos previstos en el artculo 144.a) de la Constitucin, supliendo de esta forma, al
tratarse de una Comunidad uniprovincial, la posible ausencia del carcter de entidad regional histrica. Por
consiguiente, qued marginado cualquier criterio "racional", geogrfico, demogrfico o econmico, a la hora de hacer
el "reparto" del mapa autonmico; donde conviven, dentro de una surtida gama, Comunidades con 8 y 9 provincias y 7
Comunidades uniprovinciales; con un amplio abanico de poblacin, extension superficial e indicadores
socioeconmicos.
16
En aplicacin del artculo 144.c) de la Constitucin. Vanse las Leyes Orgnicas 13/1980, de 16 de diciembre de
sustitucin en la provincia de Almera de la iniciativa autonmica, y 5/1983, de 1 de marzo, respecto a la de Segovia; el
TC fue especialmente severo en su Sentencia 100/1984, de 8 de noviembre, al rechazar la pretensin de esta
provincia de constituirse en Comunidad Autnoma uniprovincial, argumentando que slo a las Cortes, soberanamente,
corresponda valorar si una provincia tiene o no el atributo de entidad regional histrica, presupuesto ineludible para tal
fin.
17
Sentencia 89/1984, de 29 de septiembre. En enero de 1983 la Diputacin de Len revoc su acuerdo de abril de
1980 de iniciativa del proceso autonmico en relacin al artculo 143.2 de la Constitucin. El Tribunal Constitucional
resolvi la duda sobre si aquella revocacin deba o no producir la exclusin de Len de la Comunidad Autnoma,
afirmando que el hecho de que el impulso inicial fuera necesario no significaba que debiera mantenerse.
8
Villa
18
, de la escasa confianza de los propios constituyentes en el modelo finalmente adoptado
de organizacin territorial.
La autonoma territorial se ha desarrollado en dos vertientes; no podemos olvidar que la
Constitucin rompe con el modelo de subordinacin que, de una u otra manera, sujetaba los
Entes locales a los controles de la Administracin del Estado. Queremos hacer una referencia a
la autonoma local reconocida en el artculo 141 de nuestra Norma Fundamental, en cuanto se
"solapa" con la autonoma de las Comunidades y en cuanto afecta a su sistema de financiacin.
Recordemos que la Constitucin no define ni enumera las Comunidades Autnomas, presente
en las Constituciones federales y regionales; s realiza una regulacin procedimental otorgando
enorme protagonismo a las provincias convirtindolas en sujetos decisorios de una nueva
estrutura territorial, con poderes para determinar, a travs de su unin con las limtrofes o de su
permanencia en solitario, el nmero y extensin territorial de las Comunidades; su artculo
141.2 establece que el gobierno y la administracin autnoma de las provincias
19
estarn
encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo, pues bien ...
Qu ocurre en la Comunidades Autnomas uniprovinciales?
La eliminacin de la provincia como Entidad local que se convierte en Comunidad
Autnoma uniprovincial, elevndose de categora, al coincidir en un mismo territorio y
poblacin dos Administraciones, se admite en la Sentencia 32/1981, de 28 de julio, en la que
tambin se rechaza su eliminacin en las Comunidades pluriprovinciales; en ella, el Tribunal
Constitucional entendi, apoyndose en la garanta establecida en los artculos 137 y 141 de la
Constitucin, que la provincia no es slo circunscripcin electoral, ..., sino que goza de
autonoma para la gestin de sus intereses.
En las Comunidades Autnomas de Madrid, Cantabria, La Rioja, Baleares, Murcia,
Asturias y Navarra, coincide su mbito territorial con el de su nica provincia. En las
Comunidades Autnomas uniprovinciales coexistiran, por una parte, los rganos de gobierno
de la Comunidad Autnoma y, por otra, los de la Provincia (la Diputacin, como rgano
representativo de segundo grado); sin embargo, se evita esa "duplicidad", la Diputacin
desaparece en favor de los rganos comunitarios, y las competencias polticas ms importantes
le corresponden por su ttulo de Comunidad Autnoma y no por su carcter de Provincia.
Luego, en la Comunidades Autnomas uniprovinciales, su provincia queda "desdibujada",
salvo en lo que le afecte como "referente estatal", v. gr., el ser circunscripcin electoral en las
elecciones generales, el servir como divisin territorial para el funcionamiento de la
Administracin General del Estado, donde actan las Direcciones y Delegaciones Provinciales
de los distintos Ministerios, se establecen los 43 Subdelegados del Gobierno de las provincias
pertenecientes a Comunidades pluriprovinciales (en las 7 restantes, slo acta el Delegado del
Gobierno en la Comunidad Autnoma)
20
, etc.

18
LEGUINA VILLA, J .; en "Las Comunidades Autnomas", obra colectiva dirigida por A. PREDIERI y E. GARCA DE
ENTERRA, "La Constitucin Espaola de 1978", Civitas, Madrid, 1981, pg. 806. Hace esta afirmacin al analizar el
sistema de distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas que perfila la Constitucin.
19
Ver CARBALLEIRA RIVERA, M T.; "La Provincia en el Sistema Autonmico espaol", Universidad de Santiago de
Compostela, Marcial Pons, Madrid, 1993.
20
Vanse los artculos 29 y siguientes de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado, y el R. D. 617/1997, de 25 de abril, que los desarrolla; la figura del Delegado del
Gobierno en la Comunidad Autnoma viene regulada en los artculo 22 a 28 de la LOFAGE, desarrollados por el R. D.
1330/1997, de 1 de agosto, de integracin de servicios perifricos y de estructura de las Delegaciones del Gobierno.
9
Las Comunidades Autnomas uniprovinciales "disfrutan" de ciertas peculiaridades
financieras; as, por ejemplo, el recargo sobre el IAE (a tenor del artculo 124 de la Ley
39/1988, reguladora de las Hacienda Locales) provincial lo ingresan ellas; por otra parte, tienen
como captulo de ingresos singular, dentro de los recursos de financiacin incondicionada, la
Participacin de Provincias en Ingresos del Estado (al margen, claro est, de su Participacin
en los Ingresos del Estado por ser Comunidad Autnoma).
Como singular o extraordinario puede darse el caso de que el referente "provincial" sirva
para la adjudicacin de "otros recursos" a la financiacin autonmica (atendiendo a
circunstancias especiales). Por ejemplo, en los Presupuestos Generales del Estado para 1993 se
habilit una partida
21
en la Seccin 32, "Entes Territoriales", a favor de la Comunidad
Autnoma de Aragn destinada a financiar proyectos de inversin en la Provincia de Teruel.
Dando as respuesta a un compromiso entre la Administracin Central del Estado y la
Comunidad Aragonesa plasmado en el Convenio suscrito por ambas partes el 20 octubre de
1992 (asunto recogido tambin en la Exposicin de Motivos de la Ley 29/1990, de 26
diciembre, del "nuevo" F.C.I., al traer a colacin la "especial" situacin de la Provincia de
Teruel -zona "pobre"-, perteneciente a una Comunidad (-zona "rica"-) que globalmente no es
beneficiaria del F.C.I. por rebasar el nivel de Renta per cpita que le permitira ser perceptora
del mismo)
22
.
El referente provincial tambin es considerado por el Reglamento de los Incentivos
Regionales (Real Decreto 1535/1987, de 11 diciembre, que desarrolla la Ley 50/1985, de 27
diciembre, de los Incentivos Regionales para la correccin de los desequilibrios econmicos
interterritoriales) a la hora de definir las zonas de promocin econmica que han de
beneficiarse de los Incentivos Regionales. En efecto, en el artculo 3.3 del Reglamento aludido
se hace mencin a que estarn clasificadas en alguno de los tres primeros tipos
23
de zonas de
promocin econmica las Comunidades Autnomas y provincias cuya renta per cpita sea
inferior a la media nacional.
En las Comunidades Autnomas multiprovinciales el discurrir de las Diputaciones
Provinciales no ha sido homogneo; sin embargo, generalizando, podemos afirmar que su
avance ha sido nulo, en claro retroceso porque las Comunidades les han restado competencias.
El proceso de descentralizacin que abra la Constitucin se ha llevado a cabo a travs,
bsicamente, de la aprobacin de los Estatutos de Autonoma. Tras la Constitucin de 1978 se
promulgan, en 1979, los primeros Estatutos, del Pas Vasco (de rgimen de financiacin
Especial, vigente tambin en Navarra
24
) y el de Catalua (de rgimen ordinario o comn, que

21
Dentro del Programa 911D, la cantidad presupuestada era de 940,5 millones de Ptas.
22
Estamos "introduciendo" dos cuestiones que sern abordadas en captulos venideros: el de la solidaridad
intraterritorial en las Comunidades Autnomas, y el de la homogeneidad y diversidad de niveles de renta y riqueza
dentro de las Comunidades (no entre las Comunidades Autnomas).
23
El territorio nacional se "divide" en ZONAS, de Tipo I al IV (las ayudas financieras van decreciendo desde un 50
% a las de Tipo I, ... , a un 20 % en las de Tipo IV), segn su nivel de desarrollo. Las zonas de promocin econmica
slo podrn crearse en las de Tipo I, II y III.
24
La Comunidad Autnoma de Navarra ha conseguido marginar la tcnica estatutaria, alcanzando las mximas
competencias a travs de lo que se ha designado con la arcaica denominacin de Amejoramiento del Fuero, evitando
con ello de momento su incorporacin o anexin al Pas Vasco (prevista en su Estatuto). El procedimiento empleado,
bajo la justificacin de la actualizacin de los derechos histricos de los territorios forales previsto en la Disp. Adicional
Primera de nuestra Constitucin, ha sido tan simple como la aprobacin de la Ley Orgnica 13/1982, de 10 de agosto
de 1982, de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra, ley paccionada, que recoge el acuerdo
10
rige, igualmente, en las otras 14 Comunidades); entre enero de 1980 y marzo de 1983 se
aprobaron el resto de Estatutos de Autonoma. Durante esos aos, 1980 a 1983, se celebraron
elecciones autonmicas y se constituyeron los 17 Parlamentos Autonmicos, cerrndose el
mapa autonmico en 1995, con la aprobacin de los Estatutos de Autonoma de Ceuta y
Melilla
25
.
En lo que a la materia financiera se refiere, el 1 de julio de 1981 se constituy el Consejo
de Poltica Fiscal y Financiera, cuyo papel como foro apto para alcanzar los acuerdos en
materia financiera y tributaria entre Comunidades Autnomas ("puesto al servicio" del
principio de coordinacin) ha sido, y sigue siendo, relevante. Por otra parte, en 1983, el 28 de
diciembre, se aprob la primera, vigente todava para algunas, Ley de Cesin de Tributos a las
Comunidades Autnomas.
La prctica seguida en el desarrollo del proceso autonmico previsto en la Constitucin fue
que todas las Comunidades Autnomas, en sus respectivos Estatutos, pretendieron alcanzar el
mximo nivel para sus competencias. De forma que, en una proyeccin de futuro y tendencia
expansiva, todos los Estatutos previeron la eventual asuncin de competencias aunque estuviera
fuera de su alcance en el momento de su aprobacin. Por lo tanto, las transferencias de
competencias a las Comunidades Autnomas es un proceso que no se encuentra necesariamente
cerrado ya que puede aumentarse el margen de autonoma de las Comunidades Autnomas sin
necesidad de que sea modificada la Constitucin
26
.
La distribucin de competencias entre los distintos niveles de gobierno que modela la
Constitucin es compleja; no sigue el modelo de los Estados federales (lista de competencias de
la Federacin correspondiendo las restantes a los Estados miembros), ni el sistema de los
Estados regionalistas (lista de competencias de las regiones, entendindose las restantes como
propias del Estado). Para muchos autores se presentaba como ambigua y foco de conflictos. Sea
como fuere, la singularidad del sistema espaol se encuentra en que se presentan dos listas de
competencias (artculos 148 y 149 de la Constitucin) de distinta naturaleza.

alcanzado por la representacin del Estado y de la Diputacin Foral de Navarra. Este tipo de leyes parece olvidar el
carcter soberano del procedimiento legislativo, su procedencia y elaboracin no deja lugar a dudas a tenor del
siguiente prrafo de su Prembulo: "dada la naturaleza y alcance del amejoramiento acordado entre ambas
representaciones, resulta constitucionalmente necesario que el Gobierno, en el ejercicio de su iniciativa legislativa,
formalice el pacto con rango y carcter de proyecto de Ley Orgnica y lo remita a las Cortes Generales para que stas
procedan, en su caso, a su incorporacin al ordenamiento jurdico espaol ...".
25
Ver MUOZ MACHADO, S.; "Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas I", op. cit., pgs. 263 y 264; y
LEGUINA VILLA, J .; en "Las Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 798; donde ambos tratan el caso especial de la
iniciativa autonmica de Ceuta y Melilla.
26
J unto al doble mecanismo de cierre que contempla la clusula de atribucin residual de competencias del artculo
149.3 de la Constitucin, y adems de la va, ya empleada, de su artculo 150.2, la reforma de los Estatutos est
regulada en el artculo 147.3, que se remite a lo previsto en aqullos, requirindose, en todo caso, la aprobacin
posterior de la reforma por las Cortes Generales mediante Ley Orgnica. En los Estatutos de Autonoma de la va lenta
o gradual el procedimiento es ms sencillo, sin la exigencia de la aprobacin por referndum popular; la iniciativa
puede partir del Ejecutivo o Legislativo autonmico; pero, las Comunidades de Autonoma plena, a tenor del artculo
152.2 de la Constitucin, necesitan para la reforma de sus Estatutos la celebracin de un referndum entre los
electores inscritos en los censos correspondientes, requisito anterior a la aprobacin del proyecto de reforma por Ley
Orgnica de las Cortes Generales. Otros trmites de reforma se recogen en los Estatutos respectivos, estando
previsto en algunos un procedimiento especial simplificado para el caso de que el objeto de la modificacin de los
Estatutos se redujera a la simple alteracin de la organizacin de los poderes. Por otra parte, es difcil concebir que
puedan darse reformas de gran calado en las Comunidades de Autonoma plena, en orden a la ampliacin de sus
competencias, dado que sus Estatutos han agotado al lmite las posibilidades otorgadas por los artculos 148 y 149 de
nuestra Norma Fundamental.
11
Las materias que reparte la Constitucin se distinguen porque, por una parte, las includas
en el artculo 148.1 (en sus 22 apartados) "podrn" ser asumidas por las Comunidades
Autnomas (son de Derecho Dispositivo), mientras que, por otra, las relacionadas en el
artculo 149.1 (en sus 32 apartados) "son" competencia exclusiva del Estado (de Derecho
Necesario). Adems, mientras que para algunos servicios los poderes normativos y de gestin
pertenecen exclusivamente a los poderes centrales (del Estado, segn la terminologa
constitucional), y otros lo son enteramente de los poderes autonmicos, en algunas materias los
gobiernos regionales s tienen facultades ejecutivas y sus cmaras legislativas quedan al margen
de su desarrollo normativo.
La complejidad crece porque algunas de las materias del artculo 149.1 estn matizadas por
la clusula sin perjuicio, que faculta a las Comunidades Autnomas a asumir algunas
funciones sobre esas materias.
El artculo 149.3 establece una doble clusula residual, en virtud de la cual las
Comunidades Autnomas pueden asumir otras competencias sobre materias que no les estn
prohibidas por su atribucin exclusiva a los poderes centrales; y, en sentido contrario, le
confiere al Estado la competencia sobre materias no asumidas por los Estatutos de Autonoma.
Ya hemos destacado la labor realizada por el Tribunal Constitucional
27
para fijar los
mrgenes en los que el desenvolvimiento del reparto de competencias entre poderes centrales y
autonmicos deba discurrir
28
.
En cuanto a las materias concretas sobre las cuales las Comunidades Autnomas han
asumido competencias hemos de sealar que sera una ardua y extenssima labor el elaborar un
listado de aquellas. Las Comunidades Autnomas que accedieron a su autogobierno por la va

27
Bien es verdad que, en lo que a Conflictos de Competencias se refiere ... "la existencia de ambigedades en las
normas legales bsicas se solucion en el pasado acudiendo al Tribunal Constitucional, donde se diriman los
conflictos de competencias entre el Gobierno Central y las Comunidades Autnomas. En la actualidad dicha
conflictividad es mnima, como muestra el siguiente cuadro, y cabe esperar que lo ser an menor en el futuro
inmediato: Nmero de conflictos competenciales resueltos por el Tribunal Constitucional
---- --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
49 51 68 101 131 95 101 92 60 32 18 14
en GIMNEZ MONTERO, A.; "El proceso de descentralizacin fiscal en Espaa: Una sntesis", en Revista Valenciana
de Hacienda Pblica Palau 14 , nm. 20, Valencia, 1993, pgs. 85 y 86. Durante el ao 1993 fueron 22, 23 en 1994, y
se reduce el nmero de Conflictos de Competencias sustanciados por el Alto Tribunal a partir de 1995. Vanse Dir.
Gral. de Rgimen J urdico, "Conflictividad entre el Estado y las Comunidades Autnomas" -(Boletn Informativo.
Trimestrales)-, M.A.P., Madrid; y hasta 1989 ver PREZ CALVO, A. y GIL CREMADES, R. (dir); "Evolucin de la
conflictividad entre el Estado y las Comunidades Autnomas", M.A.P., Madrid, 1991.
28
"Los poderes centrales no pueden modificar el sistema competencial apoyados simplemente en la salvaguarda del
inters general o de la igualdad y libertad reales y efectivas (art. 9.2 de la Constitucin). Estos fines deben alcanzarse
a travs, no en contra, del sistema de competencias fijado. Si la materia en cuestin ha sido asumida por un Estatuto
de Autonoma como de competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma, ste ttulo es normalmente prevalente a
esas otras consideraciones (S. 146/1986, de 25 noviembre) ... si bien el inters nacional puede determinar una
actuacin extraordinaria de los poderes centrales" (S. 123/1984, de 18 diciembre).
"No toda referencia constitucional a los Estatutos de Autonoma es un reconocimiento de competencia" (STC
94/1985, de 29 julio).
"La inclusin de una materia en el artculo 81.1 de la Constitucin Espaola como propia de ley orgnica determina
la competencia legislativa central sobre ella, puesto que slo las Cortes Generales pueden producir este tipo de ley.
Pero puede haber desarrollo normativo y/o ejecutivo autonmico" (S. 165/1986, de 18 diciembre).
"No altera el cuadro competencial establecido (en los artculos 148 y siguientes de la Constitucin) la facultad
estatal-central de gasto pblico y de subvencin de organismos para su funcionamiento y para el desempeo de
actividades determinadas. De lo contrario, todo terminara pasando a la competencia de los rganos centrales dada su
mayor capacidad de gasto" (SS. 144/1985, de 25 octubre; 146/1986, antes citada; y 88/1987, de 2 junio). Y otras
muchas Sentencias de nuestro Alto Tribunal que dan sentido al reparto competencial hecho por la Constitucin.
12
del artculo 143 y que no pudieron asumir ms competencias que las mencionadas en el artculo
148.1, las llamadas de "autonoma reducida" (frente a las que accedieron por la va del artculo
151, "de autonoma plena"), recibieron, tras la Ley Orgnica 9/1992, de 23 diciembre (fruto del
consenso alcanzado en los Acuerdos Autonmicos de 28 febrero de 1992)
29
que pone en
prctica la va prevista en el artculo 150.2, un gran "paquete" de competencias transferidas.
Con posterioridad a esto se van produciendo puntuales RR. DD. de traspaso de funciones y
servicios concretos a las Comunidades Autnomas.
Tras la Ley Orgnica 9/1992 podemos ver cierta equiparacin en el techo competencial de
todas las Comunidades Autnomas, aunque no igualacin (porque importantes competencias
como Sanidad, Instituciones Penitenciarias, etc, slo han sido transferidas a algunas
Comunidades Autnomas). De esta cuestin que estamos analizando veremos que se derivan
consecuencias y diferencias notables en cuanto al sistema y fuentes de financiacin de unas y
otras Comunidades. Esto explica, por ejemplo, que las siete Comunidades Autnomas de la "va
rpida" (Andaluca, Canarias, Catalua, Galicia, Navarra, Pas Vasco y Comunidad Valenciana)
reciban fondos de financiacin de los Servicios de la Seguridad Social (sern 4 billones de Ptas
en 1998) que no reciben las otras Comunidades.
Por lo tanto, la "heterogeneidad" ha sido una constante desde que se inici el proceso de
construccin del Estado Autonmico. Hubo una minora de Comunidades Autnomas que
accedieron por la va rpida o plena a la autonoma (artculo 151 de la Constitucin), mientras
que el resto siguieron la senda lenta, reducida o gradual, del artculo 143. En lo que a rgimen
de financiacin se refiere, se da la particularidad de que dos Comunidades (Navarra y los
Territorios Histricos del Pas Vasco) siguen un rgimen especial, frente al ordinario o comn
que rige en las otras 15 Comunidades Autnomas. La heterogeneidad que destacamos ahora es
origen de algunas de las disfuncionalidades y asimetras que trataremos en Captulos
venideros.
La descentralizacin de competencias llevada a cabo en los ltimos 18 aos ha conllevado
el traslado de una enorme capacidad de gasto hacia las Comunidades Autnomas (superando el
10 % del P.I.B.
30
desde 1991); sin embargo, esto no ha ido acompaado por el mismo (ni
parecido) grado de descentralizacin del lado de los ingresos
31
. Este desequilibrio ha sido la
raz de un profundo debate, muy generalizado, en torno a lo que se ha venido en llamar la falta
de corresponsabilidad fiscal del sistema de financiacin autonmico, al cual dedicaremos un
detenido estudio ms adelante.
Aunque las Comunidades Autnomas han tenido escaso o nulo poder fiscal en el que
(desde nuestra ptica preocupada por la solidaridad) poder aplicar criterios de justicia

29
Vase D.A. nm. 232-233, octubre 1992 - marzo 1993, "El Estado Autonmico, Hoy" (El Estado autonmico tras los
Acuerdos Autonmicos de 28 de febrero de 1992 y la Ley Orgnica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de
competencias a Comunidades Autnomas que accedieron a la autonoma por la va del artculo 143 de la
Constitucin), I.N.A.P., Madrid, 1993. Presenta, en 17 Estudios, los trabajos expuestos durante las J ornadas sobre "El
Estado Autonmico, hoy", de los cuales, los tres ltimos, se cien a analizar cuestiones relativas a la financiacin de
las Comunidades Autnomas.
30
P.I.B. nacional que alcanz (en Ptas corrientes), los aos 1991, 1992 y 1993: unos 54,74 , 59,16 y 63,01 billones
de Ptas, respectivamente.
31
Los ingresos propios de las Comunidades Autnomas en los aos 1991, 1992 y 1993 representaron el 1,43 ,
1,08 y 1,27 % del P.I.B., respectivamente; mientras que su gasto represent el 10,2 , 10,4 y 10,8 % del P.I.B. (para
los mismos aos). -DATOS OBTENIDOS DE CANTIDADES PRESUPUESTADAS, NO LIQUIDACIONES
DEFINITIVAS-.
13
tributaria, s contaron con medios a su alcance para aumentar su grado de autonoma por el lado
de los ingresos, v. gr. estableciendo recargos sobre impuestos, cedidos o no. Pero ha ocurrido
que esta "solucin" les acarreara un alto precio poltico (con el riesgo implcito de desgaste e
impopularidad) que pocas Comunidades Autnomas se atrevieron a proponer y ninguna a
aplicar. Aparte de que esos recargos romperan la estructura de gravamen
32
del impuesto
(ponindonos en el caso de que fuera de tipo variable y progresivo -como el IRPF-)
33
,
conllevando una vulneracin de su progresividad, y por tanto, una reduccin del alcance
solidario de la funcin redistributiva del impuesto; debemos aclarar que existe una
considerable variedad de recargos (sobre la cual no entraremos en este momento) y que las
Comunidades Autnomas aplican algunos, como es el caso de los establecidos sobre la tasa que
grava la autorizacin, organizacin o celebracin de juegos de suerte, envite o azar, en los
cuales algunas Comunidades han tenido su mayor fuente de recursos propios.
De todas formas, el grado de dependencia financiera
34
de las Comunidades Autnomas
ha sido muy alto, y su crecimiento del gasto incesante; cuando sus recursos propios eran
mnimos y el resto de fuentes de ingresos se mantenan en una tnica constante, la "solucin"
encontrada fue incrementar notablemente el endeudamiento
35
.
Volviendo al panorama general antes referido, hemos de sealar que las Comunidades
Autnomas experimentaron su "adolescencia" (nacieron en los aos 80) en una etapa de
crecimiento econmico y cierta bonanza (tras superar la fuerte crisis del petrleo que se
arrastraba desde 1973) que se hizo patente a partir de 1986-87 (hasta la siguiente crisis de 1992-
93), que les depar la "costumbre", difcilmente reversible, de unos presupuestos expansivos y
cierta "alegra" en el gasto. Dentro de ello destacamos, es el eje central de nuestro trabajo, por

32
En el supuesto de que fuera un tipo nico proporcional, aplicado sin ms contemplaciones a la cuota; como fue el
caso del 3 % de recargo "propuesto" por la Comunidad de Madrid. Sin embargo, el que aplicara el Gobierno Vasco
(para paliar las inundaciones de 1983) con carcter extraordinario, -va Ley 23/1983, de 27 octubre, del Pas Vasco-,
contemplaba un tipo variable y progresivo que iba desde el 1,7 % al 6,4 % (sobre cuota ntegra del IRPF que rebasara
los 4.700.160 Ptas).
33
Sobre el que gir prcticamente toda la polmica sobre los recargos, a raz de la iniciativa de la Comunidad de
Madrid de aplicar el 3 % sobre el IRPF. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 150/1990, de 4 octubre (ser
tratada en muchos de sus aspectos a lo largo de este trabajo), clarificara esa cuestin; sin embargo, las
consecuencias prcticas que se derivaron de la misma no tienen una lgica jurdica, sino que los hechos posteriores a
la misma se explican, ms bien, desde el anlisis de las motivaciones polticas.
34
Sealaba A. Castells Oliveres que "cuanto mayor es la dependencia financiera de los gobiernos subcentrales,
mayor es su tendencia a actuar irresponsablemente, a no asumir la responsabilidad de decidir y a trasladar en otros
gobiernos todos los problemas. Es un crculo vicioso. Ms dependencia crea ms incentivos a la irresponsabilidad,
proporciona ms argumentos para incrementar los mecanismos de control y de tutela. Ambas conductas se potencian
mutuamente. Es preciso, prosegua Castells, romper el crculo vicioso de la dependencia y de la irresponsabilidad "; en
"El Sistema de Financiacin de las Comunidades Autnomas: situacin actual y lneas de revisin", en Revista de
Presupuesto y Gasto Pblico nm. 5/1991, I.E.F., Madrid, 1991, pg. 13. En este sentido debemos poner de relieve
que el endeudamiento (no slo estatal, sino tambin autonmico) creci de forma muy notable en los ltimos aos,
dando lugar al problema ms importante del sistema financiero (vase BIESCAS FERRER, J . A.; "El endeudamiento
de las Comunidades Autnomas " en Revista de Presupuesto y Gasto Pblico nm. 5/1991, I.E.F., Madrid, 1991,
pgs. 159-172. y BIESCAS FERRER, J . A. y LPEZ LABORDA, J ., "Corresponsabilidad fiscal y equilibrios
financieros", en Hacienda Pblica Espaola, Monografco -Corresponsabilidad Fiscal- 1/1992, I.E.F., Madrid, 1992,
pgs. 35-51.), y provocando un incumplimiento de las condiciones de convergencia de Maastricht (el 60 % del PIB de
deuda admisible, con el consiguiente "tirn de orejas" que las autoridades de la U.E. dirigen hacia Espaa) y una
postura de mayor control (Plan adicional de vigilancia del dficit autonmico mediante controles mes a mes) y
amenaza sancionadora del Estado hacia las Comunidades que se excedan.
35
Ver LAGO MONTERO, J . M.; "Notas sobre el endeudamiento como fuente de financiacin de las Comunidades
Autnomas", en Revista de Hacienda Autonmica y Local nm. 64, Ed. de Derecho Financiero, Madrid, enero-abril
1992, pgs. 81 a 101.
14
su relevancia y trascendencia (en relacin a la poltica de gastos de las distintas Comunidades
Autnomas), aquellos orientados a satisfacer objetivos de solidaridad, en competencias de
materias de accin social, incentivos y subvenciones, etc.
I.3. El Modelo espaol de descentralizacin y su sistema de financiacin.
A) Las primeras etapas.
Como ya hemos apuntado, el constituyente opt por una solucin mixta al elaborar el
modelo de Organizacin territorial del Estado espaol; y el Sistema de financiacin de las
Comunidades Autnomas de all surgido ha resultado ser tambin abierto, en cuanto queda
comprendido entre un modelo federal y el que rega en Espaa con anterioridad a la
Constitucin, lgicamente, con ligeras excepciones, unitario y centralizado.
La descentralizacin poltico-administrativa conlleva la descentralizacin financiera (lo
cual no implica un sistema u otro de financiacin), en la que caben distintos grados de
autonoma. La Constitucin de 1978 otorga poder financiero autnomo a las Comunidades;
ahora bien, habr que analizar cal es el alcance de ese poder y en qu mecanismos se sustenta.
La primera y clara manifestacin del mismo la encontramos en cmo obtienen sus recursos las
Comunidades Autnomas y en qu medida estos provienen de fuentes autnomas; es decir, que
procedan de tributos (impuestos y tasas) sobre los cules no slo reciban su rendimiento
(recaudacin) sino que intervengan, tambin, en su regulacin, gestin, inspeccin, etc. La otra
vertiente, ms evidente y ms amplia, en la que las Comunidades Autnomas ejercen su poder
financiero, la constituye la funcin del gasto (dentro de una "poltica" determinada y en el
mbito de sus competencias). Como tendremos ocasin de analizar, ese poder financiero y
tributario de las Comunidades Autnomas tiene sus lmites ya que ... "La autonoma total y
absoluta de territorios autnomos en materia de ingresos y gastos pblicos es incompatible
con la existencia misma de toda organizacin unitaria y comn, es incompatible con la
existencia misma del Estado. Por otra parte, la atribucin total y absoluta de todos los poderes
financieros al Estado es incompatible con la existencia misma de los territorios autnomos"
36
.
La configuracin territorial diseada por la Constitucin tuvo su inmediata repercusin
sobre la regulacin futura de las diversas ramas de nuestro Ordenamiento J urdico. El
desarrollo legislativo posterior, siguiendo las directrices constitucionales, en lo que afecta al
mbito financiero y tributario, representara una profunda modificacin en todas las Haciendas
del Estado, si bien con un ritmo no uniforme ni constante, sometido a las diversas
circunstancias socioeconmicas que afrontaba nuestro pas, entre las que tendran un destacado
papel los avatares de los intereses polticos
37
en juego.
La financiacin autonmica es un tema que desde sus orgenes (hoy todava ms) se ha
resuelto de una forma compleja, no porque no se encontrara una solucin mejor (por muy buena
que sta fuera siempre sera criticable y mejorable), sino por la propia naturaleza de la materia.
Es decir, no se concibe hoy una solucin rpida, sencilla y pacfica al tema de la financiacin
autonmica, salvo que pequemos de gran ingenuidad o ignorancia. Esto es as ya que concurren

36
FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Curso de Derecho Financiero Espaol", Marcial Pons Editor, Madrid, 1995, pg. 86.
37
La materia de financiacin de las Comunidades Autnomas presenta no slo la dificultad tcnico-jurdica y
econmica, sino tambin, seamos realistas, la faceta poltica, que suscita (a veces) nuevos elementos de discordia.
As se explican las prolongadas y, no pocas, acaloradas discusiones y negociaciones que conllevan el tratar cualquiera
de sus aspectos, fundamentalmente cuando se trata de poner a funcionar alguno de los mecanismos de financiacin
del sistema (Hace falta poner ejemplos?).
15
demasiados elementos sobre el tema, algunas "complicaciones" arrastran cierto lastre histrico
(v. gr., la razn por la que existen Comunidades Autnomas con rgimen especial de
financiacin) y otras surgen de forma circunstancial o coyuntural, sirviendo, en ocasiones, de
solucin momentnea para provocar ulteriores problemas, quizs de mayor calado (v. gr., la
regulacin que hizo la Ley 7/1984, de 31 de abril, sobre el Fondo de Compensacin
Interterritorial).
Partimos de la siguiente idea para centrar nuestra exposicin: con independencia de la
distribucin de competencias y gastos que dota de autonoma nuestro modelo de Organizacin
territorial a las Comunidades Autnomas, tal autonoma puede reducirse (a la hora de la
verdad) o incluso destruirse por el diseo del sistema de financiacin de las mismas y por los
"excesos" de la actividad financiera del Estado
38
.
Aunque existieron rganos preautonmicos que hicieron el "rodaje" al vehculo
autonmico antes del "pistoletazo de salida", y que, como tal, el Estado autonmico nace con la
Constitucin de 1978, la primera cifra significativa en cuanto al montante de las transferencias
realizadas por el Estado a las Comunidades Autnomas es de 1983 (184,8 mil millones de
Ptas)
39
, slo dos aos despus esta cifra se multiplicara por 5 (acercndose al billn de Ptas).
El mayor porcentaje de traspaso de competencias y los medios para financiarlos se produce, por
tanto, a partir de 1984, aos en los que paulatinamente se incrementaban los poderes
econmicos de las Comunidades Autnomas (alcanzando una capacidad de gasto muy
considerable). En 1986, los presupuestos de las Comunidades Autnomas se elevaron por
encima de los 2 billones de Ptas (por entonces un 6,3 % del P.I.B.). En 1992, el total de la
financiacin provisional de los servicios traspasados por el Estado a las Comunidades
Autnomas rebasaba los 2,43 billones de Ptas. En el ao 1991, el total de financiacin de las
Comunidades Autnomas rebas los 5,74 billones de Ptas, en 1992 super los 6,25 billones de
Ptas, en 1993 los 7,07 billones, y en 1998 rondar los 9 billones de Ptas
40
. En trminos

38
En este sentido se pronuncia el F. J . 4 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/1986, de 17 abril, cuando
afirma que ... "el ejercicio de la actividad financiera del Estado -ordenacin y gestin de los ingresos y gastos
pblicos-, naturalmente, habr de desarrollarse dentro del orden competencial articulado en la Constitucin. Lo que
supone, en definitiva, la necesidad de compatibilizar el ejercicio coordinado de las competencias financieras y las
competencias materiales de los entes pblicos que integran la organizacin territorial del Estado de modo que no se
produzca el vaciamiento del mbito competencial -material y financiero- correspondiente a las esferas respectivas de
soberana y de autonoma de los entes territoriales", lo cual viene dado por la existencia de que ... "en un Estado
compuesto la accin estatal, en general, debe desplegarse teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema de
autonomas territoriales" (a tenor del F. J . 4 de la Sentencia 146/86, de 25 noviembre). De aqu se desprenden dos
riesgos, el que ... "la utilizacin del poder financiero del Estado pueda desconocer, desplazar o limitar las
competencias materiales autonmicas; y que la extremada prevencin de potenciales injerencias competenciales
acabe por socavar las competencias estatales en materia financiera, el manejo y la disponibilidad por el Estado de sus
propios recursos y, en definitiva, la discrecionalidad poltica del legislador estatal en la configuracin y empleo de los
instrumentos esenciales de la actividad financiera pblica (F. J . 2 de la S. 13/1992, de 6 febrero/ caso Presupuestos
Generales para los aos 1988 y 89).
39
Quede claro que aunque las cifras de financiacin, como tales, de los aos 1977 a 1983, no sean notables por su
cuanta, en esos aos se hizo la labor de construccin de las autonomas (aprobacin de todos los Estatutos de
Autonoma, de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas, de importantes Sentencias del
Tribunal Constitucional que fueron "reconduciendo" la materia, etc).
40
En lo que a mecanismos orientados a satisfacer el principio de solidaridad se refiere, la cuanta del FCI estaba
congelada en 128.844 millones de Ptas desde el Acuerdo del C.P.F.F. de 20 de enero de 1992, que fij su cuanta
mnima en esa cantidad, incrementada para el ao 1997 en 5.000 millones. Aqulla cifra ha venido representando,
redondeando, en torno al 2 % del total de financiacin de las Comunidades Autnomas, ya podemos hacernos una
primera idea de la magnitud del alcance redistributivo aplicado. Sin embargo, otros mecanismos solidarios han
"socorrido" el sistema; las subvenciones de la U.E. (de las que gran parte son los Fondos Estructurales) recibidas por
16
relativos la progresin es similar, de manera que deja a las claras que el esfuerzo de
descentralizacin llevado a cabo (en pocos aos) ha sido enorme. Sin embargo, en lo que afecta
a determinados instrumentos de financiacin la diligencia no ha sido la misma, bien porque en
unos casos ni siquiera se han puesto en funcionamiento (caso de las Asignaciones de
Nivelacin -aludidas en los artculos 157.1.c) y 158.1 de la Constitucin, y 15 de la LOFCA- ;
no entraremos ahora en el debate de si son o no necesarias dichas asignaciones, y si lo fueran,
cmo deberan articularse), o porque, advertidos ciertos problemas en su aplicacin, no se
adoptaron soluciones ms rpidas (v. gr., el FCI a partir del ao 1987).
Desde un punto de vista financiero puede dividirse el proceso de descentralizacin en dos
etapas claves:
- De 1977 a 1986, desde la formacin de los primeros rganos preautonmicos hasta la
consolidacin de las Administraciones autonmicas. Es el perodo conocido como perodo
transitorio
41
que culmina con el Acuerdo del C.P.F.F. de 7 noviembre de 1986. Lo ms
significativo a resear de ella es que se pretendi alcanzar el equilibrio financiero (entre gastos
necesarios para atender a los servicios que se iban traspasando y los recursos financieros que
los cubriera) para lograr con ello que se garantizara la continuidad de la prestacin de los
servicios traspasados y que no se produjera un crecimiento desmesurado del gasto pblico total.
Con la frmula que se adopt para dicho fin no se involucr la capacidad fiscal de las
Comunidades Autnomas; en efecto, se calculaba el coste efectivo
42
de los servicios
traspasados y se ceda a las Comunidades Autnomas el rendimiento de las tasas afectas al
servicio y la recaudacin de algunos tributos cedidos, de manera que se completaran las
necesidades financieras
43
de las Comunidades con una participacin en los ingresos del
Estado. Por tanto la falta de diligencia en la gestin tributaria de las Comunidades quedaba
cubierta por el Estado (frmula que garantizaba la suficiencia, ignorando el principio de
autonoma que slo se satisfaca desde la vertiente del gasto, con total dependencia financiera
en los ingresos).
- De 1987 a 1992, etapa en la que el total de la financiacin de las Comunidades
Autnomas rebas los 5, 6 (en 1993 los 7) billones de Ptas, representando ya ms del 10 %
del P.I.B. nacional. Este perodo fue llamado definitivo
44
, en l se desvincul la participacin
en los impuestos estatales del coste efectivo de los servicios traspasados, de manera que se

las Comunidades Autnomas, alcanzaron en 1991 y 1992, respectivamente, los 141.829 y 172.850 millones de Ptas,
superando desde entonces las cantidades aportadas por el FCI.
41
Al inicio de su andadura rigi la Disposicin Transitoria Primera 1. de la LOFCA. Vase BIESCAS FERRER, J . A. y
LPEZ LABORDA, J ., "La superacin del sistema transitorio de financiacin autonmica", en Hacienda Pblica
Espaola, nm. 107, I.E.F., Madrid, 1987, pgs. 13-25.
42
Vase el artculo 19 de la Ley 12/1983, del Proceso Autonmico, que en sus 4 apartados establece la composicin
del coste efectivo de los servicios y algunas reglas para la determinacin de la valoracin de los servicios transferidos
que, siguiendo la "metodologa comn", se aprueben mediante Acuerdos en el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera.
43
Hay dos campos fundamentales a considerar en cualquier estudio de financiacin de entes territoriales
(Comunidades Autnomas, Lnder, Cantones, Regiones, Estados, etc) unidos bajo un mismo sistema de federalismo
fiscal, son los de necesidad y capacidad financiera. Los indicadores de esos conceptos tienen gran relevancia; su
regulacin denota si se defiende una idea de igualacin ms o menos avanzada, donde se infiere el grado de
solidaridad que se pretende garantizar en el sistema. Ejemplos singulares de ello los encontramos en el artculo 107
de la Ley Fundamental de Bonn, en el artculo 119 de la Constitucin italiana (que sern tratados posteriormente), o en
el artculo 42 ter. de la Constitucin federal Suiza (propugna la igualdad fiscal intercantonal y para ello se otorgarn
subvenciones atendiendo a la capacidad financiera).
44
Ver MEDEL CMARA, B.; "La financiacin autonmica: anlisis comparativo de los modelos transitorio y definitivo",
en Papeles de Economa Espaola, nm. 30-31, F.F.I.E.S., Madrid, 1987, pgs. 385-405.
17
introducan variables objetivas en su reparto. Es el importante Acuerdo del C.P.F.F. de 20 de
enero de 1992 el que cierra esta etapa.

B) Avance del federalismo fiscal en las Comunidades espaolas.
La Espaa de las autonomas queda configurada por la Constitucin, Estatutos de
Autonoma y un racimo de leyes que logran distribuir una serie de competencias entre los
poderes centrales y los autonmicos. El resultado final, desde el prisma de los poderes
financieros y tributarios asignados a cada nivel de gobierno, entra dentro de lo que comnmente
se conoce como federalismo fiscal
45
.
J . Garca Aoveros
46
califica nuestro modelo constitucional como federalismo fiscal
cooperativo (en cuanto a su contenido y funcin), aunque no se ajusta estrictamente a un
Estado Federal, sino a un Estado autonmico multiforme y jurdicamente complejo.
Un buen sistema de financiacin autonmico debe responder a los criterios mnimos
planteados por la teora del federalismo fiscal. D. Biehl sealaba como expresin de tales
criterios los siguientes: una mejora en la asignacin, delimitacin y combinacin ptimas de
competencias, subsidiariedad, ptima representacin de los contribuyentes y beneficiarios, y
reparto equitativo de las cargas
47
.
Por otra parte, Musgrave y Mitchell Polinsky establecen las pautas mnimas o bsicas que
deben seguir cualquier modelo de federalismo fiscal. Estos principios atienden
mayoritariamente a criterios de teora econmica, ms que a los meramente fiscales; son los
siguientes: 1) Principio de Diversidad, 2) Principio de Equivalencia, 3) Principio de
redistribucin centralizada, 4) Principio de neutralidad en la localizacin, 5) Principio de
estabilizacin centralizada, 6) Correccin de efectos externos, 7) Provisin mnima de los
servicios pblicos esenciales, y 8) Igualacin (equiparacin) de la posicin fiscal
48
.

45
La actividad pblica del Estado se desarrolla en mltiples niveles, los cuales asumen competencias financieras y
tributarias, surgiendo, adems de la Hacienda central o estatal, las Haciendas regionales (Autonmicas en Espaa) y
locales. Pues bien, tal como sealan A. Garca Villarejo y J . Salinas Snchez, todas las cuestiones relacionadas con
los diversos aspectos de la Hacienda Pblica intragubernamental (relaciones de todo tipo, de reparto de poder
financiero y tributario entre la Hacienda central y las otras, relaciones entre las Haciendas regionales, y entre las
Haciendas Autonmicas con las Haciendas Locales, mecanismos de compensacin, de coordinacin, etc) constituyen
un campo de la Hacieda Pblica que modernamente recibe el nombre genrico de federalismo fiscal. La Teora del
Federalismo Fiscal no es, por tanto, otra cosa que el estudio de la descentralizacin fiscal, entendida sta en trminos
abstractos, bien sea en el contexto de una forma de Estado federal, regionalizado o de las autonomas e incluso de un
Estado unitario con mnimos grados de descentralizacin. Queda, pues, bien claro que la terminologa hacendstica en
este caso no conlleva la ms mnima referencia poltica a una posible constitucin federal del Estado. En "Manual de
Hacienda Pblica", Ed. Tecnos, Madrid, 1990, pgs. 613 y stes. Uno de los ms clebres autores en materia de
Federalismo fiscal es Wallace E. Oates; ver su obra "Federalismo fiscal", I.E.A.L., Madrid, 1977.
46
GARCA AOVEROS, J .; "Gnesis y desarrollo del Modelo de financiacin de las Comunidades Autnomas", en
"Estado Federal - Estado Regional, financiacin de las Comunidades Autnomas", Salamanca, 1986, pg. 191.
47
Una explicacin de estos principios y de otros alternativos la encontramos en GIMNEZ MONTERO, A.; "Modelos
bsicos de financiacin autnomica", Palau 14 n 13, Valencia, 1991, pgs. 3 a 87, en concreto en sus pg. 12 y stes.
Del mismo autor encontramos un anlisis muy interesante del proceso de descentralizacin sufrido en Espaa en "El
Proceso de Descentralizacin Fiscal en Espaa: Una Sntesis", op. cit., pgs. 69 a 87.
48
Los principios rectores del federalismo fiscal son:
1. Principio de diversidad: El sistema federal debera permitir una variedad y serie de diferencias en los acuerdos
fiscales correspondientes a los distintos Estados y municipios. Las comunidades pueden diferenciarse en sus
preferencias sobre servicios pblicos y no deberan verse forzadas a un modelo uniforme.
18
El sistema de financiacin de nuestras Comunidades Autnomas se puede situar entre los
dos sistemas clsicos y contrapuestos de Separacin y de Unin
49
.
1. Sistema de Separacin: Caracterizado, segn seala Ferreriro Lapatza, porque en l los
diferentes impuestos se reparten entre el Estado central y los territorios autonmicos. Por
ejemplo, el primero establece y recauda el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre el valor
aadido, los segundos establecen y recaudan los impuestos de sociedades y sobre transmisiones
patrimoniales. Los territorios autnomos y el Estado tienen, cada uno por separado, sus propios
tributos. Cada uno de ellos es total y absolutamente independiente en su gestin presupuestaria
50
.
2. Sistema de Unin: Su particularidad radica en que el Estado central es el nico rgano
competente para el establecimiento de impuestos en todo el territorio nacional, competencia
que se extiende, obviamente, a su recaudacin. La suma de dinero que obtenga, constituida en

2. Principio de equivalencia: Ha de reconocerse y aceptarse el hecho de que el mbito espacial de los diversos
servicios pblicos es diferente. Los beneficios de algunos son de carcter nacional, tales como la defensa; hay otros
cuyos beneficios son regionales, tales como el control hidrulico y las carreteras, y los hay con beneficios locales,
tales como la polica municipal o la iluminacin urbana. De manera semejante, la incidencia de ciertos impuestos
puede ser limitada a un rea determinada con mayor facilidad que la de otros. Para que las medidas fiscales sean
verdaderamente eficaces cada tipo de servicio debera ser votado y financiado por los residentes del rea a la que
beneficia.
3. Principio de redistribucin centralizada: La funcin redistributiva de la poltica fiscal (esto es, la imposicin
progresiva y las transferencias) debiera estar centralizada a nivel federal. De otra forma, la redistribucin se vuelve
completamente inefectiva y las decisiones sobre localizacin quedan distorsionadas.
4. Principio de neutralidad en la localizacin: Las diferencias fiscales regionales tienden a interferir con la localizacin
de la actividad econmica. Un cierto grado de interferencia es el coste inevitable del federalismo, pero ste debiera ser
minimizado.
5. Principio de estabilizacin centralizada: La utilizacin del instrumento fiscal a efectos de poltica macroeconmica
(estabilizacin y crecimiento) ha de hacerse a nivel nacional. Las tesoreras de los Estados, al igual que los Bancos
regionales de la Reserva Federal, no pueden realizar una poltica de estabilizacin por s mismas.
Estos principios son ms fciles de establecer que de aplicar. En el mundo real las instituciones fiscales constituyen el
resultado de fuerzas histricas y son imperfectas en muchos aspectos. Los diversos servicios pblicos no se
encuentran clasificados por su incidencia espacial; las jurisdicciones existentes no se corresponden con frecuencia
con las reas beneficiadas, se producen efectos externos y es difcil crear jusrisdicciones ms adecuadas; el coste de
los impuestos empleados para financiar los beneficios locales pueden hacerse repercutir sobre los no residentes; las
haciendas estatal y local no operan en un marco en el que se hayan efectuado ajustes distributivos adecuados a nivel
federal, y as sucesivamente.
Por stas y otras razones el diseo del federalismo fiscal debiera permitir la aplicacin de tres criterios
complementarios:
6. Correccin de efectos externos: La smosis de beneficios entre jurisdicciones conduce a decisiones ineficaces
sobre los gastos. Esto de lugar a la exigencia de una correccin por parte de los niveles ms altos de gobierno.
7. Provisin mnima de los servicios pblicos esenciales: La Administracin Central debera asegurar que cada
ciudadano, no importa en qu Estado o localidad resida, est provisto de un nivel mnimo de ciertos servicios pblicos
esenciales, tales como defensa, sanidad, bienestar y escolaridad.
8. Igualacin (equiparacin) de la posicin fiscal: En tanto que la redistribucin es una cuestin fundamentalmente
interpersonal, la existencia de agudas diferencias regionales en el equilibrio entre capacidad fiscal y necesidades es
algo que no puede descuidarse o pasarse por alto enteramente. Es preciso un cierto grado de equiparacin fiscal entre
los gobiernos, de modo que se puedan asegurar unos niveles mnimos de servicios a travs de unos esfuerzos
fiscales ms o menos comparables. No todos los puntos anteriores son dotados de la misma importancia para
Musgrave y Mitchell Polinsky; sin embargo, llegan a la conclusin de que son las condiciones necesarias para un sano
desarrollo del federalismo fiscal en los Estados Unidos; en MUSGRAVE, Richard A. y MITCHELL POLINSKY, A., "La
participacin de los diversos niveles de gobierno en los Ingresos Pblicos: Un punto de vista crtico", H.P.E. n. 35,
Madrid, 1975, pgs. 424 a 445.
49
Respuesta a los sistemas puros de financiacin de las Comunidades Autnomas. Una concisa y certera
descripcin de las caractersticas principales de cada uno de ellos se encuentra en BRICALL, J .M.; CASTELLS, A. y
SICART, F.; "Estado autonmico y finanzas pblicas", Diputacin de Barcelona, Barcelona, 1984, pgs 25 a 29.
50
FERREIRO LAPATZA, J .J . y FERNNDEZ RODRGUEZ, F.; "La financiacin de las autonomas", en "La Espaa
de las autonomas", I.E.A.L., Madrid, 1985, pg. 448. En similares trminos encontramos esta misma exposicin en
FERREIRO LAPATZA, J .J .; "Curso de Derecho Financiero Espaol", op. cit., pg. 87.
19
fondo comn, ser repartida entre uno y otros territorios autnomos y el Estado. Los
presupuestos de los territorios autnomos deben seguir las directrices ms o menos rigurosas
del poder central.
Entre un sistema y otro caben muchas combinaciones, en funcin de como est repartido el
poder financiero en el conjunto del Estado (Poderes centrales y regionales).
El poder financiero se divide en mltiples funciones que son ejercidas por los distintos
rganos de los entes centrales y regionales. Obviamente, ese poder financiero no es nico,
requiere interconexin entre sus mltiples elementos (legislativos, de gestin, de recaudacin,
de presupuesto, control, etc). Ocurrir entonces que determinados tributos puedan estar
totalmente centralizados (la Administracin Central realiza todas las actividades que le
afectan), otros podrn estar totalmente descentralizados (las Comunidades Autnomas son
competentes para regular, modificar, aplicar y recaudar esos tributos); y por ltimo, habr
tributos sobre los cuales los poderes centrales se reservan determinadas potestades
(fundamentalmente la facultad de legislarlos) y las Comunidades Autnomas ejercen sobre
ellos las otras funciones (su gestin, liquidacin, recaudacin, etc). Si a esta posible variedad
unimos las innumerables posibilidades de capacidad de gasto de las Comunidades Autnomas
(en funcin de los recursos econmicos con los que cuenta y de las transferencias
competenciales que van recibiendo y del ejercicio de su autogobierno en la faceta de cumplir
una determinada poltica de gastos) comprenderemos que el abanico casustico se extiende
todava ms. Dentro del cual se encuentra el modelo espaol que, como ya hemos dicho,
presenta todas las caractersticas para ser calificado de mixto.
Tanto el sistema de unin como el de separacin presentan sus ventajas e inconvenientes.
Con la particularidad de que las bondades de un sistema son las desventajas que acarrea el otro,
y viceversa.
El sistema de separacin favorece, en opinin de Alonso Gonzlez, la desigualdad en el
trato fiscal de los contribuyentes, la llamada "explotacin fiscal" de unos territorios por otros ya
que pueden tener unos los rendimientos de unos impuestos que recaen sobre rentas y
patrimonios surgidos en territorios distintos al de imposicin (si no se arbitran mtodos
correctores que, con mayor o menor precisin, palien esas desviaciones); por otra parte,
provoca cierta rigidez en la asignacin de recursos, debido a que el reparto de tributos se
mantiene al margen de las necesidades que tengan el Estado y los territorios autnomos. El
sistema de separacin incrementa la burocracia y la produccin normativa, la cual se vera
reducida por el sistema de unin. En definitiva, tal como seala Ferreiro Lapatza
51
, dificulta el
uso del instrumento fiscal en la poltica econmica, al multiplicar los centros de decisin. El
sistema de unin brinda al Estado herramientas tributarias ms poderosas a la hora de
instrumentar su poltica fiscal, pudiendo acometer, por tanto, una poltica econmica ms eficaz
(al menos en teora); adems es ms fcil, barato y rentable en su aplicacin, evitando mejor la
evasin y la sobreimposicin. Sin embargo, se alcanza mayor cercana y prontitud en la relacin
con el contribuyente (en caso de que los administrados tomen conciencia de la responsabilidad
fiscal que les une con su Comunidad Autnoma) con el sistema de separacin, posibilitando un
mayor y mejor control de los contribuyentes; con este sistema se consigue, tambin, una mayor
implicacin de los poderes autonmicos en la gestin fiscal (co-responsabilizacin), en la
medida en que sus exigencias de gasto condicionan o una elevacin de sus propios tributos o

51
FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Curso de Derecho Financiero Espaol", op. cit., pg. 87.
20
un mayor endeudamiento, y a medio plazo, una mejor adaptacin del gasto a las verdaderas
necesidades de los territorios autnomos (facilitando con ello su control).
Debemos destacar que no existe, necesariamente, una correspondencia entre sistema de
unin y Estado centralista, por una parte, y sistema de separacin y Estado Federal o
autonmico, por otra (la casustica es variada al respecto).
Para Alonso Gonzlez
52
el Estado espaol vena a seguir el sistema de unin en los
ingresos (con ciertas dosis de separacin), pero con gran libertad en materia de gasto para los
territorios autnomos.
F. Gayubo Prez
53
seala que el modelo espaol de financiacin autonmica ha podido
conservar las ventajas de un sistema unitario, con sus economas de gestin y la posibilidad de
un mejor control del fraude fiscal; permitiendo tambin, en principio, una mayor equidad
tributaria, evitando la concurrencia impositiva, facilitando la instrumentacin de la poltica
econmica y facilitando la aplicacin de medidas de nivelacin horizontal. Sin embargo, objeta
el mismo autor, este sistema presenta gravsimos defectos: ha generado una total dependencia
financiera
54
de las Comunidades Autnomas respecto de la Hacienda Central y prcticamente
no ha conseguido ninguna corresponsabilidad fiscal.
Siguiendo la sistemtica expuesta por D. Biehl, nuestro sistema de financiacin
autonmica se ajustara a un sistema de distribucin de ingresos peculiar (si bien no muy
original), mixto, tal que:
- Por una parte se adapta al Sistema de Participacin de Ingresos
55
(Verbundsystem) en
cuanto el derecho a los ingresos tributarios es compartido
56
. La Participacin en los Ingresos

52
ALONSO GONZLEZ, L.M.; "J urisprudencia Constitucional Tributaria", IEF, Marcial Pons, Madrid, 1993, pg. 141.
53
GAYUBO PREZ, F.; "Corresponsabilidad fiscal y solidaridad", en Revista Valenciana de Hacienda Pblica Palau
14, nm. 15, Valencia, 1991, pg. 209. Del mismo autor vase "La financiacin de las Comunidades Autnomas y la
solidaridad", en obra colectiva "La financiacin de las Comunidades Autnomas. Anlisis y orientacin desde el
federalismo fiscal", dir. ROMANO VELASCO, J .; J unta de Castilla y Len, Valladolid, 1995, pgs. 163 a 173.
54
"La falta de autonoma financiera, y la ruptura de cualquier vinculacin territorial entre los impuestos que pagan los
ciudadanos y los ingresos del gobierno autonmico, tienen efectos potencialmente desestabilizadores para la propia
funcionalidad del sistema autonmico. Los tienen, obviamente, porque crean un sistema de dependencia y la
dependencia es, por definicin, la negacin del autogobierno y de la autonoma. Pero tambin porque se eliminan los
mecanismos financieros de autocontrol, que todo sistema necesita para funcionar establemente"; este era uno de los
pronunciamientos que, en 1991, realizaba A. Castells Oliveres en relacin a este tema, el cual estaba alcanzando cada
vez mayor inters y protagonismo en la doctrina segn nos acercbamos al final del perodo 1987-1991 (regido por el
Mtodo del Acuerdo del CPFF 1/1986, de 7 noviembre), en "El Sistema de Financiacin de las Comunidades
Autnomas: situacin actual y lneas de revisin", op. cit., pg. 12.
55
Desde la ptica y experiencia estadounidense vase BREAK, G. F.; "Participacin en ingresos: sus implicaciones
para los sistemas fiscales intergubernamentales presentes y futuros; argumentos a favor"; y KEYSERLING, L. H.;
"Participacin en ingresos: sus complicaciones para los sistemas fiscales intergubernamentales presentes y futuros;
argumentos en contra", ambos en OATES, W. E., BRADFORD, D. F., BREAK, G. F. y otros; "Financiacin de las
Autonomas" obra colectiva, introduccin y seleccin de A. Gimnez, Ed. Blume, Madrid, 1979; en sus pgs. 227 a
242, y 243 a 262, respectivamente; y las pgs. 30 a 37 de la introduccin citada.
56
Sistema que caracteriza, por ejemplo, a la Repblica Federal Alemana, donde el Bund -Federacin- y los Lnder
(tambin los Municipios en una pequea cuota), se distribuyen el rendimiento de los grandes impuestos (IVA,
Impuesto sobre Sociedades e Impuesto General sobre la Renta). En rigor (como tal no sera el caso alemn), este
sistema conlleva la existencia de un nico sistema tributario, sobre el que se reparten las competencias de su gestin
y recaudacin, y, sobre todo, su rendimiento. Pero esa distribucin no puede ser establecida por el Estado -Bund- ni
por las Regiones -Lnder-, puesto que, en puridad, el sistema de imposicin compartida requiere que sea otra
instancia (la Constitucin -la Ley Fundamental de Bonn en el caso alemn-) la que lo haga. Obviamente, en este
21
del Estado ha representado una parte sustancial de la financiacin de las Comunidades
Autnomas de Rgimen Comn. La administracin de los impuestos es en algunos casos
centralizada (en su mayor parte), pero se da la posibilidad de que otros niveles de gobierno
tengan su propia participacin (caso de los impuestos cedidos, donde se transfieren
determinadas competencias a las Comunidades Autnomas en su regulacin y gestin). El caso
espaol no se ajusta exactamente a este modelo en cuanto la legislacin fiscal no est
totalmente centralizada; con respecto a algunos tributos se da no slo la participacin de las
Comunidades Autnomas (a travs de sus rganos Administrativos) en la gestin tributaria,
sino que tambin cuentan con su propia legislacin (a travs de sus Asambleas y Parlamentos,
en su parcela impositiva, en tasas y precios pblicos). Es decir, tambin tiene su mbito de
actuacin el sistema de imposicin conjunta
57
.
- El modelo de financiacin autonmico espaol tambin se adapta el Sistema de
Separacin "ligado" (Gebundenes Trennsystem) donde se distribuye a cada nivel de gobierno
sus propias fuentes impositivas con una descentralizacin parcial de la legislacin fiscal (por
ejemplo, los rganos legislativos autonmicos tienen derecho a legislar -creando, modificando
y suprimiendo- sus propios impuestos, si bien sobre un restringido mbito de actuacin al estar
tan limitada la "materia" sobre la que establecer sus propios impuestos); el derecho a los
ingresos y la administracin de algunos tributos se separan coherentemente.
Slo necesitamos entrar mnimamente en el estudio de las cifras de las cantidades que las
distintas Comunidades Autnomas han ingresado por sus distintas fuentes para apreciar que
aquellas delatan ostensiblemente la pertenencia del modelo espaol a un sistema de imposicin
fundamentalmente estatal
58
-con ligeros ribetes de otros sistemas-, donde la autonoma en los
ingresos de las Comunidades ha sido fuertemente limitada.
Los Acuerdos del C.P.F.F. de 7 de octubre de 1993 pretendieron elevar las cotas de
autonoma del modelo de financiacin con el "pretexto" de dotarle de mayor corresponsabilidad
fiscal, meta que es abordada de lleno en los Acuerdos aprobados el 23 de septiembre de 1996 y
que han supuesto una verdadera "revolucin" para el conjunto de la financiacin autonmica
59
.

sentido la Constitucin espaola no se adapta a este sistema, puesto que las menciones a la participacin de las
Comunidades Autnomas en los ingresos del Estado seran una "caricatura" del mismo.
57
En puridad supondra que Estado y Comunidades Autnomas se financian, fundamentalmente, de sus propios
impuestos. Coexisten en cada territorio autnomo dos sistemas tributarios, uno, el estatal, comn con el resto de
Comunidades. Existen diferencias entre los sistemas de imposicin compartida (antes comentado) y conjunta. Esta
sistematizacin es desarrollada por E. SIMN ACOSTA (en "La financiacin de las Regiones en funcin de los bienes
y servicios de provisin regional", en D.A. nm. 181, Madrid, enero-marzo 1979, pgs. 232 y stes); plantea esos
sistemas como "intermedios" respecto a otros "extremos": de imposicin estatal y regional. Mientras que en un sistema
de imposicin conjunta se distribuyen los impuestos y las competencias tributarias, rompiendo la unidad del sistema,
suscitando serios problemas de coordinacin (doble imposicin, territorializacin, etc), en el sistema de imposicin
compartida se reparten los ingresos, de manera que pervive un nico sistema tributario, aunque desde premisas de
colaboracin se repartan algunas funciones de gestin, recaudacin, etc. Obviamente, desde la perspectiva de dotar
de mayor autonoma tributaria a las Comunidades, parece ms propicio el sistema de imposicin conjunta; seguido, en
mayor o menor medida, por todos los Estados federales.
58
El cual, comprobaremos, rige plenamente en Italia. Vase SIMN ACOSTA, E.; "La financiacin de las Regiones
en funcin de los bienes y servicios de provisin regional", op. cit., pgs. 233 y 257 y stes.
59
Acuerdo del CPFF 1/1996, de 23 de septiembre, para el desarrollo del sistema de financiacin autonmica del
quinquenio 1997-2001, publicado por Resolucin de 26 de marzo de 1997 de la Direccin General de Coordinacin
con las Haciendas Territoriales (BOE de 22 de abril de 1997, rectificaciones en el BOE de 12 de junio).
22
- No obstante, tambin presenta el modelo partidas que se ajustan tanto al Sistema de
Transferencias para Finalidades Especficas (aunque el gobierno central no controla toda la
legislacin fiscal ni es el nico que tiene derecho a los ingresos tributarios propio de un sistema
totalmente centralizado), como al Sistema de Transferencias Generales (sin que por ello exista
una centralizacin completa de la legislacin tributaria, como sera el caso de aquel Estado que
se adaptara "en puridad" a este Sistema)
60
.
I.4. Incidencia de la integracin en la Unin Europea sobre el Estado Autonmico. La
solidaridad regional europea.
El avance a ritmos agigantados de la internacionalizacin de los problemas econmicos
(podra extenderse a otros mbitos) y los medios de comunicacin y de transportes tan rpidos
con los que se cuenta hoy en da, han producido tambin cierta universalizacin y
homogenizacin (en los pases ms desarrollados) en las actitudes, costumbres y preferencias
de muchos millones de consumidores-contribuyentes; sin embargo, frente y simultneamente a
esto, debemos resaltar los numerosos brotes de nacionalismos que surgen en todo el globo, no
siempre de forma pacfica. El reto es conseguir conjugar el mutuo respeto entre la recuperacin
de las tradiciones, de las manifestaciones culturales ms entraables de cada pueblo, etc, con su
proyeccin activa y solidaria, primero dentro del Estado en el que est integrado y luego en las
organizaciones supranacionales a las que pertenece.
Una racional y equilibrada solucin a esos dos impulsos, que no debieran estar enfrentados,
es la que pone en prctica la U.E. (con sus defectos, por supuesto, ya que siempre ser
mejorable el modelo).
La Constitucin espaola de 1978 presenta una compensada estructura en la que los
"pilares" de la unidad, internacionalizacin y descentralizacin sostienen vigorosamente el
edificio del Estado espaol. La indisoluble unidad de la nacin (artculo 2) dota,
inequvocamente, a los poderes centrales (artculo 149) de las funciones que le son naturales
(poltica exterior, planificacin general de la economa, bases de sistema fiscal, seguridad
social, justicia, etc), pero permitiendo la cesin de cotas de soberana a unidades
supranacionales (artculo 93)
61
.
Salvando las dificultades que desde la entrada de Espaa a la U.E., en 1986, se han
presentado, y las que van surgiendo (sobre todo por las exigencias del Tratado de Maastricht),
podemos vislumbrar la construccin de una Europa unida, de manera que se consigan las
ventajas de un mercado nico con suficientes dosis de solidaridad entre los Estados y regiones
que la compongan.
Queremos remarcar ahora el grado de solidaridad que la U.E. tiene presente, lo cual para
Espaa (situada en el conjunto de los "pases de cola" de la Unin, junto con Grecia, Irlanda, y
Portugal) representa un importante estmulo para su plena integracin dentro de ella. No
obstante, voces ms crticas sobre esta cuestin plantean, con argumentos y datos muy a tener
en cuenta, si bien anteriores a los acuerdos adoptados en materia de empleo, que las
perspectivas que muestra la U.E. para Espaa no son precisamente esperanzadoras.

60
BIEHL, Dieter, "El sistema Alemn de Federalismo Fiscal", en "ESTADO FEDERAL/ESTADO REGIONAL,
financiacin de las Comunidades Autnomas", Salamanca, 1986, pg. 108.
61
En virtud del mismo se aprob la Ley Orgnica 10/1985, de 2 agosto, de autorizacin para la adhesin de Espaa
a las Comunidades Europeas, as como la Ley Orgnica 4/1986, de 26 noviembre, por la que se autoriza la ratificacin
por Espaa del Acta Unica Europea firmado en Luxemburgo 17 febrero de 1986.
23
Ante los 3 frentes planteados: internacional
62
estatal y autonmico, se impone la necesidad
de que se coordinen dinmicamente, evitndose evoluciones dispares y situaciones conflictivas,
no cmo una solucin buscada para un momento determinado, sino cmo un ajuste sucesivo y
mudable que permita la armnica integracin de las tres realidades polticas que participan en
el juego: Comunidades Autnomas, Estado espaol y Unin Europea.
La U.E. es una autntica "Comunidad de Derecho", de produccin jurdica que, dentro del
marco de sus competencias y mediante sus instrumentos jurdicos (Reglamento, Directiva y
Decisiones) crea su propio Derecho. Uno de los temas ms complejos y arduos de resolver
dentro de este panorama es el referente a las relaciones entre las Comunidades Autnomas y la
U.E.
63
. En el Tratado de Maastricht (en su Prembulo) se incopora el principio de
subsidiariedad
64
de forma expresa al afirmar que "... resueltos a continuar el proceso de
creacin de una Unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa en la cual las
decisiones se tomen de la forma ms prxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el
principio de subsidiariedad." Si los asuntos pueden ser abordados por aquellas entidades
polticas o administrativas ms cercanas al ciudadano, no deben serlo por aquellas superiores o
ms lejanas a ste. Desde el Tratado de Maastricht, de 7 de febrero de 1992, la actitud de
materializar el principio de subsidiariedad en actuaciones concretas ha sido firme
65
, lo que
ocurre es que los acontecimientos que siguieron a la aprobacin del Tratado han deparado un
devenir "accidentado" en su puesta en prctica. Por otra parte, el artculo 3.B del T.C.C.E.
(artculo aadido por el artculo G.B.5 del T.U.E., de Maastricht) plantea que "La Comunidad
actuar dentro de los lmites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los
objetivos que ste le asigna. En los mbitos que no sean de su competencia exclusiva, la
Comunidad intervendr conforme al principio de subsidiariedad, slo en la medida en que los
objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los
Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensin o a los
efectos de la accin contemplada, a nivel comunitario. Ninguna accin de la Comunidad
exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos del Presente Tratado." El alcance de este
principio no debe quedar limitado a la relacin Unin Europea-Estados miembros; de manera
que una interpretacin amplia, considerando los pronunciamientos del Prembulo del T.U.E.,

62
Fundamentalmente centrado en la pertenencia de Espaa a la U.E., por su primordial relevancia en casi todos los
mbitos de la economa, sin desdear la importancia que, puntualmente, pueda adquirir cada uno de la multitud de
tratados internacionales en materia econmica que tiene vlidamente celebrados y ratificados el Estado espaol.
63
Como sealara Soriano Garca al destacar que fue Remiro Brotons quien tempranamente se ocup de este tema;
en "La actividad exterior del Estado y las Comunidades Autnomas", Madrid., 1984, pg. 355 y siguientes; en
SORIANO GARCA, J .E.;"Comunidades Autnomas y Comunidad Europea", op. cit., pg. 20.
64
Desde la ptica de satisfacer con buenos servicios las necesidades y demandas de los ciudadanos, y de garantizar
el efectivo cumplimiento de la solidaridad interterritorial, el principio de subsidiariedad en lo que a las relaciones entre
Comunidades Autnomas y Estado espaol se refiere, ahora extendemos el campo de actuacin del mismo a las
relaciones ya no bilaterales, sino "triangulares" (CC. AA. - Estado espaol - U.E.) que provocan la pertenencia de
Espaa a la Unin Europea. Vase SNCHEZ RUIZ, A. I.; "Comunidades Autnomas, Unin Europea y
subsidiariedad: algunas reflexiones"; en Noticias de la Unin Europea nm. 138, julio de 1996, A. XII, pgs. 25 a 36;
donde concluye sealando que frente a la dialctica europeizacin-regionalizacin la subsidiariedad se nos presenta
como un principio de consecuencias imprevisibles, a las que nuestras Comunidades Autnomas no van a resultar
ajenas.
65
El principio de subsidiariedad fue tambin tomado en consideracin por el Consejo Europeo de Edimburgo de
diciembre de 1992, que en la Parte A de las Conclusiones de la Presidencia (puntos 5 y 6) promova la aplicacin del
mismo, definiendo el plan de trabajo para instrumentalizarlo y concretar su articulacin en la celebracin de un
posterior Consejo.
24
antes expuesto, y del artculo A de la Disposiciones Comunes del Ttulo I (
66
), nos permite
englobar en l otros entes polticos y administrativos intraestatales que dotan de mayor
protagonismo a las regiones (Comunidades Autnomas). Ello viene a reivindicar una mayor
presencia a la llamada va ascendente (aplicacin y/o elaboracin del derecho comunitario
desde las competencias de las regiones hacia los rganos decisorios de la U.E), frente a la
imperante va descendente (desde el Consejo o la Comisin, va Reglamento, Directiva o
Decisin, hacia los Estados miembros), que produce la suspicacia o temor a las regiones de que
el Estado al solventar asuntos europeos la pueda utilizar como pretexto para recuperar
competencias normativas y de gestin que, segn el ordenamiento interno, no le corresponde.
Es innegable la dificultad que implica el articular el principio de subsidiariedad de forma
satisfactoria para "todos", motivado porque las distintas regiones y las distintas autoridades que
rigen sus destinos tienen intereses polticos de distinto signo que defender. El enfrentamiento
ms notable es el que parte de una idea de subsidiariedad o cercana que, permitiendo la cesin
de competencias gestionadas por los rganos ms prximos a los ciudadanos, no "olvide" la
solidaridad. Es decir, si se aplica aqul, transfiriendo mayor cuanta de fondos europeos a las
regiones, inevitablemente la Comisin y el Consejo perderan competencias y maniobrabilidad
presupuestaria; y si se produce esa descentralizacin de manera no "compensada" la capacidad
de actuacin de polticas solidarias de los distintos Fondos Europeos se vera seriamente
reducida.
Las Comunidades Autnomas se han sentido marginadas de las grandes decisiones y
actuaciones de la U.E.; sus voces no se oan y pedan participar ms en el proyecto de
construccin europea, puesto que en mucho se vean afectadas y en poco eran consideradas. Por
ello se propusieron distintos rganos en los que las Comunidades Autnomas estuvieran
representadas ante la U.E. para que, desde ellos, defendieran ms eficazmente sus intereses.
Para centrar el tema en el aspecto que deseamos destacar, traemos a colacin las siguientes
palabras de Leguina Villa
67
: "La posicin de las regiones y el papel que han de desempear en
la elaboracin y ejecucin de las resoluciones comunitarias es una de esas cuestiones
importantes que aguardan una solucin satisfactoria. En Espaa el problema se agudiza por el
comprensible recelo de algunas Comunidades Autnomas a que el protagonismo del Derecho
comunitario, que comporta una inevitable erosin de competencias en aras de la poltica
unitaria, acabe por degenerar en un neocentralismo tan daino para sus propios intereses
como haya podido serlo, si no ms, el modelo clsico de centralizacin estatal, lo que puede
desencadenar actitudes de insolidaridad contrarias al normal funcionamiento del sistema
constitucional espaol y al proceso mismo de unidad europea". El profesor Soriano comparte
estas preocupaciones y consideraba (quizs con alguna exageracin) que la recproca
incomprensin sobre este punto entre el Estado y las Comunidades Autnomas es total al
calificar como "catica" la actual (en 1990) relacin triangular CEE-Estado-CC.AA.
Desde el punto de vista de las Comunidades Autnomas, la C.E.E. representaba dos
peligros, no slo una prdida de autonoma (beneficiando al Estado central) sino, tambin, la

66
Cuyo ltimo prrafo afirma que "... La Unin tiene su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con
las polticas y formas de cooperacin establecidas por el presente Tratado. Tendr por misin organizar de modo
coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos.
67
LEGUINA VILLA, J .; Prlogo en la obra de SORIANO, J os Eugenio, "Comunidades Autnomas y Comunidad
Europea", Ed. Tecnos, Madrid, 1990, pgs. 13 a 15.
25
reduccin de los niveles de solidaridad entre Comunidades y con ello el aumento de sus
desequilibrios socio-econmicos.
Es innegable que en aquellos primeros aos en los que el Estado autonmico se estaba
perfilando, el hecho de la entrada de Espaa en la C.E.E. traa muchas inquietudes y temores
68
.
Si bien desde un principio se oyeron voces crticas o cautelosas ante las consecuencias que la
entrada en la C.E.E. poda deparar a la economa espaola en general, y a las regiones en
particular, la mayora fue favorable y optimista ante las expectativas que se abran.
Esta problemtica fue planteada por, entre otros, Soriano, Leguina Villa y, recientemente,
Fraga Iribarne, en torno a la necesidad de formar y dotar rganos de representacin y decisin
de las Comunidades Autnomas que actuen de forma vlida y eficaz no slo en sus relaciones
internas dentro del Estado espaol sino tambin en su proyeccin a las relaciones exteriores con
la U.E. Hemos, en realidad, planteado dos necesidades, una interna (que satisfaga mejor las
actuales relaciones Comunidades Autnomas y Estado -central-) y otra externa (Comunidades
Autnomas frente la U.E.). Ante esta segunda carencia el Tratado de Maastricht viene a
proponer la solucin del Comit de las Regiones
69
, primera institucin comunitaria que
pretende acoger de modo directo los intereses de las regiones. Este rgano asume funciones
modestas, pero supone un avance cualitativo en el papel de las regiones. El Comit est
encargado de emitir dictmenes consultivos en aquellas materias que resulten de especial
incidencia en el plano regional. Aunque no colme muchas aspiraciones, las esperanzas estn
puestas en que sirva, entre otras cosas, para velar por los intereses de los territorios ms
desfavorecidos, segn las exigencias derivadas del Principio de Solidaridad, cuya realizacin
prctica actualmente est modulada por el hecho regional, no en vano es la regin el marco de
referencia de las denominadas Fondos Estructurales de la U. E. Los cules, dicho sea de paso,
adems de su vinculacin con el FCI, deben estar perfectamente articulados

con el resto de
mecanismos solidarios del Estado, los Planes y Programas de Desarrollo Regional y,
eventualmente, con las Asignaciones de Nivelacin del artculo 15 de la LOFCA.
La reforma que se avecina sobre el Senado, querindole dotar de completa y autntica
territorializacin puede dar otras soluciones al respecto (a la primera necesidad antes planteada)
de manera que de la Alta Cmara partan las iniciativas y los rganos que sirvan como foro
satisfactorio ante el tema del "dficit regional" interno y externo
70
.

68
Ver LORENTE HURTADO, F.; "Incidencia del ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas en las
Competencias de las Comunidades Autnomas", en "Organizacin Territorial del Estado (Comunidades Autnomas)",
obra colectiva -4 Volmenes-, Vol. 2, I.E.F., Madrid, 1984, pgs. 1.692-1.720; y OLIVARES MARTNEZ, J .; "La
incidencia de la integracin sobre las competencias de las Comunidades Autnomas", en D. A. nm. 201, S.G.T. de P
de Gob., Madrid, julio-septiembre 1984, pgs. 257-323.
69
Sus competencias, creacin, composicin, funciones, etc. estn reguladas en los artculos 198 A, B y C del Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea, los cuales componen un captulo aadido por el artculo G.E.67 del T.U.E.
(Tratado de Maastricht). A Espaa le corresponderan 21 puestos, de manera que "se pretenda" que fueran ocupados,
17 por representantes de todas y cada una de nuestras Comunidades Autnomas, evitando con ello cualquier
mediatizacin indeseable de los poderes centrales y los 4 restantes por representantes de la Federacin Espaola de
Municipios (dando con ello paso a cierto protagonismo de la Europa de las Ciudades); no olvidemos que el artculo
198.A del T.C.E. hace mencin a que el Comit de las Regiones estar compuesto por representantes de los entes
regionales y locales. En virtud del Protocolo nm. 16 del Tratado de Maastricht, el Comit de las Regiones dispondr
de una estructura comn al Comit Econmico y Social de la U.E. Vase SNCHEZ AMOR, I.; "La participacin
regional en las instituciones europeas. La creacin del Comit de las Regiones", en "Informe Pi i Sunyer sobre
Comunidades Autonmicas 1992", Fundaci Carles Pi i Sunyer D`Estudis Autonmics i Locals, Barcelona, 1992.
70
Ver FRAGA IRIBARNE, M.; "El impulso Autonmico", op. cit., pg. 46 y siguientes. Respecto a la necesidad de
incorporacin de las Autonomas en el proceso de unidad europea, ver pg. 162 y siguientes.
26
Abandonando el mundo de los rganos y volviendo al tema de los principios, debemos
destacar que la entrada de Espaa en la U.E. revela la singular importancia de dos principios: el
de solidaridad y el de participacin
71
. El primero tiene capital importancia, puesto que la
integracin europea puede, si no se toman las medidas adecuadas, provocar un incremento de
las diferencias inter-regionales. Frente al peligro de los afanes excesivamente autonomistas,
irresponsables e insolidarios, deberan arbitrarse mecanismos que permitan alcanzar una mayor
cohesin entre las regiones (de nuestras Comunidades Autnomas), para dotar, a la larga, un
sistema que brinde igualdad de oportunidades a todas. Por tanto el principio de solidaridad
pasa, desde nuestra nueva ptica, de ser un criterio constitucional interno a ser una de las
mayores preocupaciones en la construccin europea.
Pero no existe medio ms eficaz de hacer ms solidario el proyecto europeo que dotando a
sus participantes (entre los cuales el hecho regional est sobradamente destacado) de efectiva
participacin; luego, el principio de participacin cobra toda su relevancia.
Insistimos sobre la idea de que la integracin de Espaa en Europa no debe ser utilizada
por los poderes centrales para, con el pretexto o excusa de las exigencias armonizadoras de la
U.E., hurtar cotas de autonoma a las Comunidades Autnomas
72
, sino que, debiendo imperar
la mxima lealtad constitucional se exploten todas las posibilidades de desarrollo de
construccin del Estado autonmico, imbricado en el proyecto europeo, de forma
corresponsable y solidaria, agotando para ello todos los medios jurdicos a nuestro alcance. Ello
pasa por crear rganos de participacin de las Comunidades Autnomas giles y eficaces (el
futuro Senado?) en los que, adems de estar representados los intereses particulares de las
Comunidades, se geste el inters general.
El ingreso en la C.E.E. exigi el desarme de la proteccin exterior (aranceles y cupos) y
puso de manifiesto la debilidad de la economa espaola en ciertos sectores de estructuras
productivas desfasadas (poco competitivas). El precio de abandonar ese proteccionismo fue
asumir las consecuencias de afrontar el nuevo contexto internacional, es decir la
reestructuracin (desmantelamiento) de muchas industrias y empresas (pblicas y privadas).
Los ms pesimistas aseguran que este proceso no ha cesado sino que se acrecienta tras los
Acuerdos de Maastricht
73
, de donde no slo no cabe esperar que no se superen las deficiencias
anteriores, sino que se suman nuevas dificultades. Ello, desde la ptica de comprobar la
evolucin que los pases ms pobres (o menos desarrollados) de Europa (entre los que se
encuentra Espaa) van presentando a lo largo de estos aos (-llevado al terreno regional, para
aquellas Comunidades Autnomas menos favorecidas-), les hace augurar escasos avances
desde el punto de vista de la solidaridad. Efectivamente, hay una corriente de opinin que teme
que se crear un espacio econmico con las condiciones favorables para que los pases -

71
Ver PREZ CALVO, A.; "Estado Autonmico y Comunidad Europea", Ed. Tecnos, Madrid, 1993, fundamentalmente
en sus pgs. 109 y stes, en las que analiza la participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la
voluntad comunitaria del Estado espaol.
72
En este sentido afirma FRAGA IRIBARNE, M. " ... El Estado no debe aprovechar la ambigedad y flexibilidad de
ciertas ciertas frmulas ("inters general", "bases") o la oportunidad de ciertos procesos trascendentales ("construccion
europea") para arrogarse un poder que no le corresponde. Tampoco debe adoptar por s y ante s decisiones de
trascendencia econmica, financiera o territorial que de manera decisiva afecten al desarrollo equilibrado de las
diferentes Comunidades Autnomas", en "El impulso Autonmico", op. cit., pg. 57.
73
Vase "El Tratado de Maastricht. Gnesis, estado actual y perspectivas" y "Cinco preguntas clave en torno al
Tratado de Maastricht", ambos trabajos de Ramn Boixareu Areny, en ", en Papeles de Economa Espaola, nm. 52-
53, F.F.I.E.S., Madrid, 1992, pgs. 2-17 y 18-31, respectivamente.
27
regiones ms potentes acaben minando econmicamente a los - las ms dbiles; dado que se ha
arbitrado un sistema que permite un papel decisivo de la competencia como reguladora de la
economa, carente de medios para suministrar a los pases - regiones ms pobres los elementos
que le hagan superar su falta de competitividad.
Respetando la coherencia de las argumentaciones antes expuestas debemos avanzar que el
esfuerzo que la U.E. realiza en pos de la solidaridad regional es notable. No slo por la cuanta
de los fondos que destina a cubrir y atender objetivos de solidaridad, sino por el rigor, variedad
e idoneidad de los mecanismos financieros que para alcanzar esas metas pone en juego. Los
Fondos Estructurales
74
(FEDER, FEOGA y FSE)
75
y los Fondos de Cohesin realizan una
compleja y eficiente labor redistributiva en la Europa de las regiones.
El grado de presencia del principio de solidaridad (no slo de proyeccin interna, tambin
allende sus fronteras)
76
en la U.E. sirve de efecto compensador y redistributivo frente a
aquellos efectos indeseados al alcanzar sus objetivos y fines primordiales (enunciados en el
artculo 2 del "nuevo" Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea -TCCE), es decir, la
integracin econmica en un mercado nico y el pleno establecimiento de las "libertades"
(definidas en los artculos 8.A, 9 y siguientes, y 48 y siguientes, del TCCE).
El mismo artculo 2 del TCEE hace referencia en su ltimo prrafo a que las metas de la
U.E. estarn mediatizadas por la realizacin de la cohesin econmica y social y la solidaridad
entre los Estados miembros; aparte de resear previamente que otras de sus orientaciones
vienen motivadas por alcanzar un alto nivel de empleo y proteccin social, la elevacin del
nivel y la calidad de vida, etc. Esta es la formulacin, digamos genrica, programtica y de
intenciones. Habra que analizar, seguidamente, con qu instrumentos y con qu medios se
pretende hacer realidad esos sanos propsitos.
La U.E. no se atiene slo a motivaciones econmicas, atiende tambin a importantes metas
de poltica social
77
. As lo demuestra, por ejemplo, la Declaracin nm. 23 del Tratado de
Maastricht relativa a la cooperacin con asociaciones de solidaridad, en la cual proclamaba que
para conseguir los objetivos del artculo 117 del TCCE (Poltica social, de educacin, de
formacin profesional y de juventud; previo a la regulacin del FONDO SOCIAL EUROPEO

74
Hubo una reforma de los mismos en 1988 que permiti una mayor colaboracin entre las Administraciones
regionales y el Estado; de manera que las Comunidades Autnomas participan en el proceso negociador que
instrumentan las ayudas de la U.E.
75
Ver BUSTURIA, Daniel y otros; "Diccionario terminolgico de las Comunidades Europeas", Asociacin para el
Congreso de la Direccin, Madrid, 1981, pgs. 433 y stes.
76
En lo que atae a la solidaridad extra-europea o trans-europea, el Ttulo XVII del Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea (dentro de su Tercera Parte: Polticas de la Comunidad), bajo el nombre de Cooperacin al
desarrollo, establece en sus artculos 130.U al 130.Y que la U.E. favorecer:
- el desarrollo econmico y social duradero de los pases en desarrollo y, particularmente, de los ms desfavorecidos;
- la insercin armoniosa y progresiva de los pases en desarrollo en la economa mundial;
- la lucha contra la pobreza en los pases en desarrollo;
bajo condicionantes de contribuir a la consolidacin de la democracia y el Estado de derecho, as como al respeto de
los derechos humanos y las libertades fundamentales en aquellos pases.
77
La vocacin de la U. E. orientada a la Poltica Social, a materializar los afanes de solidaridad, se plasma en multitud
de actuaciones que siguen variadas lneas de trabajo, centradas en cuestiones generales, como pueden ser los
incentivos a las iniciativas de creacin de empleo, o ms especficas, como la promocin de la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres, la integracin de los inmigrantes, la vida familiar, etc. Vase COMISIN
EUROPEA - Dir. Gral de Empleo, Relaciones Industriales y Asuntos Sociales; "La proteccin social en EUROPA",
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1994; del mismo organismo: "La
Poltica Social Europea: una paso adelante para la unin" - Libro Blanco, Oficina de Publicaciones Oficiales de las
Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1994.
28
-FSE-) se impone la colaboracin entre la U.E. y las asociaciones de solidaridad y las
fundaciones, como instituciones responsables de establecimientos de beneficencia y de
servicios sociales.
El Protocolo nm. 15 del Tratado de Maastricht (es el Protocolo nm. 30 de las
Conclusiones del Consejo Europeo de 12 diciembre de 1992, de Edimburgo), sobre la cohesin
econmico y social, acomete serios planteamientos de evaluacin del funcionamiento y de la
eficacia de los Fondos Estructurales, as como el volumen de sus recursos.
Los Fondos Estructurales (FEDER, FEOGA y FSE) son los grandes instrumentos de
solidaridad de la U.E. Estn regulados en varios apartados del TCCE, el FEDER en sus
artculos 130.B y siguientes, los FEOGA en -su creacin en el artculo 40.4-, el 125 y 130.B y
siguientes del TCCE, y por ltimo, el FSE en los artculos 123 a 125 y 130.B y siguientes del
mismo cuerpo legal; junto a los Reglamentos que los desarrollan.
En el Protocolo nm. 15, antes citado, se haca mencin a que el Fondo de Cohesin deba
ser creado antes del 31 diciembre de 1993, reiterando lo establecido en el artculo 130.D del
TCCE (encargando al Consejo de Europa su puesta en funcionamiento). Ir destinado a
proyectos en los mbitos del medio ambiente y de las redes transeuropeas en los Estados
miembros que tengan un P.N.B. per cpita inferior al 90 % de la media comunitaria (bajo las
condiciones de convergencia econmica impuestas por el artculo 104.C del TCCE). Para
Espaa, gran perceptora de los Fondos de Cohesin (recibir ms de la mitad de ellos)
representa una considerable fuente de ingresos.
Las actuaciones solidarias de la U.E. tienen una clara repercusin sobre el Estado
autonmico; para muchas Comunidades Autnomas de Espaa los Fondos que reciben de la
U.E. representan partidas muy importantes (siempre dentro de la financiacin condicionada),
tanto en trminos absolutos como relativos, del total de sus ingresos. Desde una ptica parcial
podemos considerar que las transferencias que las Comunidades Autnomas reciben de los
Fondos europeos son una financiacin que reciben indirectamente del Estado a travs de la
aportacin que ste realiza al presupuesto de la U.E.
78
; sin embargo, si decimos esto
estaramos apreciando slo un lado de la cuestin (e introduciendo un sesgo); es decir, lo
afirmado anteriormente sera rigurosamente as si coincidiera ao a ao lo que Espaa aporta a
la U.E. y lo que de ella recibe, pero como esto no es as
79
, dado que el saldo viene siendo,

78
As se pronuncian DE LA FUENTE SANTORCUATO, A. y RAMREZ SANTN, F.; en "Transferencias de los
Fondos Estructurales a las Comunidades Autnomas"; en Revista Presupuesto y Gasto Pblico, nm. 11, M E. y
Hda, I.E.F., Madrid, 1993, pg. 43. Aportan datos sobre las relaciones financieras entre Espaa y la U.E. hasta 1992,
cifras ms recientes las encontramos en CORDERO MESTANZA, G.; "Los Fondos Estructurales Europeos en el
perodo 1994-1999: distribucin por Estados miembros y repercusiones para Espaa", en Cuadernos de Actualidad,
nm. 5/1994 H.P.E., M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1994, pgs. 193-205; y en De La FUENTE SANTORCUATO, A.
y LPEZ CORRAL, A. M.; "Relaciones financieras entre Espaa y la Unin Europea", en Cuadernos de Actualidad,
nm. 9/1994 H.P.E., M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1994, pgs. 407-417.
79
El saldo financiero del Estado espaol con la U.E. es favorable a Espaa y va creciendo desde nuestra adhesin a
la misma en 1986; sin embargo, la Administracin Central, contemplada aisladamente, presenta una situacin cada
vez ms deficitaria. Esto es as porque las relaciones financieras de Espaa con la U.E. suponen un coste para el
Presupuesto del Estado y un excedente de financiacin para las diversas administraciones pblicas y empresas que
reciben sus subvenciones, debido a que las aportaciones al Presupuesto Comunitario se efectan exclusivamente con
cargo al Presupuesto del Estado, mientras que los beneficiarios de las polticas comunitarias son, tamben, otros
agentes econmicos (entre los que figuran de manera destacada las Comunidades Autnomas). Vase UTRILLA De
La HOZ, A.; "Evolucin de las relaciones financieras entre Espaa y la U.E.", es el Cap. 7 de la obra colectiva "La
economa espaola ante la Unin Monetaria Europea", Serie ACTUALIDAD, Ed. Sntesis, Madrid, 1997, en sus pgs.
123 a 142.
29
desde hace varios aos, favorable a lo recibido por Espaa, ocurre (no poda ser de otra manera)
que en realidad se est dando la solidaridad de los otros Estados europeos ms ricos hacia
Espaa (y hacia Grecia, Portugal e Irlanda que completan la Europa menos desarrollada -
integrada en la U.E.-) y por aadidura hacia sus regiones. De donde, mutatis mutandis, de las
regiones ms ricas de Europa (mayormente concentradas en los Estados ms ricos) parte la
solidaridad hacia las regiones ms pobres de Europa (que suelen pertenecer a los Estados ms
pobres).
En cuanto a los peligros que, antes anunciados, se derivan de los Acuerdos de Maastricht,
hemos de decir que del anlisis que hace Espasa Queralt
80
del alcance redistributivo de los
Presupuestos Comunitarios se concluye que, si bien en el mismo deben instrumentrarse los
medios eficaces para la correccin de los desequilibrios territoriales posibles que pueda
provocar este proceso
81
(se refiere a la integracin econmica y monetaria planteada en los
Planes de Convergencia de Maastricht), no se desprende del estudio economtrico del autor
citado la existencia de un claro efecto redistributivo. S los encuentra en determinadas
vertientes del Presupuesto, donde constata que persisten ciertas pautas redistributivas,
acentuadas a lo largo del tiempo analizado. Respecto a los gastos afirma que incluso se
comportan de un modo regresivo por su rgida estructura y su desequilibrio a favor de la
poltica agraria comn -PAC- (vital para la financiacin de algunas regiones, entre las que se
incluyen algunas Comunidades Autnomas de Espaa).

80
ESPASA QUERALT, M.; "Anlisis redistributivo del Presupuesto Comunitario", en Revista Presupuesto y Gasto
Pblico, nm. 11, M de E. y Hda., Madrid, 1993, pg. 59.
81
Tesis que sostienen, entre otros, Roberto Velasco (en CONVERGENCIA REGIONAL y UNIN MONETARIA-
"Cada cual para s y que gane el mejor", en El Pas, 3 de diciembre de 1997, pg. 62, al afirmar que la unin
econmica y monetaria podra redundar en un aumento de las disparidades regionales; igualmente convencido, de que
el Tratado de Maastricht no servir para la superacin de esas deficiencias, est P. Montes, quien teme que se crear
un espacio en el que los pases ms potentes acabarn minando econmicamente a los ms dbiles por el papel
decisivo de la competencia como regulacin de la economa y por la falta de medios de los pases atrasados para
superar su falta de competitividad, el proceso que abre la UEM no ser neutral sino que amparar una poltica
econmica y social perversa, que poco har en favor de la solidaridad, puesto que aumentarn las diferencias socio
econmicas entre los pases miembros de la U.E. (en MONTES, P.; "La integracin en Europa - Del Plan de
Estabilizacin a Maastricht", Editorial Trotta, Madrid, 1993, pg. 187 y siguientes). En esta "lnea", crtica al Tratado de
Maastricht, encontramos la opinin de varios polticos (desde sectores minoritarios), preocupados porque la
construccin europea se ocupe, de verdad, de potenciar a las regiones ms desfavorecidas, para las que la UEM
traer consecuencias negativas.
30


31
Captulo II. Los principios rectores de la financiacin de las Comunidades
Autnomas.
SUMARIO: II.1. El Principio de Autonoma. A) Introduccin. B) El Principio de Autonoma. Derecho o
criterio organizativo. B).1. La Autonoma como Derecho. B).2. La autonoma como principio de
organizacin. C) El contenido poltico de la autonoma. D) La autonoma como autogobierno. E) Los
caracteres de la autonoma. F) Los lmites de la autonoma. F).1. El Principio de Generalidad. F).2.
El Principio de Unidad F).3. Los lmites "circunstanciales" a la autonoma. F).3.a) Su propio inters.
F).3.b) La extensin de su territorio. F).4. La unidad econmica. F).5. La limitacin del Principio de
Igualdad. F).6. La unidad de control. G) La autonoma financiera. G).1. La autonoma financiera: un
tema candente ms all de la instrumentalidad. G).2. La autonoma financiera en la Constitucin,
LOFCA y Estatutos de Autonoma. G).3. La autonoma financiera: concepto y contenido. H) La
autonoma financiera implica suficiencia financiera. II.2. El Principio de Suficiencia financiera. II.3.
Los Principios de Cooperacin y Coordinacin. A) El Principio de Cooperacin. B) El Principio de
Coordinacin. Anlisis terico y estudio jurisprudencial. II.4. El Principio de Solidaridad. A) La
solidaridad: un concepto plural. B) La solidaridad como principio: la solidaridad interterritorial. C) El
Principio de Solidaridad en la Constitucin de 1978, la LOFCA y los Estatutos de Autonoma. D) El
artculo 40.1 de la Constitucin. E) El Principio de Solidaridad, la J usticia y la Igualdad. F) El
Principio de Solidaridad Financiera. G) El Principio de Solidaridad como motor de desarrollo regional
y nivelacin de servicios. H) El Principio de Solidaridad financiera a travs de las funciones
econmicas de las Administraciones Pblicas. I) Contenido econmico del Principio de Solidaridad.
J ) El Estado de Bienestar y sus funciones solidarias. K) El Estado redistribuidor. L) Los Regmenes
Forales bajo el tamiz del Principio de Solidaridad. L).1. Principio de Capacidad Contributiva versus
Principio del Beneficio. L).2. Visin particular de los regmenes de Concierto y Convenio.
II.1. El Principio de Autonoma.
A) Introduccin.
La organizacin del Estado espaol se plasma en un reparto de competencias, financiadas
por un sistema u otro, entre el Estado, las Comunidades Autnomas y los entes locales. Pero
este reparto o divisin no es una realidad inerte e inmutable, desvinculada de otras referencias
teleolgicas y axiolgicas. El Estado de las Autonomas es un cuerpo "vivo" y complejo,
fundado y alimentado, principalmente, por ese conjunto de Principios que consagra nuestra
Constitucin. La organizacin territorial en Espaa responde al Estado Autonmico, cuya planta
jurdica es realmente compleja. Los principios que lo estructuran se condicionan y relacionan de
forma que no puede concebirse el desarrollo del conjunto si se hace abstraccin de alguno de
ellos.
Desde su Prembulo, la Constitucin proclama, en cierta manera, el derecho a la autonoma,
al declarar que es su voluntad proteger las culturas, tradiciones, lenguas e instituciones de los
pueblos de Espaa.
La formulacin del Estado Autnomico que hace la Constitucin Espaola no es sencilla ni
se presenta de forma clara. Por ello una rigurosa doctrina y la clarificadora jurisprudencia del
Tribunal Constitucional se han hecho necesarias para acometer con xito su problemtica.

32
Con nimo de centrarnos en la plena propiedad de los trminos, empezamos definiendo la
autonoma, segn la tercera acepcin que de ella recoge el Diccionario de la Real Academia de
la Lengua Espaola, como la "potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios,
provincias, regiones u otras entidades de l, para regir intereses peculiares de su vida, mediante
normas y rganos de gobierno propios"; esta acepcin fue recogida en 1970 ya que con
anterioridad nuestra Real Academia slo inclua otras dos acepciones muy vinculadas a la
etimologa del trmino, bien como independencia, bien como gobierno de un Estado o de un
pueblo por sus propias leyes.
En la Grecia clsica se utilizaba con el significado moderno de soberana o poder
independiente. Que una polis griega fuera "autnoma" quera decir que era absoluta y
plenamente independiente y que se rega por sus propias leyes, esta capacidad era la vertiente
jurdica de la "autarqua", o independencia poltica de la comunidad. El significado de esta
palabra ha sido con frecuencia tergiversado. J enofonte llamaba autonomoi y los romanos
autonomi a los Estados que se gobernaban por sus propias leyes y no estaban sometidos a
ningn poder extranjero. Este significado de la palabra est conforme con el origen etimolgico
(Del griego autos, por s mismo, y nomos, ley) de la misma; segn l, autonoma equivale a
independencia y, en principio, slo debera aplicarse a los Estados verdaderamente
independientes.
En el transcurso de los tiempos se han dado otras acepciones a esta palabra: los romanos
llamaron autnomas a las ciudades que, aunque sometidas, tenan el privilegio de votar por s
mismas sus leyes o elegir sus magistrados. Algunos autores hablan de autonoma de los
municipios en la Edad Media (se regan por fueros, sin fijarse en que eran otorgados por el Rey
y no dictados por los mismos municipios), dndose entonces otro sentido a la palabra
autonoma. Finalmente, en la poca moderna se habla de autonoma regional y municipal; con
tales frases no puede significarse el que los organismos polticos a que se refieren tengan
completa libertad para gobernarse por s mismos, sino que desde cotas ms o menos amplias de
descentralizacin de los poderes, esos entes cuentan con ciertos mrgenes de "soberana" en los
que deciden sus tareas y objetivos, conservando entre todos ellos elementos comunes que
definen el Estado al que pertenecen.

33
Como ha sealado Gonzlez Encinar, tras el proceso de consolidacin del Estado moderno
se produjo un desplazamiento de la doctrina de la soberana (predicndose ya slo del Estado),
por el trmino autonoma (referido a los ordenamientos consentidos por el Estado)
1
.
Autonoma en su sentido ms amplio y genrico, es libertad, independencia o ausencia de
subordinacin
2
. Seala Simn Acosta que la excesiva inconcrecin de este concepto lo hace
invlido para proporcionar una explicacin de la naturaleza de los entes autnomos; no obstante,
existe un significado tcnico de la autonoma, ms estricto, que ha de unirse inseparablemente a
la funcin normativa: "la autonoma es la posibilidad que tiene un ente pblico, que se
incardina dentro de un Estado soberano, de emanar normas jurdicas que integren un
Ordenamiento particular reconocido por el Ordenamiento estatal soberano"
3
.
La dificultad de definir la autonoma no proviene de diferenciarla de su opuesto:
dependencia, sino en marcar sus lmites, concretar su contenido. Para este cometido vemos que
la Constitucin Espaola, en principio, no nos sirve de gran ayuda, ya que de una primera
lectura no se extrae el alcance de la autonoma. Un breve repaso histrico nos permite concluir
que no podra ser de otra forma ya que en 1978 (ao del nacimiento de nuestra Carta Magna)
no estaba nada definido el modelo de descentralizacin que Espaa iba a alcanzar, para unas
Comunidades Autnomas debera llegar a sus ltimas metas federalistas, y hasta
independentistas o separatistas y para otras, apenas deba ser una ligera "ampliacin" a la
Espaa de las regiones ya existentes; por tanto la crtica de indefinicin a la Constitucin
Espaola vemos que se vuelve elogio al contemplar que su carcter abierto, propio del clima de
consenso de aquellos aos, fue el que le permiti, precisamente, que fuera tan mayoritariamente
aceptada. Luego, la Constitucin Espaola de 1978 "parece" que no nos marca relevantes
lmites a la autonoma.
Aunque la Constitucin regula las Comunidades Autnomas, establece la autonoma de los
municipios y proclama la administracin autnoma de las provincias, no realiza, en ninguno de

1
Restringindose progresivamente la utilizacin del trmino "autonoma" a los ordenamientos no originarios.
Ordenamiento originario y ordinariamente soberano se convierten en expresiones sinnimas. Del Estado, que tiene
"autonoma normativa soberana", no se dir ya que es autnomo, sino que es soberano; para los ordenamientos
originarios la autonoma se entender implcita en la soberana. Es pues, para los ordenamientos no originarios para lo
que se reserva el calificativo de autnomos. En GONZLEZ ENCINAR, J .J .; "Autonoma", en obra colectiva
"Diccionario del sistema poltico espaol", dirigido por l mismo, Ed. Akal, Madrid, 1984, pg. 24.
2
CASARES, J ulio; "Diccionario ideolgico de la lengua espaola", Parte II, Ed. Gustavo Gili, Madrid, 1975, pg. 87.

34
sus preceptos, ni en las denominaciones de sus Ttulos y Captulos, una definicin expresa del
modelo territorial adoptado. Debemos aceptar, no obstante, que lo de menos es la denominacin
elegida, lo importante es que la autonoma de las Comunidades, nacionalidades y regiones
4
,
segn reza el artculo 2 de la Constitucin, (dando a entender con ello la "precariedad" del
proyecto que se estaba planteando) y de los entes locales, est garantizada en nuestra Ley
Fundamental.
En los ltimos decenios y de forma notable durante el proceso constituyente vivido en
Espaa, la idea de autonoma estaba impregnada de un remarcado prestigio poltico, unido al
sentir democrtico, debido a que en la lucha clandestina contra el rgimen anterior ambas ideas
aparecan unidas. Ahora bien, para que la vinculacin entre ambas ideas sea coherente debe
darse no slo la existencia de autogobiernos separados de los poderes centrales del Estado, sino
tambin que los titulares de aquellos hayan surgido de la voluntad popular expresada en las
urnas.
El Estado espaol, ente superior con poder, territorio y poblacin definidos, est
compuesto, a su vez, por territorios autnomos donde se establecen rganos de poder ejecutivos
y legislativos (no as los judiciales aunque polticamente fue origen de debate el aceptar el

3
SIMN ACOSTA, E.; "La proyectada autonoma financiera", en Estudios sobre el Proyecto de Constitucin, Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1978, pg. 612.
4
"La distincin constitucional entre nacionalidades y regiones pretendi favorecer, en opinin de J . Corcuera
Atienza, una integracin democrtica entre los diversos pueblos que componen la nacin espaola. Ello se ha
conseguido en parte, pero, por otra, ha definido el viejo problema en un terreno diferente. En la construccin de las
nacionalidades (utiliza este trmino subrayando el carcter de integracin nacional =nacionalitaria) emprendida desde
la puesta en marcha de la Autonoma han primado posiblemente con exceso elementos que han afirmado lo
nacionalitario mediante una exagerada negacin de lo definido (y construido) como ajeno (en este caso sera "lo
espaol" o determinada imagen que de "lo espaol" se proyecta), y ello ha repercutido en la estabilidad poltica e
institucional del conjunto. Es cierto que la propia convivencia democrtica en un Estado autonmico que ha funcionado
bsicamente bien ha servido para quitar trascendencia a determinado tipo de actitudes nacionalistas. Pese a todo, la
afirmacin nacionalitaria sigue suponiendo en determinados casos no tanto una expresin de la diferencia cuanto la
voluntad de seguir construyndola. Nos movemos ahora en el terreno de la poltica ms que en el del Derecho y, en
consecuencia, slo pueden ser polticas las valoraciones y propuestas a realizar en este punto"; en CORCUERA
ATIENZA, J .; "La distincin constitucional entre nacionalidades y regiones en el dcimoquinto aniversario de la
Constitucin", en D. A. nm. 232-233, octubre 1992 - marzo 1993, I.N.A.P., 1993, pg. 31. Por otra parte, R. Parada
Vzquez (en "Derecho Administrativo II", Marcial Pons, Madrid, 1997, pg. 152) afirma que "la Constitucin de 1978
ofrece una visin pesimista y negativa sobre casi dos siglos de organizacin liberal del Estado y pretende dar una
alternativa de divisin territorial y distribucin de poderes inspirada en la situacin del absolutismo ochocentista pre-
liberal. Slo as se comprende la referencia del artculo 2 a las "nacionalidades" y el establecimiento de tres vas y
grados distintos para el acceso a la autonoma: el de las nacionalidades de Catalua, Pas Vasco y Galicia (Disp.
Transitoria Segunda) y las otras dos que se derivan de los artculos 143, 148 y 151. Slo desde una inspiracin
ideolgica potenciadora del fuerismo carlista se comprende la inslita referencia -inslita en la tradicin constitucional
espaola- al "respeto y amparo de los derechos histricos de los territorios forales" (Disp. Adicional Primera) y
derogacin "definitiva" por la Constitucin de las leyes de 25 de octubre de 1839 y 21 de julio de 1876 (Disp.
Derogatoria), leyes dictadas al trmino de cruentas guerras civiles, que liquidaron los privilegios que el carlismo
demandaba en las provincias vascas y Navarra, imponiendo en esos territorios la obligacin de pagar impuestos y
hacer el servicio militar, en los trminos que corresponda hacerlo a los dems sbditos de la Monarqua".

35
carcter "cuasi" autnomo de los Tribunales Superiores de J usticia de las Comunidades
Autnomas / una "segunda" Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio
5
, del Poder J udicial aclar que
los Tribunales Superiores de J usticia eran rganos J udiciales existentes en
6
las Comunidades
Autnomas sin ser de las mismas), que en uso de su autonoma marcaran sus "propias" polticas
y destino, distintas en muchos aspectos, a las que siguen las otras Comunidades Autnomas,
aunque engarzadas en una retcula comn con Espaa. Diferencia y homogeneidad han de
convivir para aceptar que cualquier Comunidad Autnoma sea distinta a las dems en muchas
facetas, culturales, lingsticas, etc, y en lo que atae a la esencia de nuestro trabajo, en sus
indicadores socio econmicos; pero del Estado espaol, en lo que de comn a las dems
Comunidades Autnomas ha de tener. Hasta dnde llega "lo diferente" y se impone "lo comn"
es el lmite a la autonoma.
El Tribunal Constitucional, en su cuarta Sentencia (desde que fuera constituido), la 4/1981
(de 2 de febrero, caso Ley de Bases de Rgimen Local) dejaba sentado el carcter limitado de la
autonoma y de su vinculacin a la idea de unidad, "... la autonoma hace referencia a un poder
limitado. En efecto, autonoma no es soberana..., y dado que cada organizacin territorial
dotada de autonoma es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma puede
oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero
sentido, como expresa el artculo 2 de la Constitucin".
El principio de unidad fundamenta "lo comn", a la vez que explica, por defecto, "lo
diferente" (principio de autonoma). Para Torres del Moral
7
la diferencia sustancial entre aqul
y ste estriba en que mientras el principio de autonoma deriva de la Constitucin Espaola, sta
deriva del principio de unidad y no a la inversa.

5
Deroga, entre otras leyes, a la L.O. 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder J udicial.
6
El extenso artculo 152 de la Constitucin (que regula los rganos "de" las Comunidades Autnomas), en lo que al
tema de los Tribunales de J usticia de las Comunidades Autnomas se refiere, arroja luz con su tenor literal al afirmar
(en su punto 1) que ... "Un Tribunal de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin que corresponde al Tribunal Supremo,
culminar la organizacin judicial en (no dice del) el mbito territorial de la Comunidad Autnoma"; aunque el hecho
de que la redaccin de esta cuestin est inserta en dicho artculo, situado dentro del Ttulo VIII (Organizacin
Territorial del Estado) de nuestra Ley Fundamental, "en vez" de incluirlo en su Ttulo VI (Del Poder Judicial) pueda
inducir a confusin al lector que tenga un acercamiento somero al tema. El mismo artculo 152.1, aclara a que se
"reduce" la participacin de las Comunidades Autnomas en el poder judicial ... "En los Estatutos de las
Comunidades Autnomas podrn establecerse los supuestos y las formas de participacin de aquellas en la
organizacin de las demarcaciones judiciales. Todo ello de conformidad con lo previsto en la Ley Orgnica del
Poder Juducial y dentro de la unidad e independencia de ste."
7
TORRES del MORAL, A.; "Principios de Derecho Constitucional Espaol", Vol. 2, Atomo Ediciones, Madrid, 1988,
pg. 319.

36

B) El Principio de Autonoma. Derecho o criterio organizativo.
La doctrina constitucionalista se ha pronunciado de forma unnime a la hora de apreciar dos
vertientes de la autonoma: 1) La autonoma como derecho y 2) la autonoma como principio de
organizacin del Estado. El Tribunal Constitucional se ha expresado repetidamente en idntico
sentido.

B).1. La Autonoma como Derecho.
El artculo 2 de la Constitucin Espaola tras hacer mencin a la indisoluble unidad de la
Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, reconoce y garantiza el
DERECHO a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran.
Por su parte el artculo 143.1 se manifiesta en estos trminos:
"En el ejercicio del derecho a la autonoma reconocido en el artculo 2 de la Constitucin
Espaola, las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas
comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histrica podrn acceder
a su autogobierno y constituirse en Comunidad Autnoma con arreglo a lo previsto en este
Ttulo (VIII) y en los respectivos Estatutos".
Parece clara tras la lectura de estos dos preceptos la existencia del derecho a la autonoma.
Lo que est menos ntido es como interpretar este supuesto derecho. Convenimos, con Torres
del Moral
8
, en que hay una cierta imprecisin en la calificacin de la autonoma como derecho.
En rigor, jurdicamente no hay ms sujetos de derecho que las personas (individuales o
colectivas, en el caso de que la naturaleza del derecho lo admita); por tanto las nacionalidades
(al margen del enredo terminolgico entre Nacin y nacionalidades del artculo 2 de la
Constitucin Espaola) y regiones, como territorio o ente pblico, no son los sujetos que
ejercitan su derecho a la autonoma, slo analgicamente, insiste Torres del Moral, ya que es el
grupo humano, sus pobladores, los que, a travs de referndum y de sus representantes en los
rganos elegidos, la desarrollan.

8
TORRES del MORAL, A.; "Principios de Derecho Constitucional Espaol", Vol. 2, op. cit., pg. 320.

37
Las distintas nacionalidades y regiones, es decir, los ciudadanos de Catalua, Galicia,
Extremadura, etc, han ejercitado la opcin - derecho a la autonoma a travs de la aprobacin de
sus respectivos Estatutos de Autonoma.
Por otra parte, concluye Torres del Moral, a pesar de la terminologa empleada en los
artculo 2 y 143 de la Constitucin Espaola, la regulacin actual de la autonoma no se
corresponde con la de los derechos pblicos subjetivos.
Cabe aceptar la denominacin de Derecho a la autonoma en cuanto apreciamos el carcter
optativo -principio dispositivo-
9
que la Constitucin Espaola asignaba al principio de
autonoma. Ha existido en los aos de elaboracin de los Estatutos de las 17 Comunidades y 2
ciudades Autnomas (casos de Ceuta y Melilla), la facultad de hacer o no hacer, pero eso no es
suficiente para la existencia de un derecho. Si fuere as, en opinin de Torres del Moral,
convertiramos en derechos pblicos subjetivos todas las competencias, facultades y potestades
que la Constitucin Espaola confiere a los rganos de poder, como la iniciativa legislativa, la
disolucin de las Cortes, la potestad reglamentaria o la supervisin de la actividad
administrativa por parte del Defensor del Pueblo; todo lo cual resultara disparatado.
Por tanto, la autonoma es un principio organizativo y funcional, jurdicamente necesario
para municipios y provincias, y optativo para regiones y nacionalidades.

B).2. La autonoma como principio de organizacin.
Menos controvertido es aceptar que la Autonoma es un principio general de la
organizacin territorial y del fundamento del Estado. El artculo 137 de la Constitucin
Espaola es una clara manifestacin de ello. Se materializa en la constitucin de unos entes
pblicos de carcter territorial dotados de unos poderes y competencias (entre los cuales
merecern nuestra detenida atencin las financieras).
La autonoma es un principio general extensivo a todos los entes territoriales, no slo a
regiones y nacionalidades. Por ello el Tribunal Constitucional marca tres niveles de poder en la
organizacin territorial espaola. En este sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional

9
Vase MUOZ MACHADO, S.; "Derecho pblico de las Comunidades Autnomas I", Civitas, Madrid, 1982, pgs.
139 y stes.

38
32/1981 (de 28 de julio, caso Diputaciones Catalanas) argumenta que en la Constitucin figura
una divisin territorial del poder pblico entre entidades del distinto nivel, que son
fundamentalmente el Estado, titular de la soberana, las Comunidades Autnomas,
caracterizadas por la autonoma poltica, y las provincias
10
y municipios, dotados de autonoma
administrativa. Vemos que varias de las expresiones empleadas por el Tribunal Constitucional
no fueron "felices" ni esclarecedoras, por una parte no es el Estado, sino el pueblo espaol el
titular de la soberana, por otra parte no se entiende muy bien la contraposicin entre Estado y
poderes autonmicos ya que stos son tambin Estado, debe entenderse que donde el Tribunal
Constitucional dijo Estado quera hacer referencia a los poderes centrales (Gobierno,
Administracin Central, etc.)
11
, y por ltimo, porque no es admisible que el poder autnomo
municipal y provincial
12
sea "simplemente" administrativo
13
(pinsese, por ejemplo, en

10
Los artculos 137 y 141 de la Constitucin contienen una garanta expresa de autonoma provincial. De manera que
la provincia debe ser considerada como una entidad local dotada de autonoma para gestionar sus intereses (para lo
cual cuenta con sus propios rganos de gobierno), al margen de que coincida en ella tanto una divisin territorial en la
que cumple sus actividades el Estado, la circunscripcin en elecciones generales para miembros del Congreso y el
Senado, y de que es (fue) la titular de la iniciativa del proceso autonmico para constituir una Comunidad. Ahora bien,
en la Sentencia 32/1981, del Tribunal Constitucional, que estamos comentando, no se precisa cules son esos
intereses ni el elenco mnimo de las competencias provinciales. Sin embargo, la Constitucin es la que sugiere que
unos y otros deben conjugarse con los de otras entidades autnomas de nueva creacin.
11
Recordemos la distincin anfibolgica que hace el Tribunal Constitucional en el F.J . 5 de su Sentencia 32/1981,
bien considerando al Estado como el todo que concentra tanto a los poderes centrales como a los otros niveles de
gobierno, y sus respectivos entes, o slo las instituciones Generales o centrales. E. AJ A, E. ALBERT, J . TORNOS, J .
M. PERULLES y T. FONT subrayan (en "El Sistema jurdico de las Comunidades Autnomas", Ed. Tecnos, Madrid,
1985, pg. 80) la existencia de dos instancias o niveles territoriales, la central o Estado en uno de los sentidos que
utiliza la Constitucin (uso anfibolgico antes destacado) y la autonmica, o de las Comunidades Autnomas, que han
sido definidas por el Tribunal Constitucional como "corporaciones pblicas de base territorial y de naturaleza poltica"
(F.J . 3 de la STC 25/1981, de 14 de julio), que tambin son Estado (F.J . 1 de la STC 38/1982, de 22 de junio, y F.J .
1 de la STC 32/1983, de 28 de abril).
12
Varias Sentencias del Tribunal Constitucional dan a entender que la autonoma local no puede ni debe dejarse a las
variadas interpretaciones de las 17 Comunidades Autnomas. La autonoma local es un principio estructural del
Estado que no puede dejar su existencia ni regulacin jurdica al margen de los poderes centrales, que deben velar por
los intereses supralocales y supracomunitarios. Se impone la colaboracin entre los poderes centrales y autonmicos
en materia de rgimen local cuando sta haya asumido competencias en la misma (FF. J J . 4 y 5 de la S. 32/1981, ya
citada; FF. J J . 4 y 5 de la S. 84/1982, de 23 diciembre (caso Presupuestos Generales del Estado para el ao 1982);
y F. J . 19 de la S. 76/1983, de 5 agosto (caso LOAPA).
13
A tenor del pronunciamiento que hizo el Tribunal Constitucional en su Sentencia 27/1987, de 27 febrero, " ... el que
la autonoma provincial y municipal sean de configuracin legal", no significa que deba entenderse como meramente
administrativa. La Ley 7/1985, de Bases del Rgimen Local, de 2 abril, no adopta claramente ninguna concepcin
concreta, pero su definicin del Municipio como "cauce inmediato de participacin ciudadana en los asuntos pblicos"
da margen a entender la superacin de su concepto meramente administrativo. La autonoma local es la potestad de
una comunidad local (tal como el Alto Tribunal la definiera en la Sentencia 32/1981, de 28 julio, muy imprecisamente),
de participar, mediante rganos propios, en el gobierno y administracin de cuantos asuntos le ataen, y para lo cual
debe estar dotada de las correspondientes competencias (F. J . 5). La Constitucin no contiene esa relacin de
competencias de las entidades locales, limitndose a mencionar los trminos de gobierno y administracin; es al
legislador a quien le incumbe hacer dichas atribuciones concretas (en funcin de lo que entienda por inters propio de
las entidades locales).

39
Ayuntamientos de la magnitud de Madrid o Barcelona, si slo tienen problemas "de gestin" y
no importantes actuaciones polticas)
14
.
La Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 muestra palmariamente la dificultad y
complejidad que supone engarzar las competencias de las Provincias dentro de la nueva
organizacin territorial que depara la aparicin de un nuevo nivel de Administracin, las
Comunidades Autnomas; originndose variadas situaciones, unas de organizacin provincial
fuerte (Pas Vasco, sobre todo), otras de organizacin provincial dbil (Catalua, de peculiar
implantacin de las Comarcas), y varias donde su presencia se extingue (las uniprovinciales)
15
.
La Provincia tiene que atender a los Municipios que la integran para compensar sus debilidades,
asegurando la prestacin ntegra y adecuada en la totalidad de su territorio de los servicios de
competencia municipal; pero tambin ha de hacer de enlace entre stos y las Administraciones
superiores, participando en la coordinacin de la Administracin local con la de la Comunidad
Autnoma y el Estado. Con este panorama se dibuja un modelo indefinido, de inconcreta tcnica
de autonoma-participacin en el que, sobre unos mismos ciudadanos y territorios, actan
cuatro niveles de Administraciones (municipal, provincial, autonmico y estatal -y si le
sumamos el nivel supranacional, la U.E., seran cinco-); de manera que los criterios de cobertura
-prestacin de servicios mnimos en toda Espaa-, eficacia, nivelacin y subsidiariedad
(invocados desde la U.E., segn veremos), sean atendidos debidamente.
Los poderes de las Comunidades Autnomas se extienden ms all de su auto-organizacin
y se ejercen sobre la autonoma de otros entes "menores", los municipios comprendidos en su
mbito territorial. Al crearse las Comunidades Autnomas todo el rgimen local se vi afectado,
puesto que el poder pblico ha de distribuirse entre ms entes. Los artculos 148.1.2 y 149.1.18
de la Constitucin establecen dos posibilidades de participacin de las Comunidades en la

14
Afirmacin que encuadramos en el siguiente contexto: los Municipios estn legitimados para promover toda clase
de actividades y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la
comunidad vecinal (artculo 25.1 de la Ley 7/1985). Su artculo 26, al regular las competencias mnimas u obligatorias
a prestar por los Municipios, establece aquellas a cubrir en todos (con independencia se su escasa poblacin), y a
partir de cierto nmero de habitantes, 5.000, 20.000 y 50.000, una lista ms completa de actuaciones, entre las que
destacamos la prestacin de servicios sociales cuando supere los veinte mil; si bien, obviamente, la cantidad y calidad
de esos servicios sociales variar en funcin de las preferencias polticas de quienes gobiernen esos Municipios. La
posibilidad de prestacin de servicios sociales y de promocin y reinsercin social [artculo 25.2.k) de la LBRL] es
nsita a la competencia genrica municipal, algunas leyes le atribuyen competencias especficas al respecto, v. gr. la
Ley 13/1982, de 7 de abril, de integracin social de minusvlidos. Al margen de las actividades complementarias que
puedan ejercer los Municipios, relativas a educacin, vivienda, sanidad, proteccin del medio ambiente, etc.
15
Vase Ttulo II Comunidades Autnomas y Diputaciones Provinciales, de la Ley 12/1983, del Proceso Autonmico,
de 14 de octubre, en especial su artculo 9 en relacin a aquellas.

40
Administracin local, si bien dejando a salvo la competencia de los poderes centrales de fijar las
bases del rgimen jurdico de la Administracin local y de sus funcionarios, si bien estas bases
no pueden imponer un rgimen uniforme a todas las entidades locales dado que ello impedira
realmente que las Comunidades Autnomas participaran en la definicin del mismo,
reducindolas a meras ejecutoras de la legislacin central. Como sealara el F. J . 6 de la
Sentencia del Tribunal Constitucional 38/1983, de 16 mayo (caso Ley de Elecciones Locales),
ni el legislador central ni el regional pueden, en un simulacro de regulacin, eliminar la
autonoma de las entidades locales ni las pueden reducir, de hecho, a un simple nombre. En otra
Sentencia, en el F. J . 5 de la 32/1981, ya citada, se afirma que el legislador puede disminuir o
acrecentar las competencias de estos entes, pero no suprimirlos por entero; ms an, el
debilitamiento de sus competencias no puede hacerse sin razn suficiente ni en detrimento del
principio de autonoma, por ser ste uno de los principios estructurales del Estado. En el F. J . 1
de la Sentencia 27/1987, de 27 febrero (caso Diputaciones Valencianas), se proclama que lo
constitucionalmente obligado es coordinar (lo cual incluye, abundaremos sobre ello, ciertas
facultades de control)
16
todos esos niveles territoriales y sus correspondientes rganos,
correspondindole al Estado central la definicin de las bases del rgimen local y a las
Comunidades Autnomas su desarrollo legislativo.



16
El F. J . 1 de la Sentencia 27/1987 establece que el legislador puede disponer la coordinacin de la actividad de las
Corporaciones locales por el Estado o por las Comunidades Autnomas, segn el rgimen de distribucin de
competencias entre aqul y estas (de conformidad con sus correspondientes Estatutos de Autonoma). Como ha
tenido ocasin de declarar el Alto Tribunal en anteriores decisiones (SS. 32/1983, de 28 de abril, y 42/1983, de 20 de
mayo, entre otras), tal coordinacin no supone, sin embargo, una sustraccin o menoscabo de las competencias de
las entidades sometidas a la misma; antes bien, presupone lgicamente la titularidad de las competencias en favor de
la entidad coordinada. La coordinacin implica "la fijacin de medios y de sistemas de relacin que hagan posible la
informacin recproca, la homogeneidad tcnica en determinados aspectos y la accin conjunta" de las
administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias, de manera que se logre
la integracin de actos parciales en la globalidad del sistema, integracin que la coordinacin persigue para evitar
contradicciones y reducir disfunciones que, de subsistir, impediran o difilcultaran el funcionamiento del mismo. As
entendida, la coordinacin constituye un lmite al pleno ejercicio de las competencias propias, de las corporaciones
Locales y como tal, en cuanto afecta al alcance de la autonoma local constitucionalmente garantizada, slo puede
producirse en los casos y con las condiciones previstas en la ley. Prosigue el Alto Tribunal sealando que el Principio
de Autonoma de las Corporaciones Locales es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el
ejercicio de sus competencias realizado, en los casos y formas predeterminados por el legislador, por el Estado o por
las Comunidades Autnomas, habida cuenta de la posicin de superioridad de uno y otras sobre las entidades locales.
Bien entendido que nunca podr tratarse de controles genricos e indeterminados que siten a las entidades locales
en una posicin de subordinacin o dependencia cuasi genrica respecto de la Administracin estatal o autonmica,
sino de controles de carcter concreto, que habrn de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las
competencias de la entidad local incidan en intereses generales concurrentes con los de aqullas (S. del Tribunal
Constitucional 4/1981, F. J . 3).

41
C) El contenido poltico de la autonoma.
Viene dado como una categora superior a la autonoma meramente administrativa. As lo
ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional al definir a las Comunidades Autnomas como
"Corporaciones pblicas de base territorial y de naturaleza poltica" (Sentencia 25/1981, de 14
julio / caso Legislacin Antiterrorista I).
La dificultad se encuentra en concretar y definir la naturaleza poltica de las Comunidades
Autnomas. La Sentencia del Tribunal Constitucional 35/1982 (de 4 junio / caso Consejo Vasco
de Relaciones Laborales), ahondando en la idea de colaborar y ejecutar una poltica propia
sobre aquellas materias que pertenecen a su autogobierno, define la autonoma de
nacionalidades y regiones como "una capacidad de autogobierno que configura a la
Comunidad Autnoma como una instancia de decisin poltica, como un centro de gobierno con
capacidad para dirigir polticamente la comunidad que se asienta en su mbito territorial,
gestionando, segn dichas orientaciones, sus intereses propios, a travs de polticas propias,
que pueden ser distintas de las de otras instancias".
D) La autonoma como autogobierno.
La autonoma est caracterizada por el hecho de que quien la disfruta tiene cierto poder
sobre las actuaciones, no le vienen impuestas o dirigidas desde fuera. Pero ese poder propio o
autogobierno no es ilimitado. Por otra parte, y ya centrado en la autonoma que disfrutan
nuestras Comunidades Autnomas, hemos de sealar que autonoma no es soberana, no es un
poder originario o soberano, sino derivado y circunscrito a la gestin de sus respectivos
intereses (artculo 137 de la Constitucin Espaola).
Para poder comprender mejor las relaciones entre los poderes centrales y los de las
Comunidades Autnomas nos servir de ayuda acudir al principio de subsidiariedad, en virtud
del cual cada ente territorial se ver dotado de las competencias que les permita satisfacer sus
intereses, las que no puedan ser atendidas por sus poderes autnomos debern ser suplidas por el
poder del Estado.

42
Como sealara L. Snchez Agesta, la autonoma se corresponde con el principio de
subsidiariedad
17
, concretamente en su vertiente negativa, de manera que lo que una comunidad
puede hacer por s misma no debe ser absorbido por una comunidad ms amplia. La cara
positiva del principio de subsidiariedad requiere que la comunidad mayor (Estado), acte de tal
manera que permita la actuacin de la menor (Comunidad Autnoma), suplindola
(subsidindola o nivelndola), en todo lo que sta no pueda atender.
Dado que el Ttulo VIII de la Constitucin Espaola no es ciertamente difano y que el
mismo Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto el impreciso alcance del principio de
autonoma en la Constitucin (ya que sta no lo define ni le dota de mrgenes precisos), es por
lo que debemos acudir a la va interpretativa del Tribunal Constitucional para profundizar en el
contenido y lmites del principio de autonoma. En esta lnea se pronuncia la Sentencia del
Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 de febrero, ya citada
18
, reiterndose esta doctrina en la

17
"No se olvide que el principio de subsidiariedad, como principio de filosofa poltica, es en su esencia un principio
de divisin de competencias ... cuando este principio lo consideramos desde la filosofa poltica, se llama principio de
subsidiariedad; cuando lo apreciamos en su proyeccin concreta sobre el orden jurdico, es propiamente el principio de
autonoma". En SNCHEZ AGESTA, L.; en "Las autonomas" (Comentario del artculo 2), en O. ALZAGA VILLAAMIL
(dir): "Comentarios a las Leyes Polticas. Constitucin Espaola de 1978", Tomo I, Ed. Revista de Derecho Privado,
Madrid, 1983, pgs. 126 y 127.
18
En su F. J . 3 argumenta que "el recurso se fundamenta sustancialmente en la disconformidad o contradiccin
existente entre los preceptos impugnados (de la Ley de Bases de Rgimen Local) y el principio de autonoma de los
municipios y provincias que garantiza la Constitucin. Por ello, resulta necesario efectuar unas consideraciones
generales sobre el mbito de este principio que permitirn, en una segunda fase, enjuiciar la constitucionalidad de los
artculos objeto del presente recurso.
Con carcter previo, es necesario efectuar una precisin. En un sistema de pluralismo poltico (artculo 1 de la
Constitucin) la funcin del Tribunal Constitucional es fijar los lmites dentro de los cuales pueden plantearse
legtimamente las distintas opciones polticas, pues, en trminos generales, resulta claro que la existencia de una sola
opcin es la negacin del pluralismo. Aplicado este criterio al principio de autonoma de municipios y provincias, se
traduce en que la funcin del Tribunal consiste en fijar unos lmites cuya inobservancia constituira una negacin del
principio de autonoma, pero dentro de los cuales las diversas opciones polticas pueden moverse libremente.
Resulta as necesario delimitar cul es el mbito del principio de autonoma, con especial referencia a municipios y
provincias, a cuyo efecto es preciso relacionar este principio con otros establecidos en la Constitucin.
Ante todo resulta claro que la autonoma hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonoma no es soberana - y
aun este poder tiene sus lmites -, y dado que cada organizacin territorial dotada de autonoma es una parte del todo,
en ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de ste
donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artculo 2 de la Constitucin.
De aqu que el artculo 137 de la Constitucin delimite el mbito de estos poderes autnomos, circunscribindolos a la
"gestin de sus respectivos intereses", lo que exige que se dote a cada Ente de todas las competencias propias y
exclusivas que sean necesarias para satisfacer el inters respectivo.
De acuerdo pues con la Constitucin, la autonoma que garantiza para cada Entidad lo es en funcin del criterio del
respectivo inters: inters del municipio, de la provincia, de la Comunidad Autnoma.
Ahora bien, concretar este inters en relacin a cada materia no es fcil y, en ocasiones, slo puede llegarse a
distribuir la competencia sobre la misma en funcin del inters predominante, pero sin que ello signifique un inters
exclusivo que justifique una competencia exclusiva en el orden decisorio.
Este poder "para la gestin de sus respectivos intereses" se ejerce - por lo dems - en el marco del ordenamiento. Es
la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonoma de cada tipo de Entes, de acuerdo con la Constitucin.
Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad - como una consecuencia del principio de unidad y de la
supremaca del inters de la nacin - de que el Estado quede colocado en una posicin de superioridad, tal y como
establecen diversos preceptos de la Constitucin, tanto en relacin a las Comunidades Autnomas, concebidas como

43
Sentencia del Tribunal Constitucional 100/1984 (de 8 noviembre / caso L.O. de incorporacin
de Segovia a la Comunidad Autnoma de Castilla-Len).
Luego, la Constitucin garantiza la autonoma a municipios, provincias y Comunidades
Autnomas en funcin del respectivo inters, no por incidir en los intereses generales de la
nacin ni en otros distintos de los propios de cada entidad.
A tenor de los artculos 143.1 y 148.1.1 de la Constitucin Espaola, se desprende que las
provincias limtrofes, varias conjuntamente o individualmente (como sujetos de la opcin
autonmica), pueden constituir una Comunidad Autnoma y, as, acceder al autopoder
(asumiendo las competencias que vayan a desarrollar sus rganos correspondientes).
En cuanto al contenido del autogobierno caben distinguir dos aspectos fundamentales:
1 El Poder Ejecutivo est reconocido en los artculos 149 y 152.1 de la Constitucin
Espaola. En l est inserto la facultad de direccin poltica fundamental en la funcin de
gobierno. No poda ser de otra forma porque los rganos de Gobierno de las Comunidades
Autnomas son polticamente responsables ante sus Asambleas Legislativas. Este diseo
institucional se ha extendido a todas las Comunidades Autnomas.
2 El Poder Legislativo de las Comunidades Autnomas fue un problema fuertemente
debatido por la doctrina en los primeros aos de la construccin del Estado autonmico.
Finalmente la generalizacin y homogenizacin del sistema autonmico ha sido absoluta en este
punto, todos los Estatutos de las 17 Comunidades Autnomas han instaurado Asambleas
Legislativas y asumido esa potestad.
Concluyendo, la autonoma poltica de todas las Comunidades Autnomas ha avanzado
hasta dotarlas de un sistema de gobierno parlamentario.

Entes dotados de autonoma cualitativamente superior a la administrativa (artculos 150.3 y 155, entre otros), como a
los Entes locales (artculo 148.1, 2).
Posicin de superioridad que permite afirmar - que el principio de autonoma es compatible con la existencia de un
control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la
previsin de controles genricos e indeterminados que siten a las Entidades locales en una posicin de subordinacin
o dependencia cuasi jerrquica de la Administracin del Estado u otras Entidades territoriales.
La autonoma garantizada por la Constitucin quedara afectada en los supuestos en que la decisin correspondiente a
"la gestin de los intereses respectivos" fuera objeto de un control de oportunidad de forma tal que la toma de decisin
viniera a compartirse por otra Administracin".
Ms adelante se afirma que "en un sistema de pluralismo poltico (artculo 1.1 de la Constitucin Espaola), la funcin
del Tribunal Constitucional es fijar "los lmites de los cuales pueden plantearse legtimamente las distintas opciones
polticas". Aplicado este criterio al principio de autonoma de municipios y provincias, se traduce en fijar unos lmites
cuya inobservancia constituira una negacin del principio de autonoma, dentro de los cuales las distintas opciones
polticas puedan moverse"..

44
Si las Comunidades Autnomas gozan de autonoma poltica, obligatoriamente ha de contar
con autonoma administrativa, tal como se desprende del artculo 153 c) de la Constitucin
Espaola que se refiere a la Administracin Autnoma y sus normas reglamentarias.
Por ltimo, aspecto que ser el ms relevante de nuestro estudio, las Comunidades
Autnomas han de disfrutar de autonoma financiera. La misma est recogida en el artculo 156
de nuestra Constitucin, de manera que sirva de desarrollo y ejecucin de las competencias que
reciba, con arreglo a los principios de coordinacin con la Hacienda Estatal (Central), y de
solidaridad entre todos los espaoles. Por tanto, las Comunidades Autnomas debern
abstenerse de acciones reivindicatorias que vayan ms all de su legtimo "derecho" al
autogobierno garantizado por la Constitucin (principalmente su artculo 2), y evitar poner en
peligro la solidaridad econmica y la unin poltica.

E) Caracteres de la autonoma.
La autonoma es optativa, aunque este carcter no siempre fue respetado, como en los casos
de las provincias de Segovia
19
y Almera (incorporadas en las Comunidades Autnomas de
Castilla y Len y Andaluca, respectivamente). La voluntariedad se extiende desde la iniciativa
del proceso autonmico y ha de cubrir todas sus fases; para algunos autores el Principio de
Voluntariedad o Dispositivo tiene entidad propia, aunque sea un elemento del principio de
autonoma.
La autonoma es general, cubre todos los niveles territoriales. Todo el territorio nacional se
estructura en Comunidades Autnomas, junto a Ceuta y Melilla que accedieron, tardamente, al
estatus de Ciudades Autnomas
20
.
El principio de autonoma es un principio gradual o progresivo, las Comunidades
Autnomas pueden incrementar su autonoma ya que no la tienen plena en su primer momento,
hasta llegar al techo autonmico permitido por la Constitucin Espaola. Ello suscita el
problema de que las necesidades de financiacin de las Comunidades han de crecer en la misma
proporcin, con las dificultades que a la Hacienda central ello pudiera acarrear.

19
Vase LEGUINA VILLA, J .; "El acceso forzoso a la autonoma poltica. Anotaciones a la Sentencia de Segovia
(STC 100/1984, de 8 de noviembre)", en R.E.D.C. nm. 14, C.E.C., Madrid, mayo-agosto 1985, pgs. 181-201.

45
El grado de autonoma se incrementa a travs de delegacin o transferencia de los poderes
centrales, puesto que son de su titularidad, o conferidas por las Cortes mediante ley marco que
las Comunidades completarn legislativamente; vas previstas en el artculo 150 de la
Constitucin.
Finalmente, el principio de autonoma reconoce y privilegia los hechos histricos, en orden
a la consecucin del rgimen autonmico fundamentado en la Constitucin, aunque la
explicacin de esos fundamentos histricos como elemento imprescindible para poder constituir
una Comunidad Autnoma no fuera respetada por la prctica poltica que construyera el proceso
autonmico.

F) Los lmites de la autonoma.
Establece el Tribunal Constitucional en su Sentencia 14/1981, de 29 de abril (caso
suspensin Pleno del Ayuntamiento de Sevilla - Cuestin de Inconstitucionalidad Ley Rgimen
Local)
21
, que la autonoma debe entenderse como mbito propio, de actuacin propia, que tiene
sus lmites.
La Constitucin Espaola marca los lmites competenciales a las Comunidades Autnomas
que se deducen inicialmente a partir de sus artculos 148 y 149. Sin embargo existen otras
barreras impuestas por nuestra Carta Magna a las actuaciones de los distintos rganos que
componen las Comunidades Autnomas. Estos lmites que estamos anunciando derivan
principalmente de la idea de unidad, dimanan de aquellos principios generales que articulan el
funcionamiento del Estado y Comunidades Autnomas como entes "separados" (si bien las
Comunidades Autnomas son tambin Estado espaol). Precisamente por este papel de

20
Vase Disposicin Transitoria 5 de la Constitucin, y Leyes Orgnicas 1/1995 y 2/1995, ambas de 13 de marzo, de
Estatuto de Autonoma de Ceuta y Melilla, respectivamente.
21
El asunto que se dirima es la constitucionalidad de una suspensin por parte del Gobierno Civil de Sevilla de un
Pleno del Ayuntamiento de dicha ciudad. El Tribunal Constitucional estim que "La suspensin gubernativa de
acuerdos municipales sin otra razn que el control de legalidad en materia que corresponda al mbito competencial
exclusivo de las entidades locales es contraria a la autonoma que proclama el artculo 137 de la Constitucin
Espaola, pero no entraa atentado a dicha autonoma en cuanto sirva a la defensa de las competencias de la
Administracin del Estado u obedezca a corregir invasiones de mbitos ajenos al municipal o se afecte materia que
corresponda a aquella Administracin. La autonoma debe entenderse como mbito de actuacin propia que
tiene sus lmites.
Por ello, en el Fallo concluye que "La facultad de suspensin de los acuerdos de las Corporaciones Locales no
procede por la sola infraccin manifiesta de las Leyes, sin la concurrencia de otra circunstancia; pero s se ajusta a la
Constitucin interpretado en el sentido de que confiere una facultad gubernativa para suspender acuerdos que afecten

46
articulacin, estos principios no slo limitan la accin de las Comunidades Autnomas sino
tambin la de los poderes centrales del Estado (Sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990,
de 4 octubre / Caso Recargo del 3% sobre el IRPF de la Comunidad Autnoma de Madrid).
Cabe hablar, por tanto, de dos clases de limitaciones al principio de autonoma:
1.- Aquellos que dimanan de la otra cara de la autonoma, se definen automticamente. El
principio de autonoma se explica matizando el principio de unidad (ste impone la prohibicin
de que la autonoma traspase determinadas cotas), el principio de solidaridad debe suponer un
fuerte condicionamiento a la autonoma financiera, el principio de permanencia limita la
posibilidad de federarse, el principio de coordinacin modula inexorablemente el alcance de la
autonoma, etc... Estas limitaciones encuentran su fundamento en varios preceptos de nuestra
Constitucin y en muchos pronunciamientos del Tribunal Constitucional
22
.
2.- Aquellos lmites o restricciones que no constituyen el reverso o la consecuencia
automtica de los principios rectores del proceso autonmico. Son los lmites que constituyen
restricciones al ejercicio de las competencias que a las distintas Comunidades Autnomas les
reconocen sus Estatutos, algunos de carcter general (afectan al ejercicio de todas las
competencias), y otras limitan alguna competencia en particular.

F).1. El Principio de Generalidad.
Garca de Enterra afirmaba, en 1976 (ni siquiera se haba "discutido" la Constitucin, por
tanto la denominacin de Comunidades Autnomas no se haba gestado), que "el sistema
regional debe ser general y no particularista o excepcional, esto es, debe regionalizarse el pas
entero, y no slo algunas regiones, las que invocan un particularismo cultural. A mi juicio, aqu
estuvo uno de los errores bsicos de la Constitucin de 1931 ... que dio al regionalismo,
aplicado a las regiones ms destacadas econmica y culturalmente del pas, un aspecto de

a la competencia del Estado o excedan del lmite de la competencia propia para la gestin de los intereses de la
Entidad Local".
22
En este sentido, afirmando el carcter de lmite a la autonoma (en materia financiera) de los principios de
solidaridad y coordinacin, se decanta el F. J : 2 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 179/1987, de 12
noviembre, cuando seala que ... "la autonoma financiera no se configura en la Constitucin en trminos absolutos,
sino que se ve sometida a limitaciones derivadas de los principios, que el mismo art. 156.1 de la C. E. proclama, de
coordinacin con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espaoles. Ello se traduce, en el texto
constitucional, en que el art. 157.3 de la C. E. prevea una fijacin del marco y los lmites en que esa autonoma ha de
actuar, al disponer que una Ley Orgnica podr regular el ejercicio de determinadas competencias y las posibles
formas de colaboracin financiera entre las Comunidades y el Estado".

47
privilegio que result para las dems regiones una dificultad adicional"
23
. En esta misma
lnea, Prez Moreno reclamaba, en febrero de 1978 (no se haba aprobado el texto definitivo de
la Constitucin), la generalizacin de la reforma regional a todos los territorios, y la
desmitificacin del tema, afrontndolo en el futuro como una premisa bsica de la nueva
Constitucin
24
.
Aunque comprenderemos mejor el significado de este principio
25
despus de haber
analizado el Principio de Coordinacin, del que parece una consecuencia inmediata, queremos
resaltar aqu la existencia de este Principio recogido por cierto sector de la doctrina.
El sistema de financiacin se aplica uniformemente en todas las Comunidades Autnomas,
sin perjuicio de que algunas comunidades gocen de ciertas peculiaridades. Los tres territorios
del Pas Vasco y Navarra siguen rgimenes especiales, de Concierto y Convenio, mediante ellos
las respectivas Diputaciones
26
estn dotadas de una mayor autonoma para regular y gestionar
sus recursos econmicos, salvando el cupo o cantidad global con que contribuyen al
sostenimiento de las cargas generales del Estado. Las dems Comunidades han adoptado en sus
propios Estatutos disposiciones muy homogneas sobre esta materia.
Por lo que se refiere al captulo de Presupuestos, todos los de las Comunidades han de ser
anuales e incluir la totalidad de ingresos y gastos, debiendo ser elaborados con criterios
homogneos que permitan su coordinacin con los del Estado y ser controlados por el Tribunal

23
En GARCA de ENTERRA, E.; "La cuestin regional. Una reflexin", XXIV Semana de Estudios de Derecho
Financiero, Madrid, 1976, pg. 225.
24
Trae a colacin, por su plena actualidad en aquel momento, una intervencin de J . Ortega y Gasset en las Cortes
Constituyentes, el 4 de septiembre de 1931, "se lamentaba de ese lastre historicista en que se situaba el tema, y sobre
todo de la excepcionalidad con la que se abra cauce al fenmeno regional, tmidamente diseado pensando en
Catalua y el Pas Vasco. Pareca ms la resignada solucin a un problema particular, que la convencida y
entusistica decisin de poner al da las estructuras poltico-administrativas de nuestro Estado unitario"; en PREZ
MORENO, A.; "Tcnicas jurdicas y garantizadoras del Principio de Solidaridad Regional", en "Estudios sobre el
Proyecto de Constitucin", Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1978, pg. 705. Dos pginas ms adelante
seala que "generalidad y solidaridad han de ser, pues, las dos condiciones principales de una reforma regional en
Estados unitarios de las caractersticas del espaol".
25
Vase MENNDEZ MORENO, A.; "Principio de generalidad y poder tributario de las Comunidades Autnomas", en
"Organizacin Territorial del Estado (Comunidades Autnomas)", obra colectiva -4 Volmenes-, Vol. 3, I.E.F., Madrid,
1984, pgs. 2.223 y stes.
26
Cuyos representantes gozan de notables peculiaridades, empezando por su sistema de eleccin, no indirecto,
como en el resto de Diputaciones Provinciales, sino que sus Apoderados en Vizcaya y Procuradores en Guipzcoa y
lava, son elegidos por sufragio directo. En el caso de Navarra se explicara adems por ser Comunidad uniprovincial;
de manera que se "igualara" con el resto, son cinco, de Comunidades uniprovinciales peninsulares (el caso Balear es
singular en tanto los Consejos Insulares est compuesto por los mismos miembros que integran, a su vez, el
Parlamento Balear), cuyas Diputaciones Provinciales han desaparecido por "elevacin", transmutndose en rganos
de la Comunidad Autnoma (artculos 9 de la LPA y 40 de la LBRL).

48
de Cuentas, sin perjuicio, en su caso, de la labor fiscalizadora de los Tribunales de Cuentas
regionales.

F).2. El Principio de Unidad.
Hemos comentado, en otro apartado anterior, que la autonoma deriva de la Constitucin
Espaola, sin embargo la Unidad no, sino que es la Constitucin la que deriva de ella
(dimanante de la voluntad del pueblo espaol). Se concluye, por tanto, que la autonoma no est
limitada por la unidad, sino que est subordinada a ella: a la unidad del Estado, de la soberana
nacional y del poder constituyente.
Los dems principios que informan el rgimen autonmico limitan la autonoma como
principio estructural y funcional del Estado, conforme lo que Torres del Moral denomina "una
tupida red jurdica necesariamente coherente, a pesar de que a veces la literalidad de los
preceptos no lo da a entender as"
27
.
El Alto Tribunal lo ha establecido con precisin: "El derecho a la autonoma de las
nacionalidades y regiones, que lleva como corolario la solidaridad entre todas ellas, se da
sobre la base de la unidad nacional" (Sentencia del Tribunal Constitucional 25/1981, de 14
julio). En otra se pronuncia diciendo: ".... la autonoma hace referencia a un poder limitado. En
efecto, autonoma no es soberana (...), en ningn caso el principio de autonoma puede
oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de sta donde alcanza su verdadero
sentido, como expresa el artculo 2 de la Constitucin Espaola" (Sentencia del Tribunal
Constitucional 4/1981, de 2 febrero), en similares trminos se pronuncia la Sentencia 100/1984,
de 8 noviembre, comentada al tratar la autonoma como autogobierno, y otras Sentencias del
Tribunal Constitucional que conforman una reiterada doctrina.





27
TORRES del MORAL, A.; "Principios de Derecho Constitucional Espaol", Vol. 2, op. cit., pg. 328.

49
F).3. Los lmites "circunstanciales" a la autonoma.
Analizaremos los lmites impuestos a la autonoma por sus propios condicionantes
circunstanciales:
a. Su propio inters.
b. La extensin de su territorio.

F).3.a) Su propio inters.
Se puede definir, en primera instancia, matizndolo y deferencindolo del inters general.
De alguna manera el inters general atiende al principio de unidad y los intereses particulares de
cada Comunidad Autnoma responden al principio de autonoma. No obstante, las Comunidades
Autnomas tambin son parte interesada del inters general (valga la redundancia). El Estado, al
definir el inters general, no puede ni debe hacer abstraccin de las peculiaridades autonmicas.
El F.J . 6 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 1/1982, de 28 enero (caso Coeficientes de
Cajas de Ahorro -Conflictos positivos de Competencia cruzados entre Gobierno Central y
Gobierno Vasco-) nos recuerda que se impone la articulacin entre los intereses propios de
cada Comunidad ... y los generales de la Nacin, pues sin tal articulacin el principio de unidad
del mbito econmico nacional (otro lmite que analizaremos) sufrira graves quebrantos
28
. Ya
veremos, al tratar otros principios, que las soluciones vendrn de la mano de la participacin y
colaboracin de todas las Comunidades Autnomas.
Muestras innegables de que los principios rectores de la financiacin de las Comunidades
Autnomas se apoyan y explican entre s las encontramos en mltiples Sentencias del Tribunal
Constitucional. Aunque a efectos expositivos dividamos y analicemos separadamente dichos
principios, no deben entenderse como compartimentos estancos, sino como un conjunto
coherente y funcional. Algunas Sentencias ya han sido comentadas; ahora destacamos los
Fundamentos J urdicos 4, 5 y 6 de la Sentencia 1/1982 que, sobre el eje de la unidad
econmica (competencias exclusivas del Estado), hace pivotar otros lmites definitorios de la

28
Si bien referido, dentro de la materia que ocupa a la Sentencia comentada, a la adquisicin por las Cajas de
Ahorros, de valores emitidos o calificados por las Comunidades Autnomas (inters de la Comunidad Autnoma) y a la
necesidad de garantizar la suscripcin por las Cajas con sede central en cada Comunidad de los restantes valores
computables en el coeficiente de fondos pblicos (inters del Estado). La regulacin de esa necesaria articulacin

50
autonoma financiera (inters general e intereses propios / principio de unidad / principio de
coordinacin, etc).
La Constitucin Espaola subordina y somete el ejercicio de la autonoma al inters general
en dos supuestos:
1.- Por necesidades de armonizacin legislativa tal como establece el artculo 150.3 de la
Constitucin Espaola:
"El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, como en caso de
materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general".
Vemos en este artculo que la Constitucin Espaola otorga una potestad discrecional al
Estado, de manera que la apreciacin por parte de las Cortes Generales de la necesidad de
ARMONIZACIN LEGISLATIVA determina su ejercicio incluso sobre materias de
competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas.
Como ha destacado Garca de Enterria
29
este tipo de leyes "armonizadoras" autoriza al
Estado a establecer principios, no regulaciones pormenorizadas completas, que agoten al campo
normativo para armonizar facultades normativas de las Comunidades Autnomas.
La legislacin armonizadora es una tcnica devaluada tras la Sentencia del Tribunal
Constitucional 76/1983 (de 5 agosto / caso LOAPA)
30
, que a juicio de Soriano Garca
31
puede,

constituye materia bsica de la ordenacin del crdito y es, a tenor del artculo 149.1.11 de la Constitucin,
competencia del Estado.
29
GARCA DE ENTERRA, E.; "Estudios sobre Autonoma Territoriales", Civitas, Madrid, 1984, pg. 280.
30
Es el nico precedente, fallido, de aplicacin del artculo 150.3 de nuestra Constitucin, dirigido a clarificar el
reparto competencial establecido en los artculos 148 y 149.1 de nuestra Norma Fundamental. En efecto, el Proyecto
de Ley Orgnica y Armonizadora del Proceso Autonmico aprobado en junio de 1982 por el Congreso de los
Diputados fue impugnado antes de que fuera publicado por un Recurso Previo de Inconstitucionalidad, hoy suprimido
(por L.O. 4/1985, de 7 junio, que deroga el artculo 79 de la L.O.T.C. 2/1979, de 3 octubre), y la Sentencia aludida
declar inconstitucional una parte sustancial de su texto, por oponerse al artculo 81 de la Constitucin no poda ser
Ley Orgnica, neg la posibilidad de leyes interpretativas de la Constitucin y su carcter de Ley Armonizadora. El
resto del Proyecto se aprob como Ley 12/1983, de 14 octubre, del Proceso Autonmico. La LOAPA presentaba una
interpretacin unvoca de los preceptos constitucionales sobre el mbito competencial y las relaciones entre el Estado
y las Comunidades Autnomas y sobre su contenido y alcance. El mecanismo constitucional del artculo 150.3 es una
norma de cierre del sistema de distribucin de competencias aplicable en caso de que el legislador estatal no disponga
de otro cauce para el ejercicio de su potestad normativa en aras a garantizar la armona legislativa exigida por el
inters general; en el caso LOAPA el Tribunal Constitucional estim que dispona de otros medios y no precisaba
acudir a la tcnica armonizadora.
31
SORIANO GARCA, J . E.; "Comunidades Autnomas y Comunidad Europea", Ed. Tecnos, Madrid, 1990, pg. 224;
si bien el autor hace mencin, fundamentalmente, a las disparidades que pudieran surgir respecto a la ejecucin del
Derecho Comunitario. Refirindonos al supuesto normal en que las Comunidades Autnomas ejecutaran gran parte de

51
no obstante, recuperarse para dar solucin a supuestos concretos en los que existan grandes
disparidades; aunque, no olvidemos, presenta serias dificultades.
Pondremos en relacin esta fuente de limitacin a la autonoma con las leyes "marco" del
artculo 150.1 de la Constitucin Espaola:
"Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a
alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas
en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la
competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecer la modalidad del control de las
Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autnomas".
Si el Estado hubiera hecho uso de la va del 150.1, emanando una Norma Bsica, carecera
de sentido que a ese instrumento de control o limitacin de la autonoma se aadiera el remedio
posterior de una ley armonizadora, tambin estatal. Sera, en trminos de Soriano Garca, una
tcnica reduplicativa de manera que, antes y despus, bases y armonizacin, se restara margen
de maniobra a las Comunidades Autnomas. Luego la armonizacin slo ser posible cuando el
Estado carezca de competencia bsica; cuando no disponga de bases de legislacin bsica,
puesto que esta tcnica de restriccin de competencias slo es posible si el Estado no ha
ejecutado previamente sus opciones normativas a travs de la legislacin bsica
32
. Aunque esta
interpretacin no es seguida por toda la doctrina.
El propio 150.3 de la Constitucin Espaola afirma que las leyes de armonizacin que
establecieran los principios que homogenicen las Normas de las Comunidades Autnomas
podrn darse an en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, por tanto cabra
tambin cuando las competencias no estn exclusivamente atribuidas a las Comunidades
Autnomas.

la Normativa Comunitaria objeto de la futura armonizacin y que llegara al caso extraordinario de una completa
disparidad, aunque afortunadamente sea previsible que ocurra en escasas ocasiones.
32
SORIANO GARCA, J .E.; "Comunidades Autnomas y Comunidad Europea", op. cit., pg. 225, citando a MUOZ
MACHADO, S.; "Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas I", op. cit., pg. 431.

52
Se impone hacer unas distinciones entre ley de bases y armonizadora, artculos 150.1 y
150.3, respectivamente, de la Constitucin Espaola. Para ello nos remitimos a los criterios de
J .E. Soriano Garca
33
.
2.- Por incumplimiento de las obligaciones impuestas. Esta limitacin de la autonoma la
encontramos regulada en el artculo 155 de la Constitucin Espaola
34
:
"1. Si una Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones que la Constitucin
y otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al inters general de
Espaa, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma y, en
el caso de no ser atendido, con la aprobacin por mayora absoluta del Senado, podrn
adoptar las medidas necesarias para obligar a aqulla el cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la proteccin del mencionado inters general.
2. Para la ejecucin de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno
podr dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autnomas".
Constituye una medida subsidiaria ya que es necesario el previo requerimiento al Presidente
de la Comunidad y que dicho requerimiento no sea atendido. Puede ser originado tanto por
accin como por omisin (no cumplir las obligaciones impuestas por la ley). Al igual que en el
supuesto del artculo 150.3, antes tratado, es una facultad potestativa que en este caso ejerce

33
"La ley de bases es una manifestacin del ejercicio de una competencia normal del Estado, establecida dentro de
los criterios de reparto y distribucin de competencias sobre determinadas materias, y con la finalidad de regular ex
Constitutione el rgimen de atribuciones del Estado en relacin con los Entes territoriales.
La legislacin de armonizacin es una competencia extraordinaria sin materia prefijada, que puede operar ex ante y ex
post con respecto a la legislacin autonmica, cualquiera que sea el rgimen de reparto interno de competencias en
atencin a un inters general que sea verdaderamente tal. Si no existe previa legislacin bsica, ser su campo
normal de actuacin. Pero nada impide que, pese a la existencia de tal legislacin bsica del Estado, puede ser
necesario, quiz imprescindible, que en ocasiones rigurosamente excepcionales tenga el Estado que proceder a la
armonizacin de la legislacin autonmica, sea sta legislacin exclusiva o sea legislacin de complemento y
desarrollo con existencia de legislacin bsica previa.
Son operaciones distintas y que atienden a diferentes supuestos.
En el primer caso, legislacin bsica, se trata de organizar con criterios normativos (normalmente) el esquema de
distribucin competencial. Es una operacin normalizada y corriente. Es la tcnica propia de nuestro sistema de
reparto competencial. Y a partir de la legislacin bsica cabe, secuencialmente (normalmente), la legislacin
autonmica, que puede ser dispar en cada una de las diecisiete Autonomas.
En el segundo caso, la legislacin estatal de desarrollo opera, normalmente (cabe tambin en teora la armonizacin
previa), para armonizar disposiciones ya dictadas cuya disparidad, por razones de inters general, no puede tolerarse
por el sistema jurdico"; en SORIANO GARCA, J .E.; "Comunidades Autnomas y Comunidad Europea", op. cit., pg.
226.
34
Vase GARCA TORRES, J .; "El artculo 155 de la Constitucin Espaola y el Principio de Autonoma", en
"Organizacin Territorial del Estado (Comunidades Autnomas)" Obra colectiva -4 Volmenes-, Vol. 2, I.E.F., Madrid,
1984, pgs. 1.189-1.303.

53
discrecionalmente el Gobierno central (con la aprobacin de la mayora del Senado en su
caso)
35
.
Al margen de otros puntos conflictivos, este precepto presenta varias indefiniciones: en
cuanto al plazo (no se establece cuando debe entenderse que el requerimiento no es atendido),
en lo que respecta a las causas que la motivan (hace necesario apreciar en cada caso concreto si
la actuacin, u omisin, de la Comunidad Autnoma atenta o no gravemente al inters general
de Espaa) y, por ltimo, tampoco se seala el tipo de medidas a adoptar. Estas tendran carcter
compulsivo (de cumplimiento forzoso) lo cual conlleva la utilizacin de los medios (?) precisos
para el caso de que la Comunidad afectada no cumpla por su propia voluntad. J .E. Soriano
Garca analiza la limitacin del artculo 155 de la Constitucin Espaola con palabras muy
crticas y cautelosas ante las consecuencias que pudiera deparar
36
.
Hemos apuntado algunos condicionantes del inters general, su contenido es materia
compleja que excede el objeto de este trabajo
37
. Sin embargo lo que nos interesa es
contraponerlo al inters de la propia Comunidad, en cuanto deben ser compatibles.

35
Vase PUNSET BLANCO, R.; "El Senado y las Comunidades Autnomas", Tecnos, Madrid, 1987, en sus pgs.
208 a 216, en las que analiza el papel del Gobierno y el Senado en la determinacin de los supuestos de aplicacin
del artculo 155 de la Constitucin.
36
"La va del artculo 155 de la Constitucin prevista por un amplio sector de la doctrina y, con eco en la propia clase
poltica, es un artculo que slo ha de reservarse para escasas situaciones, en mi opinin, no obstante los esfuerzos
desdramatizadores que ha hecho la doctrina. Fundamentalmente, para autnticas crisis de Estado, en las que est en
juego, dramticamente, una opcin poltica de naturaleza cuasiconstituyente. Y, en tal situacin, aplicndolo con todo
rigor. Aceptando de antemano el terrible poder que se pone en marcha y que puede provocar consecuencias polticas
incalculables. Ciertamente, cuando se puso en cuestin por la Comunidad Autnoma de Canarias el desarme
arancelario, se produjo el requerimiento que realiz el 10 de febrero de 1989 el Consejo de Ministros y que fue
rechazado por dicha Comunidad. Afortunadamente se recondujo el tema a situaciones de mayor normalidad, si bien,
por razones inclusive constitucionales -disposicin adicional 3 de la Constitucin-, el tema sigue en parte abierto, y
esta Comunidad Autnoma reclama un papel singular en el proceso de integracin.
En realidad, pese a algn atisbo ms <normalizado>, la verdadera aplicacin de la coaccin estatal es de corte
negativo ms que positivo. Esto es, se tratara de suspender, llegado el caso, determinadas actuaciones; de sustituir -
sin ms fundamento que el poder de coaccin- la legislacin autonmica; de llegar, en fin, a todas las medidas
imaginables para forzar la voluntad de la Autonoma territorial en cuestin. En suma, de adoptar medidas drsticas y
exorbitantes, muy lejos del normal fluir de las relaciones entre poderes.
Es decir, se trata de un remedio ex post facto, pero no asegura el efectivo cumplimiento por la Comunidad Autnoma
de su competencia de ejecucin. Su utilidad es, por tanto, ms que dudosa a nuestros efectos. Y, a mi juicio, har bien
el Estado en no seguir esta lnea, practicamente en ningn caso"; en SORIANO GARCA, J . E.; "Comunidades
Autnomas y Comunidad Europea", op. cit., pg. 222.
37
Sus notas principales son, a juicio de J . A. SANTAMARA PASTOR, las siguientes:
El inters general no es, necesariamente, una expresin equivalente a la de inters estatal.
El inters general (superior) no es una fuente indeterminada de poderes de intervencin del ente territorial
superior sobre el inferior.
El inters general es el criterio empleado por la Constitucin para definir el mbito de competencias del Estado
(como el criterio del inters regional es, tambin, el utilizado para definir las Competencias de las Comunidades
Autnomas.
El inters general es una fuente de poderes conferidos por la Constitucin para hacer frente a situaciones
excepcionales, contemplando como tales las previstas en sus artculos 150.3 y 155.

54
El inters de la propia Comunidad, a tenor del artculo 137 de la Constitucin Espaola se
presenta ms como un presupuesto de la autonoma que como un lmite a la misma. El Tribunal
Constitucional en su Sentencia 25/1981 (de 14 julio / caso Legislacin Antiterrorista I -Recurso
de Inconstitucionalidad del Parlamento Vasco contra la L.O. 11/1980 sobre los supuestos del
artculo 55.2 de la Constitucin-) se reitera en la lnea de la Sentencia del Tribunal
Constitucional 4/1981 (de 2 febrero / caso Ley de Bases de Rgimen Local) en el sentido de
pronunciarse por una interpretacin rgida del artculo 137 de la Constitucin Espaola, en
cuanto que admite que las Comunidades Autnomas, en principio, no son ni pueden ser ajenas
al inters general del Estado; las Comunidades Autnomas tienen como esfera y lmite de su
actividad los intereses que les son propios, mientras que la tutela de los intereses pblicos
generales compete por definicin a los rganos estatales (aunque tan estatales son unos como
otros, debemos entender que se refiere a los rganos centrales y generales del Estado), segn se
pronunci su Fundamento J urdico 3.
La doctrina mayoritaria critic esta interpretacin ya que vean en ella un handicap a la
corresponsabilizacin de todas las instituciones y rganos polticos (generales, centrales y
autonmicos).
Siguiendo la tesis de las Sentencias 4/1981 y 25/1981 del Tribunal Constitucional, antes
citadas, habra que entender que slo los poderes centrales seran los nicos competentes en
delimitar los distintos intereses en juego (generales, centrales y autonmicos) y que al fijar el
suyo, el inters general, estara fijando, por defecto, el de las Comunidades Autnomas
38
. En la
Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1981, antes citada, se puntualiza que el inters de la
propia comunidad viene definido por el denominado bloque de constitucionalidad
39


En SANTAMARA PASTOR, J .A.; "Fundamentos de Derecho Administrativo", vol. I, Ed. Centro de Estudios Ramn
Areces, Madrid, 1988, pg. 267 y stes. Para profundizar en el concepto del inters general ver MUOZ MACHADO, S.
"Derecho pblico de las Comunidades Autnomas I", op. cit., pgs. 205 y stes; ALBERT ROVIRA, E.; "El inters
general y las Comunidades Autnomas en la Constitucin Espaola de 1978", en Revista de Derecho Poltico nm.
18-19, Ed. UNED, Madrid, 1983, pgs. 111 y stes; y TEROL BECERRA, M. J . "El inters general. Su importancia en el
esquema de distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas", en Revista de Estudios
Polticos nm. 46-47, C.E.C., Madrid, julio-octubre 1985, pgs. 433 y stes.
38
As lo entienden AJ A, E.; ALBERT, E.; TORNOS, J .; PERULLES, J . M. y FONT, T.; en "El Sistema jurdico de las
Comunidades Autnomas", op. cit., pgs. 80 y siguientes. Sealan que esa primera doctrina (las dos Sentencias
4/1981 y 25/1981, citadas) sera rpidamente precisada y rectificada, en base a ella (sobre el concepto del inters
respectivo: del Estado, o general, de las Comunidades Autnomas y de los entres locales) se intent construir el
sistema de distribucin de competencias, en base a una interpretacin abstracta y exclusivista del artculo 137 de la
Constitucin.
39
Vase TOMS Y VALIENTE, F.; en "El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional", Ed.
Tecnos, Madrid, 1988, pgs. 88 a 90; y RUBIO LLORENTE, F.; "El bloque de constitucionalidad", en Revista Espaola
de Derecho Constitucional nm. 27, C.E.C., Madrid, Septiembre-Diciembre 1989, pgs. 9 a 37.

55
(Constitucin y Estatutos), y se cifra en un repertorio de competencias, resultando indisponible
por las partes, includos los poderes centrales.
Posteriormente el Tribunal Constitucional matizara su lnea jurisprudencial sobre esta
cuestin. La Sentencia del Tribunal Constitucional 84/1982 (de 23 diciembre / caso
Presupuestos Generales del Estado 1982), aunque sin abandonar del todo su cariz inicial de ver
ms separacin que interconexin entre los respectivos intereses, establece que el mbito
concreto del inters de la comunidad viene definido por la Constitucin, por el correspondiente
estatuto de autonoma y por las leyes que regulan la materia competencial de que se trate.
Sin embargo, no termina por aceptar el Tribunal Constitucional la tesis defendida por los
Magistrados Latorre, Dez de Velasco, Toms y Valiente, y Fernndez Viagas en el voto
particular a la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/1981, ya citada, por el cual las
Comunidades Autnomas pueden actuar en defensa de intereses generales consagrados en la
Constitucin Espaola, como son los casos, por ejemplo, de ejercer su iniciativa legislativa y de
reforma constitucional.
Como apunta Toms y Valiente
40
no hay intereses enfrentados sino articulables, y en caso
de que entraran en conflicto habr que pronunciarse en funcin del predominante. Cuando
concurran intereses generales de la nacin, aunque no haya prohibicin de actuacin de las
Comunidades Autnomas, las facultades decisorias estarn en manos de los rganos centrales o
generales. De la Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1984 (de 2 febrero / caso Deuda
Pblica del Pas Vasco) extraemos un ejemplo ilustrativo al respecto: en materia de
planificacin econmica general (competencia exclusiva del Estado, a tenor del artculo
149.1.13 de la Constitucin Espaola, en cuanto a la regulacin de sus bases y coordinacin),
las Comunidades Autnomas participan en la fase de preparacin aportando datos y
previsiones
41
, pero es el Gobierno Central el que elabora el Proyecto de Ley del Plan

40
TOMS Y VALIENTE, F.; en "El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional", op. cit.,
pg. 98. La idea de la articulacin est presente en otros pasajes de esta obra; este autor encuadra (pg. 66), en
ltimo lugar, al Principio de Solidaridad entre los Principios Constitucionales de articulacin entre el poder central y
las Comunidades Autnomas. Dicho principio contribuye indirectamente a la integracin de las partes en el todo y, por
eso, ha sido considerado como anlogo, en alguna medida, a la Bundestreue (lealtad o fidelidad), de un Estado
federal, pero sobre todo y de un modo inmediato, cumple una funcin de igualacin y cooperacin entre las
Comunidades, especialmente en el campo econmico y social.
41
Artculo 131.2 de la Constitucin; aunque es el Estado el que planifica, mediante ley, la actividad econmica
general para equilibrar y armonizar el desarrollo regional (artculo 131.1 de nuestra Norma Fundamental). Las enormes
posibilidades de la planificacin econmica del Estado orientada hacia polticas solidarias con las regiones ms
necesitadas, condujeron a J . J . Solozbal (en "Nacin, nacionalidades y autonomas en la Constitucin de 1978.

56
(fundamentalmente a travs de los Presupuestos Generales del Estado), y las Cortes Generales
las que lo debaten, modifican y aprueban.
En la Sentencia del Tribunal Constitucional 42/1981 (de 22 diciembre / caso R.I. del
Gobierno Central contra 2 preceptos de la Ley Catalana sobre Bibliotecas), el Alto Tribunal
admite que la tcnica utilizada por la Constitucin Espaola de asignar la gestin de cada tipo
de intereses a rganos distintos no es tan simplista, ya que sobre una misma materia coinciden
frecuentemente intereses de diverso alcance y tambin porque un mismo objeto es susceptible a
menudo de ser situado en diversos campos. Por tanto, para solucionar las cuestiones
competenciales que se puedan presentar habr que partir inicialmente del CONTENIDO propio
de cada competencia, y slo si, a pesar de ello, se sigue produciendo un entrecruzamiento de
competencias, habr que determinar cul es la prevalente.

F).3.b) La extensin de su territorio.
La superficie de su territorio supone un lmite a la autonoma en cuanto las competencias de
una Comunidad Autnoma se extienden, salvo disposicin expresa, a su mbito territorial
propio. Ahora bien, a tenor de las Sentencias del Tribunal Constitucional 37/1981, citada, y
99/1986 (de 11 julio / caso R.I. del Gobierno Vasco contra D. Tr. 7.3 del Estatuto de
Autonoma de Castilla-Len), esta limitacin no puede significar la prohibicin de adoptar
decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio espaol.
Esta prohibicin equivaldra privar a las Comunidades Autnomas de toda capacidad de
actuacin. La unidad poltica, jurdica, econmica y social de Espaa impide su divisin en
compartimientos estancos. El F.J . 1 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1981 afirma
que los actos vlidos realizados por las Comunidades Autnomas dentro de su propio territorio y
respecto de relaciones jurdicas que en l se establecen pueden producir consecuencias fuera del
territorio de la comunidad.
Bajo este prisma debemos interpretar el alcance del punto 2 del artculo 157 de la
Constitucin Espaola:

Algunos problemas de la organizacin territorial del Estado", en Sistema, nm. 38-39, Madrid, octubre 1980, pg. 279)
a estimar que la solidaridad econmica se lograra, ms que por los resultados que pudiera alcanzar el Fondo de
Compensacin Interterritorial, gracias a tcnicas compensatorias y estimulantes de un sistema tributario y una
planificacin econmica adecuada.

57
"Las Comunidades no podrn en ningn caso adoptar medidas Tributarias sobre bienes
fuera de su territorio o que supongan obstculo para la libre circulacin de mercancas o
servicios".
Precepto que insiste, ahora en sede territorial (copiando el artculo 120.2 de la Constitucin
italiana de 1947) y en relacin a la materia tributaria, sobre un mandato ya recogido en el
artculo 139.2 de nuestra Carta Magna.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990, ya citada (de gran relevancia en torno a
muchas de las cuestiones financiero-tributarias que analizamos en este trabajo) arroja su potente
luz sobre las interpretaciones equvocas que puedan darse al artculo 157.2 de la Constitucin.
En este sentido, su F. J . 5 afirma que ... " El art. 157.2 de la C. E. prohbe a las Comunidades
Autnomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio, pero no
sobre la renta de las personas con domicilio fiscal en su territorio, aunque esta renta no
provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la Comunidad Autnoma. Es cierto que, en el
caso que ahora enjuiciamos, los efectos del recargo en el impuesto sobre la Renta pueden
alcanzar indirectamente a los bienes situados fuera del territorio de la Comunidad de Madrid,
en cuanto a las rentas producidas o imputadas a los mismos; pero de ello no cabe derivar,
como pretenden los recurrentes, una vulneracin del art. 157.2 de la C. E.. En primer lugar,
porque lo que dicho precepto prohbe a las Comunidades Autnomas es adoptar medidas
tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio; a la evidencia de que la renta personal
gravada por el recargo autonmico no es un bien situado en territorio alguno, hay que aadir
que las rentas no son bienes, sino que son los bienes los que producen la renta. Debe
considerarse, en segundo lugar, que una cosa es adoptar medidas tributarias sobre bienes y
otra distinta establecer un recargo tributario cuyos efectos puedan alcanzar mediata o
indirectamente, en el plano de lo fctico, a los bienes como fuente de la riqueza o renta que
constituye el hecho imponible (S.T.C. 37/1987, F. J. 14). Este ltimo supuesto no es contrario
al art. 157.2 de la C. E., pues el lmite territorial de las normas y actos de las Comunidades
Autnomas no puede significar, en modo alguno, que les est vedado a sus rganos, en el
ejercicio de sus competencias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho
en otros lugares del territorio nacional ...".
El Principio de Territorialidad o Territorializacin tiene gran incidencia en materia fiscal a
la hora de modular el alcance de los tributos propios de las Comunidades Autnomas y los

58
efectos (podra afectar al Principio de Solidaridad) que pueden producir sobre otras frmulas (de
participacin en ingresos del Estado, en la aplicacin de recargos, en la nueva cesin del IRPF,
etc.).
En coherencia al principio de permanencia, la autonoma est limitada por la prohibicin
expresa del artculo 145.1 de la Constitucin Espaola en cuanto a que las Comunidades
Autnomas no podrn constituir federaciones.

F.4. La unidad econmica.
Otra limitacin a la autonoma est derivada de la combinacin de la unidad econmica
(unidad de mercado en terminologa de Torres Cobo
42
) y el territorio de las Comunidades
Autnomas. Este lmite viene impuesto por la libertad de circulacin de personas y bienes
(prohibicin de "aduanas" interiores) y la libertad de establecimiento de los ciudadanos
espaoles
43
, tal como vienen recogidas en el artculo 139.2 de la Constitucin Espaola. Las
Comunidades Autnomas no podrn adoptar medidas que atenten, directa o indirectamente,
contra estas libertades.
Para algunos autores la unidad econmica es un principio bsico que estructura el Estado de
las autonomas
44
; aunque ningn precepto de la Constitucin Espaola la formula como tal, su
existencia se deduce inequvocamente de su artculo 139.2.
La unidad del Estado como organizacin poltica tiene una manifestacin clara y bsica en
determinados elementos de carcter econmico: la existencia de aduanas -fronteras econmicas
nicas - y la eliminacin de fronteras interiores, la integracin en Organizaciones
Internacionales de carcter econmico como miembro de pleno derecho (FMI, GATT, OCDE,
etc). La superacin de unidades econmicas estatales lleva aparejada la relevancia y crecimiento
de Comunidades socio-econmicas de mbito supranacional y pluriestatales que cada da cobran

42
TORRES COBO, F.; "El Sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas - Anlisis de su evolucin y
desarrollo", IEF, Monografa n 89, Madrid, 1990, pg. 30.
43
Vase GONZLEZ-TREVIJ ANO SNCHEZ, P. J .; "Libertades de circulacin, residencia, entrada y salida de
Espaa", Civitas, Madrid, 1991.
44
Sobre el principio constitucional de unidad de mercado ver MARTN-RETORTILLO, S.; "Derecho Administrativo
Econmico I", La Ley, Madrid, 1988, pgs. 117 y stes; y SAINZ MORENO, F.; "El principio de unidad del orden
econmico y su aplicacin por la jurisprudencia constitucional", en obra colectiva dirigida por MARTN-RETORTILLO,

59
ms protagonismo en el concierto mundial. Estos organismos supranacionales acarrean
profundos cambios en sus Estados miembros ya que han de armonizar-homogenizar sus polticas
(ejemplo evidente es el caso de los importantes cambios experimentados en Espaa tras su
ingreso en la Comunidad Econmica Europea (hoy Unin Europea). Por tanto, desde un punto
de vista interno es inconcebible aceptar la existencia de un Estado sin que en l funcione un
nico sistema econmico global. Ello implica un nico mercado dentro del Estado, cuyo
contenido, segn seala la Sentencia del Tribunal Constitucional 88/1986 (de 1 de julio / caso
Ley Catalana de rebajas), "... supone, por lo menos, la libertad de circulacin sin trabas por
todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las
condiciones bsicas de ejercicio de la actividad econmica".
Por otra parte, de la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1981, de 16 de noviembre, ya
analizada en apartados anteriores, que resuelve el R.I. 184/81 promovido por el Gobierno contra
la Ley del Parlamento Vasco 3/1981, de 12 febrero / sobre Centro de Contratacin de Cargas en
Transportes Terrestres de Mercancas, deducimos que el hecho de que una normativa
autonmica regule algunos aspectos sobre la circulacin de personas y bienes no significa que
sea necesariamente un obstculo a la misma, contrario al principio del artculo 139.2 de la
Constitucin, aunque lo ser, sin duda, cuando intencionadamente persiga la finalidad de
obstaculizar dicha circulacin, o cuando las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas
impliquen el surgimiento de obstculos que no guardan relacin con el fin lcito perseguido
45
.

S.; "Pasado, presente y futuro de las Comunidades Autnomas", Instituto de Estudios Econmicos, Madrid, 1989,
pgs. 231 y stes.
45
En el R.I. 184/1981 se solicitaba la declaracin de inconstitucionalidad de varios artculos de la Ley 3/1981 del
Parlamento Vasco. Entre ellos y en la tocante a la materia que nos ocupa: sus artculos 52.1 y 34 (ste ltimo seria
declarado, a la postre, inconstitucional) por entender que dichos preceptos impugnados vulneraban varios artculos de
la Constitucin: 149.1.6, 14, 139.1 y 139.2. Se entenda, por parte del Abogado del Estado, que los artculos
impugnados contenan una limitacin a la libre circulacin de bienes, ya que la Ley impugnada estableca deberes
legales respecto del transporte de mercancas para un crculo parcial de destinatarios que, casi por necesidad
implicara un obstculo a la libre circulacin (por ello se alegaba el 139.2 del forma subsidiaria al 139.1). En su
respuesta, el Gobierno Vasco entenda que no se violaba el principio de libre circulacin de bienes porque se trataba
de legislacin que no tena por finalidad restringir la libre circulacin, ni de ello resultara el estancamiento de
mercados.
Segn la Abogaca del Estado el artculo 34 de la Ley Vasca es inconstitucional porque en l se establece un seguro
de transporte que, a diferencia del de responsabilidad civil que se prev en el artculo 95 del Reglamento de
Ordenacin de Transportes Mecnicos por Carretera, tiene indudablemente ndole jurdico-mercantil. En opinin de la
Abogaca del Estado el contenido del precepto es imponer al transportista el deber legal de tomar un seguro de
transporte por cuenta ajena. Segn la Abogaca del Estado el precepto es inconstitucional por los siguientes motivos:
a) porque la Comunidad Autnoma es radicalmente incompetente en materia de legislacin mercantil, y a ese mbito
pertenece el seguro a que alude el artculo 34 impugnado; b) porque el contenido del precepto implica una limitacin a
la libertad de empresa que garantiza el artculo 38 de la Constitucin Espaola; c) porque contiene una limitacin
anticonstitucional a la libre circulacin de bienes.
Por ltimo, el Alto Tribunal se pronuncia, en el F. J . 2 de la Sentencia que estamos comentando, en el sentido de que
no resulta de los preceptos impugnados obstaculizacin alguna en la libre circulacin de personas y bienes en todo el

60
Es evidente que el principio de unidad econmica acta de limitacin a la autonoma en
tanto se proyecta sobre el reparto de competencias en materia econmica, de manera que
quedara en manos del Estado (poderes centrales) aquellos instrumentos necesarios para
mantener esa unidad. Adems de presidir el reparto de competencias el principio de unidad
econmica evita que el ejercicio de las competencias tanto por parte del Estado (rganos
Centrales) como de las Comunidades Autnomas quede desvirtuado o anulado (Sentencia del
Tribunal Constitucional 52/1988, de 24 marzo / caso Ley Catalana del J uego).
Ahora bien, unidad econmica y poltica econmica de las Comunidades Autnomas no son
conceptos contrapuestos. Dado que muchos de los ttulos competenciales de las Comunidades
Autnomas poseen contenido econmico, no cabe aceptar la simple invocacin del principio de
unidad econmica para cercenar o desvirtuar la autonoma. El Tribunal Constitucional, en su
Sentencia 29/1986 (de 20 febrero / caso ZUR), concluye que a travs del principio de unidad
econmica la accin econmica del Estado y Comunidades Autnomas se articulan de manera
que se evite la ruptura de esa unidad, pero permitiendo polticas propias (de cada Comunidad
Autnoma) en su seno, as se pronuncia su F. J . 4 (
46
).

territorio espaol. Ciertamente, cualquier normativa local que, dentro de su mbito competencial propio, establezca un
ente de esta naturaleza (Municipio, Provincia o Comunidad Autnoma) respecto del transporte o de la carga y
descarga de mercancas, o sobre la concurrencia de ofertas y demandas de transporte, puede incidir sobre la
circulacin de personas y bienes, pero no toda incidencia es necesariamente un obstculo. Lo ser, sin duda, cuando
intencionalmente persiga la finalidad de obstaculizar la circulacin, pero, en contra de lo que argumenta la
representacin del Gobierno Vasco, no slo en ese caso, sino tambin en aquellos otros en los que las consecuencias
objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstculos que no guardan relacin con el fin
constitucionalmente lcito que aquellas persiguen. No es sta, sin embargo, la situacin en el presente caso (artculo
25.1), pues ni la obligacin de mantener la oferta al Centro de Contratacin durante un tiempo de dos horas, ni la
dilacin que eventualmente pueda sufrir la conclusin de contrato de transporte por las objeciones que el cargador
haga al transportista que se le propone, constituyen obstculos graves o desproporcionados con la finalidad que la
norma persigue.Respecto a la pretendida invasin constitucional por el artculo 34 impugnado (de la Ley 3/1981),
seala el Tribunal Constitucional en su F. J . 3 que dicho precepto viola el artculo 56 de la Ley 50/1980 (de 8 de
octubre, del Seguro), constituyendo un tpico precepto mercantil. De todas formas la ilegitimidad constitucional de
dicho precepto tambin le llegara porque vulnera el artculo 149.1.21 de la Constitucin Espaola, el cual atribuye a la
competencia exclusiva del Estado la regulacin de los transportes terrestres que transcurran por el territorio de ms de
una Comunidad Autnoma. Otras consideraciones en torno a si tambin vulnera el art. 139.2 de la Constitucin
Espaola pasan a un segundo plano y son, en este caso, irrelevantes.
46
Afirma la Sentencia comentada que, de acuerdo con el artculo 149 de la Constitucin, el Estado se reserva
determinadas competencias (nm. 1), y que las competencias no atribuidas expresamente al Estado por la
Constitucin podrn corresponder a las Comunidades Autnomas en virtud de sus respectivos Estatutos (nm. 3);
finalmente, el propio precepto indica que la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los
Estatutos de Autonoma corresponde al Estado.
La aplicacin del precepto constitucional conduce a la afirmacin de que la Comunidad Autnoma es titular de las
competencias asumidas en su Estatuto, con los lmites derivados de la Constitucin (en particular del artculo 149.1.13
que reserva a la competencia exclusiva del Estado las bases y la coordinacin de la planificacin general de la
actividad econmica), y de los trminos en que se ha asumido la competencia, que aparece limitada, por lo que ahora
interesa, por la ordenacin de la actuacin econmica general, y que no incluye intervencin alguna en la elaboracin
de los planes establecidos por el Estado.
De acuerdo con esta ltima mencin corresponde al Estado la ordenacin de la actuacin econmica general, lo cual
ha de interpretarse como ordenacin de la actuacin econmica de todos los sectores y del propio Estado con relacin

61
"Otra manifestacin de esa unidad de orden econmico es la exigencia, ya sealada por
este T. C. en su Sentencia 1/1982, de la adopcin de medidas de poltica econmica aplicables,
con carcter general, a todo el territorio nacional, al servicio de una serie de objetivos de
carcter econmico fijados por la propia C. E. -arts. 40.1, 130.1, 131.1 y 138.1-" (F. J . 3 de la
Sentencia del Tribunal Constitucional 96/1984, de 19 octubre).
La unidad econmica se impone como lmite a la autonoma, tal como destacan Garca
Villarejo y Salinas Snchez
47
, por ejemplo, en lo que respecta a la capacidad de
endeudamiento de las Comunidades Autnomas, ya que la misma se ve recortada en aras a la
poltica monetaria general del pas, y de su propia sanidad financiera. Es por lo que se exige la
autorizacin del Estado para la emisin de deuda a largo plazo, a la par que se limita tanto el
destino de los recursos allegados (exclusivamente para inversiones) como la cuanta de la
emisin. Esto explica que la ordenacin general de la economa confiera a los poderes centrales
la competencia de coordinar ciertas actividades financieras de las Comunidades Autnomas, tal
como lo ratifica la Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1984 (de 2 febrero / caso Deuda
Pblica del Pas Vasco). El artculo 149.1.11 de la Constitucin seala que, en materia
monetaria, es competencia exclusiva del Estado: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la
ordenacin del crdito, banca y seguros. Respecto al primer bloque aludido (divisas) parece que
no debe suscitar aspectos controvertidos que den lugar a conflictos de competencias; sin
embargo, en cuanto a la ordenacin del crdito por parte de las Comunidades Autnomas (en
cuanto a la extensin y contenido de sus bases) s han surgido. Ejemplo de ello es la Sentencia
del Tribunal Constitucional 1/1982, de 28 enero, ya citada cuando comentbamos la lnea
divisoria que el Tribunal Constitucional estableca entre inters general eintereses propios de
las Comunidades Autnomas en materia financiera. Esta Sentencia entra a dilucidar el alcance
(en algunos de sus aspectos) de varias competencias exclusivas del Estado de carcter
econmico; en concreto de las recogidas en los puntos 10, 11, 13 y 14 del artculo 149.1 de la
Constitucin, puestas en relacin con la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas.
La Sentencia 1/1982 hace una formulacin general, en su F. J . 1, cuando asegura que ... " la
Constitucin fija una serie de objetivos de carcter econmico cuya consecucin exige la

a ellos, es decir, de la propia intervencin del Estado en materia econmica. Esta actuacin del Estado, por medio de
sus rganos, no puede llegar sin embargo a un vaciamiento de las competencias asumidas por la Comunidad en
materia de planificacin, de donde se deduce la necesidad de articular la competencia del Estado y de la Comunidad.
47
GARCA VILLAREJ O, A. y SALINAS SNCHEZ, J .; "Manual de Hacienda Pblica", Ed. Tecnos, Madrid, 1990,
pgs. 624 y 625.

62
adopcin de medidas de poltica econmica aplicables, con carcter general, a todo el
territorio nacional (arts. 40.1, 130.1, 131.1 y 138.1)".
Volviendo al mbito de la unidad econmica que limita la regulacin y ejecucin
"crediticia" de las Comunidades Autnomas, y en concreto el tema de las facultades de las Cajas
de Ahorro en cuanto a como aplicar sus coeficientes de caja, la Sentencia 1/1982 establece que
el orden de prioridad con el que lo computarn (las distintas inscripciones de valores que
hicieran) es una aspecto esencial de la ordenacin del crdito y, por ello, indudablemente
incluido entre las competencias EXCLUSIVAS del Estado. Su F. J . 5 afirma que el carcter
unitario del orden econmico que la Constitucin garantiza se vera fragmentado y se incurrira
en el fomento de privilegios econmicos, prohibidos por el artculo 138.2 de nuestra Ley
Fundamental, en favor de aquellas Comunidades de mayor capacidad de ahorro que lo
invirtieran preferentemente en atencin a sus intereses propios, con lo que se quebrantara
tambin "eo ipso" el principio de subordinacin de toda la riqueza del pas al inters general
(artculo 128.1 de la Constitucin) y se privara al Estado, que es un Estado social de Derecho
(artculo 1.1 de nuestra Carta Magna), de importantes recursos con los que atender con la
equidad debida a mltiples necesidades de carcter general
48
.

F).5. Limitacin del Principio de IGUALDAD.
Para algunos autores (Lpez Guerra, Garca Morillo, Prez Tremps, entre otros), a la hora
de tratar el principio de Igualdad como lmite al principio de autonoma s cabe hablar del
Principio de Igualdad como principio de articulacin del Estado Autonmico; sin embargo,
Torres del Moral entiende que debe excluirse de los mismos: "La igualdad es un principio
general del Ordenamiento J urdico, incluso uno de sus valores superiores, como dice la propia

48
El F. J . 5 de la Sentencia 1/1982 entra en el fondo de la cuestin de la regulacin que hizo el Gobierno Vasco,
mediante Decreto (45/1981, de 16 marzo), de la computabilidad de valores de renta fija emitidos o calificados por las
Comunidades Autnomas. El conflicto con el Gobierno Central surge porque el Gobierno Vasco entiende que su
Estatuto de Autonoma le permita cierto margen legislativo de ordenacin del crdito o, cuando menos, de ejecucin,
respecto a los coeficientes de Caja de las Cajas de Ahorro aplicables (computables) bien a ttulos del Estado (de
Deuda Pblica u otros) o de la Comunidad Autnoma. Se impone el inters general a la hora de obligar a las Cajas de
Ahorro de Sede Central en el Pas Vasco a dedicar parte de sus recursos ajenos, captados por ellas, a la suscripcin
de ttulos de fondos pblicos del Estado si la fijacin del orden de prioridades constituyera competencia de cada
Comunidad, stas podran dar preferencia a ttulos emitidos por sus respectivos Gobiernos y las Corporaciones
pblicas o privadas de la Comunidad para atender y financiar necesidades particulares de cada una de ellas, con lo
cual, si pudiera tener carcter preferente el inters propio de cada Comunidad frente al general del conjunto nacional,
la finalidad del coeficiente de fondos pblicos resultara de imposible cumplimiento; produciendo, con ello, un grave
perjuicio al principio de unidad econmica nacional.

63
Constitucin". Por ello, en su calidad de tal, no puede dejar de informar al rgimen autonmico
y a los Estatutos. Lo mismo podra decirse, insiste Torres del Moral, del resto de los valores-
principios del artculo 1.1 de la Constitucin Espaola, de los principios generales contenidos en
el 9.3, de los principios y fundamentos del 10.1, etc., por la necesaria coherencia interna del
Ordenamiento J urdico estatal
49
.
Del juego interpretativo de los artculos 14, 138.2 y 139.1 de la Constitucin Espaola
matizaremos otra limitacin a la autonoma. Convenimos con Torres Cobo en que si bien el
artculo 139.1:
"Todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del
territorio del Estado".
est inserto en el Ttulo VIII de la Constitucin Espaola podra haberse recogido como
encabezamiento del artculo 30 (Seccin 2 De los derechos y deberes de los ciudadanos). Este
precepto no hace ms que reiterar el principio de igualdad (artculo 14 de la Constitucin
Espaola), dndole un cariz autonmico. Es por lo que, por otra parte, cabe entender que el
artculo 139.1 de la Constitucin Espaola sobra, ya que no aporta nada que no haya
proclamado, sobradamente, el artculo 14 de nuestra Carta Magna
50
.
Sin embargo, haciendo una interpretacin histrica de las circunstancias que rodearon la
aprobacin de nuestra Constitucin podemos ver en su artculo 139.1 una prueba de la
preocupacin del constituyente por la posible utilizacin de la autonoma en direccin contraria
al principio de igualdad. En esta lnea inscribe tambin Torres del Moral la atribucin que el
artculo 149.1.1 hace a los poderes centrales de la competencia exclusiva para la regulacin de
las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los
derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (Sentencias del Tribunal
Constitucional 5/1981 -de 13 febrero / caso Estatuto de Centros Escolares- y 37/1981, citada).
El Tribunal Constitucional aborda esta cuestin en sentido "negativo", en su Sentencia 1/1982
(de 28 enero / caso Coeficientes de Cajas de Ahorros), cuando interpreta que la Constitucin
Espaola lo que pretende con la atribucin a los poderes centrales de la competencia exclusiva

49
TORRES del MORAL, A.; "Principios de Derecho Constitucional Espaol", Vol. 2, op. cit., pg. 326.
50
Sobre la igualdad de los espaoles en su status jurdico, bajo el filtro del Principio de Autonoma y la distribucin de
competencias y potestades que las Comunidades Autnomas desarrollan, ver PEMN GAVN, J .; "Igualdad de los
ciudadanos y Autonomas territoriales", Civitas, Zaragoza, 1992, en sus pgs. 187 y stes.

64
sobre las bases, principios y directrices es ASEGURAR un comn denominador normativo, a
partir del cual cada Comunidad Autnoma pueda establecer las peculiaridades que le
convengan, dentro del marco de sus competencias en la materia.
El artculo 14 de la Constitucin Espaola impide el establecimiento de privilegios de
cualquier tipo entre los espaoles, ya que no pueden prevalecer razones de discriminacin
alguna; sobre este particular redunda el artculo 138.2 al establecer que las diferencias entre los
Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn implicar, en ningn caso,
privilegios econmicos y sociales para sus vecinos; es la misma formulacin referida al rgimen
autonmico.
Muchos autores admiten la distincin entre:
a) Igualdad de las Comunidades Autnomas.
b) Igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos.
a) La idea de igualdad no hace referencia a que todas las Comunidades Autnomas deben
poseer una absoluta uniformidad en todos los aspectos: econmicos, competenciales,
organizativos, etc... Ello chocara abiertamente con la propia idea de autonoma, que en s
misma presupone la diversidad (Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 agosto /
caso LOAPA).
El principio de igualdad entre Comunidades Autnomas presenta dos facetas:
- Activa: Implica la existencia de una idntica consideracin poltico-institucional de las
Comunidades Autnomas (todas estn igualmente subordinadas al orden constitucional), lo que
se manifiesta por ejemplo en la forma de constituir determinados rganos del Estado (cupo en el
nombramiento de miembros del Senado, Comisiones Mixtas Estado-Comunidades Autnomas,
Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, etc.).
- Pasiva: denominacin que hace referencia a la NO DISCRIMINACIN, no justificando el
trato discriminatorio de unas Comunidades Autnomas respecto de otras, de manera que se
eviten situaciones de privilegio entre las Comunidades Autnomas.

65
Pero, las Comunidades Autnomas han sido desiguales en el procedimiento de acceso a la
autonoma y lo son en el contenido y nivel autonmico de sus Estatutos y, en resumen, en su
complejo competencial. En el orden de su sistema de financiacin conviven dos regmenes
distintos, uno comn que afecta a 15 Comunidades, y otro especial, slamente al Pas Vasco y
Navarra.
Ahora bien, antes de tratar el siguiente punto hemos de destacar una sutil (para algunos
importante) diferencia: no cabe confundir IGUALDAD de las Comunidades Autnomas e
IGUALDAD de DERECHOS de las Comunidades Autnomas.
Atendindonos a la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, citada, carece de base
constitucional la pretendida igualdad de derechos de las Comunidades Autnomas. Aclararemos
este desliz (en trminos de Torres del Moral) terminolgico. Las Comunidades Autnomas no
son sujetos de derechos sino entes pblicos dotados de un estatuto jurdico consistente en una
organizacin institucional, unas competencias y unas reglas de funcionamiento. Es por lo que,
jurdicamente hablando, la igualdad de derechos debe quedar siempre referida al conjunto de los
respectivos vecinos de cada comunidad, no al ente pblico.
b) La igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos espaoles es uno de los
valores superiores de nuestro Ordenamiento J urdico, propugnado en el artculo 1.1 de nuestra
Carta Magna. Este principio-valor resulta coherente con la idea de Espaa que la Constitucin
Espaola proclama: Un Estado Social y Democrtico de Derecho.
En su faceta activa se traduce en que el status jurdico de todos los ciudadanos espaoles es
el mismo
51
; por ello corresponde al Estado regular las condiciones bsicas que garanticen dicha
igualdad de todos los espaoles (artculo 149.1.1 de la Constitucin Espaola). En su faceta
pasiva implica que nunca la autonoma puede servir para justificar tratos discriminatorios entre
los ciudadanos.

51
Se parte de la "homogeneidad o uniformidad del conjunto de derechos y deberes que perfilan la posicin jurdica de
los ciudadanos, tanto en su relacin con los dems ciudadanos como en relacin con los poderes pblicos, y resulta
obvio que esta homogeneidad no puede tener un carcter absoluto en un Estado "compuesto" o de "estructura plural"
(segn expresin empleada en la STC 146/1986, de 25 de noviembre, -F.J. 4-) como el que disea nuestra
Constitucin: el reconocimiento de un espacio normativo propio para las Comunidades Autnomas implica
necesariamente la existencia de diferenciaciones en el derecho aplicable en las diversas partes del territorio nacional y
con ello la existencia de un determinado grado de desigualdad en el status jurdico de los ciudadanos"; PEMN
GAVN, J .; "Igualdad de los ciudadanos y Autonomas territoriales", op. cit., pg. 187

66
En resumen, volviendo a la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, los principios
de igualdad y autonoma se condicionan y limitan continuamente. La igualdad es un lmite para
la actuacin de TODOS los poderes pblicos (generales, centrales, autonmicos o locales). Pero
la igualdad, como hemos visto, no excluye las diferencias jurdicas, sino las discriminaciones, es
decir, aquellas diferencias carentes de justificacin razonable. Por tanto cabe diferencias
jurdicas entre los espaoles por razn de su vecindad regional siempre que stas no sean
arbitrarias. En ese sentido se pronuncia abundante jurisprudencia constitucional.
"Igualdad y uniformidad absoluta son dos ideas distintas, ... en un Estado descentralizado
pretender garantizar una total uniformidad entre los individuos sera tanto como negar la
autonoma", Sentencia del Tribunal Constitucional 27/1981, de 20 de julio.
"Una cosa es que la posicin jurdica de los individuos deba ser igual y que no puedan
sufrir discriminacin alguna, y otra distinta, es que el rgimen concreto de ejercicio de todos y
cada uno de sus derechos haya de ser idntico, idea que choca totalmente con el principio de
autonoma": Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1990, de 7 febrero.
"El rgimen autonmico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y la
diversidad de estatutos jurdicos pblicos de la entidades territoriales que lo integran. Sin
homogeneidad no habra unidad ni integracin en el conjunto estatal. Sin diversidad no
existira verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado
autonmico", Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987 (de 26 de marzo / caso Ley de
Reforma Agraria del Parlamento de Andaluca)
52
.
Por ltimo, veamos el Principio de Igualdad Tributaria, desgajado del Principio de Igualdad
y referido a la materia tributaria. Este principio no requiere que la carga tributaria sea uniforme
en todo el territorio nacional. Puede haber una presin fiscal diferente, siempre que, de alguna
manera, est en relacin con el nivel de prestacin de servicios pblicos que los ciudadanos de

52
Extraemos el siguiente comentario de dicha Sentencia: El principio constitucional de igualdad no impone que todas
las Comunidades Autnomas ostenten las mismas competencias ni, menos an, tengan que ejercerlas de una manera
o con un contenido y unos resultados idnticos o semejantes. La autonoma significa precisamente la capacidad de
cada nacionalidad o regin para decidir cundo y cmo ejercer sus propias competencias en el marco de la
Constitucin y del Estatuto. Y si, como es lgico, de dichos ejercicios derivan desigualdades en la posicin jurdica de
los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autnomas, no por ello resultan necesariamente
infringidos los artculos 1, 9.2, 14, 139.1.1 de la Constitucin, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurdico
uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo
que sera frontalmente incompatible con la autonoma, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al
cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurdicas fundamentales.

67
dicha Comunidad opten o "decidan" con su comportamiento electoral (entre los programas que
las distintas formacin polticas les presentan al respecto). Teniendo en cuenta que un nivel de
servicios mnimos queda garantizado constitucionalmente.

F).6. La unidad de control.
La faceta del control (o los controles, para ser ms rigurosos) del Estado sobre los entes
territoriales que coexisten en l
53
, su definicin y aplicacin, es un elemento clave y esencial
dentro de la configuracin u organizacin de un Estado descentralizado, cualquiera que sea el
modelo que presente. El sistema constitucional de controles del Estado sobre las Comunidades
Autnomas pareca, en opinin de L. Tolivar Alas, querer "restringir al mximo los controles
actuando la unidad del ordenamiento por las vas de la legislacin previa y de la intervencin
jurisdiccional posterior"; sin embargo, ese esquema no se culmin de forma perfecta,
apareciendo serias desviaciones, controles especiales, residuales o, incluso, contradictorios con
el proyecto general que la Constitucin establece en la materia
54
. Debemos deslindar, por otra
parte, los "verdaderos" mecanismos de control, de otras frmulas que pueden ser utilizadas
como tales; actuaciones de coordinacin
55
, la colaboracin administrativa en la gestin de
servicios, la sujecin a las normas reglamentarias emanadas de la Administracin del Estado,
etc, que en muchas ocasiones suscitaron suspicacias y fricciones entre el Estado y las
Comunidades Autnomas.

Vase PREZ ROYO, J .; "Comentario a la S. del T. C. 37/1987, de 26 marzo", en B.J .C., nm. 72, Cortes Generales,
Madrid, Abril 1987, pgs. 436 y 437.
53
Como obras generales que abordan este tema podemos consultar SOSA WAGNER, F.; "El control de las
Comunidades Autnomas por el Estado en la Constitucin espaola", en D.A. nm. 182, S.G.T. de P de Gob.,
Madrid, abril-junio 1979, pgs. 158 y stes; MARTN REBOLLO, L.; "Incidencia de la nueva organizacin territorial en el
recurso contencioso-administrativo. El control jurisdiccional de las Comunidades Autnomas", en D.A. nm. 182,
S.G.T. de P de Gob., Madrid, abril-junio 1979, pgs. 489 y stes; TOLIVAR ALAS, L.; "El control del Estado sobre las
Comunidades Autnomas", I.E.A.L., Madrid, 1981; los trabajos de F. Vicente Arche, F. Bautista Prez, F. Daz Moreno,
C. J . Entrena Palomero, C. I. Fernndez Carnicero, J . L. Garca Garca, L. Snchez Serrano, F. Sosa Wagner y R.
Bocanegra, en la obra colectiva "El Tribunal de Cuentas en Espaa", compilada por la Dir. Gral de lo Contencioso del
Estado, I.E.F., 2 Vols., Madrid, 1982; MUOZ MACHADO, S.; en "Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas I,
op. cit., pgs. 96 y stes, y en "Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas II, op. cit., en su Captulo IX, pgs.
255 a 395; y CHECA GONZLEZ, C.; "El control de la actividad econmico-financiera de la Comunidad Autnoma de
Extremadura", Asamblea de Extremadura, Mrida, 1993.
54
TOLIVAR ALAS, L.; "El control del Estado sobre las Comunidades Autnomas", op. cit., pgs. 160 y 161.
55
Vase SNCHEZ MORN, M.; "La coordinacin administrativa como concepto jurdico", y ALBERT ROVIRA, E.;
"La coordinacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas", ambos en D.A. nm. 230-231, I.N.A.P., Madrid,
abril-septiembre 1992, en sus pgs. 11 a 30, y 49 a 73, respectivamente.

68
El correcto ejercicio de las labores de control, como las de coordinacin, a cargo del Estado
presuponen un conocimiento de la actividad de las Comunidades Autnomas. El deber de
informacin, ya comentado, referido en la Sentencia 76/1983, caso LOAPA, en trminos de que
ser recproco entre la Administracin del Estado y las Comunidades Autnomas como
consecuencia del Principio de colaboracin que debe presidir las relaciones entre ambas, sita a
los Delegados de Gobiernos en las Comunidades como figuras destacadas. No obstante, a pesar
de que el artculo 8 de la Ley 17/1983, de 16 de noviembre (eliminada por la Disposicin
Derogatoria nica 1.e) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de
la Administracin General del Estado), apuntaba que ellos facilitaran al Consejo de Gobierno
de la Comunidad Autnoma y a su Asamblea Legislativa la informacin que precisen, y
recibiran la que soliciten, hoy establecido en el artculo 22.2.b) de la Ley 6/1997 citada, lo
cierto es que de estos rganos constitucionales, previsto en el artculo 154 de nuestra Norma
Fundamental, desarrollado actualmente por los artculos 22 y siguientes de la Ley 6/1997, no
debemos esperar grandes resultados en lnea a mejorar ostensiblemente la cooperacin entre
ambos niveles de Administracin. En efecto, el nfasis voluntarista del apartado 2.a), del
artculo 22 de la Ley 6/997, contrasta con la experiencia de los ltimos aos, en los que los
Presidentes y Consejeros autonmicos no han contado con el Delegado del Gobierno como
interlocutor, relacionndose directamente en los foros constituidos al efecto, Conferencias
Sectoriales y Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, con los Ministros o el Presidente del
Gobierno, alcanzando a travs de aqullos los Acuerdos, Convenios de Colaboracin, etc, que
posteriormente las respectivas Comisiones Mixtas habran de implementar.
Las funciones de control han de servir armnicamente a la exigencia de unidad del Estado y
desarrollo de las autonomas; as lo impone el artculo 2 de nuestra Constitucin, cuando
contempla que el principio de unidad de la Nacin espaola ha de ser compatible con el derecho
a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran.
L. Parejo Alfonso seala que el control no tiene por qu entenderse como una tcnica de
limitacin de la autonoma, sino de precisin y mantenimiento de sta dentro de sus lmites
propios
56
. En este contexto debemos partir de una idea amplia de control, que va ms all de su
sentido estricto, tcnico, meramente organizativo o de actuacin administrativa, puesto que

56
En PAREJ O ALFONSO, L.; en "Estado Social y Administracin Pblica" -Los postulados constitucionales de la
Reforma Administrativa-, Civitas, Madrid, 1983, pg. 224.

69
afecta a diversos mbitos, poltico, parlamentario y jurisdiccional, de la actividad de las
Comunidades Autnomas.
Cabe apreciar, inicialmente, que los rganos de gestin de las Comunidades Autnomas
pueden estar fiscalizados por dos tipos de controles:
- INTERNO
57
: Por los propios Organismos fiscalizadores de la misma Comunidad
Autnoma dentro de la administracin autonmica (Intervencin propia). Esta actuara a modo
ajeno a los rganos de gestin de la Comunidad Autnoma, pero interno (desde el punto de
vista del esquema de la organizacin territorial del Estado dentro de cada Comunidad
Autnoma).
- EXTERNO
58
: En el que podemos distinguir dos supuestos distintos en cuanto a las
facultades que comprende su ejercicio:
1 Control cuya competencia corresponde a las Asambleas Legislativas de las propias
Comunidades Autnomas y a sus Tribunales o Cmaras de Cuentas en los casos en que aqullas
hayan procedido a su creacin (Comunidad Valenciana, Generalidad de Catalua, etc).
2 Externo desde las 2 pticas. Es el control que, en rigor, puede ser tomado como un
lmite a la autonoma por su misma razn de externalidad. Tiene su fundamento en el artculo
153, d) de la Constitucin Espaola que establece que el control de la actividad de los
organismos de las Comunidades Autnomas se ejercer....... d) Por el Tribunal de Cuentas, el
econmico y presupuestario. En este sentido, el artculo 14 de la Ley 12/1983, de 14 octubre,
del Proceso Autonmico, establece que el Tribunal de Cuentas, rgano supremo de control
externo de la gestin econmica y financiera del sector pblico, establecer secciones
territoriales para el ejercicio de las funciones que le asigna su Ley Orgnica en el mbito de
cada Comunidad Autnoma
59
.

57
"El control interno, aunque habitualmente se le califique de tal, no es propiamente una forma de control, sino, como
han indicado, entre otros autores, Gonzlez Garca, Vega Herrero, Lejeune Valcrcel y Eseverri Martnez, una
contribucin adicional al perfeccionamiento y rigor jurdico del acto supervisado, y ello porque en buena tcnica jurdica
la actividad de control, para ser tal, exige ser ejercida por sujeto ajeno al controlado", en CHECA GONZLEZ, C.; "El
control de la actividad econmico-financiera de la Comunidad Autnoma de Extremadura", op. cit., pg. 16.
58
Que s es un autntico y verdadero control. Dentro de la actividad financiera y ceida al gasto pblico no es
discrecional, sino reglada, no slo respecto al qu, al cando y al cmo han de gastarse los crditos presupuestarios,
sino incluso respecto a si han de gastarse o no (CHECA GONZLEZ, C.; "El control de la actividad econmico-
financiera de la Comunidad Autnoma de Extremadura", op. cit., pg. 34).
59
Ley prevista en el artculo 136 de la Constitucin. El Tribunal de Cuentas est regulado y desarrollado por la Ley
Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, y por la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, "la

70
El artculo 153 de la Constitucin Espaola recoge otros tipos de controles sobre las
Comunidades Autnomas:
a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones
normativas con fuerza de ley.
b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del artculo 150.
c) Por la jurisdiccin contencioso-administrativa, el de la administracin autnoma y sus
normas reglamentarias.
En relacin al artculo 153 de la Constitucin, J . Leguina Villa estima que ninguna objecin
puede hacerse a las funciones de control encomendadas al Tribunal Constitucional (en lo que
concierne a la constitucionalidad de las leyes regionales), a los Tribunales Contencioso-
Administrativos y al Tribunal de Cuentas, pues todas ellas encajan perfectamente en las que
tienen atribuidas como propias, pero s dirige observaciones muy crticas con respecto al
mecanismo previsto en el apartado b) de dicho artculo. Entiende que esa atribucin expresa de
poderes de control al Gobierno "debe ser interpretada restrictivamente, en el sentido de
entenderla referida exclusivamente, segn su mismo tenor literal, a las "funciones delegadas",
de naturaleza ejecutiva, pero no, en cambio, a las competencias transferidas en bloque que
conlleven el ejercicio de facultades legislativas"
60
. Esta modalidad de control, al igual que la
prevista en el artculo 150.1 de la Constitucin, ya tratado, conlleva una gran carga poltica,
ajena a los controles constitucionales antes sealados; dentro de este contexto debemos incluir
la tcnica armonizadora recogida en el artculo 150.3 de nuestra Norma Fundamental.
El 153.c) est vinculado con el artculo 106.1 de la Constitucin, precepto que somete la
actuacin administrativa a los Tribunales, tanto su legalidad como la apreciacin de si se ajustan
a los fines que la justifican. Es un control jurisdiccional y neutral del Estado sobre la actividad
administrativa de las Comunidades Autnomas; aqu se da, opina J . L. Cascajo Castro, un
rechazo a los controles de oportunidad, que se adecuan ms bien a relaciones administrativas

cual ha potenciado las funciones de este rgano, garante por excelencia de que los recursos pblicos sean asignados,
a travs del gasto pblico, segn el principio de equidad, y a que su programacin y ejecucin respondan a los
criterios de eficiencia y economa, en el contexto de asegurar la transparencia y control de toda gestin econmica
pblica" (CHECA GONZLEZ, C.; "El control de la actividad econmico-financiera de la Comunidad Autnoma de
Extremadura", op. cit., pg. 36).

71
jerarquizadas y de tutela donde el ente territorial menor acta "statu pupillari", pero no a un
ordenamiento constitucional como el nuestro, donde el principio de soberana estatal no exige
ya el principio de unidad administrativa"
61
.
Checa Gonzlez entiende que, en el mbito financiero, "el control de legalidad, efectuado
por los rganos interventores y concebido, como ha escrito Solchaga Cataln, con el fin de
sujetar la actividad financiera al ordenamiento jurdico vigente, es una mera resultante del
principio de legalidad de la actividad administrativa, como ha indicado Herrero Suazo,
principio ste, conquista del Estado de Derecho, en base al cual se exige que la Administracin
se ajuste en su obrar, en todas sus actuaciones a la Ley y al Derecho, de tal manera que la
accin administrativa no ser vlida si no responde a una previsin normativa, como han
puesto de relieve Garca de Enterra y Fernndez Rodrguez"
62
.
Ahora bien, estos controles no deben entenderse como un cors puesto a la autonoma, que
sirvan para entorpecer, cercenar o reducir el alcance de la autonoma de las Comunidades,
principio que cumple una funcin de tutela sobre la actividad de las Comunidades Autnomas,
sino que deben considerarse como medios para lograr cierta (mnima) unidad-homogeneidad
entre las distintas Administraciones Pblicas Autonmicas. Representan, en palabras de Torres
Cobo, una garanta en tanto que el rgano que debe enjuiciar los actos y sus consecuencias, de
los rganos Autonmicos, es EL MISMO para todos
63
.
La Sentencia 63/1986, de 21 mayo (caso FCI y norma de retribucin a funcionarios de las
autonomas) resuelve la impugnacin que el Gobierno Vasco haca a los artculos 21.2 y 22.2 de
las Leyes 9/1983 y 44/1983, respectivamente, ambas de Presupuestos Generales del Estado para
los aos 1983 y 84. Ambos artculos prevean controles adicionales, en cuanto a la ejecucin del
FCI a la gestin de los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas, limitando
injustificadamente su autonoma de gastos. Los preceptos impugnados establecan un control
impuesto a las Comunidades Autnomas ejercido por la Administracin del Estado sobre su

60
LEGUINA VILLA, J .; "Las Comunidades Autnomas", en PREDIERI, A. y GARCA de ENTERRA, E.; "La
Constitucin Espaola de 1978", Civitas, Madrid, 1981, pg. 826.
61
CASCAJ O CASTRO, J . L.; "Control del Estado sobre las Comunidades Autnomas", en obra colectiva "Diccionario
del sistema poltico espaol", dirigida por J. J. Gonzlez Encinar, Ed. Akal, Madrid, 1984, pg. 144.
62
CHECA GONZLEZ, C.; "El control de la actividad econmico-financiera de la Comunidad Autnoma de
Extremadura", op. cit., pg. 19.
63
TORRES COBO, F.; "El Sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas - Anlisis de su evolucin y
desarrollo", op. cit., pg. 31.

72
actividad financiera, que no vena fundamentado en ninguna norma de la Constitucin, ni de la
LOFCA, invadiendo y vulnerando el Principio de Autonoma, el cual, a tenor del F.J . 12 de la
Sentencia 76/1983, de 5 agosto, exige que las actuaciones de la Administracin autonmica "no
sean controladas" por la Administracin del Estado. Es por lo que el Alto Tribunal declar la
inconstitucionalidad de los mencionados preceptos en la medida que condicionan la
disponibilidad por parte de las Comunidades Autnomas de los recursos procedentes del FCI.
Entraremos en ms detalles de la Sentencia 63/1986 y otras ulteriores que inciden sobre el
mismo asunto, al analizar en profundidad las caractersticas y funcionamiento del FCI.
Respecto a la ejecucin de las inversiones que se realicen con cargo al FCI, acordadas entre
la Aministracin Central y las Comunidades Autnomas, se establece un mecanismo de control
parlamentario atribudo al Senado y encauzado con la intermediacin del Tribunal de Cuentas y,
en su caso, de los Tribunales de Cuentas de las Comunidades Autnomas (Apartados 1-
64
- y 2
del artculo 9 de la Ley 29/1990, del FCI).
No todos los controles establecidos en la Constitucin estn comprendidos en su artculo
153, hemos visto que aparecen otras modalidades en los artculos 150, 155 y 161; a tenor de ste
ltimo, otros controles constitucionales sobre las Comunidades Autnomas, que pueden
repercutir, obviamente, sobre la materia financiera, son los siguientes:
1. El control de constitucionalidad (ya aludido al tratar el art. 153 de la Constitucin)
65

de las disposiciones normativas con fuerza de ley que ejerce, lgicamente, el Tribunal
Constitucional.
2. Los conflictos de competencias ante el Tribunal Constitucional que pudieran
aparecer con ocasin de una actuacin o inhibicin de un rgano autonmico
66
.
3. La impugnacin (recurso que pudiera hacer el Gobierno central) ante el Tribunal
Constitucional de las disposiciones sin rango de ley y de las resoluciones adoptadas por los

64
Modificado por la Ley 31/1994, de 24 de noviembre.
65
En lgica consonancia con el artculo 161.1.a) de la Constitucin, y el artculo 32.1 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3
de octubre, del Tribunal Constitucional, que incluyen las disposiciones normativas y actos con fuerza de Ley de las
Comunidades Autnomas como uno de los objetos susceptibles de Recurso de Inconstitucionalidad.
66
Artculo 161.1.c) de nuestra Norma Fundamental, desarrollado por los artculos 60 y siguientes de la LOTC
(Conflictos Positivos: artculos 62 a 67; Conflictos Negativos: artculos 68 a 72).

73
rganos autonmicos
67
. No existiendo un mecanismo similar para que las Comunidades
Autnomas pudieran impugnar las homlogas del Estado.
Por ltimo, la coercin estatal
68
, ejercida tambin en defensa del inters general, que
supone la facultad prevista en el artculo 155 de nuestra Constitucin, es otra singularsima
69
y
excepcional modalidad de control, tanto por los casos a los cuales pudiera aplicarse, como por la
misma forma en que se realizara: incidiendo ms sobre el rgano que sobre la actividad
fiscalizada
70
. El Tribunal Constitucional ha fijado el contenido y alcance de este mecanismo, en
el F. J . 12 de la Sentencia 76/1983, de 5 agosto (caso LOAPA), proclamando que "es preciso
tener presente que la autonoma exige en principio a su vez que las actuaciones de la
Administracin autonmica no sean controladas por la Administracin del Estado, no pudiendo
impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones sino a travs de los mecanismos

67
Artculo 161.2 de la Constitucin. Vanse los artculos 76 y 77 de la LOTC. El Tribunal Constitucional se ha
pronunciado sobre la sustantividad de esta va procesal sealando que deben suponer presuntas vulneraciones
constitucionales y no simplemente legales, porque carece de esta jurisdiccin (vanse al respecto sus Sentencias
64/1990, de 5 abril, y 148/1992, de 16 octubre, entre otras). Concede una facultad excepcional al Gobierno, parece un
control poltico que, en definitiva, termina siendo otro control jurisdiccional puesto en manos del Tribunal
Constitucional. Recuerda remotamente a un conflicto de competencia (se sustancia como un conflicto positivo, arts. 62
a 67 LOTC); podra ser aplicado ante deficiencias de la divisin de algunas competencias entre el Estado y las
Comunidades. S. Muoz Machado (en "Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas II", op. cit., pg. 302), bajo el
epgrafe "El recurso del art. 161.2 de la Constitucin: de la confusin al vaco" nos dice que la interpretacin de este
precepto ha suscitado no pocas perplejidades a la doctrina, y no sin razn, puesto que no resulta fcil adivinar su
sentido ni compatibilizarlo con la propia Constitucin. Vase TOLIVAR ALAS, L.; "El control del Estado sobre las
Comunidades Autnomas", op. cit., pgs. 161 y stes, quien objeta serios reparos a este artculo (pgs. 175 a 178).
68
Vase CRUZ VILLALN, P.; "Coercin estatal", en obra colectiva "Diccionario del sistema poltico espaol",
dirigida por J. J. Gonzlez Encinar, Ed. Akal, Madrid, 1984, pgs. 56-62; del mismo autor "La proteccin extraordinaria
del Estado", en PREDIERI, A. y GARCA de ENTERRA, E.; "La Constitucin Espaola de 1978", op. cit., pgs. 687 y
stes.; y LEGUINA VILLA, J .; "Las Comunidades Autnomas", en PREDIERI, A. y GARCA de ENTERRA, E.; "La
Constitucin Espaola de 1978", op. cit., pgs. 827 y 828.
69
Copiado casi literalmente de la Ley Fundamental de Bonn. Deben darse muchos requisitos para su puesta en
prctica, lo que impide su uso precipitado, inmoderado o caprichoso. En opinin de J . Leguina Villa (en "Las
Comunidades Autnomas", en PREDIERI, A. y GARCA de ENTERRA, E.; "La Constitucin Espaola de 1978", op.
cit., pg. 828) "esas cautelas no garantizan por s mismas a las Comunidades frente a eventuales extralimitaciones
gubernamentales. Pinsese que todos los requisitos sealados se formalizan en conceptos jurdicos cuya
indeterminacin es tan elstica (incumplimiento de las obligaciones, atentado grave al inters general de Espaa,
medidas necesarias) que con facilidad el Gobierno, apoyado en su caso por la dcil mayora de un Senado que no es
la Cmara Alta de las Comunidades Autnomas (al modo del Bundesrat alemn o de la Cmara de Representantes
estadounidense, aadimos), puede desviarse del propio texto constitucional y atentar, bajo su presunto amparo, al
inters y a los derechos de las Comunidades".
70
L. Tolivar Alas lo incluye en un Captulo denominado Los Controles Orgnicos y la Constitucin espaola de 1978,
seala que si bien este artculo no habla expresamente de control de rganos, se refiere a medidas genricas, la
ltima de las cuales puede ser, sin duda, la intervencin sobre los rganos autonmicos. Si bien el incumplimiento de
la Comunidad Autnoma susceptible de las medidas necesarias por parte del Gobierno (tras refrendo de la mayora
absoluta del Senado -por ser sta la Cmara de representacin territorial / art. 69 C.E.-), de la coercin estatal que
estamos analizando, pudiera venir tanto por accin como por omisin, este autor entiende (en "El control del Estado
sobre las Comunidades Autnomas", op. cit. pg. 186) que ms que conflictos positivos, lo que el artculo 155 est
preveyendo es un comportamiento omisivo de una Comunidad Autnoma que "no cumpliere las obligaciones que la
Constitucin u otras leyes le impongan", pensando en una insubordinacin o incumplimiento del ordenamiento, bien
porque atacara la legalidad, o vulnerara el inters general (lo que conlleva un juicio de conveniencia u oportunidad).

74
constitucionalmente previstos
71
. Por ello el poder de vigilancia no puede colocar a las
Comunidades Autnomas en una situacin de dependencia jerrquica respecto de la
Administracin del Estado, pues, como ha sealado el Alto Tribunal en sus Sentencias 4/1981 y
6/1982, tal situacin no resulta compatible con el principio de autonoma y con la esfera
competencial que de ste se deriva".
Concluyendo, ya vistos los mecanismos de control que pueden ser ejercidos sobre la
actividad normativa y ejecutiva de las Comunidades, pudiera afirmarse que suponen una pesada
losa para el ejercicio de su autonoma, severamente constreida por aqullos; pero la realidad de
su funcionamiento (en muchos casos indito) demuestra lo contrario
72
. En este sentido, sirva de
apoyo otro argumento dado por el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 42/1983, de 20 de
mayo, ya citada, cuando apuesta por una interpretacin restrictiva en materia de controles, al
sealar que la Alta Inspeccin del Estado, cuando est expresamente admitida por la
Constitucin, no es un control genrico e indeterminado que implique dependencia jerrquica de
las Comunidades Autnomas respecto de la Administracin del Estado, sino que constituye slo
una potestad de vigilancia, un elemento de verificacin o fiscalizacin que puede llevar, en su
caso, a instar la actuacin de los controles constitucionalmente establecidos, pero no a
sustituirlos, convirtiendo a dicha Alta Inspeccin en un mecanismo de control
73
. Por otra parte,
el efecto suspensivo del control previsto en el artculo 161.2 de la Constitucin ha merecido las
ms severas crticas de los partidarios de controles mnimos, atisbando en l un control ejercido

71
Si bien previamente reconoce que "la uniformidad constitucionalmente pretendida en los supuestos en que
corresponda al Estado la normacin sustantiva, legal y reglamentaria, y a las Comunidades Autnomas slo la mera
ejecucin, quedara desvirtuada si el Estado no tuviera la potestad y el derecho de velar para que no se produzcan
diferencias en la ejecucin o aplicacin del bloque normativo. Incluso en los mismos sistemas federales se reconoce
una serie de atribuciones a las instancias federales que, en definitiva, se concretan en una funcin de vigilancia que
la Federacin ejerce sobre las actuaciones ejecutivas de los Estados miembros".
72
Para R. Parada (en "Derecho Administrativo II", Marcial Pons, Madrid, 1997, pgs. 165 y 166) los controles
descritos se quedan por debajo de lo que es normal en los Estados federales o regionales. "En los Estados federales,
como ocurre en la Repblica Federal Alemana, aparte de los controles judiciales se reconoce a la Federacin poderes
de vigilancia y control en relacin con la actividad de los Estados miembros cuando ejecutan la legislacin federal a
travs de instrucciones o directivas de mayor o menor intensidad. Los incumplimientos pueden originar el empleo de la
coaccin federal, que lleva consigo tanto la ejecucin subsidiaria por la Federacin de las actividades omitidas, como
la retirada de asignaciones econmicas, o el envo de delegados con poderes especiales que vigilen o se encarguen
de ejecutar las decisiones en sustitucin de los Lnder (artculo 37 de la Ley Fundamental de Bonn)".
73
Que el Tribunal Constitucional ha declarado vlido cuando existe una autorizacin constitucional o estatutaria o
resulta inherente a los cometidos que se reserva el Estado, como ha ocurrido en materia de enseanza y sanidad
(Sentencias 6/1982, de 22 de febrero, y 32/1983, de 28 de abril).

75
por el Gobierno de forma encubierta que producira similares efectos dilatorios que el italiano a
travs del requerimiento y la doble lectura
74
.
G) La autonoma financiera.
G).1. La autonoma financiera: un tema candente ms all de la instrumentalidad.
Hasta ahora hemos analizado el principio de autonoma en muchos de sus aspectos;
entraremos seguidamente en el soporte que sustenta la autonoma poltica: su estructura
financiera. Al tratar el principio de autonoma financiera, como cara especfica y concreta por la
cual se presenta una de las manifestaciones de la autonoma (en general), nos podra ocurrir que
nos repitiramos en muchas de las ideas, anlisis e interpretaciones que ya hemos realizado; por
ello en este captulo pretendemos centrarnos nicamente en la problemtica financiera del
principio de autonoma.
La autonoma financiera es el eje central o mdula espinal de la autonoma, sin aquella no
cabra concebir el desarrollo de sta; por tanto, la autonoma financiera es la materializacin y
concrecin del principio, ms general, de AUTONOMA, al cual dota de vida propia.
Podemos entender la autonoma como el mbito en que un ente (en nuestro caso las
Comunidades Autnomas) tiene capacidad para actuar y decidir; esto llevado al campo
financiero implica la posibilidad de concretar y asumir sus gastos y sus ingresos, tanto en su
cuanta como en los conceptos de / a los que se aplica. Bien es verdad que en la vertiente de los
ingresos la autonoma financiera est mucho ms limitada que en el gasto.
Deca Simn Acosta
75
, en 1978, que no era necesario destacar el inters primordial que
tiene el problema financiero en un proceso de regionalizacin del Estado como el que viva
Espaa en esos momentos; al problema de la financiacin hay que darle el carcter de vital, pero

74
En Italia se dan controles previos sobre la legislacin de las regiones. Las leyes aprobadas por los Consejos
regionales pueden ser devueltas al Consejo cuando se considere que excede el mbito de sus competencias, o que
est en oposicin con los intereses nacionales o los de otra regin. Si el Consejo la aprueba de nuevo con la mayora
absoluta de sus miembros, sin aceptar las condiciones del Gobierno, ste, para impedir que sea promulgada,
promovera la cuestin de legalidad ante el Tribunal Constitucional o la cuestin de mrito ante las Cmaras, en virtud
del artculo 127 de la Constitucin Italiana. Su artculo 125 ha previsto que una Comisin especial nombrada por el
Presidente de la Repblica, a propuesta del Presidente de Gobierno, se encargue del control de la legalidad de las
resoluciones regionales y de la oportunidad de determinadas clases de actos; esa Comisin deber pronunciarse en el
plazo de 20 das, en los que se suspende su ejecutividad; con la distincin de que mientras la Comisin puede anular
los actos por motivos de legalidad, si la controversia gira sobre motivos de oportunidad slo puede reenviar la decisin
al Consejo regional para que la revise, y si ste la mantiene en los mismos trminos la Comisin no podr anularla.
75
SIMN ACOSTA, E.; "La autonoma financiera de las regiones", Ed. Aula de Cultura de Caja de Ahorros de
Cceres, Cceres, 1978, pg. 13.

76
situndolo en su terreno y no perdiendo de vista su instrumentalidad
76
respecto al verdadero
objetivo del regionalismo, como cauce para conseguir ms altos niveles en la democratizacin
del Estado. El objetivo primordial es la autonoma poltica y consiste en permitir a las
comunidades territoriales decidir libremente, incluso contra las orientaciones de las mayoras
polticas del Estado, sobre los problemas e intereses que afectan especficamente a dichas
Comunidades. Por tanto, se reconoce el Principio de Instrumentalidad dado que existe una
especie de subordinacin en cuanto la actividad financiera no tiene un fin en s mismo, sino que
el fin se encuentra precisamente en ser va, medio o instrumento para el ejercicio de sus
competencias
77
.
Ramallo Massanet afirmaba, en 1979, el carcter instrumental de la Hacienda autonmica,
siendo sta una actividad medial de sus competencias finales sustantivas, en lugar de
configurarla como competencia ella misma, como hace el Estado, que s tiene competencia
exclusiva respecto de la Hacienda General y Deuda del Estado
78
.
Evidentemente, el poder tributario de las Comunidades Autnomas es mucho ms limitado
que el de la Hacienda central
79
, y por ende, los instrumentos con los que cuentan a la hora de
implantar una determinada "poltica fiscal" en aras a conseguir objetivos de diverso orden
(dentro del conjunto de la poltica econmica -igualmente restringida- que impulsaran) son
escasos. Sin embargo, la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas va ms all de
una mera actividad medial
80
de sus competencias finales. Las distintas Comunidades
Autnomas tienen distintas "polticas" a la hora de "completar" su previsin de ingresos, tienen

76
Varias Sentencias del Tribunal Constitucional se han pronunciado destacando ese carcter instrumental: el F.J . 2
de la Sentencia 179/1987 (de 12 noviembre / caso Conflicto de Competencias sobre Decreto de Regulacin de Avales
de la Comunidad Balear), el F.J . 13 de la Sentencia 37/1987 (de 26 marzo / caso Ley de Reforma Agraria del
Parlamento Andaluz) y el F.J . 4 de la Sentencia 201/1988 (de 27 octubre / caso Conflicto de Competencias sobre
asignacin territorial presupuestaria de una Dependencia de la Generalidad de Catalua).
77
HERNNDEZ LAVADO, A. y otros; en obra colectiva "Estatuto de Extremadura - Comentarios a sus artculos de
Economa y Hacienda", Ed. Aranzadi, Madrid, 1991, pg. 1005.
78
RAMALLO MASSANET, J .; "Incidencia de la Constitucin Espaola de 1978 en materia de fuentes normativas de
las Comunidades Autnomas", en Hacienda y Constitucin, IEF, Madrid, 1979, pg. 108.
79
Vase ALONSO GONZLEZ, L. M..; "El poder tributario de las Comunidades Autnomas en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional", en Revista de Hacienda Autonmica y Local nm. 65, Ed. de Derecho Financiero, Madrid,
mayo-agosto 1992, pgs. 207 a 251.
80
En este sentido tambin se ha pronunciado F. PREZ GARCA al afirmar que " ... Los aspectos financieros de la
construccin del Estado de las Autonomas son, por su naturaleza, instrumentales. Sin embargo, al mismo tiempo,
constituyen una de las vas a travs de las cuales se revela de forma ms clara la efectiva puesta en prctica, o no, de
los principios de naturaleza poltica y social enunciados como objetivos colectivos. Por esta razn, el problema objeto
de anlisis tiene una gran importancia para la consolidacin del modelo de organizacin del sector pblico"; en
"Informe sobre la financiacin de las Comunidades Autnomas", en PALAU 14, nm. 15, Valencia, 1991, pg. 2.

77
distintos intereses como han dejado sobradamente demostrado en las distintas reuniones del
CPFF, y, aunque limitada, tienen cierta potestad tributaria que les permite actuar con sus
respectivas polticas fiscales (cuota o porcin mnima de influencia en la poltica fiscal del
estado). Si bien en los casos del Pas Vasco y Navarra esa influencia es mayor por las
peculiaridades del Rgimen Especial que disfrutan
81
.
La autonoma financiera implica contar con recursos propios, con el objetivo de dotar a las
Haciendas Autonmicas de ciertos mrgenes de libertad de decisin en cuanto al gasto pblico y
a la distribucin de la carga fiscal entre la poblacin de su territorio (sobre todo por las
posibilidades prcticas que reune la va de los recargos sobre tributos estatales). Esta autonoma
sobre determinadas fuentes de recursos propios no tiene por que ser utilizada de la misma forma
por todas las Comunidades Autnomas, dado que precisamente esta posibilidad de que unas
procedan a un uso distinto sobre esas fuentes de riqueza, que las otras, de acuerdo a las
preferencias concretas de sus ciudadanos, es una de las razones que justifican las
descentralizacin fiscal y la existencia misma de las Comunidades Autnomas
82
.
Queremos apoyar nuestra argumentacin, en favor de la relativizacin del carcter
instrumental de la autonoma financiera, en unas consideraciones del Fundamento J urdico 13
de la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987-
83
- (de 26 marzo / caso Ley de Reforma
Agraria del Parlamento Andaluz), en el que trata el carcter extrafiscal
84
del Impuesto sobre
tierras infrautilizadas, el cual tiene lcito acomodo, segn seala el Alto Tribunal, en el mbito

81
Sirva de ejemplo el caso de la iniciativa de la Diputacin de Vizcaya de rebajar el tipo general del Impuesto de
Sociedades del 35 % actual, al 30 %, junto a otras propuestas (aplicar un tipo especial del 28 % para las bases
positivas que se destinen a dividendos, la posibilidad de que sea un 25 % cuando se cumplan determinados requisitos
de rentabilidad, autofinanciacin y solvencia, etc). Esta medida, al margen de otras consideraciones (que en su
momento analizaremos, en relacin a la competencia fiscal que desencadena, los efectos frontera, su incidencia ante
la "solidaridad" que manifiesta con las empresas radicadas en su territorio y la insolidaridad con las Comunidades
Autnomas vecinas que no pueden aplicar una medida similar, etc), condiciona a la Hacienda central, a juzgar por las
voces que se pronuncian sobre este asunto: unas rechazando esa iniciativa y reclamando la subida del tipo general del
Impuesto de Sociedades al 40 % a la par que se rebajen los tipos del IRPF (llegando su tipo mximo marginal a una
cuanta similar a la anterior, o incluso inferior al 40 %), y otras proponiendo su aplicacin (la rebaja del tipo general) de
forma extensiva a todas las Comunidades de Rgimen Comn.
82
HERRERA MOLINA, P.M.; "Hacienda General y autonoma financiera", en R.E.D.F. nm. 56, Civitas, Madrid, 1987,
pg. 536.
83
Sobre esta Sentencia, ya comentada en otro aspecto, veans los sabios comentarios vertidos sobre la misma, en
CHECA GONZLEZ, C.; "El Impuesto sobre tierras infrautilizadas de la Comunidad Autnoma Andaluza", en
IMPUESTOS, Tomo I, Madrid, 1987, pgs. 661 y stes; y PREZ ROYO, J .; "Comentario a la S. del T. C. 37/1987, de
26 de marzo", op. cit., pgs. 432 a 439.
84
CASADO OLLERO, G. defiende decididamente la posiblidad de tributos autonmicos con fines extrafiscales. El que
tales figuras no tengan fundamento en la Constitucin y en la LOFCA "carece de mayor importancia debido a que
tampoco la dimensin extrafiscal del sistema tributario estatal aparece expresamente reflejado en la Constitucin

78
del poder tributario econmico
85
. Luego, aunque llevado el tema al terreno de su capacidad
recaudatoria (relativa al total de los ingresos de Andaluca), este impuesto tiene una importancia
escasa o residual (nunca aplicado), s nos sirve como ejemplo de que la Hacienda Autonmica
(estructura operativa de la autonoma financiera) no es, en este caso, slo una actividad medial,
sino que interviene en la persecucin de otros fines sociales y econmicos. Otra cosa sera la
valoracin de oportunidad poltica y eficiencia econmica que hagamos de estos instrumentos,
en funcin de los fines que se pretenden alcanzar. A raz de los Acuerdos del CPFF de 23 de
septiembre de 1996, que motivaron su desarrollo normativo en varias leyes de finales del mismo
ao, se abre un enorme campo al respecto.
De donde se aprecia, hoy materializado ms en posibilidad que en realidad, el carcter no
slo instrumental de la autonoma financiera.
La realidad de los acontecimientos, hoy, 16 aos despus de que fueran impresas las
palabras primeramente referidas de Simn Acosta, nos dicen que este autor acertaba al destacar
y poner el carcter instrumental del problema financiero en su preciso lugar. Sin embargo, si lo
instrumental falla, lo fundamental pasa a ser cuestionado. En este caso, si las Comunidades
Autnomas pasan a ser criticadas por falta o escasa eficacia / eficiencia econmica y, por ende,
las ventajas del Estado autonmico pasan a ser infravaloradas, surgirn las dudas sobre el

Espaola de 1978, y no por ello parecera lcito dudar de la misma"; en "Sistema impositivo de las Comunidades
Autnomas - Una aproximacin a las funciones del tributo regional", Universidad de Granada, 1981, pg. 86.
85
El F.J . 13 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987 centra su atencin en el argumento principal
alegado por los recurrentes: la figura tributaria que la Ley de Reforma Agraria establece, el Impuesto sobre tierras
infrautilizadas, no responde a finalidades estrictamente recaudatorias, no es ni puede ser un verdadero impuesto, sino
que se trata ms bien de una exaccin o arbitrio con finalidad no fiscal que, en su criterio, carece de cobertura
constitucional como fuente de financiacin propia de las Comunidades Autnomas. ... la funcin extrafiscal del sistema
tributario estatal no aparece explcitamente reconocida en la Constitucin, pero dicha funcin puede derivarse
directamente de aquellos preceptos constitucionales en los que se establecen principios rectores de poltica social y
econmica (sealadamente, artculos 40.1 y 130.1), dado que tanto el sistema tributario en su conjunto como cada
figura tributaria concreta forman parte de los instrumentos de que dispone el Estado para la consecucin de los fines
econmicos y sociales constitucionalmente ordenados. Por otra parte, dicha funcin est expresamente enunciada en
el artculo 4 de la vigente Ley General Tributaria, segn el cual <los tributos, adems de ser medios para recaudar
ingresos pblicos, han de servir como instrumentos de la poltica econmica general, atender a las exigencias de
estabilidad y progreso sociales y procurar una mejor distribucin de la renta nacional>. ... es preciso determinar si la
funcin extrafiscal de los tributos tiene o no lcito acomodo en el mbito del poder tributario autonmico. La respuesta
ha de ser tambin afirmativa. Pues, en efecto, ni en la Constitucin ni en la LOFCA existe precepto alguno que prohiba
a las Comunidades Autnomas actuar su potestad tributaria -y, en concreto, su poder de imposicin- en relacin con la
consecucin de objetivos no fiscales. Antes bien, la Constitucin concede autonoma financiera a las Comunidades
Autnomas <para el desarrollo y ejecucin de sus competencias>(artculo 156.1), lo que permite admitir la facultad de
aqullas para utilizar tambin el instrumento fiscal -como parte integrante de su autonoma financiera- en la ejecucin
y desarrollo de todas las competencias que hayan asumido en sus respectivos Estatutos de Autonoma y respecto de
las cuales dicha utilizacin sea necesaria. Con ello hay, en definitiva, un implcito reconocimiento constitucional del
principio de instrumentalidad fiscal en la esfera de la imposicin autnoma. En consecuencia, las Comunidades
Autnomas pueden establecer impuestos de carcter primordialmente extrafiscal, pero ello ha de llevarse a cabo
dentro del marco de competencias asumidas y respetando las exigencias y principios derivados directamente de la

79
alcance real del presunto mayor grado de democratizacin que nos brinda el Estado autonmico;
dudas profundas sobre hasta qu punto las polticas autonmicas (libres y variadas) resuelven
ms problemas de los que provocan.
La posible quiebra del Estado autonmico vendr (el mayor nmero de crticas que recibe
por ello nos lo indica) quizs, porque las Comunidades Autnomas son demasiado caras. Nos
podemos permitir costear las Comunidades Autnomas los espaoles?. Son sus defectos tan
alarmantes que hacen replantear seriamente el modelo de financiacin de las Comunidades
Autnomas?
86
.
Con el debate de la corresponsabilidad que se sald con el Acuerdo del CPFF del 7 de
octubre de 1993 del ya clebre 15% del IRPF, y los recientemente aplicados, derivados del
Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996: se han resuelto los fallos detectados o, por el
contrario se hacen ms graves e irresolubles?
Nuestro estudio pretende arrojar algo de luz sobre estas cuestiones que, en todo caso, tienen
difcil y plural respuesta.
El problema de la escasa autonoma financiera con que cuentan las Comunidades
Autnomas, se hubiese resuelto, al menos en parte, si stas tuvieran la voluntad poltica de
hacerlo; nos referimos a la posibilidad de aplicar los recargos sobre los impuestos estatales
(caso del 3% sobre el IRPF, declarado CONSTITUCIONAL tras la Sentencia del Tribunal
Constitucional 150/1990). El inconveniente de esta va est en que las autoridades autonmicas
no quieren asumir la responsabilidad e impopularidad (con el correspondiente "coste" electoral)
que les acarreara ejercer ellos ese exceso de presin fiscal. Sin embargo, esta va tendra la
ventaja de dotar al sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas de mayor
visibilidad, por la cual el ciudadano-contribuyente tomara conciencia, con mayor alcance, de lo
que cuestan las Comunidades Autnomas. Por ello las Comunidades Autnomas, que tienen
cierta capacidad de endeudarse, sin haber tenido casi que recaudar (excepto los casos del

Constitucin (artculo 31), de la Ley Orgnica que regula el ejercicio de sus competencias financieras (artculo 157.3
de la Constitucin) y de los respectivos Estatutos de Autonoma.
86
Estas dudas no dejan de ser la voz minoritaria de sectores no muy representativos de la sociedad espaola, pero
ah estn. Desde luego, el modelo de Estado autonmico que se ha construido en Espaa puede ser considerado
como "excesivo" (se ha dotado de demasiada autonoma a las regiones) para unos pocos y, "escaso" (preferiran llegar
a un rgimen federal o la independencia de su Comunidad Autnoma), para otros tantos. En este sentido, el grado de
participacin electoral en todas las votaciones autonmicas celebradas hasta hoy, nos indican bien a las claras que la
gran mayora de los espaoles no estn entre los anteriores sino que aceptan el modelo autonmico aunque
destaquen sus defectos (siempre ser mejorable).

80
rgimen especial de Navarra y el Pas Vasco), han preferido la situacin fiscal y financiera, ms
cmoda (polticamente hablando), de recurrir al crdito.
El conjunto de todas las Administraciones (Central, Autonmica y Local), han alcanzado
unos niveles de endeudamiento preocupantes. En general, todas las Administraciones no han
hecho un esfuerzo riguroso y veraz en ajustar sus gastos a sus posibles ingresos. Ha habido una
dcada de un crecimiento galopante de la Deuda Pblica. Las autoridades econmicas, entre
ellas la mxima autoridad monetaria (Gobernador del Banco de Espaa), pusieron de relieve el
lastre que la Deuda Pblica del Estado supona al esperado despegue de la economa espaola.
G).2. La autonoma financiera en la Constitucin, LOFCA y Estatutos de Autonoma.
El articulo 137 de la Constitucin Espaola se refiere al principio de autonoma en general
en estos trminos:
"El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma
para la gestin de sus respectivos intereses".
En principio no parece muy ilustrativo ni esclarecedor este precepto. Contiene una alusin a
los entes poltico-administrativos distintos al Estado que disfrutan de autonoma, sin concretar
aspecto alguno de su contenido, que s es tratado en ulteriores artculos de la Constitucin.
Luego, el alcance de este artculo se limita a englobar "bajo el mismo techo" a Administraciones
Pblicas sustancialmente distintas en el campo competencial tanto poltico como meramente
administrativo.
La autonoma financiera de las Comunidades Autnomas aparece reconocida de forma
general en el artculo 156.1 de la Constitucin, el cual ha sido ya analizado en puntos anteriores.
El art. 157.3 de la Constitucin remite a una Ley Orgnica especfica (la LOFCA), NO A
LOS ESTATUTOS DE AUTONOMIA, la regulacin de la actividad financiera de las
Comunidades Autnomas en orden a la obtencin de sus recursos.
El F. J . 9 de la Sentencia 68/1996, de 18 de abril, se pronuncia sobre la funcin
habilitadora del artculo 157.3 de la Constitucin, permitiendo la intervencin unilateral del
Estado en este mbito competencial, aclarando que ese papel no es, por tanto, es de establecer
una reserva de Ley Orgnica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de

81
recursos autonmicos enumerados en el artculo 157.1 de la Constitucin requiriese
ineludiblemente una norma de tal rango (no se produce "congelamiento de rango",
necesariamente), sino sencillamente permitir que una Ley Orgnica, la LOFCA, pudiese
insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las
competencias autonmicas en materia financiera.
Por otra parte, el art. 149.1.14 de nuestra Carta Magna constituye la clusula general en el
esquema de distribucin funcional de competencias en materia financiera entre el Estado y las
Comunidades Autnomas; este precepto consagra la competencia exclusiva del Estado en
materia de Hacienda General y Deuda del Estado.
Tendremos ocasin, ms adelante, de extendernos en su interpretacin; al igual que
definiremos las distintas funciones en las que se "mueven" las Haciendas Autonmicas.
Traemos a colacin ahora un pronunciamiento del Tribunal Constitucional en relacin a este
precepto, la Sentencia 49/1995, de 16 de febrero (caso Impuesto balear sobre loteras); en ella el
Alto Tribunal solventa el Recurso de Inconstitucionalidad n 2902/90 y el Conflicto de
Competencia n 357/91, ambos interpuestos por el Estado, que impugnaban en su totalidad la
Ley de la Comunidad Autnoma Balear 12/1990, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre
Loteras, y el Decreto del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares 102/1990, de 28 de
noviembre, del Impuesto sobre Loteras. El Estado impugn ambas normas puesto que entenda
que la Comunidad Autnoma Balear careca de competencia para crear este impuesto, que
vulneraba y menoscababa las competencias estatales (invadiendo una competencia exclusiva del
Estado en materia de Hacienda general) que permiten obtener ingresos no tributarios mediante
el monopolio de las loteras (Hacienda general, artculo 149.1.14 de la Constitucin). Sin
embargo, la Comunidad Balear sostena que el impuesto impugnado no gravaba una actividad
estatal, sino la desarrollada por el particular apostante en los sorteos de las loteras, actividad
que no se refiere a la organizacin y desarrollo de la Lotera, que es el aspecto al que alcanza la
competencia exclusiva del Estado, por lo cual el ejercicio del poder tributario de la Comunidad
Autnoma para nada incide, perturba o limita indebidamente las competencias estatales respecto
de su propia Lotera ... (F. J . 2). Prosigue la misma Sentencia, en su F. J . 3, indicando que el
Tribunal Constitucional, en sus Sentencias 163/1994, 164/1994 y 216/1994, ha declarado que la
Lotera Nacional es competencia del Estado como comprendida en el ttulo Hacienda
General del artculo 149.1.14 de la Constitucin, el cual no puede entenderse circunscrito a

82
los ingresos tributarios, pues comprende tambin estos otros que organiza, genera y gestiona el
Estado mediante un monopolio fiscal; aadiendo que tambin en aquellos pronunciamientos el
concepto de juego de la lotera y su explotacin como recurso de la Hacienda del Estado,
incluido en el artculo 149.1.14 de la Constitucin, no quedaba referido nicamente a la
especfica modalidad con la que aparece configurado en la Instruccin General de Loteras de
23 de marzo de 1956. Por ello el Alto Tribunal, apreciando que el Estado es el nico competente
para regular su propia Lotera, configurada como monopolio estatal y recurso ordinario de su
Hacienda, y que se da el exceso competencial por parte de la Comunidad Balear consistente en
la imposicin de un gravamen que perjudica y limita, por encarecerlo, el recurso en que la
Lotera consiste, afirma que no slo se invade o menoscaba la competencia estatal atribuida en
el artculo 149.1.14 de la Constitucin, sino que tambin se hace depender sus ingresos de la
potestad autonmica sobre el impuesto creado. En consecuencia, estima el recurso de
inconstitucionalidad por este motivo (F. J . 5).
La L. O. 8/1980, de 22 septiembre, de financiacin de las Comunidades Autnomas
constaba de 22 artculos, 4 Disposiciones Adicionales, 3 Disposiciones Transitorias y una
Disposicin Final; su contenido segua y reflejaba el Estatuto de Autonoma de la Generalidad
de Catalua (en cuanto a sus normas de financiacin de la Comunidad) de 1979, al igual que el
resto de Estatutos de rgimen general, los cuales, reconocen a su vez, explcitamente, que las
competencias financieras de la Comunidad Autnoma se acomodarn en su ejercicio a la
LOFCA.
Los Estatutos de Autonoma son Normas muy singulares que sirven como instrumento
bsico que permiten a las nacionalidades y regiones de Espaa acceder a la categora de
Comunidad Autnoma. Es decir, las Comunidades Autnomas alcanzan su existencia jurdico-
poltica mediante la aprobacin de su correspondiente Estatuto de Autonoma. Las Comunidades
"nacen" con su Estatuto, si bien parten de la base de la existencia de una identidad histrica,
cultural y organizativa. Por otra parte (no poda ser de otra forma), tal como reza el artculo
147.1 in fine de la Constitucin, el Estado reconocer los Estatutos y los amparar como parte
integrante de su Ordenamiento J urdico. El artculo 147.2 de la Constitucin enumera el
contenido "mnimo" de los Estatutos de Autonoma:
a) La denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histrica.

83
b) La delimitacin de su territorio.
c) La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias.
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases
para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
Los Estatutos de Autonoma son la Norma institucional bsica de cada Comunidad
Autnoma; tienen doble dimensin en cuanto son, por una parte la base y fundamento del
Ordenamiento J urdico de su Comunidad y, por otra, tal como sealamos anteriormente, forman
parte del Ordenamiento J urdico estatal. De ello se derivan varias consecuencias, las cuales
resumimos siguiendo la exposicin de Perez Tremps
87
:
1 Los Estatutos de Autonoma estn sometidos a la Constitucin, de la que
deriva su legitimacin jurdica, no pueden vulnerarla, estando sometidos a los instrumentos
ordinarios de control de constitucionalidad (art. 27.2.a de la LOTC).
2 El hecho de que los Estatutos de Autonoma se aprueben mediante Ley
Orgnica no significa que se trate de una norma como otra cualquiera con esta naturaleza; si as
fuera, cualquier Ley Orgnica podra modificar los Estatutos. Esta particular naturaleza ha sido
reconocida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 56/1990 (de 29 marzo/caso Ley
Orgnica del Poder J udicial III), rechazndose expresamente que Normas Estatales puedan
modificar los Estatutos de Autonoma en las materias que stos deben regular (Sentencia
76/1983, caso LOAPA).
3 Los Estatutos de Autonoma, en cuanto Norma Bsica que son de sus
respectivos ordenamientos territoriales, se imponen sobre el resto de las normas que de stos
forma parte, tanto en los aspectos formales y organizativos, como sustanciales. Las leyes y
dems normas y actos autonmicos deben respetar el correspondiente Estatuto, que fija las
grandes lneas estructurales del ordenamiento jurdico de cada Comunidad Autnoma.
4 La especial posicin de los Estatutos de Autonoma en el sistema de fuentes
hace que sirvan como parmetro de la constitucionalidad de otras normas del Estado y de las
Comunidades Autnomas en cuanto parte integrante del bloque de la constitucionalidad (art. 28
de la LOTC).

87
PREZ TREMPS, P. y otros; "Derecho Constitucional", Vol. 2, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1993, pg. 318.

84
El nmero de artculos, entre todos los Estatutos de Autonoma y la LOFCA, que tratan la
financiacin de las Comunidades Autnomas rebasa el nmero de 200. Esta cantidad de
preceptos parece demostrar un prolijo y extenso tratamiento de la materia, cuando en realidad,
en opinin de Ferreiro Lapatza, esconden un gran vaco. Frente a la posible creencia de que la
Hacienda de las Comunidades Autnomas est minuciosamente reglamentada en LOFCA y
Estatutos, es hora de decir que tal normativa no existe en gran parte ms que en apariencia y
que, como en el cuento infantil, es hora de gritar que las Haciendas Autonmicas caminan
desprovistas de la vestimenta jurdica apropiada a su rango y a su funcin.
Ferreiro Lapatza se refiere slo a la LOFCA, pero sus consideraciones en torno a ella son
aplicables a todos los Estatutos de rgimen General y, en parte, tambin a los de rgimen
Especial
88
.
El artculo 1 de la LOFCA repite o recuerda el principio de autonoma financiera
consagrado en el artculo 156 de la Constitucin Espaola, haciendo otras alusiones, a juicio de
Ferreiro Lapatza totalmente innecesarias, al sistema de fuentes consagrado en la misma
Constitucin Espaola, es por lo que concluye que este artculo 1 de la LOFCA carece de
contenido normativo.
Lo que quiere manifestar Ferreiro Lapatza con esta afirmacin es que el contenido de una
verdadera norma jurdica no debe consistir en simples discursos polticos, repeticiones o
recordatorios de otras normas o frases de manual para economistas sin significado jurdico
alguno (a las cuales parece ms proclive el legislador en determinadas coyunturas polticas),
sino que, aceptando la existencia de distintos tipos de Normas en funcin de su actuacin (rango
y mbito del Ordenamiento J urdico), si deben imponrseles, generalizando, dos requisitos
esenciales: 1.- Marcar reglas de conducta que la sociedad (dentro de un marco poltico-jurdico
aceptado), impone a todos, incluso mediante mtodos coercitivos, Reglas que han de establecer
derechos y/u obligaciones; y 2.- Estas reglas deben suponer una innovacin o modificacin en
el Ordenamiento J urdico. Por tanto, recalca Ferreiro Lapatza, la simple repeticin de textos

88
FERREIRO LAPATZA, J .J .; "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en los 17 Estados de Autonoma",
Escola d'Administraci Pblica de Catalunya, Barcelona, 1985, pg. 308.

85
anteriores y superiores, tan frecuentes en los Reglamentos tributarios, tienen nulo significado
desde el punto de vista de lo que puedan aportar al Ordenamiento J urdico
89
.
La LOFCA ha significado, para Ferreiro Lapatza, la renuncia por parte del Estado de
utilizar, con el alcance y profundidad necesarios, la notable va que el artculo 157.3 de la
Constitucin Espaola brinda en orden a regular las competencias financieras de las
Comunidades Autnomas, en relacin con sus ingresos. Y es por esta lnea de renunciar, en su
opinin, por lo que la Constitucin Espaola deja esenciales puntos sin cubrir o definir, aunque
estn aparentemente tratados. La apariencia que cubre esos vacos normativos estn basados, a
juicio de Ferreiro Lapatza, en 4 tcnicas diferentes:
1. La simple y pura repeticin de textos constitucionales (caso de los artculos 1 y 2).
2. La profusa utilizacin de una fraseologa grandilocuente y de una terminologa
econmica que, jurdicamente, carece de significado.
3. El reenvo de las soluciones a una futura negociacin.
4. El reenvo de las soluciones a una futura Ley
90
.
La Disposicin Final de la LOFCA establece que "Las Normas de esta ley sern aplicables
a todas las Comunidades Autnomas, debiendo interpretarse armnicamente con las Normas
contenidas en los respectivos Estatutos". De aqu deducimos que pueden ocurrir dos cosas:
a) Si las Normas de la LOFCA y de un Estatuto coinciden o se complementan, la
armona viene dada "por su propio peso".
b) Ahora bien, si las Normas de la LOFCA y de un Estatuto se contradicen, surgen las
dificultades para una buena armonizacin.
Para salvar esas dificultades, Ferreiro Lapatza seala
91
que la LOFCA ha de interpretarse
siempre, cuando se ponga en relacin con los Estatutos, en el sentido ms amplio que stos

89
Aunque tienen utilidad prctica, de cariz documentalista o metodolgico, para el asesor fiscal, y en general para
cualquier ciudadano que aplica da a da las normas tributarias, bien para liquidar sus impuestos u otras finalidades, de
concentrarse en un solo cuerpo legal (Reglamento), "refundiendo" en s mismo la ley que le precede y autoriza y su
desarrollo reglamentario.
90
FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Las Haciendas de las Comunidades Autnomas en los 17 Estatutos de Autonoma",
op. cit., pg. 340.
91
FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Las Haciendas de las Comunidades Autnomas en los 17 Estatutos de Autonoma",
op. cit., pgs 51 y 52.

86
exijan para dar acogida en ella a sus previsiones; este es el mandato que, en su opinin,
contiene el precepto cuestionado.
En caso de discrepancia el problema planteara una cuestin de competencia. Si la
Constitucin atribuye al Estado la facultad de regular una materia, la LOFCA y Estatutos
deben interpretarse segn el criterio armnico enunciado. Si esto no ocurriera, la LOFCA no
puede invadir el mbito que ya hubiera regulado un Estatuto; teniendo en cuenta que las
facultades del Estado respecto a la Hacienda de las Comunidades Autnomas no son las
mismas en el rgimen general (vigente en 15 Comunidades) que en el especial de Convenio y
Concierto (de Navarra y el Pas Vasco).
Sin embargo, esta opinin no es compartida por otros autores
92
, a los cuales nos sumamos.
En caso de discrepancia entre la LOFCA y los Estatutos de Autonoma prevalecera la primera,
ya que las Comunidades carecen de la potestad de autonormar su sistema de ingresos, s pueden
establecer (en la parcela que les es acotada) algunos tributos dentro de ese sistema que les
otorga el artculo 157.1 de la Constitucin, y cuyo apartado 3 del mismo artculo se remite a una
Ley Orgnica que los desarrolle para que puedan ser aplicados. La circunstancia de que algunos
Estatutos (Catalua y Pas Vasco -esta Comunidad sigue el Rgimen Especial de Concierto-)
fueran aprobados antes de que existiera la LOFCA es irrelevante a estos efectos. Obviamente las
diferencias entre la LOFCA y los Estatutos de Autonoma se sustanciaran en atencin al
principio de competencia y no por el principio de jerarqua, y la razn por la que en caso de
existir contradiccin entre los Estatutos de Autonoma y la LOFCA se debera saldar a favor de
la aplicacin de sta ltima, radica en que la determinacin de las facultades de las
Comunidades respecto a su sistema de ingresos corresponde al Estado.
Queremos sealar finalmente, slo a ttulo de curiosidad, que algunos Estatutos de
Autonoma, como los de Extremadura, Aragn y Baleares, enumeran en primer lugar a la
LOFCA (respecto a su Estatuto, puesto que, obviamente, la Constitucin, en aquellos casos que
es citada, ocupa el primer lugar) en el orden de disposiciones respecto a las cuales ha de

92
Entre ellos S. MUOZ MACHADO, en "Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas II", Civitas, Madrid, 1984,
pg. 411 y F. De La HUCHA CELADOR, en "Reflexiones sobre la financiacin de las Comunidades Autnomas", en D.
A. nms. 232-233, octubre 1992 - marzo 1993, INAP, pg. 433.

87
ajustarse el ejercicio de sus competencias financieras; mientras que otros anteponen su propio
Estatuto a la LOFCA, entre ellos los de Cantabria, Asturias, La Rioja, y las dos Castillas
93
.

G).3. La Autonoma Financiera: Concepto y contenido.
EL PODER FINANCIERO AUTONOMICO. LAS HACIENDAS AUTONOMICAS.
Puede parecer errneo plantearnos el concepto de autonoma financiera en las ltimas
pginas que dedicamos a analizar el Principio de Autonoma, sin embargo, queremos
argumentar en nuestro descargo que hemos credo conveniente conocer y comentar otros
muchos aspectos de este multidisciplinar principio antes de entrar en la concrecin del mbito
financiero (respecto al cual tambin hemos tratado algunos elementos introductorios).
El concepto de autonoma financiera no es pacfico en la doctrina ni en la jurisprudencia.
Algunos autores cifran su objeto slo en el gasto pblico, otros en el gasto y en los ingresos;
tambin aparecen posturas intermedias. Por lo que respecta al Tribunal Constitucional, ste se
inclina en sus primeras sentencias por el primer criterio. As, en su Sentencia 4/1981 (citada en
reiteradas ocasiones), aunque refirindose a las Corporaciones Locales y hacindolo extensivo a
las Comunidades Autnomas, hace mencin a que la autonoma financiera no implica
suficiencia financiera "total" (de recursos exclusivamente propios: tributarios y patrimoniales),
sino slo la suficiencia econmica (de recursos propios y externos a la Comunidad Autnoma).
Cuestiones de concepto aparte, convenimos con un gran sector de la doctrina en que la
autonoma financiera (aunque est bsicamente centrada en el gasto) debe propiciar un sistema
de ingresos que garantice, mnimamente, la libre eleccin de los objetivos polticos en los que se
concretar el gasto. Por tanto, el incremento de autonoma financiera en los ingresos fortalece y
justifica la autonoma poltica, a la vez que dota de mayor "visibilidad" y corresponsabilidad al
sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas.
Muchos autores han distinguido las dos vertientes clsicas de la autonoma financiera (en
cuanto a la obtencin de ingresos y en la determinacin de los gastos); Bayona de Perogordo y

93
Por ejemplo, el artculo 55 del Estatuto de Extremadura establece que los instrumentos o bases mediante los
cuales la Comunidad extremea desarrolla su actividad financiera son: autonoma financiera, dominio pblico y
patrimonio propio, de acuerdo con la Constitucin, la LOFCA y su mismo Estatuto; mientras que el artculo 32 del
Estatuto de La Rioja seala que su Comunidad Autnoma contar, para el desempeo de sus funciones, con
Hacienda, ... de acuerdo con la Constitucin, el presente Estatuto, la LOFCA y dems normas de desarrollo.

88
Soler Roch
94
ponen de relieve que la autonoma financiera se proyecta sobre tres tipos de
funciones:
1 Gasto Pblico: competencia destinada a fijar las necesidades propias que va a satisfacer
cada una de las Comunidades Autnomas.
2 Ingresos Pblicos: competencia para organizar y obtener sus propios recursos.
3 Planificacin y control: competencias presupuestarias y fiscalizadoras.
Ya hemos estudiado, de forma positiva y por defecto, el alcance de la autonoma; en su
mbito financiero podemos decir que los lmites y condicionantes de la autonoma son muestras
de lo que NO pueden hacer las Comunidades Autnomas en materia financiera, es decir hasta
donde llega el poder financiero de las Comunidades Autnomas, de manera que conozcamos su
contenido por defecto.
Ahora bien, el poder financiero de las Comunidades Autnomas tiene un contenido
material, con sus lmites y posibilidades, que se manifiesta a travs de las tres funciones
aludidas (gasto, ingresos y planificacin-control). Esas funciones son ejercidas por los distintos
rganos autonmicos que detentan el poder ejecutivo o legislativo, dentro de su mbito de
actuacin, en el cual asumen las competencias en materia tributaria, presupuestaria, de control,
etc. que les corresponda.
El poder financiero de las Comunidades Autnomas se presenta a travs de las siguientes
facultades:
a) Establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitucin y las leyes. Por tanto, las
Comunidades Autnomas tienen cierto poder tributario, aunque muy limitado por los mrgenes
que le impone la propia Constitucin y, en mayor grado, las leyes estatales a las que hacen
mencin sus artculos 133.2 y 157.3. Por otra parte, el artculo 133.1 de la Constitucin recoge
casi el mismo tenor literal del artculo 2 de la Ley 230/1963, de 28 diciembre, General
Tributaria, al disponer que "La potestad originaria para establecer los tributos corresponde
exclusivamente al Estado mediante ley". Sin embargo la frmula constitucional se integra ahora
en un contexto totalmente distinto al de la Ley General Tributaria de 1963, rompindose la

94
BAYONA de PEROGORDO, J . J . y SOLER ROCH, M. T.; "Derecho Financiero", Tomo I, Ed. Comps, Alicante,
1989, pg. 410.

89
formulacin tradicional que se haca de la distincin poder tributario originario - derivado
95
.
Ferreiro Lapatza, en la lnea de Ramallo Massanet y Cazorla Prieto, entiende que al atribuir al
Estado la potestad originaria para establecer tributos la Constitucin quiere significar y resaltar
nicamente que el poder tributario del Estado slo est condicionado y limitado por la
Constitucin, mientras que Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales estn
condicionadas en este terreno, como dice el artculo 133.2 de la Constitucin, por ella misma y
las leyes
96
. Insistiendo sobre esta idea, Herrera Molina identificaba el contenido del poder
originario tributario con la facultad de crear tributos ex novo, concluyendo que las
Comunidades Autnomas (no as las Corporaciones Locales) disfrutan de un poder tributario
originario
97
.
Las competencias normativas de las Comunidades Autnomas en relacin a sus propios
tributos vienen recogidas en el artculo 9 de la LOFCA. Si bien F. De la Hucha Celador estima
que el lmite a esas competencias "no deriva nicamente de ste precepto y los artculos 157.2 y
139.2 de la Constitucin (que previamente ha citado), sino de las consideraciones que
impregnan la filosofa de la LOFCA sobre la unitariedad del sistema tributario, sobre la
inviabilidad de los sistemas de doble imposicin y sobre el derecho prevalente y excluyente del
Estado a inventar tributos
98
, contradiciendo a Snchez Serrano, quien sealaba tras la
aprobacin de la Constitucin, que "sera de dudosa constitucionalidad un precepto de ley

95
"Nuestra doctrina ha distinguido generalmente entre poder tributario originario y derivado sobre la base de
reconocer el primero al ente pblico al que viene atribudo por la Constitucin y el segundo al ente pblico al que se lo
atribuye, no la Constitucin, sino el titular del poder originario. El artculo 2 de la Ley General Tributaria recogi en
1963 esta distincin con plena consecuencia, dada la estructura centralizada del Estado de entonces, al decir que: "la
facultad originaria de establecer tributos es exclusiva del Estado y se ejercer mediante Ley votada en Cortes". Slo el
Estado, entendido ahora como ente pblico distinto a los dems entes pblicos que reconoce el ordenamiento, es
pues, el titular del poder tributario originario. Los dems entes pblicos slo pueden ser titulares de un poder derivado
atribudo por el Estado"; en FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Curso de Derecho Financiero Espaol", Marcial Pons Editor,
Madrid, 1995, pg. 85.
96
FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Curso de Derecho Financiero Espaol", op. cit., pg. 85.
97
El artculo 133 de la Constitucin recoge la tradicional distincin entre poder tributario originario y derivado: 1 La
potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley, y 2 Las
Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales podrn establecer y exigir tributos de acuerdo con la
Constitucin y las leyes.
Al constitucionalizarse esta norma, tomada de la Ley General Tributaria, pierde su sentido, ya que la contraposicin
originario-derivado hace referencia, en la literatura clsica, a la fuente y el contenido del poder tributario, tal como
sealan J . Martn Queralt, C. Palao Taboada, L. M. Cazorla Prieto, G. Casado Ollero y P. M. Herrera Molina.
En cuanto a la fuente, "originario" es aquel poder anclado directamente en la Constitucin. El contenido del poder
originario, desde una interpretacin sistemtica de la Constitucin, permite concluir que las Comunidades Autnomas
pueden establecer y exigir sus propios tributos; en HERRERA MOLINA, P. M.; "Hacienda General y autonoma
financiera", op. cit., pg. 544.
98
En De La HUCHA CELADOR, F.; "Reflexiones sobre la financiacin de las Comunidades Autnomas", op. cit.,
pg. 443 (el subrayado es nuestro).

90
estatal que pretendiese limitar el poder tributario de las Comunidades Autnomas prohibiendo
a stas establecer tributos sobre hechos gravados por el poder tributario estatal, estableciendo
una prelacin absoluta a favor del poder del Estado"
99
. Es en el artculo 6.2 de la LOFCA
donde radica el verdadero lmite al poder tributario de las Comunidades Autnomas; este
precepto reduce la posibilidad de "inventar" impuestos, a juzgar por su potencial recaudatorio y
por la experiencia de Comunidades como Andaluca o Extremadura, a parcelas secundarias y
"simblicas". Aunque a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, de 26 de
marzo, esos mrgenes quedan perfilados de forma ms amplia. Pero en lo que De la Hucha
Celador incide especialmente es en que la supresin del artculo 6.2 de la LOFCA no vulnerara
la Constitucin, de donde se infiere que la prelacin absoluta en favor del Estado para establecer
tributos no es algo que venga exigido expresamente en nuestra Norma Fundamental.
Otros lmites a la autonoma financiera han sido ya tratados; slo haremos mencin, por
ltimo, a que el poder tributario de las Comunidades Autnomas est tambin condicionado y
limitado por los Tratados Internacionales que haya firmado el Estado espaol, ya que stos, una
vez publicados en el BOE, forman parte de nuestro Ordenamiento J urdico, tal como proclama
el artculo 96.1 de nuestra Carta Magna.
b) Dictar Normas, en materia de competencia estatal que pertenezcan al campo de la
actividad financiera, bajo el marco de los principios, bases y directrices que haya fijado una ley
estatal (art. 150.1 de la Contitucin). La problemtica de las leyes de Bases como lmite a la
autonoma ya ha sido tratada.
c) Ejercitar, en materia de competencia estatal perteneciente al mbito de la Hacienda
Pblica, otras facultades cuando stas hayan sido transferidas o delegadas, mediante Ley
Orgnica, a la Comunidad Autnoma a travs de la tcnica del art. 150.2 de la Constitucin
100
.
Pioneros ejemplo de ello fueron las Leyes Orgnicas 11 y 12/1982, de 10 agosto, de
transferencias complementarias a las Comunidades de Canarias y Valencia, respectivamente, en
materias de titularidad estatal.

99
En SNCHEZ SERRANO, L.; "El poder tributario de las Comunidades Autnomas", en R.E.D.F. nm. 29, Civitas,
Madrid, enero-marzo 1981, pg. 101.
100
Vase AJ A FERNNDEZ, E. y TORNOS MS, J .; "La Ley Orgnica de transferencia o delegacin del artculo
150.2 de la Constitucin", en D. A. nm. 232-233, octubre 1992 - marzo 1993, I.N.A.P., 1993, pgs. 185 a 221.

91
d) Recaudar, gestionar y liquidar recursos tributarios del Estado, a travs de su
delegacin (artculo 156.2 de la Constitucin).
e) Percibir ingresos provenientes de las distintas "fuentes" que enumera el artculo 157.1
de la Constitucin, el cual es copiado, "casi" literalmente, por el artculo 4, puntos 1 y 2, de la
LOFCA (con "ligeros" aadidos).
f) Elaborar y aprobar sus propios Presupuestos Autonmicos. Facultad que no es
recogida de forma expresa en ningn artculo de la Constitucin. Aunque sera absurdo negarla
ya que se deduce lgicamente del reconocimiento de la autonoma financiera de las
Comunidades Autnomas. Por otra parte, el artculo 153.d) de la Constitucin hace mencin al
control presupuestario (se reconoce, por tanto, esta facultad, aunque indirectamente) que el
Tribunal de Cuentas del Estado ejercer sobre la actividad de los rganos de las Comunidades
Autnomas.
La autonoma financiera de las Comunidades Autnomas empieza a materializarse con la
existencia de una Hacienda propia en cada una de ellas, con la cual pueda gestionar sus propios
intereses, dentro de las competencias que hayan asumido y sujeta a unos lmites internos y
externos
101
.
La existencia de una Hacienda propia de las Comunidades Autnomas est reconocida en
reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En su Sentencia 14/1986 (de 31 enero/
caso Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del Pas Vasco), en concreto en su
F. J . 2 (
102
), hace la distincin entre Hacienda General y Hacienda autonmica. Se pronuncia

101
Sobre la idea de la limitacin de las Haciendas Autonmicas ya hemos recogido otros comentarios. Destacamos
ahora los primeros prrafos del F. J . 3 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 14/1986, de 31 enero: "El
reconocimiento de la realidad constitucional de las Haciendas de las Comunidades Autnomas no es incompatible con
ciertas limitaciones, y as viene a admitirlo explcitamente en este proceso tanto el Gobierno como el Parlamento
Vasco, particularmente el primero de ellos, con posiciones sumamente ilustrativas en cuanto acepta la realidad
constitucional de la competencia del Estado para regular aquellos aspectos esenciales a los que aluden, calificndolos
incluso como de naturaleza o ndole bsica, ...". Tambin traemos a colacin el FJ 8 de la Sentencia del Tribunal
Constitucional 135/1992, de 5 octubre, en cuanto distingue lmites intrnsecos y extrnsecos.
102
La Sentencia del Tribunal Constitucional 14/1986 se deriva del R.I. 668/1983 promovido por el Presidente del
Gobierno espaol contra la Ley 12/1983 del Pas Vasco, de 22 de junio, que regula los Principios ordenadores de la
Hacienda General de dicha Comunidad. Para adentrarnos en el tema objeto de inconstitucionalidad recapitulamos
algunos datos reflejados en el F. J . 1 de la Sentencia: "... en las consideraciones del recurrente se parte de la
atribucin de competencia con carcter exclusivo al Estado en la materia de Hacienda General, segn mandato del
artculo 149.1.14 de la Constitucin, y sin que ni el artculo 156 de la misma ni el Estatuto Vasco confieran
competencia normativa alguna a la Comunidad Autnoma, pudiendo tan slo regular lo que corresponda a las
particularidades propias de sus medios financieros y a los rganos de sus instituciones de autogobierno, pone en tela
de juicio la posibilidad constitucional de la promulgacin de una ley como la cuestionada, que regula los Principios
Ordenadores de la Hacienda General del Pas Vasco, esto es, rectora de tal Hacienda General, con invasin de la
competencia estatal.

92
el Alto Tribunal en el sentido de que el concepto de Hacienda General no tiene un significado
obstativo absoluto, cada Comunidad Autnoma tiene su Hacienda privativa, su Hacienda
regional, materia propia de cada Comunidad (es por lo que las distintas Comunidades
Autnomas han promulgado sus leyes especficas al respecto: v. gr., Ley 5/1983, de 19 julio, de
la Hacienda Pblica de la Comunidad Andaluza; Ley de Finanzas Pblicas, de 12 julio de 1982,
de la Generalidad de Catalua; Ley 3/1985, de 19 abril, General de la Hacienda Pblica de
Extremadura; etc.).
No llega a afirmarse expresamente que el concepto de Hacienda General haya de
identificarse siempre y en todo caso con la Hacienda estatal, aunque algn autor haya indicado
que esa es la postura del Tribunal Constitucional.

Responde el Gobierno Vasco que el artculo 149.1.14 de la Constitucin, al deferir a favor del Estado la competencia
en materia de Hacienda General se refiere solamente a la Hacienda del Estado , por ser equivalente a ella la expresin
general, derivndose la competencia vasca del principio de autonoma financiera establecido en el artculo 156 de la
misma Constitucin e igualmente del artculo 10.2 del Estatuto Vasco, viniendo en su caso marcados los lmites
competenciales por otros ttulos de que disponga el Estado, pero nunca con atribucin al concepto Hacienda General
del alcance que se le da en el escrito de alegaciones contrario, movindose en esa misma lnea el Parlamento Vasco
en su escrito , con la invocacin de los debates parlamentarios y de la doctrina cientfica, con admisin de que la
Constitucin no alude a las Haciendas de las Comunidades Autnomas, pero surgiendo ello del art. 156 de la misma, y
del Ttulo III del Estatuto Vasco, particularmente del artculo 40, e infirindose tambin de las Sentencias de este
Tribunal de 2 de febrero y 14 de julio de 1981".
Por ello, su F. J . 2 afirma que: "Los plantemientos generales de la cuestin que entraa este recurso, a los que
acabamos de referirnos, vienen a requerir que, del mismo modo, con carcter general, se aborden algunas
consideraciones con el propsito y finalidad de esclarecer lo que en definitiva es el objeto de la pretensin aqu
ejercitada, y en tal sentido cabra decir que es difcil sostener que la norma del artculo 149.1.14 de la Constitucin,
atributiva de competencia exclusiva estatal en la materia de Hacienda General, veda toda posibilidad a las
Comunidades Autnomas para emitir disposiciones de la ndole y sobre la materia de la que deriva este proceso, y
ello incluso el propio Abogado del Estado (recurrente) lo viene a admitir al postular la declaracin de
inconstitucionalidad, con la consiguiente invalidacin de algunos de los preceptos que la ley incluye, con respeto por lo
tanto de todos los dems, stos superiores grandemente en nmero y rectores, en general, de materias cuya
naturaleza -en el aspecto en el que nos hallamos- en nada difiere de los que son objeto de concreta impugnacin, lo
que, ya de entrada podra conducir a afirmar, como apunta el Gobierno Vasco, que el concepto Hacienda General no
puede tener el significado obstativo absoluto de que parte la Abogaca del Estado. Es tambin significativo el hecho de
que alguna otra Comunidad Autnoma como la de Andaluca, haya a su vez promulgado la Ley General 5/1983, de 19
de julio, de la Hacienda Pblica de dicha Comunidad, y la de Catalua, la Ley de Finanzas Pblicas de 12 de julio de
1982.
Nuestra doctrina cientfica ha tratado con cierta profusin la cuestin que nos ocupa y puede decirse que es concorde
en sealar que atribuida al Estado la competencia exclusiva en materia de Hacienda General (art. 149.1.14 de la
Constitucin), sin que figure en ningn momento entre las que pueden atribuirse a las Comunidades Autnomas la
Hacienda regional o cualquier otra locucin similar que induzca a subsumir las cuestiones de tal ndole en el mbito
propio de las funciones a desarrollar por las Comunidades Autnomas (art. 148 de la Constitucin), ello no es
obstculo a que deba admitirse que su Hacienda privativa es materia propia de dichas Comunidades, bien que para
alcanzar esta conclusin las opiniones a veces tomen pie en preceptos diversos, como pueden ser el art. 156 de la
Constitucin, que les atribuye autonoma financiera, el 157.3 referente al ejercicio de las competencias financieras, con
previsin de su desarrollo por Ley Orgnica, como as lo ha sido, o incluso por mor de lo admitido en el art. 149.3 de la
Constitucin, por tratarse de una materia no expresamente atribuda al Estado por la Constitucin y que por ello puede
ser asumida por los Estatutos de Autonoma, pudindose resumir tales criterios prcticamente unnimes en el sentido
de que, an sin manifestacin expresa includa en el art. 148 de la Constitucin, del espritu de su conjunto normativo
se desprende que la organizacin de su Hacienda es no tanto una competencia que se reconoce a las
Comunidades Autnomas, cuanto una exigencia previa o paralela a la propia organizacin autnoma".

93
El constituyente, al establecer en el artculo 149.1.14 de la Constitucin la competencia
exclusiva del Estado sobre la Hacienda General no confiere al trmino GENERAL la totalidad
de la Hacienda Pblica, pues no quedara campo alguno para la autonoma financiera de la
Comunidades Autnomas y entes menores. General no debe unirse necesariamente a Estado, no
deben confundirse Hacienda General y Hacienda estatal (sobre la cual, obviamente, slo tiene
competencia el Estado). Como indica Alonso Gonzlez
103
, el trmino Hacienda General abarca
no slo la Hacienda del Estado, por integrarse sta dentro de un ordenamiento en el cual hay
otros entes con sus propias Haciendas; por ello postula, junto con Ferreiro Lapatza, que debe
excluirse del trmino Hacienda General aquella que no es "general", atribuyendo a este trmino
el significado que le da nuestro diccionario de la Real Academia de la Lengua Castellana: lo
comn y esencial a todos los individuos que constituyen un todo. Por tanto, este concepto
contendr la Hacienda del Estado y tambin lo bsico y fundamental de las otras Haciendas
Pblicas (autonmica y local), cuyo ncleo esencial y primario garantizar su existencia y
funcionamiento como pieza del conjunto que deben formar todas las Haciendas Pblicas
104
.
Hernndez Lavado, citanto a Herrera Molina
105
, viene a decir lo mismo con otras palabras.
Concluimos con la definicin de Hacienda General que propone Herrera Molina: "aquel
sector del ordenamiento jurdico espaol integrado por la totalidad de los institutos jurdicos
financieros en su vertiente estructural, exceptuando la Deuda Pblica y las normas elaboradas
por entes distintos del Estado en virtud de su autonoma financiera o su derecho histrico"
106
.
Orientadas a poder hacer realidad, en el mbito financiero, el ejercicio de su autonoma, las
Comunidades cuentan con una serie de facultades (ejecutivas, legislativas, etc), ejercitables
sobre todas aquellas materias sobre las que detenten competencias. Entre los medios legales con
los que cuentan, en virtud de la autonoma que gozan (artculo 137 de la Constitucin) para

103
ALONSO GONZLEZ, L. M.; "J urisprudencia Constitucional Tributaria", IEF, Marcial Pons, Madrid, 1993, pg 146.
104
FALCN y TELLA, R.; "Comentario de J urisprudencia", Civitas, REDF nm. 49, Madrid, 1986, pg. 449.
105
Afirma que General debe interpretarse como opuesto a particular o concreto y en tal sentido considerar que
corresponde al Estado la regulacin de los aspectos estructurales de la Hacienda, de tal manera que sea la Ley estatal
quien fije los aspectos bsicos de los recursos regionales, para que exista una homogeneidad esencial, quedando
para la Comunidad Autnoma la regulacin de los recursos financieros que le vienen asignados, respetando la
estructura y los principios generales contenidos en la regulacin estatal, y ms concretamente como dice el propio
precepto analizado, en la L. O. de Financiacin de las Comunidades Autnomas. Y ello es as porque los intereses
generales priman sobre los particulares y no puede desarrollarse la autonoma financiera de la Comunidad Autnoma
en contra de los intereses generales. En HERNNDEZ LAVADO, A. y otros; en obra colectiva "Comentarios al
Estatuto de Autonoma de la Comunidad de Extremadura", op. cit., pg. 990; citando, a su vez, a HERRERA MOLINA,
P. M.; "Hacienda General y autonoma financiera", op. cit., pg. 536.

94
hacer valer sus intereses (en nuestro caso, financieros), queremos resaltar el Recurso de
Inconstitucionalidad. Potestad sustentada en lo establecido por los artculos 162.1.a) de la
Constitucin y 32.2 de la LOTC y utilizada con cierta frecuencia.
En este sentido, queremos traer a colacin un caso, relacionado con el "nacimiento" del
FCI, cuando a travs de la Seccin 33 de la Ley 44/1981, de 26 diciembre, de los Presupuestos
Generales del Estado para el ao 1982, se pone en prctica por vez primera. El Gobierno Vasco
estim que aquellas Normas vulneraban ciertos principios y preceptos constitucionales, por lo
que present un escrito de demanda de Recurso contra las mismas, que fue admitido a trmite
como el R.I . 111/1982. J unto a este Recurso se acumularan otros cuatro, de manera que el
Tribunal Constitucional dara respuesta a todos a travs de su Sentencia 63/1986, de 21 mayo.
No entraremos ahora a analizar detenidamente esta Sentencia, amplia y compleja, que dirimi
muchos asuntos relacionados con el FCI; instrumento financiero que ser extensamente tratado
en futuros Captulos, donde tendremos ocasin de detenernos, en profundidad, sobre muchos de
los aspectos de sta y otras Sentencias, puesto que ha provocado una abundante jurisprudencia
(a juzgar por el cmulo de recursos que su regulacin -muy perfectible- fue originando). Ahora
slo queremos poner de relieve uno de esos aspectos: la legitimacin del Gobierno Vasco para
interponer el recurso, defendindose o actuando contra un asunto que podra atentar contra
su autonoma financiera, en relacin al FCI; independientemente de que, en este asunto, sobre
el fondo de la cuestin debatida, el Alto Tribunal diera la razn o no al recurrente. Las
alegaciones jurdicas formuladas por el representante del Gobierno Vasco ponan de manifiesto
que el artculo 32.2 de la LOTC reconoce legitimacin a las Comunidades Autnomas para el
ejercicio del RI contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado siempre que
puedan afectar a su propio mbito de autonoma. Consideraba que la conexin existente entre la
impugnada Seccin 33 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, relativa al FCI, y el
mbito de autonoma propio de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, resultaba clara e
indiscutible por una serie de razones (que la partida de esa seccin relativa al Pas Vasco forma
parte de los recursos propios de esa Comunidad Autnoma, que la delimitacin cuantitativa de
esa partidaincide en el principio de autonoma financiera de la que goza la Comunidad Vasca
para el desarrollo y ejecucin de las competencias que le son propias, etc). El Alto Tribunal,

106
HERRERA MOLINA, P. M.; "Hacienda General y autonoma financiera", op. cit., pg. 582.

95
finalmente, a pesar de las alegaciones (algunas sorprendentes) del Abogado del Estado
107
, cuyo
planteamiento no fue compartido, zanjara esta cuestin a favor de la legitimacin del Gobierno
Vasco para interponer este recurso, sealando, en el F. J . 4 de la Sentencia 63/1986, que "La
Comunidad Autnoma de Pas Vasco goza de autonoma para la gestin de sus propios
intereses, de acuerdo con el artculo 137 de la Constitucin, y de ella forma parte la autonoma
financiera, reconocida a las Comunidades Autnomas en el artculo 156.1 de la misma. Esta
autonoma financiera supone la existencia de una Hacienda autnoma (artculo 40 del Estatuto
de Autonoma del Pas Vasco -EAPV-) que permita el ejercicio y financiacin de las
competencias asumidas. Por lo tanto, el Pas Vasco posee las competencias financieras -as las
denomina el artculo 157.3 de la Norma Fundamental- relativas a la obtencin de los recursos
y a la utilizacin de los mismos, as como a la elaboracin y aprobacin de sus Presupuestos ...
resulta imposible sostener que la Comunidad Autnoma del Pas Vasco carece de legitimacin
para impugnar el FCI, dado que las transferencias procedentes de ste constituyen uno de los
ingresos de sus Presupuestos [artculos 157.1.c) de la Constitucin y 42 del EAPV] y tienen
como finalidad financiar proyectos de inversin, en parte relativos a las competencias
asumidas por la Comunidad (artculo 7 de la LOFCA). Por otra parte, el FCI afecta tambin a
la competencia asumida por el Pas Vasco en materia de promocin, desarrollo econmico y
planificacin de la actividad econmica (artculo 10.25 del EAPV), en cuanto los proyectos de
inversin financiados por el Fondo estn encaminados a corregir los desequilibrios econmicos
y han de coordinarse con los Programas de Desarrollo Regional de la Comunidad (artculos 6
y 7 de la LOFCA)".
La prctica de la autonoma financiera requiere la cooperacin entre los poderes
autonmicos y los centrales; lo cual ser ms necesario en tanto la Hacienda Central disponga
de los ms importantes impuestos (estn cedidos no slo los de capacidad recaudatoria media /

107
Cuestionaba la legitimacin del Gobierno Vasco porque entenda que la dotacin del FCI es una carga general
del Estado que, como tal no afectaba al mbito de autonoma de las Comunidades ("el mbito derivado de las
facultades correspondientes a sus intereses particulares", como recuerda que precisaba el Alto Tribunal en su
Sentencia 25/1981, de 14 julio de 1981), pues la dotacin del FCI es una carga general del Estado y las transferencias
del mismo son ingresos contingentes y no constituyen un "derecho" de las Comunidades. La Comunidad Vasca puede
tener un legtimo inters poltico en lo que concierne al alcance y cuanta de la asignacin, pero ello no equivale a
competencia. El recurrente no se limita a impugnar la asignacin hecha a "su" Comunidad, por lo que, si prosperase
su pretensin -la nulidad de la Seccin 33 de los Presupuestos-, resultaran afectadas todas las dems Comunidades
y territorios, quedando privados de unos ingresos por transferencias de gran importancia; por ello se da un "exceso
impugnatorio" y una correlativa falta de legitimacin.

96
no eran cedibles, segn impona la LOFCA
108
, los "grandes" impuestos IRPF e IVA -slo en
fase minorista y salvando mltiples dificultades tcnicas-). Por tanto la financiacin autonmica
se basaba, en gran parte, en la participacin de las Comunidades Autnomas en los recursos de
la Hacienda Central (PIE - a travs del PPI) con cargo a los Presupuestos Generales del Estado;
con ello vemos, obviamente, que el grado de autntica autonoma financiera de las Comunidades
Autnomas se v aumentado, y se garantiza, en los trminos que ms adelante analizaremos,
otro Principio, el de Suficiencia.
Hemos tenido ocasin de destacar a lo largo de este trabajo que el grado de autonoma
financiera real (salvo las dos Comunidades de rgimen especial) del sistema de financiacin de
las Comunidades Autnomas era ciertamente reducido, casi testimonial en algunas
Comunidades, presente, sobre todo, por su capacidad de endeudamiento. Ello no era ni
defendible ni se ha presentado como positivo para el sistema a lo largo de los aos que lleva en
funcionamiento.
Debemos separar dos planos que, de alguna manera, pueden quedar confundidos (son
inseparables) en nuestra exposicin La elaboracin terica, conceptual, doctrinal y
jurisprudencial de los principios rectores de la financiacin de las Comunidades Autnomas
(ahora, el de autonoma), y su puesta en prctica; donde, con argumentos y las cifras en la
mano deduzcamos hasta que punto dejan de ser meras formulaciones y pasen a ser, realmente,
elementos vitales del sistema. Es decir, si la Constitucin espaola de 1978 plantea, en sobrados
pasajes, la autonoma financiera como elemento central en la construccin del modelo de
Estado.
Por otra parte, desde el eje central de nuestro trabajo, tambin habr que tener muy en
cuenta, cuando se alcance un sistema que dote de autntica autonoma financiera a las
Comunidades Autnomas, seguir vigilando y comprobando que sus lmites son respetados, entre
los que destacamos, mutatis mutandis, que el principio de solidaridad tambin est
prcticamente considerado y realizado, puesto que tericamente est sobradamente
defendido.

108
En concreto su artculo 11.2 estableca que no podrn ser objeto de cesin los siguientes impuestos estatales:
a) Sobre la renta de las personas fsicas.
b) Sobre el beneficio de las sociedades.
c) Sobre la produccin o las ventas, salvo lo dispuesto en el apartado anterior (fase minorista).
d) Sobre el trfico exterior.

97
Podemos concluir que era unnime la conviccin de que deba incrementarse el grado de
autonoma financiera de las Comunidades Autnomas y, por aadidura, el grado de
corresponsabilidad del sistema. La divisin de opiniones surga a la hora de plantear cmo se
consigue en las dosis mnimas necesarias, de manera que la solucin fuera tal, y no un simple
"parche". Es decir, las haciendas autonmicas deberan contar con sus propios instrumentos
financieros, lo suficientemente potenciados como para obtener de ellos el montante de recursos
que les haga realmente autnomas; asumiendo, adems de la autonoma finaciera (bajo el coste
poltico que tengan que afrontar), la "plena" (liberndose de las posibles veleidades del
gobierno central en las negociaciones de las Comisiones Mixtas, en el C.P.F.F., etc.) autonoma
poltica. Sin olvidarnos de que la hacienda central ha de alcanzar, en definitiva, ms estabilidad
cuando el "nuevo" sistema haya alcanzado su madurez.
Fueron variadas las recetas o frmulas defendidas para paliar esta situacin, unas se haban
propuesto antes del Acuerdo del C.P.F.F. de 7 de octubre de 1993, otras a raz (crticas) del
mismo. Destacamos ahora la propuesta por Monasterio Escudero, Prez Garca, Sevilla Segura
y Sol Vilanova, equipo de expertos que ha elaborado un "Informe sobre el actual sistema de
financiacin autonmica y sus problemas", la cual se caracteriza por aconsejar la utilizacin de
impuestos autonmicos normalizados (versin matizada de los recargos que giraran en torno a
la base, en vez de hacerlo sobre la cuota)
109
.

e) Los que actualmente se recaudan a travs de monopolios fiscales.
109
"Las haciendas autonmicas podran decidir el tipo aplicable en esos impuestos normalizados con lo que
dispondran de flexibilidad suficiente para determinar su volumen de ingresos, flexibilidad que puede verse agrandada
si utilizan los otros recursos disponibles, esto es, los precios, las tasas y los tributos propios. A la hora de decidir los
impuestos autonmicos ms adecuados, existen varias posibilidades. Probablemente la ms sencilla consistira en
sustituir la actual participacin territorializada del 15 % en el IRPF por un impuesto autonmico sobre la renta de
carcter proporcional, cuyo importe sera deducible de la cuota del impuesto estatal (a modo de los tax credit en
Estados Unidos, apuntamos). A ello habra que aadir un impuesto autonmico sobre el consumo, resultado de la
cesin parcial a las Comunidades Autnomas de la fase minorista del IVA y, en su caso, de los Impuestos Especiales.
Los tipos impositivos aplicables en uno y otro impuesto -inicialmente idnticos para todas las Comunidades Autnomas
con igual nivel competencial- se determinaran de forma que en las Comunidades Autnomas con mayor capacidad
tributaria, los ingresos obtenidos a travs de estos nuevos instrumentos resultasen aproximadamente equivalentes a
los recursos que obtienen a travs de la participacin en los ingresos del Estado que, en igual medida,
desapareceran. Los tipos aplicables podran diferenciarse atendiendo a los niveles competenciales en cada caso,
pues ello no afectara, en ltimo trmino, al volumen total de impuestos satisfechos por cada ciudadano.
En principio los tipos de cada impuesto podran determinarse de forma que las recaudaciones de cada impuesto
resultasen aproximadamente iguales. A partir de ah, las haciendas autonmicas podran decidir los tipos aplicables en
sus respectivos mbitos jurisdiccionales, lo que junto con la utilizacin de la panoplia de instrumentos financieros
propios -desde los precios pblicos hasta los tributos- permitira un amplio ejercicio de la autonoma".
Por otra parte, reconocen los artfices del Informe, llegado el caso, se podra revisar el "status" de los tributos cedidos.
Tal como operan no son tributos compartidos puesto que toda su recaudacin corresponde a las haciendas
autonmicas. Aplicando la lgica del modelo propuesto, cabra plantearse en este caso, tambin, la existencia de dos
cuotas, una para la hacienda central y otra para la hacienda autonmica. Si se hiciera as, las Comunidades
Autnomas podran recibir la compensacin correspondiente a travs de los otros impuestos autonmicos. .... El
ejercicio de la corresponsabilidad fiscal requiere ante todo, que las Comunidades Autnomas dispongan de los medios

98
La propuesta que hemos citado no olvida hacer una mencin (esperada y obligada) a la
solidaridad, en efecto, aseguran los "informantes" que si esos medios financieros (impuestos
autonmicos normalizados, precios, tasas y tributos propios) no permiten financiar la prctica
totalidad de los gastos a las haciendas con menor capacidad fiscal, stas vern complementados
sus recursos con las transferencias de nivelacin de la hacienda central.
En realidad ninguna propuesta "racional", que pretendiera solucionar el deficiente grado de
autonoma financiera (desde la vertiente de los ingresos), y resolver algunas de las deficiencias
del sistema de financiacin, podra soslayar la presencia de un grado suficiente de solidaridad, a
riesgo de someterse a un juicio de inconstitucionalidad por vulneracin de algunos de sus
mandatos (artculos 2, 40.1, 138.1, 156.1 y 158.2, fundamentalmente).

H) La autonoma financiera implica suficiencia financiera.
Debemos partir del razonamiento (insistiremos sobre ello) de que la autonoma financiera y
tributaria no implica, necesariamente, autofinanciacin
110
. Autonoma financiera supone contar
con los medios suficientes para el cumplimiento de los fines que se hayan impuesto cada
Comunidad Autnoma. En este sentido se ha pronunciado la Sentencia del Tribunal
Constitucional 4/1981, citada, y as lo exige el artculo 2, prrafo 1 de la LOFCA, en concreto
en su punto d), al consagrar la suficiencia como principio que regir la actividad financiera de
las Comunidades Autnomas en el ejercicio de las competencias que le son propias.
La suficiencia financiera es un elemento esencial de la autonoma financiera. Otros
artculos de la LOFCA que la tratan son: el 6.4, sobre compensacin por disminucin de
ingresos, y el artculo 13, sobre participacin en ingresos del Estado..

necesarios para obtener sus ingresos de los ciudadanos y que tengan que acudir a estos arriesgando su prestigio
poltico, cuando precisen de ms recursos. Sentado esto, la colaboracin en la gestin tributaria permitir administrar
mejor y con menores costes los tributos de cada hacienda. En MONASTERIO ESCUDERO, C., PREZ GARCA, F.,
SEVILLA SEGURA, J . V. y SOL VILANOVA, J .; "Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus
problemas", Primera Parte, M de Ec. y Hda; Madrid, Octubre de 1994, pgs. 161 a 163.
110
Como bien seala E. Simn Acosta, autonoma no significa autofinanciacin; stos son conceptos que, aunque
puedan estar relacionados, tienen contenidos esencialmente distintos. Sealando que, citando a Berliri, la autonoma
presupone la libertad de disponer como mejor se crea de los bienes cuya disponibilidad se posee, pero no postula en
absoluto que tales bienes deban provenir de una o de otra fuente y, tanto menos, que haya una inescindible
correlacin entre los que experimentarn una ventaja del gasto pblico y los que estn llamados a soportarla; en
SIMN ACOSTA, E.; "La financiacin de las Regiones en funcin de los bienes y servicios de provisin regional", en
D.A. nm. 181, S.G.T. de P de Gob., Madrid, enero-marzo 1979, pg. 240.

99
La suficiencia financiera no puede significar que las Comunidades Autnomas tengan
derecho a una ilimitada cuanta de recursos, sino que puedan satisfacer mnimamente las
competencias que hayan asumido. La suficiencia queda garantizada en cuanto se cubran esas
necesidades, lo cual no implica que se haga -en su totalidad- con recursos propios de cada
Comunidad Autnoma (en cuyo caso la autonoma financiera sera completa), ya que, como
hemos apuntado, la suficiencia se cumple por medio de transferencias del Estado; tambin
debemos contemplar la fuente de recursos supranacional de los Fondos provenientes de la
Unin Europea.

II.2. El Principio de Suficiencia financiera.
Al verse dotadas las Comunidades Autnomas del grado de autonoma que disfrutan, de la
capacidad de gobierno necesaria para poder decidir el volumen de sus gastos e ingresos, aparece
como consecuencia inmediata la suficiencia financiera, llamada a satisfacer las necesidades que
en el uso de su autonoma cada una de las Comunidades Autnomas se haya impuesto.
El principio de suficiencia financiera viene consagrado en el artculo 142 de la Constitucin
Espaola, aunque slo se formula expresamente respecto a las Haciendas Locales; lo hacemos
extensivo a la totalidad de las haciendas territoriales en correspondencia al tratamiento que
hemos expuesto del principio de autonoma.
Al llenar de contenido los dos principios, de autonoma y de suficiencia, vemos que ambos
se supeditan entre s. Parafraseando la E. de M. de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
(39/1988, de 28 de diciembre), el principio de autonoma coadyuva a la realizacin material de
la suficiencia financiera en la medida en que sta depende en gran parte del uso de las
Haciendas Autonmicas hagan de su capacidad para gobernarse de forma eficaz, en particular
para determinar el nivel del volumen de sus recursos propios. Por su parte, la suficiencia
financiera enmarca las posibilidades reales de autonoma de las Comunidades Autnomas, pues,
sin medios econmicos suficientes, el principio de autonoma no pasa de ser una mera
declaracin formal. El sistema diseado no slo pretende la efectividad de los principios de
autonoma y suficiencia financiera, sino adems, que sean los gobiernos de cada una de las
Comunidades Autnomas los que asuman la responsabilidad compartida con las otras
Comunidades Autnomas y el conjunto del Estado, de llevar a la prctica el resto de los

100
principios constitucionales en materia financiera, de manera que el funcionamiento de "uno"
est condicionado por la satisfaccin de los "otros".
Cencerrado Milln
111
plantea el problema de ambigedad interpretativa que el principio de
suficiencia puede presentar, ya que la suficiencia financiera puede entenderse en dos
acepciones: en un primer lugar, se puede entender que la Hacienda goza de dicho principio
cuando se le reconozca capacidad para conseguir dicha suficiencia en base a recursos propios,
o ms propiamente a tributos propios; o bien que la suficiencia financiera aparece garantizada
cuando la Hacienda en cuestin obtiene los recursos que le son necesarios para atender a las
necesidades pblicas que le son propias, con independencia de la procedencia de dichos
recursos; es decir, que existe suficiencia financiera pese a que no tenga tributos propios o pese
a que no todos los recursos provengan de tributos propios. Convenimos con dicho autor que el
principio de suficiencia debe entenderse segn la ltima acepcin. Las Haciendas de las
Comunidades Autnomas satisfacen el principio de suficiencia financiera en cuanto obtengan
los recursos precisos para atender a las necesidades pblicas que sus gobiernos asuman, pese a
que, aun implicando un "menor" grado de autonoma, la mayora de dichos recursos no
provengan de tributos propios. Esto es as y en tal sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal
Constitucional 4/1981, de 2 de febrero [en la consideracin A), del apartado 15, de los
Fundamentos J urdicos], al dilucidar la suficiencia de las Haciendas Locales (valga tambin
para las Comunidades Autnomas) en estos trminos: "La Constitucin no garantiza una
autonoma econmica financiera en el sentido de que dispongan de medios propios
(patrimoniales o tributarios) suficientes para sus funciones. Lo que dispone es que estos medios
sern suficientes pero no que hayan de ser en su totalidad propios. As lo expresa, con toda
claridad, el artculo 142 de la Constitucin Espaola, que las Haciendas Locales dispongan de
medios suficientes para el desempeo de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones
respectivas. Y que se nutrirn de los recursos propios y de la participacin en los del Estado y
las Comunidades Autnomas".
La Constitucin Espaola reconoce el principio de suficiencia "slo" para las Haciendas
Locales, y as su Ley reguladora (39/1988, de 28 de diciembre) recoge, en su artculo 116
respecto de los Municipios y en el artculo 127 respecto de las Provincias, la posibilidad de

111
En "Las Haciendas Territoriales", Generalitat Valenciana, Collecci DHisenda, Valencia, 1991, pg. 26.

101
establecer asignaciones complementarias con cargo a los Presupuestos Generales y en favor de
las Haciendas Locales, en el supuesto de que no pudieran prestar adecuadamente los servicios
pblicos obligatorios por "insuficiencia financiera manifiesta" tras aplicar la normativa que la
propia ley contiene. Por tanto, este mecanismo aparece como un medio excepcional para cubrir
una insuficiencia financiera. Sin embargo, respecto de las Comunidades Autnomas, repetimos,
aparte de no aparecer recogido expresamente este principio en la Constitucin, el artculo 158
de la misma prev que estos entes se encuentren en "insuficiencia financiera", y adems lo hace
sin atribuirle "aparentemente" un carcter excepcional.
Artculo 158.1 de la Constitucin Espaola:
"En los Presupuestos Generales del Estado podr establecerse una asignacin a las
Comunidades Autnomas en funcin del volumen de los servicios y actividades estatales
que hayan asumido y de la garanta de un nivel mnimo en la prestacin de los servicios
pblicos fundamentales en todo el territorio nacional".
Cencerrado Milln
112
interpreta que la Asignacin de Nivelacin del artculo 158.1 de la
Constitucin Espaola es un instrumento financiero que ha de servir (no est desarrollado an)
al principio de suficiencia. Discrepamos de esta opinin, y nos sumamos al criterio de otros
autores (Alzaga Villaamil
113
, Torres Cobo
114
, Ferreiro Lapatza
115
, Checa Gonzlez
116
,

112
CENCERRADO MILLN, E.; "Las Haciendas Territoriales", op. cit., pg. 28.
113
ALZAGA VILLAAMIL, O.; "Comentario sistemtico a la Constitucin Espaola de 1978", Ed. del Foro, Madrid,
1988, en sus pgs. 904.
114
Torres Cobo afirma al respecto: "La vocacin de este mecanismo es la de ser el cierre del sistema. As como el
Fondo de Compensacin contempla desigualdades entre las Regiones cuyo origen no se relaciona de forma causal y
directa con la prestacin de los servicios pblicos descentralizados, las Asignaciones de nivelacin obedecen
precisamente a la necesidad de corregir desigualdades o insuficiencia en dicha prestacin.
De ello se desprende que la condicin exigida para la percepcin de las Asignaciones es la insuficiencia de los
mecanismos normales, y la forma de determinarla se establece por medio de la definicin de un nivel mnimo de
prestacin.
Consecuentemente, las Asignaciones de nivelacin, y as lo indica su propio nombre, se insertan en el sistema como
mecanismo de nivelacin financiera. Ello exige a su vez situarlas en el grupo de los instrumentos de redistribucin
financiera, la cual sin duda es de carcter vertical por los mismos motivos sealados al hablar del Fondo de
Compensacin Interterritorial", en TORRES COBO, F.; "El sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas -
Anlisis de su evolucin y desarrollo", IEF, Madrid, 1990, pg. 77.
115
En FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Las Haciendas de las Comunidades Autnomas en los 17 Estatutos de
Autonoma", op. cit., pg. 208.
116
CHECA GONZLEZ seala que las asignaciones de nivelacin representan un desarrollo del principio de
solidaridad, y constituyen un mecanismo de compensacin entre Comunidades Autnomas - para as equiparar la
capacidad de todas ellas en cuanto a la prestacin de los servicios pblicos fundamentales que las mismas hayan
asumido - de carcter indirecto, ya que por mandato constitucional proceden de los Presupuestos Generales del
Estado que tienen que recoger estas asignaciones siempre que las mismas sean imprescindibles para garantizar el
nivel mnimo en la prestacin de los referidos servicios, no quedando por ello al arbitrio de las Cortes su inclusin o no
en los Presupuestos de cada ejercicio; en CHECA GONZLEZ, C. y otros, en obra colectiva "Comentarios al Estatuto
de Autonoma de la Comunidad de Extremadura", op. cit., pg. 1109.

102
Lasarte lvarez
117
, Carzola Prieto
118
), en el sentido de que las Asignaciones de Nivelacin
son un elemento al servicio del principio de solidaridad.
El artculo 15 de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas
119
es el
que trata las Asignaciones de Nivelacin; en sus 5 apartados no se "decanta" por pronunciarse
en el sentido de si son un mecanismo financiero slo en aras de la suficiencia o que ha de
cumplir objetivos de solidaridad. Por su parte, el artculo siguiente de la LOFCA, el 16, s
expresa textualmente que el Fondo de Compensacin Interterritorial (reiterando el artculo 158.2
de la Constitucin Espaola) est al servicio del principio de solidaridad.
El apartado 1 del artculo 15 de la LOFCA no dice nada nuevo; sin embargo, el segundo s
arroja luz sobre la discrepancia que hemos planteado: afirma que cuando una Comunidad
Autnoma con la utilizacin de los recursos financieros regulados en los artculos 11 y 13 de la
LOFCA no pudiera asegurar un nivel mnimo de la prestacin del conjunto de los servicios
pblicos FUNDAMENTALES que haya asumido, se recurrir a las Asignaciones de Nivelacin
en los trminos del artculo 158.1 de la Constitucin Espaola. Pues bien, dado que los
instrumentos financieros contemplados en los artculos 11 y 13 de la Ley Orgnica de
Financiacin de las Comunidades Autnomas (Tributos Cedidos y Porcentaje de Participacin
en los Ingresos del Estado, respectivamente) sirven al principio de suficiencia, y desde la
reforma de la L.O. 3/1996, de 27 diciembre de 1996, aceptamos que los impuestos cedidos dotan
de cierta autonoma a las Comunidades Autnomas, debe entenderse que las Asignaciones de
Nivelacin cubrirn (son una garanta de ello) aquella cuanta necesaria que permita a todas las
Comunidades Autnomas brindar a sus ciudadanos un nivel mnimo en los servicios pblicos

117
LASARTE LVAREZ, J .; "La financiacin de las Comunidades Autnomas", Documentacin Administrativa n.
181, S.G.T. de P de Gob., Madrid, enero-marzo 1979, pg. 433.
118
CAZORLA PRIETO, L. M.; "El esquema constitucional de las Haciendas de las Administraciones Pblicas
espaolas", en H.P.E. n. 59, I.E.F., Madrid, 1979, pg. 52.
119
Artculo que es criticado por Ferreiro Lapatza, ya que estima que la Ley Orgnica de Financiacin de las
Comunidades Autnomas pierde la oportunidad de brindar mayor concrecin sobre la cuestin. Vuelve a presentar
falta de decisin para regular lo que segn el artculo 157.3 de la Constitucin Espaola debe regular. Deja sin
determinar las circunstancias que pueden generar la obligacin del Estado de realizarlas y el derecho de las
Comunidades a reclamarlas. Queda por fijar el rgimen legal que aleje a estas asignaciones, como sin duda quiere
la Constitucin, del modelo de la subvencin graciosamente concedida y fuertemente controlada. La Ley Orgnica de
Financiacin de las Comunidades Autnomas se ha limitado a ordenar que el Estado las efecte cuando se den los
supuestos previstos ya en la Constitucin sin arriesgarse a mayores precisiones, salvo la absurda e incomprensible
norma que identifica el nivel mnimo de servicios con todo nivel inferior al medio y la precisin quiz no totalmente
conforme con el espritu de la Constitucin, de su necesaria afectacin a un fin y de su control posterior por las Cortes
Generales; en FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Las Haciendas de las Comunidades Autnomas en los 17 Estatutos de
Autonoma", op. cit., pg. 344.

103
fundamentales, lo cual presenta un innegable cariz de solidaridad que va ms all de la
suficiencia
120
.
Finalmente, pensamos que esta diferencia de interpretacin se resolver el da que el
legislador desarrolle, en un sentido u otro, este indito mecanismo. Con esa intencin se
pronuncia un "voluntarioso" Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996; no obstante, si se
cumpliera la Disposicin Adicional Tercera, prrafo primero, de la LOFCA, mucho habramos
avanzado hacia ese objetivo.
Los medios financieros que permiten que la garanta de la suficiencia financiera de las
Comunidades Autnomas sea una realidad, ms all de su definicin terica son,
principalmente: 1) Impuestos estatales cedidos, 2) Participacin en determinados ingresos del
Estado, y para algunos autores
121
; 3) Las asignaciones de los Presupuestos del Estado. Estos
elementos de financiacin estn llamados a cubrir y completar el coste de los servicios
122

transferidos por la Administracin Central a las distintas Comunidades Autnomas segn sus
respectivos Estatutos de Autonoma. Otros instrumentos financieros que sirven para alcanzar la
suficiencia de recursos son los que permiten obtener rendimientos derivados del patrimonio y de
otros ingresos de derecho privado
123
. El artculo 5.1 de la LOFCA afirma que constituyen
ingresos de derecho privado de las Comunidades Autnomas los rendimientos o productos de

120
Sin embargo, Cencerrado Milln encuentra (para argumentar su criterio) muy esclarecedor el apartado 4 del
artculo 15 de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas que establece un mecanismo que
claramente viene a verificar el principio de suficiencia financiera: "Si estas asignaciones en favor de las Comunidades
Autnomas hubieran de reiterarse en un espacio de tiempo inferior a cinco aos, el Gobierno propondr, previa
deliberacin del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, a las Cortes Generales la correccin del porcentaje de
participacin en los ingresos del Estado, establecido en el artculo 13 de la presente Ley Orgnica". Este artculo
entendido a la luz del principio de suficiencia financiera obligar al Estado a proporcionar a las Comunidades
Autnomas, a travs de las correcciones oportunas en el porcentaje de participacin en los ingresos del Estado, los
medios necesarios para cubrir sus necesidades pblicas, de tal forma que los eventuales perodos de insuficiencia
financiera no se conviertan en una constante, sino que se configuren en momentos excepcionales cuya reiteracin en
un corto lapso de tiempo (5 aos) obligara a las oportunas correcciones, de tal forma que en el largo plazo cabe
apreciar el principio en cuestin en toda su dimensin.
121
Entre ellos Garca Villarejo, Salinas Snchez, Cencerrado Milln, etc; ya hemos abundado sobre esta cuestin.
Los dos primeros en GARCA VILLAREJ O, A. y SALINAS SNCHEZ, J .; "Manual de Hacienda Pblica", op. cit., pg.
624.
122
El coste aplicable a los servicios transferidos qued definido por el legislador con el concepto de COSTE
EFECTIVO, consistente en estimar el valor de los servicios transferidos mediante la multiplicacin de la cantidad real
del servicio prestado previamente por el Estado en el rea geogrfica de la Comunidad Autnoma que se trate, por el
precio o coste real en que se incurra para llevar a cabo tal nivel de prestacin. Este concepto ha sufrido una gran
"evolucin" desde que en 1980 la LOFCA entrara en vigor; desde su capital importancia en los primeros momentos
(perodo transitorio), a quedar luego desdibujado.
123
As lo entiende, entre otros, HERRERA MOLINA, P. M., "Hacienda general y autonoma financiera", op. cit., pg.
554.

104
cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, as como las adquisiciones a ttulo de herencia,
legado o donacin.
La evolucin del principio de suficiencia ha ido a la par del crecimiento de la capacidad de
gestin de las instituciones autonmicas. Tras la superacin del perodo transitorio (Acuerdo
del C.P.F.F. de 7 de noviembre de 1986) puede afirmarse que el intento de desvinculacin del
criterio del coste efectivo mejora, de forma global, lasuficiencia financiera de las Comunidades
Autnomas
124
. El mtodo del coste efectivo supuso un punto de partida razonable en el
arranque del Estado autonmico, sin embargo origin algunas anomalas
:
anclarse en la
dependencia financiera, no aplicar convenientemente los criterios del artculo 13 de la LOFCA y
renunciar a desarrollar su artculo 15. La suficiencia conjunta de las Comunidades Autnomas
es el primer problema de aplicacin del Principio de Coordinacin entre las Haciendas que, a
juicio de Prez Garca
125
, resulta difcil de determinar por varios motivos: en primer lugar, las
necesidades de los distintos niveles de gobierno pueden ser cambiantes a lo largo del tiempo,
por modificarse las circunstancias generales de la economa o la sociedad en la que se insertan
las administraciones y, con ellas, la importancia otorgada a las funciones que desempea cada
uno de ellos; en segundo lugar, porque en la resolucin de dicho problema est presente una
cuestin de reparto efectivo del poder entre el centro y las regiones.

II.3. Los Principios de Cooperacin y Coordinacin.
A) El Principio de Cooperacin.
No es menester justificar el principio de cooperacin en preceptos concretos, pues se
encuentra implcito en la propia esencia de la forma de cooperacin territorial del Estado que
se implanta en la Constitucin; as se pronuncia el Tribunal Constitucional, en su Sentencia
18/1982, de 4 de mayo.
Pondremos el Principio de Autonoma en relacin con el resto de los principios que inspiran
y demarcan la financiacin de las Comunidades Autnomas. Antes de abordar en profundidad el

124
En MAS, Matilde y PREZ, Francisco; "Sistemas de distribucin de la financiacin autonmica: experiencias y
propuestas alternativas", en Revista Valenciana de Hacienda Pblica Palau 14, nm. 13, Ed. Generalitat Valenciana,
Valencia, 1991, pgs. 277-307; encontramos un completo estudio de las diferencias en la suficiencia financiera entre
Comunidades Autnomas.

105
Principio de Solidaridad, eje central de nuestro trabajo, haremos una mencin introductoria en
relacin al Principio objeto de estudio en el presente Apartado. Los Principios de Solidaridad y
de Cooperacin tienen en comn, seala Santolaya Machetti, cuando menos el punto de partida,
dado que el Estado de las autonomas es una opcin dentro de la estructura del Estado
126
.
Ya hemos tratado, dentro de los lmites de la autonoma, los distintos controles que el
Estado, en pos del principio de unidad, puede ejercer sobre las Comunidades Autnomas. El
principio de cooperacin "no debe permitir" que su articulacin redunde en otra frmula ms de
control en manos del Estado; por tanto, respetando el esquema de competencias, deben
arbitrarse mecanismos de colaboracin entre el Estado y Comunidades Autnomas abiertos y
flexibles que no necesariamente vengan impuestos por normativas estrictas y cerradas. El
Principio de Cooperacin no est recogido expresamente en la Constitucin, pero s se infiere de
su articulado. Por otra parte, el Tribunal Constitucional, en su labor de mximo intrprete de la
Ley Fundamental, ha elaborado ya una consolidada doctrina que define el Principio de
Cooperacin como elemento esencial dentro del modelo de organizacin territorial del Estado.
La articulacin de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas debe
adecuarse al Principio de Cooperacin.
Entre las relaciones de cooperacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas debemos
destacar los medios que permiten el intercambio de informacin
127
, haciendo posible la mutua
colaboracin. Estamos definiendo el Principio de Informacin, por el que las distintas
administraciones deben facilitarse mutuamente la informacin que precisen sobre las

125
PREZ GARCA, F.; "Informe sobre la financiacin de las Comunidades Autnomas", en Revista Valenciana de
Hacienda Pblica Palau 14, nm. 15, Valencia, 1991, pg. 29.
126
Plantea una hiptesis (en SANTOLAYA MACHETTI, P.; "Descentralizacin y Cooperacin", I.E.A.L., Madrid, 1984,
pgs. 299 y stes) en torno a la distincin entre el Principio de Cooperacin y el Principio de Solidaridad, afirmando que
el Principio de Cooperacin no es totalmente reconducible al Principio de Solidaridad; aqul tiene un campo de
actuacin mayor que ste, en cuanto que en l se pueden incluir una serie de instituciones mediante las cuales las
Comunidades Autnomas colaboran en la formacin de la voluntad estatal que son difcilmente explicables en
trminos de "solidaridad", por ejemplo la iniciativa legislativa de las Comunidades Autnomas. Formula su hiptesis,
finalmente, en estos trminos: "si bien el Principio de Solidaridad puede servir de base a la cooperacin entre las
propias Comunidades (por ejemplo, cuando actan mediante convenios y acuerdos del artculo 145 de la
Constitucin), sin embargo, las relaciones de cooperacin que surgen entre el Estado y las Comunidades Autnomas
(tanto en su aspecto de cooperacin inter-orgnica como intra-orgnica) son difcilmente reconducibles en su totalidad
al Principio de Solidaridad, y es necesario encontrar para ellas un distinto apoyo constitucional". Estudia la distincin
entre el Principio de Cooperacin y Coordinacin en las pgs. 311 y stes. Del mismo autor ver "En torno al Principio de
Cooperacin", en Revista de Derecho Poltico, nm. 21, Ed. UNED, Madrid, 1984, pgs. 83 a 109.
127
A este respecto el artculo 2 de la Ley 12/1983, de 14 octubre, del Proceso Autonmico, seala que el Gobierno y,
en su caso, las Cortes Generales, podrn recabar de los rganos de las Comunidades Autnomas la informacin que
precise sobre la actividad que stas desarrollen en ejercicio de sus propias competencias. Las informaciones
obtenidas por este medio podrn ser utilizadas por todas las Comunidades Autnomas, que tambin podrn solicitar
de la Administracin del Estado la informacin que precisen para el adecuado ejercicio de sus competencias.

106
actividades que desarrollan en el ejercicio de sus propias competencias; de manera que el
Principio se manifesta en un dobre sentido, por un lado, el deber de facilitar la informacin y,
por otro, la facultad de perdirla
128
. El Tribunal Constitucional en el F. J . 2 de la Sentencia
80/1985, de 4 julio, seala que del deber general de colaboracin se deriva la obligacin de
suministrarse recprocamente informacin, pero no se puede imponer mediante la adopcin de
medidas coercitivas, sino buscando, para las que haya de adoptar, la previa conformidad de las
Comunidades Autnomas. Es por lo que el Estado, insistimos en ello, no puede utilizar el
Principio de Cooperacin (en este caso en su faceta de INFORMACIN) para limitar
indebidamente, o establecer un control aadido, a las Comunidades Autnomas.
Dentro de la cooperacin, estrictamente referida al marco ejecutivo o administrativo (no al
mbito legislativo), se da un nivel de colaboracin genrica, bi - o multilateral (una o varias
Comunidades Autnomas con los rganos centrales) que va ms all del simple intercambio de
informacin, de manera que se alcancen acuerdos o convenios que permitan actuaciones
conjuntas en las que Estado y Comunidades aporten medios y recursos propios destinados a un
fin comn.
Por el Principio de Cooperacin se relacionan las Comunidades Autnomas con los poderes
centrales en una posicin de paridad o de relativa equiparacin en aquellas materias en que sea
factible. El Estado y las Comunidades Autnomas estn sometidos a un deber de colaboracin,
en base a criterios de recproco apoyo y mutua lealtad, los cuales, evidentemente, no deben
justificarse en preceptos concretos y expresos
129
para que se entienda, en todo momento, que
estn presentes (deben estarlo) en la construccin y funcionamiento del Estado autonmico. As,
se constituyen distintos rganos en los que participan Comunidades Autnomas y Estado, de los
que sirven de ejemplo las Comisiones Mixtas Estado-Comunidades Autnomas, las
Conferencias Sectoriales, el C.P.F.F., etc. Otras manifestaciones claras de la cooperacin-
participacin de las Comunidades Autnomas radica en que estn legitimadas para recurrir ante
el Tribunal Constitucional leyes o actos con valor de Ley [artculo 162.1.a)], participan en una

128
La informacin podra negarse si a quien se le solicita no est legalmente facultado para facilitarla o si lo hiciera
causara un grave perjuicio a sus intereses o al cumplimiento de sus funciones; de manera que la negativa a facilitar
dicha informacin fuera debidamente motivada.
129
Uno de ellos lo encontramos redactado en el artculo 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
del Rgimen Local, que contiene un acertado desarrollo del principio de lealtad. Por su parte, el artculo 4 de la
LRJ APyPAC, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, incide sobre el mismo planteamiento con una redaccin casi idntica
a la anterior.

107
pequea cuota de formacin del Senado (artculo 69.5, que podra ser modificado para ampliar
esa facultad), tienen cierta iniciativa legislativa (artculo 87.2), pueden promover una reforma
constitucional (artculo 166 y 87.2 -todos de la Constitucin-), etc.
Es muy variada, y cada vez ms frecuente, la regulacin de las relaciones
interadministrativas
130
en la legislacin de las distintas materias sobre las cuales las
Comunidades Autnomas han recibido competencias. Por ejemplo, en la Ley 22/88, de 28 de
julio, de Costas (materia sobre la que no todas las Comunidades Autnomas tienen
competencia), dedica sus artculos 116 a 118 a las relaciones interadministrativas, en los cuales
establece que las administraciones pblicas ajustarn sus relaciones recprocas a los deberes de
informacin mutua, colaboracin, coordinacin y respeto
131
. El Tribunal Constitucional en su
Sentencia 149/1991, de 4 de julio, se pronunci declarando inconstitucional el artculo 118 de la
Ley de Costas (atribua al Estado la coordinacin de la Administracin Local en la zona litoral),
porque la materia en cuestin es competencia que no corresponde al Estado
132
.
Por lo que respecta a la forma de colaboracin financiera entre las Comunidades
Autnomas y el Estado, el artculo 157.3 de la Constitucin sealaba que se regulara mediante
Ley Orgnica, a lo que di respuesta la LOFCA, de 22 septiembre de 1980, creando, a dichos
efectos, un rgano consultivo y de deliberacin, el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera,
cuyos acuerdos, en trminos generales, tienen la fuerza vinculante que marcan las normas de la
Ley de Proceso Autonmico y el artculo 8 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Rgimen
J urdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn /
LRJ APyPAC
133
. No obstante, partimos, inicialmente, de la distincin de las tareas de

130
El mencionado artculo 4 de la Ley 30/1992 se concibe como compendio de los principios fundamentales de las
relaciones interadministrativas.
131
Vanse los artculos 209 a 211 del Reglamento General para el desarrollo y ejecucin de esta Ley, aprobado por
R.D. 1471/1989, de 1 de diciembre.
132
Al TC le produce "cierta perplejidad" la remisin al artculo 59 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Rgimen Local, pues su apartado 2, necesario para asegurar la autonoma local, establece que la Ley
deber precisar con suficiente detalle las condiciones y lmites de la coordinacin, lo que en la Ley de Costas queda
incumplido.
133
Artculo 8 de la LRJ APyPAC - Efectos de los Convenios.
1. Los convenios de Conferencia sectorial y los convenios de colaboracin en ningn caso suponen la renuncia a las
competencias propias de las Administraciones intervinientes.
2. Los convenios de Conferencia sectorial y los convenios de colaboracin celebrados obligarn a las
Administraciones intervinientes desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa. Tanto
los convenios de Conferencia sectorial como los convenios de colaboracin sern comunicados al Senado.
Ambos tipos de convenios debern publicarse en el "Boletn Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial" de la
Comunidad Autnoma respectiva.

108
cooperacin horizontal entre las Comunidades orientadas a mejorar la gestin de servicios o
intereses comunes, o de ellas con el Estado (Administracin Central), de las atribuciones de
coordinacin, de carcter reglado, a las que s cabra derivar un carcter vinculante, aspecto que
ser tratado en el siguiente Apartado.
Ya avanzamos que se encuentran previstos, en la legislacin vigente, varios organismos que
dan vida al Principio de Cooperacin cuya principal labor no consiste (como en los rganos de
coordinacin, fundados en la correspondiente competencia estatal) en dictar normas vinculantes
u obligatorias, sino en formular, de mutuo acuerdo, pautas de actuacin comn, de intercambio
de informacin y de preparacin de convenios. Veremos que no es fcil distinguir las tareas de
coordinacin (en las que aparecen relaciones vinculantes) de las de colaboracin (de carcter
voluntario). Hay rganos, como las Conferencias Sectoriales, previstas en la Ley 12/1983, de
14 octubre, del Proceso Autonmico
134
, que sin poder sustituir a las Comunidades Autnomas,
ni tomar decisiones que anulen las facultades de stas, s pueden servir para facilitar una
posterior labor coordinadora que ejerzan instancias estatales
135
.
Las Conferencias Sectoriales se veran reforzadas por la regulacin que hiciera el artculo 5
de la Ley LRJ APyPAC, que establece que para asegurar la necesaria coherencia de la actuacin
de las administraciones pblicas podr convocarse a los rganos del Gobierno de las distintas
Comunidades Autnomas en Conferencia Sectorial con el fin de intercambiar puntos de vista,
examinar en comn los problemas de cada sector y las medidas adoptadas para afrontarlos o
resolverlos.
Aunque la cuestin econmica es el trasfondo del tema que estamos tratando, por cuanto las
actuaciones objeto de Acuerdo o Convenio entre Comunidades Autnomas y Estado (en que se
materialicen las voluntades de cooperacin de las partes) deben ser financiadas de una forma u

3. Las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretacin y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en el
artculo 6.3 de esta Ley, sern de conocimiento y competencia del Orden Jurisdiccional de lo Contencioso-
Administrativo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional.
134
Reguladas en su artculo 4, en el que se establece que a fin de asegurar en todo momento la necesaria
coherencia de la actuacin de los poderes pblicos y la imprescindible coordinacin, se reunirn de forma regular y
peridica, al menos dos veces al ao, las Conferencias Sectoriales de los Consejeros de las distintas Comunidades
Autnomas y del Ministro o Ministros del ramo, bajo la presidencia de uno de stos, con el fin de intercambiar puntos
de vista y examinar en comn los problemas de cada sector y las acciones proyectadas para afrontarlos y resolverlos.
135
La clebre Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983 (caso LOAPA), incide en que las Conferencias
Sectoriales, instrumentos que permiten articular la colaboracin de diversas Administraciones Pblicas, no pueden
sustituir a los rganos propios de las Comunidades, ni sus decisiones pueden anular las de stas; son estrictamente
instituciones de encuentro para el examen de problemas comunes y para la discusin de las oportunas lneas de
actuacin.

109
otra, y sin olvidar el marco de nuestro estudio (la financiacin de las Comunidades Autnomas),
pondremos de relieve que el Principio de Cooperacin, en lo que respecta al intercambio de
Informacin y a otros "niveles" de participacin, no se agota en lo puramente econmico, dado
que existen otras cuestiones de carcter poltico, administrativo, de orden pblico, culturales,
etc... que precisan, para su eficaz realizacin, no slo Acuerdos puntuales y aislados, sino
medios de contacto continuos y frecuentes entre las autoridades de las Comunidades Autnomas
y de los Poderes Centrales. Este es uno de los fallos que se achaca a la regulacin y puesta en
funcionamiento actual de las Conferencias Sectoriales, que no tienen un carcter peridico y
estable; esta cuestin fue abordada en la Ley del Proceso Autnomico (hace mencin a que se
reunirn de forma "regular y peridica" al menos dos veces al ao). En la LRJ APyPAC se
recoge esta idea pero de forma no del todo satisfactoria (la nica referencia expresa que realiza,
en el artculo 5 que regula las Conferencias sectoriales, se limita a decir que la convocatoria se
har con antelacin suficiente), lo cual puede parecer chocante a tenor de la importancia que, de
la lectura de la ley se deduce, se concibi para los mecanismos de dilogo y entendimiento entre
Comunidades Autnomas y Estado. Otra crtica que se hace a la LRJ APyPAC sobre este tema
viene motivada porque se piensa que el texto legal se qued corto a la hora de plantear cierta
paridad entre Comunidades Autnomas y poderes Centrales, esto es as porque cabe inferir
cierta primaca concedida al poder central sobre los poderes autonmicos, porque la iniciativa
de convocatoria y de la temtica a tratar se reserva al Ministro o Ministros que tengan
competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia sectorial (art. 5.2). Por
ello se reclama una regulacin que imponga un carcter peridico a las Conferencias Sectoriales
y que puedan constituirse con carcter extraordinario si lo solicitase un nmero determinado de
consejeros autonmicos, al igual que se arbitre la posibilidad de que stos participaran en la
elaboracin del orden del da, adquiriendo el protagonismo que les corresponda.
Las Conferencias Sectoriales representan una frmula de cooperacin interadministrativa,
hasta cierto punto "vertical" que, en rigor, no son mecanismos capaces de promover por s slos
la cooperacin entre Estado y Comunidades Autnomas, ya que son un instrumento autnomo,
espordico, situado al margen de cualquier referente sistemtico
136
.

136
FRAGA IRIBARNE, M.; "Impulso Autonmico", Ed. Planeta, Barcelona, 1994, pg. 108.

110
Como ya hemos apuntado, otra forma de colaboracin entre las Comunidades Autnomas y
Estado consiste en que stas suministran datos y previsiones al Gobierno Central con vistas a la
planificacin econmica.
La participacin de las Comunidades Autnomas en la potestad legislativa no se limita a la
fase de iniciativa, sino que se extiende, a travs de su presencia en la Cmara Alta (Cmo
quedar la Reforma del Senado por la cual se pretende configurarlo como una Cmara
Autonmica?), al proceso legislativo de cada proyecto o proposicin; slo que esta presencia es,
ciertamente, reducida.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1986 (de 20 de febrero / caso ZUR), que
comentbamos al tratar la limitacin a la autonoma impuesta por la unidad econmica del
Estado espaol, establece los criterios de acuerdo con los cuales se produce la articulacin-
coordinacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas en materia de planificacin general
de la economa
137
. Otro asunto en el que se manifiesta el principio de cooperacin, objeto
central de nuestro estudio, que ser detenidamente tratado, es el Fondo de Compensacin
Interterritorial.

137
Para ello, seala su F. J . 4, debe recordarse tambin el principio constitucional de unidad econmica, proyeccin
en dicha esfera del principio de unidad del Estado (artculo 2 de la Constitucin), como ya ha expuesto el Tribunal en
su Sentencia 1/1982, de 28 de enero (F. J . 1), y que se refleja en diversos preceptos constitucionales. Esta exigencia
de que el orden econmico nacional sea uno en todo el mbito del Estado, indica dicha Sentencia, es ms imperiosa
en aqullos, como el nuestro, que tienen una estructura interna no uniforme, sino plural o compuesta desde el punto
de vista de la organizacin territorial (Ttulo VIII de la C.E.); la unicidad del orden econmico nacional es un
presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autnomas
en materia econmica no conduzca a resultados disfuncionales y disgregadores.
Desde esta perspectiva parece claro que, cuando para conseguir objetivos de la poltica econmica nacional, se
precise una accin unitaria en el conjunto del territorio del Estado, por la necesidad de asegurar un tratamiento
uniforme de determinados problemas econmicos o por la estrecha interdependencia de las actuaciones a realizar en
distintas partes del territorio nacional, el Estado en el ejercicio de la competencia de ordenacin de la actuacin
econmica general podr efectuar una planificacin de detalle, siempre, y slo en tales supuestos, que la necesaria
coherencia de la poltica econmica general exija decisiones unitarias y no pueda articularse sin riesgo para la unidad
econmica del Estado a travs de la fijacin de bases y medidas de coordinacin. Ello sin perjuicio de que la
Comunidad, en virtud de sus competencias asumidas (artculo 30.1.7), pueda adoptar las medidas que estime
necesarias para completar (o desarrollar), los planes establecidos por el Estado, naturalmente sin perjuicio de la
coordinacin estatal y respetando los principios constitucionales generales de la organizacin territorial del Estado
(artculos 138 y 139 de la Constitucin); de la misma manera, con los mismos lmites, y siempre dentro del marco
constitucional y estatutario, podr la Comunidad Autnoma elaborar su poltica de planificacin y fomento de la
actividad econmica (artculo 30.1.1), desarrollar programas genricos estimuladores de la ampliacin de actividades
productivas e implantacin de nuevas empresas (artculo 30.1.7.b), o ejercer sus competencias en materia de industria
(artculo 30.1.2), u otras competencias aludidas por la J unta; (los preceptos aludidos corresponden al artculo 30 del
Estatuto de Autonoma de Galicia, Comunidad Autnoma que a travs su J unta promovi los Recursos de
Inconstitucionalidad 848/1983 y 744/1984 que dieran lugar a la Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1986).

111
Desde que los artculos 22 y siguientes de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado
138
, desarrollando la figura prevista en
el artculo 154 de la Constitucin, regula los Delegados de Gobierno, aparece un elemento
novedoso en las posibilidades de estrechar los vnculos de cooperacin entre el Estado y las
Comunidades. En efecto, a ellos les corresponde mantener las relaciones de cooperacin y
coordinacin de la Administracin General del Estado y sus Organismos Pblicos, con la de la
Comunidad Autnoma.
Por ltimo, las Comunidades Autnomas participan o cooperan en la formacin y
aplicacin de la voluntad internacional del Estado, tanto solicitando la celebracin de un tratado
como participando en su ejecucin, dentro de sus competencias.

B) El Principio de Coordinacin. Anlisis terico y estudio jurisprudencial.
Algunos autores (Lpez Guerra, Alonso Gonzlez, etc) destacan el principio de
coordinacin antes que el principio de cooperacin. Diferencias semnticas aparte
(Cooperacin: trabajar, colaborar entre varios; Coordinacin: ordenar, acoplar conjuntamente),
intentaremos arrojar algo de luz al respecto.
Aunque se suele apelar conjuntamente al Principio de Cooperacin y al Principio de
Coordinacin, deberan distinguirse. La coordinacin puede entenderse como una verdadera
competencia del Estado (profundizaremos sobre ello) que persigue la integracin de las partes
en un todo, salvando las dificultades que surgieran en ello; mientras que la cooperacin es un
principio constitucional implcito y, por tanto, sin las manifestaciones especficas que presenta
el principio de coordinacin.
En ocasiones las Comunidades Autnomas y el Estado (rganos centrales) se relacionan en
igualdad de posicin y en otras el Estado (rganos centrales) acta con cierta primaca. Es lo
que autores como J . E. Soriano Garca
139
designan como coordinacin horizontal
(fundamentalmente entre Comunidades Autnomas, aunque rara vez est ausente algn rgano
central del Estado) y coordinacin vertical. J unto a los procedimientos de alteracin del reparto

138
Deroga, entre otras, la Ley 17/1983, de 16 de noviembre, sobre Delegados del Gobierno en las Comunidades
Autnomas.
139
SORIANO GARCA, J .E.; "Comunidades Autnomas y Comunidad Europea", op. cit., pg. 191.

112
de competencias, la Constitucin Espaola y los Estatutos de Autonoma prevn otras frmulas
dentro del sistema competencial establecido ordinario, que permiten una relacin integrada y
fluida entre las diversas instancias territoriales. Algunas de esas frmulas se configuran como
atribudas, en forma unilateral, a los poderes centrales: sera el caso de la potestad de
coordinacin
140
. En otras ocasiones, las frmulas de relacin slo sern posibles mediante
acuerdo de los afectados (diversas frmulas de colaboracin, como los Convenios Horizontales
(entre Comunidades Autnomas) o Verticales (entre Estado y Comunidades Autnomas). La
realidad de la prctica diaria es mucho ms compleja, de forma que se confunden, siendo
difcilmente diferenciables las frmulas uni y multilaterales: el mismo rgano puede actuar
como instrumento de coordinacin fijado por el Estado (mediante directrices vinculantes), y
como vehculo de colaboracin. No es infrecuente, por tanto, que los trminos
COORDINACION, COLABORACION Y COOPERACION se empleen indistintamente.
Aunque, normalmente, la cooperacin se de entre rganos o instancias situadas en paridad, y la
coordinacin venga impuesta por una de las partes que goza de alguna primaca.
La integracin de la diversidad de las partes (Comunidades Autnomas) en un conjunto
unitario (Estado espaol), perseguida por la actividad de coordinacin, exige la adopcin de
medidas necesarias y suficientes para asegurar tal integracin
141
. El esquema de competencias
exclusivas del Estado recogido en el artculo 149.1 de la Constitucin define una serie de lmites
al desarrollo de la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas; muchos de sus
apartados hacen alusin a la potestad de coordinacin del Estado que, como bien apuntara
Falcn y Tella, si no se consigue por la va del acuerdo y la negociacin en grado suficiente,
como sera deseable, ser el Estado central quien, por la va de la "autorizacin", asegure la
integracin de las partes en un conjunto unitario
142
.

140
Si entendemos la coordinacin como una competencia estatal, ejercible sin necesidad de acuerdo o convenio con
las Comunidades Autnomas, veremos que al incidir sobre las competencias de stas, se exige inicialmente que ello
estuviera previsto expresamente por la Constitucin Espaola; pero el Tribunal Constitucional ha admitido que la
coordinacin pueda verse atribuida implcitamente al Estado, si ste dispone de competencias legislativas plenas en
una materia, disponiendo las Comunidades Autnomas nicamente de competencias de ejecucin. La legislacin,
pues, incluye la coordinacin, Sentencia del Tribunal Constitucional 104/1988 (de 8 junio / caso coordinacin de
Administraciones Penitenciarias).
141
Vase RUIZ HUERTA CARBONELL, J .; "La coordinacin de la poltica fiscal y financiera del Estado y de las
Comunidades Autnomas", en D.A. nm. 230-231, I.N.A.P., Madrid, abril-septiembre 1992, pg. 199-227.
142
La autorizacin a que nos referimos es, en concreto, la que impone el artculo 14.3 de la LOFCA para la emisin
de Deuda Pblica (por parte de las Comunidades Autnomas), como medio al servicio de la coordinacin indicada, a
tenor del artculo 149.1.13 de la Constitucin. En FALCN y TELLA, R.; "Las operaciones de crdito de las

113
Sin embargo, para apreciar la, a veces, sutil y tenue lnea que separa Cooperacin de
Coordinacin, debemos comprender que el deber de recproco apoyo y mutua lealtad entre
Comunidades Autnomas y Estado no puede ser utilizado por ste para ampliar sus
competencias; ni limitar o condicionar con ello, tal como se pronunciara el Tribunal
Constitucional en el F. J . 2 de la Sentencia 96/1986, de 10 julio (caso Agricultores jvenes), el
ejercicio de las competencias autonmicas a la celebracin de convenio alguno entre las dos
administraciones territoriales.
En este sentido, hemos de poner de relieve que cuando el Estado acta con supremaca
entra en juego un principio que algunos autores han denominado Principio de J erarqua o de
Supremaca del Poder Central. En virtud del cual le corresponden al Estado central ciertas
facultades de coordinacin (sera la coordinacin impuesta, no consentida) y de control de las
Comunidades Autnomas. El objetivo de este Principio es, repetimos, alcanzar la integracin de
las voluntades o intereses de las Comunidades Autnomas en un inters nico (general) de todo
el Estado espaol. Torres del Moral
143
entiende que la superioridad de los fines generales sobre
los especficamente comunitarios comporta una jerarqua en los entes polticos que los procuran
directa e inmediatamente. As lo ha entendido tambin el Tribunal Constitucional en reiterada
doctrina
144
. No le son ajenos al poder central los intereses comunitarios ni a las Comunidades
Autnomas los intereses generales. Pero es evidente que dichos intereses tienen unos entes
gestores prximos e inmediatos y otros que slo lo son de modo mediato, indirecto o remoto. La
superioridad de los fines generales y de los poderes centrales lleva consigo que a stos les
correspondan las competencias de mayor relevancia en la vida poltica de la nacin y, sobre
todo, la funcin de control y garanta de la solidaridad.
Volviendo sobre el debate, ya introducido, en relacin a la conexin existente entre la
cooperacin (ahora coordinacin) y la solidaridad, Falcn y Tella afirma que existe una
vinculacin estrecha entre solidaridad y coordinacin, de manera que el primer principio sera
(no siempre) el soporte del segundo
145
.

Comunidades Autnomas", Fundacin Fondo para la Investigacin econmica y social de la Confederacin Espaola
de Cajas de Ahorros - Documentos, n 11, Madrid, 1985, pg. 18.
143
TORRES del MORAL, A.; "Principios de Derecho Constitucional Espaol", Vol. 2, op. cit., pg. 330.
144
SS. del Tribunal Constitucional 4/1981, 6/1982, 42/1983 y 76/1983, ya citadas, entre otras.
145
En relacin a si el principio de coordinacin es autnomo, o reconducible a otro u otros principios constitucionales.
Tras aludir a un sector de la doctrina que los recoge de forma separada, estima que el artculo 2.1.c) de la LOFCA

114
La Constitucin Espaola, en su artculo 149.3, reconoce la supremaca del Derecho estata
en caso de conflicto, en todas las materias que no sean competencia exclusiva de las
Comunidades Autnomas, y su supletoriedad en las dems. Las Sentencias del Tribunal
Constitucional 37/1981, de 16 noviembre, ya citada y comentada sobre otras cuestiones, y la
36/1981 (de 12 noviembre / caso Ley del Parlamento Vasco sobre reconocimiento de derechos
de inviolabilidad e inmunidad de sus parlamentarios) matizan y "explican" los conceptos de
supletoriedad y supremaca.
Es muy esclarecedor al respecto, el F. J . 2 de la Sentencia del Tribunal Constitucional
32/1983, de 28 abril, caso Registro Sanitario de alimentos, al afirmar que la coordinacin, en el
plano de la distribucin de poder entre diversos entes, persigue la integracin de la diversidad
de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo
disfunciones que, de subsistir, impediran o dificultaran, respectivamente, la realidad misma
del sistema.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1983 define la coordinacin como una frmula
de fijacin de mecanismos para la integracin en un sistema nacional de los mltiples
subsistemas autonmicos. El establecimiento de mecanismos de integracin significa la
determinacin unilateral por el Estado (cuando la Constitucin lo prev) de tcnicas que hagan
posible una homogeneidad mnima, pese a la existencia de diversas competencias sobre una
misma materia (sanidad, investigacin, economa, hacienda, etc.). En la prctica, tales tcnicas
han sido muy diversas: exigencias de informacin por parte de las Comunidades Autnomas,
establecimiento de cauces o focos de transmisin de esa informacin, fijacin de criterios para
la homologacin de tcnicas a seguir por las Comunidades Autnomas en materia de sanidad,
establecimiento de reas de actuacin conjunta en materia econmica, etc.

parecer dar a entender que la coordinacin es un concepto genrico que se articula, entre otros, en el principio de
solidaridad; si bien, a su juicio, el principio de solidaridad no se limita a la compensacin financiera puesto que tiene un
sentido ms amplio, incluyendo tambin la solidaridad "orgnica" o coordinacin. Cita a J . Garca Roca (en "La
solidaridad autonmica, valor del ordenamiento", en R.F.D.U.C. nm. 70, Madrid, 1983, pg. 270) quien entiende que
no existe en la norma constitucional un principio autnomo de cooperacin Estado-Comunidades Autnomas, aunque
s de mera coordinacin, y que "toda la ingeniera constitucional en esta cuestin podra reconducirse a la solidaridad
orgnica o cooperacin, interrelacionando ambas articulaciones constitucionales". Respecto a lnea que ha mantenido
el Tribunal Constitucional sobre este particular, afirma que su contenido ha sido uniforme, aunque su argumentacin
ha ido variando. Concluye sealando que "no hay que acudir a la solidaridad, en cuanto exigencia de coordinacin,
cuando la eficacia y homogeneidad de la actividad financiera queda asegurada por la reserva al Estado de la
competencia exclusiva o la competencia para fijar las bases -concepto ste que debe entenderse en sentido material y
no formal- sobre determinada materia". En FALCN y TELLA, R.; "La compensacin financiera interterritorial y
otras tcnicas aplicativas del principio constitucional de solidaridad", Publicaciones del Congreso de los Diputados,
Madrid, 1986, en sus pgs. 249 a 252.

115
La Constitucin Espaola trata la coordinacin de "varias" formas:
1 Por una parte, como principio que inspira y modula la organizacin y funcionamiento de
todas las Administraciones Pblicas. En este sentido la emplea el artculo 103.1:
"La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y
COORDINACIN, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho".
2 En relacin con las competencias de las Comunidades Autnomas, el sentido que dota la
Constitucin es distinto, de manera que se presenta como una competencia que se atribuye al
Estado, incidiendo en las correspondientes competencias asumidas por los Estatutos. El artculo
149.1.13 de la Constitucin Espaola atribuye al Estado la "COORDINACIN de la
planificacin general de la actividad econmica"; el artculo 149.1.15 la "COORDINACIN
general de la investigacin cientfica y tcnica"; y el 149.1.16 la "COORDINACION general de
la sanidad".
3 Tal como sealara Ramrez Gmez
146
la COORDINACIN es una exigencia del
artculo 156.1 de la Constitucin Espaola:
"Las Comunidades Autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y
ejecucin de sus competencias con arreglo a los principios de COORDINACIN con la
Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espaoles".
en tanto impone la coordinacin entre Haciendas autonmicas y estatal, pero tambin del
artculo 149.1.13 (antes tratado), cuando se superponga aquella competencia sobre las bases y
coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica ENTRE las competencias
exclusivas del Estado.
Por otra parte, la Constitucin Espaola en su artculo 145.2 prev que los Estatutos de
Autonoma de las Comunidades podrn articular los supuestos, requisitos y trminos en que
puedan celebrar, entre s (las distintas Comunidades Autnomas), CONVENIOS para la gestin
y prestacin de servicios propios de las mismas, as como el carcter y efectos de la
correspondiente comunicacin a las Cortes Generales; en los dems supuestos los acuerdos de

146
RAMREZ GMEZ, S.; "La actividad financiera de las Comunidades Autnomas en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional (1981-89)", en R.E.D.F. nm. 66, Madrid, 1990, pg. 253.

116
cooperacin entre Comunidades Autnomas necesitarn la autorizacin de las Cortes Generales.
Vemos que este precepto contempla dos casos, el primero en el que cabe la posibilidad de
coordinacin horizontal y el segundo, en que la potestad de un rgano Central (Cortes
Generales) convierten la coordinacin en vertical.
Abundantes pronunciamientos del Tribunal Constitucional, Sentencias 76/1983, caso
LOAPA, 95/1984 (de 18 de octubre / caso Conflicto de Competencia de la Generalidad de
Catalua contra R. D. del Gobierno Central de Reestructuracin de rganos de la
Administracin del Estado), 80/1984 (de 20 de julio / caso Conflicto de Competencias contra
Decreto del Gobierno Vasco sobre servicios, centros y establecimientos sanitarios), entre otras,
han establecido que la colaboracin entre las distintas Administraciones, su informacin
recproca y su auxilio mutuo resultan imprescindibles para el buen funcionamiento del Estado
autonmico.
Entrando en materia financiera hemos de decir que las Haciendas Autonmicas debern
COORDINARSE con la Hacienda Estatal, dentro del mbito de sus competencias financieras ya
que, a tenor del F.J . 6 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1984 (de 2 febrero / caso
Deuda Pblica del Pas Vasco), deben integrarse la diversidad de las partes en un conjunto
unitario.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 63/1986 (de 21 mayo / caso Presupuestos
Generales del Estado para los aos 1982, 1983 y 1984), establece que el logro de la
coordinacin no vaca, aunque condiciona, la autonoma de gasto de las Comunidades. Aqu
vemos el aspecto que comentbamos al tratar los "otros" lmites de la autonoma, referido, en
este caso, a la materia del gasto. Esta Sentencia justifica las medidas que adopta el Estado para
garantizar el equilibrio econmico (contencin de la inflacin, a travs de la reduccin del
dficit pblico), como exigencia de una poltica presupuestaria de carcter general, medidas
que, en este caso concreto, se articulaban como topes mximos globales al incremento de las
retribuciones de los empleados pblicos, incluidos los de las Comunidades Autnomas. La
Sentencia comentada resuelve, entre otras, la impugnacin que haca el Gobierno Vasco al
artculo 2 de la Ley 44/1983, de 28 diciembre
147
; se basaba ste en que la Ley del Estado

147
La medida que adoptaba este artculo, extender una limitacin mxima -el 6,5%- al aumento de retribuciones del
personal de las Comunidades Autnomas, debe ser puesta en relacin con los posibles lmites de la autonoma
financiera de las Comunidades Autnomas.

117
extenda las limitaciones, en relacin al aumento de retribuciones, al personal que se hallara al
servicio de las Comunidades Autnomas y Organismos dependientes de ellas, lo cual, a su
entender infringa el principio de autonoma financiera de las Comunidades Autnomas
reconocido en el artculo 156.1 de la Constitucin, en relacin con la autonoma poltica
proclamada en sus artculos 2 y 137. A juicio del Gobierno Vasco las normas impugnadas
condicionan la autonoma financiera de las comunidades sin ttulo competencial estatal que lo
justifique, pues, si bien es cierto que aqulla tiene su lmite, entre otros, en la necesaria
coordinacin con la Hacienda estatal, esta coordinacin debe hacerse a travs del Consejo de
Poltica Fiscal y Financiera establecido por la LOFCA, que en su artculo 2.1.a) prev
expresamente la competencia del Consejo para entender "sobre la coordinacin de la poltica
presupuestaria de las Comunidades Autnomas con el Estado", y no a travs de la simple
imposicin por parte de ste de un lmite cuantitativo no consensuado.
El Alto Tribunal estableci que la autonoma aparece sometida a ciertos lmites materiales
que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de las Haciendas
autonmicas (Sentencia del Tribunal Constitucional 14/1986, de 31 de enero, ya tratada), entre
los que se encuentran los derivados de la solidaridad entre todos los espaoles y la necesaria
coordinacin con la Hacienda del Estado, expresamente establecidos en el artculo 156.1 de la
Constitucin. Por tanto una medida unilateral del Estado, con fuerza normativa general, no est,
sin ms, justificada, si incide en la delimitacin de las competencias autonmicas en materia
presupuestaria, lo estara slo si esa medida tiene una relacin directa con los objetivos
dirigidos a la consecucin y mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio econmicos
(coordinacin justificada y necesaria).
Dentro de la misma materia, el GASTO de las Comunidades Autnomas, vemos que otras
dos Sentencias del Tribunal Constitucional, 183/1988 (de 13 octubre / caso Fondo de
Compensacin) y 250/1988 (de 20 diciembre / caso Fondo de Compensacin), resuelven,
respectivamente, los Recursos de Inconstitucionalidad 490/1984 y 491/1984, contra la "antigua"
Ley 7/1984, de 31 marzo, del F.C.I., en concreto su artculo 7.1, en relacin con la LOFCA
148


148
Artculo 7 de la, hoy derogada, Ley 7/1984, del FCI : DETERMINACIN DE LOS PROYECTOS DE INVERSIN.
1. "Los proyectos de inversin que deben financiarse con cargo al FCI se decidirn, de comn acuerdo, por la
Comunidad Autnoma y la Administracin Central del Estado, segn la distribucin de competencias existente en
cada momento, siguiendo, en su caso, las directrices del programa de desarrollo regional y en coordinacin con
el resto de las inversiones pblicas que se vayan a realizar en el mbito territorial de la Comunidad. ... A este fin,

118
que determinaba, a grandes rasgos, la necesaria coordinacin entre Comunidad Autnoma y
Administracin Central del Estado para decidir los proyectos de inversin que se lleven a cabo
con cargo al F.C.I. La Sentencia 183/1988 encontraba acorde con el artculo 149.1.13 de la
Constitucin Espaola la previsin de la LOFCA, mientras que la 250/1988 interpretaba el
artculo 7.1 impugnado como una forma de colaboracin entre las Comunidades Autnomas y el
Estado, en la lnea del artculo 157.3 de la Constitucin Espaola. Este tema ser analizado ms
extensamente cuando estudiemos en profundidad la regulacin y funcionamiento del FCI.
Respecto al ejercicio de competencias financieras en materia de ingresos, Alonso
Gonzlez
149
recoge agudos comentarios a la Sentencia del Tribunal Constitucional 14/1986 (de
31 enero / caso Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del Pas Vasco,
analizada en algunos de sus aspectos al estudiar el Principio de Autonoma) en los que no nos
detendremos por apartarse de nuestro tema de estudio. Cita otras dos Sentencias del Tribunal
Constitucional: la 11/1984, ya tratada, en la que se seala que las Comunidades Autnomas
precisan autorizacin para la emisin de Deuda Pblica (artculo 14.3 de la LOFCA) como
medio al servicio de la coordinacin y de integracin en una POLTICA ECONMICA NICA
(F. J . 6); y la 150/1990 (de 4 octubre / caso Recargo 3% IRPF Comunidad Autnoma de
Madrid - Ley de su Asamblea, del Fondo de Solidaridad Intermunicipal) que trata la prohibicin
(fue desestimado el Recurso, dando la razn a la Asamblea de Madrid) de ciertas medidas
tributarias de las Comunidades Autnomas - en concreto los recargos sobre impuestos estatales -
por entender que se vulneraba el artculo 157.2 de la Constitucin Espaola (al gravar bienes
situados fuera de la Comunidad Autnoma de Madrid)
150
.

y con la antelacin debida, el Gobierno facilitar a las Comunidades Autnomas la informacin correspondiente a
las inversiones pblicas que vaya a ejecutar a su cargo en los respectivos territorios".
En este sentido, el tema queda regulado por la nueva Ley 29/1990, de 26 diciembre, del FCI, en su artculo 6.2, en los
siguientes trminos: " La adscripcin de los recursos del Fondo a los distintos proyectos de inversin se efectuar, de
comn acuerdo, entre la Administracin Central y la Comunidad Autnoma, en el seno del Comit de Inversiones
Pblicas".
149
ALONSO GONZLEZ, L. M.; "J urisprudencia Constitucional Tributaria", op. cit. , pg. 152.
150
En su punto a), del apartado 4 de los Antecedentes, alegaba el Presidente de la Asamblea de Madrid,
oponindose a los Recursos 243 y 257 de Inconstitucionalidad que contra la Ley del Fondo de Solidaridad Municipal se
haban interpuesto, que una interpretacin armnica de los artculos 31.1, 133, 156.1, 157 y 150.3 de la Constitucin
lleva a la conclusin de que las Comunidades Autnomas tienen en materia tributaria una potestad originaria de
segundo grado, y debe decirse de segundo grado porque el Estado puede elaborar una normativa coordinadora y
armonizadora, de extraordinaria importancia, pero que no puede configurarse, como hacen los recurrentes, como
facultad habilitante.
Por otro lado, en su F. J . 4, leemos que Los Diputados recurrentes alegan en primer trmino que la Comunidad de
Madrid no puede establecer recargos sobre impuestos estatales en ausencia de una Ley estatal previa que regule
dichos recargos. A juicio de los recurrentes, esta Ley no es la LOFCA, que deja sin regular aspectos esenciales de
este tipo de tributos, sino una ley especfica, cuyo proyecto (que no fue aprobado) se elabor al tiempo de aprobarse el

119
La coordinacin, en materia financiera, se hace imprescindible en muchos aspectos
concretos, los ms llamativos, posiblemente, adems de los ya mencionados, de polticas de
endeudamiento, polticas de inversin (donde est involucrado adems del FCI, la utilizacin de
los Fondos provenientes de la U.E.), planificacin general de la economa, etc., son los
derivados de la necesidad de una mayor cooperacin financiero-tributaria entre Comunidades y
poderes centrales (en lo que respecta a potenciar una mejor gestin de las transferencias, un
mayor intercambio de informacin tributaria) etc; para lo cual se han de poner en marcha
mecanismos de comunicacin entre la Agencia Tributaria y las Haciendas autonmicas ms
giles y eficaces.
A la necesidad de coordinacin en el campo de la poltica de inversin antes destacada,
debemos matizar y completar que se le une la exigencia de una buena coordinacin en todo lo
que haga referencia a la puesta en prctica de las distintas iniciativas y programas orientados al
desarrollo regional, a promover un crecimiento econmico ms armnico para el conjunto de
todas las Comunidades Autnomas. En este sentido, a los fondos provenientes de la U.E. y del
FCI debemos aadir los procedentes de los Incentivos Regionales. La Ley 50/1985, de 27
diciembre, de Incentivos Regionales prev la formacin de un mecanismo coordinador, no slo
ceido al mbito interno de los incentivos, sino tambin hacia fuera (con otros instrumentos

Estatuto de Autonoma de Madrid, y a la que ste se remite. Ley que, en su opinin, debe tener carcter armonizador
por exigencias del inters pblico. La alegacin ha de ser rechazada. No es dudoso que al Estado compete regular los
recargos sobre impuestos estatales, cualquiera que sea el ente en favor del cual se establezcan. As se desprende,
entre otros preceptos, del artculo 157.3 de la Constitucin, por lo que respecta a los recargos en favor de las
Haciendas de las Comunidades Autnomas. Sin embargo, como declaramos en la Sentencia del Tribunal
Constitucional 179/1985 (fundamento jurdico 3), el Estado puede autorizar que otros entes establezcan tales
recargos, y as lo ha hecho en el artculo 12 de la LOFCA, sujetando dicha autorizacin a determinados lmites. Por
consiguiente, en virtud de la Constitucin y de la LOFCA y con respecto a los lmites que stas establecen, es
evidente que las Comunidades Autnomas, y entre ellas la de Madrid, puedan establecer recargos sobre impuestos
estatales, de acuerdo con lo que cada caso dispongan sus Estatutos de Autonoma.
Tampoco ha previsto (la LOFCA) como condicin para el ejercicio de las potestades autonmicas de que se trata, la
existencia de otra Ley general o de leyes especficas previas, ni tal exigencia podra deducirse de la Constitucin. En
consecuencia, la remisin del artculo 53.2 de la EAM a <los trminos que establezca la Ley reguladora> de los
recargos, ha de entenderse efectuada a la norma estatal que, en cada momento, regule el ejercicio de las
competencias financieras de la Comunidad Autnoma, norma que, hoy por hoy, y tocante a los recargos sobre
impuestos estatales, est exclusivamente contenida en la LOFCA.
Frente a esta evidencia, carecen de relevancia jurdica las apreciaciones de los recurrentes sobre la insuficiencia de la
regulacin de los recargos en el artculo 12 de la LOFCA. Si bien tales estimaciones y la correlativa conveniencia de
una legislacin del Estado ms acabada engarzan con el principio de coordinacin de las Haciendas autonmicas con
la estatal (artculo 156.1 de la Constitucin), no es funcin de este Tribunal enjuiciar el contenido de la LOFCA con
arreglo a criterios de conveniencia u oportunidad poltica, as como tampoco determinar a priori la forma y el
alcance del principio de coordinacin, supliendo las que los recurrentes consideran carencias o lagunas de la
legislacin vigente. De la misma manera, y por idnticas razones, no puede ahora pronunciarse este Tribunal sobre si
el inters pblico exige o no una Ley estatal armonizadora de las disposiciones normativas de las Comunidades
Autnomas que regulen los recargos sobre impuestos estatales. Pero a ello cabe aadir, desde una perspectiva
estrictamente jurdica, que, como sealbamos en la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983 (F. J. 3), el
artculo 150.3 de la Constitucin <constituye una norma de cierre del sistema, aplicable slo a aquellos supuestos en

120
financieros que atiendan a fines similares, desde un objetivo comn), cuando en su artculo 4
establece la creacin de un rgano encargado de dicho cometido, en el que las Comunidades
Autnomas estarn representadas.
Pensamos que, como dentro de la estructura del Ministerio de Economa y Hacienda existen
una Direccin General de Incentivos Econmicos Regionales, una Subdireccin General de
Administracin y Gestin del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (perteneciente a la
Direccin General de Planificacin) y una Direccin General de Coordinacin de las Haciendas
Territoriales (con una Subdireccin General centrada en la financiacin de las Comunidades
Autnomas), es de esperar que la labor de todas ellas est bajo la coordinacin de la Secretara
de Estado de la cual dependen jerrquicamente. El sentido que ahora damos a la coordinacin
difiere del empleado normalmente, ya que no es el caso de poderes o dependencias autnomas
entre s, sino que impera la relacin jerrquica.
De donde apreciamos que de tres procedencias distintas de financiacin (estrictamente de
las Comunidades Autnomas -como es el FCI-; de procedencia supranacional, aunque pueda
matizarse que indirectamente provienen del Estado espaol -los Fondos europeos-; e
inequvocamente estatales -como son los Incentivos Regionales-)
151
, parten fondos destinados a
un objetivo comn: reducir los desequilibrios econmicos interterritoriales.

que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa, o
stos no sean suficientes para garantizar la armona exigida por el inters general>.
151
No obstante, el artculo 23 del Real Decreto nm. 1535/1987, de 11 diciembre, que aprueba el Reglamento de
Incentivos Regionales para la correccin de desequilibrios interterritoriales, de desarrollo de la Ley 50/1985, establece
una serie de funciones de las Comunidades Autnomas:
1."Las Comunidades Autnomas en cuyo territorio existan zonas promocionables, adems de las que les
correspondan en concurrencia con la Administracin del Estado segn lo establecido en este Reglamento, tendrn las
funciones siguientes:
a) Promover en su territorio los incentivos regionales.
b) Colaborar con el Consejo Rector en la elaboracin de la propuesta de delimitacin geogrfica de las zonas
prioritarias de su territorio.
c) Transmitir al Consejo Rector sus prioridades respecto a la determinacin de los sectores promocionables a
promover en las zonas asistidas que se encuentren en su territorio.
d) Informar al Consejo Rector de las ayudas financieras pblicas que se concedan en su territorio.
e) Formar parte de los Grupos de Trabajo del Consejo Rector encargados de elaborar, por delegacin, las propuestas
de concesin de los incentivos regionales.
f) Gestionar y tramitar los expedientes de solicitud.
g) Declarar el cumplimiento de condiciones, e iniciar y tramitar, en su caso, el expediente de incumplimiento.
h) Realizar el control y seguimiento ordinario de los expedientes a los que se hayan concedido incentivos regionales.
2. Las Comunidades Autnomas, cualquiera que sea la naturaleza jurdica del rgano o entidadal que se atribuya el
ejercicio de las funciones enumeradas en el apartado anterior, ajustarn su actuacin a las prescripciones contenidas
en la Ley de Procedimiento Comn, salvo las especialidades contenidas en el presente Reglamento.
3. En cuanto a las zonas industrializadas en declive, las funciones referidas en el apartado uno que resulten de
aplicacin podrn ser desempeadas por oficinas especializadas que, sin perjuicio de su dependencia orgnica de la
Comunidad Autnoma correspondiente, actuarn como rgano ejecutivo, en las citadas zonas de las Comisiones

121
La Exposicin de Motivos de la Ley 50/1985, de 27 diciembre, de Incentivos Regionales
para la correccin de desequilibrios interterritoriales, ya haba "previsto" la necesidad antes
aludida cuando asegura que "Los cambios institucionales, derivados de la nueva configuracin
territorial del Estado y de la prxima integracin de Espaa en la CEE, plantean la
conveniencia de crear un marco de colaboracin con las Comunidades Autnomas y de adaptar
los incentivos regionales a los criterios vigentes en las Comunidades Europeas, referidos stos
a la necesidad de definir techos diferenciales de intensidad de las ayudas, cumplir el principio
de especificidad regional, dotar de transparencia al sistema, prever las repercusiones
sectoriales e instaurar un sistema eficaz de vigilancia."
Las Sentencias del Tribunal Constitucional 18/1982 (de 4 mayo / caso Registro Convenios
Colectivos), 33/1982 (de 4 junio / caso Conflicto positivo de competencia de la Generalidad de
Catalua en materia de orden pblico) y 64/1982 (de 4 noviembre / caso Ley de Proteccin del
medio ambiente de la Generalidad de Catalua), sealan que la colaboracin deriva del
principio de coordinacin y, por razones de seguridad y urgencia, puede incluso alterar el orden
normal de competencias cuando no pueda esperarse a la actuacin de la autoridad normalmente
competente.
Por ltimo, queremos poner de relieve que, tal como sealara el Tribunal Constitucional,
cuando se apela al Principio de Cooperacin, ayuda mutua, etc, es porque se dan por agotadas, o
no convenientes, las posibilidades legales que daran solucin al conflicto que se trata de
prevenir o solventar; de manera que el Principio de Cooperacin podra concebirse como una
"clusula residual" (en palabras de Fraga Iribarne
152
) de cierre del sistema competencial, que
entrara en juego armonizndolo y eliminando controversias.

II.4. El Principio de Solidaridad.
A) La SOLIDARIDAD: un concepto plural.
Entendemos por Solidaridad la conjuncin de esfuerzos humanos que concurren a un fin
comn, poltico, cultural, social, econmico, religioso, jurdico propiamente dicho, ... y al

Gestoras referidas en el art. 21.2 del presente Reglamento. Los Directores de las mencionadas oficinas sern
nombrados por la respectiva Comunidad Autnoma, de comn acuerdo con la Comisin gestora correspondiente."
152
FRAGA IRIBARNE, M.; "Impulso autonmico", op. cit. , pg. 114.

122
acuerdo de personas reunidas expresamente para obtener la referida finalidad en un momento
dado
153
.
El trmino solidaridad encierra multitud de matices, para Mara Moliner "es la relacin
entre personas que participan con el mismo inters en cierta cosa"
154
; desde otra perspectiva
implica tambin "adhesin a la causa de otros" . El Diccionario de la Lengua Espaola de la
Real Academia recoge dos acepciones del trmino solidaridad (1 Modo de derecho u
obligacin in solidum. 2 Adhesin circunstancial a la causa o empresa de otros).
La solidaridad implica la obligacin cierta, voluntaria y eficaz de que un grupo de personas
pretenda un objeto convenido, dando a su vez, a otras personas el derecho a obtener de aquellos
ciertos beneficios o provechos que sean consecuencia del fin perseguido al crear la solidaridad
entre ellos. La cual implica una idea de unin. adhesin, concordia y conformidad entre
personas, u otros entes, para lograr sus objetivos en cualquiera de los mbitos en los que se
moviera.
El trmino solidaridad fue transportado del lenguaje jurdico (del Derecho Romano:
responsabilidad solidaria, de las obligaciones contradas in slidum) al orden social y
econmico, para expresar la idea de que todos los hombres forman un todo, de manera que
dependen recprocamente los unos de los otros en lo que respecta al conjunto total.
Esta idea es muy antigua, encontrndose expuesta por San Pablo de un modo clarsimo en
su Epstola a los romanos
155
. Tambin Marco Aurelio deca que el mismo lazo de unin que
existe entre los miembros del cuerpo lo tienen entre s los seres racionales, aunque separados los
unos de los otros, pues estn formados para cooperar a una obra comn. Esta idea aparece
consagrada en mltiples hechos, costumbres y leyes; pero hasta la mitad del siglo XIX no se
intent hacer de ella una Ley o Principio Social. Pierre Leroux, filsofo francs de finales del
siglo XVIII (su obra capital fue De la humanidad, de su principio y de su porvenir -un canto a la
solidaridad-) emple por primera vez la voz solidaridad en ese sentido, viendo en ella un
sustitutivo de la caridad, que consideraba deprimente.

153
Varios, "Enciclopedia Universal Ilustrada", Tomo 57, Espasa Calpe Editores, Madrid, 1966, pg. 141.
154
MOLINER, Mara; "Diccionario de uso del espaol", Ed. Gredos, Madrid, 1990, pg. 1195.
155
As como tenemos muchos miembros en nuestro cuerpo, y no tienen todos la misma funcin, as, aunque somos
muchos, somos un slo cuerpo en Cristo y cada uno en particular miembros los unos de los otros (XII, 4 y 5).

123
La idea de solidaridad se desarroll en tiempos que soplaban vientos muy favorables para
ella. Cuando el liberalismo econmico empieza a mostrar su dura faz, insensible ante las
injusticias sociales; por otra parte, cuando el estatatismo (estaba en sus albores) tambin
encontraba serias crticas, y cuando los radicales socialistas, comunistas y anarquistas andaban
buscanco un trmino con que sustituir la palabra caridad, parecindoles un sentimiento caduco
y perverso por su rmora religiosa, y la voz fraternidad
156
(tan en boga en la revolucin de
1789), de un sentimentalismo anticuado, la solidaridad aparecer como el trmino apropiado, de
escasa carga ideolgica (posteriormente la adquirira) y de pujante fuerza cientfico-positiva.
En filosofa tiene mltiples "aplicaciones" el concepto de solidaridad. Len Bourgeois,
poltico francs (ejerci en su pas los cargos de Ministro, Presidente del Consejo, de la Cmara
de Diputados y del Senado) que fuera uno de los principales artfices de la Sociedad de
Naciones y Premio Nbel de la Paz, fue el autor de la Philosophie de la solidarit. En ella
consideraba de gran inters distinguir la solidaridad-hecho de la solidaridad-deber,
considerndolos conceptos contrapuestos. Estimaba que para darnos cuenta de la necesidad
moral de sta es indispensable admitir aquella (la solidaridad como un hecho). J ules Lachelier
(filsofo francs que se enfrent al positivismo imperante de la poca, pretendiendo hallar un
fundamento metafsico al mundo de la experiencia) observ con agudeza que el trmino
solidaridad no puede designar un deber, sino solamente el fundamento de un deber. El paso del
hecho al derecho es absolutamente injustificado, porque es preciso dar a la solidaridad una
direccin (fin) o un contenido ideal que no puede derivar del hecho. Para estos autores la
solidaridad rige tanto las asociaciones de los "bribones" como las de las personas honradas; es
una "ley", como el hbito o la imitacin, y, como stos, tampoco puede servir de principio a la
Moral.

156
Bajo el epgrafe de la solidaridad, entendiendo ste como factor aglutinante y de vertebracin de la sociedad
espaola, Ramn Martn Mateo (en "Manual de Derecho Autonmico", I.E.A.L., Madrid, 1984, pg. 41) afirma que "en
la triloga ideolgica revolucionaria la fraternidad acompaaba a los otros dos postulados polticos conocidos. Parece
por ello difcilmente asimilable el mantenimiento indefinido de las diferencias de rentas, equipamiento y condiciones de
vida, en general, que en la actualidad presentan determinadas regiones espaolas. La fraternidad es, a este respecto,
una obligada secuela activa de la igualdad, cuya efectividad requerir el concurso cooperativo de las distintas
comunidades del pas, para lo que habrn de articularse cauces de concurrencia y mecanismos de interrelacin ...".
Sin embargo, en opinin de J . J . GONZLEZ ENCINAR (en "El Estado unitario-federal", Ed. Tecnos, Madrid, 1985,
pg. 163) equiparar la solidaridad con el tercero de los principios revolucionarios -libertad, igualdad, fraternidad-,
como hiciera R. Martn Mateo, es ir aparentemente ms all que la propia Constitucin espaola, pero puede significar
en la prctica vaciar de sentido a la propia solidaridad. En el plano de las relaciones institucionales la fraternidad
puede convertirse, como la caridad en el plano de las relaciones privadas, en pobre sucedneo de la justicia.
Concluye sealando que debe ser otro el camino para aclarar el significado del Principio de Solidaridad.

124
En el mbito sociolgico fue Augusto Comte (filsofo francs del siglo XIX, padre de la
moderna sociologa) quien hizo de la idea de solidaridad el fundamento de la Sociologa en su
"Discurso sobre el espritu positivo" . Los avances en medicina de aquella poca (la
microbiologa demostr que las enfermedades se comunicaban por bacilos invisibles, de manera
que la creencia de muerte natural como causa de la muerte de muchas personas fue desechada al
comprobarse que eran contagiadas por otros enfermos) se "introdujeron" en la doctrina
organicista de la Sociologa, la cual sostena que toda la sociedad constitua un organismo en el
ms completo sentido de la palabra y que entre sus partes (las personas que la componan) se
daba una solidaridad tan estrecha como la que existe entre los rganos de un mismo cuerpo.
Tomada la solidaridad como Sistema Sociolgico, el Solidarismo presenta dos Escuelas
fundamentales, la de E. Durkheim (de carcter preponderantemente moral) y la de L. Bourgeois,
antes citado, sobre la cual haremos algunos comentarios, dado que es un sistema encaminado a
dar a la idea de solidaridad valor jurdico, haciendo de ella un deber legalmente exigible. El
fundamento para ello lo encuentra en el cuasicontrato, de manera que la solidaridad implica que
cada hombre debe a sus predecesores y contemporneos la mejor parte de lo que tiene y es;
deber que ha de entenderse no slo como un deber moral, sino como una deuda legal,
sancionable al encontrarse dentro de los cuasicontratos del Cdigo Civil (materia sobre la que el
Cdigo Civil espaol sigue al francs), ya que de ellos se derivan deudas propiamente dichas
que nacen sin contrato. La sociedad entera se presenta, para Bourgeois, no como el resultado de
un contrato originario y deliberado, como planteaba J . J . Rousseau, sino de un cuasicontrato
que, aun no implicando adhesin consciente de las partes, debe tener los mismos efectos legales
que si se hubiera perfeccionado tal contrato. La deuda en cuestin, como otra cualquiera, debe
ser pagada, para lo cual habra que fijar quin debe hacerlo, cmo y en qu cuanta. Deberan
pagarla todos los que se han beneficiado del hecho de la solidaridad natural, amasando fortunas
gracias al sacrificio de miles de cooperadores annimos, presentes y pasados. -Esta teora
cuestiona seriamente la funcin social de la propiedad privada, ya que nadie debe considerarse
liberado de la deuda de solidaridad con la sociedad, en tanto no la pague, de forma que la
propiedad individual slo ser libre y respetada despus de haber saldado las deudas sociales-.
El pago debe hacerse a los desheredados, a los pobres, a quienes no han recibido su parte en la
masa creada por la cooperacin social. El importe de la deuda, reconoce Bourgeois, no puede
determinarse, de manera que debera resolverse como si la sociedad fuese el resultado de un

125
contrato retroactivamente consentido, fijando una cantidad mnima, que garantice los riesgos de
la vida. Por ltimo, en cuanto a la forma de pago, ha de tener lugar espontneamente,
contribuyendo voluntariamente al sostenimiento de las obras de solidaridad, u obligatoriamente
si llegara el caso, mediante un impuesto progresivo
157
, ya que la funcin natural del Estado es
la de guardin de la seguridad (en el mbito jurdico, del cumplimiento de los contratos). Sin
embargo, esta teora presenta varios puntos dbiles. Por una parte no es cierto que en los
cuasicontratos no se tenga en cuenta la voluntad, ya que se fundamentan precisamente en la
voluntad presunta de las partes; el hacer a todos los desheredados acreedores a la deuda social
puede parecer excesivo desde un punto de vista jurdico dado que algunos deben su mala fortuna
a culpas propias, a conductas antisociales o delictivas, de manera que, an teniendo derecho a
reinsertarse, se hara pagar jurdicamente las consecuencias de ello a quien no tuviera ninguna
responsabilidad. Por otra parte, jurdicamente es ms indefendible el aceptar la exigibilidad de
una deuda de la cual se desconoce su montante y vencimiento. Ms que criterios definitorios de
una deuda derivada de un cuasicontrato, la teora de Bourgeois se explica como defensa de un
sistema o doctrina socialista, que polticamente es defendible desde un anlisis filosfico (de
consecuencias econmicas y susceptible de regulacin legal), pero que excede lo estrictamente
jurdico.
Siguiendo en la lnea de las crticas a la teora del solidarismo de Bourgeois, varias han sido
las voces (desde posturas polticas conservadoras y por parte de los defensores del liberalismo
econmico) que alertan que tras el derecho de los pobres de vivir a costa de los ricos slo se
encierra el parasitismo. Wilfredo Pareto (economista italiano de principios del siglo XX, autor,
entre otras obras, de Los sistemas socialistas y Sociologa general) afirmaba en 1900 que "la
solidaridad sirve de pretexto a todos los que quieren gozar del fruto del trabajo ajeno y a los
polticos que tienen necesidad de reclutar partidarios a costa de los contribuyentes,
constituyendo tan slo un nuevo nombre dado a un gnero de egosmo de los ms malsanos" (Le
pril socialiste, en el Journal des Economistes del 15 mayo de 1900).
Dentro del campo de la "psicologa", en su acepcin psicofsica (unidad de cuerpo y alma,
psique y bio), indica la constante relacin entre el organismo, unidad fisiolgica, y el espritu,
unidad mental, por efecto de la relacin natural que las une. Esta solidaridad constituye una de

157
Vase BLUM, Walter J . y KALVEN J r., Harry; "Impuesto progresivo: un tema difcil", I.E.F., M Ec. y Hda., Madrid,
1972.

126
las leyes principales de la vida psquica. Tambin existe una unin solidaria entre los diversos
estados de la conciencia: representaciones, sentimientos, deseos, etc.
Por ltimo, cabe hablar de la solidaridad moral, entre todos los actos humanos que forman
un conjunto, si aceptamos la integridad de la persona en todas las acciones que haya dispuesto y
ejecutado con plena libertad y conciencia. Toda puesta en comn, definiendo intereses
comunes, crea cierta relacin de solidaridad que se manifiestan en vas de cooperacin y mutuo
esfuerzo. Las esferas de relacin del ser humano (como ser sociable), personal, familiar e
institucional (adhirendose a "asociaciones" de todo tipo) vienen motivadas por sus necesidades
de convivencia; para cubrir las cuales, la solidaridad le brinda un buen punto de apoyo y
referencia.
Como multitud de manifestaciones sociales, la solidaridad supone ms que una mera
posicin del pensamiento, de manera que implica una actitud activa ante los distintos problemas
que depara la convivencia. La solidaridad se presenta en distintos rdenes, quizs es en el orden
social en el que, vulgarmente, primero se le sita. Las mutualidades de seguros, las cooperativas
en general, las asociaciones obreras y patronales, etc, son variadas muestras de solidaridad
social, (aunque tenga gran relevancia econmica su desenvolvimiento y necesiten una
regulacin adecuada, no es, desde nuestro planteamiento, su carcter econmico o jurdico el
ms llamativo).
La solidaridad poltica se da cuando distintas fuerzas polticas (inclusive de ideales y
programas opuestos) se fusionan o apoyan ante momentos de especial significacin (peligros -
situaciones blicas- , urgencias -catstrofes naturales-, y dems circunstancias que por su
carcter extraordinario se engloban en el trmino: razones de Estado). Debemos diferenciar la
solidaridad poltica de las uniones polticas meramente coyunturales, por razones de mutua
conveniencia, que desaparecen en cuanto deja de existir la causa o motivo que la propici.
La solidaridad desde la ptica econmica representa la unin de personas, capitales y
elementos productivos con el fin de obtener conjuntamente beneficios, constituyendo para ello,
segn variadas circunstancias y exigencias legales, las sociedades mercantiles conocidas.
158


158
Notas extradas de: VARIOS, "Enciclopedia Universal Ilustrada", Tomo 57, Espasa Calpe Editores, Madrid, 1966,
pgs. 144 y stes; y de la consulta de varios Tomos de la "Enciclopedia Larousse", Barcelona, 1987.

127
En el ordenamiento jurdico el concepto de solidaridad slo ha sido perfilado con cierta
precisin en el Derecho privado (algo en el Derecho Mercantil -por ejemplo el art. 127 del
Cdigo de Comercio- y fundamentalmente en el Derecho Civil) al regular las obligaciones
solidarias, dndoles un acento individualista
159
. Por su parte, el artculo 34 de la Ley 230/1963,
de 28 diciembre, General Tributaria, establece (
160
) que la concurrencia de dos o ms titulares
en el hecho imponible determinar que queden solidariamente obligados frente a la Hacienda
Pblica, salvo que la Ley propia de cada tributo dispusiere lo contrario.
En lo que afecta al plano del Derecho Pblico
161
debemos destacar que ha sido el
pensamiento de Len Duguit el que ha realzado la solidaridad como base del derecho.
Duguit se sita en la corriente del sociologismo jurdico, elabora una doctrina del Derecho
y del Estado partiendo de la naturaleza social del fenmeno jurdico al poner de relieve que las
transformaciones de Derecho Pblico y Privado persiguen fundamentalmente demostrar la
necesidad de un derecho que se ajuste y concuerde con las exigencias sociales de la poca,
liberndole de indebidas abstracciones racionalistas. El gran error del XVIII y de la metafsica
revolucionaria francesa, segn Duguit, es no haber visto al hombre ms que como ser abstracto
y no como ser social; entendi la solidaridad como interdependencia social. Toda su

159
De forma que ante una indivisin de crditos o deudas, o de ambos, la obligacin puede ser exigida por un slo
acreedor, o a un slo deudor, por entero. La solidaridad, por tanto, exige pluralidad de personas con relacin a los
acreedores, deudores, o a ambos; dando lugar a las tres clases o variedades de la solidaridad: activa, pasiva y
comn. Podr existir aunque los acreedores y deudores no estn ligados de tal modo y por unos mismos plazos y
condiciones, conforme expresa el art. 1140 del Cdigo Civil. Por virtud de la solidaridad que crearon o les fue impuesta
en los casos especiales establecidos al efecto por la ley , cada uno de los acreedores tiene derecho a reclamar el
todo de la prestacin, sin perjuicio de sus relaciones particulares, anteriores, simultneas o posteriores a la
constitucin de la solidaridad, con los dems acreedores , estipuladas con relacin a la distribucin del provecho; y
cada uno de los deudores, por su parte, puede ser reclamado por la totalidad de la obligacin , sin perjuicio,
igualmente, de las relaciones que entre ellos existan concertadas respecto a la distribucin de la responsabilidad
reintegrada por cada uno de ellos. Ahora bien, si fuera una sla la prestacin debida o a la que se tiene derecho, si
fuera satisfecha por cualquiera de los deudores a o a cualquiera de los acreedores, quedara extinguida la obligacin y
el derecho correlativo a ella; pero las consecuencias que tal cumplimiento produce entre los sujetos activos y pasivos
de la solidaridad son independientes de la relacin creada por sta entre aquellos, y se regularan por los pactos
estipulados por los mismos o por los principios jurdicos legales pertinentes al caso. No se admite que la actuacin de
uno puedan resultar desventajosa para los otros, ya que la solidaridad tiene por finalidad la ayuda recproca; as se
deduce del artculo 1141 del Cdigo Civil, a tenor del cual cada uno de los acreedores puede hacer lo que sea til a los
dems, pero no lo que les sea perjudicial. Adems de la solidaridad relacionada con las obligaciones contractuales, en
el mismo derecho civil se dan otras aplicaciones importantes, por ejemplo con relacin al albaceazgo (artculos 894 y
897 del Cdigo Civil) y al pago de las deudas hereditarias (artculo 1084 del mismo Cuerpo legal), etc. Notas
extradas de: ALBALADEJ O, M. , "DERECHO CIVIL II - DERECHO DE OBLIGACIONES", Volumen Primero, Editorial
Bosch, Barcelona, 1989, pgs 98 y stes.
160
Sobre el concepto y supuestos de solidaridad en la relacin jurdica tributaria ver FALCN y TELLA, R.; en "La
solidaridad tributaria", Revista Crnica Tributaria nm. 50, I.E.F., Madrid, 1984, pgs. 139 y stes; y FERNNDEZ
J UNQUERA, M.; "Reflexiones en torno a la solidaridad tributaria", en R.E.D.F. nm. 91, julio-septiembre 1996, pgs.
421-435.
161
Un ms detenido anlisis de la solidaridad en el campo del Derecho Pblico lo encontramos en GARCA ROCA,
F. J .; "La solidaridad autonmica, valor del ordenamiento", R.F.D.U.C., nm. 70, 1983, pg. 252 y stes.

128
construccin se basa en el sentimiento de solidaridad social existente entre los individuos de
cualquier grupo social. Para Duguit ese sentimiento dimana, de un lado, de las necesidades
comunes a todos los miembros del grupo y que slo en colectividad pueden ser satisfechas; y, de
otro lado, de las necesidades diferentes de cada individuo que exigen para su satisfaccin el
intercambio de servicios debidos a las distintas aptitudes de cada miembro del grupo. Esta ley
de la solidaridad, anterior, independiente al Estado, que queda limitado por ella, ordena no
hacer nada que pueda causar desorden social y hacer todo aquello que fortalezca o desarrolle el
hecho social. Partiendo de este principio, afirma que las normas jurdicas o los hechos de orden
jurdico aparecen cuando, en un momento determinado y en una sociedad dada, penetra en la
masa de las conciencias individuales la idea de que tal acto individual, si es realizado, debe
provocar una reaccin social organizada. En ese momento existe el Derecho como hecho social:
lo que l llama el Derecho objetivo, que puede o no estar positivado. En esa misma lnea
metodolgica se esforz en reconducir la nocin de "derecho subjetivo" o "facultas agendi" a la
nocin bsica del Derecho objetivo, subrayando en aqul la funcin social que entraa. En la
ltima etapa de su vida, Duguit destac, junto al sentimiento de solidaridad (motor en sus
planteamientos del Derecho), el sentimiento de la justicia: "Para que haya una regla de
Derecho es preciso que la sancin de una regla social mediante el empleo de la fuerza colectiva
sea conforme al sentimiento que se tenga de la justicia conmutativa y de la justicia distributiva
en el momento considerado..."
162
.
El objeto de toda norma jurdica no es, segn Duguit, el respeto de la autonoma individual
o de los derechos pblicos subjetivos, sino la solidaridad o necesidad de obligar a todos los
individuos a actuar de forma que respeten la autonoma de los otros. En la interdependencia
social se encuentra el fundamento del Derecho, por la cual todos los miembros de una sociedad
estn obligados a no hacer nada que sea contrario a la solidaridad social, y, obviamente, hacer
todo lo posible para alcanzarla. Consiste, en definitiva, en un principio jurdico que persigue,
desde la pluralidad y autonoma de los ciudadanos, evitar determinadas conductas e imponer
otras favorables al grupo social. Para Duguit, la solidaridad, como todos los principios vrtices
de gran contenido tico y poltico, era difcil de tecnificar en normas jurdicas concretas, de
manera que incluso podra resultar peligrosa una minuciosa definicin jurdica, dado que la
plasmacin real de un principio est muy influda por las circunstancias coyunturales y se

162
Notas extradas de RUIZ-GIMNEZ CORTS, J .; en "Enciclopedia Rialp", Ed. Rialp, Madrid, 1987, pg. 159.

129
podra correr el riesgo de encerrarlo en unos lmites normativos que impidiera sucesivas
adaptaciones o ampliaciones. Por ello, resaltaba Duguit, la prudencia deba inspirar la
regulacin jurdica del principio de solidaridad en la Constitucin y en la legislacin ordinaria.
Ahora bien, si una excesiva concrecin es indeseada, tambin una mencin lacnica podra ser
ms negativa, sobre todo cuando carece de la tradicin y vigencia del sentido comunitario del
trmino. Esto era aplicable a la realidad espaola del proceso constituyente de 1978, es por lo
que A. Perez Moreno
163
destacaba esta idea de Duguit, dado que la solidaridad se estrenaba
como punto de referencia inspirador de las relaciones entre regiones o territorios autnomos de
manera que se haca obligada una regulacin ms amplia y vinculante, no bastando la simple
referencia constitucional.
La solidaridad trasciende el mbito moral y sociolgico, elevndose al rango de norma
jurdica fundamental de un Estado, el derecho constitucional consagra su vertiente poltica -de
Derecho Poltico-. La Constitucin portuguesa, en su artculo 227 se refiere a que la autonoma
regional tiende a la consolidacin de los lazos de unin entre todos los portugueses, la
solidaridad no se predica entre los entes territoriales, sino entre las personas que habitan las
distintas regiones de Portugal. El artculo 2 de la Constitucin italiana alude al cumplimiento de
los deberes inderogables de la solidaridad poltica, econmica y social (idea que sirve de
fundamento de los deberes constitucionales -contribuir al sostenimiento del gasto pblico,
prestacin del servicio militar, etc-). La solidaridad, en tanto concepto jurdico indeterminado,
tiene un contenido que corresponde llenar al legislador en cada campo, econmico, poltico y
social. Su presencia viene precedida, seala G. Lombardi
164
, de desigualdad y diversidad de
fuerzas; por ejemplo, en el ordenamiento jurdico italiano, heterogneo y antagonista, en el que
cada fuerza social retiene sus fines como vlidos y se enfrenta con las otras, para alcanzar
finalmente un consenso, gracias a los esfuerzos de solidaridad y al acercamiento a los principios
bsicos. Si no fuera as, la vida poltica se reducira a una guerra hobbessiana de todos contra
todos.

163
PREZ MORENO, A.; "Tcnicas J urdicas y Garantizadoras del Principio de Solidaridad Regional", Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1978, pg 708. Autor que insiste sobre las mismas consideraciones en "Solidaridad
y convenios entre Comunidades Autnomas", en D.A. nm. 181, Madrid, enero-marzo 1979, pg. 401.
164
Abordando el concepto de solidaridad como fundamento de los deberes consagrados en la Constitucin italiana.
En LOMBARDI, Giorgio; "Contribucin al estudio de los deberes constitucionales", Ed. Giuffr, Miln, 1967.

130
En nuestra Constitucin -cuyo anlisis puntual de los preceptos que contemplan la
solidaridad ser abordado en otros Apartados- tambin observamos la presencia del sentido de la
solidaridad que formula Duguit, tanto en el plano interpersonal como interterritorial; partiendo
de la existencia de entes territoriales dotados de autonoma, se les exige ciertos
comportamientos positivos y que se abstengan de realizar otros, en defensa de los intereses
generales, de los cuales han de participar todos los territorios autnomos.
En la doctrina alemana, desde la perspectiva del Estado federal, Rudolf Smend
165
realz el
principio de lealtad
166
o fidelidad a la federacin que, hbilmente utilizado por el Tribunal
Constitucional Federal
167
(perfilando el federalismo cooperativo
168
) ha dado importantes
frutos concretando el contenido y alcance del principio de solidaridad.
El trmino "federalismo cooperativo sirve para calificar la prctica totalidad de los
sistemas de descentralizacin existentes en la actualidad; raro es el pas federal que al exponer

165
Padre de la teora de la integracin constitucional, formula una obligacin de fidelidad a los acuerdos celebrados,
derivada del deber de observar una actitud constructiva en las relaciones federales. Vase SMEND, R.;
"Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat", Staatsrechtliche Abbandlungen, Berln, 1955.
166
Es generalmente aceptado que el Principio de lealtad federal -Bundestreue- proclamado por el Tribunal
Constitucional Federal alemn ha operado como antecedente comparado del Principio de Solidaridad en nuestra
Constitucin. Vase FALLER, H. J .; "El principio de lealtad federal en el orden federativo en la Repblica Federal de
Alemania", en Revista de Estudios Polticos, nm. 16, Madrid, 1980, pgs. 197 y stes; y MNDEZ VIGO y MONTOJ O,
I.; "El principio de lealtad federal en el derecho constitucional alemn y en la jurisprudencia del Tribunal de Karlsruhe",
en "Organizacin Territorial del Estado (Comunidades Autnomas)", obra colectiva -4 Volmenes-, Vol. 3, I.E.F.,
Madrid, 1984, pgs. 2.151-2.167. S. Muoz Machado ha sealado la posibilidad de aplicar el principio de solidaridad de
forma similar a como actua el Bundestreue en Alemania, concepto ste construido sobre bases positivas mucho ms
slidas; en MUOZ MACHADO, S.; "Derecho Pblico de la Comunidades Autnomas I", op. cit., pg. 186.
167
La importancia del Alto Tribunal para dotar de contenido y hacer efectivo este principio ha sido inmensa, ya que
tiene una cierta discrecionalidad para decidir en qu casos un Land est obligado a ejercer una competencia y hasta
qu punto debe llegar. Dicha jurisprudencia debe insertarse en el contexto ms amplio de las sentencias sobre el
principio federal, del cual se afirma que genera tambin obligaciones para los Lnder (Sentencia de 20 febrero de
1952). El principio de la lealtad federal se ha invocado para obtener los resultados ms variados, ..., ahora bien, la
solidaridad, y en concreto las ayudas financieras de la Federacin, no pueden emplearse, seala el Tribunal
Constitucional Federal en una Sentencia de mayo de 1975, como "instrumento de orientacin directa o indirecta para
imponer a los Lnder fines de orden general del Bund". En FALCN y TELLA, R.; "La compensacin financiera
interterritorial y otras tcnicas aplicativas del principio constitucional de solidaridad", op. cit., pg. 105.
168
R. Garca Cotarelo ha sealado que el federalismo alemn es formalmente centralizador y materialmente
descentralizador, acogindose en este sentido a la moderna teora del federalismo cooperativo; en "La Repblica
Federal de Alemania", en obra colectiva LUCAS MURILLO, P. (comp.); "Sistemas Polticos Contemporneos", Ed.
Teide, Barcelona, 1984, pg. 219. La labor del Tribunal Constitucional alemn complementa y delimita el
funcionamiento de los poderes centrales y "regionales", el grado de autonoma que disfrutan y el sistema de
financiacin de todos sus entes, con los potentes mecanismos compensadores que aplican, orientados a hacer
efectivo el principio de solidaridad. Debemos partir del artculo 70 de Ley Fundamental alemana que establece una
clusula residual por la cual los Lnder tienen la facultad legislativa en tanto y en cuanto la misma Ley no la confiera a
la Federacin (Bund); ello hara pensar en un federalismo exclusivamente descentralizador, sin embargo, la
distribucin de competencias est claramente inclinada a favor del Bund. En cuanto al sistema de federalismo fiscal
que lo financia, est regulado en los artculos 105 y siguientes de la Ley Fundamental de Bonn. Vase ALBERT
ROVIRA, E.; "Federalismo y cooperacin en la Repblica Federal Alemana", C.E.C., Madrid, 1986.

131
su sistema de funcionamiento interno no alude a la exigencia de cooperacin entre unidades de
gobierno y a la existencia en la prctica de un federalismo de tipo cooperativo"
169
.
El principio de lealtad federal -Bundestreue o Bundesfreundliche Verhalten (requiere un
comportamiento favorable hacia la Federacin)- acta en dos direcciones complementarias, en
un sentido exige a los Estados federados (Lnder) ejercer positivamente sus competencias en el
caso de que tal actuacin sea necesaria para el buen fin de la Federacin (Bund), y en otro,
limitando la discrecionalidad de los Lnder en el ejercicio de sus propias competencias,
asumiendo la obligacin de hacerlo sin lesionar el inters comn del Bund. Por consiguiente,
dicho principio exige un comportamiento objetivo, y no slamente una actitud subjetiva de
buena f. El contrapunto a la doctrina del Bundestreue, que se remonta a los tiempos del
Canciller Bismarck (finales del siglo XIX), lo pone Laband
170
, al sealar que, frente a la
solidaridad, cada Estado tiene derecho a buscar exclusivamente su inters egosta y particular.
Cuando nos encontramos ante un concepto jurdico indeterminado, o con escasa concrecin
en la Norma Fundamental, como es el Principio de Solidaridad, es importantsima la labor del
Alto Tribunal (Tribunal Supremo en los Estados Unidos, Tribunal Constitucional en Espaa,
etc.) que interpreta la gran amplitud de aquellos preceptos, definiendo y caracterizando si alguna
actuacin controvertida de los poderes pblicos se ajusta, o no, al mismo. En este sentido,
veramos que el sistema constitucional vigente establece una clara vinculacin entre la forma de
organizacin territorial del Estado y la existencia de un Tribunal Constitucional, el cual, como
seala Garca Pelayo, est llamado a cumplir una caracterstica funcin de integracin en una
poca como la actual, que se caracteriza por su acusada tendencia pluralista, no slo en la
sociedad, sino tambin en el Estado, una de cuyas manifestaciones es la distribucin vertical del
poder entre los diversos entes pblicos territoriales que constituyen el Estado global
171
.
Hemos visto que la solidaridad, al igual que tantos otros, es un concepto multidisciplinar,
porque son mltiples y variadas las dimensiones y facetas que presenta, aunque se pretendan
extraer de ellas ciertas notas esenciales o comunes. Son los contenidos jurdicos y econmicos

169
RUIZ HUERTA CARBONELL, J .; "La coordinacin de la poltica fiscal y financiera del Estado y de las
Comunidades Autnomas", en D.A. nm. 230-231, I.N.A.P., Madrid, abril-septiembre 1992, pg. 206.
170
El jurista Pablo Laband (nacido en Breslan en 1838) es considerado como uno de los ms eminentes y originales
de Alemania, motivo por el cual sus obras gozan de gran autoridad. Fue profesor de Derecho en las Universidades de
Knisberg y Estrasburgo.
171
Vase GARCA PELAYO, M.; "El status del Tribunal Constitucional", en R.E.D.C., nm. 1, Madrid, 1981, pg. 27.

132
los que ms nos ataen en nuestro trabajo, porque ambas notas, fundamentalmente, son las que
caracterizan a la solidaridad como Principio bsico de la Organizacin Territorial del
Estado, en cuanto modula las relaciones financieras entre sus regiones y entes locales
(principalmente de los poderes centrales hacia los niveles inferiores de Administracin) y
procura un sistema de financiacin de los mismos que atienda a las carencias y dificultades de
los ms necesitados. La solidaridad es fundamento, criterio reequilibrador, de la organizacin
territorial del Estado, pieza esencial, como sealara F. J . Garca Roca, del concepto de Nacin-
Estado que la Constitucin disea
172
. Se trata de un valor, de un fundamento poltico que
trasciende las normas de convivencia para alcanzar rango de principio constitucional al regular
las relaciones entre los pueblos de Espaa.

B) La Solidaridad como Principio. La Solidaridad Interterritorial.
Otra visin del trmino solidaridad, a travs de una lectura en los diccionarios, nos indica
que, etimolgicamente, proviene de slido, del latn solidus, de solum: suelo, tierra, ..., lo que
apunta a la supuesta redundancia del concepto solidaridad interterritorial que repetidamente
emplearemos. Si bien toda solidaridad es, en definitiva, entre personas, el CRITERIO que
relacione un grupo de personas con otras ser el TERRITORIAL; en nuestro caso, la poblacin
de las distintas Comunidades Autnomas del Estado espaol. Aunque sea usual el empleo de
expresiones como, por ejemplo, la solidaridad del Pas Vasco, Catalua, etc, con Andaluca o
Extremadura, en realidad se est aludiendo a la solidaridad de vascos y catalanes con andaluces
y extremeos.
Dado que las Comunidades Autnomas que integran Espaa son muy diferentes en cuanto a
su riqueza, nivel de desarrollo, renta per cpita, tasa de desempleo, etc, se impone que ante estas
desigualdades de partida se pongan en marcha mecanismos de solidaridad que palien esas
diferencias.
Quede claro que si se diera un trato igual (neutro) a todas las Comunidades Autnomas, la
situacin se perpetuara y las Comunidades menos desarrolladas difcilmente superaran sus
carencias; es por ello que ante situaciones desiguales slo tratamientos desiguales pueden ser

172
GARCA ROCA, F. J .; "La solidaridad autonmica, valor del ordenamiento", op. cit., pg. 262.

133
eficientes. Sin embargo, la manera de aplicarlos debe ser lo suficientemente certera y estricta
como para no resultar contraproducente; es decir, que no provoque suspicacias y agravios en los
ms desarrollados, ni desincentive la creatividad y laboriosidad de los ms necesitados (o menos
desarrollados). La desigualdad a vencer a la que nos estamos refiriendo es aquella que pretende
situar a las Comunidades Autnomas en un plano de igualdad
173
(no ya en todas las variables
socio-econmicas, lo cual adems de utpico sera iluso pretender alcanzar) para que todas
cuenten con similares oportunidades de desarrollo.
No es un principio exclusivo (obviamente) de la financiacin de las Comunidades
Autnomas, atae a todas las Autoridades Pblicas, sea cual sea el mbito territorial de su
actuacin. Los poderes Centrales, fundamentalmente el Gobierno de la Nacin tiene muchos
medios, mecanismos e instrumentos que ejercer en favor de la solidaridad, una enumeracin
exhaustiva de ellos sera una ardua labor; pensemos inicialmente en los distintos Ministerios que
adems del de Asuntos Sociales intervienen en esas actuaciones (Trabajo y Seguridad Social -
prestaciones y subsidios de todo tipo-, Educacin y Ciencia -becas y ayudas-, Sanidad -
cobertura sanitaria y farmacolgica-, etc) y en los Planes y Programas en favor del empleo,
prevencin de la delincuencia, ayudas contra la droga, de promocin de la juventud, etc, ... que
involucran a varios Ministerios coordinados en su ejecucin.
Tambin hay que destacar la labor que los entes locales (Corporaciones y Municipios)
realizan, en la medida de sus posibilidades (no podemos comparar los medios de Ayuntamientos
como Madrid o Barcelona con los de Municipios de pocos cientos de habitantes), sobre esta
materia. Sin embargo nos centraremos en las que afectan a las Comunidades Autnomas; stas,
en uso de su autonoma y a tenor de su propia poltica de gastos, en atencin a los objetivos de
solidaridad que se hubiera planteado, cubrirn determinadas necesidades de su poblacin a
travs de ayudas o subvenciones a variadsimos grupos, v. gr. para contratacin de ex-
drogadictos, para instalaciones de acogida a ancianos, en materia de proteccin civil,
experiencias educativas, a Universidades Populares y Asociaciones Culturales, etc.

173
Aspecto destacado en multitud de materias de las distintas ciencias. Volviendo al mundo financiero que nos
ocupa, esta idea ha sido remarcada por muchos autores a propsito de la corresponsabilidad fiscal; por ejemplo
CHECA GONZLEZ, C. la pone de manifiesto a la hora de sealar la necesidad de que (salvando las dificultades
previas) se siten todas las Comunidades Autnomas en paridad, para que desde ella se plantee abiertamente el
"espinoso" tema de la corresponsabilidad; en "La financiacin del desarrollo regional, Desarrollo regional de
Extremadura" , Cmara de Comercio e Industria, Cceres, 1993, pg. 155.

134
Debemos reconocer la dificultad de deslindar el concepto y el contenido de la solidaridad.
De J uan Pealosa afirmaba que la solidaridad es ms fcil de intuir que de definir
174
. Cazorla
Prieto entiende este principio en una triple vertiente: primeramente, expresa la pertenencia de
los distintos centros de imputacin solidaria a una misma unidad econmica; en segundo lugar,
por medio de la solidaridad se expresara la idea de la existencia de unos niveles mnimos de
prestaciones y servicios pblicos que el Estado debe facilitar a sus ciudadanos y a la
consecucin de lo cual, en todo el territorio espaol, han de contribuir hermanadas las
distintas partes integrantes de Espaa, y; en tercer trmino, como fruto de lo anterior se
originan unos derechos y obligaciones para los distintos elementos solidarios
175
. El mismo
autor seala que la solidaridad implica que las distintas regiones y nacionalidades de Espaa se
sientan integrantes de un todo superior, lo que les lleva a colaborar en que a las menos
afortunadas, en trminos econmicos, de aqullas se les garantice un mnimo inexcusable de
bienestar y de desarrollo
176
. La primera duda que nos suscita esta afirmacin se cie a
encontrar unas variables vlidas definitorias del bienestar y desarrollo.
A. Prez Moreno
177
afirma que el principio de solidaridad es difcil de precisar porque es
relativo, histrico y est expuesto a mutaciones; su enunciacin lo sita como concepto jurdico
indeterminado, necesitado de integracin, especificacin y concrecin. Extrae, el mismo autor,
algunas notas aproximativas que alumbran la tarea del intrprete (llamando la atencin del
amplio margen de actuacin que debera garantizarse al Tribunal Constitucional),
concretndolas en las siguientes:
Solidaridad activa, o derecho a participar; y solidaridad pasiva, o derecho a exigir las
aportaciones proporcionales
178
.

174
De J UAN y PEALOSA, J . L.; "El principio de solidaridad interregional. El principio de solidaridad y la
regionalizacin de los impuestos", en D.A. nm. 181, Madrid, enero-marzo 1979, pgs. 191.
175
En CAZORLA PRIETO, L. M.; "El esquema constitucional de la Hacienda de las Administraciones pblicas
espaolas", en H.P.E. nm. 59, I.E.F., Madrid, 1979, pgs. 25 a 60. Estudia (en la tercera parte de dicho artculo:
pgs. 54 y stes) los principios constitucionales que modelan la financiacin de las Comunidades bajo el prisma de las
obligaciones econmicas de las distintas haciendas pblicas.
176
CAZORLA PRIETO, L. M.; "Incidencia de la nueva Constitucin en la legislacin territorial tributaria", en "Hacienda
y Constitucin", Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1979, pg. 775.
177
PREZ MORENO, A.; "Tcnicas jurdicas y garantizadoras del principio de Solidaridad Regional", en "Estudios
sobre el Proyecto de Constitucin", op. cit., pg. 710.
178
"... la solidaridad implica una actitud positiva encaminada al logro del proyecto comunitario. No basta un mero
asentimiento a las metas propuestas sino que recaba una dinmica para su consecucin, dinmica que comportar

135
Accin subsidiaria, para suplir los incumplimientos o carencias de alguna "regin",
incluyendo la ayuda necesaria en caso de subdesarrollo, catstrofe o minusvala.
Aceptar el control de la observancia de la solidaridad.
Puesta en comn
179
para gestionar entre todos las tareas o empresas que las
trasciendan.
Dentro de una formulacin amplia del concepto de solidaridad, Falcon y Tella plantea el
principio de solidaridad como el que acomete la problemtica de la obtencin, distribucin y
aplicacin de los ingresos pblicos en un Estado Federal. Parece, de esta primera definicin,
que su autor se ha "excedido" en cuanto al alcance que le otorga, ya que no deja campo alguno
al resto de los principios rectores de las Haciendas Territoriales. Sin embargo, posteriormente
restringe la formulacin del principio de solidaridad en atencin a su operatividad tcnica, de
manera que slo ha de abarcar las exigencias constitucionales relativas a las obligaciones de las
Comunidades Autnomas entre s y de stas con el Estado
180
.
Sea cual sea el Modelo de Estado que observemos, unitario, federal o autonmico,
comprenderemos que el "problema" de la solidaridad surge siempre que los territorios que lo
integran presentan serios problemas de desequilibrios econmicos y sociales
181
. Sin embargo,

una contribucin activa a los objetivos comunes"; en De J UAN y PEALOSA, J . L.; "El principio de solidaridad
interregional. El principio de solidaridad y la regionalizacin de los impuestos", op. cit., pgs. 192.
179
"La solidaridad slo puede predicarse ante un proyecto comn, aceptado y compartido por quienes hayan de
quedar vinculados por el lazo de la solidaridad. Slo sobre un sustrato de concordia de fines y metas -al menos en sus
formulaciones esenciales- cabe acudir, exigir, la solidaridad"; en De J UAN y PEALOSA, J . L.; "El principio de
solidaridad interregional. El principio de solidaridad y la regionalizacin de los impuestos", op. cit., pg. 192; vase
tambin PREZ MORENO, A.; "Tcnicas jurdicas garantizadoras del Principio de Solidaridad Regional", en "Estudios
sobre el Proyecto de Constitucin", op. cit., pg. 710, recogido tambin en "Comunidades Autnomas. Solidaridad,
estatutos, organizacin, convenios", Instituto Garca Oviedo, Sevilla, 1980, pg. 54.
180
En FALCN y TELLA, R.; "La compensacin financiera interterritorial y otras tcnicas aplicativas del principio
constitucional de solidaridad", op. cit., pg. 135. Ms adelante (en pg. 222), el mismo autor afirma que "la
distribucin de ingresos entre el Estado y las Comunidades Autnomas se organiza, por imperativo
constitucional, fundamentalmente en torno a los principios de autonoma y suficiencia, es decir que constituye
un sistema de compensacin vertical. Pero la Constitucin no impide que se introduzcan factores de
compensacin horizontal a la hora de regular esta materia, por lo que tambin aqu podra jugar el principio
de solidaridad" .
181
Multitud de trabajos han abordado esta materia, vanse De MIGUEL GARCA, P.; "La accin territorial y los
desequilibrios regionales", en D.A. nm. 196, S.G.T. de P de Gob., Madrid, 1982, pgs. 65 y stes, del mismo autor y
con el mismo ttulo, en "Organizacin Territorial del Estado (Comunidades Autnomas)", obra colectiva -4 Volmenes-,
Vol. 3, I.E.F., Madrid, 1984, pgs. 2251 y stes; ALCAIDE INCHAUSTI, J .; "Las cuatro Espaas econmicas y la
solidaridad regional", en Papeles de Economa Espaola, nm. 34, F.F.I.E.S., Madrid, 1988, pgs. 62 y stes;
CASTELLS, A., COSTA, M. y FRIGOLA, R.; "Financiacin autonmica y distribucin regional de la renta", en Papeles
de Economa Espaola, nm. 35, F.F.I.E.S., Madrid, 1988, pgs. 212 y stes.; y ALCAIDE INCHAUSTI, J ., CUADRADO
ROURA, J . R. y FUENTES QUINTANA, E.; "El desarrollo econmico espaol y la Espaa desigual de las
autonomas", en Papeles de Economa Espaola, nm. 45, F.F.I.E.S., Madrid, 1990, pgs. 2 y stes; y, por no

136
el grado de participacin e iniciativa (en las actuaciones que los reduzcan) de los rganos de
poder de los territorios afectados variar notablemente de un modelo a otros; ello es lo que
diferencia un autntico Estado de estructura autonmica, en el que las partes protagonizan la
aplicacin del principio de solidaridad, a un Estado no descentralizado en el que son los poderes
centrales quienes administran los recursos del conjunto sin corresponsabilizar a las partes.
Cuestin de denominaciones aparte, comprenderemos que el grado de solidaridad impuesta
o compartida de un Estado regional
182
debe ser apreciado por los mecanismos que la sirven y
su funcionamiento, ms que por el ttulo inicial del Modelo de Estado al que pertenece, unitario
o federal.
La solidaridad entre los territorios autnomos de un Estado es la salvaguardia de su unidad,
al margen del grado de autonoma que disfruten; si unidad y solidaridad se combinan
adecuadamente no habr riesgos para la autonoma.
Describe A. Torres del Moral
183
al Principio de Solidaridad con las notas de equilibrio e
integracin
184
. A. Prez Moreno
185
, en referencia a la solidaridad poltica, acua el trmino
de autonomas integradas. As la solidaridad sirve como punto de conexin, de equilibrio, de
sntesis, que salven las distancias entre unidad y pluralidad, entre poder central y autnomico,
entre intereses particulares y generales; de forma que no se anulen sino queden entre s
englobados y fortalecidos. La solidaridad, por tanto, ha de unir a las Comunidades Autnomas

extendernos en demasa, los nmeros 55, 59 y 64 de la misma publicacin, donde por varios autores tratan esta
materia de forma monogrfica.
182
J . Ferrando Bada estudi en profundidad este tema, como lo demuestra su abultada produccin de publicaciones
relativas al mismo. Vanse:
- "Formas de Estado desde la perspectiva de Estado regional", I.E.P., Madrid, 1964.
- "La regin y el Estado Regional", R.E.O.P. nm. 47, C.I.S., Madrid, 1977, pgs. 7 y stes.
- "El Estado unitario, el federal y el Estado regional", Tecnos, Madrid, 1978.
- "El Estado unitario, el federal y el Estado autonmico", Tecnos, Madrid, 1986.
- "La regin y el Estado regional", en TRUJ ILLO, G.; "Federalismo y regionalismo", Madrid, C.E.C., 1979, pgs. 321
y stes.
- "Del Estado unitario al Estado autonmico: su proceso", Madrid, en R.D.D.P. nm. 5, UNED, Madrid, 1980, pgs.
7 y stes. ...
183
TORRES del MORAL, A.; "Principios de Derecho Constitucional Espaol", Vol. 2, op. cit. , pg. 333.
184
Para Smend ... "el Estado no constituye en cuanto tal una totalidad inmvil, ... si el Estado existe, es nicamente
... a travs de las transformaciones y renovaciones que tienen como objeto dicho entramado inteligible. El Estado
existe y se desarrolla exclusivamente en este proceso de continua renovacin y permanente reviviscencia ... Para este
proceso, que es ncleo sustancial de la dinmica del Estado, he propuesto la denominacin de integracin". Citado
en Fraga Iribarne, M.; "Impulso autonmico", op. cit., pg. 48.
185
PREZ MORENO, A.; "El concepto de autonomas integradas, una clave interpretativa de la Constitucin
Espaola", en obra colectiva: "Comunidades Autnomas, solidaridad, Estatutos, organizacin y convenios", Instituto
Garca-Oviedo, Sevilla, 1980, pgs. 15 a 45.

137
entre s y con el resto de las instituciones estatales en una labor de responsabilidad comn. La
cual se plasma, fundamentalmente, en el mbito econmico y social.
No abandonando la conjuncin de autonoma-unidad, gracias a la solidaridad, y vinculando
sta a la esfera de la justicia financiera, definen Bayona de Perogordo y Soler Roch
186
, tras
reconocer la dificultad de fijar su contenido, el Principio de Solidaridad. En efecto, para ello
sealan dos criterios ordenadores que permiten delimitar las vas de actuacin del principio de
solidaridad financiera, por una parte el principio de solidaridad se presenta como contrapunto a
un sistema de organizacin financiera del Estado basado en la dialctica autonoma/unidad, en
cuyo caso acta como principio de ordenacin; por otra parte, el principio se movera dentro del
mbito de la justicia financiera, y a l corresponde su proyeccin como principio redistributivo
que inspire la creacin y aplicacin de instrumentos aptos para corregir los desequilibrios
interterritoriales. En opinin de los autores citados, el primero de los criterios ha prevalecido
sobre el segundo, tal como lo demuestra el hecho de que nuestra Constitucin recoja el principio
de solidaridad financiera en cuanto a la ordenacin de las Haciendas Autonmicas y omita toda
referencia al mismo para el resto de las Haciendas Territoriales, como debera ocurrir si su
objetivo fundamental fuera de carcter material (justicia distributiva)
187
. Sin embargo, el
artculo 142 de la Constitucin s garantiza, de forma expresa, la suficiencia financiera de las
Haciendas Locales. Con ello, obviando toda alusin expresa de un compromiso de solidaridad
de los poderes centrales hacia las Haciendas Locales, puede interpretarse que el constituyente
dejara abierta la posibilidad (aunque tambin es un deber) de que la va de la solidaridad intra-
regional fuera incumbencia o preocupacin de las Comunidades Autnomas (en este sentido se
han dirigido algunas iniciativas legislativas autonmicas, la ms "popular" parti de la
Comunidad Autnoma de Madrid, la cual desencaden laesclarecedora Sentencia del Tribunal
Constitucional 150/1990), liberando a los poderes centrales de tal cometido. Pensndose, tal
vez, que sobrada tarea y dificultad ya tendran las Cortes Generales y dems poderes centrales,
en coordinar y ejecutar el FCI, las Asignaciones de Nivelacin (el da que se "utilizaran"), etc,
slo entre las Comunidades Autnomas -va de la solidaridad inter-territorial-, como para

186
En BAYONA de PEROGORDO, J . J . y SOLER ROCH, M. T.; "Compendio de Derecho Financiero", 1 edicin,
Editorial Comps, Alicante, 1991, pag. 80.
187
"Esta connotacin limitativa y poltica de la solidaridad puede empaar la legitimidad del principio (por falta de
coherencia en la concepcin de la justicia en el sistema plural de organizacin de las Haciendas Pblicas a que da
lugar la vigente Constitucin Espaola", en BAYONA de PEROGORDO, J . J . y SOLER ROCH, M. T.; "Compendio de
Derecho Financiero", op. cit., pg. 81.

138
aadirles la labor de manejar otros instrumentos financieros, solidarios con las Provincias,
Comarcas, Consejos Insulares, Municipios, etc. Ya que, en principio, no parece que existan
razones de peso (salvo motivos tcnicos) que expliquen porqu la aplicacin del principio de
solidaridad (redistributivo) no puede extenderse a todos los niveles territoriales en que se
manifiesta la Hacienda, y no nicamente al autonmico. Sin embargo, a tenor de lo establecido
por el Tribunal Constitucional en el F. J . 3 de la Sentencia 179/1985, vemos que el papel del
Estado (como poderes centrales) queda comprometido, dado que el hecho de ... "que las
Comunidades Autnomas estn obligadas a velar por su propio equilibrio territorial y por la
realizacin interna del principio de solidaridad (art. 2.2 de la LOFCA), no descarga al Estado
de tales deberes ni supone la privacin del mismo de las competencias correspondientes, pues
el propio art. 2.1.b) de la LOFCA dispuso que la garanta del equilibrio econmico, a travs de
la poltica econmica general, de acuerdo con lo establecido en los arts. 40.1, 131 y 138 de la C.
E., corresponde al Estado, que es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a
conseguir la estabilidad econmica interna y externa, as como el desarrollo armnico entre las
diversas partes del territorio espaol".
Por consiguiente, podemos partir de la base de que los poderes centrales son responsables
de la solidaridad entre las Comunidades Autnomas y los otros niveles territoriales (botn de
muestra de ello es la alusin que la Exposicin de Motivos de la Ley 29/1990, del nuevo FCI,
hace a la especial situacin de Teruel
188
en la Comunidad Aragonesa).
Si la autonoma est modulada por la solidaridad, la descentralizacin debe estarlo por
cierta nivelacin. Esta llega por varias vas, si bien la ms significativa sigue indita (las
asignaciones del artculo 15 de la LOFCA). El artculo 13.1.e) de la misma ley recoge un
componente redistributivo de nivelacin al aludir que (en el clculo del porcentaje de
participacin de los ingresos del Estado -salvo tributos cedidos-) se tendr en cuenta el dficit
de los servicios sociales e infraestructuras que afecten a las Comunidades Autnomas. El FCI
atiende tambin, con sus proyectos de inversin, a nivelar los desequilibrios interterritoriales de
renta y riqueza derivados de las deficiencias de infraestructuras, equipamiento, etc.

188
En respuesta de la cual encontramos, dentro de la Seccin 32, "Entes Territoriales", de los Presupuestos
Generales del Estado para 1993, se habilitaron determinadas dotaciones presupuestarias de carcter "especial",
adscritas a fines muy concretos, entre ellas destacamos la realizada a favor de la Comunidad de Aragn, destinada a
financiar proyectos de inversin en la provincia de Teruel, en virtud del Convenio suscrito el 20 de octubre de 1992
entre la Administracin del Estado y la Comunidad Autnoma.

139
Ambos instrumentos, criterio redistribuidor del PIE y el FCI, estn en manos de los poderes
centrales y sera bueno que siga estndolo; claro est, con la debida coordinacin - colaboracin
de las Comunidades Autnomas en el seno del CPFF o del Senado (si en tal sentido se reforma).
Veremos hasta qu punto el nuevo sistema de financiacin que introduce la cesin de hasta un
30 por ciento del IRPF reduce el papel redistribuidor del PIE; sern los Mecanismos de
Garanta, previstos en los Acuerdos del CPFF de 23 de septiembre de 1996, los que adquieren
ahora el gran protagonismo.
Recordemos que los instrumentos de solidaridad europeos (Fondos Estructurales,
fundamentalmente) aunque tengan el referente regional en su asignacin, atienden a muchos
objetivos de solidaridad en distintos mbitos, municipal, sectorial o funcional, lo que le dota de
mayor agilidad y eficiencia al conjunto.
En sentido inverso, vemos que el inters general no es ni debe ser ajeno a las Comunidades
Autnomas, para ello el Principio de Solidaridad nos recuerda que las Comunidades Autnomas
son Estado. Por esto Alonso de Antonio
189
apunta que el Estado autonmico puede ser
considerado como un Estado cooperativo basado en la solidaridad.

C) El Principio de Solidaridad en la Constitucin Espaola de 1978, la LOFCA y los
Estatutos de Autonoma.
Los artculos 2 y 145.1 del Anteproyecto
190
de la Constitucin espaola de 1978 no
satisfacan las aspiraciones de regulacin del Principio de Solidaridad. El tenor literal de esos
preceptos no vinculaba claramente, en opinin de Prez Moreno, a las Comunidades Autnomas
con el mandato de solidaridad. Sin embargo, el texto definitivo de nuestra Norma Fundamental

189
ALONSO de ANTONIO, J . A.; en "El Estado autonmico y el principio de solidaridad como colaboracin
legislativa", Volumen I, Monografas n 8, Congreso de los Diputados, Madrid, 1986, pg. 379. Del mismo autor ver "El
Principio de Solidaridad en el Estado Autonmico. Sus manifestaciones jurdicas", en Revista de Derecho Poltico,
nm. 21, Ed. UNED, Madrid, 1984, pgs. 31 a 81.
190
Anteproyecto de la Constitucin de 1978:
Artculo 2.- "La Constitucin se fundamenta en la unidad y la solidaridad entre sus pueblos y
reconoce el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran".
Artculo 145.1.- "Los Territorios Autnomos gozarn de autonoma financiera para el desarrollo de sus
competencias y funciones, bajo los principios de coordinacin con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los
espaoles".

140
s lo incorporara de forma rotunda, directa y muy propicia a ulteriores desarrollos y
aplicaciones por las Cortes, el Gobierno y los Tribunales
191
.
No es necesaria una detenida y concienzuda lectura de nuestra Constitucin para percatarse
que el Principio de SOLIDARIDAD no representa un principio especfico del ordenamiento
financiero, ni mucho menos retringido al mbito de financiacin de las Comunidades
Autnomas. El Principio de Solidaridad ya est de alguna manera implcito en su Prembulo
cuando menciona el objetivo de alcanzar "un orden econmico y social justo"; viene recogido de
forma explcita en varios puntos de su articulado, el primero en el Ttulo Preliminar (artculo 2),
otros artculos que lo tratan son el 40.1, 45.2, 138.1, 156.1 y el 158.2; al margen de las alusiones
indirectas al mismo, como las de los artculos 30.1, 130.1 y 131.1 de nuestra Norma
Fundamental, este ltimo cuando alude a la labor del Estado en pos del equilibrio y
armonizacin del desarrollo regional ... y una ms justa distribucin de la renta y la
riqueza
192
.
J unto a algunos de esos preceptos resulta llamativa la mencin que realiza Prez Moreno al
contemplar al artculo 155 de la Contitucin (tratado anteriormente como limitacin genrica,
vaga o difusa, al ejercicio de su autonoma por parte de las Comunidades Autnomas) como un
procedimiento de garanta para el caso de que alguna Comunidad Autnoma "no cumpliere las
obligaciones que la Constitucin u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente
gravemente al inters general de Espaa"
193
. En cuanto afectara a incumplimientos que
vulneraran el Principio de Solidaridad (que vincula a los poderes pblicos en los trminos que
establece la Constitucin).
Abandonando, slo por un momento, el mbito constitucional, recordemos que la primera
ley de referencia en materia de financiacin de las Comunidades Autnomas, la LOFCA, recoge
tambin, en su artculo 2.1.c) el Principio de Solidaridad al evocar los apartados 1 y 2 del

191
PREZ MORENO, A.; "Solidaridad y convenios entre Comunidades Autnomas", en D.A. nm. 181, op. cit., pg.
400.
192
Vase LPEZ NIETO, A. y FERNNDEZ RODRGUEZ, F.; "La solidaridad y el desarrollo regional en la
Constitucin y en la LOFCA", en "La Espaa de las Autonomas" (Pasado, presente y futuro), Tomo 2, obra colectiva
presentada por R. Acosta Espaa, Espasa Calpe, Madrid, 1981, pgs. 187-404.
193
PREZ MORENO, A.; "Solidaridad y convenios entre Comunidades Autnomas", en D.A. nm. 181, op. cit., pg.
401. Bien es verdad que desde la ptica del ao 1978, en que este autor redacta esos prrafos, no resultaba tan
extrao concebir mayores posibilidades de juego al artculo 155 de la Constitucin que las que posteriormente
presentara (inexistentes). Vase SORIANO GARCA, J . E.; "Comunidades Autnomas y Comunidad Europea", op.
cit., pgs. 222 y stes.

141
artculo 138 de la Constitucin Espaola. Este precepto, al igual que todo el artculo 1 y 2 de la
LOFCA, carece de contenido normativo, a juicio de Ferreiro Lapatza
194
, puesto que no hace
ms que repetir un texto anterior y superior, la propia Constitucin Espaola, de manera que no
es hasta el artculo 3 de la LOFCA cuando se produce la primera "innovacin del
ordenamiento".
Los artculos 2 y 138 de la Constitucin, desde una ptica exigente, se presentan como
vagos e imprecisos, no vinculan a los poderes pblicos, mediante frmula alguna, para la
realizacin de la proclamada solidaridad. Sin embargo, esta salvedad queda eliminada por la
redaccin de sus artculos 156.1 y 158.2.
Por su parte, lgicamente, los Estatutos de Autonoma tambin recogen el Principio de
Solidaridad, en una labor de reafirmacin-reiteracin de diversos Principios Constitucionales.
Sin nimo de ser exhaustivos, destacaremos aquellas referencias que nos han parecido ms
singulares
195
:
El artculo 32.1 del Estatuto de Castilla Len hace alusin, tamben, a la solidaridad
intra-regional cuando seala que "La Comunidad orientar su actuacin econmica a la
consecucin del pleno empleo, al aprovechamiento y potenciacin de sus recursos, al aumento
de la calidad de vida de los castellano-leoneses y la solidaridad interregional, prestando
atencin prioritaria al desarrollo de las provincias y zonas ms deprimidas"; el apartado 2 del
mismo artculo encierra similar previsin a la del artculo 158.2 de la Constitucin, remitindose
al artculo 16 (FCI) de la LOFCA .
En casi idnticos trminos al de Castilla Len, se refiere el apartado 1, del artculo 41
del Estatuto de Castilla La Mancha, a la idea de su solidaridad intraterritorial.
El apartado 3, del artculo 54 del Estatuto de la Comunidad Balear tambin realiza un
especial reconocimiento a la solidaridad dentro de su territorio, cuando se refiere a que "La

194
En FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Las Haciendas de las Comunidades Autnomas en los 17 Estatutos de
Autonoma", op. cit., pgs. 338 y 339.
195
Aparte del estudio de los 17 Estatutos de Autonoma, podemos consultar las siguientes obras: MUOZ
MACHADO, S., "Derecho pblico de las Comunidades Autnomas I", op. cit., pgs. 184 a 186; FERREIRO LAPATZA,
J . J .; "Las Haciendas de las Comunidades Autnomas en los 17 Estatutos de Autonoma", op. cit., pgs. 319 a 321;
LEGUINA VILLA, J .; "Las Comunidades Autnomas", en PREDIERI, A. y GARCA de ENTERRA, E.; "La Constitucin
Espaola de 1978", op. cit., pgs. 771 a 828; y LVAREZ CONDE, E.; "Las Comunidades Autnomas", Ed. Nacional,
Madrid, 1980, pgs. 23 a 25.

142
Comunidad est obligada a velar por su propio equilibrio territorial, en especial entre las
diversas islas que la integran, con el fin de hacer posible la plena realizacin del principio de
solidaridad".
El artculo 56.1 del Estatuto de Canarias se refiere al mismo asunto, en estos trminos:
"La Comunidad Autnoma de Canarias est obligada a velar por su propio equilibrio
territorial y por la realizacin interna del Principio de Solidaridad"; su apartado 2 prev la
creacin de un Fondo de Solidaridad Interinsular.
El artculo 41.1 del Estatuto de Guernica considera al Principio de Solidaridad como
uno de los principios rectores de la organizacin y funcionamiento del sistema de concierto.
El artculo 48 del Estatuto de la Comunidad Valenciana se refiere a uno de los aspectos
o requisitos del principio de solidaridad cuando seala que "La actividad financiera de la C.
Valenciana no supondr, en ningn caso, el establecimiento de privilegios econmicos o
sociales".
El Estatuto de Sau se refiere a l en su Prembulo al caracterizarlo como garanta de la
autntica unidad de los pueblos de Espaa; luego, su artculo 45.1.c), alude a su aplicacin
especfica y tcnica, cuando seala que una de las bases para negociar la participacin de la
Generalidad en los impuestos estatales ser el principio de solidaridad, que se considerar en
funcin de la relacin inversa de la renta real por habitante en Catalua respecto a la del resto de
Espaa (tal como luego se establecera en el artculo 13.1.d) de la LOFCA).
Por otra parte, otros Estatutos, como el Gallego (artculo 1.2), o el Andaluz (artculo
1.2), recogen el propsito de su Comunidad Autnoma de alcanzar la realizacin efectiva del
Principio de Solidaridad.
Partiendo del Principio ms general, de UNIDAD del Estado espaol e INTEGRIDAD del
territorio espaol que ya fu analizado al contraponerlo como lmite a la autonoma, se
desprende que del mismo se derivan otros que entrelazados y fortalecidos entre s dan sentido al
conjunto. Aqul viene recogido en el artculo 2 de la Constitucin Espaola, que tambin
consagra al derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que lo integran -como la

143
otra cara de la misma moneda-, sin olvidar la debida SOLIDARIDAD que debe reinar entre
stas
196
.
Para apreciar el alcance y contenido, territorial y econmico, del artculo 2 de la
Constitucin, ha de ponerse en relacin, tal como hemos comentado al tratar los otros Principios
rectores de la financiacin de las Comunidades Autnomas, con el Ttulo VIII, Captulo III -De
las Comunidades Autnomas, dentro del Ttulo de la Organizacin Territorial del Estado-, y con
el Ttulo VII -Economa y Hacienda-, de nuestra Ley Fundamental.
A tenor de lo expuesto constatamos que el carcter comn (esfuerzos dirigidos hacia
objetivos compartidos) es la nota ms representativa del principio que nos ocupa; el Principio de
Solidaridad parte de la existencia de regiones autnomas situadas en un plano y sendero comn:
ESPAA (y desde nuestra integracin en la U.E., la construccin de una Europa cohesionada),
de la que todas son corresponsables, al igual que el resto de las Administraciones estatales.
Como consecuencia del Principio de Unidad y en lgica correspondencia con el Principio
de Cooperacin, cabe entender que el Principio de Solidaridad impone la prohibicin de
cualquier marginacin arbitraria e inadmisible a la participacin de las Comunidades
Autnomas en foros bilaterales o multilaterales; para evitar esto ha de atenderse a la necesidad
de integrar los intereses de las distintas regiones con los de todas unidas (los intereses del
Estado Espaol). Del artculo 2 de la Constitucin ha de inferirse que el Principio de
Solidaridad neutralizar (debe hacerlo) los favoritismos que beneficien a quienes hagan de su
fuerza o influencia poltica moneda de cambio. Al sacar a colacin esos "favoritismos", que
pudieran beneficiar insolidariamente a una Comunidad en detrimento de otras, estamos
poniendo de relieve que el principio de solidaridad supone la intencin de alcanzar el inters
general, ejercitando y defendiendo las Comunidades sus propios intereses o derechos, desde la
BUENA FE.
La autonoma de las Comunidades Autnomas llevada a sus ltimos extremos, de
insolidaridad, hara peligrar la unidad del Estado. De aqu deducimos el papel de fiel de la

196
"Y es que en el marco de nuestro Texto constitucional autonoma y solidaridad interterritorial son algo as como la
cara y la cruz de una misma moneda"; en RAMREZ GMEZ, S.; "La actividad financiera de las Comunidades
Autnomas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (1981-1989)", R.E.D.F. nm 66, Civitas, Madrid, 1990, pg.
250.

144
balanza que desempea el Principio de Solidaridad en el juego de contrapesos entre unidad y
autonoma.
El Tribunal Constitucional se pronuncia en el sentido de que la solidaridad es un corolario
de la autonoma de las nacionalidades y regiones, siendo el Gobierno de la nacin el
prioritariamente llamado a velar por l (Sentencia 25/1981, de 14 julio / caso Legislacin
Antiterrorista I), teniendo que administrar con libertad, con respeto al pluralismo, con justicia y
con igualdad, unos medios que siempre son escasos en relacin a los fines.
Del Principio de Solidaridad el Tribunal Constitucional ha destacado la existencia de
determinados deberes constitucionales, que deben estar presentes en las relaciones entre el
Estado y las Comunidades Autnomas, y de stas entre s. Estos deberes son resumidos en la
Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1990, de 5 abril (caso Traslado de industrias a Galicia
/ Impugnacin promovida por el Gobierno Central contra un Decreto de la J unta de Galicia, de
Fomento y Promocin de Empresas), en los siguientes:
a) Deber de auxilio recproco.
b) Deber de apoyo.
c) Deber de lealtad constitucional.
De este conjunto de deberes mutuos (de las Comunidades Autnomas entre s y con el
Estado) se deduce la dimensin de reciprocidad entre intereses generales e intereses particulares
que implica el Principio de Solidaridad. La Solidaridad requiere, por una parte, que todos los
poderes pblicos, centrales y autonmicos, acten teniendo presente que pertenecen a una
unidad (el Estado espaol), de donde nacen unos intereses nicos y comunes; pero por otra
parte, cada una de las Comunidades Autnomas respetan los intereses de las dems, procurando
que dichos intereses no se contrapongan, sino que resulten complementarios. Luego, el juego
entre intereses generales y particulares pasa a ser, adems de una limitacin a la autonoma
(como vimos en su momento), un condicionante impuesto por el Principio de Solidaridad.
Para algunos autores la lealtad autonmica representa uno de los contenidos esenciales de la
solidaridad, al modo del principio de "lealtad federal" desarrollado por la doctrina alemana
(Sentencia del Tribunal Constitucional 96/1986, de 10 julio / caso de Ayudas a jvenes
agricultores para mejora de la explotacin familiar y su instalacin profesional). En esta

145
Sentencia, as como en la 18/1982, de 4 mayo (caso de Conflictos de Competencia acumulados
del Gobierno Central y del Gobierno Vasco - contra RR. DD. de Registro de Convenios
Colectivos Laborales), el Alto Tribunal viene a reconocer la existencia de un deber de
"recproco apoyo y mutua lealtad" entre Estado y Comunidades Autnomas, que justifica, sin
necesidad de apoyo constitucional expreso, la creacin por el Estado de foros de encuentro e
intercambio de informacin, que hagan posible la mutua colaboracin; la cual entendemos como
primera premisa para hacer efectivo el principio de solidaridad.
La ayuda mutua requiere, evidentemente, colaboracin entre las Comunidades Autnomas,
por tanto el principio de solidaridad es consecuencia del principio de cooperacin, tal como lo
anuncibamos al tratar ste en el captulo anterior.
El artculo 138.1 de la Constitucin Espaola, cuando plantea el objetivo de alcanzar y
mantener un equilibrio econmico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio
espaol, le confiere al Principio de solidaridad un significado y finalidad esenciales de ndole
primordial e irrenunciablemente econmico, como bien seala Gonzlez Encinar
197
, quien
coincide con Leguina Villa
198
al poner en relacin la solidaridad con la descapitalizacin
sufrida durante mucho tiempo por unas regiones -hoy Comunidades Autnomas- espaolas en
beneficio de otras, por lo que es "justo" que aquellas demanden de stas el ser compensadas.
Luego, el Principio de Solidaridad modula la forma de ser administrados unos medios
escasos en funcin de unos fines unitarios y particulares integrados entre s, fundamentados en
los valores superiores del Ordenamiento J urdico consagrados en nuestra Carta Magna.
Estos valores superiores son la justicia, la igualdad y la libertad:
a) El valor justicia preside la exigencia establecida por el artculo 138.1 de la Constitucin
Espaola de que el objetivo de la solidaridad sea un equilibrio econmico adecuado y J USTO
entre las diversas partes del territorio espaol.

197
GONZLEZ ENCINAR, J . J .; en "El Estado unitario-federal", op. cit., pg. 164.
198
"Lejos de ensanchar el foso que separa a las Comunidades ricas de las Comunidades pobres, la Constitucin
pretende que el nuevo modelo de organizacin autonmica del Estado sirva efectivamente para configurar un sistema
de produccin y distribucin de la riqueza ms justo y equilibrado, que no slo frene el drenaje de fuerza de trabajo,
recursos naturales y capital ahorrado desde las Comunidades de economa agraria hacia las zonas industrializadas,
sino que exija al propio tiempo de stas un esfuerzo adicional que ayude a compensar la deuda contraida con
aqullas"; en LEGUINA VILLA, J .; "Las Comunidades Autnomas", en obra colectiva dirigida por PREDIERI, A. y
GARCA de ENTERRA, E.; "La Constitucin Espaola de 1978", op. cit., pg. 790.

146
b) El valor igualdad tambin es recordado por el artculo 138, en el que se prohibe los
privilegios econmicos y sociales. En el artculo 139.1 se profundiza en esa idea exigiendo la
igualdad de derechos y obligaciones de todos los espaoles en cualquier parte del territorio
nacional.
c) El valor libertad est recogido en los artculos 139.2 y 157.2 que prohiben los
obstculos a la libre circulacin y establecimiento de las personas, y a la libre circulacin de
bienes y servicios, tambin en todo el territorio espaol.
El artculo 156.1 de la Constitucin Espaola ya ha sido tratado cuando aprecibamos que
el principio de coordinacin modula la autonoma financiera; el Principio de Solidaridad se
suma al anterior, imponiendo tambin un "freno" al desarrollo y ejecucin de las competencias
de las Comunidades Autnomas.
Por ltimo el artculo 158.2 de nuestra Carta Magna hace mencin no a la solidaridad entre
los espaoles del artculo 156.1, sino que incide en la solidaridad regional, manifestando que se
har efectivo a travs de la correccin de los desequilibrios econmicos interterritoriales, para lo
cual se dotar un Fondo de Compensacin.
Resumiendo, el aspecto de la solidaridad que destaca el artculo 2 de la Constitucin tiene
como finalidad mantener la unidad de Espaa, de tal forma que sera insolidaria y por tanto
inconstitucional toda disposicin con rango de ley que directa o indirectamente se proponga o
produzca el efecto de atentar contra la unidad de Espaa; por otra parte, relacionando el artculo
138.1 y 158.2 de nuestra Carta Magna obtenemos una visin ms completa del Principio de
Solidaridad, la cual nos permite afirmar que, igualmente, sera insolidaria, y por ello
inconstitucional, toda disposicin con rango de ley que no slo no velara por establecer el
equilibrio econmico adecuado y justo (artculo 138.1) o no corrigiera, con las inversiones
destinadas a ello (fundamentalmente del FCI), los desequilibrios econmicos interterritoriales
(artculo 158.2), sino que infringiera esos mandatos. Esta afirmacin se expresa fcilmente,
pero es harto difcil constatar si en un caso concreto cualquier modificacin legal conlleva ese
"vicio" de inconstitucionalidad, que excediera los mrgenes que polticamente puede orientarla.
Ante esta tesitura se encuentra hoy el Tribunal Constitucional, por los mltiples Recursos de
Inconstitucionalidad planteados por las Comunidades de Andaluca, Castilla La Mancha,

147
Extremadura y Parlamento Asturiano contra el desarrollo normativo (leyes de finales de 1996)
del Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996.
Ya surgi esta polmica cuando fue aprobada la primera Ley del FCI (7/1984, de 31 de
marzo), impugnada por el R.I. 491/1984. Los recurrentes argumentaban que aquella ley no vena
a corregir los desequilibrios econmicos interterritoriales, sino que los mantendra, con grave
riesgo de perpetuarlos, implicando con ello una violacin manifiesta del Principio de
Solidaridad. Los motivos del Recurso 491/1984 eran varios, bsicamente fundamentados en que
la ley impugnada pretenda slo la mera distribucin del FCI con unos criterios contrarios a la
finalidad perseguida y no la correccin de los desequilibrios (slo para las Comunidades
Autnomas que lo necesitaran), y que, como consecuencia de ello, se justificaba la percepcin
de asignaciones del Fondo por parte de las Comunidades Autnomas ms ricas (para combatir
sus desequilibrios intracomunitarios)
199
; sin embargo, la Sentencia del Tribunal Constitucional
250/1988, de 20 de diciembre, los desestim totalmente (entraremos en ms detalles de la
misma en otros Captulos)
200
.
El Pleno del Tribunal Constitucional rechaz los argumentos de los recurrentes; estimara,
manifestndolo en el F. J . 5 de la Sentencia 250/1988, que no exista violacin alguna en la ley
impugnada, del artculo 158.2, en relacin a los artculos 2 y 138.1, todos de la Constitucin.
Afirmaba que no se controvierte la validez de otras disposiciones de la Ley 7/1984 distintas a
las impugnadas de modo expreso, apreciando el Alto Tribunal que aunque la demanda realiza

199
Como "consideraciones de carcter general" sealan los recurrentes las siguientes:
La finalidad constitucional del Fondo es la correccin de los desequilibrios territoriales, mientras que lo que la ley
impugnaba pretende es la mera distribucin del Fondo en virtud de unos criterios que producen resultados
contrarios a la finalidad constitucional pretendida.
Precisamente por utilizar como elemento definitorio del FCI la "distribucin" y no la "correccin de desequilibrios" la
ley impugnada se ve obligada a repartirlo entre todas las Comunidades Autnomas.
Como consecuencia de lo anterior, el fundamento de la percepcin de asignaciones del Fondo por las
Comunidades ms desarrolladas est en la correccin de desequilibrios intracomunitarios, lo que debera hacerse
bien a travs de los propios presupuestos, bien a travs de los del Estado, con el porcentaje no atribuido al Fondo.
El Fondo de Compensacin se crea para la correccin de los desequilibrios territoriales, no de diferencias
personales de renta o riqueza. Siendo as que la propia Exposicin de Motivos de la Ley impugnada reconoce esta
ltima finalidad, la ley misma atenta frontalmente contra aquella configuracin constitucional.
200
La defensa del Abogado del Estado al Recurso 491/1984 se basaba en que toda la argumentacin de la demanda
se resuelve en una densa reflexin terica sobre el significado y alcance del principio de solidaridad, en la que es
innecesario entrar, pues no se vislumbra una precisa relacin entre la referida exposicin dogmtica y la conclusin
que de la misma se quiere extraer. Sostena que la demanda experimentaba un brusco quiebro al subrayar en su
ltimo inciso el supuesto mantenimiento de ciertos desequilibrios territoriales, que ni siquiera se pretenden justificar en
el desarrollo terico que precede a la dicha conclusin. La interpretacin que en el recurso se propone de los artculos
138.1 y 158.2 de la Constitucin no es correcta, pues el Fondo no es un sujeto de accin del Poder Pblico, sino un
instrumento de dicha accin, de tal modo que tales preceptos constitucionales cumplen una misma finalidad, si bien
uno de ellos se sita en el mbito de los principios (artculo 138), y el otro en el de los medios (artculo 158.2). Huelga

148
una densa exposicin de carcter terico o doctrinal acerca del principio de solidaridad en
nuestra Constitucin, no aporta con ello fundamentos jurdicos vlidos, sino consideraciones
genricas sobre el principio de solidaridad, la ciencia poltico social y el FCI que, aunque tengan
un inters intrnseco, no aaden nada nuevo al recurso. Es por lo que el Tribunal Constitucional
aprecia que dichos argumentos representan, en realidad, discrepancias legtimas a la ley
impugnada, ms que razones integrables en autnticos motivos de inconstitucionalidad a
algunos de sus preceptos. La Sentencia tiene el enorme inters histrico de mostrarnos que,
finalmente, el legislador, aun contando con el respaldo del Alto Tribunal reflejado en ella, acab
dando la razn a los criterios de la parte recurrente al aceptarlos e introducirlos en la nueva Ley
29/1990, del FCI.

D) El Artculo 40.1 de la Constitucin.
El artculo 40.1 de la Constitucin Espaola introduce una nueva faceta del concepto de
solidaridad al consagrar que los poderes pblicos tendrn la obligacin de promover para el
progreso social y econmico, una distribucin de la renta regional y personal ms equitativa en
el marco de una poltica de estabilidad econmica; por tanto, la solidaridad aspira no solamente
a la reduccin de los desequilibrios interterritoriales de renta, sino tambin a la compensacin
de diferencias interpersonales. Por otra parte, pensamos que la estabilidad econmica a la que
alude este precepto, puesto en relacin con los 149.1.13 y 149.1.14 de nuestra Constitucin,
impone, en cierta medida, que el grado de autonoma que ejerzan las Comunidades Autnomas
(en nuestro caso, fundamentalmente, en el orden tributario) sea restringido por la unidad
econmica, a travs de la cual se procura la solidaridad interregional.
El pronunciamiento que realiza la Constitucin acerca de la solidaridad en su artculo 40.1
(dentro del Ttulo I, Captulo III Principios rectores de la poltica social y econmica), en
cuanto propugna una distribucin de la renta regional y personal ms equitativa, debe ser
puesto en relacin con otros artculos de nuestra Carta Magna, el artculo 138.1 -en cuanto
alude a que el Estado velar por el establecimiento de un equilibrio adecuado y justo entre las
diversas partes del territorio espaol-, el 156.1 -hace referencia a que la autonoma financiera
estar condicionada por la solidaridad entre todos los espaoles-, y finalmente, el artculo 158.2

decir, prosigue el Abogado del Estado, que esta pura y simple distincin no justifica ni la infraccin de ninguno de

149
-por lo que respecta a que deben corregirse los desequilibrios econmicos interterritoriales-.
El Tribunal Constitucional, en el F. J . 3 de la Sentencia 250/1988, de 20 de diciembre
(analizada repetidas veces en este trabajo), conecta, al solventar un aspecto del "antiguo" FCI
(asunto que hoy esta "desfasado", no los argumentos jurdicos vertidos por el Alto Tribunal,
porque la Ley 29/1990, del "nuevo" FCI modific profundamente los criterios de reparto del
FCI), los artculos 158.2 y 40.1 de la Constitucin, afirmando que ... "La primera objecin que
se opone a la distribucin del Fondo no es compartida por este Tribunal
201
, pues dicha
distribucin corresponde a las Cortes Generales (arts. 158.2 y 74.2 de la C. E. y 16.1 de la
LOFCA), a las que compete tambin por lo mismo, la determinacin de los porcentajes del
Fondo que se habrn de distribuir segn los correspondientes criterios, determinacin que, de
nuevo, responde a estimaciones de poltica legislativa no controvertibles, como tales en esta
sede. Slo procedera la invalidacin de tal decisin si sta resultase manifiestamente
incompatible con los fines constitucionales que justifican la existencia del Fondo, pero es claro
que tal manifestacin no puede admitirse respecto a la regla legal que prev que un 70 por
ciento de su cuanta se distribuir con arreglo a la renta por habitante de cada territorio,
porcentaje que no puede decirse en modo alguno desproporcionado si se repara en que la
propia Constitucin compromete a los poderes pblicos con la tarea de lograr una
"distribucin de la renta regional y personal ms equitativa (art. 40.1)".
Al incidir en el carcter regional del principio de solidaridad, el artculo 40.1 de nuestra
Carta Magna est imponiendo al Estado (como poderes centrales) una responsabilidad y
obligaciones que se han de manifestar sobre todo en competencias (diversas) orientadas a
promover el desarrollo armnico de las distintas Comunidades Autnomas. Aspecto ste que
hace referencia, evidentemente, a procurar un equilibrio econmico territorial, promocionando
sectores en declive, incentivando empresas, etc. La Exposicin de Motivos de la Ley 50/1985,
de 27 diciembre, de Incentivos Regionales para la correccin de desequilibrios interterritoriales,
destaca el planteamiento que venimos exponiendo al sealar en su primer prrafo que "La
Constitucin, en su artculo 40.1, establece que los poderes pblicos promovern las
condiciones favorables para una distribucin de la renta regional ms equitativa. Asimismo, en

estos preceptos ni la quiebra del principio de solidaridad.
201
Se consideraba excesiva la cuanta a repartir por la variable inversa de la renta en el FCI, puesto que la definicin
dada a esa variable por la Ley 7/1984 deparara una distribucin del FCI con arreglo al cuadrado de la renta por
habitante en cada Comunidad.

150
el artculo 138.1 se dice que, para garantizar la realizacin efectiva del principio de
solidaridad, el Estado velar por el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y
justo, entre las diversas partes del territorio espaol. El logro de estos objetivos requiere una
actuacin del Estado encaminada a fomentar la actividad econmica, mediante la concesin de
incentivos regionales, en las zonas geogrficas menos favorecidas y en aquellas otras que
atraviesan especiales dificultades econmicas".
El artculo 40.1 in fine de la Constitucin hace una proclamacin de intenciones cuando
afirma que la poltica de estabilidad econmica estar orientada al pleno empleo.
Vemos que la Constitucin est marcando dos objetivos a la poltica econmica que se
ponga en prctica en el conjunto del Estado: 1 La Estabilidad (se supone que mediante el
control de los precios y unos niveles de crecimiento mnimos o aceptables) econmica; 2 El
pleno empleo, que condiciona los logros que se alcancen por el objetivo anterior.
Sin lugar a dudas, si se materializaran hasta sus ltimas aspiraciones el derecho al trabajo
que lleva implcito este precepto (recogido de forma expresa en el 35.1 de nuestra Carta Magna:
como deber y derecho de todos los espaoles) se conseguira tambin alcanzar mayores cotas de
solidaridad entre todos los espaoles
202
, partiendo de la base de que exista un salario mnimo
justo. Si no se logra el pleno empleo (o niveles tolerables de desempleo) es cuando surge la
necesidad de una poltica de subsidios a los desempleados justa y eficaz.
La poltica de empleo como instrumento solidario, de redistribucin del trabajo, presenta
varios flancos: la pretendida reduccin de la jornada laboral para aumentar el empleo, la
contratacin de jvenes, contratos temporales, las ayudas a sectores determinados, la jubilacin
forzosa, etc.
El derecho al trabajo requiere, para dejar de ser slo una sana intencin y noble proclama,
adems de un desarrollo legislativo acertado (que no entorpezca, sino promocione) en sintona
a la realidad laboral y tecnolgica de los tiempos que vivimos, fundamentalmente, una poltica

202
En este sentido, el prrafo primero del F. J . 8 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 22/1981, de 2 de julio,
afirmaba que ... "El derecho al trabajo no se agota en la libertad de trabajar; supone tambin el derecho a un puesto de
trabajo, y como tal presenta un doble aspecto: individual y colectivo, ambos reconocidos en los artculos 35.1 y 40.1 de
nuestra Constitucin, respectivamente. En su aspecto individual, se concreta en el igual derecho de todos a un
determinado puesto de trabajo si se cumplen los requisitos necesarios de capacitacin y en el derecho a la continuidad
o estabilidad en el empleo, es decir, a no ser despedidos si no existe una causa justa. En su dimensin colectiva, el
derecho al trabajo implica adems un mandato a los poderes pblicos para que lleven a cabo una poltica de pleno

151
econmica que genere empleo. Entendiendo que el problema del desempleo tiene tal alcance y
gravedad que debera inspirar la globalidad de la poltica econmica, y no slo aspectos
parciales de ella, por muy relevantes que parezcan, por ejemplo, la poltica regional, la poltica
sectorial, industrial, etc. Si bien, reconocemos, en aquellos pases del mundo occidental cuya
polticas "parciales", fiscal, industrial, de vivienda, etc., son suficientemente eficaces no tienen
la necesidad de plantearse el problema del desempleo desde premisas tan apremiantes, ni
recurrir a enfoques tan elevados. No obstante, recordemos que el pleno empleo se sita entre los
objetivos tradicionales de las teoras clsicas de poltica econmica, junto a la estabilidad de
precios, el crecimiento econmico y el equilibrio exterior.
Si es en tiempos de crisis, que mitigue al mximo sus efectos, y si es en perodo de bonanza
econmica, que la aproveche al mximo para reducir el paro al mnimo, dado que los ciclos
econmicos se presentan como una realidad inevitable.
Por lo que respecta al mbito autonmico, estas vas de actuacin estn, lgicamente, muy
recortadas por el Modelo de Estado que perfil la Constitucin de 1978 y el reparto de
competencias que de ella se deriva (artculos 148 y siguientes), de forma que algunas les estn
absolutamente vedadas (la poltica monetaria -aunque ha habido algn timido intento por parte
de alguna Comunidad Autnoma, de regular "su" propio Banco Central, y, obviamente, la
poltica exterior). Sin embargo, los Gobiernos Autnomicos, aunque son ajenos a la legislacin
laboral por ser esta competencia exclusiva del Estado, a tenor del artculo 149.1.7 de la
Constitucin, s tienen cierta capacidad de maniobra en el mbito de actuacin de sus
competencias en lo que respecta a su ejecucin de la legislacin laboral. Por tanto, son
responsables, en "su" pequea cuota, de su propia poltica de rentas.
En materia tributaria el papel de los Gobiernos autnomos en pos de generar empleo es muy
reducido, pero en cuanto a su poltica de gastos tienen un amplio margen de actuacin. As, los
Presupuestos Generales de las distintas Comunidades Autnomas, "destilan" una tendencia u
otra (ms o menos centradas a actuaciones y programas que atienden a la solidaridad desde la
ptica del empleo) en lo que a poltica de empleo se refiere.
Por ltimo, son las transferencias y subvenciones los instrumentos ms notables y potentes
que diferencian las distintas polticas autonmicas en materia de empleo. Las subvenciones

empleo, pues en otro caso el ejercicio del derecho al trabajo por una parte de la poblacin lleva consigo la negacin de

152
estn orientadas, fundamentalmente, en torno a medidas que pretenden incentivar ciertos
mercados o sectores de la economa (para ordenar la colocacin de trabajadores en ellos),
fomentar la creacin de empleo, y conceder ayudas a los parados.

E) El Principio de SOLIDARIDAD, la JUSTICIA y la IGUALDAD.
Hemos hecho mencin a que el Principio de Solidaridad est evocado por el Prembulo de
la Constitucin cuando proclama el objetivo de alcanzar un orden social y econmico justo. La
justicia es, adems del valor
203
ms excelso de nuestro ordenamiento jurdico, un Principio
204

que lo inspira. Est proclamado en varios artculos de la Constitucin, el primero de ellos el 1.1.
Sin embargo, slo nos detendremos en su anlisis y contenido en cuanto est vinculado al
Principio de Solidaridad en materia financiera.
Adems de su reconocimiento constitucional, los valores de la justicia tributaria estn
consagrados y reiterados en la legislacin ordinaria (de forma un tanto innecesaria, porque en
caso de que contuviera algn precepto que los vulnerara, sera manifiestamente
inconstitucional), en concreto en el artculo 3 de la Ley General Tributaria, segn el cual "la
ordenacin de los tributos ha de basarse en la capacidad econmica y en los principios de
generalidad y equitativa distribucin de la carga tributaria.".
Si se entiende la solidaridad como principio que modula la distribucin del FCI (artculo
158.2 de la Constitucin), Soler Roch
205
estima que ello implica un criterio de reparto desigual,
que favorece a unos territorios respecto de otros, permitiendo cumplir el objetivo de nivelacin
("reduccin o correccin")
206
que la Constitucin le asigna, de manera que esa funcin

ese mismo derecho para otra parte de la misma."
203
Alude a la cualidad que poseen algunas realidades, llamadas bienes, por la cual son estimables. Los valores
tienen polaridad en cuanto son positivos o negativos, y jerarqua en cuanto son superiores o inferiores. Es el objeto de
estudio de la exiologa. Todo aquello que no nos deja indiferentes.
204
Criterio fundamental que informa el origen y desenvolvimiento de una norma; expresado en reglas y aforismos,
con virtualidad y eficacia propia, con independencia de las normas formuladas en el plano positivo.
205
En SOLER ROCH, M. T.; "El Fondo de Compensacin Interterritorial: Un anlisis jurdico", op. cit., pgs. 9 y 10.
206
El entrecomillado slo pretende poner de relieve cierta claridad terminolgica, si hablamos de nivelacin nos
referimos a carencias, a niveles de prestacin de servicios, considerados fundamentales, deficitarios (su medicin es a
travs de indicadores complejos que consideran multitud de variables, aunque puede hablarse de variables simples,
por ejemplo, nmero de mdicos per cpita, profesores de universidad per cpita, plazas en residencias de ancianos
per cpita, etc, si bien la informacin que "encierran" debe relacionarse con otras variables concurrentes que nos
ilustran sobre otros aspectos no slo cuantitativos, tambin "cualitativos", del nivel de prestacin de los servicios) en
algunas Comunidades Autnomas, necesitadas de ayuda financiera para alcanzar unos niveles medios, mnimos, en
ellos (artculo 15 de la LOFCA); y si decimos reduccin o correcin de los desequilibrios inter-territoriales, estamos

153
correctora de las desigualdades da contenido al principio de justicia material del gasto, tal como
lo entienden Rodrguez Bereijo
207
(propugna la correcin de las desigualdades a travs de la
actividad financiera del gasto) y Bayona de Perogordo
208
, quien sita en la ausencia de
discriminaciones tanto en sentido absoluto, como relativo, una exigencia del Principio de
Solidaridad. Ahora bien, no se agotan en esta vertiente (realizacin de un gasto
"presuntamente"
209
justo por parte del FCI, satisfaciendo el principio / funcin econmica de
asignacin equitativa de los recursos pblicos -apartado 2, del artculo 31 de la Constitucin-)
las manifestaciones del Principio de Solidaridad, se da otra faceta en la que este Principio
tambin debe estar presente (posibilitando la realizacin de aquella -apartado 1 del mismo
artculo-); es la otra cara de la misma moneda, los poderes pblicos deben obtener sus recursos
de una forma justa, por razones de solidaridad, para gastar tmbin sometidos a criterios de
justicia, desde la misma motivacin
210
.

haciendo alusin a que algunas Comunidades presentan valores muy bajos en determinados indicadores socio-
econmicos que miden esos desequilibrios (fundamentalmente en niveles de renta -PIB per cpita, indicadores de
pobreza, etc-, tasas de desempleo, etc). Son dos campos de trabajo bien distintos, aunque tengan muchos puntos en
comn, el ms destacado es que ambos son velados por el Principio de Solidaridad, es muy diferente la labor concreta
que demandan uno y otro. En el primer caso est claro que deben orientarse recursos a mejorar la sanidad,
educacin, etc, de una Comunidad (objetivo directo e inmediato, de manera que cabra dudar cmo se va a hacer,
pero no qu se debe hacer); sin embargo, para elevar la renta, o disminuir el desempleo, etc. de los ciudadanos de
una Comunidad, las actuaciones que pueden y deben hacerse son ms discutibles (tanto el cmo, como el qu se
debe hacer), surgiendo los inevitables criterios poltico-ideolgicos y los juicios de valor que invitan a optar por una u
otra va, cuyos extremos seran, bien atender estrictamente a las necesidades primarias (transferencias y
subvenciones a empresas, subsidios a particulares, creacin de puestos de trabajo por parte de los poderes pblicos,
etc, en la lnea de tender a una economa de planificacin centralizada, ms intervencionista y redistributiva, pero, a la
larga ms eficaz?, se ha repartido ms la renta y riqueza, pero se ha logrado creando ms riqueza?), bien
propiciando las condiciones que permitan alcanzar los niveles deseados en los indicadores sealados (confiando ms
en la economa de mercado, estimulando el crecimiento de la economa real, de una forma, inicialmente, menos
redistributiva e intervencionista, pero, en definitiva y a la larga, menos eficaz?, cul es el saldo de haber repartido
menos, pero creando ms?). Insistiremos sobre este debate.
207
RODRGUEZ BEREIJ O, A.; "Derecho Financiero, gasto pblico y tutela de los intereses comunitarios en la
Constitucin", en "Estudios sobre el Proyecto de Constitucin", C.E.C., Madrid, 1978, pgs. 347 y stes.
208
BAYONA de PEROGORDO, J . J .; "Procedimiento y control del gasto pblico", en Revista de Presupuesto y Gasto
Pblico nm. 13, I.E.F., Madrid, 1982, pg. 52.
209
No lo era tanto en los primeros aos, concretamente ocho, desde 1982 a 1990, de funcionamiento del FCI, puesto
que su aplicacin estaba viciada por el solapamiento de los (?) objetivos a los cuales deba atender, por motivos
circunstanciales que dieron al traste la congruencia del instrumento, impidiendo analizar la eficacia, el alcance real, de
sus resultados, y haciendo que el sentido de los planteamientos tericos que lo justifican, quedara totalmente
desdibujado por su contradictoria puesta en prctica.
210
La Constitucin proclama en su artculo 31.1 que:
"Todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo con su capacidad
econmica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y
progresividad que, en ningn caso, tendr alcance confiscatorio",
en su apartado segundo se refiere a que el gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los recursos pblicos.
De aqu deducimos que el juego de captacin de ingresos, y de realizacin de gastos, -pblicos-, debe ser presidido
por la justicia y la equidad; logrndose con ello, tambin, hacer efectivo cierto grado de solidaridad.

154
Los conceptos de justicia y equidad
211
no son fciles de exponer, tienen muchas facetas y
son aplicables en muchos rdenes jurdicos; sin embargo, en cuanto al aspecto econmico
financiero, nos podemos valer de los parmetros definidos por la Constitucin que, en cuanto al
esfuerzo fiscal, impone que se atenga a los Principios de Capacidad econmica, Igualdad y
Progresividad. En caso contrario, es decir, si los contribuyentes no tributan por su capacidad
econmica, o son sometidos a situaciones discriminatorias y arbitrarias, o no se atiende a un
mnimo de progresividad fiscal, estaremos ante un ordenamiento tributario, adems de
inconstitucional, insolidario (aunque por insolidario, tambin es inconstitucional).
Entendemos, con Martn Queralt
212
, que el Principio de Capacidad econmica tiene una
proyeccin individual, singular, esto es, referible a cada uno de los tributos que integran el
sistema tributario, principio que trasluce de forma tenue la concurrencia del principio de
solidaridad, el cual, por el contrario, es susceptible de adoptar un contenido ms genrico, y
global. Su presencia se hace ostensible al analizar el Principio de Progresividad (aunque
debamos observar ste, no en todos y cada uno de los tributos que soporta un ciudadano, sino en
el resultado global de todas las exacciones que le exige el sistema tributario, justificando las
diferentes presiones fiscales que soportan unos y otros), con el slo lmite de no alcanzar
carcter confiscatorio
213
.

211
J usticia natural, frente a la letra de la ley positiva, con la que puede no coincidir. Dejndose guiar por el
sentimiento del deber o de la conciencia, ms que por las prescripciones rigurosas de la justicia o por el texto
determinante de la ley.
212
En MARTN QUERALT, J .; "La Constitucin Espaola y el Derecho Financiero", en Revista H.P.E., nm. 63,
I.E.F., Madrid, 1980, pg. 110.
213
"La doctrina se ha planteado la exigencia de progresividad en relacin con los tributos en particular y en este
punto las posiciones son diversas, pues hay autores que lo consideran aplicable a todo tipo de tributos y otros slo a
determinados sectores de la imposicin. As MARTN DELGADO entiende que el mandato constitucional al recoger los
principios informadores del sistema tributario, es aplicable a todas las categoras tributarias (tasa, contribucin especial
e impuesto) y, en cuanto a los impuestos, considera que afecta tanto a los impuestos directos como a los indirectos.
Sin embargo hay autores que, al destacar el aspecto cuantitativo (aplicacin de tipos de gravamen progresivos),
admiten una actuacin del principio limitada a determinados impuestos. Segn entienden J . J . BAYONA de
PEROGORDO y M T. SOLER ROCH, un planteamiento relativo a la adecuacin del principio de progresividad con la
naturaleza de los distintos tributos no es correcto, precisamente por la premisa de la que se viene partiendo: si este
principio inspira el sistema tributario en su conjunto -y as parece exigirlo la norma constitucional- el juicio de cada
tributo est fuera de lugar porque resulta inadecuado e insuficiente respecto de aquella valoracin. A su juicio, no
puede hablarse de tributos progresivos (o no progresivos), sino de los efectos de los distintos tributos articulados en un
sistema en relacin con el grado de progresividad alcanzado por dicho sistema. En cuanto a los lmites
constitucionales a la actuacin de este principio, al margen del sealado, con carcter general, en el artculo 33.3 de la
Constitucin, la prohibicin de confiscacin del artculo 31.1 in fine suscita el debate de si se trata de un autntico
Principio, como tal, o un mero lmite a la aplicacin de los otros principios mencionados en dicho precepto. En su
opinin, la calificacin del alcance no confiscatorio como principio o como lmite es, hasta cierto punto irrelevante, si se
tiene en cuenta que a partir de su expreso reconocimiento constitucional, acta como criterio material de ordenacin
del sistema tributario (en BAYONA de PEROGORDO, J . J . y SOLER ROCH, M. T.; "Compendio de Derecho
Financiero", op. cit., pgs. 75 y 76). Sin embargo, seguimos sin saber en qu consiste ese criterio material, cmo se
concreta y se cuantitifica ese lmite; para ello, el sentido etimolgico y jurdico del trmino no nos proporciona ninguna

155
Otro matiz importante en relacin a esta cuestin es destacado por De J uan y Pealosa, para
quien slo cuando un impuesto se configura con carcter personal podra someterse a la
capacidad de pago del sujeto pasivo, considerando globalmente su renta o patrimonio por una
parte, y todas sus circunstancias personales y familiares por otra
214
. Cumplindose esas
condiciones es cuando toma sentido la imposicin progresiva y alcanza mayor intensidad la
solidaridad aplicada, exigencias tales que sugieren claramente que los grandes tributos en los
que puede maniobrar la progresividad, deben estar en manos del Estado, mximo garante de la
solidaridad, tanto interpersonal como interterritorial.
Bayona de Perogordo y Soler Roch afirman que el Principio de Capacidad econmica
aparece como el criterio bsico de carcter exclusivo, fundamento o parmetro objetivo que
evita la arbitrariedad de los poderes pblicos en el establecimiento del deber de contribuir. La
igualdad y la progresividad, en cambio, se sitan en el terreno del sistema de tributos, como
principios inspiradores de las leyes tributarias y, al mismo tiempo, criterios de valor con
arreglo a los cuales contrastar dichas leyes, a la hora de apreciar el grado de justicia del
sistema tributario. ... dicho principio no ha visto disminuida su importancia como criterio
material de justicia que fundamenta el deber de contribuir; lo que, en todo caso, destaca como
novedad caracterstica del artculo 31.1 de la Constitucin, es la sustitucin del criterio
proporcional por el criterio progresivo
215
.
La capacidad econmica, seala Ferreiro Lapatza, "como idea rectora del reparto justo de
las cargas tributarias ha de estar, adems, al servicio de una justa distribucin de la riqueza,
de la justicia en todas las vertientes de la actividad financiera". Tambin recuerda, el mismo
autor, que la progresividad de los impuestos es bsica en toda poltica sincera de redistribucin
de rentas que pretenda hacer de la justicia tributaria una realidad
216
. Pero el Principio de
Capacidad econmica, dentro de la idea de justicia, presenta tambin su faceta desde la
perspectiva del gasto pblico (dedicando su atencin particularizada a los que menos tienen),

pista, confiscar es privar a alguien de sus bienes y aplicarlos al fisco, pero en qu proporcin, en relacin a la deuda
tributaria? No es irrelevante que el tipo marginal del IRPF se site en un 56 % (podra ser muy superior sin ser
confiscatorio) y que, por IRPF y Patrimonio, conjuntamente, se puede soportar una presin fiscal de hasta el 70 % de
la base imponible en IRPF -el exceso se deducira en Patrimonio / artculo 31 de la Ley 19/1991, de 6 de junio, del
Impuesto sobre el Patrimonio-.
214
De J UAN y PEALOSA, J . L.; "El principio de solidaridad interregional. El principio de solidaridad y la
regionalizacin de los impuestos", op. cit., pgs. 214.
215
En BAYONA de PEROGORDO, J . J . y SOLER ROCH, M. T.; "Compendio de Derecho Financiero", op. cit., pgs.
59 a 62.

156
englobando, por tanto, toda la labor financiera -ingresos y gastos- del Estado (entendiendo ste
como el conjunto de todos poderes, centrales, autonmicos y locales) puesta al servicio de la
solidaridad, al plantearse la meta de alcanzar una mayor igualdad. Por tanto, la idea de justicia
en el mbito financiero y tributario ha de entenderse globalmente, no se puede aceptar una idea
de justicia tributaria que no sea interna y externamente (para sus distintas manifestaciones)
coherente: si se exige la justicia recaudatoria (ingresos del Estado), tambin debe esperarse que
se practique del lado del gasto pblico
217
, en caso contrario aquella sera intil y frustrante
para los contribuyentes. Sin embargo, dificultades tcnicas obvias impiden apreciar esto en su
debida medida, no slo ya para el ciudadano medio que es muy consciente de los impuestos que
paga, pero no tanto del gasto que realiza el Estado (para ello debera estudiarse los Presupuestos
Generales del Estado o estar puntualmente informado), sino tambin para el estudioso de la
materia, dado que el grado de positivizacin de las ideas de justicia referidas al gasto pblico es
mucho menor con relacin al de los ingresos; por tanto es el juicio de oportunidad poltica (si
bien deberan estar presentes, tambin, criterios de eficiencia econmica) al que se suele acudir
a la hora de valorar la justicia con que un Estado (sus autoridades centrales, autonmicas, etc)
realiza su gasto pblico. Dado que, no olvidemos el "norte" de nuestra exposicin, la justicia
tributaria, bajo la luz del principio de solidaridad, debe estar orientada, fundamentalmente, a
obtener una equitativa distribucin de la riqueza y, en particular, en el mbito regional, a reducir
los desequilibrios interterritoriales.
Fueron los economistas liberales los que elaboraron las primeras teoras sobre la justicia en
el campo de la actividad financiera; en materia tributaria, concretamente, se detienen sobre el
estudio del reparto justo de la carga tributaria. Primeramente tuvieron gran aceptacin las
teoras apoyadas sobre la idea de que cada uno deba pagar impuestos en la medida, o
proporcin, que utilizaba o se beneficiaba de los servicios que el Estado le prestaba (Principio
del Beneficio). Eran las Teoras del consumo, del beneficio o de la equivalencia
218
.
Ciertamente estas teoras respondan a planteamientos nada solidaristas que, al margen de

216
En FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Curso de Derecho Financiero Espaol", op. cit., pg. 332.
217
En este sentido J . L. De J UAN y PEALOSA destaca el aspecto que ms nos interesa cuando afirma que
"Naturalmente la solidaridad se manifiesta tambin -y fundamentalmente- en la vertiente del gasto. La corriente del
gasto pblico atender al principio de solidaridad en tanto discurra para llenar las diferencias entre Regiones, en forma
recproca de vasos comunicantes. ... el binomio ingreso-gasto debe seguir caminos paralelos para que se cierre el
crculo de la solidaridad". En "El principio de solidaridad interregional. El principio de solidaridad y la regionalizacin de
los impuestos", op. cit., pg. 202.
218
Vase FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Curso de Derecho Financiero Espaol", op. cit., pgs. 324 y stes.

157
aspectos estrictamente econmicos que las rebatieran
219
, ticamente, eran indefendibles. Ello
explica que prontamente surgieran otras teoras sustentadas en el Principio de Capacidad de
Pago; eran las Teoras del Sacrificio (con sus diversas modalidades: sacrificio igual, sacrificio
proporcional, sacrificio marginal)
220
defensoras, a la postre, del establecimiento de la
progresividad en los impuestos, como manifestacin ms exigente y justa del Principio de
Capacidad Econmica.
Analizaremos, posteriormente, lo que el Principio del Beneficio da realmente de s ante el
filtro de la solidaridad (tanto inter-personal, como inter-territorial). No obstante, haremos un
breve estudio, dentro del campo de los principios impositivos
221
, al Principio del Beneficio,
como contrapunto al Principio de Capacidad de Pago -ya comentado-, en relacin a la equidad o
criterios de justicia que ha de inspirar el sistema fiscal. De acuerdo con el Principio del
Beneficio debe existir una proporcin o relacin de equivalencia entre la carga tributaria (los
impuestos que se exigen a los ciudadanos) y el beneficio que obtiene a cambio, en prestaciones
que recibe del Estado. Fue aceptado por los economistas clsicos (del liberalismo
econmico)
222
desde que Adam Smith lo consagrara en su obra "Investigacin sobre la
naturaleza y causas de la riqueza de las Naciones", donde seala que el coste de los gastos
pblicos debe ser sufragado en la medida de lo posible por quienes se benefecian del mismo. Sin
embargo, J ohn Stuart Mill (1806-73, autor que se aparta de la ortodoxia de su poca) plante
que la aplicacin estricta del Principio del Beneficio llevara al establecimiento de impuestos
regresivos, contrarios a los criterios de equidad, dado que seran los pobres, justamente los que
ms servicios pblicos necesitan, quienes deberan pagar ms impuestos. A pesar de las

219
Si aceptamos que los servicios que presta el Estado atienden necesidades de los ciudadanos de dos tipos:
divisibles e indivisibles, no surgen problemas en cuanto al pago que debiera realizar el contribuyente frente a sus
necesidades divisibles y en relacin a las partes divisibles de las necesidades indivisibles. En la medida que el
ciudadano satisface esas necesidades y obtiene una utilidad o beneficio de esos servicios, debera pagar, va
impuestos que le exige el Estado, su coste, "similar" al precio que le exigira una empresa privada a cambio. Sin
embargo, el Estado debe prestar una serie de servicios inherentes a su propia condicin (en caso contrario no sera un
Estado) que son indivisibles, y frente a esto no cabe adecuacin posible del Principio del Beneficio; cmo se estima,
para exigirle el pago de los impuestos correspondientes, la utilidad que los contribuyentes obtienen de esas
necesidades indivisibles?
220
Si bien A. GARCA VILLAREJ O y J . SALINAS SNCHEZ estudian esas modalidades como criterios para
determinar la capacidad de pago, en "Manual de Hacienda Pblica", op. cit., pgs. 436 y stes.
221
Vanse sobre esta materia el excelente trabajo del profesor E. Fuentes Quintana, en I.E.F., agotado; y en la
misma editorial, NEUMARK, F.; "Principios de la imposicin", Madrid, 1974; reeditado recientemente.
222
Defensores de la mnima o nula intervencin de los gobiernos en los asuntos econmicos, puesto que se
comportan como derrochadores, corrompibles, ineficaces e inclinados a conceder privilegios a algunos grupos en
perjuicio del conjunto de la sociedad.

158
"ventajas" que conllevara la puesta en prctica de este principio
223
, difcilmente se conjugaran
con las medidas redistributivas mnimas que exige cualquier poltica fiscal al uso en nuestro
das; este principio excluira toda poltica social de atencin a los ms necesitados
(desempleados, ancianos con exiguas pensiones, etc).
El Principio de Solidaridad tambin est claramente vinculado con el Principio de Igualdad,
pero no queda subsumido en l, sino que, tal como sealbamos al tratar el Principio de J usticia,
se presenta como una proyeccin o manifestacin del mismo; sin que quepa identificarlos
(solidaridad e igualdad -tambin la justicia- presentan matices complementarios, no idnticos) .
En este sentido se han pronunciado, entre otros, Martn Queralt, Cazorla Prieto, Palao Taboada
y Prez Moreno
224
. Pero, obviamente, la igualdad, en el orden territorial que nos ocupa, tiene
sus lmites, ya que no excluye todo tipo de diferencias econmicas y fiscales inter-
regionales, puesto que con ello se conseguira que la presencia del principio de autonoma
financiera y tributaria de las Comunidades Autnomas se redujera a formulaciones intiles y
vacas de contenido
225
, sino slo aquellas desigualdades que se consideren intolerables,
desde una labor eficaz de coordinacin y armonizacin. Es decir, se "relajan" las exigencias de
una estricta aplicacin del Principio de Igualdad, lo cual imposibilitara el desarrollo de
autonoma alguna, en tanto y en cuanto el Principio de Solidaridad quede mnimamente
salvaguardado.
El artculo 14 de la Constitucin consagra la igualdad de los espaoles, sin que pueda
prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo, religin, opinin o
cualquier otra condicin o circunstancia personal o social; circunscribiendo el Principio de
Igualdad al mbito de las relaciones interpersonales, en el cual la sociedad no admite
distinciones arbitrarias y negativas, pero aplaude las discriminaciones positivas
226
. Es decir, se

223
Vase GARCA VILLAREJ O, A. y SALINAS SNCHEZ, J .; "Manual de Hacienda Pblica", op. cit., pg. 433.
224
En MARTN QUERALT, J .; "La institucionalizacin de la Hacienda en los futuros Estatutos de Autonoma", en
Revista H.P.E., nm. 59, I.E.F., Madrid, 1979, pg. 151; CAZORLA PRIETO, L. M.; "El esquema constitucional de las
Haciendas de las Administraciones Pblicas espaolas", op. cit., pg. 52; PALAO TABOADA, C.; "La Hacienda
Regional y la Constitucin espaola", en R.E.R. nm. 2, F. CC. Ec. y Empr. de Mlaga, 1978, pg. 57; y PREZ
MORENO, A.; "Tcnicas jurdicas y garantizadoras del Principio de Solidaridad Regional", en "Estudios sobre el
Proyecto de Constitucin", op. cit., pg. 709.
225
Hemos analizado esta cuestin desde el otro enfoque que puede darse al mismo tema, desde los lmites a la
autonoma, cuyo desarrollo no debe suponer un atentado a la solidaridad inter-territorial.
226
Favoreciendo la integracin en todos los niveles de educacin a sujetos con discapacidades psquicas, eliminando
obstculos arquitectnicos y urbansticos para que los disminudos fsicos puedan desarrollar una vida "normal", etc.,
... en definitiva, arbitrando todo tipo de ayudas y subsidios ante situaciones de especial necesidad.

159
admite, ante determinadas circunstancias, que se rompa el Principio de Igualdad para no
vulnerar el Principio de Solidaridad.
Paralelamente y abundando sobre una idea ya expuesta, en relacin a las Comunidades
Autnomas y dentro de la materia que estamos abordando: financiera, presupuestaria y fiscal,
como en otras muchas parcelas de la vida, se cometeran grandes injusticias si no se hiciera un
tratamiento diferente a quienes estn en situacin diferente; por tanto, si se tratara igual a
quienes estn en condiciones distintas, poco se avanzara en pos de la solidaridad. Las
Comunidades Autnomas ms pobres de Espaa son las que necesitan las ayudas de los
instrumentos financieros de solidaridad (tratamiento diferencial); mutatis mutandis si se diera
igual tratamiento fiscal a todos los ciudadanos, exigindoles el mismo esfuerzo fiscal y la misma
presin fiscal, iramos contra la solidaridad porque estaramos conculcando el principio de
capacidad econmica. De donde deducimos que, del sentido que los artculos 14 y 139.1 de la
Constitucin imprimen a la igualdad ("Todos los espaoles tienen los mismos derechos y
obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado"), estamos destacando uno de sus
matices: el de entenderla como prohibicin de privilegios econmicos o sociales intolerables
para los ciudadanos de una u otra Comunidad Autnoma (tal como seala el artculo 138.2 de la
Constitucin en materia de Estatutos).
Fiscalmente, para materializar el principio de igualdad, es preciso que a los desiguales
econmicamente, en rentas y en riqueza, se les trate de manera desigual, sean regiones o
personas; de forma que se justifican los "beneficios" fiscales en favor de zonas o personas que
se encuentren desfavorecidas econmicamente.
Aquellas regiones de Espaa ms deprimidas necesitan un trato desigual para poder
alcanzar el desarrollo y nivel de vida ms prximo posible al de la media nacional; para ellos se
articulan tanto los mecanismos directos de solidaridad como la poltica de gasto pblico de los
poderes centrales. El gasto pblico debe evitar crear situaciones de privilegios econmicos y
sociales.
Calsamiglia afirma que es mayoritariamente destacada la relacin existente entre
solidaridad y equidad o igualdad, siendo la solidaridad el elemento aglutinador de esfuerzos
con una meta comn, cuyo resultado final deber ser la equidad o igualdad. Una vez planteada

160
esta relacin, la puesta en prctica del objetivo de igualdad nos exige precisar que es lo que se
pretende igualar (o conformarse con reducir)
227
.
Son tres las nociones relevantes del trmino igualdad que, segn Calsamiglia, coinciden
con las distintas facetas que la Constitucin introduce para el trmino solidaridad:
1) Igualdad individual de bienestar. Este es el concepto ms primario de igualdad, al que
posteriormente se referirn todos lo dems. Este concepto implica la igualdad de todos los
individuos sin discriminar por criterios de raza, edad, sexo o lugar de residencia. Se refiere
principalmente al concepto de solidaridad contenido en el artculo 40.1 de la Constitucin.
2) Igualdad de acceso a los servicios pblicos por parte de todos los ciudadanos,
independientemente del lugar de residencia. Este concepto es el recogido en el artculo 158.1 de
la Constitucin Espaola.
3) Igualdad territorial, de manera que las oportunidades que se ofrecen a un individuo no
varen como consecuencia del diferente grado de desarrollo del lugar en el que reside. Este es el
que se refiere a la igualdad interterritorial de la renta y a la participacin de todas las regiones
en la consecucin de la misma, por mor del artculo 158.2 de la Constitucin.
Para otros la igualdad se presenta como un Principio en s, desdoblado en dos mbitos:
a) La igualdad de las Comunidades Autnomas -entre s-, manifestado en:
1 Un aspecto activo, de idntica consideracin poltico-institucional de las comunidades, a
la hora, por ejemplo de constituirse determinados rganos (Senado, CPFF, etc), no en la
pretensin absurda de que todas las Comunidades Autnomas deban poseer una absoluta
uniformidad en todos los aspectos: econmicos, competenciales, institucionales, etc, lo cual
atentara abiertamente con la propia idea de autonoma, que en s misma presupone diversidad
(Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, caso LOAPA).
2 En su dimensin pasiva, de no discriminacin, ya destacada cuando expusimos el valor
IGUALDAD recogido en el artculo 138.2 de la Constitucin Espaola.
b) La igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos, ya comentada al analizar la
igualdad como valor superior que fundamenta la solidaridad. Debemos abundar en la idea de

227
CALSAMIGLIA, X.; "Criterios distributivos para un mecanismo solidario de financiacin de las Comunidades
Autnomas", en Revista de Presupuesto y Gasto Pblico nm. 5/1991, I.E.F., Madrid, pg. 94.

161
que igualdad y uniformidad absoluta son conceptos distintos, y que pretender que un Estado
descentralizado garantice la total uniformidad entre los individuos llevara a negar la autonoma.
El Tribunal Constitucional tiene una labor compleja, tal como se ha puesto de manifesto en su
ya abundante jurisprudencia, en esclarecer el lmite entre la posicin jurdica del individuo y el
rgimen concreto de ejercicio de sus derechos.
Volviendo sobre la relacin entre solidaridad y equidad, tomando ste como criterio de
puesta en prctica de la solidaridad, se nos presentan muchas interrogantes. La primera es
definir de forma vlida (estadsticamente hablando), objetivable y fcilmente articulable, ese
criterio de referencia, lo cual inequvocamente atae ms a la voluntad y negociacin poltica
que a sesudas elucubraciones jurdicas. La gama de criterios a tener en cuenta es muy amplia,
desde la defendida por Calsamiglia, consistente en un reparto proporcional al nmero de
habitantes
228
de cada Comunidad (presentara muchas ventajas, la ms evidente, su sencillez y
facilidad de aplicacin); a frmulas ms complejas que atiendan al juego de variables relevantes
al objetivo perseguido (ndices varios -de pobreza, de desigualdad, etc-, tasas de analfabetismo,
escolarizacin, etc, tasas de desempleo, ... hasta las clsicas de renta per cpita, niveles de
equipamientos, etc). A la hora de optar por uno u otro criterio de equidad deben ser ponderadas
las ventajas e inconvenientes de unos y otros, pero, sobre todo, deben conocerse con claridad
los fines perseguidos para juzgar su adecuacin a los mismos. Es decir, si de lo que se trata es
nivelar la prestacin de determinados servicios, lo primero y fundamental ser tener una
informacin completa y fiable de la situacin de stos en todas las Comunidades, para paliar con
eficacia los desequilibrios de los mismos. Sin embargo, si los fines son vagos y difusos,
difcilmente un juego de mltiples variables podr resolver globalmente mucho; entonces le
caer la "lluvia" de crticas a los criterios de equidad empleados (por su ineficacia,
inadecuacin, etc), cuando en realidad lo que hemos hecho es partir de un referente "viciado".
El riesgo de este enfoque es caer en el extremo de la demasiada concrecin, de manera que un
instrumento financiero de solidaridad termine siendo una subvencin o ayuda a un problema
determinado, -para lo cual ya existen multitud de mecanismos que desde todas las

228
Criterio que tambin era compartido por E. Simn Acosta, quien seala que como principio orientador de la
estructuracin de las subvenciones, dando por sentado que existiera un sistema tributario nico, la igualacin del
gasto per cpita en todo el territorio podra ser el broche de cierre de un programa redistributivo de la renta y riqueza
que hiciera efectivo el Principio de Igualdad material proclamado en el artculo 9.2 de la Constitucin y el Principio de
Solidaridad interregional. En SIMN ACOSTA, E.; "La financiacin de las Regiones en funcin de los bienes y
servicios de provisin regional", op. cit., pg. 261.

162
Administraciones Pblicas atienden a fines de solidaridad concretos (laborales, de tercera edad,
de juventud, de minusvlidos, etc). Lo que no debemos es escudarnos, bajo la excusa de evitar
una indeseada complejidad e inadecuacin (falta de correlacin entre las variables empleadas y
los resultados obtenidos), en el empleo de criterios que, an con su sencillez, no obtienen logros
estimables.
Luego, si las distintas Comunidades Autnomas en uso de su cada da ms pretendida,
autonoma financiera, presentan distinta capacidad fiscal (recaudatoria) para niveles similares de
esfuerzo fiscal

de sus ciudadanos, el Estado (como conjunto de poderes centrales) deber nivelar
aquellos servicios que se consideren fundamentales y destinar fondos a que los desequilibrios
socio-econmicos interterritoriales, por lo menos, no aumenten. Y para que ello se haga de
forma cada vez ms acertada deben ser conocidos de forma fiable los costes y valoraciones de
aquellos servicios y desequilibrios; abandonando con ello el uso de los indicadores que, para
"salir del paso", se emplean como variables que se supone estn correlacionadas (explican),
positiva o negativamente, con aquellos datos ignorados.
Son muchas las connotaciones que se pueden atribuir al principio de solidaridad, las cuales
debern ser tratadas diferencindolas y clarificndolas, con un mnimo de rigor, si bien no
podemos olvidar que al atender un aspecto de la solidaridad implcitamente se est colaborando
en solucionar los otros. El Principio de solidaridad puede ser enfocado (desde la perspectiva
constitucional) a travs de distintos prismas; en este trabajo no centraremos en el que ms nos
atee, el FINANCIERO.

F) El principio de Solidaridad Financiera.
En la medida que en un Estado con una organizacin territorial determinada se presenten
desequilibrios socio-econmicos de tal relevancia que requieran la actuacin de los poderes
pblicos para corregirlos hacia lmites ms tolerables, surge el campo de accin de la actividad
financiera (fundamentalmente a travs del juego de los ingresos y gastos, y de las transferencias
o subvenciones) encaminada a lograr tal fin. El poder financiero, en manos del Estado o de sus
territorios autnomos, deber alcanzar ese objetivo en respuesta a las necesidades de
solidaridad, reforzando la integracin del Estado, pero de forma compatible a la autonoma
poltica y financiera de cada uno de sus territorios (cuyos lmites hemos analizado).

163
Seala Falcn y Tella que para efectuar con rigor el estudio del principio de solidaridad en
el mbito financiero es preciso distinguir con claridad su enfoque jurdico, que es el que interesa
en el seno del Derecho Financiero, de las aportaciones de otras disciplinas extrajurdicas
229
.
Entre ellas alude a la ciencia poltica, a la sociologa, a la psicologa financiera (en relacin con
la actitud de los individuos ante la actividad financiera en un Estado federal / tiene que ser
necesariamente federal?), a la contabilidad pblica, y, por ltimo, a la economa financiera. No
entraremos en ms comentarios sobre las tres primeras, s queremos destacar que determinados
aspectos de contabilidad pblica y de estadstica socio-econmica tendrn especial relevancia a
lo largo de la exposicin de nuestro trabajo (cuyos datos tienen tal trascendencia que su
interpretacin les sitan ms all de ser unas meras ciencias instrumentales o auxiliares);
finalmente, dedicaremos gran atencin a la vertiente econmica de la actividad financiera
suscitada por el principio de solidaridad.
A. Prez Moreno
230
resalta, a la hora de definir su mbito, tres direcciones de actuacin
del Principio de Solidaridad Financiera:
1) La Solidaridad de las regiones con el Estado, que constituye una directa manifestacin y
desarrollo del Principio de Coordinacin con el sistema tributario estatal. Impone la obligacin
(recogida en la Constitucin y en las leyes) de que las Comunidades Autnomas colaboren con
el Estado (que no deja de ser el conjunto de las Comunidades) en las materias y competencias
sobre las que ste tiene su potestad de dirigir, en una lnea unvoca, a travs de una poltica
determinada, los designios de la nacin en funcin del inters general que est planteado.
2) La Interregional, a tenor de los mandatos recogidos en los artculos 157.2 de la
Constitucin y 9 de la LOFCA. Sita a las Comunidades Autnomas en una relacin directa y
ante el deber de contemplar a las otras Comunidades, al adoptar Acuerdos e implantar medidas
financieras, desde una ptica leal y sensible a sus necesidades.

229
En FALCN y TELLA, R.; "La compensacin financiera interterritorial y otras tcnicas aplicativas del principio
constitucional de solidaridad", op. cit., pg. 41; quien cita, en relacin a este tema, la subsuncin de la actividad
financiera en el seno de las diversas disciplinas cientficas, a SAINZ de BUJ ANDA, F.; "Sistema de Derecho
Financiero", Vol. 1, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1977, pgs. 177 y stes.
230
PREZ MORENO, A.; "Tcnicas jurdicas y garantizadoras del Principio de Solidaridad Regional", en "Estudios
sobre el Proyecto de Constitucin", op. cit. , pg. 711. Queremos resaltar que, hasta cierto punto, esta divisin es
"artificiosa", que se superponen en un mismo mapa las tres realidades (Estatal, autonmica y local), y se "confunden"
las relaciones y obligaciones que entre ellas deben mantener.

164
3) La Intrarregional, aludida en los artculos 2.2 y 6.3 de la LOFCA. Cabe esta lectura del
principio de solidaridad a "nivel intermunicipal" ya que pueden constatarse desigualdades
territoriales entre municipios dignas de ser consideradas y "reducidas"
231
.
Recordamos aqu los razonamientos que hacamos acerca de las obligaciones que no slo
las Comunidades Autnomas tienen, tambin el Estado (lgicamente), hacia los municipios de
su mbito territorial, en aras a satisfacer el principio de solidaridad. El F. J . 5 de la Sentencia
del Tribunal Constitucional 183/1988, de 13 octubre, seala que ... "El que las Cortes
Generales, pues, en el desarrollo de las previsiones constituciones y de la LOFCA, interpreten
el principio de solidaridad en el reparto del FCI que ellas deben efectuar en el sentido de
remediar tambin desequilibrios intraterritorriales, queda dentro de las facultades del legislador
estatal, en virtud de la habilitacin constitucional del artculo 158.2; sin que resulte
contradictoria con esa habilitacin la obligacin, establecida en el artculo 2.2 LOFCA de cada
Comunidad Autnoma, de velar por su propio equilibrio territorial y por la realizacin interna
del principio de solidaridad; pues esta obligacin no excluye la correlativa de los poderes
pblicos estatales".
La Sentencia que estamos comentando viene motivada por el Recurso de
Inconstitucionalidad 490/1984 del Gobierno Vasco, contra varios preceptos de la Ley 7/1984, de
31 marzo, del antiguo FCI; impugnaba entre otros, su artculo 6: Destino del Fondo.- "El FCI
se destinar a gastos de inversin real que coadyuven a disminuir las diferencias territoriales de
renta y riqueza, tambin dentro de cada Comunidad Autnoma y en particular a proyectos de
carcter local, comarcal, insular, provincial o regional de infraestructura, obras pblicas,
regados, ordenacin del territorio, vivienda y equipamiento colectivo, mejora del hbitat rural y
transportes y comunicaciones."; en lo que se refiere a la expresin "tambin dentro de cada
Comunidad Autnoma", por cuanto entenda que la regulacin del FCI pretenda corregir
desequilibrios dentro del propio mbito de cada Comunidad Autnoma en aplicacin de lo que
se ha venido denominando solidaridad intrarregional. El artculo 158.2 de la Constitucin se
refiere a la finalidad del Fondo como corrector de desequilibrios interterritoriales, lo que se
reitera en el artculo 16.1 LOFCA. Y para la correccin de desequilibrios intraterritoriales, tanto
el artculo 158.1 CE, con carcter potestativo, como el artculo 15 de la LOFCA establecen otros

231
Respecto al mbito intrarregional e intraprovincial, sobre el que tamben se proyecta el principio de solidaridad,
vase PEMN GAVN, J .; "Igualdad de los ciudadanos y Autonomas territoriales", op. cit., en sus pgs. 292 a 296.

165
medios totalmente diferentes a los del FCI. En todo caso prevalece el principio de unidad de
cada Comunidad Autnoma tanto en sus relaciones interiores como exteriores, y el desarrollo de
aquellos medios que coadyuven a disminuir las diferencias entre los territorios que componen la
Comunidad Autnoma. El artculo 2.2 LOFCA encarga a la actividad autonmica lo que atae a
la solidaridad intrarregional.
Para el Gobierno Vasco la inconstitucionalidad del artculo 6 se hace radical ya que al
disponer que el FCI se destinar a gastos de inversin real que coadyuven a disminuir las
diferencias territoriales de renta y riqueza "tambin dentro de cada Comunidad Autnoma" se
est invadiendo y desconociendo la competencia exclusiva que el Pas Vasco tiene asumida (a
tenor del artculo 10.25 de su Estatuto Autonmico) en relacin al desarrollo y ejercicio de los
medios que reduzcan las diferencias dentro de su territorio. Pero el Tribunal Constitucional no
comparti este criterio, proclamando, en el F. J . 5 de la Sentencia 183/1986, que cuando la
Constitucin Espaola expresa el destino del FCI, -y en general, los objetivos de la autonoma
financiera de las Comunidades Autnomas-, hace especfica referencia, junto a la correccin de
desequilibrios interterritoriales, a que debe "hacer efectivo el principio de solidaridad" (artculo
158.2) en correspondencia con el establecimiento del "principio de solidaridad entre todos los
espaoles (artculo 156.1 CE)" como inspirador de la autonoma financiera.
Luego, volvemos sobre una idea ya formulada, el Principio de Solidaridad se presenta como
contrapunto a la dicotoma autonoma-unidad, no slo en cuanto a criterio de organizacin del
sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas, sino tambin en cuanto fundamento e
impulso de la funcin redistributiva del Estado (en nuestro caso a travs de las facultades que la
Ley del FCI otorga a las Cortes Generales, a la Administracin Central, y al Tribunal de
Cuentas, en la dotacin, distribucin y control del Fondo), el cual "estaba autorizado" por el
artculo 6 de la extinta Ley 7/1984 , a ejercer la solidaridad intraterritorial a travs del FCI. En
la nueva Ley del FCI, 29/1990, de 26 diciembre, desaparece toda mencin (similar a la que
hiciera el artculo 6 de la Ley 7/1984) al respecto.
El hecho de que la Constitucin recoja el principio de solidaridad financiera en cuanto a la
ordenacin de las Haciendas Autnomas y omita cualquier referencia al mismo para el resto de
las Haciendas Territoriales nos podra inducir a pensar, reiterando un debate de pginas
anteriores, que prima el criterio de ordenacin territorial del principio de solidaridad, en
detrimento de su carcter redistributivo ante todos los niveles territoriales. Sin embargo, una

166
interpretacin amplia del artculo 158.2 de la misma Constitucin nos recuerda que la segunda
vertiente no est olvidada. La puesta en prctica del principio de solidaridad, pronunciando su
condicin de principio redistributivo, debe pasar por la aplicacin del mismo a TODOS LOS
NIVELES TERRITORIALES, no slo el autonmico.
El F. J . 11 de la Sentencia 63/1986, de 21 de mayo, nos brinda la ocasin de apreciar la
aplicacin del principio de solidaridad a las competencias financieras autonmicas en materia de
gasto. Uno de los Recursos de Inconstitucionalidad acumulados y resueltos por esta sentencia
impugnaba varios artculos de la Ley 44/1983 de Presupuestos Generales del Estado para 1984,
en concreto (en lo que ahora nos atae), el apartado 2.b) en relacin con los nmeros 1, 3 y 4 de
su artculo 2. Mediante esos preceptos el Estado extenda los lmites al aumento de
retribuciones del personal al servicio de las Comunidades Autnomas; la justificacin a ello se
basaba en la competencia para regular las bases del rgimen estatutario de los funcionarios
conferida al Estado por el artculo 149.1.18 de la Constitucin. El Tribunal Constitucional
argumenta que: " ... Es indudable que entre ellas cabe incluir previsiones relativas a las
retribuciones de los funcionarios comunes a todas las Administraciones pblicas, lo que, a su
vez, hallara fundamento en los principios constitucionales de igualdad y solidaridad; de hecho,
con posterioridad a la interposicin de los presentes recursos, el artculo 24 de la Ley 30/1984,
de 2 agosto, de medidas urgentes para la reforma de la Funcin Pblica, ha establecido la
igualdad de las cuantas de las retribuciones bsicas de todas las Administraciones Pblicas."
Siguiendo con el F.J . 11 de la Sentencia 63/1986, traemos a colacin unos argumentos del
Alto Tribunal que nos servirn para comprender mejor (en materia presupuestaria de retribucin
de funcionarios) la relacin autonoma-coordinacin-solidaridad: " ... El carcter de la medida
adoptada en el artculo 1 de la Ley de Presupuestos para 1984 obliga a ponerla en relacin
con los posibles lmites de la autonoma financiera de las Comunidades autonmicas. Dicha
autonoma, una de cuyas facetas menos controvertidas es la capacidad de las Comunidades
para definir sus gastos en los correspondientes presupuestos, aparece sometida a ciertos lmites
materiales que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de las
haciendas autonmicas (STC 14/1986, de 31 de enero), entre los que se encuentran los
derivados de la solidaridad entre todos los espaoles y de la necesaria coordinacin con la
Hacienda del Estado, expresamente establecidos en el artculo 156.1 de la Constitucin.

167
El primero de ellos no justifica, sin embargo, la adopcin por el Estado de una medida
unilateral con fuerza normativa general, que incida en la delimitacin de las competencias
autonmicas en materia presupuestaria, si bien cada Comunidad Autnoma est obligada a
velar por la realizacin interna del principio de solidaridad de acuerdo con el artculo 2. 2 de
la LOFCA.
El segundo, en cambio, implica que la actividad financiera de las Comunidades se someta
a las exigencias de la poltica econmica general de carcter presupuestario dirigida a
garantizar el equilibrio econmico mediante las oportunas medidas tendentes a conseguir la
estabilidad econmica interna y externa.
Pero esta clusula general no permite la adopcin de cualquier medida limitativa de la
autonoma financiera de las Comunidades Autnomas, sino, en todo caso, de aquellas medidas
que tengan una relacin directa con los mencionados objetivos de poltica econmica dirigidos
a la consecucin y mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio econmicos. En tal sentido no
resulta injustificado que, en razn de una poltica de contencin de la inflacin a travs de la
reduccin del dficit pblico, y de prioridad de las inversiones pblicas frente a los gastos
consuntivos, se establezcan por el Estado topes mximos globales al incremento de la masa
retributiva de los empleados pblicos, como los que impone el apartado 3 del impugnado
artculo 2 de la Ley 44/1983, respecto de la masa salarial global, para el personal laboral al
servicio de las Administraciones y Organismos pblicos, lo que, por otra parte, no vaca,
aunque condicione la autonoma de gasto de las Comunidades.
No aparece, por el contrario, justificado, desde la perspectiva de los objetivos de poltica
econmica general, que el Estado predetermine unilateralmente los incrementos mximos de
las cuantas de las retribuciones de cada funcionario dependiente de las Comunidades
Autnomas, individualmente considerado, desplazando as la competencia autnomica para
regularlas en sus presupuestos...
Todo ello sin perjuicio de que, con fundamento en los principios constitucionales de
igualdad y solidaridad, pueda llegarse a la igualdad retributiva del personal al servicio de las
distintas Administraciones Pblicas mediante la coordinacin de las Comunidades Autnomas
con la del Estado, realizada a travs de los rganos previstos en la LOFCA (artculo 3. 2) y en

168
la Ley 30/1984, de 2 agosto, de medidas urgentes para la reforma de la Funcin Pblica
(artculo 6.2. d)".

G) El Principio de Solidaridad como motor de desarrollo regional y nivelacin de servicios.
El anlisis econmico de la actividad financiera en un Estado de corte federal (o regional, lo
de menos es su denominacin) se encuadra en la poltica econmica regional. Esta rama de la
poltica econmica est bastante desarrollada, si bien, como pona de relieve Albiana Garca-
Quintana
232
, resultara notoriamente insuficiente para servir de base a la decisin poltica,
puesto que, en determinados casos y desde la ptica puramente econmica, sera conveniente
mantener las estructuras del Estado Central, de manera que puedan lograrse con el mnimo coste
los objetivos ltimos de toda poltica econmica, es decir, la estabilidad y el desarrollo
armnico de todo el territorio
233
. Los objetivos de la poltica econmica regional no son
distintos de los de la poltica econmica global de un Estado -aunque, en cierto modo, aquella se
presenta como uno de sta-, sino que pretenden ser un factor correctivo, reequilibrador de ella,
dado que, en definitiva persiguen la misma finalidad; es decir, no slo que el conjunto del
Estado -como media- haya controlado satisfactoriamente los precios, reducido las tasas de
desempleo, crecido varios puntos porcentuales su PIB -en trminos reales-, y mejorado su
balanza de pagos, tambin que ello se d, de forma compensada, entre los distintos
territorios que lo integran. La poltica econmica regional se presenta, por tanto, como una
poltica de redistribucin inter-regional de la renta y de subvencin de las zonas de
estancamiento, a costa de las dems regiones, ms prsperas y dinmicas, que tienen que
proporcionar los recursos necesarios. En este sentido, la solidaridad interterritorial " ... que es el
complemento indispensable de las autonomas, debe orientar plenamente la poltica econmica
general, y tanto el Estado, como los entes regionales autnomos han de seguir las directrices
emanadas de la poltica regional, mostrando permanentemente en su actuacin la voluntad
solidaria de que todos los espaoles disfruten de un nivel de renta y de una calidad de vida

232
En ALBIANA GARCA-QUINTANA, C.; "Las Haciendas Regionales: condiciones y objetivos", en R.E.R. nm. 4,
F. CC. Ec. y Empr. de Mlaga, 1979, pgs. 141 y stes.
233
Adems de los trabajos de R. A. Musgrave, el de ste con A. Mitchell Polinsky, y el de E. Albi Ibaez, que
trataremos en otros Apartados, podemos consultar: PECHMAN, J . A.; "La participacin de los diversos niveles de
gobierno en los ingresos pblicos: de nuevo sobre el tema", todos en Revista Hacienda Pblica Espaola, nm. 35,
I.E.F., Madrid, 1975, ste ltimo en pgs. 419 y stes; por otra parte, GARCA J AVALOYS, J .; "Las autonomas
regionales y la poltica econmica", en D.A., nm. 181, S.G.T. de P de Gob., Madrid, 1979, pgs. 299 y stes.

169
anlogos, independientemente de la nacionalidad o regin espaola en que habiten. As, pues,
la solidaridad regional no slo tratar de reducir tales diferencias sino que intentar colaborar
en la finalidad principal de la poltica econmica regionalista, que es la solucin del problema
regional"
234
.
Al margen de otras deficiencias epistemolgicas, escaso rango cientfico y falta de
neutralidad axiolgica, Falcn y Tella
235
, en la lnea de S. Holland y otros autores, encuentra
muy limitada la vala de la poltica econmica regional, la cual tampoco se prestigia por el
carcter indicativo de la planificacin regional, y los pobres resultados que, a tenor de la
experiencia europea de los aos setenta, obtiene. A partir de ello expone unas conclusiones,
frente a las cuales realizaremos algunas matizaciones
236
:
- La existencia de un plan indicativo no persuadir a las empresas capitalistas dominantes
a hacer lo que no deseeen (Seguramente, aunque los ejecutores de los grandes proyectos son las
empresas de mayor tamao, no debemos perder de vista que los Planes de Desarrollo tienen gran
incidencia en la creacin y sostenimiento de empresas medianas y pequeas, que son las que

234
En GARCA J AVALOYS, J .; "Las autonomas regionales y la poltica econmica", op. cit. pg. 365.
235
En FALCN y TELLA, R.; "La compensacin financiera interterritorial y otras tcnicas aplicativas del principio
constitucional de solidaridad", op. cit., pg. 45.
236
La primera debera ser una crtica a la lejana en el tiempo de los resultados que inspiran esas conclusiones, al
igual que la bibliografa citada, en torno a 1975. Debemos advertir que precisamente ese ao fue cuando se aprob
por la C.E.E. el primer Reglamento del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Reglamento CEE n 724/75, del
FEDER), el cual encuentra cobertura legal gracias a varios preceptos del Tratado de la CECA y del Tratado de la CEE,
que por su flexibilidad y horizonte de futuro, lo permitan; concretamente el Prembulo ("Conscientes de que Europa no
se construir ms que mediante realizaciones concretas creando de antemano una solidaridad de hecho, y a travs del
establecimiento de bases comunes de desarrollo econmico") y artculo 2 ("... la Comunidad realizar el
establecimiento progresivo de las condiciones que aseguren el reparto ms racional de la produccin ... evitando
provocar en las economas de los Estados miembros perturbaciones importantes y persistentes") del primero, y un
prrafo del Prembulo ("... Cuidadosos por reforzar la unidad de sus economas y de asegurarles el desarrollo
armonioso reduciendo la diferencia entre las diversas regiones y el retraso de las menos favorecidas") del segundo.
Debemos tener presente que ni el Tratado de la CECA -Pars 18 abril de 1951-, ni el Tratado Constitutivo de la CEE -
Roma 25 marzo 1957- contemplaban, expresamente, en su articulado la poltica regional; sera varios aos despus,
en 1986, con el Acta nica Euroea, cuando nace la poltica de cohesin econmica y social. La sensibilizacin por
estos problemas estaba en sus albores, no en cuanto a su tratamiento terico o estudio cientfico, sino a la decisin de
aquellos pases en realizar el esfuerzo necesario, con instrumentos financieros potentes, mnimamente dotados, que
emprendieran una poltica eficaz a la hora de articular sus programas de desarrollo regional. Los desequilibrios
interterritoriales haban existido siempre, pero fue a principios de los aos setenta cuando se muestra de forma
insistente la preocupacin por intentar reducirlos o paliarlos. Desde entonces, a hoy, es notable el esfuerzo jurdico y
financiero realizado por la Comunidad Europea, adems de las modificaciones introducidas en los Tratados, son
numerossimos los Reglamentos y Disposiciones de la Comisin y del Consejo, multiplicando, diversificando,
perfeccionando y elevando la cuanta de su dotacin, hasta alcanzar los actuales Fondos Estructurales y de Cohesin
que atienden a esos objetivos y al principio de solidaridad financiera entre regiones. La problemtica existente para las
Comunidades Autnomas viene por el temor de que a partir del ao 2.000 con la entrada de nuevos socios en la U.E.,
de los pases pobres del Este, las ms pobres dejen de ser debidamente atendidas, en la medida que crecern
(relativamente y estadsticamente) los indicadores que les hacen beneficiarias de los Fondos Estructurales y de
Cohesin, que iran orientados mayormente a aquellos, dado que no existe en los pases ricos de la Unin la intencin
de incrementar su Presupuesto ("congelado" en el 1,27 de su PIB), y con ello, el esfuerzo redistributivo necesario.

170
mayor empleo crean y mantienen, tamao de empresa en la que suscita mayor estmulo y
actividad econmica).
- La incorporacin de ayudas e incentivos regionales en un documento de planificacin
indicativa no modifica el bajo atractivo de las polticas regionales para las grandes empresas,
cuya decisiva influencia en el mercado, o sus posibilidades de expansin internacional, ofrecen
ganancias efectivas muy superiores a lo que cualquier Gobierno les puede ofrecer (S, pero la
incidencia de ello sobre la actividad econmica de un Estado depender, entre otras cosas, del
"tamao" del Estado, en el sentido de cunto, directa e indirectamente, maneja y controla del
PIB del pas; en este sentido el sector pblico en Espaa ha superado, con creces, el 50 % del
PIB nacional -cerca de 40 billones de Pesetas. El sector privado va perdiendo cuota en el global
de la economa. Por otra parte, insistiendo en lo ya manifestado en el punto anterior, las
medianas y pequeas empresas son ms sensibles a los incentivos regionales).
- La elaboracin de tales polticas en los correspondientes departamentos gubernamentales
o agencias independientes puede convertirse en un obstculo para la puesta en marcha de
instrumentos ms eficaces y directos de poltica regional (Si as ocurriera se estaran delatando
las inexistentes, ineficaces y urgentes medidas de coordinacin idneas para evitar esas
disfunciones. Se deberan crear o reformar rganos, debidamente reglados, con las atribuciones
debidas, que lograran no slo evitar esos inconvenientes, sino multiplicar los efectos positivos -
por la interaccin de distintos niveles de Administracin que intervinieran- que se hubieran
planteado).
Adems y a la vez de ser la salvaguarda de la unidad (como elemento aglutinador que
mantiene el nivel de integracin necesario en los Estado federales), el principio de solidaridad
se nos presenta como estmulo de desarrollo regional y motor de nivelacin de servicios.
Falcn y Tella
237
afirma que resulta dudoso (?) que pueda establecerse una relacin
precisa entre la correccin de los desequilibrios econmicos interterritoriales -que es la
finalidad de la poltica econmica regional- y el principio de solidaridad, acudiendo a las
razones expuestas por M. T. Soler Roch
238
, quien seala que aunque los artculos 138.1 y 158.2

237
En FALCN y TELLA, R.; "La compensacin financiera interterritorial y otras tcnicas aplicativas del principio
constitucional de solidaridad", op. cit., pg. 47.
238
En SOLER ROCH, M. T.; "El Fondo de Compensacin Interterritorial: Un anlisis jurdico", Separata de Anales de
la Universidad de Murcia, nm. 6, Murcia, 1984, pgs. 8 y stes.

171
de la Constitucin parecen (?) establecer una conexin entre solidaridad y correccin de los
desequilibrios, en el terreno terico dicha relacin es discutible, por lo que habra que distinguir
sendos planos
239
. Nuestra opinin, tal vez ms simplista, sita a los desequilibrios
socioeconmicos como la causa u origen que combate y condiciona la poltica econmica
regional -medio-, inspirada en el principio de solidaridad -motivacin, por imperativo
constitucional, pero que no se agota en ella, porque no atiende en exclusiva a esa causa,
tambin "reclama" la nivelacin de aquellos servicios considerados fundamentales en las
regiones deficitarias-, para lograr la reduccin o correccin de aquellos -fin inmediato, meta u
objetivo, ya que se puede entender como fin mediato el hacer realidad, efectivo, al margen del
alcance real de los resultados, al Principio de Solidaridad-.
Aceptando que la economa no es una mera tcnica, asptica, desvinculada de valores
240

(aunque partimos de que en economa se deben distinguir dos facetas, la "positiva", -menos
controvertida-, encaminada a encontrar una explicacin racional de los hechos, sus causas y
consecuencias, y la "normativa", impregnada de subjetivismo y de juicios de valor
241
a la hora

239
En este sentido, el Informe Kilbrandon sealaba cmo la solidaridad y la correccin de los desequilibrios
regionales no deben confundirse en un mismo plano, ya que dicha correccin puede y debe ser un objetivo de la
poltica econmica general del Estado. As, podrn utilizarse mecanismos financieros para una poltica de equiparacin
o nivelacin, pero que sta se haga en aras de la solidaridad interterritorial depender, fundamentalmente, de cmo se
efecte la correccin de los desequilibrios. Vase BLANCO MAGADN, J . A. y FERNNDEZ MARUGN, F. M.;
"Consideraciones sobre el Informe Kilbrandon" <Aspectos financieros de la regionalizacin en el Reino Unido (Informe
Kilbrandon). Algunas cuestiones relevantes para el caso espaol>, en Revista Hacienda Pblica Espaola nm. 54,
IEF, Madrid, 1978, pgs. 231 y stes. La conexin o feed-back entre los instrumentos de nivelacin y los medios de que
disponga la poltica regional para corregir los desequilibrios socio-econmicos interterritoriales (ambos mecanismos
pretenden hacer efectivo el Principio de Solidaridad), no est previamente determinada, aunque se supone que ambos
se retroalimentan positivamente y suman sus efectos favorables (difcilmente podran obstaculizarse, aunque podra
ocurrir).
240
"En economa se plantea el problema de los juicios de valor. Los economistas son miembros de una sociedad
que tiene unos valores ideolgicos que los individuos aprenden y absorben, muchas veces de forma inconsciente.
Estos juicios de valor influencian las cuestiones que el cientfico estudia, el tipo de preguntas que se hace, los
conceptos que emplea y las hiptesis que formula, y pueden restar objetividad al anlisis de los fenmenos
econmicos .... La incorporacin de juicios de valor tampoco es exclusiva de la Economa. En la Filosofa de la Ciencia
se acepta de forma generalizada que toda investigacin cientfica implica elementos subjetivos importantes. El ideal de
una explicacin de los hechos puramente objetiva, libre de juicios de valor y de elementos subjetivos, ha sido
abandonado ..." , en MOCHN MORCILLO, F.; "Economa. Teora y Poltica", 3 Edicin, op. cit., pg. 11.
241
Desde el marco del sistema econmico que define nuestra Constitucin, y al margen de la escala de valores que
cualquier ciudadano puede defender (incluso, desde el debate poltico, contrarios a la Constitucin, porque
propugnara, desde mecanismos democrticos, su reforma en relacin a esas discrepancias / por ejemplo, a un
ciudadano de ideologa marxista le gustara que el sistema econmico que expresara la Constitucin fuera comunista,
de planificacin centralizada, y que los lmites a la propiedad privada fueran ms estrechos, que se socializaran los
bienes produccin, etc), los poderes pblicos deben inspirarse y respetar, creando y aplicando cualquier instrumento
financiero o medida tributaria, el orden de valores que la Constitucin consagra. El Tribunal Constitucional ha
elaborado una reiterada doctrina al respecto, proclamando de manera rotunda el sistema de valores (en nuestro caso
en lo que a la materia econmica se refiere), con sus amplios mrgenes de actuacin lgicamente, que defiende la
Constitucin, ms all de su exposicin retrica u ornamental. No obstante, este tema es ciertamente polmico,
porque en determinadas Sentencias el Alto Tribunal realiza algunos pronunciamientos que no son acordes con la lnea
jurisprudencial que, en buena lgica, pudiera esperarse; tal vez el caso ms llamativo y controvertido al respecto, en
relacin al valor utilidad pblica e inters social de la propiedad -en este caso destinada a la actividad empresarial- fue

172
de prescribir cmo deberan resolverse los problemas), y a pesar del nmero de variables que en
ella intervienen y la complejidad de su inter-relacin, no podemos negar o soslayar el rango y
valor cientfico que ha alcanzado la Teora Econmica, de la cual "bebe" la Poltica Econmica
a la hora de aplicar sus programas. Bien es verdad que, en puridad, la Teora Econmica se
"alimenta" de otras ciencias, la estadstica, la historia, etc, de la cual toma datos para contruir
sus modelos, "leyes" y teoras parciales. La economa y sus ramas constituyen una disciplina
cientfica, pero, al igual que otras ciencias sociales, presenta una serie de peculiaridades -
dificultades- que implican mayor complejidad a la hora de contrastar y validar sus teoras (se
deben tener en cuenta multitud de variables intervinientes, que, en otras ciencias y
experimentos, se controlan al 100 %).
Hemos realizado la disertacin del prrafo anterior para matizar la aseveracin de Palao
Taboada
242
, quien seala que la evidente necesidad de adoptar medidas que corrijan los
desequilibrios regionales tiene un fundamento de naturaleza tica, que se articula jurdicamente
en el principio de solidaridad entre regiones; en comparacin con este fundamento tico de las
medidas compensatorias de los desequilibrios inter-territoriales, tienen mucha menos relevancia
... los argumentos de naturaleza econmica que se aducen a veces en su justificacin. Sin
embargo, pensamos que esta opinin encierra cierta desconfianza, soslayo o desprecio (bien es
verdad que la excepcionalidad que plantea limitando su frecuencia, -a veces-, rebaja el tono de
severidad de su crtica), por el alcance real, por la bondad de los resultados que una poltica
regional bien aplicada pueda lograr, porque una cosa es que reconozcamos la fuerza tica del
principio de solidaridad y otra, ms peleaguda, es recurrir a teoras, modelos e instrumentos
eficaces, necesarios, que hagan realidad los objetivos planteados, y que soporten la crtica
(corrigiendo, perfeccionando, esos modelos e instrumentos) si no los han alcanzado.
S estamos de acuerdo con las palabras de Soler Roch cuando afirma quela solidaridad no
responde a una exigencia lgica desde el punto de vista econmico, orientada a la eficiencia,

suscitado por el Real Decreto n 2/83, de 23 febrero, de Expropiacin por razones de utilidad pblica e inters social
de los Bancos y otras sociedades que componen el grupo Rumasa -culmin en la Ley 7/1983, de 29 de junio, a la que
no se extendi el Recurso-, del cual se deriv el Recurso de Inconstitucionalidad 116/83, promovido por 54 diputados
de Alianza Popular, que fuera resuelto por la clebre Sentencia 111/83, de 2 de diciembre / caso RUMASA I. Vanse
los Puntos 3, 4, 5 y 6 del Voto Particular emitido por 6 Magistrados del Tribunal Constitucional, el Fallo de la Sentencia
se inclin en el sentido del voto de calidad del Presidente del Alto Tribunal. Hubo otras dos Sentencias de este
Tribunal en relacin a este asunto, la de 17 de febrero de 1984 (nm. 35/1984) y la de 26 de marzo de 1987 (nm.
44/1987).
242
PALAO TABOADA, C.; "La Hacienda Regional y el proyecto de Constitucin", op. cit., pg. 57.

173
sino a un imperativo tico jurdico
243
, en pos de la equidad; en efecto, puesto que no debemos
confundir la motivacin -solidaridad-, con el medio -poltica econmica regional-, y en la rbita
de la financiacin autonmica, stricto sensu, los instrumentos de compensacin y nivelacin.
La responsabilidad de definir un esquema vlido de solidaridad atae, reiteramos, a los
poderes centrales (coordinados debidamente con las partes interesadas), y ello demanda, podra
inferirse ya de lo expuesto hasta ahora, concretar criterios objetivables y compartidos
mayoritariamente, de solidaridad. Ahora bien, esto exige diferenciar los mbitos fundamentales
en los que han de actuar, a saber: el desarrollo regional y la nivelacin de servicios.
El desarrollo regional, como tal, atae a muchas competencias del gobierno central que son
ajenas al sistema de financiacin autonmico (aunque las Comunidades Autnomas no estn al
margen de su ejecucin). De aqu se deduce, evidentemente, que si existen mecanismos de
solidaridad interterritorial pertenecientes al sistema de financiacin, centrados en objetivos de
potenciar el desarrollo regional, debern estar coordinados con aquellos para lograr mejores
efectos conjuntos. Esta necesidad ya ha sido planteada en apartados anteriores; ahora
pretendemos poner de relieve la confusin que, si no distinguimos distintos planos de actuacin,
podra reinar en torno a las distintas metas que se imponen los instrumentos financieros de
solidaridad.
En principio podemos diferenciar el plano del desarrollo regional, ms centrado en
promover ayudas econmicas a sectores productivos, tipos de empresas o industrias, zonas en
declive por reestructuracin, etc., del plano de la nivelacin de aquellos servicios que se
consideren esenciales, bsicos o fundamentales.
La primera dificultad en definir la lnea divisoria de esos dos planos se presenta por el
debate en torno a cules son esos servicios pblicos esenciales, slo sanidad y educacin?, o
extendemos el abanico a vivienda, infraestructuras mnimas y equipamientos sociales, ... el
problema surge al ampliar la lista, ya que aparecen materias que son, a la vez, centrales y
bsicas para mejorar y promover el desarrollo regional.
Como aseguran Monasterio Escudero, Prez Garca, Sevilla Segura y Sol Vilanova ... "La
separacin entre la financiacin de los servicios pblicos que figuran entre las competencias de
las Comunidades Autnomas y los fondos de solidaridad y desarrollo regional est resultando

243
En SOLER ROCH, M. T.; "El Fondo de Compensacin Interterritorial: Un anlisis jurdico", op. cit., pg. 9.

174
complicada. Por una parte, esa separacin es valorada por algunas Comunidades como una
prdida de la potencia con la que fue apoyado inicialmente el principio de solidaridad y, desde
esa perspectiva, algunas de estas Comunidades consideran insuficiente el FCI actual. Por otra
parte, al colocarse todas las regiones espaolas en el horizonte europeo, incluso las ms
desarrolladas consideran que deben tener acceso a los fondos pro-desarrollo. As, estas
Comunidades opinan que cuando se contabilizan tambin los fondos europeos (FEDER y
Fondos de Cohesin), las diferencias de recursos financieros entre Comunidades para
proyectos, que en muchos casos estn asociados a competencias de las Comunidades
Autnomas (infraestructuras, inversiones educativas, etc.), son demasiado importantes. As
pues, tambin desde su punto de vista -pero con un objetivo distinto, naturalmente- se propone
volver a considerar conjuntamente todos los instrumentos financieros. Por motivos diferentes,
la administracin central tambin entiende que los fondos europeos han de ser contemplados en
el sistema de financiacin autonmica."
Desde el punto de vista del fin o meta a alcanzar en el plano de la nivelacin de servicios
pretendida por el principio de solidaridad, y frente a la opinin mayoritaria de que slo se debe
alcanzar el mismo nivel de servicios en aquellos considerados fundamentales, se dan algunas
discrepancias por parte de algunas Comunidades Autnomas. Estas piensan que por sus
particulares circunstancias que motivan mayores dificultades en la prestacin de los servicios
(orogrficas -zonas de montaa, demogrficas -dispersin de la poblacin-, urbansticas -escaso
equipamiento-, etc.), debieran ser tenidas en cuenta, no bastando aquellos servicios mnimos
para salir de su situacin, sino que reclaman mayor volumen y variedad de servicios -solidarios-.
Econmicamente la justificacin sera sencilla, si las Comunidades ms pobres son las que
tienen los costes medios y costes marginales ms altos a la hora de prestar sus servicios,
difcilmente saldran de su situacin de inferioridad sino es con una ayuda extra que vaya ms
all
244
del sencillo, pero tal vez injusto, mtodo de la igualacin financiera per cpita.
Aunque todas las Comunidades Autnomas valoran la importancia del principio de
solidaridad en el marco de la financiacin autonmica, sin embargo, no presentan una idea
unnime de cmo han de darle efectividad en el plano de la realizacin prctica (las posturas
encontradas en multitud de sesiones del C.P.F.F. lo demuestran), prueba de ello es la situacin

244
Considerando otros factores en juego, an con la dificultad (salvable) de encontrar y ponderar debidamente las
variables vlidas a tal efecto.

175
en la que actualmente nos encontramos, fruto muchas veces del "compromiso" o acuerdo para
salir del paso ante la dificultad e imposibilidad de acometer en profundidad algunos aspectos.
Sin embargo, la necesidad de llegar a una solucin duradera est ah (los ltimos Acuerdos del
C.P.F.F. han sido criticados por dejar "en el aire" y "a la intemperie" al principio de
solidaridad)
245
.
La reivindicacin de las Comunidades Autnomas ms pobres en el sentido de reclamar
mayor sensibilidad al problema de que padecen costes adicionales en la prestacin de servicios,
y obstculos evidentes para su desarrollo, debe ser atendida. Puesto que parten en inferioridad
de condiciones tienen el "derecho" (el principio de solidaridad se lo garantiza) a pretender
alcanzar un nivel similar de oportunidades.
En lo que atae a la nivelacin de servicios, que duda cabe que el mecanismo llamado
(desde la misma Constitucin) a ser estrella en esta funcin sigue indito. Sin embargo, si las
reglas de distribucin del PIE (del artculo 13 de la LOFCA) fueran ms adecuadas, desde la
exigencia redistributiva, las asignaciones de nivelacin podran seguir durmiendo el sueo de
los justos (del artculo 15 de la LOFCA). Luego, sea blanco o sea negro (artculo 13 o 15 de la
LOFCA), lo importante es que el gato (instrumento financiero aplicado) caze ratones (cumpla
su funcin de nivelacin adecuadamente).
La solidaridad es esencial en cualquier Estado que siga un modelo federal, como lo es en la
Espaa autonmica, aunque el federalismo fiscal no est en ella muy arraigado (slo se ha
descentralizado de manera significativa el Gasto) porque sirve de garante, cuando la
descentralizacin fiscal est ms extendida, de que se sigan prestando unos servicios pblicos de
nivel similar en todo el Estado. Esperemos que entonces, cuando el proceso de descentralizacin
fiscal haya avanzado, la intensidad de la solidaridad interterritorial se haya consolidado y mejor
definido, porque la situacin actual (dificultades de coordinacin entre todos los instrumentos

245
Respecto al de 7 de octubre de 1993, puede parecer, no obstante, chocante que slo tres Comunidades votaran
en contra del mismo (Galicia, Baleares y Extremadura) y una se abstuviera (Castilla Len). Si bien luego la Comunidad
andaluza, por resolucin de su Asamblea Legislativa de 9 de agosto de 1994, inst al Consejo del Gobierno andaluz y
al Presidente de la J unta a "denunciar los acuerdos sobre corresponsabilidad" y plantear ante el Presidente del
Gobierno y el CPFF "el rechazo del actual sistema de participacin ... en el 15 % de la cuota lquida del IRPF", y,
finalmente, retirar el apoyo de la Comunidad Autnoma de Andaluca al Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993.
En coherencia con ello, en el Acuerdo del CPFF de 3 de octubre de 1995, en el que se aprob (gracias a la abstencin
de las Comunidades gobernadas por el PP) la prrroga del Procedimiento de "cesin" del 15 % del IRPF para el ao
1996, Andaluca vot en contra, junto a otras dos Comunidades Autnomas con gobierno del PSOE, Extremadura y
Castilla La Mancha. Estas mismas tres Comunidades fueron las nicas que se opusieron a los Acuerdos del CPFF de
23 de septiembre de 1996; con un nico voto particular, el formulado por el Consejero de Economa y Hacienda de la
Comunidad Extremea.

176
que funcionan y las expectativas de los que no se han estrenado) de cierta complejidad y
confusin es manifiestamente mejorable. Para ello se necesita ms y mejor informacin, foros
ms giles y permanentes de comunicacin y de negociacin poltica (el futuro Senado?), y
voluntad de acometer un profundo replanteamiento de estas cuestiones.

H) El Principio de Solidaridad Financiera a travs de las funciones econmicas de las
Administraciones Pblicas.
Desde el prisma del gasto, como actividad financiera destinada a cubrir las necesidades
pblicas MNIMAS, el principio de solidaridad financiera acta en pos de corregir las
desigualdades territoriales, "buscando un equilibrio econmico adecuado y justo" (artculo
138.1 de la Constitucin Espaola), acercando el principio que estudiamos al de la asignacin
equitativa de los recursos pblicos (artculo 31.2 de la Constitucin)
246
. Vemos que la
terminologa nos puede llevar a equvocos; estamos, de alguna manera, relacionando el principio
de justicia con el gasto (para algunos autores la justicia no sera ms que un EXCELSO VALOR
que llena de contenido al principio de solidaridad). Desde un ptica "Musgraviana" decir
asignacin equitativa puede dar a entender una confusin entre dos de las principales funciones
que l adjudicara al sector pblico; si decimos asignacin, estamos aludiendo a la funcin
asignadora y si decimos equitativa estaramos refirindonos a la funcin de distribucin. Bien es
verdad que el hecho de distinguir entre distintas funciones no significa el haber delimitado
mbitos separados y estancos, ms bien corresponde a un "constructo" o hallazgo intelectual (de
gran valor pedaggico, por cierto), ya que en una misma actuacin de cualquiera de las
Administraciones pblicas del Estado se "confunden" las distintas funciones u objetivos a los
que sirve; es decir, por ejemplo, una determinada medida de poltica fiscal puede ser utilizada
con un fin estabilizador y obtener a su vez un resultado altamente distributivo.
Es conveniente hacer, en la funcin distributiva, una distincin entre las polticas de gasto e
ingresos pblicos, pues resultan tericamente ms descentralizables las polticas redistributivas

246
En este sentido, Soler Roch, considera que el fundamento jurdico del FCI se manifiesta, en base a la solidaridad,
sobre todo en la distribucin territorial de la dotacin global para gastos de inversin, como un modo de actuacin del
principio de asignacin equitativa de los recursos pblicos; en SOLER ROCH, M. T.; "El Fondo de Compensacin
Interterritorial: Un anlisis jurdico", op. cit., pg. 14.

177
ejercidas a travs del gasto que las derivadas de los ingresos. Prueba de ello es la experiencia del
proceso autnomico en Espaa.
Musgrave
247
hizo esta brillante aportacin al "deslindar" esas principales funciones que
todo sector pblico ejecuta en mayor o menor escala, solapado con el reparto que de estas
funciones se d entre los distintos niveles de gobierno.
Musgrave distingua tres actuaciones capitales que el sector pblico deba asumir para
lograr un ptimo de bienestar, las analizaremos desde la ptica de la descentralizacin
(federalismo) fiscal:
1) Funcin distribuidora, eminentemente orientada hacia la solidaridad, que consiga una
distribucin satisfactoria (equitativa) de renta y riqueza. Aunque el problema de la
redistribucin es principalmente de distribucin entre ciudadanos (no regiones), la cuestin de
las regiones pobres tambin existe; evidentemente porque la distribucin entre los individuos no
es satisfactoria. Este objetivo de redistribucin, descentralizado, puede originar cierta reduccin
o incumplimiento (ms los lgicos "costos" de coordinacin) de las metas aceptadas a nivel
nacional; frente a esta crtica podemos aducir que es el "precio" que debe pagarse a cambio de
que los distintos autogobiernos regionales practiquen la poltica de gastos sociales y distintas
subvenciones que estimen conveniente, en uso de su autonoma poltica. Teniendo en cuenta que
la solidaridad intrarregional que practique un autogobierno debe ser coherente con la que
manifiesta a nivel inter-regional; otra cuestin aparte (ardua y problemtica) es salvar la
dificultad de conjugar y armonizar las metas de solidaridad que entre todas las regiones se
impongan mutuamente para el conjunto del Estado. Sin embargo, Musgrave y Mitchell Polinsky,
proclaman como uno de los principios bsicos del federalismo fiscal la Redistribucin
Centralizada, de manera que la funcin redistributiva de la poltica fiscal, fundamentalmente
mediante transferencias, debiera estar centralizada a nivel federal. De otra forma, la
redistribucin se vuelve completamente inefectiva y las decisiones sobre localizacin
248

quedaran distorsionadas
249
. El Gobierno Central puede imponer unos niveles mnimos

247
Vase MUSGRAVE, R. A.; "Teora de la Hacienda Pblica", Ed. Aguilar, Madrid, 1968, particularmente los
Captulos 1 y 8, pgs. 3 y stes, y 166 y stes, respectivamente.
248
La Teora de la localizacin Fiscal, en MUSGRAVE, R. A.; "Teora del Federalismo Fiscal"; en H.P.E. nm. 35,
IEF, Madrid, 1975, pg. 387.
249
MUSGRAVE, R.A. y MITCHELL POLINSKY, A.; "Participacin de los diversos niveles de gobierno en los Ingresos
Pblicos: un punto de vista crtico", en H.P.E. nm. 35, IEF, Madrid, 1975, pg. 425.

178
(garantizando su prestacin) de servicios sociales, salvando (mnimamente) aquellas dificultades
redistributivas. Caben disear distintos sistemas de subvenciones que pretendan reducir las
desigualdades interregionales, de manera que la pretendida "equiparacin" fiscal
250
pase por
"redistribuir" territorialmente el esfuerzo fiscal. No se trata de conculcar el principio de
igualdad o de capacidad econmica entre los ciudadanos de las distintas regiones, que sufrirn
la variabilidad de presin fiscal lgica y comprensible del grado de descentralizacin fiscal
implantado, sino de acudir a variables redistributivas en la aplicacin de los instrumentos de
financiacin regional que atiendan a la reduccin de las desigualdades entre ellas (pobreza
relativa, necesidades de equipamiento o infraestructura, etc).
Un criterio elemental para comprender las diferencias de renta y riqueza entre regiones
nos lo da la capacidad fiscal de las regiones, medida sta en trminos de rendimiento-
recaudacin per cpita del sistema tributario estatal. Conocidas las diferencias, entre regiones,
de capacidad fiscal, deben ser puestas en relacin con las necesidades de dotacin y servicios; y
en funcin de las discrepancias capacidad-necesidades que observemos entre las regiones,
apreciaremos el grado de solidaridad que las regiones ricas deben aportar a las regiones pobres.
La dificultad de determinar variables o indicadores vlidos que midan esas necesidades y
aceptar mtodos fiables para realizar esas mediciones, de forma que obtengamos valores
significativos, no son cuestiones desdeables; son aspectos tcnicos que inciden sobre la esencia
misma de este trabajo.
2) Funcin estabilizadora, tanto a nivel nacional o regional como exterior (estabilidad de la
moneda y equilibrio de la balanza de pagos), manteniendo un alto volumen de empleo con
precios estables; su logro tampoco frena o reduce el grado de solidaridad del sistema. Algunos
autores sitan la reduccin de los desequilibrios regionales como un objetivo ms de la
estabilidad econmica, entendiendo la funcin distribuidora exclusivamente orientada en
alcanzar un mejor reparto de renta y riqueza entre los ciudadanos y no "de" los territorios
251
.

250
Para Musgrave y Mitchell Polinsky la igualacin o equiparacin de la posicin fiscal de los ciudadanos supone que
se den unos esfuerzos ficales ms o menos comparables. En tanto que la redistribucin es una cuestin
fundamentalmente interpersonal, la existencia de agudas diferencias regionales en el equilibrio entre capacidad fiscal y
necesidades es algo que no puede descuidarse o pasar por alto. Es preciso un cierto grado de equiparacin fiscal
entre los gobiernos, de manera que se asegure unos niveles mnimos de servicios. En MUSGRAVE, R.A. y MITCHELL
POLINSKY, A.; "Participacin de los diversos niveles de gobierno ....", op. cit., pg. 426.
251
ALBI IBAEZ, E.; "La teora econmica y la descentralizacin fiscal", en H.P.E. nm. 35, IEF, Madrid, 1975, pg.
376.

179
Es unnime la opinin de que las polticas fiscales estabilizadoras sern tanto ms eficaces
si las bases de los principales impuestos estn bajo el control del Gobierno Central (caso de
Espaa) en caso contrario los esfuerzos de coordinacin seran notables. Cuanto ms grande sea
la cuota del gasto del Gobierno Central respecto al gasto total de todas las Administraciones
252
(en Espaa cercana a la proporcin de 3 a 4) mejor, -ms evidentes-, sern los resultados de
la poltica fiscal; sin embargo esta afirmacin no es pacfica, dado que en muchos pases de
estructura federal las polticas fiscales de estabilizacin han funcionado tan bien, o mejor, que
en pases unitarios y, porque no debe entenderse poltica estabilizadora y descentralizacin
fiscal como trminos, necesariamente, antagnicos o contradictorios (depende de como est
materializada la descentralizacin de los impuestos - instrumentos estabilizadores). Por otra
parte no olvidemos, adems, que en economa se solapan los efectos y todava no hemos
considerado los resultados estabilizadores que pudieran deparar los mecanismos monetarios
(poltica monetaria), aunque en este terreno la descentralizacin no existe; y las exigencias de
nuestra integracin en la UEM minimiza este instrumento.
3) Funcin asignativa configuradora de un modelo de uso eficiente (gasto) de los recursos,
que proporcione una tasa suficiente de crecimiento de la economa, que a su vez pueda (ya que
altos crecimientos en los niveles de Produccin-Renta del pas no implican, necesariamente,
crecimiento de empleo y por ende de SOLIDARIDAD) redundar, tambin, en alcanzar mayores
cotas de solidaridad.
Por tanto, las tres se complementan. Difcilmente ser posible, vlida, la funcin
distribuidora si a la vez no se satisface debidamente la funcin estabilizadora y asignativa, es
decir, si no hay crecimiento econmico
253
, si no se mantienen cotas mnimas de empleo, si no
se mantiene la inflacin controlada, no habr posibilidad de alimentar la solidaridad. Por contra,
los tiempos de depresin, aumento del paro e inflacin desbocada, son los que mayores
diferencias y desigualdades originan.

252
En este sentido, la tendencia apreciada en Espaa es la contraria, tal como afirma PREZ GARCA, F.; ... "en
apenas diez aos el Gobierno central ha disminudo su peso en el gasto total que realizan las Administraciones
Pblicas en casi 20 puntos porcentuales."; en "Informe sobre la financiacin de las Comunidades Autnomas", en
Palau 14, nm. 15, Valencia, 1991, pg. 2. Concretamente, de 1982 a 1992, el gasto de la Administracin Central pas
de un 84,5 % al 65,5 % del gasto consolidado -sin carga financiera- de todas las Administraciones pblicas; de manera
que en el mismo perodo la participacin del gasto de las Comunidades Autnomas creci en 15 puntos porcentuales
(pasando de un 6,1 % al 21,1 %).
253
Se puede ser pobre y solidario, o rico e insolidario, pero desde la pobreza slo se puede repartir pobreza; se
necesita generar riqueza para repartirla. Teniendo en cuenta, siempre, que pobreza y riqueza son conceptos relativos
dependen de donde marquemos la lnea divisoria y cules sean los mrgenes de referencia.

180
La descentralizacin fiscal y la asignacin de recursos requiere salvar cuestiones vitales. La
primera atae a la necesidad de que el Gobierno Central garantice unos niveles mnimos de
servicios pblicos al menor coste posible. Otro aspecto fundamental viene derivado de los
posibles efectos externos que pudieran aparecer, los cuales requieren mecanismos rpidos y
baratos de compensacin; estos efectos externos pueden ser positivos (rara vez) o negativos (el
ejemplo ms socorrido es el de una fbrica que produce riqueza en una regin y transmite
contaminacin -por el ro en el que desagua sus vertidos- a otras regiones), en este caso, si los
foros de negociacin interregionales se muestran excesivamente "costosos" (lentos e ineficaces),
se impone la actuacin superior de los poderes centrales que arbitren los medios de acuerdo y
compensacin pertinentes (va penalizacin al contaminante, subsidios a los contaminados, etc).
Por ltimo, siguiendo la exposicin de Albi Ibnez, el problema de conseguir un nivel de ahorro
y crecimiento econmico deseado tambin constituye un reto importante a la descentralizacin
254
. Habr que salvar la dificultad de conjugar los intereses de las distintas regiones sobre esta
cuestin, ya que cada regin podr plantearse unas metas determinadas en distintas
circunstancias.
Est claro que el camino vlido para salvar las dificultades enumeradas pasa por encontrar
foros e instrumentos eficaces de cooperacin, donde las regiones se sientan protagonistas y
corresponsables. En Espaa, este tema est constantemente de actualidad, dada la "seria"
reforma que se cierne sobre el senado, para convertirlo en una autntica Cmara Territorial, la
modificacin de la financiacin de la sanidad, los RR. de II. pendientes sobre el nuevo sistema
de financiacin autonmica, etc..
La funcin de distribucin trata de conseguir un reparto de la renta ms equitativo del que
se derive del funcionamiento del libre mercado. Se trata, en ltima instancia, segn afirma
Hernndez Lavado, de conseguir que todos los ciudadanos del Estado puedan disfrutar unos
niveles mnimos de servicios y prestaciones pblicas y que el esfuerzo fiscal se reparta entre
todos los espaoles en funcin de criterios objetivos de capacidad econmica
255
. El principal
instrumento con el que se cuenta para este fin es la poltica fiscal. Son el gasto pblico y los

254
ALBI IBAEZ, E.; "La teora econmica y la descentralizacin fiscal", op. cit. pg. 377.
255
HERNNDEZ LAVADO, A. y otros; en obra colectiva "Estatuto de Extremadura - Comentarios a sus artculos de
Economa y Hacienda", op. cit., pg. 1005.

181
impuestos los que actan sobre la renta que perciben los ciudadanos, tratando de conseguir una
ms equitativa distribucin de la renta.
Si el esfuerzo fiscal al que estuvieran sometidos los ciudadanos no atendiera al criterio de
capacidad econmica se incurrira en INSOLIDARIDAD; sin embargo, no es ste el aspecto de
la solidaridad que ms nos va a ocupar en nuestro trabajo porque desde ese prisma, de
solidaridad entre todos los ciudadanos, estaramos haciendo abstraccin al criterio de
territorialidad (en nuestro caso: las Comunidades Autnomas) que es el que nos interesa. La
solidaridad a la que hace mencin el artculo 158.2 de la Constitucin Espaola exige superar
las fuertes desigualdades territoriales existentes en Espaa, si bien las "sufren" los ciudadanos
de Andaluca, Extremadura, etc.

I) Contenido econmico del Principio de Solidaridad.
Sealaba Alonso de Antonio que el nfasis puesto sobre la perspectiva econmica de la
solidaridad, entendida sta como el conjunto de tcnicas o mecanismos destinados a asegurar
una ms justa distribucin espacial o territorial de la riqueza nacional corrigiendo los seculares
desequilibrios entre las zonas ms prsperas y las menos desarrolladas del pas, era la
motivacin o causa ms fuerte del despertar autonmico vivido en algunas regiones, como
Galicia o Andaluca
256
.
El principio de solidaridad no est slamente recogido, como ya hemos sealado, en el
artculo 2 de nuestra Constitucin, lo que le confiere, desde ya, una categora notable en el
sistema ideolgico de valores y principios programticos consagrados en nuestra Carta Magna;
tambin, lgicamente, est sobradamente destacado en su Ttulo VIII (Organizacin territorial
del Estado). Sin embargo, incidimos ahora en la funcin del Principio de Solidaridad, puesta de
relieve por el constituyente, como uno de los principios rectores de la poltica social y
econmica (Captulo III del Ttulo I).

256
En ALONSO de ANTONIO, J . A.; en "El Estado autonmico y el principio de solidaridad como colaboracin
legislativa", Volumen I, op. cit., pg. 380. Idnticas palabras repite en "El Principio de Solidaridad en el Estado
Autonmico. Sus manifestaciones jurdicas", op. cit., pg. 54. Debemos tener presente tras casi 20 aos de avance de
la Espaa de la autonomas, que son muchas las Comunidades Autnomas (no slo Andaluca y Extremadura) que
siguen reivindicando la "deuda histrica" del Estado hacia ellas.

182
En el artculo 40.1 de la Constitucin se proclama la obligacin de que los poderes pblicos
han de promover las condiciones favorables para el progreso social y econmico y para una
distribucin de la renta regional y personal ms equitativa. Otra alusin de la Constitucin (en la
lnea que ahora nos interesa) a la solidaridad, si bien de forma indirecta, la encontramos en su
artculo 130.1, dentro del Ttulo VII -Economa y Hacienda-, cuando hace referencia a que los
poderes pblicos atendern a la modernizacin y desarrollo de todos los sectores econmicos y,
en particular
257
de la agricultura, de la ganadera, de la pesca y de la artesana a fin de
equiparar el nivel de vida de todos los espaoles. Sobre ello hemos de profundizar, en el
carcter econmico que, inexorablemente, ha de tener el principio de solidaridad.
"No es fcil, y mucho menos desde el Derecho, enfrentarse con un tema cuyos aspectos
econmicos presentan un alto grado de complejidad incluso para los propios especialistas. Es
esa, sin duda, una de las razones por la que buena parte de los intrpretes de la Constitucin
mencionan slo de pasada la "vertiente" econmica del principio, para centrarse a
continuacin en un anlisis de la solidaridad que la equipara a la "Bundestreue" o principio de
lealtad federal"
258
.
Debemos poner de relieve, en la lnea apuntada por Prez Moreno
259
, la insuficiencia de
las tcnicas de carcter formal (de cuo liberal) para hacer frente eficazmente a un grado
satisfactorio de cumplimiento del Principio de Solidaridad. Para ello, argumentaba Prez
Moreno, no basta el concurso de la accin judicial y los controles de legalidad; deben adoptarse
criterios ms mplios al fijar el mbito material u objetivo de control y las facultades del rgano
fiscalizador. De manera que se presenta necesario admitir controles de oportunidad de
apreciacin econmica
260
sobre las decisiones y conductas de las regiones; hacindose

257
Hace una referencia expresa, un poco curiosa, en el apartado 2 del mismo artculo, a que con el mismo fin (de
extender el progreso y la solidaridad) se dispense un tratamiento especial a las zonas de montaa. En similares
trminos, en cuanto propugna la igualacin financiera de los Cantones, haciendo una especial referencia a las
regiones de montaas, se manifiesta el artculo 42 in fine de la Constitucin Helvtica (tras la reforma de 1977) cuando
establece que "se deber tomar en consideracin de forma adecuada la capacidad financiera de los Cantones y la
situacin de las regiones de montaa".
258
GONZLEZ ENCINAR, J . J .; en "El Estado unitario-federal", op. cit., pg. 161 y stes. Destaca que "la "solidaridad"
tiene en la Constitucin un contenido esencial, primordial e irrenunciablemente econmico. ... Ese es el sentido
constitucionalmente explcito del principio de solidaridad, que presenta por el momento suficientes dificultades de
concrecin como para no abandonar el campo en busca de discutibles sentidos complementarios".
259
PREZ MORENO, A.; "Tcnicas jurdicas y garantizadoras del Principio de Solidaridad Regional", en "Estudios
sobre el Proyecto de Constitucin", op. cit.; pg. 714.
260
Ya comentamos que los controles de oportunidad se adecuan ms bien a relaciones administrativas jerarquizadas
y de tutela donde el ente territorial menor acta "statu pupillari". Por otra parte, sin perder de vista el mbito de
aplicacin de la LOFAGE, el artculo 3 de esta Ley, la 6/1997, de 14 de abril, alude a ellos cuando apunta, en su

183
imprescindible analizar el grado de coherencia entre la "poltica econmica" que practican las
Comunidades Autnomas y su "comportamiento" ante los mecanismos y medidas financieras de
solidaridad que reclaman.
Prez Moreno
261
llega al extremo de reclamar para el Tribunal Constitucional
262
la
competencia de apreciar la idoneidad econmica, social, etc, de aquellas pretensiones que deban
admitirse. Desde un punto de vista objetivo y material cabra aceptar dicha propuesta; sin
embargo, en democracia, esas apreciaciones deben ser tenidas en cuenta, primero por el
ciudadano a la hora de inclinar su voto por aquellos representantes que considere ms capaces
(segn la poltica que hayan defendido en sus programas), y luego por una serie de instituciones
y organismos tan cercanos a la realidad econmico social (los Gobiernos Centrales y
Autonmicos, los legisladores -del Estado y de las Haciendas Comunitarias-, los rganos
consultivos tipo Consejo Econmico y Social, etc.) como al mundo jurdico (al cual,
inexorablemente, debe atenerse el Tribunal Constitucional). Si el Tribunal Constitucional,
mximo intrprete de la Constitucin encuentra en una ley, disposicin, o actuacin de los
poderes pblicos, indicios que le hace apreciar su alejamiento o vulneracin de la ley
fundamental podrn estimar su inconstitucionalidad, conceder la razn a uno u otro (en un
conflicto de competencia), o concederle el amparo (a quien haya sido agraviado), de manera que
si dicha cuestin afecta a un asunto econmico y social habr resultado su anulacin y
reconsideracin, pero motivado por su "deficiencia" constitucional, y no por el juicio de
oportunidad poltica o econmica que el Tribunal Constitucional haya tomado.

apartado 1.d), que la Administracin ha de respetar y velar por el cumplimiento de los Principios de Economa,
suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines institucionales; mientras que el artculo 2.b) exige la
eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos; si bien, son sus apartados 2.d) -Responsabilidad por
la gestin pblica- y 2.g) -Objetividad y transparencia de la actuacin administrativa, los ms vinculados a la vertiente
de control. Cabe inferir tambin la vertiente econmica dentro de los Principios Generales que han de inspirar la
actuacin de las Administraciones Pblicas, del artculo 3.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJ APyPAC,
segn la hemos venido denominando, que establece que ellas se regirn en su actuacin por los criterios de eficiencia
(es decir, ser eficaz, alcanzando los objetivos propuestos, pero con los menores costes posibles) y servicio al
ciudadano.
261
Prez Moreno seala que es necesario admitir la invocacin de la infraccin de principios generales solidaristas,
como la deslealtad, la discriminacin, el abuso de derecho, e incluso la desviacin de poder u otros vicios de sustancia
tica. En consecuencia, debe matizarse en las competencias del Tribunal Constitucional la posibilidad de residenciar
en l, no slo conflictos jurdicos contra normas, sino incluso pretensiones que exigen apreciaciones econmicas,
sociales, etc., en definitiva, del entorno de las relaciones interregionales, conforme al criterio de analizar la naturaleza
de las cosas. Su apreciacin, hecha en 1978, sobre la necesidad de atender y combatir la desviacin de poder y
otros vicios de sustancia tica, parece proftica, a tenor de la "masiva" actualidad (no espordica, tristemente) que el
"trfico de influencias" y otras corruptelas han tomado en los ltimos aos; en PREZ MORENO, A.; "Tcnicas
jurdicas y garantizadoras del Principio de Solidaridad Regional", en "Estudios sobre el Proyecto de Constitucin", op.
cit., pg. 714.

184
Son muchos los campos y mbitos en los que las distintas actuaciones y programas de las
autoridades pblicas (no slo autonmicas) pueden alcanzar objetivos del Principio de
Solidaridad
263
, al margen del estrictamente econmico
264
. Estamos destacando el sentido ms
puramente social de la solidaridad (aunque tenga su lado econmico por cuanto toda medida o
ayuda presenta costes inevitables y necesidades de financiacin) que no tiene su finalidad y
materializacin en lo econmico a secas, sino que sirve a la igualdad, a disminuir desequilibrios
de otro tipo. Sin embargo, ese enfoque y anlisis excede el mbito de nuestro trabajo. Ahora nos
centraremos en el aspecto pramente econmico del principio de solidaridad, consagrado por la
Constitucin en su artculo 138.1 al sealar que el Estado velar por el establecimiento de un
equilibrio econmico adecuado y justo.
Ya vimos al tratar la unidad econmica (como lmite a la autonoma), que varios son los
preceptos constitucionales y los pronunciamientos del Alto Tribunal que remarcan el carcter
econmico como fundamental a la hora de alcanzar los objetivos propuestos por cualquier
poltica considerada. Por ejemplo, la Sentencia 1/1982, en su F. J . 1, asegura que ... " la
Constitucin fija una serie de objetivos de carcter econmico cuya consecucin exige la
adopcin de medidas de poltica econmica aplicables, con carcter general, a todo el
territorio nacional -arts. 40.1, 130.1, 131.1 y 138.1- " entre los cuales, tanto el principio de
solidaridad, como el desarrollo regional, son los puntos de referencia reiterados y destacados
(trata igualmente otros asuntos que indirectamente estn subsumidos en los referentes antes
indicados).

262
Es por lo que propugnaba Prez Moreno que el Tribunal Constitucional estuviera compuesto tambin por otros
titulados superiores expertos en economa, y no slo en Derecho y Ciencias Polticas; de los cuales esperaba no slo
un control de legalidad, sino tambin de oportunidad.
263
J . Prieto de Pedro analiza el Principio de Solidaridad como elemento armonizador entre la unidad y el pluralismo
cultural en el Estado autonmico. Seala que si el auxilio, la coordinacin y la cooperacin, en tanto manifestaciones
del deber de colaboracin derivado del Principio de Solidaridad, son, en general, exigencias para el buen
funcionamiento del Estado, lo son de forma an ms acusada en el caso del ejercicio de sus competencias en materia
de cultura de los poderes pblicos. "La colaboracin en el caso de la cultura es, a diferencia de otras materias, una
exigencia constitucional expresa y singularmente enfatizada, por cuanto el artculo 149.2 de nuestra Norma
Fundamental encomienda al Estado, desde esa concepcin democrtica e integradora de la cultura comn ... la tarea
de promover la comunicacin cultural entre las Comunidades Autnomas de acuerdo con ellas ...", acuerdo que, a
pesar de los pobres resultados logrados, requiere frmulas de colaboracin (Acuerdos, Convenios, etc) entre Estado y
Comunidades Autnomas. En PRIETO De PEDRO, J .; "Unidad y pluralismo cultural en el Estado Autonmico", en "El
Estado autonmico, hoy", D. A. nm. 232-233, INAP, Madrid, octubre 1992-marzo 1993, pgs. 53 y 54. Estas
cuestiones de colaboracin dentro de la vertiente cultural del Principio de Solidaridad ha sido abordada por el Tribunal
Constitucional en varios pronunciamientos, entre ellos las Sentencias 106/1987 y 17/1991.
264
Nos referimos a aquellos Programas que desde la poltica de gastos de las distintas administraciones pblicas (en
lo que ms nos atae: de las Comunidades Autnomas) atienden a los ms necesitados: drogodependientes, infancia
marginada y matratada, reeducacin de inadaptados y prevencin de la delincuencia, inmigrantes, marginados
sociales, etc, creando o subvencionando instituciones e iniciativas que colaboren en estos campos.

185
La Exposicin de Motivos de la primera Ley reguladora del FCI 7/1984, de 31 marzo,
sealaba que en el proceso de constitucin del Estado de las Autonomas resultaba de especial
importancia la plena ocupacin, en el espacio de tiempo ms breve posible, de aquellos
instrumentos que persigan una distribucin ms justa de la renta y riqueza. Por otra parte
Simn Acosta, al tratar el doble carcter que se asignaba al FCI (medio de financiacin de
gastos de inversin y mecanismo puramente solidario), afirmaba que el Fondo deba servir de
mecanismo corrector de las diferencias de riqueza entre unas regiones y otras
265
.
No obstante, en el R.I. 491/1984, desestimado en su totalidad por la Sentencia del Tribunal
Constitucional 250/1988, se argumentaba como motivo de inconstitucionalidad que el FCI se
creaba para la correccin de desequilibrios territoriales, no de diferencias personales de renta o
riqueza, siendo que la propia Exposicin de Motivos de la Ley 7/1984 reconoca esa ltima
finalidad atentatoria (a juicio del recurrente, criterio no compartido por el Alto Tribunal) contra
la configuracin constitucional
266
.
La Ley 29/1990, de 26 diciembre, que regula el FCI hoy en da, establece en su Exposicin
de Motivos que dentro del conjunto de mecanismos del sistema de financiacin de las
Comunidades Autnomas el Fondo desempea una misin fundamental como elemento de
articulacin del mismo con los principios de solidaridad y redistribucin de renta y riqueza,
cuya efectividad es indispensable para la armona y estabilidad del Estado de las autonomas. En
otro prrafo hace mencin al objetivo primordial del Fondo, el desarrollo de los territorios ms
favorecidos. El artculo 6.1 de la Ley 29/1990 seala que los recursos del FCI se destinarn a
financiar proyectos de inversin a efectuar por la Comunidad Autnoma, que promuevan,
directa o indirectamente, la creacin de renta y riqueza en el territorio beneficiario.
Por tanto, planteamos la diferencia de interpretacin en cuanto a qu debe atender
primordialmente el Principio de Solidaridad en su adecuacin al mandato y objetivo

265
En el Borrador de Constitucin que en su momento difundi la prensa, cada una de las dos finalidades que se
adjudicaron al FCI se pretenda que fueran satisfechas por sendos Fondos Especiales: el Fondo de Desarrollo
Regional (para gastos de inversin) y el FCI (funcin redistributiva) (cfr. artculos 150.b) y 151 del Borrador). Aunque,
los gastos de inversin seran, finalmente, considerados como un medio, ms que un fin, a travs del cual el FCI
cumpliera su funcin reductora de desequilibrios interterritoriales. En SIMN ACOSTA, E.; "La proyectada autonoma
financiera regional", en "Estudios sobre el Proyecto de la Constitucin", Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
1978, pg. 611.
266
El Tribunal Constitucional se pronunciaba en el F.J . 1 de la Sentencia 250/1988 sealando que no deba
examinar el mayor o menor acierto de las discrepancias expuestas por los recurrentes en orden a si la Ley en cuestin
cumple mejor o peor las finalidades que el propio legislador le atribuye en su Exposicn de Motivos, pues tales

186
constitucionales: a una distribucin de renta regional y personal ms equitativa o a la correcin
de desequilibrios econmicos interterritoriales (por supuesto medidos por otras variables e
indicadores de necesidades de infraestructuras, de equipamiento, etc). Aunque, hasta cierto
punto, esta discrepancia es secundaria, por que unas y otras variables son las distintas caras de
una misma moneda, por que estn muy condicionadas entre s (un incremento de renta y riqueza
de los ciudadanos de una Comunidad Autnoma vendra acompaado -a la vez que derivados-
de mejoras de infraestructuras, equipamiento, etc) y porque se espera que estn directa y
altamente correlacionadas, estadsticamente hablando, entre s. Al atender a la finalidad de
corregir los desequilibrios interterritoriales necesariamente se sirve a un sistema redistributivo
ms justo (el lograr que el artculo 158.2 se haga realidad, conduce a que se cumpla el artculo
138.1 -ambos de la Constitucin-).
Por otra parte, Cazorla Prieto
267
, a quien hemos citado al definir el concepto de
solidaridad interterritorial, entiende que en cumplimiento de sta se ha de garantizar un mnimo
de bienestar y desarrollo a todas las regiones y nacionalidades de Espaa.
En el desarrollo de nuestro trabajo manejaremos muchos conceptos econmicos (lgico en
la materia que tratamos, a caballo entre la Hacienda Pblica y el Derecho Financiero y
Tributario), ahora analizaremos algunos de los que mejor definen el contenido del Principio de
Solidaridad. Ahora bien, al tratar las variables que mejor definen, por ejemplo, el bienestar o
desarrollo de una Comunidad Autnoma, deberamos preguntarnos tambin cules son los
niveles mnimos de aquellas que se consideran satisfactorios, lo cual nos lleva a introducir el
aspecto de relatividad que impregna a todas esas variables.
La variable renta no es utilizada como criterio de reparto (inicialmente) del FCI, sino como
correctora despus de un primer clculo en el que se atiende fundamentalmente a la variable
poblacin y en el que otros indicadores del grado de subdesarrollo de una regin "apenas" son
considerados (saldo migratorio, paro y dispersin de la poblacin). Deca la Exposicin de
Motivos de la Ley 29/1990 del FCI, antes citada, que al quedar el conjunto de las Comunidades
Autnomas perceptoras del Fondo, tras su nueva regulacin, dentro de unos mrgenes ms

discrepancias, sin duda lcitas, habrn de quedar fuera de su enjuiciamiento en cuanto no articulan verdaderos
fundamentos de inconstitucionalidad formuladas en concreto.
267
En CAZORLA PRIETO, L. M.; "Incidencia de la nueva Constitucin en la legislacin territorial tributaria", op. cit.,
pg. 775.

187
homogneos de menor renta y desarrollo es por lo que otorg mayor peso (87,5 %) a la
variable poblacin, adoptando, de esta manera un sistema prximo al del FEDER.
Cuando el artculo 133.1 de la Constitucin proclama que es obligacin de los poderes
pblicos el promover la equiparacin del nivel de vida de todos los espaoles, est haciendo
alusin, indirecta, a que debe darse una mayor y mejor redistribucin de la renta y riqueza
nacional y que todos los espaoles deben disfrutar de unos niveles de renta mnimos (dignos,
desde el punto de vista social, y suficientes, desde el prisma econmico).
Entendemos por renta la remuneracin (rendimiento) de todos los factores productivos de
quien los genera (o el conjunto de bienes y servicios finales producidos), si es de una familia
nos estaremos refiriendo a la renta personal (recibida por todos los conceptos de sus servicios
productivos y de transferencias antes del pago de impuestos) o renta personal disponible (la que
le queda a las familias depus de pagar los impuestos), si es de una nacin o regin se define por
su renta nacional o regional o renta per cpita (obtenida dividiendo la renta nacional o regional
entre el nmero de sus habitantes). Es una variable flujo, en cuanto mide cantidades obtenidas
en un perodo determinado (la unidad de tiempo normalmente utilizada es un ao).
La riqueza es el patrimonio neto, en trminos contables los activos totales menos los
pasivos, el valor de la propiedad. Es una variable fondo, su medida nos indica la cantidad de
riqueza disponible en un momento dado; se incrementa mediante la obtencin de rentas.
Hay que distinguir, por tanto, entre distribucin de la renta y distribucin de la riqueza. La
riqueza de una regin viene dada por el valor neto de sus activos tangibles o fsicos y
financieros, mientras que la renta puede ser medida desde varias pticas (debido a su flujo
circular, tal como se deduce de la doble definicin que sealbamos antes), para las empresas
representa un flujo de coste y para las economas domsticas un flujo de bienes y servicios, y
supone la suma de las rentas que reciben los propietarios de los factores productivos de la
economa de esa regin. Debemos entender que segn est distribuida inicialmente la riqueza
cabr esperar una distribucin proporcional de la renta, aunque no es exactamente as porque
intervienen los mecanismos de solidaridad (progresividad de los impuestos, subsidios,
transferencias, programas de ayudas a los ms necesitados, etc). La distribucin de la renta de
un pas ser entonces no slo el resultado del funcionamiento del mercado, del "juego" de las
rentas libremente obtenidas por los distintos factores productivos, sino que se vern muy

188
influenciadas por la accin del sector pblico, donde destacamos el papel de los distintos
mecanismos de solidaridad enmarcados en la financiacin de las Comunidades Autnomas.
El trmino bienestar no representa un concepto especfico dentro del mbito econmico;
por supuesto se define por la ausencia de su contrario, malestar, sea cual sea el orden en que lo
consideremos. Por bienestar puede entenderse desde la vulgar situacin que nos permite una
vida holgada y abastecida de cuanto conduce a pasarlo bien, con tranquilidad de nimo y
seguridad econmica. Sin embargo, en el orden jurdico, y ms concretamente en mbito del
Derecho Poltico, es donde ms especificidad hallamos al trmino bienestar, referido al Estado
de Bienestar (concepto este que merece un detenido estudio).
Entendemos por desarrollo econmico el estado o situacin de pujanza y avance en que se
encuentran aquellas regiones o pases menos dotados de infraestructuras y con menor renta per
cpita, que se superan de forma notable. Es un trmino relativo (en cuanto se contraponen los
datos de una regin a otra o de un momento con otro -para la misma regin o distintas-),
aplicado al proceso por el cual una regin o pas eleva su produccin per cpita (renta), bien
aumentando su stock de bienes de capital (bienes de inversin, fbricas, equipamiento, etc), bien
mejorando las tcnicas de produccin y las cualificaciones de sus trabajadores, u otros medios
que el avance de los tiempos provoca.
Se explica mejor por su ausencia o defecto, el subdesarrollo econmico, situacin que se
caracteriza por su baja renta per cpita (en trminos comparativos a una lnea de refencia de un
ao dado), el reducido nivel de ahorro de sus habitantes, su insuficiente dotacin tecnolgica,
etc; todo lo cual explica y limita el crecimiento econmico (proceso sostenido -a lo largo del
tiempo- y notable de aumento de la actividad econmica). Por consiguiente, vemos que, al igual
que ocurra al tratar renta y riqueza, se "confunden" y explican dos vertientes del "mismo"
concepto, estado (medida en un momento determinado) y proceso (comparacin de las medidas
de dos momentos sucesivos.
Los conceptos de desarrollo y subdesarrollo econmico son relativos y escurridizos; para
definirlos con precisin debemos acudir a no pocos indicadores del grado de desarrollo o
subdesarrollo que una regin presenta -en relacin a otras- en un ao determinado. Las
insuficiencias que las regiones subdesarrolladas suelen presentar (las que los instrumentos de
solidaridad pretender reducir o anular) se manifiestan no slo en variables puramente

189
econmicas (baja renta percpita, baja tasa de ahorro por habitante, elevada tasa de desempleo,
fuertes diferencias en la distribucin interna de la renta, etc), sino tambin, en otras de
primordial carcter social (altos ndices de analfabetismo, elevado peso relativo de la
agricultura, elevada tasa de crecimiento de la poblacin, etc). Si bien unas son causas de las
otras, y viceversa, y no siempre evolucionan en sentidos paralelos y armnicos.
Lo importante en torno a la materia que tratamos no es slo conocer la situacin de renta,
riqueza, crecimiento econmico, etc, en un momento dado o perodo breve, sino que lo ms
relevante es comprobar la evolucin en un plazo lo suficientemente amplio que nos seale el
camino correcto a seguir, es decir, comprobar que las diferencias de las regiones ms
subdesarrolladas se reducen. Para ellos las lneas fundamentales que deben seguir los
mecanismos de solidaridad se centrarn en:
1. Superar la escasez de capital fsico, incrementado el nmero y eficiencia de sus factoras
y maquinarias, mejorando sus equipamientos e infraestructuras de todo tipo. Las inversiones que
atienden a estos objetivos (va FCI, FEDER, etc) deben procurar el futuro desarrollo
independiente o "autnomo" de la Comunidad Autnoma que las reciba.
2. Mejorar el capital humano. El factor humano es determinante en aras a superar el
subdesarrollo. Por una parte en lo que implica que elevadas tasas de crecimiento de poblacin
son comunes en la mayora de las regiones ms pobres, en tanto incrementan una poblacin
improductiva (ya que aunque alcance altas tasas de crecimiento econmico no se podr generar
empleo suficiente); en tanto generar deficiencias sanitarias y alimentarias, bajo nivel medio
educativo, reducida cualificacin profesional (causa de baja productividad laboral), etc. La
mejora del capital humano se mide en los conocimientos tcnicos y la cualificacin de los
trabajadores de una regin procedente de una mayor "calidad" de su sistema educativo (en todos
los niveles, aunque los ms significativos sern los procedentes de su Universidad en la medida
que sean autnomos) y de la formacin extra-acadmica ("calidad" de su empresariado). Es por
lo que debemos aprender de los "sabios" ejemplos que nos ilustra la historia de la economa
(casos del milagro alemn o japons de reconstruccin de sus desvastados pases tras su derrota
en la 2 Guerra Mundial) para apreciar, en su justa medida, la importancia de invertir en capital
humano.

190
3. Superar las relaciones de dependencia. Para los defensores de la teora de la
dependencia el origen del subdesarrollo se encuentra, en buena medida, en el tipo de relaciones
comerciales que establece las regiones desarrolladas con las subdesarrolladas (dependientes y
desequilibradas)
268
.
Las estrategias posibles para hacer despegar a las regiones subdesarrolladas de su situacin
desequilibrada y deficitaria debe ir, por supuesto, ms all de las posiblidades que la economa
de mercado (en puridad) nos brinda como modelo de desarrollo; deben arbitrarse medidas
solidarias por parte de los poderes pblicos que apoyen la industrializacin donde sea factible,
el desarrollo de los sectores con mayores potencialidades y un desarrollo armnico que no
deteriore la naturaleza (el crecimiento desmedido "contaminante", se transforma, a la larga, en
desforestacin, desertizacin, pobreza, en definitiva). Teniendo en cuenta, por tanto, que un
desarrollo desequilibrado o excesivamente especializado en el sentido de tratar de aprovechar
las ventajas comparativas que presenta una regin determinada puede desencadenar que haga su
estructura productiva dependiente de coyunturas cambiantes (comerciales, estivales, etc). De
donde comprenderemos que si las ayudas -solidarias- exteriores son vitales, tan importantes
sern las estrategias de desarrollo autnomas o endgenas que posibiliten una slida base
econmica al planificar y rentabilizar sus propias iniciativas y recursos.

J) El Estado del Bienestar y sus funciones solidiarias.
Aunque abandonemos momentneamente el "hecho" autonmico, eje central o marco de
referencia del desarrollo de nuestro trabajo, no podemos renunciar a exponer el siguiente
captulo; aunque slo sea justificado por el papel que le hemos adjudicado (en repetidas
ocasiones) al Estado (poderes centrales) como responsable y guardin del cumplimiento del
principio de solidaridad (en todas sus facetas). Otra cuestin sera la crtica que,
metodolgicamente, podra hacerse en cuanto a si es "aqu", o en un captulo anterior, donde
deba ser abordado su contenido.

268
MOCHN MORCILLO, F.; en "Economa bsica", Ed. McGraw-Hill, Madrid, 1992, pg. 282, expone esta teora
entre pases. No encontramos inconveniente (con las salvedades lgicas de las relaciones "exteriores", ausentes entre
regiones, y otras limitaciones) de trasladar, mutatis mutandis, esta teora a las relaciones interregionales.

191
Antes de describir y analizar el Estado del Bienestar
269
, que hoy se asienta sobre cuatro
pilares bsicos (la prestacin de los servicios pblicos esenciales, sanidad y educacin, la
proteccin a los desempleados, y el sistema de pensiones), debemos resear algunas notas, sin
pretensin de exhaustividad, de la evolucin del Estado Moderno desde el Estado Liberal al
Estado Social.
El Estado moderno arranca de las Constituciones "estamentales" (expresin que define
aquella nueva organizacin poltica que represent el paso intermedio del "pluralismo" medieval
a las monarquas absolutas que aparecieron en los siglos XIV a XVI) en torno a las cuales se
sustanciaran los conflictos provocados por los sistemas policntricos de poder que abundaban
en Europa; apareca la figura del Rey (primus inter pares) y unas organizaciones unitarias y
centralizadas del poder ms elaboradas.
La consolidacin del Estado absoluto conllev el perfeccionamiento de las estructuras
polticas (dotando de mayor autonoma y alcance a su poder). La realizacin plena de este
proceso, en cuanto a consolidacin de estructuras polticas "ajenas" al Rey, llegara con el
Estado liberal, Estado por excelencia, en el que se cumpliran sus tres rasgos definitorios: 1
Monopolio de la fuerza en un ente separado, 2 Autonoma de la sociedad , y 3 Separacin
entre economa y poltica. El Estado Liberal represent la culminacin en el plano poltico del
largo camino de cambios sociales que afectaran a todas las estructuras, econmicas, religiosas,
filosficas, etc ... rompiendo con el orden tradicional impuesto. Las races del liberalismo se
encuentran en la pugna por la libertad religiosa mientras se instauraban los regmenes
absolutistas, a este frente se suman las luchas por las libertades polticas frente al despotismo de
los monarcas, y, por ltimo (el que ms nos interesa ahora), se abre a partir del siglo XVIII el
flanco de la produccin y el comercio, dando lugar a una nueva ptica econmica de la
sociedad, de forma que lentamente se separara, como disciplina autnoma (aunque la evolucin
reciente sea la inversa) del poder poltico.
Del paso del Estado Liberal al Estado Social debemos destacar que aqul fue lo fuerte que
la sociedad burguesa necesitaba que fuera; aunque la burguesa liberal separaba la realidad en
dos regiones cuasi estancas (la sociedad civil, como esfera del libre juego "natural" de las
fuerzas individuales - en plano de igualdad -, y el Estado que deba respetar esa libertad) que en

269
Vase BALDWIN Peter; "La poltica de solidaridad social (Bases sociales del Estado de Bienestar europeo 1875-

192
lo econmico presentaba sus ms claras manifestaciones, llegado el momento, no renunciaba a
medidas proteccionistas o de orden pblico y hasta blicas, para solventar las diferencias
socioeconmicas internas o externas.
La lucha de los menos favorecidos (el proletariado) por alcanzar pequeas cuotas de
participacin en las decisiones sociales y en la riqueza se plasmaran en logros polticos
(sufragio universal - afianzamiento del principio democrtico -) y econmicos (mejoras
laborales, comienzos de la "proteccin" social del Estado, etc - primeros instrumentos de
solidaridad -).
Varios fueron los acontecimientos claves que explican el desgaste de la ideologa liberal
270

y el nacimiento del Estado Social: los socialismos premarxistas, la revolucin de 1848 y la
conquista del sufragio universal, el Manifiesto Comunista y la expansin de la doctrina de C.
Marx y F. Engels; la extensin del anarquismo (M. Bakunin, P.J . Proudhon, etc) que predicaba
la accin directa (revoluciones y levantamientos), "su" experiencia de la Comuna de 1870; la
profunda crisis del decenio 1870-1880; el nacimiento de movimientos conservadores, tipo
democracia cristiana, que aceptaban la intervencin econmica de los poderes pblicos; el
nacimiento del laboralismo y el fortalecimiento de los sindicatos; etc. En el siglo XIX,
desaparecido el valor poltico y social de la nobleza, las masas de poblacin de mediana y
escasa riqueza (burguesa y obreros) abandonaran lentamente el campo, para integrarse en la
industria y el comercio (medios que propiciaban una mayor concienciacin y movilizacin), lo
cual acarre mayor "presin" al Estado de demandas sociales.
Al abrirse el Estado Liberal a la intervencin estatal (valga la redundancia) se expanden los
fines y medios del Estado, agigantndose, asumiendo entonces obligaciones y funciones sociales
nuevas. El Estado asumira la gestin de servicios pblicos, Correos y Telgrafos, Gas y
Electricidad, Ferrocarriles, etc. Como indicara Snchez Agesta, refiriendo el tema a la Espaa
de finales del siglo XIX, la idea de fomento
271
se erigi en rbol frondoso de servicios
272
. El

1975)", Centro de Publicaciones del M de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1992.
270
En el ideario liberal estaba includo el propsito de que el Gasto Pblico se redujera al mnimo (de hacer al Estado
lo ms pequeo posible). Aunque por entonces se presentaban teoras sobre la justicia en el reparto de la carga
tributaria, en realidad no eran tales, por una parte porque se pretenda que los contribuyentes no fueran perturbados en
el juego de la libre iniciativa privada, de manera que la fiscalidad fuera "neutral" ante las decisiones de los particulares;
y por otra parte, si el Estado no tiene suficiente capacidad financiera, si no crece (razonablemente), menor ser el
nmero y la calidad de las prestaciones sociales y actuaciones redistributivas que ofrezca.
271
El Ministerio de Fomento englobaba (no es su versin actual, bastante "adelgazada") las reas de Industria,
Trabajo, Educacin y Ciencia, Comunicaciones y Obras Pblicas.

193
Estado irrumpe en importantes materias, asumiendo progresivamente mayores competencias en
enseanza, sanidad, industria, comercio, y, en lo que ms atae a la solidaridad, en actuaciones
de beneficencia.
Aunque la Alemania de Bismarck
273
fue el primer precedente reseable de Estado Social,
forjado en defensa propia ante los movimientos revolucionarios de la poca, no fue hasta
despus de la 1 G. M., en que se agravan las crisis europeas (reflejos tambin del hundimiento
de 1929 en los EE. UU.), cuando fracasa enteramente el principio liberal de no intervencionismo
del Estado en la economa y el sistema capitalista que condicionaba la poltica de los Estados
democrticos del momento "cede" ante los movimientos sociales para mantener el equilibrio
econmico y alcanzar mayores cotas de justicia social. El liberalismo dara paso a cierta
apertura, al intervencionismo en su versin keynesiana (New Deal) y, por otra parte, el
socialismo, en su versin blanda (socialdemcrata), convergieron en el Estado Social
274
.
El Estado Social, tras la 2 G. M., deriv en lo comnmente conocido como Estado del
Bienestar (Welfare State) con el propsito de alcanzar mayores dosis de armona econmica y
social ya que se presentaba de manera muy insuficiente por la libre concurrencia de los
mercados.
Se demandaba ms intervencin del Estado en todos los sectores y a partir de ello ms y
mejores prestaciones sociales para las ms desfavorecidos. Como dice Garca de Enterra ..."la
funcin del Derecho Pblico ya no se agota en la pura defensa de la libertad y de la propiedad
individuales, a la cual estaba inicialmente orientado de forma casi exclusiva, sino que tambin
debe encausar adecuadamente la tarea de asistencia vital, de procura existencial, de
aseguramiento de las bases materiales de la existencia individual y colectiva, y proporcionar al
ciudadano los medios para exigir y obtener de los poderes pblicos todo lo que, sindole
necesario para subsistir dignamente, queda fuera de sus posibilidades". Deducimos, de este

272
SNCHEZ AGESTA, L.; en "La anttesis del desarrollo" -Constitucin, Desarrollo, Planificacin-, Instituto de
Estudios Polticos, Madrid, 1976, pg. 37. Seala que fue J avier de Burgos quien en su "Instruccin para los
subdelegados" (en Recopilacin concordada y corregida de la Coleccin legislativa de Espaa, por A. Cases,
Granada, 1857, L, pgs. 355-382) introduce ese curioso trmino fomento en nuestra terminologa poltica. Analiza el
modelo del Estado de Bienestar en el Captulo Intervencin y Planificacin, pgs. 33 a 54.
273
El Canciller de Hierro se mostr siempre enemigo de las libertades pblicas y de los principios liberales, defensor
de los privilegios de la nobleza, Corona y castas militares, se vi obligado, en 1880, a introducir los seguros sociales.
Para Rondo Cameron, por razones paternalistas introdujo el seguro de enfermedad y accidente obligatorio para los
trabajadores y un sistema de pensiones limitado a jubilados e invlidos; en "Historia econmica mundial", Ed. Alianza,
Madrid, 1993, pg. 392. Vase BALDWIN Peter; "La poltica de solidaridad social ...", op. cit., pgs. 20 y stes.
274
TORRES DEL MORAL, A.; "Principios de Derecho Constitucional Espaol", Vol. 1, op. cit., pg. 285.

194
proceso de engrandecimiento del Estado
275
, que si ste se impone prestar ms servicios y
asistencias sociales a su ciudadanos ser, inevitablemente, a costa de aumentar sus poderes, en
todos los mbitos, fundamentalmente en el econmico. La educacin, la sanidad, la seguridad
social, etc., pasan a ser competencias casi exclusivas del Estado en algunas naciones europeas.
El Estado social que pretende alcanzar el bienestar asumir costes sociales cada vez ms
elevados para que todos sus ciudadanos difruten cada da de ms bienes y servicios y que
inclusive los marginados alcancen una cierta calidad de vida.
La socialidad del Estado implica, seala Parejo Alfonso, que los poderes pblicos estn
habilitados para actuar en la esfera social y econmica responsabilizndose de los resultados
obtenidos en dicho mbito
276
.
Tras la 2 G. M. se abre un perodo (slo en retroceso en pocos pases desde hace pocos
aos) de gran crecimiento de gasto pblico, de planificacin y programacin econmica cada
vez ms compleja, de control estatal sobre casi todo el conjunto de la economa y de
perfeccionamiento de los efectos redistributivos de su poltica econmica. Sin embargo, el
Estado del Bienestar tambin alcanz su techo y sobrevinieron las dificultades para su
mantenimiento. Muchos historiadores de la economa aceptan que fue la crisis del petrleo de

275
Algunas cifras darn cuerpo a la frase crecimiento del papel de Estado : en el siglo XIX, en tiempos de paz, el
gasto estatal era en general menos del 10 % de la renta nacional, a veces mucho menos. Por ejemplo, en los Estados
Unidos durante los aos de 1900 a 1916, los gastos del gobierno federal alcanzaban slamente el 2,5 % de la renta
nacional (seguramente, la suma de los gastos de los gobiernos local y estatal en los Estados Unidos en aquella poca
superaba el presupuesto federal). Pero incluso en Gran Bretaa en vsperas de la 1 G. M., cuando el pas estaba
inmerso en una carrera de armamento con Alemania, los gastos totales del Estado alcanzaron solamente un 8 % de la
renta nacional. En cambio, durante la guerra, mientras que los gastos estatales se elevaron al 28 % de la renta
nacional en los EE. UU., en la mayora de los beligerantes europeos supusieron ms del 50 %. Despus de la guerra,
el gasto pblico descendi, pero no mucho ni por mucho tiempo. A partir de la dcada de 1950 el gasto pblico tanto
en Europa occidental como en los EE. UU. alcanz entre el 20 y el 30 % de la renta nacional, segn el tamao de las
empresas pblicas, pero desde entonces ha ascendido al 40 %, o incluso ms; en RONDO CAMERN, "Historia
econmica mundial", Alianza Universidad, Madrid, 1993, pg. 392. En Espaa, por otra parte, el Estado ha tenido, en
1992, unos ingresos equivalentes al 21,1 % del PIB (superando en 0,5 % la cifra del ao anterior - por entonces el PIB
rondaba en torno a los 60 billones-), y el gasto que, directa e indirectamente, "manejaba" el Estado (conjunto de todas
las Administraciones y Empresas Pblicas) en aquellos aos superaba el 50 % del PIB.
276
En la doctrina alemana la socialidad del Estado "implica un deber jurdico de los poderes pblicos de actuar
positivamente sobre el orden social, conformndolo. Ese deber constitucional representa el abandono de las
habilitaciones especficas de intervencin social, determinando la responsabilizacin al Estado in totum del orden de la
sociedad (lo que corresponde con la desmitificacin del Estado que exige el principio democrtico: Estado es slo una
parte organizada de la comunidad a los efectos de servir de instancia y cauce de planteamiento y resolucin de los
conflictos sociales ...) ... esa responsabilizacin del Estado no se hace sobre la base de una prefiguracin
constitucional del modelo social que debe ser alcanzado a travs de la actuacin estatal, lo que significa que el
principio social es slo un valor constitucional no un fin en s mismo. La intervencin social, no se limita al plano de la
justicia social en los bienes materiales, alcanzando tambin otros bienes"; en PAREJ O ALFONSO, L.; "Estado Social y
Administracin Pblica" -Los postulados constitucionales de la Reforma Administrativa-, op. cit., pg. 50. Analiza la
clusula del Estado social en Espaa en sus pgs. 60 y stes; estudia la Administracin pblica como sujeto servidor
de los intereses generales y responsable de los servicios pblicos en el nuevo Estado autonmico, en las pgs. 121 y
stes.

195
1973 la que abri la del Estado de Bienestar Social. Cuando un Estado no puede mantener su
ritmo de crecimiento
277
o sufre perodos de reduccin en su produccin, le vienen acompaado
el resto de los males, aumento del paro, incremento de las prestaciones de la Seguridad Social
con menos cotizantes, efectos sobre la inflacin, las exportaciones, la moneda, etc,... que acaba
conduciendo al fuerte endeudamiento del Estado, o a afrontar la reduccin de las ayudas
sociales (lo que se ha dado en llamar el desmantelamiento del Estado del Bienestar).
Los casos recientes de como las polticas econmicas britnica y estadounidense vencieron
la crisis con recetas duras de reduccin de gastos sociales y desmantelamiento de las
protecciones laborales hicieron comprensibles cierta vuelta al liberalismo econmico. Con ello
se priman iniciativas de privatizacin de aquellos servicios rentables, en la lnea del Principio de
Subsidiariedad que explica que el Estado no debe asumir actividades que pueden ser realizadas
(con ms eficacia) por el sector privado, dejando slo al sector pblico las industrias y
actividades con prdidas, y la labor asistencial. La gran duda que esto plantea es comprender
como (sin reducir los instrumentos de solidaridad que materializan el Estado de Bienestar
Social) se pueden financiar esas actividades de manera que no se incremente la presin fiscal
(para no ahogar las economas domsticas y la actividad empresarial) a lmites intolerables, ni se
lleguen a cotas de endeudamiento "peligrosas".
El fenmeno desregulador aludido, tan en boga en nuestros das y al que pases muy
endeudados -latinoamericanos- han tenido que recurrir inevitablemente, de privatizacin de
empresas pblicas (monopolsticas o no) se propone reducir la intervencin del Estado por que
se estima que los mercados no regulados son ms competitivos y eficientes y acaban con los
privilegios. De todas formas hay que ser prudentes ante estas medidas que no siempre acarrean
consecuencias eficientes (algunas veces conllevan prdidas de calidad de los servicios que
reciben los ciudadanos) y porque, otras veces, producen resultados redistributivos ms bien
negativos (como demuestran muchas experiencias en EE. UU. y Reino Unido). Ello impone, en

277
Sera muy positivo para alcanzar un mayor equilibrio y solidaridad en el conjunto de la economa mundial (sera
absurdo que un slo pas -salvo que fuera uno de los grandes- lo pretendiera) que se plantearan seriamente los
" Lmites al crecimiento" , y a lo que nos lleva el ritmo de explotacin de recursos y de acelerada industrializacin que
los pases ms desarrollados "no saben" frenar. Sanos comentarios al respecto plantea RONDO CAMERN, en
"Historia econmica mundial", op. cit., pg. 459.

196
opinin de Santos Pastor
278
un anlisis que, fuera de conclusiones generales, haga un estudio
singularizado de cada caso.
Garca Cotarelo ha destacado que lo verdaderamente curioso del neoliberalismo es que se
practique precisamente en nombre y defensa del Estado de Bienestar, para volver a l lo antes
posible; argumentando que restringiendo las prestaciones sociales y liquidando empresas en
crisis se libera el capital necesario (en manos de un sector privado ms capacitado para ello)
para la reconversin y modernizacin de los sectores ms productivos, generando beneficios
empresariales que puedan invertirse en crear empleo y posibilitar mayores prestaciones sociales,
con lo que volver a fortalecerse el Estado del Bienestar
279
.
El artculo 1.1 de nuestra Carta Magna consagra la definicin de Espaa como Estado social
y democrtico de Derecho cuyo concepto presenta variadsimos matices de toda ndole
(jurdicos, econmicos, filosficos, etc); ha sido citado en varias Sentencias del Tribunal
Constitucional, como la 11/1981, de 8 abril (caso Ley de Huelga)
280
y la 32/1981, de 28 julio
(caso Diputaciones Catalanas)
281
.
La Constitucin Espaola presenta muchos aspectos que describen el carcter social del
Modelo de Estado por el que se inclina; empezando por su Prembulo en el que establece como

278
PASTOR PRIETO, S.; "Sistema J urdico y Economa. Una introduccin al anlisis econmico del Derecho", Ed.
Tecnos, Madrid, 1989, pg. 85.
279
"La crtica liberal postula el retorno al liberalismo econmico, la no intervencin del Estado en los procesos
econmicos, la reduccin del gasto pblico, la supresin de la mayor cantidad posible de prestaciones de todo tipo y la
eliminacin de las trabas legales a la libertad del juego de las fuerzas del mercado, enunciado semicrptico con el que
se pretende disfrazar la peticin de que haya despido libre y ... , con la consiguiente desproteccin de los derechos
laborales de los trabajadores". .... Plantea ms adelante (resaltando la falacia de tal explicacin) que si el Estado
capitalista derrota al Estado obrero (asistencial) "de este modo se crean las condiciones de la estabilidad y se libera
capital para financiar la reconversin de las empresas que han de modernizarse. La modernizacin permitir aumentar
la competitividad exterior, lo cual generar beneficios que luego se invertirn en el pas; el aumento de las inversiones
(fundamentalmente de las privadas) producir nuevos puestos de trabajo y, de este modo, se tratar de alcanzar una
situacin tendente al pleno empleo. En otros trminos: al Estado del Bienestar de vuelta mediante su
desmantelamiento" (el subrayado es nuestro). En GARCA COTARELO, R.; en "Del Estado del Bienestar al Estado de
malestar" (La crisis del Estado Social y el problema de legitimidad), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
1986, pgs. 197 y 206.
280
Afirma, en su F. J . 9 , que el art. 1.1 de nuestra Carta Magna tiene, entre otras significaciones, la de legitimar
medios de defensa a los intereses de grupos y estratos de poblacin socialmente dependientes (refirindose al
derecho de huelga) ... reconociendo instrumentos que permitan la defensa de los intereses de los trabajadores en los
conflictos socioeconmicos.
281
El F. J . 5 de esta Sentencia seala (al tratar un asunto de supuesta infraccin de las normas constitucionales y
estatutarias que delimitan las competencias respectivas del Estado y de la Generalidad de Catalua en lo que toca al
rgimen local) que es obvio que el trmino Estado es objeto en el texto constitucional de una utilizacin claramente
anfibolgica, por la variedad "evolutiva" de tratamientos que le otorga. Por lo que respecta al tratamiento comn a los
administrados que precepta el art. 149.1.18 de la Constitucin ha de entenderse en el Estado Social y democrtico
de Derecho con un alcance no meramente formal, sino tambin, del modo que determine la ley, con un contenido
sustancial en forma de pautas de prestaciones mnimas que deben otorgarse a todos los ciudadanos.

197
voluntad de la Nacin espaola el promover el progreso de la cultura y de la economa para
asegurar a todos una digna calidad de vida.
Los preceptos que destacamos ahora son los que forman lo que suele llamarse Constitucin
Econmica
282
, entendida sta como el marco jurdico fundamental de la estructura y
funcionamiento de la actividad econmica de la nacin
283
.
Los principios de la poltica social, a travs de los cuales se instaura un sistema de
solidaridad nacional plasma la funcin de prestacin de servicios que han de proporcionar una
cierta calidad de vida a toda la poblacin (garantizando unos mnimos en educacin, sanidad,
medio ambiente, consumo, etc), otras funciones ms especficas son las que atienden a sectores
de la poblacin situados con desventaja en la sociedad (minusvlidos, toxicmanos, etc). La
manera de cumplir esas funciones alcanzando eficazmente sus objetivos requiere inicialmente
que el conjunto de la economa del Estado marche bien, de donde vemos que los campos de
responsabilidad y actuacin de los poderes pblicos (estatales, autonmicos y en lo tocante a su
poltica de gastos sociales, tambin locales) en la actividad econmica son varios, si bien los
poderes autonmicos no tienen competencias en todos. El Estado, entendido en su conjunto
como sector pblico o la totalidad de la organizacin jurdico poltica de la nacin espaola
284

que acta en la economa (incluyendo todas las organizacines autonmicas y locales, no slo
generales o centrales), no se presenta slo como consumidor-gastador-empleador de los fondos
pblicos en determinados gastos (destacamos los "sociales") y recaudador de tributos, sino que
(cada vez ms) se presenta como empresario (el mayor con diferencia) y planificador-animador
de la economa, papel ste, no slo de "arbitraje" o mediador, que cobra cada vez ms

282
Vase BAENA De ALCZAR, M.; "Constitucin econmica", en obra colectiva "Diccionario del sistema poltico
espaol", dirigida por J . J : Gonzlez Encinar, Ed. Akal, Madrid, 1984, pgs. 127-134; y BASSOLS COMA, M.;
"Constitucin y sistema econmico", Ed. Tecnos, Madrid, 1985, sobre todo en sus pgs. 255 a 303, en las que estudia
el Sistema Econmico y el Estado de las Autonomas.
283
"La constitucin econmica puede estar integrada por un nmero mayor o menor de preceptos segn las distintas
Constituciones polticas, pero, en todo caso, hay que contar como sus partes integrantes a aquellos que que se
refieren a tres materias verdaderamente constitutivas del orden econmico jurdico. Tales son, a juicio de M. Garca
Pelayo, el establecimiento del tipo o de los tipos de propiedad, las formas de relacin entre los actores econmicos y la
distribucin de las atribuciones entre el Estado y los actores y entidades econmicos de la sociedad"; en GARCA
PELAYO, M.; "Consideraciones sobre las clasulas econmicas de la Constitucin", en "Obras Completas" -Volumen
III-, C.E.C., Madrid, 1991, pg. 2858; editado anteriormente en GARCA PELAYO, M.; "Consideraciones sobre las
clasulas econmicas de la Constitucin", en M: RAMREZ (dir): Estudios sobre la Constitucin Espaola de 1978,
Zaragoza, 1979, pgs. 27-53.
284
A tenor de la distincin terminolgica que hace el F. J . 5 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de
28 julio.

198
importancia porque en funcin de lo bien que realice este papel podr ingresar ms y aplicarlo
en incrementar las actuaciones sociales que fortalezcan el Estado de Bienestar Social.
Los poderes pblicos (en general), por tanto, pueden y deben promover las condiciones,
salvando los obstculos que entorpecieran la finalidad de hacer de la igualdad una realidad, para
lograr una ms justa distribucin personal y regional de la renta, dentro de una poltica que
estabilice y promueva el desarrollo econmico; todo lo cual, dicho sea de paso, no hara ms que
dar cumplimiento a mandatos constitucionales.
El modelo econmico del Estado espaol instaurado en la Constitucin no es sencillo de
apreciar a primera vista, por su carcter abierto, flexible y mixto
285
.
Era opinin generalizada que el sistema econmico existente en el inicio de la transicin
democrtica necesitaba serias reformas para ser propiamente de mercado, aunque se apoyaba en
la existencia de cierta libertad de mercado (se mantenan varios monopolios estatales) y en el
intervencionismo estatal. La Constitucin de 1978 si bien no transforma directamente el sistema
anterior, por lo menos, en principio, garantiza, al democratizar el Estado, ciertos derechos
econmicos y sociales inditos de gran repercusin en el modelo econmico. Ese sistema que
denomina neocapitalista, similar al de otros pases de nuestro entorno europeo, se corresponde
con el modelo de Estado Social.
Dentro de las distintas opciones que permite la flexibilidad del modelo econmico perfilado
en nuestro texto fundamental, vemos que tampoco son tan abiertas ya que no tendran cabida por
ejemplo, aludiendo a los casos extremos, ni el capitalismo puro y duro propugnado por M.
Friedman (Escuela de Chicago) -sera a costa de incumplir muchos preceptos constitucionales
que instauran los principios rectores de poltica social-, ni un sistema de planificacin
centralizada (quedan cada da menos, tipo cubano), -porque atentara contra el sistema de libre

285
Para unos la Constitucin consagra el sistema capitalista al "defender" el libre mercado; en el extremo contrario,
otros opinan que permite un sistema de planificacin centralizado. Sin embargo, es mayora el criterio de que nuestra
Ley Fundamental establece una economa social de mercado, ya que impone fuertes correcciones a los postulados
capitalistas de defensa a la propiedad privada de los medios de produccin y el libre mercado. Segn otro sector
doctrinal la Constitucin establece un sistema neocapitalista mixto, dando cabida a un fuerte sector pblico y a la
iniciativa privada.
El Tribunal Constitucional, por otra parte, tambin se inclina por apreciar el carcter abierto de la Constitucin en esta
materia, as por ejemplo en el voto particular formulado por L. Diez Picazo en la Sentencia 37/1981, de 16 noviembre
(caso Ley Vasca de Centro de Contratacin de Cargas) se afirma que la Constitucin econmica contenida en nuestro
texto fundamental no garantiza necesariamente un sistema econmico ni lo sanciona. Permite el fundamento de todos
los sistemas que se ajustan a los parmetros econmicos recogidos en sus fundamentos esenciales y slo excluye
aquellos que sean contradictorios con los mismos. Por ello, el art. 38 de la Constitucin (reconocimiento de la libertad

199
mercado tambin recogido en la Constitucin-; luego, las opciones constitucionales respetaran
mnimamente el libre mercado (libertad de empresa y de circulacin de bienes y personas) y
ciertos logros sociales.
Garca Pelayo seala que no es propio de una Constitucin democrtica imponer un sistema
econmico; slo el constitucionalismo sovitico
286
lo hace (lo haca)
287
. Una Constitucin
democrtica debe ofrecer la posibilidad de que los distintos partidos polticos que puedan llegar
a gobernar una nacin y aplicar sus distintos programas en materia econmica, lo hagan. Ahora
bien, una Constitucin no puede ser tan abierta que no ordene jurdicamente la realidad; debe
aunar flexibilidad en las modalidades de su actualizacin y firmeza-claridad en sus lneas
bsicas. El mismo autor afirma, en otro orden de cosas, que la Constitucin permite distintas
polticas econmicas orientadas hacia unos objetivos preferentes u otros, cuya actualizacin
depender, entre otras variables, del desarrollo del sistema poltico y de la coyuntura econmica.
A partir de dicho sistema (poltico), el Estado tiene varias funciones que cumplir y mbitos que
regular, entre los que destacamos la funcin de redistribucin social del producto nacional en
forma de prestaciones sociales
288
.




de empresa y libre mercado) en el marco de la economa social permite un sistema econmico de economa
plenamente liberal, una economa intervenida y una economa planificada.
286
Vase GARCA COTARELO, R.; "La Unin Sovitica", en obra colectiva LUCAS MURILLO, P. (comp.); "Sistemas
Polticos Contemporneos", Ed. Teide, Barcelona, 1984, pgs. 269 a 304.
287
"Las Constituciones posteriores a la 2 G. M. dedican mayor o menor espacio o realce a los principios bsicos del
orden econmico. Pero ms significativo que la extensin material que los textos constitucionales dediquen a los
preceptos econmicos es la adquisicin de conciencia de su importancia, tanto por los tratadistas de Derecho
Constitucional como por los tratadistas de poltica econmica y que se expresa en la formacin del concepto
"constitucin econmica ... Se ha planteado el problema de si la constitucin econmica contenida en la Constitucin
poltica ha de garantizar la existencia de un determinado sistema u orden econmicos. La respuesta es
indudablemente afirmativa para las Constituciones socialistas de modelo sovitico, pero dista de serlo cuando se trata
de Constituciones de otro tipo"; en GARCA PELAYO, M.; "Consideraciones sobre las clasulas econmicas de la
Constitucin", en M: RAMREZ (dir): Estudios sobre la Constitucin Espaola de 1978, op. cit., pgs. 33 y 34;
igualmente en GARCA PELAYO, M.; "Obras Completas" -Volumen III-, op. cit., pgs. 2.856 y 2.857.
288
Afirma M. Garca Pelayo que el sistema del que parte nuestra normatividad constitucional "es, desde el punto de
vista econmico, el sistema neocapitalista histricamente unido desde su nacimiento al Welfare State o al Estado
social. Se trata de un sistema sustentado sobre la economa de mercado, aunque con fuertes componentes
oligopolistas, cuyos actores principales son las empresas privadas, pero en el que el Estado no slo tiene la funcin de
regulador jurdico, administrativo y econmico del sistema, sino que simultneamente tiene a su cargo una funcin
social -hasta ahora considerada como parte esencial para la estabilidad del sistema- para cuya realizacin procede a
redistribuir una parte importante del producto nacional en forma de distintas prestaciones, lo que contribuye a

200
K) El Estado redistribuidor.
La poltica distributiva del Estado es una parcela ms de su poltica econmica, cuyo
objetivo principal es modificar la distribucin de la renta de la personas. Advirtamos,
igualmente, que cualquier medida de poltica econmica afectar, en mayor o menor grado, a la
distribucin de la renta, aunque su pretensin inicial fuera otra.
Es mayoritariamente aceptado que, dentro del fenmeno de hipercrecimiento reciente
(varios lustros) del Estado, su superioridad se manifiesta (sobre todo) en su papel
redistribuidor
289
. Funcin sta que, tradicionalmente, era atendida por multitud de obras de
beneficencia e iniciativas altruistas o caritativas, procedentes de asociaciones de todo tipo
(privado, eclesistico, etc,... al margen de Instituciones Pblicas Estatales). En este terreno, la
labor realizada por la iniciativa privada es valiossima y encomiable, lo cual no exonera al
Estado de asumir sus obligaciones al respecto; sobre todo tras la "herida" que, segn
comentbamos, sufre el Estado de Bienestar Social en muchos pases de Occidente tras la nueva
ola de neoliberalismo que tambin ha llegado a Espaa.
El papel redistribuidor del Estado
290
, su poltica distributiva puede tomar diversos puntos
de referencia y plantearse variados objetivos: la persona, la familia, o determinados grupos o

aumentar la demanda de bienes y servicios" (la negrita y el subrayado es nuestro), en GARCA PELAYO, M.;
"Obras Completas" -Volumen III-, op. cit., pgs. 2871.
289
" Una poltica econmica sensible al valor de la libertad, de la equidad (solidaridad) y de la eficiencia parece
requerir tanto mercados efectivamente competitivos cuanto un potente y eficaz Estado redistribuidor. ... El desarrollo
de un eficaz Estado redistribuidor, encargado de asegurar, entre otras cosas, que todos los miembros de la sociedad
tengan acceso a unos mnimos de renta y riqueza, es uno de los objetivos sociales que ven reforzada su necesidad de
realizacin ..."; en PASTOR PRIETO, S.; "Sistema J urdico y Economa. Una introduccin al anlisis econmico del
Derecho", op. cit., pg. 130.
290
El actual Presidente del Tribunal Constitucional, A. Rodrguez Bereijo, en "Derecho financiero, gasto pblico y
tutela de los intereses comunitarios", en Estudios sobre el Proyecto de la Constitucin, C.E.C., 1978, pg. 350, insta
por una mayor conexin entre ingresos y gastos pblicos moderado por criterios de justicia en ambas funciones,
vinculando origen y destino; reivindicando, en definitiva, el papel del Derecho redistributivo; ms adelante, en pg. 354,
seala la conveniencia de utilizar principios equivalentes de capacidad de pago en la fase del gasto pblico.
En torno a la polmica sobre la posibilidad de establecer criterios objetivos de redistribucin, y las distintas medidas
fiscales, y de otro tipo, adecuadas para ello, vase VILLAREJ O y SALINAS, en "Manual de Hacienda Pblica", op. cit.,
en sus pgs. 328 a 330, y 324 a 325, respectivamente. Por otra parte, afirmaba Santos PASTOR PRIETO, en 1989, ...
"El llamado Estado social espaol parece todava algo grotesco, un remanente de la pasada dictadura ms inspirado
en las concepciones tradicionales del catolicismo sobre la caridad pblica y la beneficencia que en lo que se entiende
modernamente por Estado social. Las prestaciones dinerarias y en especie, equivalentes a los llamados derechos
sociales (welfare rights), son exiguos en cuanta y se administran de forma excesivamente discrecional e ineficaz. Por
lo dems, carecemos, como algunos otros pases del sur de Europa, de un ingreso mnimo garantizado a los
ciudadanos necesitados, del tipo de las prestaciones suplementarias britnicas o sus equivalentes en otros pases
democrticos desarrollados.", en PASTOR PRIETO, S.; "Sistema J urdico y Economa. Una introduccin al anlisis
econmico del Derecho", op. cit., pg.129. Pensamos que hoy, en 1997, la situacin ha cambiado favorablemente,
aunque el grado de proteccin social que puede permitirse el Estado espaol sigue distando mucho de la media de los
pases de la U.E., segn se desprende de los Cuadros C.38A y C.38B.

201
colectivos, en rigor todos esos objetivos desembocan en atender unas u otras necesidades de la
persona.
El Estado redistribuidor interviene en la economa a travs de varios instrumentos, si bien
los ms potentes son los que se derivan del esquema impuestos/subsidios. De un sistema
impositivo justo se deduce la posibilidad de que se est modificando -en aplicacin indirecta y
subsidiaria del principio de solidaridad- la distribucin de la renta
291
; para ello el conjunto de
los impuestos (no todos y cada uno, como ha sealado el Tribunal Constitucional) -son ms
apropiados los directos- no debe ser neutral, sino introducir un grado de progresividad
adecuado (que tampoco desincentive la actividad econmica ni "fuerce" al fraude) en beneficio
de los menos favorecidos. Existe acuerdo en la doctrina en cuanto a que los principales
impuestos, los de mayor capacidad recaudatoria, como el IRPF, impuesto directo y progresivo,
deberan estar en manos del Estado (Hacienda Central), ya que con ellos se pueden perseguir y
alcanzar fines redistributivos que seran ms eficientemente logrados por la Hacienda Central.
En el caso del IRPF es notorio que su base, tan amplia, sera ms fcilmente gestionada a escala
nacional, evitando los problemas que se irn suscitando por la intervencin de las Haciendas
Autonmicas; segn se vaya dando el "rodaje" del nuevo sistema de financiacin autonmica
que les cede hasta el 30 por ciento de dicho impuesto.
Otra perspectiva, bastante simple, nos dice que la poltica distributiva puede llevarse a cabo
por dos caminos, en especie (subvencionado los precios de aquellos "productos" considerados
esenciales) o en trminos monetarios (subsidios y transferencias).
Desde el lado de los subsidios o transferencias los ms destacables son los correspondientes
a la cobertura de situaciones de desempleo y, desde una perspectiva de futuro, los relacionados
con la poltica educativa (a lo largo de todos los ciclos del sistema educativo). Pero, por otra
parte existe un amplsimo abanico de transferencias de las distintas Administraciones del Estado
que cubren variadas situaciones que requieren la solidaridad estatal en pos de un objetivo
comn, la redistribucin de la renta.

291
Vase, en este sentido, LAS HERAS MERINO, M. A., RABADN MOSSERAY, I. y SALAS del MRMOL, R.;
"Efectos Redistributivos del IRPF entre las Comunidades Autnomas", en H.P.E. nm. 129, 2/1994, I.E.F., Madrid,
pgs. 105 a 109; y concretando en materia de financiacin de las Comunidades Autnomas: RABADN MOSSERAY,
I. y SALAS del MRMOL, R.; "Una nota sobre los efectos distributivos de la cesin del 15% del IRPF: una simulacin";
H.P.E. nm. 129, 2/1994, I.E.F., Madrid, pgs. 119 a 123.

202
Unas transferencias persiguen garantizar una calidad mnima (digna) de nivel de vida (tal
como impone la Constitucin, partiendo de su mismo Prembulo) procurando una igualacin
bsica en la distribucin de la renta; las pensiones de jubilacin no contributivas y los subsidios
de desempleo, en su modalidad no contributiva, tendran este carcter.
La redistribucin de la renta que pretende alcanzar el Estado con su poltica fiscal de
imponer cierta progresividad en determinados tributos slo demuestra la "mitad del trabajo" que
debe realizar (imprescindible para poder realizar la segunda) en aras a alcanzar lo que los
economistas definen como igualacin de la renta como objetivo subsidiario. El gravar ms que
proporcionalmente a los que ms rentas obtienen slo hace a los pobres menos pobres y a los
ricos menos ricos; sin embargo la poltica de gastos sociales que el Estado llevara a cabo
redistribuyendo esos ingresos de ms (de los ms ricos), realizada eficazmente, es lo que
consiguira que los pobres (no todos, por supuesto, aunque no es "pecado" confiar en utopas)
dejaran de serlo.
La sociedad espaola, tras la Constitucin de 1978, se suma al deseo de elevar los valores
de equidad y solidaridad a un rango no slo normativo sino prctico, de manera que la
construccin del Estado de Bienestar social es una meta, aunque costosa, econmica y
polticamente viable. Y hoy en da, en que la palabra solidaridad es apelada ante situaciones
diversas (en ocasiones incoherentes), existe el peligro de perder de vista el autntico objetivo a
satisfacer: reducir los niveles de pobreza (poblacin que subsiste debajo de los mnimos vitales)
a lmites tolerables -siendo ste el principal desequilibrio interterritorial que debera ser
atendido entre y dentro de las Comunidades Autnomas-. Para lo cual son muchos y bien
dotados (no slo en su cuanta) los instrumentos que deben entrar en juego (sera absurdo
pretender que un solo -complicadsimo- mecanismo lo lograra) dado que la pobreza tiene
muchas caras, desde la estrictamente econmica, a su complejidad social (de asistencia social,
educativa, sanitaria, psicolgica, etc), muchas estrategias deben combatirla, para que sean
conjuntamente eficaces. En caso contrario -con recetas nicamente econmicas- podramos
matar al perro, pero no acabar con la rabia.
Esas medidas que el Estado redistribuidor tiene en sus manos no son ms que elementos
para alcanzar las metas que nuestra Carta Magna propugna en varios de sus artculos, en
concreto, en su Captulo III de su Ttulo I, Principios rectores de la poltica social y econmica,
en lo que respecta al derecho del trabajador (proteccin de desempleo), a una vida digna, a una

203
pensin suficiente, a la proteccin a la familia, a la infancia, a los jubilados, a los minusvlidos,
etc., en lo que atae a la redistribucin de la renta regional y personal (merece captulo aparte),
etc... todo lo cual nos inspira a pensar que el marco constitucional promueve la "meritocracia"
(en contra de la mal llamada "cultura" del pelotazo que la sociedad espaola dej impregnar en
todos, casi, sus mbitos y rdenes, con los penosos resultados que la actualidad judicial hoy nos
muestra). De manera que el planteamiento (meramente econmico) de pretender "slo" la
distribucin de la renta quede filtrado o supeditado a otro (casi ms importante), el proporcionar
mayor igualdad de oportunidades a todos, y que quien quiera superarse y enriquecerse lo
pueda hacer libremente, pero atenindose (fundamentalmente) a sus mritos (y herencia) y no a
mtodos que, cuanto menos, ticamente, son reprochables. Para conseguir esto habra que
replantearse muchas cosas, las cuales nos apartaran sobremanera del tema que nos ocupa, slo
plantearemos dos cuestiones: 1.- Las inversiones en materia de educacin (en todos los niveles)
e investigacin cientfica deberan ser incrementadas. 2.- Las escalas de valores que la sociedad
"aplica" son un tema que slo atae a filsofos, socilogos, pedagogos, etc... o debera ser ms
tenida en cuenta por economistas, juristas, polticos, etc...?.
Respecto a la polmica, ya mencionada anteriormente, acerca de la necesidad de
crecimiento econmico para que se alimente el Estado de Bienestar Social, porque en caso
contrario (ejemplos recientes lo avalan) se ir desmantelando, queremos pronunciarnos con unas
reflexiones (de sentido comn, por otra parte), en torno a una idea que desde hace varios aos
nos inquieta y, dado que la hemos encontrado (mejor expresada, por supuesto), en la obra de
Santos Pastor, ya citada, la recogemos y destacamos seguidamente: "Es necesario (y previo)
aumentar la eficiencia para mejorar la equidad? Es ste uno de los puntos de vista sostenidos
por los ncleos ms influyentes del Gobierno Socialista espaol (Boyer - 1987)
292
-por lo
menos lo era- y, en general, por las corrientes conservadoras occidentales. Es obvio que la
resistencia al reparto es menor si se produce a la vez que se mejora la posicin de los
acomodados, que se crece. Pero tambin es cierto, y la propia experiencia espaola lo avala,
que nunca se redistribuye si se espera a eliminar la resistencia de los perjudicados por ello".
En ese punto crtico es en el que se manifiesta ms abiertamente la clara voluntad de un Estado
de actuar primando la solidaridad frente a otras consideraciones.

292
Se refiere Santos Pastor a BOYER SALVADOR, M., en "Hemos superado la prueba", en Cambio 16, de 17 de
agosto de 1987, pgs. 16 y 17. En aos de "vacas gordas" y perspectivas halageas para el Estado de Bienestar.

204
En cuanto a las medidas que implican intervencin directa en los mecanismos del mercado
slo haremos unas rpidas menciones. El Estado puede introducir medidas que inclinen las
fuerzas de la oferta o la demanda en el sentido que crea ms oportuno para modificar -
redistribuyendo- la situacin de "equilibrio" que deparara el libre mercado. Ejemplos clsicos
de estas intervenciones estatales son el salario mnimo interprofesional
293
, la candente peticin
de los sindicatos de una regulacin sobre la reduccin de jornada que se traduzca en creacin de
empleo
294
, y los controles sobre los precios de determinados artculos de primera necesidad o
concebidos como de utilidad pblica. No obstante, muchos economistas piensan que en lo que
atae al mercado de trabajo y la imposicin estatal de un salario mnimo, el efecto obtenido por
dicha medida al alterar gravemente el mercado podra perjudicar los intereses del colectivo al
que pretende beneficiar (a una parte considerable por lo menos), de manera que slo beneficie a
unos pocos (los empleados) y condene al paro a los dems.
No olvidemos que los brazos del poder del Estado le permiten poner en prctica otros
mtodos y medios ante situaciones que exigen una redistribucin ptima (por ejemplo creando
una regulacin adecuada, introduciendo o modificando leyes -caso de la reforma de la Ley de
Arrendamientos Urbanos, introduccin de una deduccin en la cuota del IRPF por gastos de
alquiler bajo determinados requisitos, etc-); en otras ocasiones, de urgencia, por ejemplo ante
catstrofes (declaracin de Zona Catastrfica por inundaciones, huracanes, incendios, etc...) se
imponen soluciones de solidaridad ms giles y no tan complejas.
No olvidemos que los principales instrumentos redistributivos que atienden al hecho
regional (financiando inversiones y programas que atienden a la solidaridad entre Comunidades
Autnomas) proceden verticalmente del Estado (fundamentalmente del FCI y de la
redistribucin del PIE) o de Europa (Fondos Estructurales y de Cohesin), y no de mecanismos
acordados horizontalmente (partiendo la iniciativa y los fondos del Acuerdo de y entre las
mismas Comunidades Autnomas).

293
Fijado anualmente segn lo establecen los RR. DD. publicados a finales de cada uno; en cumplimiento del
mandato dado al Gobierno por el art. 27 de Ley 8/1980, de 10 marzo, del Estatuto de los Trabajadores. Esta cifra es
bsica ya que sirve de criterio para la determinacin de subsidios, ayudas, etc.
294
Como la aprobada recientemente en Francia (35 horas semanales), que podra se secundada en otros pases de
la U.E. No obstante, en Espaa, la postura del Gobierno no es legislar por Decreto-Ley ni proponer Proyecto de Ley
alguno al respecto; dejando el protagonismo a los agentes sociales en este asunto, de manera que sindicatos y
empresarios se pongan de acuerdo en cmo alcanzar esos objetivos. Nada sencillo, por otra parte, deben conjugarse
tres necesidades, aparentemente antitticas, mantenimiento de la produccin, mantenimiento del poder adquisitivo de
los trabajadores, y redistribucin del empleo.

205
Una de las finalidades, por tanto, del papel redistribuidor del Estado (la que ms no
interesa) es la que procura que el Principio de Solidaridad evite que algunas Comunidades
Autnomas vean crecer sus poblaciones en medio de pujanza econmica, mientras que otras se
desertizan (reduciendo o consiguiendo que no aumenten los desequilibrios socio-econmicos),
sino vigilando que ello se d de forma equitativa; es decir, persiguiendo no slo que las
Comunidades Autnomas vean crecer su renta per cpita sino, fundamentalmente, que ese
crecimiento econmico, ese incremento de renta, est justamente distribudo en unos mrgenes
tolerables (pretender una igualdad impuesta, en este sentido, ha quedado histricamente
demostrado por el fracaso de los pases comunistas, que es contraproducente para el conjunto de
la economa). Por tanto, vemos que los objetivos de solidaridad que deben ser atendidos en un
Estado de Bienestar social se solapan, de forma que aquellos, ajenos, en principio, a la
financiacin de las Comunidades Autnomas pueden acabar colaborando en reducir los
desequilibrios interterritoriales; y vicecersa, una inversiones mal enfocadas, aunque persigan
reducir esos desequilibrios, pueden a la larga incrementar las diferencias de renta per cpita
entre los ciudadanos de una Comunidad Autnoma aunque su media estadstica (renta per
cpita) haya aumentado considerablemente.

L) Los Regmenes Forales bajo el tamiz del Principio de Solidaridad.
L).1. Principio de Capacidad contributiva versus Principio del Beneficio.
Hemos situado al Principio de Solidaridad como centro de atencin, a partir del cual el
resto de los principios analizados se mostraran como lmites o prismas de referencia para
destacar las notas caractersticas del mismo; como elemento estabilizador para que los
Principios de Autonoma y Unidad encuentren puntos de equilibrio en la lgica tensin que
cabe esperar se manifieste entre ellos. En este sentido, es muy ilustrativa la alusin metafrica
que hiciera Snchez Agesta al identificar el Principio de Solidaridad con el eslabn que enlaza
la unidad necesaria de todo conjunto diverso con la autonoma de sus partes integrantes
295
.

295
En SNCHEZ AGESTA, L.; en "Las autonomas" (Comentario del artculo 2), en O. ALZAGA VILLAMIL (dir):
"Comentarios a las Leyes Polticas. Constitucin Espaola de 1978", Vol. I, Edersa, Madrid, 1983, pg. 173. Por otra
parte, R. Falcn y Tella (en "La compensacin financiera interterritorial", Publicaciones del Congreso de los Diputados,
Madrid, 1986, pg. 79) estima que las nociones de unidad y autonoma no son incompatibles entre s, sino que se
articulan constitucionalmente en el principio de solidaridad que informa el rgimen jurdico-financiero de las
Comunidades Autnomas.

206
Eslabn que deber ser lo suficientemente resistente
296
como para soportar, sin fisuras, los
distintos esfuerzos y tensiones a los que el proceso de construccin del Estado autonmico le
someta
297
. Tensiones en forma de movimientos expansivos-recesivos de autonomismo que se
aduean del sentir popular y se plasman en medidas concretas de los poderes pblicos
(centrales y autonmicos), entre las que destacamos aquellas destinadas a relanzar y potenciar
las fuentes de ingresos verdaderamente autnomas (o propias, si se quiere) de las Comunidades.
No slo promoviendo la ampliacin o aceleracin de las transferencias (creciendo la
capacidad de gasto de las Comunidades) que permiten los techos competenciales negociados, se
est llevando a cabo un impulso autonmico; ello debe ir acompaado de las fuentes de
financiacin idneas para cubrir los nuevos servicios prestados por las Comunidades, en caso
contrario se estara ampliando la magnitud de los problemas detectados (escasa autonoma en
los ingresos, falta de corresponsabilidad, estmulo al endeudamiento, etc). Hasta qu grado
esas fuentes de financiacin deben ser propias? Hasta donde puede invocarse el Principio del
Beneficio en la dialctica servicios prestados-tributos exigidos dentro de cada Comunidad
Autnoma, y entre ellas respecto a los servicios que el Estado presta en todo el territorio
nacional?
El Principio de la Capacidad econmica de pago y su, en cierta medida opuesto, Principio
del Beneficio, tienen sobrada entidad en el mbito de la imposicin personal, pero ahora sern
sometidos al juicio de su adecuacin y correspondencia, o no, al Principio de Solidaridad. En
este sentido, vemos que el Principio del Beneficio
298
, defendible desde criterios de eficacia,
sera incompatible frontalmente con el Principio de Solidaridad. Sus ventajas pueden ser

296
C. Checa Gonzlez trae tamben a colacin un smil de idoneidad y resistencia de materiales, citando a A.
Gimnez Montero, esta vez refirindose al refrn de que cada palo aguante su vela, en alusin a que la
corresponsabilidad fiscal demanda que cada Comunidad Autnoma, si quiere comportarse como tal, en el mbito de
los ingresos que pueda obtener, deber pertrechar correctamente su "nave" si quiere realizar buena travesa y seguir
el rumbo correcto. En CHECA GONZLEZ, C.; "La financiacin del desarrollo regional", Separata de: "Desarrollo
regional de Extremadura", Publica Cmara de Comercio e Industria de Cceres, Cceres, 1993, pg. 156.
297
Puesto que el Estado autonmico se encuentra inacabado, sobre todo en lo que atae a perfilar su sistema de
financiacin, mnimamente ultimado, estable (que no presente la sensacin de provisionalidad que le caracteriza
desde sus inicios) y satisfactorio (en lo que a instrumentacin de sus grandes lneas o principios respecta). Aunque,
por su propia naturaleza, evolucione constantemente.
298
En el sentido de autoprovisin de medios y servicios que empleara E. Simn Acosta, contrario y opuesto al
Principio de Solidaridad. Seala este autor que "la aceptacin de un principio como ste, traducida al mbito tributario,
puede significar una limitacin importante del principio de capacidad contributiva como base del sistema impositivo
considerado en su conjunto, porque la carga que tendra que soportar cada individuo estara en funcin no slo de su
capacidad, sino tambin de las necesidades financieras de la regin en que tuviera su residencia o sus negocios (en
"La financiacin de las Regiones en funcin de los bienes y servicios de provisin regional", en D.A. nm. 181, Madrid,
enero-marzo 1979, pg. 238).

207
destacadas sobre aspectos estrictamente econmicos (mximo aprovechamiento de recursos ya
que se lograra el volumen "ptimo" del gasto pblico) pero nunca desde el ms mnimo avance
de la solidaridad. A sensu contrario, se desprende que el Principio de Capacidad de pago s
satisfara el Principio de Solidaridad; en la medida que aqul estuviera ms inspirado por el
criterio de progresividad (siempre que no excediera un crtico nivel que provocara
"desesperados" esfuerzos hacia la elusin fiscal, o desincentivara la actividad econmica), sera
mayor el grado de solidaridad fiscal alcanzado (desde el lado de los ingresos). De donde
concluimos que la solidaridad, como principio fiscal aplicable tanto a los contribuyentes como
a las Comunidades Autnomas (mutatis mutandis)
299
implica respetar los criterios de
capacidad de pago y progresividad del sistema fiscal (tomado como un conjunto armnico). Es
decir, la solidaridad interterritorial se vera burlada si en la relacin ingresos-gastos de cada
Comunidad Autnoma en particular se pretendiera aplicar, de forma extrema y rigurosa, la
misma regla: capacidad econmica-ingresos. Igualmente se vera vulnerada si se establecieran
regmenes privilegiados, o que aplicaran esfuerzos fiscales tan dispares que ignoraran la riqueza
o potencial econmico de cada territorio.
Esta cuestin viene suscitada por el hecho de que existan dos regmenes de financiacin de
las Comunidades Autnomas; uno "privilegiado" para slo dos Comunidades. No obstante, las
modificaciones introducidas a raz de los Acuerdos del CPFF de 23 de septiembre de 1996,
acercan las enormes distancias, sobre todo en materia de "competencia" fiscal, que separaban el
Rgimen Comn (variado, por propia voluntad de las tres Comunidades que no se adhieron a
aquellos) respecto a los Regmen Foral (que tampoco presenta uniformidad, dadas las notas
diferenciales entre el Concierto y el Convenio del Pas Vasco y Navarra, respectivamente).
Incrementar el grado de autonoma impositiva entre las Comunidades, acercando el
Rgimen Comn al Foral, probablemente producir mayores diferencias en sus indicadores
socio-econmicos, teniendo en cuenta que las ms ricas, potentes y dinmicas, podran articular
estrategias fiscales ms audaces (rara vez incrementando los tipos, reducindolos, aplicando

299
Estamos solapando dos mbitos, el inter-personal e inter-territorial, de manera que planteamos la ficcin, para
entendernos, del comportamiento de las Comunidades Autnomas en su aportacin al sistema de financiacin
autonmica, bajo los Principios que regulan la contribucin personal (artculo 31 de la Constitucin). Si esta fuera
estrictamente (segn una regla de proporcionalidad constante) la que permite su capacidad de pago, sin ms,
estaramos ante el Principio del Beneficio; sin embargo, el Principio de Solidaridad nos indica que las Comunidades
ricas tendran que aportar ms de lo que proporcionalmente debieran, y las pobres menos de lo que proporcionalmente
pudieran, esa diferencia se materializa en las transferencias (subvenciones, fondos de compensacin, incentivos
regionales, etc) redistributivas.

208
exenciones, desgravaciones, etc), para mejorar sus infraestructuras y servicios y captar con ello
(no slo por el atractivo de una fiscalidad ms favorable) la actividad empresarial. Esto, desde
el punto de vista de la solidaridad, debe hacernos replantear muchas cosas.
L).2. Visin particular de los regmenes de Concierto y Convenio.
Los sistemas de Concierto y Convenio
300
pueden suponer una quiebra del Principio de
Solidaridad
301
en tanto el Pas Vasco y Navarra siguen a gran escala el Principio del Beneficio
en vez del Principio de Capacidad de pago, es decir, atienden a sus servicios con el producto de
sus ingresos fiscales, mientras que su contribucin al sostenimiento de las cargas generales del
Estado -Cupo- puede entenderse, fundamentalmente, como una retribucin de los servicios que
recibe de la Administracin Central. Si esa fuera la regla que siguiesen todas las Comunidades

300
Estos Regmenes reciben su validez y vigencia gracias a la cobertura constitucional que les depara la Disposicin
Adicional Primera de nuestra Norma Fundamental, y no de legitimidad histrica alguna (Sentencia del Tribunal
Constitucional 76/1988, de 26 de abril, -F. J . 3-). Respecto a la posicin del Tribunal Constitucional en relacin a los
Regmenes Forales vase MEDINA GUERRERO, M.; en "La incidencia del Sistema de Financiacin en el ejercicio de
las competencias de las Comunidades Autnomas", C. E. C., Madrid, 1992, pgs. 455 y stes.
En el Ttulo Preliminar -Disposicin nica- del Decreto Ley 16/1969, de 24 de julio, que fijaba la aportacin de Navarra
al sostenimiento de las cargas generales de la Nacin, y armonizaba su peculiar rgimen fiscal con el general del
Estado, se estableca que la Diputacin de Navarra tendr amplias facultades para mantener y establecer en la
provincia el rgimen tributario que estime procedente siempre que no se oponga a ... los impuestos del Estado. El
artculo 20 de la misma ley sealaba que la aportacin de Navarra a las cargas del Estado est fijada en una cantidad
fija llamada cupo contributivo y en una cantidad variable que la Diputacin ha de entregar al Estado por habrsele
atribuido la gestin y recaudacin de los Impuestos de Lujo, Especiales y Trfico de Empresas; cuyo sentido queda
modificado por el artculo 7.1 de la Ley 18/1986, de 5 de mayo, de adaptacin del Convenio econmico con Navarra al
nuevo rgimen de la imposicin indirecta, en virtud del cual, con independencia de la aportacin fija -cupo- regulada
en el artculo 20.1 del vigente Convenio Econmico y como sustitucin de las aportaciones previstas en los apartados
2 y 3 del mismo artculo, la Comunidad Foral de Navarra satisfar al Estado una compensacin anual por la
atribucin a la Hacienda de Navarra de los rendimientos del IVA e Impuestos Especiales (salvo el que recae sobre
hidrocarburos). Debemos indicar que el apartado 3 citado se refera a que la Comunidad Navarra tambin entregar
una cantidad que no es realmente una aportacin a gastos del Estado, sino una compensacin por las desgravaciones
fiscales a la exportacin pagadas por el Estado a empresas que tributan en Navarra. Pero, como comprobaremos, tras
la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, que aprueba el vigente Convenio, cambiara radicalmente la situacin, quedando
derogadas aquellas leyes.
Respecto al Concierto Econmico con el Pas Vasco, ver los artculos 47 y siguientes (Captulo II -Cupo-) de la Ley
12/1981, de 13 de mayo, que aprob el actual Concierto con la Comunidad autnoma del Pas Vasco, vigente hasta el
ao 2.001 (artculo 1). Otras leyes posteriores aprobaron la metodologa de determinacin del cupo para perodos
quinquenales; modificado recientemente por la Ley 38/1997, de 4 de agosto, que aprueba la modificacin del
Concierto del Pas Vasco.
301
Opinin que apoyamos en la manifestada por R. Calvo Ortega, para quien el sistema de conciertos econmicos no
es conveniente si se quiere llegar a una regionalizacin justa; en CALVO ORTEGA, R.; "La financiacin de las
Regiones", en "Las autonomas regionales. Aspectos polticos y jurdicos", Instituto Nacional de Prospectiva, Madrid,
1977, pg. 457. Ms tajante se mostraba J . L. De J UAN y PEALOSA (en "El principio de solidaridad interregional. El
principio de solidaridad y la regionalizacin de los impuestos", en D.A. nm. 181, Madrid, enero-marzo 1979, pgs. 222
y 223), quien traa a colacin el tema de los Conciertos econmicos "por no dejar coja su ponencia sobre el principio
de solidaridad". En su opinin, la relacin impuestos - servicios recibidos es la filosofa (Principio del Beneficio) que
subyace en el Rgimen Concertado. Adems, la congelacin de los cupos y la rigidez de su revisin durante muchos
aos, lejos de adecuar la aportacin de tales Regiones a los gastos generales, a medida que se incrementara el coste
de los servicios -por efecto de la inflacin u otras causas- producira un efecto ms lesivo a la solidaridad si la
contribucin llegara a ser regresiva. No obstante, J . J . Ferreiro Lapatza (en "La Hacienda de las Comunidades
Autnomas en los diecisiete Estatutos de Autonoma", op. cit., pgs. 45 y 46) entiende que los sistemas de Concierto y
Convenio no tienen un sentido de privilegio, sino de una forma caracterstica de estos territorios de contribuir a las
cargas generales del Estado; no mereciendo por su parte ninguna tacha de insolidaridad.

209
Autnomas, si contribuyeran al fisco del Estado en la medida de sus posibilidades econmicas,
estaramos ante un do ut des contrario a la solidaridad interterritorial, negando los efectos
redistributivos
302
que cualquier modelo de organizacin territorial conlleva al regular su
sistema de financiacin.
Muoz Machado relata las crticas que la aplicacin de los sistemas de Concierto y
Convenio trae consigo, en tanto supone una quiebra del Principio de Solidaridad, vulnera el
Principio de Capacidad de Pago (que exige que las regiones ricas paguen ms que
proporcionalmente y por encima de los servicios que reciben); parece un sistema primitivo,
fuera de poca, y poco equitativo; sin embargo, luego afirma que ello depender de la regulacin
concreta que se haga de los mismos
303
.
El artculo 41 del Estatuto del Pas Vasco
304
delimita, de acuerdo con el artculo 133 de la
Constitucin, el mbito del poder financiero de dicha Comunidad, estableciendo los impuestos
"concertados" que pueden ser aplicados en ella y por ella, y en cuyo rendimiento ha de
participar, mediante el cupo, el Estado. Esos impuestos han de ser bsicamente iguales a sus
homnimos dentro del sistema tributario vigente en todo el Estado [artculo 41.2, apartados a) y
c)]. Se trata de garantizar la prctica efectividad del Principio de Igualdad
305
de todos los
espaoles ante las cargas fiscales (artculos 31.1 y 138.2 -
306
-).

302
Efectos redistributivos analizados a lo largo de este trabajo, donde no slo intervienen los instrumentos de
solidaridad estrictamente del Estado, sino que se complementan eficazmente con otros provenientes de la U. E.
(Comunidad en la que no rige, obviamente, el do ut des, en ella se atiende (otra cuestin es cmo satisface las
aspiraciones de todos) a otros objetivos a la hora de construir una Europa ms cohesionada.
303
En MUOZ MACHADO, S.; "Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas II", Ed. Civitas, Madrid, 1984, pg.
444. Trae a colacin un prrafo del Informe, de julio de 1981, de la Comisin de Expertos sobre financiacin de las
Autonomas, que afirma "que las diferencias existentes -con el Rgimen general- son ms jurdicas que econmicas,
como consecuencia de la distinta va elegida para instrumentar la financiacin autonmica: va ingresos en el caso de
los territorios forales y va gasto para las restantes Comunidades Autnomas". Nos resulta completamente crptico e
ininteligible su sentido, salvo que se pretenda afirmar que en un caso existe autonoma financiera, y en el otro lo que
se da es dependencia financiera; en consonancia a lo que afirmara F. De La Hucha Celador (en "Reflexiones sobre
la financiacin de las Comunidades Autnomas", en "El Estado autonmico, hoy", op. cit., pg. 462), cuando seala
que la Constitucin espaola construye la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas desde la perspectiva
del gasto y no del ingreso. Por otra parte, las cifras vertidas por J . Trebolle Fernndez (en "Pasado, presente y futuro
de la financiacin de las Comunidades Autnomas", en H.P.E. nm. 101, I.E.F., Madrid, 1986, pgs. 443 y 444)
desmienten la apreciacin -econmica- de aqul Informe. Vase, ms actual, VIVANCO, J . L.; "La experiencia de la
autonoma tributaria en el Pas Vasco", en "Financiacin autonmica y corresponsabilidad fiscal", Fundacin BBV,
Bilbao, 1993, pgs. 141-151.
304
Aprobado por Ley Orgnica 3/1979, de 18 de diciembre. Dedica a la "Hacienda y Patrimonio" sus artculos 40 a
45; donde sienta las bases normativas del Concierto Econmico, luego desarrollado en la Ley 12/1981, de 13 de
mayo, ya citada.
305
Y salvaguardar tambin, por ello, el Principio de Solidaridad. Sin embargo, no debemos perder de vista que si ante
los ciudadanos queda protegido el principio de igualdad que inspira el sistema tributario ... (artculo 31.1 de la
Constitucin), evidentemente, entre las Comunidades Autnomas no se respeta ese principio, dando lugar a dos

210
Formalmente el Principio de Solidaridad est salvaguardado tanto por el artculo 41.2.f) del
Estatuto Vasco, que se limita a resear que "el rgimen de Concierto se aplicar de acuerdo con
el Principio de Solidaridad a que se refieren los artculos 138 y 156 de la Constitucin", como
por el artculo 45.1.3) de la Ley Orgnica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegracin y
Amejoramiento del Rgimen Foral del Navarra, que hace mencin al respeto que el Convenio
econmico tendr a ... as como al principio de solidaridad".
Respecto al Estatuto Vasco, su artculo 4.12 manifiesta que "la aplicacin del presente
Concierto no podr implicar una presin fiscal efectiva global inferior a la que exista en
territorio comn", con ello se pone de relieve la preocupacin del estatuyente en impedir los
efectos perniciosos de la "competencia" fiscal a la baja, evitando que el Pas Vasco se convierta
en una "paraso fiscal". Aunque la formulacin no deja de ser difusa y, presumiblemente,
ineficaz, puesto que lo que se prohibe que sea inferior es la presin fiscal efectiva global,
dejando, lgicamente, abierta la posibilidad a diferencias impositivas puntuales o concretas (que
se dan en la prctica) muy difciles de evaluar en su conjunto.
Por otra parte, el artculo 50.3.a) del mismo cuerpo legal seala "tendr el carcter de
cargas no asumidas por la Comunidad Autnoma ... las cantidades asignadas en los
Presupuestos Generales del Estado al Fondo de Compensacin Interterritorial a que se refiere
el artculo 158.2 de la Constitucin"; pretendiendo, quizs, evitar que el Pas Vasco quedara al
margen de dicho mecanismo solidario. Pero la realidad es que en torno a esta formulacin
giraron dos cuestiones de distinta naturaleza:
a) La primera hace mencin a que, claramente con ella, tanto el Pas Vasco, como luego
Navarra, a travs del artculo 48.2.a) de la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, que regula el
vigente Convenio
307
, se niegan a practicar la solidaridad horizontal; es decir, a sumar con su
aportacin cierto ajuste horizontal a un mecanismo redistributivo, articulado finalmente de

Regmenes de financiacin distintos. No obstante, el artculo 138.1 de la Constitucin no hace ninguna alusin directa
a la igualdad, limitndose a imponer al Estado la tarea de velar por un equilibrio econmico, adecuado y justo. El valor
(axiolgicamente hablando) igualdad sobrevuela todos esos conceptos; el objetivo de alcanzar cierta igualdad se
desprende de ello, pero la extensin del mbito tributario o fiscal al econmico difumina la idea de una pretendida
homogeneidad o uniformidad (que no igualdad, incompatible, en trminos estrictos, con la autonoma) del sistema
de financiacin autonmica.
306
Si bien este precepto puede ser entendido segn los dos planos antes aludidos, impidiendo los privilegios
econmicos y sociales, tanto a las personas, independientemente de la Comunidad en la que tributen, como a las
mismas Comunidades -aspecto que ahora nos ocupa-.

211
forma vertical (slo con aportaciones del Estado), como es el FCI. Sin embargo, la redaccin del
artculo 158.2 de la Constitucin no cierra esa posibilidad. En efecto, tal como seala Medina
Guerrero, la "parquedad de este precepto deja sin resolver cuestiones verdaderamente
esenciales para la configuracin del Fondo", no aclara si este mecanismo de compensacin y
nivelacin financiera ser exclusivamente vertical, o podr nutrirse de recursos procedentes de
las Comunidades Autnomas ms desarrolladas. Sobre este particular, y ante la ambigedad de
aquella disposicin, nos sumamos al criterio del autor antes citado, en el sentido de que nada
impedira, aunque durante el proceso constituyente se rechazaron enmiendas que proponan el
establecimiento de un Fondo de Compensacin "mixto"
308
, que se estableciera (con otra
redaccin del artculo 16 de la LOFCA, y distinta Ley reguladora del FCI) un mecanismo de tal
singularidad. En el otro aspecto, "pasivo", es decir en cuanto el Pas Vasco pudiera ser
beneficiario del FCI, el artculo 158.2 de la Constitucin no zanja la duda de si este mecanismo
debiera destinarse exclusivamente a las Comunidades ms deprimidas, o extenderse, en la
medida que pudiera atender a los desequilibrios socio-econmicos intra-territoriales, a todas las
Comunidades Autnomas
309
. El legislador se inclinara en primera instancia por esta opcin
(aunque tambin por otros motivos, ya comentados), sin embargo, a partir de la Ley 29/1990, de
26 de diciembre, establecera la primera.
En relacin al caso de Navarra debemos sealar, a modo de introduccin de la siguiente
cuestin que abordaremos, que su financiacin hasta 1990 (ao en que es derogado el Decreto
Ley 16/1969, de 24 de julio, que fijaba la aportacin de Navarra al sostenimiento de las cargas

307
Tambin el Convenio incluye, al igual que el Concierto, entre las cargas no asumidas por Navarra las cantidades
con que se dote el FCI, las transferencias que figuren en los Presupuestos estatales en favor de los entes pblicos y
los intereses y cuotas de amortizacin de todas las deudas del Estado.
308
Dos fueron las enmiendas defendidas al respecto, la primera (presentada por Gmez de las Roces) pretenda que
la redaccin del artculo 147 del Anteproyecto de la Constitucin dispusiera que "Todos los territorios autnomos
estarn obligados a contribuir al fondo de compensacin interterritorial, con arreglo a criterios que a fin de corregir los
desequilibrios existentes entre las distintas reas geogrficas de Espaa, aseguren una mejor redistribucin de la
renta nacional a nivel territorial"; la segunda (defendida por Licinio de la Fuente), propuso aadir al texto aprobado por
la Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas un prrafo de este tenor literal: "El fondo de
compensacin se nutrir con aportaciones del Estado y de las propias Comunidades autnomas en la forma y cuanta
que aprueben las Cortes Generales". Ambas enmiendas fueron rechazadas por el Pleno del Congreso en la sesin de
21 de julio de 1978 (Constitucin espaola. Trabajos Parlamentarios, vol. II, pgs. 2.526-2527). Por otra parte, M.
Medina Guerrero (en "La incidencia del Sistema de Financiacin en el ejercicio de las competencias de las
Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 347), cita a J . Colom i Naval (en "La Hacienda de la Generalidad despus del
perido transitorio", Revista de Economa y Hacienda Local, vol. XI, nm. 33, 1981, pg. 486) como partidario de la
admisibilidad de un Fondo de Compensacin "mixto".
309
El artculo 147 del Anteproyecto de la Constitucin no planteaba ese dilema: "Igualmente, las Cortes Generales
asignarn a cada Territorio Autnomo, con cargo a un fondo de compensacin interterritorial, una determinada
cantidad, con destino a gastos de inversin, que se repartir con criterios que atiendan a la correccin de los
desequilibrios econmicos existentes entre los distintos territorios".

212
generales de la nacin) no sigue, en absoluto, los mismos parmetros que el resto de
Comunidades Autnomas, puesto que el volumen de sus ingresos no guardaba relacin alguna
con el coste de las competencias que haba asumido, y s con los resultados de la negociacin
poltica que se haba llevado a cabo
310
. Segn la ley del Convenio vigente, la aportacin
Navarra al Estado sigue un mtodo muy similar al vasco
311
, de manera que las
Administraciones estatal y foral pactan cada cinco aos la cuanta de la misma
312
.
b) La segunda cuestin, redunda finalmente en la absurda y distorsionadora duplicidad de
objetivos que se instal en el "primer" FCI, a travs de su Ley reguladora 7/1984, de 31 de
marzo; se suscita por la discrepancia acerca del clculo de las cargas asumidas por la
Comunidad vasca a la hora de fijar el cupo.
Hagamos un poco de historia, nos situamos en 1981 (ya se haba aprobado el Estatuto de
Guernica), si se pretenda que el Rgimen foral no fuese tachado como origen de privilegios,
que implicase en la prctica una situacin ventajosa para la Comunidad vasca, se deba aplicar
el mismo mecanismo de computar las cargas que el vigente para el resto de las Comunidades.
Recordemos que tanto el Informe de la Comisin de Expertos como los Acuerdos
Autonmicos
313
no incluan para la valoracin del coste efectivo de los servicios (Perodo
Transitorio) la inversin nueva. Por tanto, tanto las subvenciones a terceros como la inversin
nueva no se considerara integrante de las cargas asumidas por el Pas Vasco, como tampoco lo

310
Tal como apunta J . I. Del Burgo Tajadura (en "Introduccin al estudio del Amejoramiento del Fuero", Gobierno de
Navarra, Pamplona, 1987, pg. 238) al sealar que un destacado integrante de la Comisin negociadora del Convenio
reconoci, abiertamente, que uno de los objetivos de la Comisin era "no sujetar el cupo, ni el presente ni el futuro, a
ninguna clase de datos bsicos, cifras o circunstancias, sino fijarlo como fruto de una negociacin poltica sin
evaluacin previa". Ciertamente, este reconocimiento abunda ms en la tesis de la insolidaridad que supona el
sistema de Convenio, puesto que tanta discrecionalidad o arbitrariedad era menos defendible que la presunta relacin
aportacin - servicios, que justificara el Principio del Beneficio antes comentado.
311
La aportacin ntegra se obtiene aplicando el ndice de imputacin (para el quinquenio 1990-94 se fij el 1,60 %, -
multiplicando por 0,0160, por tanto-) al importe total de las cargas del Estado no asumidas por Navarra, cargas que se
calcularn deduciendo del Presupuesto estatal el importe ntegro, a nivel estatal, de los crditos relativos a
competencias ejercidas por la Comunidad foral, y restando finalmente las correspondientes compensaciones, para
conocer la aportacin lquida definitiva (fueron unos 30.913,7 millones en 1990) -artculos 48 a 52 y Disposiciones
Transitorias Primera y Segunda de la Ley 28/1990, de 26 de diciembre-. No confundir con el clculo de la Aportacin
lquida del ao base que presenta el Anexo 1 Determinacin de la aportacin de Navarra Base 1990, cifrada en
61.827,5 millones de Ptas)
312
Fijando la aportacin lquida del primer ao del quinquenio, y estableciendo, para los aos siguientes, un ndice de
actualizacin que deber reflejar el incremento de la recaudacin estatal por los tributos convenidos entre el ao base
y el ao que se est calculando (artculos 53 y 54 de la Ley 28/1990, de 26 de diciembre).
313
Ver "Informe de la Comisin de Expertos sobre Financiacin de las Comunidades Autnomas", C. E. C., Madrid,
1981, pg. 105. Por otra parte, el Acuerdo poltico UCD-PSOE, de 31 julio de 1981, contena igualmente los puntos
bsicos del mtodo para las valoraciones (ver "Acuerdos Autonmicos 1981", Servicio Central de Publicaciones de la
Presidencia del Gobierno, Madrid, 1981, pg. 57).

213
fueron para las Comunidades de Rgimen Comn. Criterios que seran fielmente seguidos en el
Acuerdo del CPFF 1/1982, Mtodo para valoracin de los servicios transferidos
314
, de 18
mayo de 1982 (BOE 2 de agosto de 1982); en l se estableca que "la valoracin de las cargas
asumidas por los territorios forales se realizar de forma homognea con la del coste efectivo
de los servicios transferidos a las dems Comunidades Autnomas y aplicando la misma
tecnologa ... Es decir, la cuantificacin de las cargas asumidas por la Comunidad Autnoma
del Pas Vasco se efectuar tomando iguales componentes, valorados con normas y criterios
idnticos a los seguidos para las Comunidades Autnomas que se financian con arreglo al
sistema LOFCA".
Si aquella forma de evaluar el coste efectivo de los servicios no agrad a las
Comunidades de Rgimen Comn (aunque inmediatamente se les aplicara), ms controvertida
result para la Comunidad Vasca (que si logr demorar el acuerdo para la adopcin de la Ley
del Cupo para el quinquenio 1982-86 que, finalmente, estableciera "similar"
315
metodologa).
El Pas Vasco no estaba dispuesto a recibir a travs de subvenciones condicionadas y del FCI lo
que, en principio, deba corresponderle como financiacin incondicionada
316
; se opona a ello
porque, a tenor del artculo 50.2 del Estatuto vasco, para determinar las cargas del Estado no
asumidas por la Comunidad Autnoma (a efectos de calcular el cupo)
317
deba deducirse del
total de gastos del Presupuesto del Estado la asignacin presupuestaria ntegra que, a nivel
estatal, correspondiese a las competencias asumidas por la Comunidad Autnoma.

314
Coincidente con el Acuerdo sobre mtodo y valoraciones de la Comisin Mixta Gobierno-Generalidad, de 25
febrero de 1982.
315
La Ley 43/1988, de 28 de diciembre, estableca una metodologa que permiti, en opinin de algunos, primar o
privilegiar al Pas Vasco, en la medida que no considerara como parte integrante de las cargas asumidas por la
Comunidad Autnoma ni las subvenciones a terceros ni la inversin nueva. As se pronuncia la Generalidad de
Catalua (en el "Libro Blanco del Gobierno de la Generalidad de Catalua sobre la financiacin autonmica",
Departamento de Economa y Finanzas, Barcelona, 1985, pgs. 113 a 115) cuando afirma que "En la valoracin que
se hace de las cargas asumidas por el Estado no se incluyen los gastos corrientes, los de inversin y las
transferencias ligadas a las competencias que efectivamente ejerce la Comunidad vasca. Por tanto, sta dispone de
los correspondientes recursos y puede ejercer la autonoma en el gasto. Adems, esta autonoma viene reforzada
por el automatismo en los ingresos y su desvinculacin total y absoluta del coste de las competencias traspasadas al
Pas Vasco ... El actual FCI tiene el doble objetivo de financiar inversin "nueva" y de corregir los desequilibrios
econmicos territoriales. En el Pas Vasco, la parte de la ayuda del Fondo que pretende financiar la inversin nueva es
una duplicacin de recursos, ya que las cargas asumidas por el Estado no incluyen los gastos de inversin, que
corresponden a competencias asumidas por la Comunidad, y, por tanto, financiadas con los rendimientos de los
impuestos concertados".
316
Aunque, como seala M. Medina Guerrero (en "La incidencia del Sistema de Financiacin en el ejercicio de las
competencias de las Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 477) "el Pas Vasco tena en el Rgimen de Concierto
un aliado inestimable para hacer frente a esta va subrepticia de penetracin estatal en su esfera de atribuciones".
317
Similar al procedimiento, que s comentamos, de determinacin de la aportacin de Navarra a las cargas
generales del Estado, el cual se inspira en el mtodo de fijacin del cupo vasco.

214
De La Hucha Celador afirma que "debe abandonarse la tentacin de comparar los sistemas
de financiacin de las Comunidades de rgimen comn con los sistemas especficos y propios
de las Comunidades de rgimen foral, en cuanto responden a contingencias histricas
imposibles de trasladar a los momentos actuales, de igual forma que no es posible trasladar el
mecanismo de separacin de ingresos que rige en las relaciones Estado-Comunidades forales
al resto de los entes territoriales, ya que ello aparece implcitamente proscrito por el texto
constitucional que, ... , se decanta por mecanismos tpicos de los sistemas de unin en los
ingresos"
318
. Ello es as, pero pensamos que la dualidad de regmenes de financiacin
autonmica no debiera presentarse como un lastre histrico, imposible de superar, que frenara,
indefinidamente, las posibilidades de desarrollo de nuevas frmulas que satisfacieran a la
mayora de Comunidades y ciudadanos. A medio y largo plazo podra concebirse inclusive (la
experiencia comparada as nos lo demuestra)
319
, la articulacin de otros sistemas que, si hiciera
falta, se desarrollaran mediante una reforma constitucional; sta, por muy compleja, difcil, o
lejana, que nos parezca, no debe completamente descartarse.
El problema de la equiparacin o uniformizacin de Regmenes de financiacin autonmica
es harto difcil. Tal vez la superacin de los desajustes provocados por la presencia de
Regmenes Especiales, con la lesin al Principio de Solidaridad que su sla presencia evoca
320
,
parta del criterio de nivelar al alza (otorgndoles mucha ms autonoma) al resto de
Comunidades Autnomas (las 15 de Rgimen Comn)
321
. Si bien, ese tremendo avance de
autonoma de las Comunidades, que se va produciendo, debera ir acompaado de nuevos

318
De La HUCHA CELADOR, F.; "Reflexiones sobre la financiacin de las Comunidades Autnomas", en "El Estado
autonmico, hoy", op. cit., pg. 467.
319
Tengamos presente, por ejemplo, las reformas constitucionales llevadas a cabo, sobre esta materia, en Alemania
(1969), Suiza (1977), o la "mutacin" constitucional vivida en los Estados Unidos a partir de los aos treinta, etc.
320
Con independencia de las cifras que indiquen en qu grado la contribucin financiera de las Comunidades Forales
a los gastos generales del Estado es insatisfactoria (si es negativa, o menos que proporcional al conjunto de servicios
que reciban a cambio), o no.
321
Ello debera hacerse, si se acuerda su conveniencia, con extremadas cautelas dirigidas a preservar el grado de
solidaridad reinante en el sistema de financiacin autonmica. Puesto que "una aplicacin generalizada de los
Conciertos conducira a una guerra fiscal entre regiones con efectos devastadores para el sector pblico y la
infradotacin de servicios pblicos e infraestructura econmica de toda la Comunidad. No podemos, sealaba J . L. De
J uan y Pealosa (en "El principio de solidaridad interregional. El principio de solidaridad y la regionalizacin de los
impuestos", op. cit., pg. 223), recoger la idea de rgimen concertado para todos". En este sentido, C. Palao Taboada
se cuestionaba la posibilidad de que se extendiera el sistema de Conciertos de lava y Navarra a todas las dems
regiones, afirmando que "ni en los Estados federales de mayor raigambre en el esplendor de la idea federalista, sera
imaginable un sistema de esa naturaleza, lo cual pondra al Estado en una posicin de extrema debilidad, incompatible
con las tareas que tiene encomendadas" (entre las que destacamos el deterioro que sufrira su papel de mximo
garante de la solidaridad interterritorial); en PALAO TABOADA, C.; "La Hacienda Regional y el proyecto de

215
mecanismos que aseguraran el no retroceso del grado de solidaridad del sistema,
preferiblemente de tipo horizontal, puesto que la nueva situacin habra reducido los poderes
(tributarios y financieros) del Estado y su capacidad de garantizar y hacer efectiva,
verticalmente, la solidaridad interterritorial. Sin embargo, somos conscientes que alcanzar un
sistema de federalismo fiscal general tan "avanzado", aplicable en toda Espaa, ser una labor
lenta y complicada (por no decir imposible) que debera superar un proceso gradual, todava
muy lejano.
Prez Garca
322
apunta que "la generalizacin del nivel de financiacin per cpita
disfrutado por los regmenes forales planteara un grave problema de insuficiencia al gobierno
central. Una de las causas importantes de dicha insuficiencia es que las contribuciones del
actual cupo son, esencialmente, proporcionales a la renta de los territorios forales, de modo
que el efecto de la progresividad de los impuestos se lo apropian ntegramente las Haciendas
forales". Con lo que la participacin del Pas Vasco y Navarra al sostenimiento de las cargas
generales del Estado estara inspirada ms en el Principio del Beneficio (a gran escala) que en el
de sus capacidades de pago; lo cual no favorece, precisamente, la realizacin efectiva del
Principio de Solidaridad interterritorial.

Constitucin", Leccin inaugural del curso acadmico 1978-79, Secretariado de Publicaciones, Universidad de
Zaragoza, 1978, pg. 52.
322
En "Informe sobre la financiacin de las Comunidades Autnomas", en Revista Valenciana de Hacienda Pblica
Palau 14, nm. 15, Ed. Generalitat Valenciana, Valencia, 1991, pg. 30. Nos remite sobre este tema a ESTEBAN, J .
M. y GMEZ R.; "La viabilidad del Sistema Foral como sistema de Financiacin incondicionada de las Comunidades
Autnomas", Hacienda Pblica Espaola, Madrid, 1990.

216

217
Captulo III. Funcionamiento y dificultades de la financiacin de las
Comunidades Autnomas.
SUMARIO: III.1. La financiacin autonmica: sus instrumentos financieros. A) Los impuestos cedidos. B)
Recargos sobre impuestos estatales. C) Participacin en los ingresos del Estado. D) Impuestos
propios, tasas y contribuciones especiales. E) Transferencias del Fondo de Compensacin
Interterritorial. F) Asignaciones de nivelacin de servicios. G) Rendimientos de su patrimonio y
dems ingresos de Derecho privado. H) Operaciones de crdito. I) Las transferencias por recursos
locales. J ) Mecanismos de financiacin "complementaria". III.2. Asimetras y disfunciones en la
financiacin autonmica. III.3. La corresponsabilidad fiscal. III.4. Corresponsabilidad y solidaridad.
III.5. La igualacin fiscal y la solidaridad. III.6. Crtica a la "cesin" del 15 % del IRPF. III.7. Propuesta
del Grupo de Expertos a raz de los Acuerdos del CPFF de 7 octubre de 1993.
III.1 La financiacin de las Comunidades Autnomas: sus instrumentos financieros.
La Constitucin enuncia en su artculo 157.1 las distintas fuentes de recursos con que
contarn las Comunidades Autnomas para su financiacin; son las siguientes:
1. Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado.
2. Recargos sobre impuestos estatales.
3. Participaciones en los ingresos del Estado.
4. Impuestos propios, tasas y contribuciones especiales
1
.
5. Transferencias del F.C.I.
6. Asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado para
garantizar un nivel mnimo en la prestacin de servicios.
7. Rendimientos procedentes de su patrimonio.
8. Operaciones de crdito.
Por su parte, el artculo 4 de la LOFCA
2
tambin enuncia ese conjunto de instrumentos
financieros. En opinin de Ferreiro Lapatza
3
, el extenso artculo 4 de la LOFCA se reduca,

1
Excepcin hecha de las Participaciones en los Ingresos del Estado, las tres primeras fuentes de financiacin de las
Comunidades enumeradas son de naturaleza tributaria. Vase PADRN CABRERA, G.; "Los recursos de naturaleza
tributaria de las Comunidades Autnomas", en Cuadernos de Actualidad, nm. 4/1993, H.P.E., M de Ec. y Hda.,
I.E.F., Madrid, 1993, pgs. 149-158.
2
En su redaccin original, segn la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, su tenor literal era el siguiente:
Artculo 4.- 1. De conformidad con el apartado 1 del artculo 157 de la Constitucin, y sin perjuicio de lo establecido
en el resto del articulado, los recursos de las Comunidades Autnomas estarn constitudos por:
a. Los ingresos procedentes de su patrimonio y dems de derecho privado.
b. Su propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c. Los tributos cedidos, total o parcialmente, por el Estado.
d. Los recargos que pudieran establecerse sobre los impuestos del Estado.
e. Las participaciones en los ingresos del Estado.
f. El producto de las operaciones de crdito
g. El producto de las multas y sanciones en el mbito de su competencia.
h. Sus propios precios pblicos (introducido tras la modificacin de la LOFCA por la L.O. 1/1989, de 13
abril).
2. En su caso, las Comunidades Autnomas podrn obtener igualmente ingresos procedentes de:
a. Las asignaciones que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado, de acuerdo con lo
dispuesto en la presente Ley.
b. Las transferencias del Fondo de Compensacin Interterritorial, cuyos recursos tienen el carcter de carga
general del Estado a los efectos previstos en los artculos 2, 138 y 158 de la Constitucin.
3
FERREIRO LAPATZA, J . J .; "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en los diecisiete Estatutos de
Autonoma", Ed. Generalitat de Catalunya, Barcelona, 1985, pg. 340.
218
como contenido normativo novedoso, a la calificacin como "carga general del Estado" de los
recursos del F.C.I.; el resto es una simple repeticin de los artculos 157 y 158 de la
Constitucin. Sin embargo, tras la Ley Orgnica de modificacin parcial de la LOFCA 3/1996,
de 27 de diciembre, la Letra d) del Punto 1 experimenta un cambio, ahora los recargos pueden
establecerse sobre los tributos del Estado, concepcin sta ms amplia que admite todas las
figuras recogidas en el artculo 26 de la Ley General Tributaria.
Por otra parte, observamos que la LOFCA menciona las multas y sanciones,no includas en
el artculo 157.1 de la Constitucin; ello es lgico dado que stas no son, en sentido estricto,
fuentes de financiacin de las Comunidades Autnomas, aunque su "resultado" (la recaudacin
pecuniaria) represente un ingreso para las mismas. Al establecer y aplicarse las sanciones
pecuniarias no se persigue la financiacin autonmica, sino otros fines de distinto orden
(lejanos al financiero), de reparacin de un dao, de castigo al infractor, de persuacin o
intimidacin de posibles infractores, etc. No obstante, las Comunidades Autnomas cuentan
con estos "recursos" porque la misma Constitucin se lo autoriza, al proclamar en su artculo
25 la potestad sancionadora de la Administracin Pblica.
Adems de la exposicin literal que continuacin hacemos, es recomendable que vayamos
tomando una idea de la magnitud (capacidad financiera) que cada uno de los instrumentos de
financiacin autonmica tiene, para el conjunto, y para cada una de las Comunidades
Autnomas. A tal efecto podemos consultar los Cuadros publicados anualmente por el M de
Ec. y Hda en las Memorias de la Administracin Tributaria, en las secciones de anlisis y
exposicin de las Haciendas Territoriales; igualmente, en los Informes sobre la Financiacin de
las Comunidades Autnomas que, con la misma periodicidad, elabora la Dir. Gral de
Coordinacin con las Haciendas Territoriales.
Las propiedades del Sistema de financiacin dependen del uso que se haga de los distintos
instrumentos que lo conforman, para lo cual el anlisis numrico antes sealado nos brinda vital
informacin. Ese estudio numrico completo y exhaustivo implicara ir cotejando Comunidad
por Comunidad los recursos financieros con los que cuentan en funcin de su poblacin, renta
per cpita, ndices de necesidad, de pobreza, etc., para extraer todo el "jugo" y conclusiones
que nos deparan las cifras.
Iremos observando que los instrumentos financieros atienden, fundamentalmente, a uno u
otro de los principios especficos de la financiacin autonmica, y algunos se reparten (o se
repartan) en una funcin bicfala o plurifactica, segn iremos comprobando.

A) Los impuestos cedidos.
Esta figura ha sufrido una radical transformacin, que tiene origen en los Acuerdos del
CPFF aprobados el 23 de septiembre de 1996, y leyes de finales del mismo ao que los ponen
en funcionamiento. Bien es verdad que para tres Comunidades Autnomas, Andaluca,
Extremadura y Castilla La Mancha, que no se han adherido al nuevo sistema de financiacin
aprobado entonces, sigue vigente la "antigua" regulacin de los impuestos cedidos, por lo que,
con independencia de que en Apartados venideros analicemos la nueva cesin de tributos, la
exposicin realizada a continuacin debe ser comprendida desde dicha salvedad.
La posibilidad de cesin de impuestos a las Comunidades Autnomas queda limitada
constitucionalmente a lo que entendemos por impuestos (si bien la LOFCA se refiere a
219
tributos)
4
. De aqu se deriva una disparidad de interpretaciones cuya polmica doctrinal
debemos dar por superada
5
. Parece que la referencia a tributos cedidos de la LOFCA y
Estatutos fue hecha con el nico fin de dar cabida en ellos a las tasas y dems exacciones sobre
el juego (que son tributos cedibles, a tenor de la previsin del artculo 11.1.f) de la LOFCA)
6
,
cuya configuracin como tasa, en opinin de Ferreiro Lapatza, no debi nunca forzar un texto
contrario a la letra y al espritu de la Constitucin, conforme a lo cual la cesin de tributos del
Estado a las Comunidades se limita a los impuestos. Las tasas no se ceden, se transfieren a la
Comunidad Autnoma que pasa a realizar la actividad que justifica su exigencia; es por lo que
habra que considerar, en ese sentido y siguiendo a Muoz del Castillo, a las tasas sobre el
juego no como tributos cedidos, sino como tributos propios
7
.
La figura jurdica de la cesin implica que se transfiere una cosa, traspaso que debe
atenerse a las reglas del acto por el cual se realiza y que la motiva. Si se cede una cosa, se
puede ceder la propiedad, el uso, usufructo, etc., segn se origine en un contrato de
compraventa, arrendamiento, etc. La figura concreta de la cesin de impuestos (o tributos) no
parece clara, la Constitucin se limita a proclamar la consecuencia, no la causa o acto que la
produce; al sealar que la cesin puede ser total o parcial cabra admitir la cesin nicamente
del producto econmico y tambin de otras facultades (includa la potestad legislativa), o slo
parte del rendimiento del impuesto y parte de las facultades, etc.
Los Estatutos de Autonoma y la LOFCA han sealado los impuestos cedidos, cedibles y
los trminos esenciales de la cesin. La Ley 30/1983, de 28 diciembre, regulara la cesin de
tributos del Estado a las Comunidades Autnomas, pero con posterioridad a ella se iran
aprobando distintas leyes de cesin a las Comunidades Autnomas, fijando, en cada una de
ellas, su alcance (tributos concretos que se ceden) y condiciones. Esta normativa permanece
vigente para las Comunidades que no siguen el nuevo sistema de financiacin aprobado en las
leyes de finales de 1996; si bien, obviamente, estn vinculados por aquellos preceptos que les
afectan, por ejemplo el artculo 84 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1997 y, en materia de impuestos cedidos, por la disposicin recogida
en el artculo 26 de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesin de Tributos del Estado a las

4
Sobre este tema vase: MELGUIZO SNCHEZ, A.; "Los tributos del Estado cedidos a las Comunidades Autnomas
de rgimen comn", en Revista Presupuesto y Gasto Pblico - Monogrfico: Financiacin de las Comunidades
Autnomas, nm. 5, I.E.F., Madrid, 1991, pg. 57-75; y COSTAS TERRONES, J . C.; "Los tributos cedidos en la
financiacin autonmica", en Hacienda Pblica Espaola, Monogrfico: Corresponsabilidad Fiscal, nm. 1, I.E.F.,
Madrid, 1992, pgs. 163-193.
5
Es una cuestin incidental, a juicio de FERREIRO LAPATZA, para quien la contradiccin debe resolverse a favor de
la Constitucin, en el sentido de que slo los impuestos pueden ser objeto de cesin. "Y ello no slo, aunque esto
fuera suficiente, por el rango supremo de la norma constitucional, sino tambin porque el texto constitucional es ms
congruente con la naturaleza de las tasas y de las contribuciones especiales que pugna con la idea de cesin. En
efecto, el principio de contraprestacin y beneficio que est en la base de estos tributos nos hace aceptar fcilmente la
idea de que su producto ha de ir a parar a las manos de la entidad pblica que presta el servicio o realiza la actividad
que justifica su pago. Y que esta entidad ha de ser, consecuentemente, la que los establezca y regule como tributos
propios"; en "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en los diecisiete Estatutos de Autonoma", op. cit, pg.
136. Vase tambin MARTNEZ LAFUENTE, A.; "La cesin de tributos del Estado a las Comunidades Autnomas",
Cvitas, Madrid, 1983; el mismo autor trat este tema en "El Rgimen J urdico de la Cesin de Tributos a las
Comunidades Autnomas", en "Organizacin Territorial del Estado (Comunidades Autnomas)", obra colectiva -4
Volmenes-, Vol. III, I.E.F., Madrid, 1984, pgs. 1.849 a 1.897..
6
Recogido ahora en el artculo 11.g), segn la nueva redaccin del texto ntegro de este artculo dada por la
LOMPLOFCA.
7
MUOZ del CASTILLO, J . L.; "La financiacin de las regiones en Espaa", en R.E.de H.A. y L., nm. 35, mayo-
agosto 1982, pg. 269.
220
Comunidades Autnomas y medidas fiscales complemetarias (Rgimen Derogatorio), en
cuanto establece que esta Ley no se aplica a las Comunidades que no asuman, en todo o en
parte, el nuevo rgimen de cesin
8
.
Son impuestos cedidos, a tenor del artculo 10.1 de la LOFCA, "los establecidos y
regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autnoma". El Estado
(poderes centrales) establece y regula dichos impuestos; las Comunidades Autnomas slo lo
podran hacer si as lo determinara una Ley estatal. Hasta la Ley 14/1996, de 30 de diciembre,
las Comunidades se limitaban a ejercer las facultades de gestin y recaudacin que reciban por
delegacin, de los impuestos cuyo rendimiento era cedido.
La cesin sera parcial si se cede slo la recaudacin correspondiente a alguno o algunos,
no todos, de los hechos imponibles del impuesto cedido (slo en los impuestos con diversos
hechos imponibles cabe la cesin parcial). La nueva regulacin admite como cesin parcial una
parte de la recaudacin correspondiente a un tributo.
La cesin se entiende (en virtud del artculo 10.2 de la LOFCA) realizada en el momento
en que entra en vigor la ley especfica (por exigencia de los Estatutos) que fija su alcance y
condiciones. El legislador opt por una ley de aplicacin general (30/1983 y 14/1996) y leyes
particulares de cesin, aplicando aquella en cada caso.
El artculo 11 de la LOFCA sealaba los tributos objeto de cesin con una doble lista, una
positiva y otra de exclusin. Los impuestos que podan ser cedidos gravan el patrimonio, las
transmisiones patrimoniales, sucesiones, donaciones, ventas (en fase minorista), consumos y
juego, cualquiera que sea su configuracin. No podan ser cedidos los que gravan la renta
personal de las personas fsicas, el beneficio de las sociedades, el trfico exterior y los que se
recaudan a travs de monopolios estatales.
Los impuestos excludos de una posible cesin eran no slo los de mayor capacidad
recaudatoria, sino tambin los que imprimiran mayor autonoma financiera al sistema y, si

8
Que se rigen por Ley 32/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesin de tributos a la Comunidad Autnoma de
Andaluca; Ley 39/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesin de tributos a la Comunidad Autnoma de Castilla-
La Mancha; y Ley 41/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesin de tributos a la Comunidad Autnoma de
Extremadura.
Respecto a las otras 12 Comunidades Autnomas de Rgimen Comn que s se adhirieron al nuevo sistema de
financiacin autonmica, la cesin se ha hecho efectiva mediante las siguientes leyes: Ley 25/1997, de 4 de agosto,
de modificacin del rgimen de cesin de tributos del Estado a la Comunidad Autnoma de Aragn y de fijacin del
alcance y condiciones de dicha cesin; Ley 26/1997, de 4 de agosto, de modificacin del rgimen de cesin de tributos
del Estado a la Comunidad Autnoma del Principado de Asturias y de fijacin del alcance y condiciones de dicha
cesin; Ley 27/1997, de 4 de agosto, de modificacin del rgimen de cesin de tributos del Estado a la Comunidad
Autnoma de las Islas Baleares y de fijacin del alcance y condiciones de dicha cesin; Ley 28/1997, de 4 de agosto,
de modificacin del rgimen de cesin de tributos del Estado a la Comunidad Autnoma de Canarias y de fijacin del
alcance y condiciones de dicha cesin; Ley 29/1997, de 4 de agosto, de modificacin del rgimen de cesin de tributos
del Estado a la Comunidad Autnoma de Cantabria y de fijacin del alcance y condiciones de dicha cesin; Ley
30/1997, de 4 de agosto, de modificacin del rgimen de cesin de tributos del Estado a la Comunidad Autnoma de
Castilla y Len y de fijacin del alcance y condiciones de dicha cesin; Ley 31/1997, de 4 de agosto, de modificacin
del rgimen de cesin de tributos del Estado a la Generalidad de Catalua y de fijacin del alcance y condiciones de
dicha cesin; Ley 32/1997, de 4 de agosto, de modificacin del rgimen de cesin de tributos del Estado a la
Comunidad Autnoma de Galicia y de fijacin del alcance y condiciones de dicha cesin; Ley 33/1997, de 4 de agosto,
de modificacin del rgimen de cesin de tributos del Estado a la Comunidad Autnoma de Madrid y de fijacin del
alcance y condiciones de dicha cesin; Ley 34/1997, de 4 de agosto, de modificacin del rgimen de cesin de tributos
del Estado a la Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia y de fijacin del alcance y condiciones de dicha cesin;
Ley 35/1997, de 4 de agosto, de modificacin del rgimen de cesin de tributos del Estado a la Comunidad Autnoma
de La Rioja y de fijacin del alcance y condiciones de dicha cesin; y, finalmente, la Ley 36/1997, de 4 de agosto, de
modificacin del rgimen de cesin de tributos del Estado a la Comunidad Valenciana y de fijacin del alcance y
condiciones de dicha cesin.
221
fueran cedibles otras facultades (legislativa, en cierto grado), caracterizara el sistema de
federalismo fiscal implantado en Espaa con un mayor grado de separacin. Era generalizada la
opinin de que los impuestos cedidos, tal como estaban establecidos, atendan principalmente
al principio de suficiencia financiera. La principal ventaja de esta forma de ingresos era la de su
magnitud recaudatoria, pero, al retener el Estado la titularidad y potestad normativa sobre los
tributos, restringa el posible alcance de satisfaccin al principio de autonoma que tuviera.
Debemos resear que a las Comunidades Autnomas de rgimen foral s se les ceden los
grandes impuestos generales y tienen cierta potestad tributaria sobre ellos.
El inconveniente de la cesin del impuesto de Actos Jurdicos Documentados, desde el
punto de vista de la insolidaridad que ha acarreado, es que, como bien destacaron Gimeno
Ullastres y Ruiz-Huerta Carbonell
9
, en el mismo influyen factores de territorializacin que
tienden a concentrar su recaudacin en lugares ms ricos y desarrollados.
B) Recargos sobre impuestos estatales.
Los Estatutos de Autonoma atribuyen a los Parlamentos (Asambleas Legislativas) de las
distintas Comunidades Autnomas la facultad de establecer recargos sobre los impuestos
estatales. Esta fuente de recursos autonmicos goza de la naturaleza de tributo ya que los
recargos utilizan, para su establecimiento y aplicacin, los elementos caractersticos de un
tributo: hecho imponible, sujetos pasivos, tipo, etc.; lo cual no nos debe hacer confundir la
obligacin de pagar el tributo base con la del recargo que sobre ste se aplique.
Simn Acosta asimilaba los recargos sobre impuestos estatales con los impuestos propios
de las Comunidades Autnomas en la medida en que la Comunidad tenga libertad para fijar su
cuanta. Respecto a sus efectos ms sobresalientes, destacaba que los recargos consienten una
uniformidad a nivel nacional en la regulacin del impuesto base, lo que facilita su gestin
unificada o coordinada; adems hace innecesaria la bsqueda de nuevas manifestaciones de
riqueza (de capacidad contributiva), que sern siempre imperfectas porque todas estn gravadas
por el Estado con un alto ndice de sistematizacin y racionalidad
10
.
Habra que descartar, en principio, la posibilidad de aceptar el establecimiento de recargos
sobre tasas y contribuciones especiales estatales; sin embargo, algunas Comunidades
Autnomas (Murcia, Castilla-La Mancha, Catalua, Asturias)
11
establecieron recargos sobre la
Tasa del Juego
12
, originndose cierta discusin en torno al tema, resolvindose la misma al

9
GIMENO ULLASTRES, J . A. y RUIZ-HUERTA CARBONELL, J .; "Financiacin autonmica: un modelo alternativo de
corresponsabilidad fiscal", en Revista Valenciana de Hacienda Pblica Palau 14, nm. 15, Valencia, 1991, pg. 167.
10
En SIMN ACOSTA, E.; "La financiacin de las Regiones en funcin de los bienes y servicios de provisin
regional", op. cit., pg. 282.
11
La Ley 12/1984, de 27 diciembre, de la C.A. de Murcia, estableci un Recargo sobre la Tasa que grava los juegos
de suerte, envite o azar (a excepcin del bingo, cuyos premios fueron gravados por un Impuesto). La C.A. de Castilla-
La Mancha, mediante la Ley 4/1989, de 14 diciembre estableci un Impuesto sobre los premios del juego del bingo y
un Recargo sobre la Tasa estatal que grava los juegos de envite o azar en casinos o mediante mquinas o aparatos
automticos, tanto recreativos con premio, como de azar. La Ley 2/1987, de 5 enero, de la C.A. de Catalua, impuso
con efectos desde el 1 enero de 1987, un Recargo sobre la Tasa fiscal que grava la autorizacin, organizacin o
celebracin de juegos de azar, mediante mquinas y aparatos automticos (previamente, en octubre de 1984, haba
establecido un Impuesto sobre el J uego del Bingo). En el Principado de Asturias, el Recargo sobre la Tasa fiscal del
juego viene recogido en su Ley 5/1989, de 22 diciembre.
12
Ver De La PEA VELASCO, G.; "Los recargos como recursos de las Comunidades Autnomas", en Civitas
R.E.D.F., nm. 43, Madrid, 1984, pg. 386.
222
aceptarse la naturaleza impositiva de esta tasa
13
. No obstante, como ya advertimos, la
redaccin dada ahora a la Letra d) del Punto 1 del artculo 4 de la LOFCA, congruente con el
nuevo artculo 12.1 de la misma ley, despeja cualquier duda al respecto; de manera que los
recargos pueden establecerse sobre los tributos del Estado.
La LOFCA, en su artculo 12.1 sealaba que aquellos podrn aplicarse sobre los impuestos
estatales cedidos y no cedidos (que graven la renta o el patrimonio de las personas fsicas con
domicilio fiscal en la Comunidad Autnoma que los establezca). Cabe aceptar tambin los
recargos sobre los impuestos propios de cada Comunidad Autnoma (si bien no ha sido
utilizada esta opcin, que tcnicamente no parece presentar mayores bondades). Tal como
adverta Rodrguez Montas
14
, en la lnea de Ruiz Beato y Pea Velasco, se niega la
posibilidad de que las Comunidades Autnomas establezcan recargos sobre impuestos de las
Corporaciones Locales; no obstante, a tenor del artculo 6.3 de la LOFCA (facultad otorgada a
las Comunidades Autnomas para establecer y gestionar tributos sobre las materias que la
legislacin de Rgimen Local reserva a las Corporaciones Locales, en los supuestos que dicha
legislacin prevea, con la obligacin de que se apliquen las medidas compensatorias
adecuadas), y haciendo una interpretacin extensiva del mismo, cabra aceptar el
establecimiento de dichos recargos.
No pueden definirse como muy estrechos los lmites permitidos al poder de las
Comunidades Autnomas para establecer recargos; uno de ellos est formulado en el artculo
12.2 de la LOFCA ... "Los recargos no podrn configurarse de forma que puedan suponer una
minoracin en los ingresos del Estado por dichos impuestos, ni desvirtuar la naturaleza o
estructura de los mismos". Por otra parte, la doctrina ha mantenido la imposibilidad de que los
recargos de las Comunidades Autnomas sean deducibles de los impuestos sobre los que
recaigan; habiendo originado mucha discusin esta afirmacin en cuanto algunos vean en ella
una alternativa vlida, desde distintas propuestas, para instrumentar frmulas de
corresponsabilidad fiscal. Prueba de ello es que varios autores califican la nueva cesin parcial
del IRPF como un recargo sobre la base de dicho impuesto que se instrumentaliza mediante el
desdoblamiento de la tarifa y la aplicacin potestativa (con los mrgenes superior
15
e inferior
de un 20 por 100 a la cuota que resultara de aplicar la tarifa complementaria) de la tarifa
autonmica individual o conjunta
16
.
Enlazando la limitacin del artculo 12.2 de la LOFCA con el hecho de que los recargos
pueden, no slo implicar un aumento de la presin fiscal, sino producir tambin una alteracin
de la estructura del impuesto sobre el cual se aplica, debemos realizar una aclararacin inicial:
esas eventualidades se darn o no dependiendo de cmo se aplique el recargo. Es decir,

13
MARTNEZ LAFUENTE, A.; "La cesin de tributos del Estado a las Comunidades Autnomas", Cuadernos Civitas,
Madrid, 1978, pg. 55 y 93. Contiene la cita de MATEO RODRGUEZ, L.; "Tributacin de los beneficios derivados del
juego", en Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pblica, nm. 133, Madrid, 1978, pg. 1221.
14
RODRGUEZ MONTAS, M del P.; "Los recargos como ingreso tributario de los entes pblicos territoriales",
Monografa n 99, I.E.F., Madrid, 1991, pg 87. Cita a RUIZ BEATO BRAVO, J .; "Los recargos de las Comunidades
Autnomas sobre los impuestos estatales", en Organizacin Territorial del Estado (Comunidades Autnomas), IV,
I.E.F., Madrid, 1980, pg. 2747; y De La PEA VELASCO, G.; "Los recargos como recursos de las Comunidades
Autnomas", op. cit., pg. 383.
15
Que en trminos monetarios no es tal, puesto que una Comunidad Autnoma podra aprobar un incremento de la
tarifa hasta el lmite del 20 por 100 admisible en la cuota (mecanismo de cesin del IRPF del artculo 11.a) de la
LOFCA), y sumarle la aplicacin del recargo (artculo 12.1 de la misma Ley Orgnica) que acordara.
16
Vase artculo 13 Uno.1a) de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesin de Tributos del Estado.
223
podemos imaginar un recargo de tipo fijo (como fue el 3 % del recargo "Leguina"), o de tipo
variable proporcional o progresivo, que se aplique sobre la cuota, de manera que el
contribuyente si sufrira un incremento de presin fiscal sin que la Hacienda estatal vea
reducida su recaudacin; sin embargo caben otras alternativas, planteadas por multitud de
autores, en torno a la idea de establecer los recargos de forma que su aplicacin fuera
simultnea con una reduccin equivalente del impuesto sobre el que se aplica
17
(sin
incremento alguno de la presin fiscal, pero incumpliendo el 12.2 de la LOFCA)
18
, para ello se
reduciran los tipos del impuesto que sumados a los del recargo dieran un resultado final que no
alterara la estructura inicial del impuesto (su proporcionalidad o progresividad, -si es el IRPF-).
En este caso el mecanismo de los recargos requiere una "cesin" de capacidad tributaria desde
la Hacienda estatal a las autonmicas, el traspaso de competencias normativas del legislativo
central a las Asambleas Autonmicas.
En cuanto a la posible desvirtuacin de la naturaleza o estructura de los impuestos estatales
sometidos a recargo, nos pronunciaremos en su momento; destacamos ahora varias opiniones
de las dos posturas enfrentadas, recogidas por Rodrguez Montas
19
.... " mientras algunos
sostienen que con los recargos se pueden producir alteraciones en la progresividad del
impuesto principal o distorsin de alguno de los puntos claves del tributo recargado o
conversin del mismo en confiscatorio; otros propugnan, en base al lmite establecido en el
artculo 12.2 de la LOFCA, la adaptacin del recargo a la naturaleza o estructura del
impuesto sobre el que recaen o a sus caractersticas esenciales". Adems de los problemas
que el establecimiento de los recargos puede acarrear en el campo puramente tcnico (en el
"orden" tributario) antes definido, se plantean otros de ndole social y poltico, no menos
relevantes, a tenor de los acontecimientos que la construccin del Estado autonmico nos ha
deparado; nos referimos al inexorable coste poltico
20
que conlleva para las autoridades que los
apliquen (si bien presenta la ventaja de aumentar la autonoma financiera co-responsable de las
Comunidades Autnomas).
Los recargos no se encuentran sometidos a los mismos lmites que los artculos 6 y 9 de la
LOFCA imponen sobre los impuestos propios. As, por ejemplo, mientras que los recargos
sobre el IRPF permitiran a las Comunidades gravar rentas originadas fuera de su mbito
territorial, el artculo 9.a) de la LOFCA impide a los impuestos propios que se d tal

17
Los contribuyentes pagaran sus impuestos a las dos haciendas (estatal y autonmica), al margen de que la
gestin, liquidacin y recaudacin de impuesto y recargo estuviera integrada en un slo organismo (la Agencia
Tributaria?) o no. Con ello se conseguira que las Comunidades Autnomas se responsabilizaran de una mayor cuota
de sus ingresos (ya en unas cuantas "respetables").
18
Vase De la HUCHA CELADOR, F.; "Reflexiones sobre la financiacin de las Comunidades Autnomas", en D. A.
nm. 232-233, octubre 1992 - marzo 1993, INAP, pg. 445 y 446; y MONASTERIO ESCUDERO, C.;
"Corresponsabilidad fiscal: problemas de definicin y eleccin de instrumentos", en Hacienda Pblica Espaola,
Monogrfico: Corresponsabilidad Fiscal, nm. 1, I.E.F., Madrid, 1992, pgs. 30 y 31.
19
RODRGUEZ MONTAS, M del P.; "Los recargos como ingreso tributario de los entes pblicos territoriales", op.
cit., pg. 90.
20
"El recargo implica una decisin poltica y posibilita el incremento o la reduccin en la presin impositiva; permite
que el contribuyente perciba claramente, en la figura a la que es ms sensible, que una parte de los impuestos que
paga se destina a financiar los gastos autonmicos y que esta parte ha sido decidida por su Comunidad y no por la
Administracin Central. Desde la perspectiva de la corresponsabilidad, por tanto, es difcil econtrar un camino
mejor"; en GIMENO ULLASTRES, J . A. y RUIZ-HUERTA CARBONELL, J .; "Financiacin autonmica: un modelo
alternativo de corresponsabilidad fiscal", op. cit., pgs. 156 y 157.
224
eventualidad (se refiere tanto a rendimientos originados como a gastos realizados)
21
. Podrn
aplicarse sobre "casi" todos los impuestos (a los recargos sobre el IRPF le dedicaremos el
anlisis puntual que merezca ms adelante). A tenor del pronunciamiento del Tribunal
Constitucional recogido en el F. J . 10 de la Sentencia 14/1986, de 31 enero (caso Ley de la
Hacienda del Pas Vasco)
22
, se cierra la posibilidad de establecer recargos sobre el Impuesto de
Sociedades.
Los recargos constituyen un instrumento apto para dotar de mayor autonoma financiera a
las Comunidades, as lo ha entendido la mayora de la doctrina. El recargo implica una decisin
poltica de los gobiernos autonmicos y puede conllevar un incremento de la presin fiscal
(salvo que coincida con una reduccin por parte de la Hacieda estatal: recargo compensado);
sin embargo hace ms perceptible que su recaudacin se destina a financiar gastos
autonmicos, virtud que le ha hecho candidato claro a dotar de mayor corresponsabilidad al
sistema, en su modalidad compensada. Tal como quedan hoy configurados los impuestos
cedidos, la gestin y recaudacin de los recargos podra desarrollarse normal y conjuntamente
con el impuesto sobre el que recaen.
C Participacin en los ingresos del Estado.
Lo primero que queremos resear, teniendo una singular lectura desde la ptica del tema
central de nuestro trabajo, es que, como han puesto de relieve varios autores (Calvo Ortega
23
,
Ferreiro Lapatza
24
, ...), el constituyente procur escrupulosamente al redactar el tenor literal de
las fuentes de financiacin autonmica que no apareciera el trmino subvencin. La
Constitucin y la LOFCA evitan este trmino e introducen otros (participacin en los ingresos,
asignaciones de nivelacin, transferencias del fondo de compensacin, ...) a la hora de designar
las distintas atribuciones o transmisiones financieras del Estado a las Comunidades Autnomas.

21
Ver ZORNOZA PREZ, J . y De La HUCHA CELADOR, F.; "Los recargos sobre impuestos estatales y la
financiacin de las Comunidades Autnomas", en Cuadernos de Actualidad nm. 8, H.P.E., I.E.F., Madrid, 1990,
pgs. 20 a 27.
22
La Ley 12/1983, de 22 junio, del Parlamento Vasco, que regulaba los Principios Ordenadores de su Hacienda
General, autorizaba el establecimiento en su territorio de recargos sobre el Impuesto de Sociedades. Contra ello el
Gobierno Central promovi el Recurso de Inconstitucionalidad 668/1983 que entenda infringido el art. 12.1 de la
LOFCA y el 157 de la Constitucin, frente a cuya pretensin tanto el Gobierno como el Presidente del Pas Vasco se
allanaron de modo expreso e incondicional (F. J . 10), as lo estim el Alto Tribunal declarando su inconstitucionalidad
(de varios de sus artculos, el que nos atae era el 41.c).
23
Seala que el trmino subvencin supone un ataque a la autonoma del ente beneficiario de la misma; en CALVO
ORTEGA, R.; "La financiacin de las regiones", Constitucin, Economa y Regiones, Club Siglo XXI, Madrid, 1978,
pg. 418.
24
"El artculo 157.1 y, en general, toda la Constitucin (cfr. especialmente el art. 150) evita cuidadosamente la palabra
subvencin al referirse a las fuentes de financiacin de las Comunidades Autnomas. La exclusin de dicha palabra
revela su intencin ... excluir del sistema de financiacin autonmica cualquier tipo de "ayuda" o "incentivo" estatal,
cualquier tipo de recurso que permitiera dudar del plano de no sumisin respecto al Estado en que quiere colocar a las
Comunidades Autnomas. El texto constitucional refleja as, de modo exacto, una de las recomendaciones que en su
da hizo para Francia el Informe Guichard, segn el cual el Estado no podr utilizar las transferencias como un
instrumento de subordinacin; por el contrario, a travs de ellas ha de suministrar los medios para que cada
colectividad decida con absoluta libertad la forma de administrarse que ms le convenga, dentro de un orden de
prioridades establecido por ella misma. El trmino subvencin ser sustituido por el de dotacin. Su otorgamiento no
ser ya un acto de libre administracin, sino que habr de desenvolverse dentro de un marco legalmente establecido",
en FERREIRO LAPATZA, J . J .; "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en los diecisiete Estatutos de
Autonoma", op. cit., pg 213.
Respecto al Informe Guichard vase Documentacin Administrativa nm. 175, 1977, pgs. 804 y siguientes.
225
Se rechaza la idea de subvencin por cuanto implica estar afecta a un fin y ser controlada y
concedida discrecionalmente por el ente que lo otorga
25
.
El sistema de la Participacin en los Ingresos del Estado (PIE) es uno de los que,
paradjicamente, goza de gran aceptacin como fuente de financiacin en un sistema de
federalismo fiscal; ya que presenta las ventajas de respetar la unidad del sistema tributario y,
por tanto, eliminar supuestos de doble imposicin interior, obstculos para la libre circulacin
de mercancas o servicios y riesgos de gravamen desigual que atenten contra principios
constitucionales, y evitar problemas de coordinacin en la gestin compartida de los
impuestos. Sin embargo, junto a esas innegables ventajas, el PIE
26
tiene un grave
inconveniente (ya esbozado), formulado por la mayora de la doctrina
27
, de mltiples maneras,
en infinidad de ocasiones; tal vez el primero en destacarlo haya sido Calvo Ortega
28
, quien
afirmaba que el PIE no genera una autntica responsabilidad poltico-tributaria en las
autoridades autonmicas, ya que stas no se ven en la disyuntiva de tener que responder ante
sus propios contribuyentes, dado que el porcentaje se fija mediante un "dilogo" con el poder
central.
La Participacin en los Ingresos del Estado a que se refiere el artculo 157.1.a) de la
Constitucin, y los artculos 4.1.e) y 13 de la LOFCA
29
tiene un carcter normal y ordinario

25
Para G. Fernndez Farreres el concepto de subvencin debe quedar restringido a aquellas atribuciones
patrimoniales que se otorgan o conceden afectadamente, o sea, de forma condicionada; en "La subvencin, concepto
y rgimen jurdico", I.E.F., Madrid, 1983, pg. 208. En la pg. 231 insiste sobre su carcter afectado y no devolutivo.
26
Sera ms correcta la expresin ... la PIE, aunque al decir el PIE estamos aludiendo a la contraccin del PPI - PIE:
un porcentaje que redunda, en definitiva, en una cuanta de Ptas. de ingresos para las Comunidades Autnomas.
27
J . TANCO MARTN CRIADO, a la sazn Director General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales,
sealaba que el predominio de la participacin en los ingresos tributarios del Estado implica una serie de ventajas
como son:
Existencia de una normativa nica.
Un slo gestor, lo cual implica una menor presin fiscal indirecta.
Una mayor eficacia administrativa, toda la informacin se encuentra en la misma mano.
Mayor facilidad para llevar a cabo una poltica econmica.
Se evita la distorsin que se produce por la diferente capacidad recaudatoria que las distintas Comunidades
tienen como consecuencia de su renta y riqueza.
Frente a las cuales contrapone sus inconvenientes, fundamentalmente de ndole poltico:
Las Comunidades alcanzan menor grado de autonoma financiera.
El ciudadano no identifica con claridad el coste que el pago de los tributos representan y los beneficios que se
derivan a cambio.
En el terreno de la gestin, la proximidad de la Administracin al contribuyente se "difumina".
Se produce, obviamente, la separacin entre la Administracin recaudadora y la gastadora.
En "Los criterios de distribucin de la participacin en los ingresos tributarios del Estado", en Revista de Presupuesto y
Gasto Pblico nm. 5/1991, I.E.F., Madrid, 1991, pg. 29.
28
CALVO ORTEGA, R.; "La financiacin de las regiones", op. cit., pg. 423.
29
Artculo 13.- LOFCA.
1. Las Comunidades Autnomas dispondrn de un porcentaje de participacin en la recaudacin de los impuestos
estatales no cedidos que se negociar con las siguientes bases:
a) El coeficiente de poblacin.
b) El coeficiente de esfuerzo fiscal en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas.
c) La cantidad equivalente a la aportacin proporcional que corresponda a la Comunidad Autnoma por los servicios y
cargas generales que el Estado contine asumiendo como propios.
d) La relacin inversa de la renta real por habitante de la Comunidad Autnoma respecto a la del resto de Espaa.
e) Otros criterios que se estimen procedentes, entre los que se valorarn la relacin entre los ndices de dficit en servicios
sociales e infraestructuras que afecten al territorio de la Comunidad Autnoma y al conjunto del Estado y la relacin entre los
costos por habitante de los servicios sociales y administrativos transferidos para el territorio de la Comunidad Autnoma y para
el conjunto del Estado.
226
para las 15 Comunidades Autnomas que estn bajo el rgimen comn de financiacin. Ha sido
la principal fuente de financiacin de las Comunidades Autnomas, no les dota de autonoma
financiera alguna (obviamente, desde la vertiente de los ingresos), pero les garantiza la
suficiencia.
Adquiere la forma de porcentaje -PPI- en el volumen global de los ingresos que se
incorporan a los Captulos I y II (Impuestos Directos e Indirectos, respectivamente) de los
Presupuestos Generales del Estado. Este PPI est individualizado para cada una de las
Comunidades Autnomas, es elaborado y acordado bien por una Comisin Mixta
30
o en el
seno del C.P.F.F. La Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para el ejercicio de 1985, fue la que incorpor, por primera vez, en su artculo 75, los PPI. El
artculo 13.3 de la LOFCA enumera y define las circunstancias que pueden provocar, para cada
Comunidad individualmente, la revisin del PPI. Desde aquella Ley 50/1984 a hoy los PPI han
sufrido varias modificaciones, motivadas por distintas causas
31
.
El PIE ha pasado por varias etapas, la transitoria
32
(finalizada con el Acuerdo del CPFF
de 7 de noviembre de 1986), la definitiva
33
(concluda con el Acuerdo del CPFF de 20 de enero

2. El Porcentaje de Participacin a que se refiere el nmero anterior se determinar en el perodo transitorio para cada
Comunidad Autnoma, aplicando las normas contenidas en la disposicin transitoria primera de la presente Ley.
3. El Porcentaje de Participacin de cada Comunidad Autnoma nicamente podr ser objeto de revisin en los siguientes
supuestos:
a) Cuando se amplen o reduzcan las competencias asumidas por la Comunidad Autnoma y que anteriormente realizase el
Estado.
b) Cuando se produzca la cesin de nuevos tributos.
c) Cuando se lleven a cabo reformas sustanciales en el sistema tributario del Estado.
d) Cuando transcurridos cinco aos despus de su puesta en vigor, sea solicitada dicha revisin por el Estado o por la
Comunidad Autnoma.
4. En cualquier caso, el porcentaje de participacin se aprobar por ley.
30
La Disposicin Transitoria Primera 2. de la LOFCA estableca que "Para garantizar la financiacin de los servicios
transferidos se crea una Comisin Mixta paritaria Estado-Comunidad Autnoma que adoptar un mtodo encaminado
a fijar el porcentaje de participacin previsto en el artculo trece. El mtodo a seguir tendr en cuenta tanto los costes
directos como los costes indirectos de los servicios, as como los gastos de inversin que correspondan".
31
Las variaciones posteriores experimentadas en los mismos, originadas por algunas de los puntos recogidos en el
artculo 13.3 de la LOFCA, se encuentran publicadas anualmente en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
32
Perodo previsto en la Disposicin Transitoria Primera 1. de la LOFCA. En el perodo transitorio el objetivo bsico
del PPI era fortalecer la conexin entre las competencias y gastos transferidos a las Comunidades Autnomas y los
medios financieros sealados para ello. Una vez acordadas en el seno de las Comisiones Mixtas de Transferencias
Estado-Comunidad Autnoma los servicios que se iban a traspasar, se proceda al clculo del coste de los mismos;
determinndose posteriormente el rendimiento de los tributos que se cedan a la Comunidad Autnoma y el PPI que
tendra la misma en los impuestos estatales no cedidos. El PPI - PIE se fijaba, por tanto, en funcin de los gastos a
realizar, persiguiendo el doble objetivo de asegurar la suficiencia financiera de las Comunidades Autnomas y evitar
elevados crecimientos del gasto pblico autonmico (dar equilibrio al Sistema). Pero la realidad mostr que la
configuracin adoptada iba en perjuicio de la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas, desvindose de
las previsiones propugnadas tanto en la LOFCA como en los Estatutos de Autonoma que establecen que el PIE se
fijar de acuerdo a unos parmetros objetivos (art. 13.1 de la LOFCA), y no en base al coste de los servicios
traspasados. El coste efectivo de los servicios traspasados pas a representar la piedra angular del perodo
transitorio, su determinacin fue origen de serias disputas libradas en las Comisiones Mixtas y la causa de un grupo
adicional de subvenciones condicionadas. De hecho, la vinculacin tan estrecha entre gastos (coste efectivo) e
ingresos del PPI - PIE, introdujo grandes dosis de condicionalidad en este instrumento financiero, que aunque includo
en la Financiacin Incondicionada, dejaba escaso margen de maniobra a las Comunidades Autnomas en su
utilizacin. El clculo del coste efectivo de los servicios traspasados exclua determinados gastos (por ej. las
subvenciones a familias y empresas, las subvenciones destinadas a la gratuidad de la enseanza obligatoria, los
gastos de inversin nueva asociada a los servicios transferidos, y los gastos de servicios sociales). El PPI dependa
estrechamente de la relacin entre el coste efectivo (compuesto por costes directos e indirectos de personal y funcionamiento +
costes de inversin en conservacin, mejora y reposicin asociados a los servicios transferidos - tasas afectas a los mismos) y los
tributos cedidos; siendo el cociente de dividir el resultado de restarle los Tributos cedidos al Coste efectivo total, por la
cantidad de los Impuestos estatales no susceptibles de cesin.
227
de 1992), la surgida a partir del Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993, y la actual; pero
pongmonos en antecedentes:
- El 31 diciembre de 1991 se cumplan los cinco aos de vigencia previstos por el "Mtodo
para la aplicacin del sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas en el quinquenio
1987-1991", aprobado por el C.P.F.F. el 7 de noviembre de 1986. Ante este hecho el Estado y
las Comunidades Autnomas acordaron, a tenor de lo previsto en el artculo 13.3.d) de la
LOFCA, proceder a la revisin del sistema de financiacin autonmica.
- En el marco de dicha revisin se deba producir la incorporacin a la financiacin
incondicionada de las Comunidades Autnomas las Subvenciones a la gratuidad de la
enseanza y de los Recursos para los gastos de inversin nueva, que absorben a la
Compensacin Transitoria (derivada de la reforma del F.C.I.), dando cumplimiento a los
compromisos recogidos en los Acuerdos del CPFF de 7 de noviembre de 1986, antes citado, y
el de 21 de febrero de 1990 (que gest la elaboracin de la Ley 29/1990, de 26 de diciembre,
del "nuevo" FCI), respectivamente.
- El Acuerdo del CPFF de 20 enero de 1992 aprob el "Mtodo para la aplicacin del
sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas en el quinquenio 1992-1996", que no
fue adoptado sucesivamente por todas las Comisiones Mixtas
34
, tras suscitarse la discuasin
sobre cmo dotar de mayor corresponsabilidad fiscal al sistema de financiacin autonmica.
- El Acuerdo del CPFF de 7 octubre de 1993 que introdujo en el modelo de financiacin un
mecanismo, el Procedimiento para la aplicacin de la corresponsabilidad fiscal en el sistema
de financiacin de las Comunidades Autnomas, slo aprobado por once
35
de las quince
Comunidades de Rgimen Comn, di "fin" al problema que haba acaparado gran parte de la
atencin y del protagonismo en las reuniones de 1991 y 1992 del Consejo. Sus ms importantes
innovaciones consisten en que realiza una nueva interpretacin de la variable esfuerzo fiscal,
mediante el desdoblamiento del "antiguo" PIE en dos tramos diferenciados
36
y el inevitable
mayor grado de complejidad en las reglas de evolucin y de garanta del Procedimiento. El
nuevo tramo corresponde a la participacin del 15 % (5 10, segn el caso) del importe de las

33
Tras cumplirse el plazo de los 5 aos que fijaba la LOFCA [artculo 13.3.d)] y Estatutos de Autonoma, se cambi
el Mtodo por el que se calculaba el PPI, sustituyendo el criterio del coste efectivo por una frmula que recoga los
parmetros objetivos previstos en el art. 13 de la LOFCA (esencialmente poblacin, renta per cpita y esfuerzo
fiscal); con ello entramos en el perodo definitivo. Dicha frmula, con los pesos correspondientes a cada parmetro
(fueron tales que la distribucin obtenida con la nueva frmula replic, casi exactamente, la del "antiguo" coste efectivo); los
mecanismos que determinaban la cuanta inicial de lo que deba percibir cada Comunidad Autnoma (Ao Base) y los
criterios de revisin anual, fueron concretados en el Acuerdo, ya citado, de 7 noviembre de 1986. Se consigui, en el
perodo definitivo, imprimir un mayor automatismo en la determinacin de los recursos que correspondan a cada
Comunidad (evitando las tensiones de las Comisiones Mixtas antes vividas y la complejidad de la negociacin anual);
sin embargo, la capacidad decisoria de las Comunidades Autnomas en pos de modificar la cuanta de este ingreso se
redujo a la nada, dado que no podan influir discrecionalmente en ninguna de las variables que la decantaba (ni
siquiera en la de esfuerzo fiscal, ya que sta se relaciona con la recaudacin del IRPF, sobre lo cual las Comunidades
Autnomas no tienen facultad alguna). Abundaremos sobre ello.
34
En el ejercicio econmico de 1994, tres Comunidades, Galicia, Extremadura y Castilla Len, por motivos diferentes,
no aplicaron (tampoco dieron su aprobacin al mismo) el Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993, obteniendo su
financiacin estrictamente atenindose al Acuerdo de 20 enero de 1992.
35
J unto a Extremadura, nica Comunidad gobernada por el PSOE que vot en contra de la frmula de "cesin" del 15
% del IRPF, se posicionaron Galicia y Baleares, Castilla Len se abstuvo.
36
Establece el Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993, en su Apartado IV Instrumentacin Presupuestaria, que a
partir de 1 de enero de 1994 ser necesario recoger en la Seccin 32 los crditos correspondientes a los dos tramos
en que se desdoblar el PIE, el tramo PPI (participacin en los ingresos globales del Estado) y el tramo PP-IRPF
(correspondiente a la participacin territorializada en las cuotas del IRPF).
228
cuotas lquidas del IRPF declarado en el territorio de cada Comunidad. El Procedimiento se
aplicar (para las Comunidades que lo hayan adoptado como propio a travs de las respectivas
Comisiones Mixtas) hasta 1996, por tanto su vigencia coincidira con la del Acuerdo de 20 de
enero de 1992. El 3 de octubre de 1995, el CPFF acord prorrogarlo para el ao 1996,
instrumentndose mediante el artculo 36 del Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre,
sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera (Presupuestos
Generales del Estado para 1996).
- El 23 de septiembre de 1996, el CPFF adopt el Acuerdo por el que se aprueba el Modelo
para la aplicacin del sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas en el
quinquenio 1997-2001; "desarrollado" y aplicado en tres normas de finales de 1996. En lo que
respecta al PIE, en la Ley 12/1996, de 30 de diciembre de 1996, de Presupuestos Generales del
Estado para 1997, que formula ese nuevo modelo en sus artculos 82 y siguientes, no fue
posible reflejar de forma individualizada para cada Comunidad Autnoma, el resultado
financiero derivado de la aplicacin del mismo, por lo que dicha Ley se limit a incluir en la
Seccin 32 del Estado de Gastos un crdito global destinado a la cobertura financiera del nuevo
sistema, con el objeto de distribuirlo posteriormente entre aquellas. Agotado el plazo de dos
meses que estableca la Ley 12/1996 para que las Comisiones Mixtas de las respectivas
Comunidades se pronunciaran sobre el nuevo Modelo, el Real Decreto-Ley 7/1997, de 14 de
abril aprueba los PIEs de los Comunidades Autnomas para el quinquenio 1997-2001, que
tambin es recurrido (su artculo 4)
37
ante el Tribunal Constitucional por las Comunidades que
en su da impugnaron el conjunto de aquellas normas que formularon el nuevo sistema de
financiacin autonmica.
Ms adelante entraremos en el estudio del alcance redistributivo del PIE, ahondando en su
devenir histrico y analizando aquellas facetas de su aplicacin que inciden sobre el Principio
de Solidaridad; detenindonos con mayor miramiento en las ltimas reformas que introdujeron
los Acuerdos del CPFF de 7 de octubre de 1993 y 23 de septiembre de 1996. No obstante, al
abordar el tema de la corresponsabilidad fiscal, y su conexin con la solidaridad tambin
comentaremos algunos aspectos de la "cesin" del 15 % del IRPF.
D) Impuestos propios, tasas y contribuciones especiales.
Simn Acosta entiende por tributo propio un ingreso del ente territorial que procede de una
relacin jurdico tributaria, siempre y cuando dicho ente tenga el poder de establecer el tributo
o, al menos, de fijar su cuanta dentro de unos mrgenes lo suficientemente amplios como para
que sea significativa su intervencin
38
; bien es verdad que esta afirmacin la haca centrada en
los entes locales que, indiscutiblemente, tienen un poder financiero y tributario mucho ms
limitado que las Comunidades Autnomas.
Son tributos propios de una Comunidad Autnoma aquellos que son elaborados y
aprobados por sus rganos legislativos en el ejercicio de la cuota de poder tributario con el que
estn investidos. La controversia, hoy desfasada, parte de que unos interpretan que para ello no
es necesario que la Ley autonmica "espere" a que una Ley estatal regule sus elementos

37
Transferencias de crdito, por un importe de 777.124,8 millones de Ptas, para dotar las entregas a cuenta de la
participacin en los ingresos del Estado de las Comunidades que no han adoptado el Modelo para la aplicacin del
sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas en el quinquenio 1997-2001 (Andaluca, Extremadura y
Castilla La Mancha); de conformidad a lo dispuesto en el artculo 84 de la Ley 12/1996.
38
SIMN ACOSTA, E.; "El Principio de suficiencia en la Hacienda Local", en obra colectiva "Autonoma y financiacin
de las Haciendas municipales", I.E.F., Madrid, 1982, pg. 493.
229
esenciales; mientras que otros, en una postura ms "conservadora", estiman que los tributos
propios autonmicos deben situarse dentro del marco de una Ley estatal que concrete los
lmites dentro de los cuales debe actuar el Parlamento Autonmico al crearlos
39
.
La Constitucin reconoce como titulares del poder tributario al Estado, a las Comunidades
Autnomas y a los Entes Locales. Aunque, como tendremos ocasin de matizar, ese poder
tributario tiene su graduacin. El artculo 133.1 de la Constitucin seala que "la potestad
originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley". El
Estado es, por tanto, titular de un poder tributario originario respecto al establecimiento de los
tributos; pero, el apartado siguiente, el 133.2, "aclara" que las Comunidades Autnomas y las
Corporaciones locales podrn establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitucin y las
leyes.
Nuestra Ley Fundamental garantiza la autonoma financiera y tributaria de las
Comunidades Autnomas, pero evidentemente, sujeta a unos lmites diversos que, en lo relativo
a la posibilidad de establecer figuras tributarias, deja esa facultad definida bajo unos mrgenes
muy estrechos. Los lmites o condicionantes ms evidentes parten de aquellos que la misma
Constitucin (artculo 31, puntos 1, 2 y 3) precepta para todos los entes impositores; otros, de
carcter restringido al mbito autonmico vienen sealados en su Ley Orgnica de
Financiacin. A esos efectos, el artculo 6 de la LOFCA delimita los criterios dentro de los
cuales las Comunidades pueden establecer y exigir tributos propios; precepto del cual se
"derivan" varias interpretaciones, algunas de las cuales son "reconducidas" por el artculo 9 de
la misma Ley Orgnica, al perfilar una delimitacin ms completa de las competencias en
materia de imposicin que tienen las Comunidades Autnomas.
El apartado 2 del artculo 6 de la LOFCA seala que "los tributos que establezcan las
Comunidades Autnomas no podrn recaer sobre hechos imponibles
40
gravados por el
Estado", parece que lo que se pretende evitar con ello es la aparicin de situaciones de doble
imposicin.

39
MARTIN QUERALT, J .; La institucionalizacin de la Hacienda en los futuros Estatutos de Autonoma", en H.P.E.,
nm. 59, I.E.F., Madrid, 1979, pgs. 142 y 143.
40
El hecho imponible no consiste siempre en una relacin de un sujeto con un bien natural o inmaterial, puede serlo
con una entidad abstracta (por ej. la globalidad de la renta o el patrimonio). En su magnfico tratado el profesor F.
Sinz de Bujanda (en "Concepto del Hecho Imponible", Segunda Parte de "Hacienda y Derecho" Vol. IV, I.E.P.,
Madrid, 1961, en sus pgs. 262 a 427) analiza la multitud de aspectos o elementos (unos de carcter objetivo:
materiales, espaciales o territoriales, temporales, otros de tipo subjetivo, ...) que configuran el hecho imponible.
Queremos poner de relieve ahora, siguiendo al autor citado, que el objeto del hecho imponible es equivalente al
presupuesto objetivo de la obligacin tributaria, es decir, la situacin de hecho -eliminando su aspecto subjetivo,
que forma parte del presupuesto de hecho, considerado en su totalidad, pero no, como es obvio, de su elemento
objetivo- que hace nacer la obligacin tributaria; el objeto del tributo es la manifestacin de la realidad econmica -por
ej. la renta, cuando se obtiene o se gasta-, que se somete a imposicin; ... ese presupuesto objetivo del vnculo
obligacional es una situacin de hecho. Lo que se trata de dirimir es, a efectos de posibilitar a las Comunidades
Autnomas el establecimiento de impuestos que no coincidan con otros estatales del mismo hecho imponible, en qu
se aprecia la presencia de un hecho imponible diferente y vlido. Veremos que el Alto Tribunal ha sido muy generoso a
la hora de distinguir este extremo (aunque debi ser ms explcito) puesto que exige, de forma estricta, que ambos
impuestos (el estatal y autonmico) estn duplicados (que fueran sensiblemente iguales, en todos sus elementos
relevantes) para que existiera doble imposicin que invalidara la aplicacin del impuesto autonmico. De esta manera
se pone a disposicin del legislador autonmico un amplsimo campo abierto a nuevos impuestos que, de otra forma,
situando la doble imposicin en la materia imponible, quedara completamente reducido o negado. Bien es verdad
que ese criterio, tan "abierto", se expone a interpretaciones enfrentadas o contradictorias, en la medida que unos
quieran apreciar en los presupuestos de un hecho imponible, determinados elementos especficos y diferenciales que
le distinguen sobradamente de otros (genricos o especficos, ya existentes, de un hecho imponible ya gravado por el
Estado) que justifican la presencia del nuevo impuesto autonmico; en caso de discrepancia ser el Tribunal
Constitucional, como ha venido ocurriendo desde su Sentencia 37/1987, quien resuelva la controversia.
230
El F. J . 14 de la Sentencia 37/1987, de 26 marzo (caso Ley de Reforma Agraria del
Parlamento andaluz)
41
viene a proclamar que el artculo 6.2 de la LOFCA no tiene la
pretensin de impedir a las Comunidades Autnomas que establezcan tributos propios sobre
objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado, puesto que las distintas
actividades o facetas de la realidad econmica estn casi completamente sujetas por unos u
otros impuestos estatales, se negara en la prctica la posibilidad de que aquellos fueran
creados. Por tanto, no cabe una interpretacin amplia de este precepto, lo que el artculo 6.2 de
la LOFCA prohbe, concluye el Alto Tribunal, es la duplicidad de hechos imponibles,
estrictamente
42
.
Pensamos, que la doble imposicin debe referirse al hecho imponible -otra cuestin es la
concrecin de los mrgenes razonables que lo definen, no tan "estrictos" como los sealados
por el Alto Tribunal-. Es decir, lo que se trata es que la distincin de dos hechos imponibles se
sustente sobre elementos relevantes, que diferencien inequvocamente un impuesto con relacin
al otro, no por el simple juego de palabras (como poda entenderse el Impuesto sobre Lotera
Balear, declarado inconstitucional) que definen o describen a uno de manera "aparentemente"
distinta del otro.
Se debe estudiar la posibilidad de aplicacin de algn mecanismo de deduccin sobre el
impuesto estatal en el supuesto de que se diera sobre alguno de ellos alguna modalidad de
imposicin conjunta (a modo de los recargos compensados propuestos sobre el IRPF) con las
Haciendas autonmicas; va que debe ser contemplada seriamente si se quiere extender el

41
Doctrina que reitera el Alto Tribunal en su Sentencia 186/1993, de 7 de junio (caso Impuesto extremeo de dehesas
calificadas en deficiente aprovechamiento); concretamente, en el apartado c) de su F. J . 4.
42
La Sentencia aludida resuelve el R.I. 685/84 que planteaba la posibilidad de que con el impuesto propio creado por
el Parlamento Andaluz sobre tierras infrautilizadas se estaba produciendo la doble imposicin ya que dichas
propiedades ya estn gravadas tanto por el Impuesto sobre el Patrimonio (estatal) como por la "antigua" Contribucin
Territorial Rstica y Pecuaria (tributo local). Lo primero que deja zanjado el Tribunal Constitucional en el F. J . 14 de la
Sentencia es que al ser la Contribucin Rstica un tributo local no cabe aqul argumento, ya que lo que el artculo 6.2
de la LOFCA prohbe es la duplicidad de tributacin (sobre el presunto mismo hecho imponible) entre tributos
autonmicos y estatales, lo cual no se d en este caso. Sentado lo anterior, aclara y matiza la distincin (lo cual
conduce a error a la parte recurrente que hace una interpretacin amplia del artculo 6.2) entre MATERIA IMPONIBLE
(u objeto del tributo: fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad econmica que el legislador
decide someter a imposicin, -pertenece al plano de la realidad fctica-), y HECHO IMPONIBLE (concepto
estrictamente jurdico que, en atencin a determinadas circunstancias, la Ley fija en cada caso para configurar cada
tributo y cuya realizacin origina el nacimiento de la obligacin tributaria) que debemos tener en consideracin para
admitir que sobre una misma materia impositiva el legislador puede seleccionar distintas circunstancias que daran
lugar a otros tantos hechos imponibles que configuraran figuras tributarias diferentes. Luego el hecho imponible del
impuesto sobre fincas infrautilizadas aparece como distinto al del impuesto sobre el patrimonio, lo que elimina la
posibilidad de que se est dando una doble imposicin. En este sentido, Checa Gonzlez afirma que "basta para que
las Comunidades Autnomas puedan crear sus propios impuestos, siempre que lgicamente respeten las limitaciones
que al respecto se contienen en el artculo 9 de la LOFCA, con que alteren alguno de los aspectos o elementos
estructurales del hecho imponible de sus tributos para que no incurran en coincidencias con los hechos imponibles
tipificados por el Estado, pues, como sealan CORTES DOMNGUEZ y MARTN DELGADO (en "Ordenamiento
tributario espaol - I", Civitas, Madrid, 1977, pg. 267), dos presupuestos de hecho que contengan al menos un
elemento distinto pueden ser considerados diferentes, con lo cual viene as a desaparecer el grave problema que
tendran las Comunidades Autnomas para atender a sus necesidades con impuestos por ellas establecidos si se
entendiese el artculo 6.2 de la LOFCA en el sentido de que el mismo haca alusin a objetos imponibles y no a hechos
imponibles, pues en este caso habra que convenir con ALBIANA GARCA-QUINTANA (en "La armonizacin de las
potestades tributarias regionales en Espaa", en D. A. nm. 189, Pres. de Gob. S.G.T., 1981, pg. 167) que no habra
res nullius en el arsenal impositivo al alcance de las haciendas territoriales, dado que la prctica totalidad de objetos
imponibles viables estn ya sometidos a gravamen por el Estado"; en CHECA GONZLEZ, C.; "El Impuesto sobre
tierras infrautilizadas de la Comunidad Autnoma Andaluza", en IMPUESTOS, Tomo I, Madrid, 1987, pg. 675. El
mismo autor realiza un exhaustivo anlisis en relacin a esta problemtica, sobre la Sentencia del Tribunal
Constitucional 49/1995, de 16 de febrero, en Jurisprudencia Comentada, en R. D. F. y H. P. nm. 238, octubre-
diciembre 1995, pgs. 1054-1.059.
231
mbito de la imposicin propia de las Comunidades Autnomas a fuentes de cierta capacidad
recaudatoria
43
.
Dentro de los mrgenes razonables que antes sealbamos encuadramos el acertado
pronunciamiento realizado por el Tribunal Constitucional en el F. J . 4 de la Sentencia 49/1995,
de 16 de febrero (caso Impuesto balear sobre loteras). Esta Sentencia solventa el Recurso de
Inconstitucionalidad n 2902/90 y el Conflicto de Competencia n 357/91, ambos interpuestos
por el Estado, que impugnaban en su totalidad la Ley de la Comunidad Autnoma balear
12/1990, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre Loteras, y el Decreto del Consejo de
Gobierno de las Islas Baleares 102/1990, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre Loteras. El
motivo de la impugnacin radicaba en que el Estado estimaba que la Comunidad Autnoma
careca de competencia para crear este impuesto
44
; y en lo que ahora nos atae, el Abogado del
Estado aduca que con el establecimiento de ese impuesto autonmico se produca doble
imposicin (prohibida por el artculo 6.2 de la LOFCA) puesto que la venta de billetes de
Lotera Nacional y de boletos de la Lotera Primitiva est sujeta a IVA (artculos 3.2, 6.1 y 8.19
de la Ley 30/1985, de 2 de agosto, del IVA), si bien se halla exenta, de manera que el impuesto
balear recae sobre un hecho imponible ya gravado por el Estado.
Resulta cuando menos curiosa la argumentacin de la comunidad balear para refutar ese
razonamiento. Sostena que el impuesto impugnado no infringa el artculo 6.2 de la LOFCA,
"al constituir su hecho imponible
45
la participacin de los particulares en los sorteos de las
Loteras del Estado y no la prestacin del servicio de Loteras
46
, que es la operacin sujeta y
exenta en el IVA" (F. J . 2).
El Alto Tribunal estima, en el F. J . 4 de la Sentencia citada, que las Comunidades
Autnomas tienen potestad tributaria propia, tal como el artculo 157 de la Constitucin
reconoce, al igual que el 6 de la LOFCA y el 57.1 del Estatuto Balear; sin embargo, esa
potestad tributaria no se configura constitucionalmente con carcter absoluto, sino que parece
sometida a lmites intrnsecos y extrnsecos ... entre los cuales algunos se derivan de la
articulacin del mbito competencial -material y financiero- correspondiente al Estado y a las
Comunidades Autnomas (Sentencias 13/1992 -en sus FF. J J . 2, 6 y 7- y 135/1992 -F. J . 8-),
otros a la subordinacin a los principios proclamados en el artculo 156.1 de nuestra Ley

43
Aunque ello tuviera que conllevar la modificacin de la LOFCA, abandonando, en cierta proporcin, el sistema de
participacin en los impuestos estatales (como la del 15 % sobre el IRPF, aprobada el 7 de octubre de 1993), y
acudiendo, bien fraccionando los tipos aplicados por las Haciendas estatal y autonmicas, o recurriendo, por ejemplo,
a la frmula de los tax credit existente en el federalismo fiscal de los Estados Unidos (donde conviven un impuesto
federal, otro estatal, y a veces tambin municipal, sobre el mismo hecho imponible), a un sistema de imposicin
conjunta.
44
Vulnerando y menoscabando con ello las competencias estatales que permiten obtener ingresos no tributarios
mediante el monopolio de loteras (Hacienda general, artculo 149.1.14 de la Constitucin).
45
Constituye el hecho imponible del impuesto que grava la participacin en las Loteras del Estado, establecido en el
artculo 1 de la Ley 12/1990, de la Comunidad Autnoma de las Islas Baleares, segn expone el F. J . 1 de la
Sentencia 49/1995, "la participacin en los sorteos de Lotera del Estado, mediante la adquisicin de billetes o
fracciones de la Lotera Nacional o la realizacin de apuestas de la Lotera Primitiva o de la Bono-Loto que se lleven a
cabo en el territorio de la Comunidad" (artculo 2 de la misma ley). Son sujetos pasivos como contribuyentes las
personas que participan en los juegos de Loteras del Estado en las condiciones sealadas y como sustitutos del
contribuyente los titulares de las Administraciones de Lotera radicadas en la Comunidad Autnoma quienes han de
repercutir el impuesto sobre aqullos cuando se haga efectivo el pago de los billetes o de las apuestas de Lotera
(artculos 3, 4 y 5 de la Ley 12/1990). La base imponible es el precio de los billetes o de las apuestas y el tipo de
gravamen se fija en el 10 % sobre la base imponible.
46
Que como tal podra estar sujeta a una tasa.
232
Fundamental (coordinacin con la Hacienda estatal y solidaridad con todos los espaoles), a los
que hay que aadir los que resultan respecto de los impuestos propios de las Comunidades
Autnomas de los artculos 157.2 de la Constitucin y 6 y 9 de la LOFCA. "En el caso
presente, prosigue el F. J . 4 mencionado, la limitacin establecida por los citados artculos 6.2
y 12.2 de la LOFCA no quedara reducida a la prohibicin de no gravar los mismos hechos
imponibles ya gravados por el Estado ni a configurar los recargos de modo que no pueden
suponer una minoracin de los ingresos del Estado o desvirtuar la naturaleza o estructura de
los mismos (tal como subray tambin la Sentencia 150/1990). Y no puede contemplarse segn
dichas normas porque aqu la Comunidad ha configurado un impuesto propio y no un recargo
ni una participacin en ingresos del Estado. Y por otra parte, la Lotera no es un impuesto
estatal sino un monopolio fiscal de la Hacienda del Estado ... Por ello, en ese supuesto la
potestad tributaria de la Comunidad balear debe entenderse afectada por otra limitacin ya
que el impuesto que ha configurado gravando la participacin en las loteras del Estado
(artculo 1 de la Ley 12/1990) toma como hecho imponible la participacin en los sorteos ...
mediante la adquisicin de billetes, bonos o apuestas, con lo cual el objeto impositivo resulta
ser el mismo objeto econmico del monopolio, constituido por la participacin de los
individuos en aquellos sorteos ... Y al gravar la adquisicin de billetes, adems de gravarse un
efecto estancado cuyo trfico ordinario no est permitido (artculo 2 del Decreto de 23 de
marzo de 1956) se est gravando el mismo objeto y la misma fuente de recursos de aqul. Con
ello ... lo fundamental es que las participaciones quedan sometidas a un impuesto autonmico
slo dependiente de la potestad de la Comunidad en toda su regulacin ... determinando que de
dicha potestad autonmica puedan pasar a depender en gran medida los rendimientos de las
loteras. Lo cual evidencia la clara invasin de este impuesto en lo que constituye objeto
propio del monopolio fiscal de competencia del Estado. Por consiguiente, seala el Alto
Tribunal en el F. J . 5 de la Sentencia que venimos comentando, la ley autonmica impugnada
... no slo perjudica y limita, como sostiene el Abogado del Estado, la obtencin del recurso en
que la Lotera Nacional consiste, sino que toma por objeto impositivo que somete a gravamen
la misma actividad productora de ingresos o recursos para la Hacienda estatal ... En
consecuencia, debemos estimar el recurso de inconstitucionalidad por este motivo formulado".
En este caso ha imperado la racionalidad, no se ha dado crdito a la interpretacin de que
dos hechos imponibles variaran slo y "estrictamente" porque en su definicin se hiciera un
mero juego de palabras que alterara uno (estatal o autonmico) respecto del otro. Esa sera una
interpretacin que, llevada a su extremos, no vetara campo impositivo alguno a las
Comunidades Autnomas (al margen de otros lmites, sobradamente conocidos); pero entre esta
postura y su contraria, que, en palabras de Albiana Garca Quintana, aceptara que no hay
"terrenos baldos" para la imposicin autonmica, no hay res nullius gravable para crear
impuesto propio autonmico alguno, debe caber cierto campo de actuacin a las haciendas
autonmicas. Y este podr articularse, respetando, obviamente, los lmites constitucionales y
legales establecidos sobre la actividad tributaria, desde una concepcin que acepte la no
duplicidad de hechos imponibles cuando se den elementos relevantes en la apreciacin de la
nueva capacidad de renta o riqueza que se pretende gravar con el impuesto autonmico, no slo
en el campo de los impuestos extrafiscales. Lo que ocurre es que difcilmente se puedan crear
nuevos impuestos autonmicos sobre materias imponibles inditas, dado que parece imposible
encontrar una manifestacin de obtencin de renta, tenencia de riqueza o realizacin de gasto,
que no est gravada.
233
Checa Gonzlez entiende que con la doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional
49/1995, que desde una ptica dejusticia material (principialista) estima plenamente acertada,
se cierra, no obstante, la amplia va abierta a la imposicin autonmica que despejara el
Tribunal Constitucional con sus Sentencias 37/1987 y 186/1993, desbordando, tal vez, en su
nueva tesis, la estricta literalidad de los preceptos afectados (los apartados 2 y 3 del artculo 6
de la LOFCA, en los que utiliza los conceptos hecho imponible y materia imponible,
respectivamente). Con esta nueva doctrina, de fijar la doble imposicin en el objeto de
exaccin, cabra entender que, por ejemplo, apunta este autor, entre el IAE y el IRPF se dara
esa circunstancia. Esta materia, prosigue Checa Gonzlez, pudo ser resuelta de modo ms
satisfactorio en la reforma llevada a cabo sobre el articulo 28 de la Ley General Tributaria, a
travs de la Ley 25/1995, de 20 de julio; sin embargo, en esa ocasin se ha perdido una nueva
oportunidad de clarificar este tema
47
.
Prez de Ayala Becerril aboga, en relacin a la problemtica de la doble imposicin que
encierra el artculo 6.2 de la LOFCA, por una interpretacin teleolgica de esta norma;
entendiendo, por otra parte, que aquella slo deber entenderse nociva y rechazable cuando
ambos impuestos lleven a un agotamiento de la capacidad econmica del sujeto pasivo, si
llegara a ser confiscatorio, y admisible en caso de que los dos impuestos graven una misma
capacidad econmica a un nivel de exigencia bajo
48
. Criterio jurdico, en tanto se apoya en el
lmite constitucional establecido en el artculo 31.1 de nuestra Norma Fundamental, pero que
asume la problemtica econmica, coyuntural e inestable, de la apreciacin de lo que se
considera confiscatorio en cada momento; sera eficaz en tanto pudiera medir con rigor y
precisin la base imponible sobre la que acta, y no sobre "beneficios presuntos" o frmulas de
estimacin de bases que se alejaran de la realidad.
Los impuestos propios autonmicos no estn sometidos solamente a lmites "desde arriba"
(respecto a la Hacienda central), tambin deben observar ciertas restricciones impuestas "desde
abajo" (en relacin a las Haciendas locales). En este sentido, el punto 3 del artculo 6 de la
LOFCA
49
marca una delimitacin en relacin con la imposicin local, al indicar que cuando
una Comunidad Autnoma establezca una exaccin sobre materias gravadas por las
Corporaciones Locales deber arbitrar, al mismo tiempo, los necesarios mecanismos de
compensacin y coordinacin a favor de aquellas, para que no vean mermados sus ingresos, ni
reducidas sus posibilidades de crecimiento futuro. Como bien seala Merino J ara
50
, si del
resultado de aplicar la facultad que le otorga el artculo 6.3 de la LOFCA la Comunidad
Autnoma no obtiene un incremento neto de sus ingresos, dado que lo ingresado por una parte
deber ser compensado a las Corporaciones Locales por otra, hay que encontrar el motivo de
dicha actuacin en razones de eficacia a la hora de gestionar dichos tributos; para corroborar lo
manifestado se apoya en lo establecido por la Disposicin Adicional Quinta de la Ley 39/1988,
de 28 diciembre, reguladora de las Haciendas Locales
51
.

47
CHECA GONZLEZ, C.; en Jurisprudencia Comentada, op. cit., pgs. 1057 y 1058.
48
PREZ De AYALA BECERRIL, M.; "El objeto del impuesto: la doble imposicin y el artculo 6.2 de la LOFCA", en
R. D. F. y H. P. nm. 240, abril-junio de 1996, pgs. 385 a 407.
49
Ver PITA GRANDAL, A. M.; "Reflexiones en torno a los lmites de la previsin contenida en el artculo 6.3 de la
LOFCA", en Impuestos nm. 9, La Ley, Madrid, septiembre 1987, pgs. 136-146.
50
MERINO J ARA, I. y otros; en "Estatuto de Extremadura. Comentarios a sus artculos", obra colectiva, Ed. Aranzadi,
Madrid, 1991, pg. 1015 y 1016.
51
Disposicin Adicional Quinta de la Ley reguladora de las HH. LL.:
234
Las Comunidades Autnomas, por tanto, pueden crear "ex novo" impuestos, "inventarlos";
de hecho as ha ocurrido (en las Comunidades de Andaluca, Extremadura, ...), aunque con una
finalidad primordialmente extrafiscal
52
, dentro del marco de sus competencias asumidas y
respetando los lmites antes aludidos.
Planteada ya la limitacin a la imposicin autonmica por dos vis, la superior (del Estado,
que disfruta de mayores cotas de poder tributario), y la inferior (de las Corporaciones Locales,
que ejercen un menor grado de poder tributario), slo nos queda por definir la limitacin
impuesta dentro del mismo nivel de poder tributario -horizontal - (es decir, en relacin con -
entre- las distintas Comunidades Autnomas). La LOFCA lo resuelve con el criterio territorial
que pretende evitar que los impuestos propios de una Comunidad graven a los bienes "ligados"
a otra Comunidad Autnoma [apartados a), b) y c) del artculo 9 de la LOFCA]; en este sentido:
No podrn sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos originados
ni gastos realizados, fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autnoma.
No podrn gravarse negocios, actos o hechos celebrados o realizados, fuera del
territorio de la comunidad impositiva, ni la transmisin o ejercicio de bienes, derechos y
obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio o cuyo
adquirente no resida en el mismo.
No podrn suponer obstculo para la libre circulacin de personas, mercancas
y servicios ni afectar de manera efectiva a la fijacin de residencia de las personas o a la
ubicacin de empresas y capitales dentro del territorio espaol.

1. Conforme al art. 6.3 de la LOFCA, las Haciendas Locales podrn establecer y exigir un impuesto sobre la materia imponible gravada
por el Impuesto sobre Vehculos de Traccin Mecnica.
2. La Comunidad Autnoma que ejerza dicha potestad establecer las competencias oportunas a favor de los Municipios comprendidos
en su mbito territorial que revestirn una o varias de las siguientes frmulas:
a. Subvenciones incondicionadas.
b. Participacin en los tributos de la Comunidad Autnoma de que se trate, distinta de las previstas en el artculo 142 de la
Constitucin.
3. Las compensaciones a que se refiere el apartado anterior no podrn suponer minoracin de los ingresos que vengan obteniendo los
Ayuntamientos por el Impuesto sobre Vehculos de Traccin Mecnica, ni merma en sus posibilidades de crecimiento futuro por dicho
impuesto.
4. El ejercicio de la potestad a que se refiere el apartado 1 de esta disposicin adicional supone la creacin de un tributo nuevo, propio
de la Comunidad Autnoma correspondiente y, la supresin del Impuesto sobre Vehculos de Traccin Mecnica regulado en esta
Ley respecto de los Municipios comprendidos en el mbito territorial de aquella.
5. En aquellos casos en que las Comunidades Autnomas supriman el Impuesto propio que hubiesen establecido al amparo de lo
dispuesto en la presente Disposicin Adicional, los Ayuntamientos integrados en los territorios respectivos de aquellas vendrn
obligados a exigir automticamente el Impuesto sobre Vehculos de Traccin Mecnica.
6. Asimismo, y conforme al art. 6.3 a que se refiere el apartado 1 anterior, las Comunidades Autnomas podrn establecer y exigir un
impuesto propio sobre la materia imponible gravada por el Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios, en su modalidad de
aprovechamiento de cotos de caza y pesca.
El impuesto que establezcan las Comunidades Autnomas al amparo de esta facultad ser compatible con el Impuesto Municipal, si
bien la cuota de este ltimo se deducir de la de aqul.
52
Sobre este asunto, y la problemtica de la doble imposicin interna, gira el trabajo de VICENTE-ARCHE COLOMA,
P.; "Algunas reflexiones sobre los impuestos propios de las Comunidades Autnomas", en Revista Valenciana de
Hacienda Pblica Palau 14, nm. 23, Ed. Generalitat Valenciana, Valencia, 1995, pgs. 5-21. Sobre la finalidad
extrafiscal de varios impuestos establecidos en distintas Comunidades Autnomas, tendremos ocasin de profundizar
en otros Captulos, sobre lo cual avanzamos que el Tribunal Constitucional ha dado una respuesta afirmativa en
cuanto a que la funcin extrafiscal de los tributos tiene lcito acomodo en el mbito del poder tributario
autonmico, sealando que es constitucionalmente admisible que el Estado y las Comunidades Autnomas,
en el mbito de sus competencias, establezcan impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de
capacidad econmica o de pago, respondan principalmente a criterios econmicos o sociales orientados al
cumplimiento de fines o a la satisfaccin de intereses pblicos que la misma Constitucin preconiza o
garantiza [FF. J J . 12 y 13 de la Sentencia 37/1987, de 26 marzo / caso Ley de Reforma Agraria del Parlamento
andaluz; y apartado a), del F. J . 4 de la Sentencia 186/1993, de 7 de junio / caso Impuesto extremeo de dehesas
calificadas en deficiente aprovechamiento].
235
No se permitir que el importe de su exaccin sea trasladable a territorio de otra
Comunidad Autnoma.
A tenor de los criterios expuestos deducimos que las Comunidades Autnomas slo pueden
establecer impuestos territoriales, dadas las limitaciones que los "otros" principios del sistema
de financiacin autonmico contraponen al ejercicio de su poder autnomo tributario (de
unidad, de coordinacin, de solidaridad, etc), a los cuales deben aadirse el principio de
neutralidad o de no afectar a la localizacin de los recursos y el principio de no traslacin o de
evitar que las cargas tributarias que establezcan unas Comunidades sean soportadas fuera de su
mbito jurisdiccional.
Varias Comunidades Autnomas han "recurrido" a los impuestos propios
53
, v. gr.:
Catalua, Cantabria, Murcia, C. Valenciana, ... establecieron el Impuesto sobre el juego del
bingo; Canarias (goza de ciertas singularidades) estableci un Impuesto sobre combustibles
derivados del petrleo; Andaluca y Extremadura han establecido un Impuesto sobre tierras
infrautilizadas (Dehesas calificadas de deficiente aprovechamiento, en el caso de la Comunidad
extremea), sta ltima cierra su elenco de Impuestos propios con el Impuesto sobre Tierras
calificadas como Regados Infrautilizados
54
y el Impuesto sobre Aprovechamientos
Cinegticos
55
.
Observamos que la variedad y la dispersin, tanto en las cifras de su recaudacin como en
el elenco de figuras tributarias que los compone, son la caracterstica ms notable del panorama
impositivo propio de las Comunidades Autnomas
56
. Tres Comunidades Autnomas de

53
Vase clasificacin de Impuestos Propios de las Comunidades Autnomas de Rgimen Comn en BIESCAS
FERRER, J . y LPEZ LABORDA, J .; "Corresponsabilidad Fiscal y equilibrios financieros" (con el mismo ttulo estos
autores han publicado un Artculo en Hacienda Pblica Espaola, Monografco -Corresponsabilidad Fiscal- 1/1992, op.
cit. pgs. 35-51), Ponencia presentada en las J ornadas sobre "Haciendas territoriales y Corresponsabilidad Fiscal",
Santiago de Compostela, J unio de 1992, pg. 16. Los impuestos propios obtienen una recaudacin simblica, sin
embargo la Comunidad de Canarias, con su Impuesto sobre combustibles derivados del petrleo ha obtenido una
recaudacin lquida por el mismo que ha representado la mitad de la recaudacin global de todas las Comunidades
Autnomas de rgimen comn por los conceptos de Impuestos Propios y Recargos, suponiendo, respecto a sus
ingresos de los aos 1991 y 1992, en torno al 10 % del total de sus ingresos. Otro estudio, breve, sobre esta materia lo
realiza G. PADRN CABRERA, en "Los recursos de naturaleza tributaria de las Comunidades Autnomas", en
Cuadernos de Actualidad, nm. 4/1993, H.P.E., M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1993, pgs. 149-158.
54
Tanto el Impuesto sobre tierras infrautilizadas, como los dos impuestos citados de la Comunidad Extremea, no
han llegado a aplicarse. Sin embargo, la gran cantidad de tinta que se ha vertido en torno a su debate doctrinal y
jurisprudencial (ver Sentencias del Tribunal Constitucional 37/1987, de 26 de marzo, y 186/1993, de 7 de junio, muy
comentadas -bien es verdad que no hubo votos particulares en ambas-) nos sugiere que, como dijera J . Garca
Aoveros (en "El lo ese del 15 %", Diario EL PAIS, Madrid, 21 septiembre de 1993) en relacin a la "cesin" del 15 %
del IRPF, "para esos viajes no hubiera hecho falta estas alforjas". Ha sido un "proceso" similar al del recargo
"Leguina", luego inaplicado; sntoma, tal vez, de prudencia poltica?
55
Para Extremadura sus impuestos propios representaron en 1991 y 1992, el 0,27 y 0,26 %, respectivamente, del
total de sus ingresos. La tnica de las otras Comunidades Autnomas que exigen impuestos propios a sus ciudadanos
se mueve por debajo del 1 % del total de sus ingresos; salvo el caso "atpico", ya comentado, de Canarias, y, desde
1992, el de la Comunidad Balear (contaba con los Impuestos propios sobre loteras, ya comentado, sobre el juego del
bingo, sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente, y un canon de saneamiento) que en dicho ao ingres el
7,90 % de sus recursos gracias a sus impuestos propios. Vase GMEZ CABRERA, C.; "Impuestos propios de las
Comunidades Autnomas: una posibilidad remota", en Impuestos, 1 Quincena noviembre 1996, pgs. 48 a 62; y
SANZ GMEZ, M. M. y LAGOS RODRGUEZ, M. G.; "Imposicin propia de las Comunidades Autnomas en el
perodo 1987-1991", en Revista Valenciana de Hacienda Pblica Palau 14 nm. 24, Generalitat Valenciana, 1995,
pg. 58. Ahora bien, en 1993 y 1994, considerando globalmente los Tributos Propios (incluyendo Tasas afectas a los
servicios transferidos), esta partida de ingresos ha venido representando en torno a un 3 por ciento del total.
56
Bien es verdad que esta nota de variedad se suma a la falta de homogeneidad (hasta cierto punto esperable) que el
Estado autonmico puede deparar en muchas materias, entre ellas el sistema de su financiacin y el
"comportamiento" de varios de sus mecanismos, por ejemplo, los tributos cedidos representaban -en 1994- desde un 7
236
Rgimen Comn (Andaluca, Castilla Len y Aragn), segn datos de 1994, todava no haban
recaudado ni una sla Peseta a travs de su imposicin propia. Desde que en 1984,
concretamente el 3 de julio, en que la Comunidad andaluza aprobara mediante su Ley 8/1984 el
Impuesto sobre tierras infrautilizadas (nunca aplicado), se han creado otros 22 impuestos
propios autonmicos (sin considerar recargos)
57
. La Comunidad con mayor nmero era
Baleares, sin embargo, a raz de la Sentencia del Tribunal Constitucional 49/1995, de 16 de
febrero, esa cantidad se ve reducido a tres (el Impuesto sobre loteras es declarado
inconstitucional), quedando empatada con Catalua.
J unto al PIE, los impuestos cedidos y los recargos sobre impuestos estatales, los tributos
propios forman parte tambin, obviamente, de la Financiacin Incondicionada. Al margen de
las Tasas y Contribuciones, que tienen una evidente y directa vinculacin con las materias en
las que las Comunidades Autnomas ejercen sus competencias, los impuestos propios, dentro
del marco de la financiacin autonmica, tienen un reducido papel, residual o marginal.
Los artculos 7, 8 y 9 de la LOFCA, siguiendo la sistemtica del artculo 26 (Clases de
Tributos) de la Ley 230/1963, de 28 diciembre, General Tributaria, tratan, por este orden, las
Tasas, Contribuciones Especiales e Impuestos.
La posibilidad de establecer y crear nuevas Tasas propias est en funcin de los servicios
que preste la Comunidad Autnoma y de las competencias que vaya asumiendo, de manera que
en la medida que aumenten stas podr incrementarse la va de ingresos que aquellas
representan.
El mismo da, el 13 de abril, en que se aprueba la Ley 8/1989, de Tasas y Precios
Pblicos
58
, es modificada por primera vez la LOFCA (de septiembre de 1980), mediante la Ley
Orgnica 1/1989, que introduce una nueva redaccin al punto 1 del artculo 4, y a los nmeros 1
y 2 de su artculo 7 (
59
).

a un 43 por ciento del total de sus recursos para una u otra Comunidad, variaciones que se explican no slo por la
distinta capacidad fiscal de las Comunidades, deben ponderarse cules son los impuestos cedidos que ingresan unas
y otras, las transferencias (cuanta y tipos) que reciben de la Hacienda central, etc; adems debemos considerar que
la presencia de Comunidades Autnomas uniprovinciales (con algunos recursos peculiares), de distinto nivel
competencial (artculo 151 y 143 de la Constitucin), etc, suponen otros elementos de dispersin y variabilidad.
57
M M. SANZ GMEZ y M G. LAGOS RODRGUEZ (en "Imposicin propia de las Comunidades Autnomas en el
perodo 1987-1991", en Revista Valenciana de Hacienda Pblica Palau 14 nm. 24, Generalitat Valenciana, 1995,
pgs. 49 y 50) realizan un desglose detallado de las referencias normativas del marco legal de los impuestos propios
autonmicos.
58
En materia de Precios Pblicos recordemos que la Sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, declar
inconstitucionales las Letras a), b) y parte de la c), del Punto 1, de su artculo 24, regulador del concepto de dichas
exacciones.
59
El artculo 7 de la LOFCA precepta, a lo largo de sus cuatro apartados, lo siguiente:
1. "Las Comunidades Autnomas podrn establecer tasas por la prestacin de servicios o la realizacin de
actividades que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos cuando concurran las dos siguientes
circunstancias:
a) Que sean de solicitud o recepcin obligatoria por los administrados.
b) Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen intervencin en la
actuacin de los particulares o cualquier otra manifestacin del ejercicio de autoridad o porque, en relacin a dichos
servicios, est establecida su reserva a favor del sector pblico conforme a la normativa vigente
2. Cuando el Estado o las Corporaciones Locales traspasen a las Comunidades Autnomas funciones en cuya
realizacin o desarrollo presten servicios o realicen actividades gravadas con tasas, stas se considerarn como
tributos propios de las respectivas Comunidades
3. El rendimiento previsto para cada tasa por la prestacin de servicios o realizacin de actividades no podr
sobrepasar el coste de dichos servicios o actividades.
237
Las Tasas, al igual que el resto de los tributos, estn sujetas al principio de reserva de ley
(art. 31.3 y 133.2 de la Constitucin); el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 37/1981, de
16 noviembre (caso Centros de Contratacin de Cargas / Ley del Parlamento Vasco)
60
,
proclam en su F. J . 4 que ser el propio Parlamento Autonmico quien determine los
elementos esenciales del tributo, no dejndolos a la libre determinacin que una ulterior
disposicin reglamentaria pudiera establecer.
La Contribuciones Especiales son tratadas en el artculo 8 de la LOFCA, al proclamar que
las Comunidades Autnomas las podrn establecer cuando el sujeto pasivo obtenga un
beneficio o un aumento del valor de sus bienes como consecuencia de la realizacin por parte
de la Comunidad de obras pblicas o el establecimiento o ampliacin a su costa de servicios
pblicos. Aade que la recaudacin por la Contribucin Especial no podr superar el costo de
la obra o del establecimiento o ampliacin del servicio soportado por la Comunidad Autnoma;
sobre lo cual, tanto Merino J ara como Muoz del Castillo manifiestan que la cantidad a
recaudar por la Contribucin Especial no puede coincidir o rebasar el coste de la obra o del
establecimiento o ampliacin del servicio, ya que en la actividad administrativa que origina la
exaccin de dichos tributos ha de existir siempre un inters pblico o beneficio general cuyo
coste debe soportar necesariamente el ente impositor
61
.
Al igual que argumentbamos respecto a las Tasas, la capacidad recaudatoria de las
Contribuciones Especiales depender de las competencias que vaya asumiendo la Comunidad
Autnoma en materia de ejecucin de obras y la ampliacin de servicios que acometiera.
E) Transferencias del Fondo de Compensacin Interterritorial.
Tanto los recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial, como los de las
Asignaciones de Nivelacin pueden ser considerados como instrumentos de cierre del Sistema
de Financiacin de las Comunidades Autnomas, puestos al servicio del Principio de
Solidaridad. Algunos autores consideran que el destino de esas transferencias se sitan fuera
del mbito estricto de la financiacin autonmica, y en cierto sentido es as puesto que con ellos
no se trata de financiar servicios transferidos a las Comunidades, sino de incrementar el grado
de desarrollo de las Comunidades perceptoras del mismo. En este sentido, a raz del Acuerdo
del C.P.F.F. de 7 noviembre de 1986, el Comit de Expertos conceba al Fondo ms como un
instrumento de poltica de desarrollo regional que como un instrumento de compensacin
fiscal, es por lo que consideraban esencial la integracin del Fondo en el marco de los
correspondientes programas de desarrollo regional, si no el Fondo quedar reducido a una

4. Para la fijacin de las tarifas de las tasar podrn tenerse en cuenta criterios genricos de capacidad econmica,
siempre que la naturaleza de aquella se lo permita".
60
En este sentido afirma el Alto Tribunal que "... la Comunidad Autnoma Vasca posee competencia para la creacin
de tasas, pese a la redaccin restrictiva del artculo 42.b) de su Estatuto, es cuestin que ofrece pocas dudas, pues
esa competencia deriva directamente de la que tambin tiene para crear instituciones y organizar servicios pblicos
dependientes directamente de la propia Comunidad Autnoma y no slo mediatamente, a travs de los distintos
territorios histricos. La competencia debe ser ejercida, sin embargo, conforme a la Constitucin y a las leyes y es la
Ley Fundamental (arts. 31.3 y 133.2) la que exige que el establecimiento de los tributos se haga precisamente con
arreglo a la ley, lo que implica la necesidad de que sea el propio Parlamento Vasco el que determine los elementos
esenciales del tributo, siquiera sea con la flexibilidad que una tasa de este gnero requiere, de manera que aunque su
establecimiento concreto quede remitido a un disposicin reglamentaria, sta haya de producirse dentro de los lmites
fijados por el legislador" (F. J . 4 S.T.C. 37/1981).
61
MERINO J ARA, I.; op. cit., pg. 1019, quien cita a MUOZ del CASTILLO, J . L.; "Comentario al artculo 35 del
Estatuto de Autonoma de Castilla-Len", C.E.A., Dir. RIVERO YSERN, M de Administracin Territorial, I.E.A.L.,
Madrid, 1985, pg. 268.
238
simple transferencia de recursos, ms o menos singular, cuya operatividad en orden a disminuir
las diferencias de renta y riqueza
62
podra verse seriamente daada, frustrando el primer
intento de hacer efectivo el principio de solidaridad. Sea como fuere, desarrollaremos, al tratar
el Principio de Solidaridad y los Instrumentos que le sirven, tanto las potencialidades en orden
al desarrollo regional como de compensacin territorial del F.C.I.
La proclamacin de la solidaridad entre las nacionalidades y regiones que integran la
Nacin espaola (artculo 2 de la Constitucin) es uno de los pilares que sostiene la estructura
del Estado autonmico. Ya hemos profundizado en el concepto y contenido del Principio de
Solidaridad, reconocido en numerosos pronunciamientos de nuestra Carta Magna; en este
Apartado slo daremos unas notas introductorias sobre el FCI, mecanismo singular y
emblemtico en lo que atae a la solidaridad interterritorial. Ser en un Captulo venidero
donde trataremos con detenimiento todas las facetas de ese instrumento financiero.
La LOFCA desarrolla en su artculo 16 el mandato constitucional del artculo 158.2(
63
),
sealando los criterios generales que han de servir para la configuracin del FCI, remitiendo a
una Ley ordinaria la ponderacin de los distintos ndices o criterios de distribucin del Fondo.
El FCI "nace", en lo que a su puesta en prctica se refiere, en 1982, aunque su primera ley
reguladora no fuera aprobada hasta 1984 (Ley 7/1984, de 31 marzo); ha tenido un devenir un
tanto accidentado, si bien su situacin actual ha salvado las serias "incoherencias" en las que se
vi involucrado. La Ley que actualmente lo regula, la 29/1990, de 26 diciembre, supuso un
cambio sustancial con respecto a la anterior, ya que delimit con mayor claridad el cometido
del Fondo, desvinculndolo de la financiacin de los servicios traspasados por el Estado.
Cuando Espaa se integra en la CEE (hoy Unin Europea) y se afronta la reforma de
"antiguo y contradictorio" FCI se acert en estimar la conveniencia de articular la poltica
regional interna con la comunitaria, de manera que se complementasen las actuaciones del
Fondo con las del FEDER (uno de los Fondos Estructurales)
64
, instrumentos ambos de carcter
solidario y redistributivo con objetivos y fines comunes. Las Comunidades beneficiarias del
FCI y de los Fondos Estructurales son las de menor desarrollo econmico dentro del Estado
espaol y de Europa (objetivo n 1 para la U.E.)
La dotacin del FCI (formando parte de la Financiacin Condicionada y situada en la
Seccin 33 de los Presupuestos Generales del Estado) es de una cuanta escasa para algunos y
elevada para otros, desde el Acuerdo del CPFF de 20 enero de 1992 se "congel" en la cantidad
de 128.844,9 millones de Ptas, en la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de los Presupuestos
Generales del Estado para 1997, se elev hasta los 133.244,9 millones de Ptas
65
.

62
La Exposicin de Motivos de la Ley 7/1984, de 31 marzo, haca una referencia expresa al respecto; reiterada en la
E. de M. de la nueva Ley 29/1990, del F.C.I.
63
Artculo 158.2 de la Constitucin: "Con el fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales y hacer
efectivo el principio de solidaridad se constituir un Fondo de Compensacin con destino a gastos de inversin, cuyos
recursos sern distribudos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autnomas y provincias, en su caso".
64
Vase CONEJ OS i SANCHO, J .; "Los fondos estructurales de las Comunidades Europeas: aplicacin en Espaa y
participacin regional", en obra colectiva "Informe Comunidades Autnomas 1992", Instituto de Derecho Pblico,
Barcelona, 1993, pgs. 327 y stes.
65
Sin que hayamos podido encontrar el apoyo normativo a la asignacin de dicha partida presupuestaria. En realidad
la cuanta del FCI est en funcin (han variado los porcentajes desde la Disposicin Transitoria Segunda de la Ley 29/1990) de lo
presupuestado por el Estado en inversiones reales (tras realizarse la ponderacin del artculo 3 de la Ley 29/1990); lo que fij el
239
F) Asignaciones de nivelacin de servicios.
Si los objetivos del FCI pueden ser considerados como inespecficos o difusamente
generales (Cmo se reducen los desequilibrios econmicos interterritoriales?)
66
, el
instrumento que ahora analizamos est destinado expresamente al objetivo concreto de asegurar
la prestacin de un nivel mnimo de los servicios pblicos fundamentales en todo el territorio
nacional (artculo 158.1 de la Constitucin); sin embargo y paradgicamente, frente a aquella
"inconcrecin" el FCI lleva 15 aos funcionando y dos leyes reguladoras, mientras que las
asignaciones de nivelacin siguen esperando su primer reparto y aplicacin. Su regulacin se
limita a lo que el artculo 15 de la LOFCA establece, de donde parten muchas incgnitas: qu
se entiende por servicios pblicos fundamentales, cul es el nivel mnimo que debe ser
garantizado
67
, qu criterios o variables miden esas necesidades relativas, qu Comunidades han
de ser beneficiarias de esas Asignaciones, etc. Conjunto de "reservas" que inducen a J aime
Trebolle a afirmar que nos encontramos ante una de las piezas menos precisas del sistema de
financiacin autonmica.
Si bien el artculo 15.2 de la LOFCA al sealar que las transferencias de nivelacin
(cuando se apliquen) se articularan en caso de que no fueran suficientes los recursos
financieros regulados en los artculos 11 y 13 de la misma ley (impuestos cedidos y PIE), para
asegurar un nivel mnimo de la prestacin del conjunto de los servicios pblicos fundamentales,
pudiera inducir a que son un instrumento al servicio del Principio de Suficiencia, en realidad
son aquellos (impuestos cedidos y PIE) los que estn orientados a tal fin, ya que las
Asignaciones de Nivelacin estn concebidas para hacer efectivo el Principio de Solidaridad.
Afirmamos esto por varios motivos; porque estn englobados en el mismo artculo 158 de la
Constitucin, aunque slo respecto al FCI se hace referencia expresa sobre ese extremo; porque
la mayora de los autores les dan (hasta cierto punto, por sus mltiples afinidades) un

Acuerdo de 20 enero de 1992 del C.P.F.F., es la cantidad mnima del Fondo, al margen de que el montante total de la
inversin pblica de los Presupuestos Generales del Estado fuera reducido notablemente.
66
La redaccin de este objetivo no es, desde luego, original, la encontramos, por ejemplo, en el artculo 31 bis de la
Constitucin federal Suiza de 1874 (ha sufrido varias reformas, las ms destacadas en 1947 y 1977), donde se
establece que la Confederacin est obligada a la realizacin de una poltica regional dirigida a equilibrar
desigualdades econmicas regionales. Como complemento y garanta final de la solidaridad se desarrolla un
sistema de compensacin financiera intercantonal, confiado tambin a la Confederacin (artculo 42 ter de la
Constitucin), a travs de tres mecanismos: las subvenciones federales (considerando la capacidad financiera de los
Cantones); los reembolsos a los Cantones (transferencias federales para cubrir el coste de las actividades exigidas a
stos por una ley federal); y la participacin en los ingresos federales. Ver PAREJ O ALFONSO, L.; "Las competencias
constitucionales econmicas en Suiza", en "La distribucin de las competencias econmicas", Instituto de Estudios
Econmicos, Madrid, 1980, pgs. 103 y stes; WEBER, Luc; "Federalismo fiscal: la experiencia suiza", en Estado
Federal - Estado Regional, financiacin de las Comunidades Autnomas", Salamanca, 1986, pgs. 129 y stes; y
PEMN GAVN, J .; "Igualdad de los ciudadanos y Autonomas territoriales", Civitas, Zaragoza, 1992, en sus pgs. 45
a 48.
67
La formulacin que hace la LOFCA sobre este particular es muy criticada por la doctrina. En concreto, Ferreiro
Lapatza opina que si bien no se establecen mayores precisiones en este precepto (artculo 15 de la LOFCA), la nica
que se manifiesta es absurda e incomprensible (identificando el nivel mnimo de servicios con todo aquel inferior al
medio); en FERREIRO LAPATZA, J . J .; "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en los diecisiete Estatutos de
Autonoma", op. cit., pg. 214. Vase cita nm. 13 en pg. 121 de DORESTE ZAMORA, A.; en "El artculo 158.1 y la
reserva de Ley Orgnica", en obra colectiva "El Estado de las Autonomas", intr. y ed. por Antoni Monreal, Tecnos,
Madrid, 1991.
240
tratamiento conjunto o comn; porque provienen de transferencias del Estado (mximo garante
de la solidaridad interterritorial), etc
68
.
Los recursos de las asignaciones presupuestarias de nivelacin no formaran parte de la
financiacin bsica u ordinaria de las Comunidades Autnomas, sino que se trataran de
recursos que tienen un objetivo adicional o complementario a la misma; tal como se pona de
manifiesto en la Memoria del Proyecto de Ley de la LOFCA, al hacer referencia a su carcter
excepcional y transitorio.
Debemos destacar, por si ha pasado por alto tal aspecto, que la nivelacin se hara para el
conjunto de los servicios considerados fundamentales, no tenindose en cuenta desequilibrios
ocasionados en alguno o algunos de dichos servicios. Las transferencias, obviamente, formaran
parte de la Financiacin Condicionada, ya que deber especificarse su destino, siendo
obligacin de las Comunidades el rendir cuenta, en su momento, del nivel de prestacin
acanzado en los servicios con ellas financiados. Hay que sealar tambin, siguiendo a
Garrido
69
, que la apreciacin de las razones que justifiquen en cada caso la percepcin por
parte de cada una de las Comunidades Autnomas de las asignaciones presupuestarias, as
como los criterios de equidad seguidos para su afectacin es competencia, segn el artculo 3 de
la LOFCA, del CPFF; sobre este punto, consideraba la Comisin de Expertos (del Acuerdo de 7
noviembre de 1986), que entre los criterios que se han de seguir para la asignacin de estas
dotaciones presupuestarias debera contemplarse alguna forma de evaluacin de la gestin de
las Comunidades Autnomas a las que vayan a destinarse las mismas, con ello se descartara la
posibilidad de que sta "institucin" pudiera suponer un premio a la ineficacia
70
.
No podemos analizar cifra alguna que hayan ingresado las Comunidades Autnomas por
este instrumento financiero; aunque la riada de tinta que ha provocado sin haber entrado en
funcionamiento es notable.
El Presupuesto del Estado para 1997 recoge, en cumplimiento de uno de los Acuerdos del
CPFF de 23 de septiembre de 1996, una partida de 10.000 millones de Ptas, de manera que las
Comunidades tendrn que ponerse de acuerdo en cmo repartir esa cantidad. La gran dificultad
a salvar en el reparto de las asignaciones de nivelacin ser partir de unos datos reales, fiables y
no controvertidos, de las necesidades (costes que ellas acarrean) que las Comunidades
Autnomas presentan para alcanzar, en los servicios fundamentales, los niveles considerados
mnimos o dignos de nivelar. Si se hubiese cumplido puntualmente el mandato recogido en la
Disposicin Adicional Tercera 1. de la LOFCA
71
tendramos una valiossima informacin al

68
Ya tratamos el debate doctrinal que ello suscita. Por otra parte, bien es verdad que si se explotaran hasta sus
ltimas consecuencias las posibilidades redistributivas del PIE, no quedara campo de actuacin para promover las
asignaciones de nivelacin.
69
GARRIDO, M. A.; en Temas de Derecho Financiero y tributario - Curso preparatorio de Inspectores de Finanzas,
Edita Centro de Estudios Prncipe, Madrid, 1987, Tema 48, pg. 11.
70
En este sentido el Punto 5 del artculo 15 de la LOFCA establece que cada Comunidad deber dar cuenta
anualmente a las Cortes Generales de la utilizacin de las asignaciones presupuestarias percibidas y del nivel de
prestacin alcanzado en los servicios beneficiados por ellas. Vase BAO LEN, J . M, "Las Autonomas territoriales
y el Principio de uniformidad de las condiciones de vida, I.N.A.P., Madrid, 1988, pg. 311.
71
En cuanto alude a que el Instituto Nacional de Estadstica, en coordinacin con los rganos competentes de las
Comunidades Autnomas, anualmente elaborar y publicar las informaciones bsicas que permitan cuantificar ... la
dotacin de los servicios pblicos fundamentales.
241
respecto, si bien algunos autores son muy escpticos sobre la virtualidad de estas
herramientas
72
.
G) Rendimientos de su patrimonio y dems ingresos de Derecho privado.
Vienen destacados en los artculos 157.1.d) de la Constitucin y 4.1.a) de la LOFCA;
vemos que en ellos se ha integrado en un mismo precepto dos clases de ingresos. Herrera
Molina seala que resulta llamativa la confusin entre "recurso" (instituto jurdico) y
"rendimientos" (caudades pblicos) y sorprendente que (tambin en aquellos preceptos) se
distinga entre rendimientos patrimoniales e ingresos de Derecho Privado; si bien luego
argumenta, con palabras de Sainz de Bujanda, que cobra sentido tal distincin (a pesar de las
crticas de que ha sido objeto por un importante sector de la doctrina)
73
.
Es generalmente admitido que los ingresos de derecho privado se clasifican en,
principalmente, recursos de naturaleza patrimonial (los procedentes o derivados del patrimonio
pblico
74
, en este caso de las Comunidades Autnomas) y, espordicamente, los obtenidos por
adquisiciones a ttulo lucrativo
75
(de herencia, legado o donacin). En este sentido, el artculo
5.1 de la LOFCA establece que "Constituyen ingresos de Derecho privado de las
Comunidades Autnomas los rendimientos y productos de cualquier naturaleza derivados de su
patrimonio, as como las adquisiciones a ttulo de herencia, legado o donacin"
76
. Hemos de
resear que la referencia que el artculo 157.1.d) de la Constitucin hace al respecto es cuando
menos equvoca ya que al aludir a los rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de
derecho privado, puede inducir a la confusin de que est haciendo mencin a unos ingresos
patrimoniales distintos a los procedentes de relaciones privadas; convenimos con Ferreiro

72
A. Doreste Zamora, en "El artculo 158.1 de la Constitucin ...", op. cit., pg. 121, "Se ha pasado del mbito del
bienestar individual, o de la satisfaccin de las necesidades pblicas fundamentales, al de las estadsticas o al de la
ms elemental estadstica, lo extrae de LAMPREAVE PREZ, J . L.; "Artculo 158. Mecanismos de redistribucin de las
Comunidades Autnomas", en Comentarios a Leyes Polticas - Constitucin Espaola de 1978, ed. Oscar Alzaga,
Edersa, Madrid, 1988, T. XI, pgs. 563 y 564.
73
"En ocasiones el Estado u otros entes pblicos obtienen ingresos que afluyen al Tesoro sin que provengan de la
explotacin de su patrimonio ni de ningn otro recurso financiero, es decir, de ningn instituto jurdico creado con la
finalidad de generar rentas pblicas, pinsese sin ms, en las cantidades obtenidas como resultado de la aceptacin
de herencias, legados o donaciones o por va de indemnizaciones surgidas de ttulo jurdico-privado"; en HERRERA
MOLINA, P. M.; "Hacienda General y autonoma financiera", en R.E.D.F. nm. 56, Octubre-Diciembre 1987, Civitas,
Madrid, 1987, pg. 555; citando a SAINZ De BUJ ANDA, F.; "Sistema de Derecho Financiero", Vol. Segundo, Anlisis
estructural del Derecho financiero. Ramas del Derecho Pblico con sectores proyectados sobre la materia financiera,
Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1985, pg. 272.
74
Si la utilizacin de esos bienes pblicos est regulada por el Derecho Pblico, al igual que ante la realizacin de un
servicio pblico, el ingreso pblico obtenido tendra el carcter de tasa; sin embargo, si la relacin (negocio jurdico)
existente entre el ente pblico (en nuestro caso una Comunidad Autnoma) que explota u obtiene rendimientos de sus
bienes pblicos y los "administrados" es privada, el ingreso pblico que ella origina para la Comunidad Autnoma es
de Derecho Privado.
75
En lo que a las Haciendas Autonmicas les pudiera beneficiar habra que reconsiderar el alcance del artculo 956
del Cdigo Civil (capacidad de heredar del Estado -Instituciones Municipales, Provinciales, ...- en la sucesin
intestada). Por otra parte, slo podrn aceptarse los bienes previo expediente en el que se acredite que el valor del
gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere; slo se podrn aceptar herencias a beneficio de
inventario; son prudentes normas que preven el riesgo de que las donaciones, legados o herencias en favor de
cualquier Administracin lleve consigo la imposicin de modos o condiciones no coincidentes con los fines pblicos
especficos del rgano favorecido.
76
Enunciacin errnea, a juicio de Ferreiro Lapatza, ya que existen otras formas de ingresos de derecho privado,
como los adquiridos va ocupacin o prescripcin (ms espordicos todava), que aunque, reconoce, tienen una
importancia marginal, deban haber conducido al legislador a definir una frmula ms abierta que diera entrada a todos
los modos posibles de adquisicin que nuestro Derecho privado contempla; en FERREIRO LAPATZA; J . J .; "La
Hacienda de las Comunidades Autnomas en los diecisiete Estatutos de Autonoma", op. cit., pg. 74.
242
Lapatza
77
en que la Constitucin deba haber dicho "rendimientos procedentes de su
patrimonio y dems ingresos de derecho privado"
78
, tal como lo entendiera el legislador al
aprobar (dos aos despus) la LOFCA (artculo 5.1 antes expuesto).
En cuanto a la delimitacin de su patrimonio seala el apartado 2 del mismo artculo que
"A estos efectos se considerar patrimonio de las Comunidades Autnomas el constitudo por
los bienes de su propiedad, as como por los derechos reales o personales de que sea titular,
susceptibles de valoracin econmica, siempre que unos u otros se hallen afectos al uso o al
servicio pblico."
Los Ingresos Patrimoniales presupuestados por las Comunidades Autnomas apenas
rondan el 1 por ciento del total de su financiacin.
H) Operaciones de crdito.
Este mecanismo financiero forma, conjuntamente con los Tributos propios, los Recargos
sobre impuestos estatales, las Tasas y Contribuciones especiales, y los Ingresos patrimoniales,
lo que se define como Recursos Propios de la Comunidades Autnomas; es decir, los que
obtienen en virtud del ejercicio de sus competencias en el mbito financiero y tributario.
Debemos destacar que, en el ao 1992, el total (cantidades liquidadas) de los Recursos
Propios de las Comunidades Autnomas alcanzaron los 641.134,688 millones de Ptas, un 10,26
% del total de la financiacin de ese ao; pero esa cifra se vuelve "anecdtica" si tenemos en
cuenta que de ese 10,26 %, un 9,24 % (577.643,000 milones de Ptas) son ingresos de naturaleza
financiera (las Operaciones de crdito), con lo que los Recursos Propios de naturaleza tributaria
de las Comunidades Autnomas en el ao 1992 apenas representaron un 1,015 % del total de su
financiacin. En 1994 las Operaciones de crdito supusieron el 7,62 % del total de la
financiacin autonmica (escindiendo la Participacin territorializada del IRPF), alcanzando
los Tributos Propios un 3,77 % en el mismo ao.
Si ya hemos introducido el tema del reparto del poder tributario, sobre el que el Estado
(poderes centrales) tiene un papel de lgica primaca y superioridad, entramos ahora en el no
menos espinoso terreno del reparto del poder financiero entre el Estado y las Comunidades
Autnomas y los lmites a la capacidad de endeudamiento de stas; tema de "eterna" actualidad
por el creciente endeudamiento que han alcanzado todos los niveles de la Administracin
Pblica (municipal, autonmico y estatal) y la relevancia adquirida por los objetivos-criterios

77
FERREIRO LAPATZA, J . J .; "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en los diecisiete Estatutos de
Autonoma", op. cit., pg. 70.
78
No obstante Herrera Molina rebate este argumento, afirma que "desde el punto de vista clsico el razonamiento de
Ferreiro Lapatza es irreprochable. Sin embargo, la construccin elaborada por Saiz de Bujanda permite demostrar la
naturaleza pblica del recurso patrimonial. El patrimonio de las Comunidades Autnomas se rige por normas de
Derecho pblico, lo que no impide que en ellas se invoquen con funcin subsidiaria y finalidad instrumental los
preceptos del Derecho privado. Para comprobarlo basta acudir a las fuentes que regulan el patrimonio regional en las
diversas Comunidades Autnomas: nos encontramos inequvocamente con normas de Derecho Pblico", en
HERRERA MOLINA, P. M.; "Hacienda General y autonoma financiera", op. cit., pg. 555. En apoyo de esta tesis
debemos advertir que los Bienes Pblicos, su rgimen de adquisicin, transmisin y cesin, autotutela o proteccin
(inventario, registro, investigacin, deslinde, desahucio y recuperacin de oficio), control judicial, inembargabilidad, etc,
se estudia dentro del Derecho Administrativo (Derecho Pblico, indiscutiblemente).
243
de convergencia del Tratado de Maastricht que debemos cumplir para nuestra entrada en el
Euro
79
.
El recurso al crdito est regulado en el artculo 14 de la LOFCA; por otra parte, el
apartado d) del artculo 17 de la misma ley dispone que las Comunidades Autnomas regularn
por sus rganos competentes, de acuerdo con sus Estatutos, las operaciones de crdito
concertadas por ellas, sin perjuicio de lo establecido en el artculo 14. ste distingue dos
supuestos de recurso al crdito:
a) Operaciones a corto plazo para financiar dficit transitorio de tesorera; el plazo
sera inferior a un ao.
b) Operaciones a ms de un ao para inversiones.
En las operaciones de plazo inferior a un ao se prev la debida coordinacin entre las
Comunidades Autnomas con la poltica de endeudamiento del propio Estado en el seno del
C.P.F.F.
El artculo 14.2 de la LOFCA impone sendos requisitos a las operaciones de crdito por
plazo superior a un ao cuando establece que, cualquiera que sea la forma en que se
documenten, debern cumplir los siguientes:
a) Que el importe total del crdito sea destinado exclusivamente a la
realizacin de gastos de inversin.
b) Que el importe de las anualidades de amortizacin, por capital e intereses,
no exceda del 25 % de los ingresos corrientes de la Comunidad Autnoma.
Estos lmites impuestos a la capacidad de endeudamiento de las Comunidades Autnomas,
que pudiera parecer le restan poder o autonoma financiera, son congruentes y pueden
explicarse desde las exigencias que los Principios Constitucionales de Coordinacin y
Solidaridad imponen al Estado (poderes centrales); a tenor de las competencias (y obligaciones
que de ellas se derivan) que los poderes centrales del Estado detentan, sobre todo en lo que
hace referencia a sus potestades exclusivas en materia monetaria, de planificacin general de la
economa, y (la que ms nos interesa, aunque no sea de su exclusiva, pero s preferente,
incumbencia) de garante de la solidaridad interterritorial
80
.

79
Vase LVAREZ BLANCO, R.; "Una aproximacin al endeudamiento de las Administraciones Territoriales", en "La
financiacin de las Comunidades Autnomas", Suplementos sobre el Sistema Financiero nm. 40, Papeles de
Economa Espaola, F.F.I.E.S., Madrid, 1992, pgs. 49 a 58; recoge varios Cuadros con datos de la evolucin (desde
distintos aspectos) del endeudamiento de las Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales, desde mediados de
los aos ochenta hasta el ao 1992. Recientemente se ha sabido frenar el Dficit Pblico, de manera que Espaa est
por debajo del listn (el 3 por ciento del PIB) que nos permite salvar este escollo; no obstante, en materia de Deuda
Pblica, donde no cumplimos el 60 por ciento del PIB exigido, las Comunidades Autnomas han aportado varios
puntos de esa Deuda, superando en 1996 los 4,5 Billones de Ptas.
80
Flaco favor a la solidaridad haran los poderes centrales si permitieran que el endeudamiento de las Comunidades
Autnomas, y en general del Estado en su conjunto, llegaran a tal extremo de amenazar el equilibrio o estabilidad del
sistema de financiacin autonmica. En este sentido, Ferreiro Lapatza afirma que la libertad del Estado en este terreno
(disciplinar las operaciones de crdito) no garantiza siempre su correcta actuacin. Ni, desde la perspectiva de las
Comunidades Autnomas, garantiza que el Estado no utilice sus propias posibilidades de endeudamiento para anular
las de las Comunidades Autnomas en este campo. Ni garantiza tampoco que una actuacin irresponsable del
Estado en este terreno no comprometa de forma irreparable incluso la vida financiera de las Comunidades" (la
negrita es nuestra); en FERREIRO LAPATZA, J . J .; "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en los diecisiete
Estatutos de Autonoma", op. cit., pgs. 186 y 187.
244
El lmite del 25 % parece excesivo, a esto se une el dato de que si el grado o nivel de
transferencias a las Comunidades Autnomas se incrementa, sin que a la par se aprecie un
avance en su autonoma de ingresos, se estara produciendo un aumento de su endeudamiento
virtual; problema que, en opinin de Biescas Ferrer
81
, se agravara si extendemos el campo de
visin al del proceso de unin en la U.E. A esto debemos rebatir, o cuando menos matizar, que
si bien el nivel de transferencias que reciben las Comunidades Autnomas ms necesitadas ha
aumentado ltimamente, por todos los conceptos (aunque algunos se han "congelado", fondos
del PER -REA-, FCI, ...), y ms desde la entrada de Espaa en la U.E. (Fondos Estructurales y
de Cohesin -que tambin se han "congelado"-), lo que se trata es de apreciar su eficacia en un
plazo medio o medio-largo, es decir, debemos dar oportunidad a que los objetivos pretendidos
se alcancen, en este caso motivados por el Principio de Solidaridad.
No negamos que la poltica econmica del Gobierno Central puede verse anulada o
entorpecida por una (o unas, dispersas) poltica opuesta o contraria, en este caso en materia de
endeudamiento, de las Haciendas Autonmicas. La cuestin radica en plantearnos hasta qu
punto la Hacienda estatal (central) ha dado "ejemplo" del camino a seguir en su pretensin de
ser secundada por sus "compaeras" autonmicas.
Respecto al lmite del endeudamiento que no debieran superar las Comunidades
Autnomas, hay quienes propugnan que ste podra ser fijado cada ejercicio econmico,
atendiendo as de una forma gil a las circunstancias y coyunturas cambiantes de la economa,
en la correspondiente Ley anual de Presupuestos, lo cual suscitara un marco de mayor
corresponsabilidad para las Comunidades Autnomas y mayor operatividad en la coordinacin
de esta materia dentro del CPFF
82
.
Las operaciones de crdito, en general (englobamos tamben la Deuda Pblica que
emitieran), de las Comunidades Autnomas que van ms all del plazo corto (destinados a
cubrir necesidades transitorias de tesorera -problemas de liquidez, en trminos contables-), es
decir, que suponen un endeudamiento ms prolongado
83
, cuyo saneamiento, segn "alguna" de
las teoras de la Hacienda Pblica debiera producirse en el transcurso de un ciclo econmico
84
,
son en realidad solventadas por las Comunidades (haciendo uso de su "soberana" - poder
financiero) de la manera que estiman conveniente, sin que tengan que ceirse, necesariamente,
al equilibrio derivado del ciclo en s; teniendo en cuenta adems el "ejemplo" que el Estado les
brinda al respecto (dando por sentado que bajo la coordinacin debida en el seno del CPFF,
aunque este sea un requisito ms declarativo que operativo
85
). Sin embargo, teniendo en

81
BIESCAS FERRER, J . A.; "El endeudamiento de las Comunidades Autnomas", en Presupuesto y Gasto Pblico,
nm. 5/1991, Madrid, 1991, pg. 163.
82
GIMENO ULLASTRES, J . A. y RUIZ-HUERTA CARBONELL, J . plantean que de esta forma cabra, respetando la
autonoma de las Comunidades Autnomas, un margen de endeudamiento para todas y cada una de ellas, y que
siendo stas libres de utilizarlo o no, el margen disponible de algunas podra ser ampliado por las otras; "Financiacin
autonmica: un modelo alternativo de corresponsabilidad fiscal", op. cit., pg. 178.
83
Desde la entrada en vigor del nuevo Plan General de Contabilidad (R. D. 1643/1990, de 20 diciembre) y, en
general, desde que se iniciara el proceso de armonizacin y normalizacin de nuestra legislacin mercantil y contable
condicionada por las Directivas de la U. E. (76/91, 78/660, 78/855, 82/891, 83/349, 84/253, entre otras), se ha dejado
de hablar de plazo medio y plazo largo, de manera que todo aqul perodo de tiempo que supere un ao (un ejercicio
econmico) ser considerado plazo largo.
84
De Presupuesto COMPENSATORIO - CCLICO, frente al Presupuesto CLSICO; dentro de la dialctica
Presupuesto EQUILIBRADO - DESEQUILIBRADO.
85
GIMENO ULLASTRES, J . A. y RUIZ-HUERTA CARBONELL, J ; "Financiacin autonmica: un modelo alternativo de
corresponsabilidad fiscal", op. cit., pg. 177.
245
cuenta que las Comunidades Autnomas carecen de competencias en el mbito de la poltica
monetaria (exclusiva del Estado a tenor del artculo 149.1.11 de la Constitucin), y que si las
tuvieran tampoco las podran utilizar a los fines que estamos analizando
86
, se presentaba el
problema de que dado el "escaso"
87
margen (ya tratado) de autonoma tributaria de las
Comunidades (para aumentar sus recursos propios), si no resolvieran el endeudamiento
acudiendo al equilibrio cclico (Presupuestos con supervit), inevitablemente se trasladara esa
"responsabilidad" de saneamiento financiero a las arcas del Estado. Solucin sta que en nada
favorece la pretensin de dotar de mayor estabilidad y autonoma al sistema de financiacin
autonmica.
Se ha de tener en cuenta que para concertar operaciones de crdito en el extranjero y para
la emisin de Deuda o cualquier otra apelacin al crdito pblico, tal como establece el artculo
14.3 de la LOFCA, las Comunidades Autnomas precisarn autorizacin del Estado. De la
Hucha Celador estima que la apelacin al crdito est mediatizada por el Estado, en tanto las
Comunidades Autnomas necesitan su previa autorizacin para concertar esas operaciones
88
.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha consagrado un derecho de prelacin a favor
del Estado en algunas operaciones de crdito pblico, en aquellas instrumentadas mediante los
coeficientes de inversin obligatoria
89
, invocando a las necesidades generales del Estado
(teniendo en cuenta que la deuda pblica es un instrumento bsico en su poltica econmica y
monetaria) que no pueden subordinarse a los intereses particulares de las Comunidades
Autnomas
90
.

86
La financiacin del Dficit Pblico (factor de variacin autnomo de la base monetaria, por parte del Banco emisor) gracias a
los prstamos del Banco de Espaa, fue un recurso muy empleado en tiempos no muy lejanos (en los aos 70 era como
se financiaba, "dndole a la maquinita del dinero") por el Gobierno Central; sin embargo el Tratado de Maastricht lo prohbe,
de manera que los Gobiernos de los Estados miembros de la U.E. deben recurrir a los Mercados de Dinero para
financiarse, bien emitiendo Deuda Pblica o acudiendo al Prstamo del Sistema Bancario). Es un sntoma ms de la
independencia con la que se pretende caracterizar a los Bancos Centrales de los pases de la U.E. (Artculos 107 y
siguientes del T.C.C.E. y Protocolos 3 y 5 del T.U.E.).
87
En realidad no es "tan" escaso, dado que, por ejemplo, la va de los recargos que se pudiera utilizar, por
motivaciones ajenas a las estrictamente tcnico-financieras, es abandonada.
88
Matiza que "aun cuando de la tramitacin parlamentaria de la LOFCA se desprende que su artculo 14.3
nicamente exige la autorizacin estatal cuando se trata de operaciones concertadas en el extranjero, la defectuosa
redaccin del precepto di lugar a distintas interpretaciones doctrinales, zanjadas con la Sentencia del Tribunal
Constitucional 11/1984, de 2 de febrero, que entendi que la autorizacin del Estado es necesaria para cualquier tipo
de operacin crediticia de las Comunidades Autnomas, independientemente del lugar de concertacin de la misma.
Los argumentos que maneja la sentencia citada son harto discutibles, desde la perspectiva de la autonoma financiera
de las Comunidades Autnomas". En De La HUCHA CELADOR, F.; "Reflexiones sobre la financiacin de las
Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 448.
89
Respecto a ellos, en el F. J . 2 de la Sentencia 87/1993, de 11 de marzo (siguiendo la doctrina desarrollada en la
Sentencia 135/1992, de 5 de octubre), se apela al artculo 149.1.11 de la Constitucin para justificar la competencia
exclusiva del Estado en materia de previsin y ordenacin del coeficiente de inversin, manifestando que "la
posibilidad de que las Comunidades Autnomas puedan acceder al crdito -como una de las fuentes de financiacin
para el ejercicio de las competencias- en unas condiciones parcialmente ms limitadas o menos ventajosas que las
existentes hasta ese momento, en forma alguna puede ocasionar la vulneracin del principio de autonoma financiera y
de suficiencia de los recursos econmico-financieros, ya que slo en atencin al conjunto de los recursos de que
puedan disponer y de las competencias que les han sido atribuidas, as como de los servicios que gestionan, y dentro
siempre de las reales posibilidades econmicas de un sistema globalmente presidido por el principio de solidaridad
entre todos los espaoles, podra encontrar algn fundamento semejante imputacin".
90
Las Comunidades Autnomas que impugnaron algunos preceptos de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, sobre
coeficientes de inversin obligatoria de las entidades de depsito, esgriman que su artculo 5.2 otorgaba una
preferencia a los ttulos estatales frente a sus homnimos autonmicos, vulnerando lo establecido en el artculo 14.5
de la LOFCA. Sin embargo, el Tribunal Constitucional estima, en el F. J . 9 de la Sentencia 135/1992, de 5 de octubre
(reproducido literalmente en el F. J . 3 de la Sentencia 87/1993, de 11 de marzo), que "en ningn caso, pues, la
246
Del lado de los ingresos (Activos Financieros -deudores de las Comunidades- / Pasivos
Financieros -crdito recibidos por ellas-) vemos que las operaciones financieras de las
Comunidades Autnomas, presupuestadas para 1993, representaban unos 580.877,9 millones de
Ptas, un 8,21 por ciento del total de su financiacin; en 1994 esta cifra baj al 6,85 por ciento.
Por otra parte, desde el lado de los gastos, observamos que en los Presupuestos de las
Comunidades Autnomas del mismo ao (1993), segn la Clasificacin Funcional del Gasto
Total Consolidado, nos depara una cifra de Deuda Pblica de 408.531,77 millones de Ptas, un
5,77 % del total de la financiacin autonmica. En lo que hace referencia a los Gastos por
Captulos, vemos que en los Presupuestos para 1993, los Captulos III y IX nos depara un Gasto
Financiero Total de las 17 Comunidades Autnomas de 409.810,03 millones de Ptas, lo cual
representa un 5,79 % del total de la financiacin.
Estas cifras, comparadas con los niveles de endeudamiento del Estado espaol y el coste de
la carga anual de la misma, son casi tranquilizadoras.
Los apartados 4 y 5 del artculo 14 de la LOFCA vienen a preceptuar que el acceso al
crdito de las Comunidades Autnomas deber estar coordinado entre s y con la poltica de
endeudamiento del Estado, y que goza de los mismos beneficios y condiciones que la Deuda
Pblica del Estado. En este sentido, en materia de coordinacin del dficit de las Comunidades
y del Estado, los Acuerdos del CPFF celebrados en Cdiz en enero de 1997 trazaron unos
Escenarios de Consolidacin Presupuestaria que han impuesto cierta disciplina de contencin
del gasto en las Comunidades Autnomas.

I) Las transferencias por recursos locales.
Un mecanismo adicional, de financiacin de las Comunidades Autnomas uniprovinciales
que absorbieron los servicios de las Diputaciones Provinciales, lo forman las transferencias por
recursos locales propios. Son, segn cifras de 1994, relevantes para las Comunidades que lo
perciben, en torno al 15 por ciento, de media, de su financiacin, pero reducido, un 1,5 por
ciento, en el total de financiacin de las Comunidades.
Por otra parte, algunas Comunidades Autnomas (Andaluca, Cantabria, Castilla-La
Mancha, Catalua, Galicia, Navarra y Comunidad Valenciana) cuentan en sus presupuestos con
recursos que el Estado asigna a las Corporaciones Locales de aquellas como participacin de
las mismas en los ingresos del Estado, son las transferencias por recursos locales ajenos. En
este caso las Comunidades Autnomas realizan una labor de estricta intermediacin entre la
administracin central y las correspondientes administraciones locales, de manera que la
distribucin de los recursos entre cada municipio y la Diputacin Provincial (en caso de que
exista, por que ya dijimos que en las Comunidades Autnomas uniprovinciales fueron
"absorbidas") viene establecida por el legislador estatal. Es por lo que las transferencias por

equiparacin de las Deudas Pblicas prefigura, condiciona, limita o impide cualquier medida que a su utilizacin se
refiera, aspecto extrnseco desligado del rgimen jurdico y ms propio de la poltica econmica general, incluida su
vertiente financiera, indisolublemente unida a aqulla. En tal actuacin tiene sentido el establecimiento de la obligacin
de invertir en determinados valores por las entidades de crdito, a travs de coeficientes y subcoeficientes, con un
orden de prelacin. En tal lnea discursiva, los intereses de cada Comunidad Autnoma no pueden prevalecer sobre
las necesidades ms generales que el Estado financia por medio de aquellos ttulos y que, por tanto, la fijacin de un
orden de prioridad o preferencia para la suscripcin de valores computables en el coeficiente de fondos pblicos
constituye un aspecto esencial de la ordenacin del crdito y, por lo mismo, una medida indudablemente incluida en la
competencia del Estado para establecer las bases de tal ordenacin".
247
recursos locales ajenos no pueden ser consideradas propiamente como recursos gestionados
por las Comunidades Autnomas, aunque stas las incluyan en sus previsiones presupuestarias.
J) Mecanismos de financiacin "complementaria".
Son otros recursos financieros proporcionados por el Estado a las CC. AA., unos estn
integrados en la financiacin condicionada y otros en la incondicionada. La financiacin de los
servicios traspasados en materia de asistencia sanitaria y social atiende a unos fines muy
concretos, en tanto no se modifique el PPI-PIE de las Comunidades que prestan dichos
servicios o reciban "nuevos" tributos cedidos, puede ser considerado como un mecanismo
extraordinario. Cuando la materia a la que se destina una subvencin entra a formar parte de las
competencias asumidas por las Comunidades Autnomas los fondos deben ser entregados a
stas para su posterior distribucin; son las llamadas Subvenciones gestionadas por las
Comunidades. Forman parte de la financiacin condicionada porque su destino no puede ser
modificado respecto al que primitivamente otorg el Estado, es decir, tienen carcter finalista.
Los Convenios de Inversin y los Contratos-Programa (includos tambin en la financiacin
condicionada) tienen un carcter an ms singular y poco susceptible de homologacin
competencial (de una manera muy especial en los Contratos-Programa, muchas -rebasando el
95%- de las aportaciones estatales por este instrumento se dirigen a servicios cuya competencia
es local). Las actuaciones conjuntas entre el Estado y las Comunidades Autnomas se articulan
mediante la aprobacin de Convenios entre las Administraciones Pblicas implicadas.
Los denominados Contratos-Programa surgen de la necesidad de aportar recursos para
mejorar los resultados en una determinada rea de la economa cuyo desarrollo se encuentra
mediatizado por la existencia de limitaciones econmicas o polticas. Las empresas pblicas
traspasadas a las Comunidades Autnomas que estn sujetas en su actuacin a un Contrato-
Programa concertado con el Estado, tienen como actividad especfica la prestacin de servicios
pblicos de transportes de viajeros. En la Seccin 32 Entes Territoriales de los Presupuestos
Generales del Estado aparecen otras transferencias a las Comunidades Autnomas (dentro de la
Financiacin Incondicionada) que obedecen, fundamentalmente, a la necesidad de poner a su
disposicin el coste efectivo de aquellos servicios traspasados que, mientras no se efecte la
revisin del PPI no estn financiados por el PIE (Programa 911A). No obstante, se dan otros
Programas, el 513A atiende a paliar el dficit de financiacin del servicio de transporte
metropolitano de Madrid y Barcelona; el 911D corresponde, en el caso de Catalua (4.950
millones de Ptas en 1992) al coste provisional de la Polica Autonmica de Catalua -Acuerdo
de 7 febrero de 1991 entre Ministerio del Interior y el Consejero de Gobernacin de la
Generalidad de Catalua- y en el caso de la Comunidad de Aragn (940,5 millones en 1992)
est destinado a financiar proyectos de inversin en la provincia de Teruel -en virtud del
Convenio suscrito el 20 de octubre de 1992 entre la Administracin del Estado y la Comunidad
Autnoma-.

III.2. Asimetras y disfunciones en la financiacin autonmica.
Los argumentos que expondremos a continuacin se ven reforzados por los datos del
fenmeno o proceso vivido en la construccin del Estado autonmico, conocido como la
territorializacin del Gasto Pblico. Las Administraciones Territoriales (autonmicas y
locales) disponan en 1980 de un volumen de recursos de un 10,2 % del Gasto Pblico Total, en
la actualidad rebasan el 40%. Mientras las Administraciones Locales desde 1980 a 1991 slo
248
han aumentado en 3 puntos porcentuales su presencia en el conjunto del Gasto Consolidado
Total de las Administraciones Pblicas, la evolucin de la Administracin Central y
Autonmicas es ms notable e inversa entre s. La Administracin Central ha visto reducida su
actuacin en ms de 25 puntos porcentuales, absorbidos en su mayor parte por las
Autonmicas. El aumento del volumen de recursos gestionados por las Administraciones
Territoriales en trminos del PIB ha sido tambin muy relevante (ms de un 11 % en 10 aos);
el crecimiento de las Administraciones Autonmicas ha sido mucho ms acentuado, si en 1981
apenas representaban un 1 %, en 1993 superaban el 10 %. Estas cifras dan mayor entidad a los
asuntos que a continuacin abordaremos.
Las asimetras y disfunciones son "fallos" o imperfecciones del sistema que de una forma u
otra manifiestan incumplimientos de algn o algunos de los principios rectores de la
financiacin autonmica.
Las asimetras se presentan desde las dos vertientes fundamentales del sistema de
financiacin, es decir, provienen de "diferencias" en el gasto y en los ingresos
91
.
El hecho de que existan dos regmenes de financiacin (comn y especial) es origen de
importantes diferencias (en muchos criterios comparativos) y de algunas asimetras, las cuales,
evidentemente, terminan si no vulnerando, s adulterando la realizacin prctica de los
principios rectores del sistema (entre los cuales el que ms nos ocupa y preocupa es de
solidaridad).
Prez Garca observaba una gran asimetra entre el gasto per cpita apreciado en las dos
Comunidades de sistema foral -muy superior- y el de las Comunidades de rgimen comn
(obviamente para un nivel anlogo de competencias)
92
. Ahora bien, para que la comparacin
sea completa habra que introducir otras consideraciones; por ejemplo, en educacin habra que
conocer el desglose (por partidas importantes) de en qu se aplican esos gastos, y a la hora de
comparar una Comunidad y otra, contrastar tambin el grado de equipamiento que sobre dicha
materia tienen una y otra (encontraramos entonces importantes diferencias entre las
Comunidades Autnomas). Luego, para comparar cifras habr que estar ms informado acerca
del (dentro de cada competencia) punto en que se encuentran las Comunidades; ciertamente el
grado de complejidad al cual podramos llegar sera considerable y podramos caer en el peligro
de que, siguiendo el viejo aforismo, los rboles ("grandes" y "pequeos") no nos dejaran ver el
bosque. Se aprecia que, para los aos reseados por Prez Garca (1986 y 1990) se daba una
tnica "uniforme" entre las dos Comunidades Autnomas de rgimen especial, muy superior
(casi un 25 %) a la media de las Comunidades de rgimen comn. De donde concluimos que la
primera gran diferencia apreciada, desde la perspectiva del gasto, est motivada porque el
sistema admite dos regmenes diferentes.
Utrilla de la Hoz
93
nos proporciona cifras ms recientes, de 1993, al sealar que la
evolucin del sistema de financiacin a partir del coste efectivo ha dado lugar a diferencias
sustanciales en el gasto por habitante, no explicadas totalmente por sus distintos niveles

91
Vase RAMALLO MASSANET, J .; "La asimetra del poder tributario y del poder de gasto de las Comunidades
Autnomas", en R.E.D.C. nm. 39, C.E.C., Madrid, septiembre-diciembre 1993, pgs. 43 a 62.
92
PREZ GARCA, F.; "Informe sobre la Financiacin de las Comunidades Autnomas", en Revista Valenciana de
Hacienda Pblica Palau 14, nm. 15, Valencia, 1991, pg 19.
93
En UTRILLA de la HOZ, A.; "Descentralizacin fiscal y mecanismos de nivelacin en el modelo de financiacin
autonmica", en Economistas - Revista del Colegio de Economistas de Madrid nm. 64, Madrid, 1994, pg. 333.
249
competenciales; en dicho ao, el gasto por habitante del presupuesto autonmico consolidado,
eliminada la intermediacin financiera local, era de 206.681 Ptas en las Comunidades de
mayores competencias, y oscilaba entre las 172.602 Ptas de Canarias y las 220.132 de Galicia.
Sin embargo, las Comunidades de Rgimen Foral se situaban en una media de 324.456 Ptas,
mientras que las de Rgimen Comn pluriprovinciales en 85.089 Ptas y las uniprovinciales en
77.859 Ptas, con una media global (las 17 Comunidades que componen Espaa) de 165.882
Ptas. Estas diferencias tan significativas, prosigue Utrilla de la Hoz, se mantienen al analizar las
distintas polticas de gasto y sus principales fuentes de financiacin.
Adems de las asimetras provocadas por la existencia de los dos regmenes que concurren
en el sistema de financiacin autonmica, es aceptado por todos la desigual financiacin de la
prestacin de los servicios que realizan las Comunidades, motivado por muchas causas, por una
parte habra que contemplar la dificultad de homogeneizar, al comparar datos, el nivel de
competencias que tienen asumidas unas y otras Comunidades, existen algunas materias cuya
cuanta altera todas las comparaciones por su elevadsimo presupuesto (caso de la sanidad, por
ejemplo), y por otra, casi ms "peliaguda", encontrar indicadores bsicos que sean por todos
aceptados a la hora de definir las necesidades de financiacin de las Comunidades Autnomas.
Germ Bel constataba en 1991(
94
) la existencia de una financiacin para la prestacin de
servicios muy desigual en relacin a la poblacin de las Comunidades Autnomas. Las
diferencias reales en la financiacin per cpita siguen siendo apreciables (y ms an si se
consideran las Comunidades forales).
La falta de autonoma financiera (a la hora de obtener sus ingresos) impide a las
Comunidades Autnomas plantearse polticas que impliquen decisiones propias en relacin al
volumen de sus recursos, sobre todo porque las que pudieran plantearse les acarrearan un
"serio" coste poltico que no estn dispuestas a afrontar. De aqu parte la preferencia por el
endeudamiento, que se presenta como una va abierta (sin desgaste poltico) para disponer de
recursos adicionales; sin embargo el uso desmesurado de este recurso puede poner en
dificultades financieras a algunas Comunidades, dado que el grado de endeudamiento de ellas
presenta grandes diferencias. Por ejemplo, en 1991, mientras algunas Comunidades Autnomas
(slo Castilla-La Mancha y Catalua) no llegaban a cotas de endeudamiento de dos dgitos,
otras recurran al crdito por encima del 30 % (Aragn, Baleares, Cantabria y la Rioja). En
opinin de Germ Bel
95
existen escasas posibilidades de que los ciudadanos sancionen este
tipo de polticas, en la medida en que no existe un grado suficiente de asociacin entre
impuestos pagados y gasto autonmico
96
; los gobiernos autonmicos slo responden acerca

94
La estimacin de la financiacin incondicionada para las competencias comunes del artculo 143 indicaba unos
peores resultados para las Comunidades Autnomas ms pobladas y/o con mayor densidad de poblacin: Andaluca,
Canarias, Madrid, Catalua, y C. Valenciana; por su parte, las Comunidades pluriprovinciales del artculo 143
presentan una sobrefinanciacin relativa apreciable y bastante homognea entre ellas, sobrefinanciacin que se hace
ms intensa en las Comunidades uniprovinciales de Cantabria y La Rioja. BEL, Germ; "La Financiacin de las
Comunidades Autnomas de rgimen comn en el sistema definitivo: Balance y Orientaciones", en Revista Valenciana
de Hacienda Pblica Palau 14, nm. 15, Valencia, 1991, pgs. 140 y 141.
95
BEL, Germ; "La Financiacin de las Comunidades Autnomas de rgimen comn en el sistema definitivo: Balance
y Orientaciones", op. cit. , pgs. 133 y 134.
96
Desde el punto de vista del contribuyente es lo que se conoce como principio de visibilidad o de perceptibilidad del
fin (gasto autonmico) al cual van destinados los impuestos que ha de pagar. Ello implica la percepcin del ciudadano
hacia los distintos niveles de administracin que gastan sus impuestos en las correspondientes cuotas de
responsabilidad que les puede exigir a cada uno. Como sealara J . Ruiz Huerta, "... hablar de responsabilidad implica
realizar un ejercicio de identificacin de la autoridad competente en cada actividad pblica, sea en relacin con algn
servicio pblico, sea en cuanto a la labor recaudatoria. La responsabilidad en este contexto debe interpretarse como la
250
del uso de sus recursos, pero no de su obtencin, lo cual, subraya el mismo autor, no favorece
en absoluto la eficiencia en el funcionamiento de las haciendas autonmicas.
Desde el enfoque de los ingresos se dan diferencias muy notables. La ms destacable es
que entre las Comunidades de rgimen foral y las de rgimen comn se dan niveles de poder
financiero (potestad tributaria y capacidad de gestin en tributos) muy diferentes, de manera
que el grado de descentralizacin fiscal vara notablemente (entre los dos regmenes) y el grado
de autonoma financiera (ya considerando todas las Comunidades globalmente) observado en
unas y otras es dispar, lo cual no slo altera el cumplimiento conjunto del principio de
autonoma del sistema, sino que introduce comportamientos fiscales de dispar responsabilidad
(difuminando la pretendida corresponsabilidad fiscal). Por tanto, dejando aparte los regmenes
de Concierto
97
y Convenio
98
de las dos Comunidades forales, hemos de poner de relieve que
(globalmente) las otras quince Comunidades Autnomas han gozado de muy baja autonoma en
los ingresos. Ahora bien, esto debe ser matizado, ms en lo tocante a todos y cada uno de los
instrumentos de la financiacin autonmica, porque habra que saber, dentro de los recursos
que las Comunidades reciben del Estado, en qu cuanta se cubre o atiende al principio de
suficiencia y cunto se percibe por recursos orientados a cubrir necesidades del principio de
solidaridad .
Otra distorsin que esto ocasiona, puesta de relieve por Prez Garca
99
, es que adems de
la baja autonoma en los ingresos se complica notablemente la apreciacin del cumplimiento
del principio de suficiencia; es decir, al no darse niveles satisfactorios de corresponsabilizacin
fiscal entre las Comunidades Autnomas el tema se convierte en un problema de relaciones
estratgicas entre gobiernos (Comunidades Autnomas con poderes centrales), y no de las
Comunidades Autnomas hacia sus contribuyentes
100
.

obligacin de dar cuenta y se referira a las autoridades que deben dar cuenta ante sus electores de sus actividades y
de los costes que aparejan", en "Reforma de la financiacin de las Comunidades Autnomas: la introduccin de
mecanismos de corresponsabilidad", Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autnomas 1993, Instituto de Derecho
Pblico, Barcelona, 1994, pg. 529.
97
Regulado, en desarrollo del artculo 41 de la Ley Orgnica 3/1979, de 18 de diciembre, del Estatuto de Autonoma
para el Pas Vasco, por la Ley 12/1981, de 13 de mayo, que aprueba el Concierto Econmico con la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco; la cual ha sufrido posteriores modificaciones: Ley 49/1985, de 27 de diciembre, de
Adaptacin del Concierto Econmico al Impuesto sobre el Valor Aadido, Ley 2/1990, de 8 de junio, de Adaptacin del
Concierto Econmico a las Leyes reguladoras de las Haciendas Locales y de Tasas y Precios Pblicos, Ley 27/1990,
de 26 de diciembre, que modifica el Concierto Econmico y, finalmente, la reciente Ley 38/1997, de 4 de agosto, que
aprueba la modificacin del Concierto Econmico del Pas Vasco.
98
Regulado, inicialmente por el Decreto Ley 16/1969, de 24 de julio, que fija la aportacin de Navarra al sostenimiento
de las cargas generales de la Nacin y armoniza su peculiar Rgimen Fiscal con el General del Estado; el Real
Decreto 2655/1979, de 19 de octubre, aprueba un conjunto de Normas Provisionales para la adaptacin a Navarra de
los Impuestos sobre la Renta de las Personas Fsicas y sobre Sociedades; y, por ltimo, la Ley 18/1986, de 5 de
mayo, de adaptacin del Convenio econmico con Navarra al nuevo rgimen de la imposicin indirecta. Finalmente, la
Ley 28/1990, de 26 de diciembre, aprueba el Convenio Econmico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, al
que se refiere el artculo 45 de la Ley Orgnica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegracin y Amejoramiento del
Rgimen Foral de Navarra; luego desarrollada por varias leyes Forales en materia de IRPF, Impuesto sobre el
Patrimonio, Impuesto sobre Sociedades, etc; y modificada por Ley 12/1993, de 13 de diciembre, de adaptacin del
Convenio Econmico de Navarra con el Estado y las Leyes del Impuesto sobre el Valor Aadido y de Impuestos
Especiales.
99
PREZ GARCA, F.; "Informe sobre la Financiacin de las Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 20.
100
Parece claro que uno de los posibles caminos para eliminar -o al menos reducir- los problemas planteados (resolver
el tema de la suficiencia financiera y la preocupacin del gobierno central respecto a la evolucin del dficit pblico en general y el de las
Comunidades Autnomas en particular) es conseguir que las Comunidades hagan endgenas sus propias restricciones
presupuestarias, es decir, consideren que sus niveles de gasto dependen bsicamente de las exacciones tributarias a
251
Existen otras asimetras en el nivel de financiacin disponible por las Comunidades
Autnomas que no son imputables ni a las diferencias en los niveles competenciales ni a los
distintos regmenes de financiacin, stas diferencias podran venir motivadas por el hecho de
que existen distintas necesidades y niveles de provisin de los servicios pblicos.
La desigual distribucin de la financiacin entre las Comunidades Autnomas puede estar
justificada por la aplicacin del principio de solidaridad, ello cumplira satisfactoriamente con
las aspiraciones de justicia y equidad del principio si la distribucin del nivel de gasto per
cpita fuera coherente con el mapa de las Comunidades ms necesitadas. En este caso el
esfuerzo solidario del sistema sera eficiente. Sin embargo, en opinin de Prez Garca
101
, si se
atiende al gasto total per cpita de la financiacin de las Comunidades, es difcil encontrar en
el modelo actual una lgica de ningn tipo, ni igualitaria ni compensatoria.
El principio de solidaridad demanda la atencin de las desigualdades, para lo cual deben
articularse polticas de desarrollo regional y de compensacin financiera que sean eficaces y
productivas. La manera de articular esos mecanismos debe salvar una primera y crucial
dificultad cual es encontrar unos u otros indicadores
102
de necesidad que siendo vlidos y
fiables (aunque no sea sencillo definirlos) delaten las diferencias dignas de ser atendidas y
"combatidas". Convenimos con Gayubo Prez
103
en que a la hora de apreciar esas necesidades
de gasto y ante el objetivo de cubrir la financiacin bsica de las Comunidades Autnomas, la
igualacin per cpita (estrictamente derivada de la poblacin) no resulta satisfactoria por
cuanto se debe asegurar la igualdad de acceso de los ciudadanos a los bienes y servicios
pblicos cualquiera que sea su lugar de residencia. Superada aquella habra que concretar en
que variables se deposita el objetivo u objetivos solidarios a alcanzar, es decir si nos
restringimos a paliar o reducir las diferencias en la provisin de servicios pblicos o se extiende
el abanico a considerar objetivos de solidaridad ms genricos, relacionados con el nivel de
atraso econmico general de las Comunidades Autnomas ms necesitadas.
Dadas las deficiencias y limitaciones expuestas, que venan impuestas por el marco vigente
(tanto por la legislacin como por el "juego" que se extrae de la misma - a tenor de los
Acuerdos del C.P.F.F.-), era deseable alcanzar un esquema que mejorara el sistema de
financiacin autonmica, sobre todo en lo que a lograr mayores cotas de corresponsabilidad
fiscal se refiere.



sus ciudadanos y no de sus relaciones con la caja central; en PREZ GARCA, F.; "Informe sobre la Financiacin
de las Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 58.
101
PREZ GARCA, F.; "Informe sobre la Financiacin de las Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 51.
102
El Indicador clsico al uso de las desigualdades interterritoriales es el de la renta per cpita regional, sin
embargo, el emplearlo en exclusividad presenta algunas limitaciones: ignora la dispersin de renta que, pudiendo ser
relevante, exista dentro de la regin, y por otra parte (aunque ello es independiente de la naturaleza del indicador y se
achacara ms a su tratamiento) las desigualdades existentes no son slo competencia del sector pblico, ya que en
los niveles de renta de una poblacin interviene todo el sistema econmico, en el cual, indiscutiblemente, el sector
privado tiene su gran protagonismo. Luego, aunque el gasto pblico (en este caso originado en las polticas
autonmicas y en todo el conjunto del sistema de su financiacin) realice notables esfuerzos de solidaridad, no
podemos olvidar las actuaciones del sector privado (la asignacin de recursos que realiza el libre mercado).
103
Debe buscarse un indicador de gasto que no slo contemple las necesidades comunes (poblacin) sino tambin
adicionales (bien sea por caractersticas estructurales especiales de dicha poblacin: edad, dispersin, concentracin
..., bien por diferencias significativas en los costes de prestacin de los servicios); en GAYUBO PREZ, P.;
"Corresponsabilidad fiscal y solidaridad", op. cit., pg. 215.
252
III.3. La corresponsabilidad fiscal.
Comprenderemos al finalizar la lectura de los siguientes Apartados que la
corresponsabilidad fiscal no tiene un sentido unvoco y pacfico
104
, sino que, por el contrario,
presenta variadas interpretaciones; de manera que, aunque mayormente se le identifique con la
idea de dotar de mayor autonoma financiera por la vertiente de los ingresos al sistema de
financiacin autonmica, constataremos que guarda estrecha relacin con otros principios y
deficiencias de dicho sistema.
Las teoras del federalismo fiscal justifican porqu es ms eficiente (puede llegar a serlo)
un sector pblico estructurado en varios niveles de gobierno. Para lograr una mejor provisin
de los bienes y servicios pblicos que atienda a las preferencias de los ciudadanos se recurre a
la descentralizacin (que tiene otros condicionantes polticos, aunque ahora nos centramos en
los econmicos). En Espaa este proceso se ha realizado en grandes dosis pero slo en lo que a
la potestad del gasto se refiere; sin embargo, si queremos ser respetuosos con las preferencias
de los ciudadanos radicados en los distintos territorios se les debe dotar de las herramientas
financieras y fiscales idneas para que obtengan los fondos que les hagan autnomos tambin
desde el lado de los ingresos. En caso contrario se estaran vulnerando varios de los principios
esenciales del federalismo fiscal (de Diversidad y de Equivalencia).
El mayor problema con el que se enfrentaba el modelo de financiacin autonmica, ya
puesto de relieve por el Acuerdo del C.P.F.F. de 20 enero de 1992, era la limitada capacidad de
las Comunidades Autnomas para obtener recursos propios. La reducida porcin de los
recursos propios frente al gran volumen de gasto descentralizado provoca una carencia evidente
de "simetra" o correspondencia en el sistema, ello abre el debate de la corresponsabilidad
fiscal que desde finales de los aos 80 est en el candelero. Castells Oliveres
105
en 1988, as
como el Libro Blanco del I.R.P.F.
106
en 1990 -
107
-, ponan de manifiesto la necesidad de

104
Por ejemplo, mientras que J . A. Biescas Ferrer y J . Lpez Laborda (en "Corresponsabilidad fiscal y equilibrios
financieros", en Hacienda Pblica Espaola, Monografco -Corresponsabilidad Fiscal- 1/1992, op. cit., pg. 35), en la
lnea que pareca mayoritaria, entendan que "tanto mayores sern la autonoma y la corresponsabilidad fiscal cuanto
mayor sea la importancia de los ingresos propios de los entes autonmicos, aceptando que aqullos son los que
permiten a las Comunidades Autnomas ejercer sus potestades sobre los diferentes aspectos sustantivos del ingreso
(sujetos, hechos, cuantas, etc)", F. De La Hucha Celador (en "Reflexiones sobre la financiacin de las Comunidades
Autnomas", op. cit., pg. 436) recomienda "huir de los tpicos que identifican autonoma financiera con poder
financiero de las Comunidades Autnomas en relacin con sus ingresos".
105
CASTELLS OLIVERES, A.; "Hacienda Autonmica. Una perspectiva de federalismo fiscal", Ed. Ariel, Barcelona,
1988. Ver tambin CASTELLS, A.; COSTA, M.; PERULLES, J . M. y SICART, F.; "Revisin del sistema de financiacin
autonmica: una aproximacin metodolgica y una propuesta", en Cinco Estudios sobre Financiacin Autonmica,
I.E.F., Madrid, 1988, pgs 271-417. A. Castells analiza el tema de la corresponsabilidad fiscal en otros dos
"tempranos" (en 1991, puede decirse que al ao siguiente, en 1992, es cuando este asunto alcanza el mximo inters
y protagonismo, a juzgar por lo publicado en relacin al mismo) estudios: en "La reforma del sistema de financiacin
autonmica y el problema de la corresponsabilizacin fiscal", en Revista Valenciana de Hacienda Pblica Palau 14,
nm. 15, Ed. Generalitat Valenciana, Valencia, 1991, pgs. 181-205; y en "La reforma del IRPF y la corresponsabilidad
fiscal de las Comunidades Autnomas", en Hacienda Pblica Espaola, Monografco -La reforma del IRPF- 2/1991,
I.E.F., Madrid, 1991, pgs. 217-222.
106
El Libro Blanco surge de una encuesta que el Ministerio de Economa y Hacienda distribuy ante la inminente
reforma del IRPF (suscitada fundamentalmente por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 febrero de 1989,
que declar inconstitucional el entonces vigente rgimen de tributacin de la familia), entre los sectores econmicos,
sociales, profesionales y acadmicos. La Secretara de Estado de Hacienda publica en 1990 un "Informe sobre la
Reforma de la Imposicin Personal sobre la Renta y el Patrimonio", que sera denominado Libro Blanco del IRPF, en el
que se recogen los principales problemas planteados en la encuesta, y en las respuestas a la misma se discuten
algunas de ellas y se dibujan las lneas de lo que en aquel momento era la idea de reforma en el Ministerio de
Economa y Hacienda.
253
incrementar la capacidad tributaria de las Comunidades Autnomas como el mejor medio para
responder adecuadamente al problema de la falta de correspondencia entre sus ingresos y
gastos.
Entre los contenidos del Acuerdo del C.P.F.F. de 20 enero de 1992 destaca el referente al
problema de la corresponsabilidad fiscal. El C.P.F.F. estimaba que no era oportuno proponer la
ampliacin de la cesin de tributos, y en cambio consideraba deseable asignar a las
Comunidades Autnomas un mayor grado de corresponsabilidad fiscal, y para encontrar
frmulas que dieran solucin al tema se determin la creacin de un grupo de trabajo que deba
examinar las posibilidades ofrecidas por la LOFCA, especialmente en lo que haca referencia a
la variable esfuerzo fiscal
108
(Punto II.3). La corresponsabilidad fiscal pas a ser el tema
estrella. Un sistema con un grado de autonoma financiera tan bajo como el espaol acarrea una
descompensacin notable entre los gastos y los ingresos, provocando un sesgo no deseable en el
funcionamiento del Estado autonmico. Esto pone en peligro el Principio de Equivalencia
109

del federalismo fiscal; el gobierno responsable de recaudar los impuestos (Hacienda estatal)
tiene capacidad para interferir en las decisiones de los entes que reciben los recursos
(Haciendas autonmicas), quienes sin tener que hacer frente a los costes polticos de
recaudacin (que el contribuyente percibe como actividad "casi" exclusiva de la
Administracin Central) tienden a trasladar la responsabilidad de sus carencias, o ineficacia, al
prestar los servicios, al ente financiador (Estado)
110
, logrando con ello que la asignacin de

107
Vase GIMENO ULLASTRES, J .; "El debate previo a la reforma: Los Libros Blanco y Verde", en H.P.E.,
Monografas n 2/1991, M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1991, pgs. 165 y 166.
108
En lo que a las Comunidades Autnomas de rgimen comn se refiere, el coeficiente de esfuerzo fiscal en el IRPF
es una de las bases o variables que se utilizan en la negociacin del PPI - PIE [artculo 13.1.b) de la LOFCA].
Interviene, con el resto de las variables, segn el peso que se le adjudique tras las negociaciones pertinentes, luego su
influencia est supeditada a ste, de manera que modificado el mismo cambiara el PPI y el PIE. Ahora bien, cabe
preguntarse que objeto tiene utilizar este coeficiente como instrumento de corresponsabilidad fiscal, ya que para
apreciarlo en su justa medida habra que corregir los sesgos que provocan el fraude fiscal. En la frmula definitiva de
"cesin" del 15 % del IRPF a las Comunidades, aprobada por el C.P.F.F. el 7 octubre de 1993, se tenan en cuenta
muchos factores, se evitaba que la progresividad del impuesto se viera absorbida por las autonomas, lo que ira en
contra de la neutralidad del sistema, para ello se establecieron unos topes mximos y mnimos de fluctuacin por los
que la Hacienda estatal se comprometa a integrar a las Comunidades si la recaudacin real fuera inferior (hasta) a un
tope mnimo, e ingresara el exceso si las Comunidades recaudan por encima del tope mximo. Sin embargo, con el
procedimiento aprobado no se incide en la correccin del efecto que pueda suponer el distinto nivel de fraude fiscal en
unas y otras Comunidades, apreciado en las simulaciones y estadsticas que se manejaron durante las negociaciones.
Si no existiera el fraude fiscal encontraramos que la ordenacin de las Comunidades Autnomas por nivel de renta se
corresponde con las de esfuerzo fiscal, pero la realidad delata altos niveles de fraude que no estn distribuidos de
forma homognea en el conjunto de la nacin, lo cual nos dice que no parece razonable que las diferencias en los
niveles de cumplimiento fiscal en el IRPF (atribuibles a la distinta intensidad de la accin inspectora en manos del
Estado, que cuenta con las competencias normativas y de gestin del impuesto) recaigan finalmente sobre las
Comunidades Autnomas (que carecen de toda competencia en relacin a este impuesto). En definitiva, el sistema
acordado estableci que durante los aos 1995 y 1996 ninguna Comunidad Autnoma se viera perjudicada en su nivel
de financiacin, pero se introdujo un elemento de elasticidad en la recaudacin, para incentivar el esfuerzo fiscal por
encima de las pautas consideradas normales (previsin de recaudacin en relacin al ao base), procurando corregir
las desviaciones.
109
Dentro de los ocho Principios de Federalismo Fiscal de Musgrave y Polinsky. Para que las medidas fiscales sean
verdaderamente eficaces, establece el Principio de Equivalencia, cada tipo de servicio debera ser votado y financiado
por los residentes del rea a la que se beneficia, de forma que la incidencia de ciertos impuestos pueda ser limitada a
un rea determinada. Se trata de evitar la exportacin fiscal, prevenir que los impuestos no sean soportados por
contribuyentes que no reciben el beneficio del gasto del ente impositor (por residir fuera de su mbito territorial).
110
Afirma A. Castells Oliveres que "... En cualquier caso podr el gobierno autonmico explotar polticamente la
traslacin de responsabilidades, al igual que la crtica a su gestin. Todo lo que merezca un balance positivo puede ser
atribudo a la capacidad o habilidad de las Comunidades Autnomas. Lo que no se haga o se haga mal, a la
insensibilidad, dificultades y, en el caso extremo, mala voluntad del gobierno central. Llegando a ser un sistema de
coste (poltico) cero para las Comunidades Autnomas. .... Los gobiernos autonmicos tienen un aliciente claro para
254
bienes y servicios pblicos vea reducida su eficiencia. La corresponsabilidad fiscal viene
condicionada y reclamada por otros principios del federalismo fiscal, en el Apartado siguiente
analizaremos su incidencia sobre el de la Igualacin fiscal.
La corresponsabilidad requiere que el ente gastador asuma mayores competencias a la hora
de obtener sus ingresos y que sus ciudadanos tomen conciencia "alcuotamente" de quines son
los niveles de gobierno que le prestan los servicios y cules los impuestos que le reclaman, ya
que si no aprecia quin los recauda difcilmente valorar su gestin. Se trata de hacer ms
transparente al Sistema, con ello se dara satisfaccin al principio de visibilidad o
perceptibilidad del ciudadano (principio de equivalencia antes comentado) del sistema fiscal,
eliminando la ilusin fiscal; de manera que gracias al conocimiento claro por parte del
contribuyente, del nivel de gobierno que le impone el pago de tributos, le provee de bienes
pblicos y gestiona los servicios, pueda "exigirle" responsabilidades en caso de
incumplimiento.
En definitiva, lo que se trata es de dotar de mayor autonoma financiera a las Comunidades
(incrementando el poder tributario de las mismas, desarrollando y aumentando las vas de
obtencin de sus recursos propios), cumplir el principio de equivalencia fiscal (sin desatender
con ello al resto de principios del federalismo fiscal), y evitar el fenmeno de la ilusin fiscal.
Para ello se abren tres flancos: modificacin de la normativa legal de los tributos, transferencias
y coordinacin para su gestin, y la administracin de los ingresos obtenidos de nueva
titularidad autonmica. Segn sea el instrumento o instrumentos que se desarrollen para obtener
el objetivo de la corresponsabilidad fiscal cabrn distintas combinaciones en el avance de esos
tres flancos planteados: en el caso de los tributos propios el alcance sera mayor, en lo que a los
tributos cedidos se refiere, segn su antigua concepcin, el grado de autonoma obtenido sera
menor (perciban la recaudacin, aunque no recibieran la gestin), en cuanto a los recargos las
posibilidades son muy amplias pero deberan ser aplicados por todas las Comunidades
Autnomas para evitar los "efectos frontera". La solucin adoptada en el Acuerdo de 7 octubre
de 1993 del C.P.F.F. de participacin -un 15 %- en la recaudacin territorial del IRPF (en
adelante, "cesin" del 15 %) no implica un aumento relevante de la autonoma financiera y s,
en cambio, conlleva serias dudas respecto al incremento de la corresponsabilidad fiscal. Los
defensores de esta va argumentaron la bondad de romper con ella la inercia de la dependencia
financiera de las Comunidades y que poda ser un camino vlido para introducir los recargos
sobre el IRPF. En el captulo siguiente haremos una crtica a la solucin del 15 % que, segn
sus detractores, pona en peligro los equilibrios interterritoriales bsicos, amenazaba la
neutralidad fiscal, alteraba la variable del esfuerzo fiscal y, en resumen, pona en grave riesgo
de quiebra al principio de solidaridad.
Los caminos o instrumentos
111
orientados al objetivo planteado no deban limitarse a la
"cesin" del 15 % del IRPF ya que deban ser contemplados otros aspectos. El aumento de la

no hacer aquello que es consustancial con la funcin de gobernar: tomar decisiones y responsabilizarse de ellas ante
sus electores. Tienen todos los alicientes, en cambio, para conventirse en cajas de resonancia de las reivindicaciones
de sus ciudadanos ante el gobierno del Estado. Con ello, la lnea divisoria entre gobernantes y gobernados tiende a
desplazarse imperceptiblemente. No se traza entre el gobierno autonmico y los ciudadanos de la Comunidad
Autnoma, sino entre todos ellos y el gobierno central. El contrato democrtico entre los ciudadanos y su gobierno
autonmico es sustitudo por otro: la de abanderado de sus reclamaciones frente al gobierno del Estado. Pero al
hacerlo renuncian, sin percatarse de ello, a hacer de gobierno. Se atenta contra la esencia misma del autogobierno";
en "El Sistema de Financiacin de las Comunidades Autnomas: situacin actual y lneas de revisin", op. cit. pg. 12.
111
Vase MONASTERIO ESCUDERO, C.; "Corresponsabilidad fiscal: problemas de definicin y eleccin de
instrumentos", op. cit., pgs. 27-33.
255
autonoma financiera para alcanzar la pretendida corresponsabilidad deba vigilar las
tentaciones de incrementar la presin fiscal global del sistema que se encontraba rozando los
lmites "tolerables" por la ciudadana; y si no se puede aumentar aquella deber alcanzarse un
acuerdo entre la Hacienda estatal y autonmicas para mantener los niveles de presin fiscal, de
manera que, obviamente el incremento que produzcan las Comunidades sea compensado por la
reduccin del Estado.
Cabe, por otra parte, la posibilidad de plantearse la creacin de "nuevos" tributos, el
trasladar competencias normativas a las Comunidades Autnomas en relacin a los tributos
cedidos, el analizar las dificultades de la cesin del IVA
112
en fase minorista, estudiar en
profundidad la aplicacin de recargos sobre los grandes impuestos, etc. Debemos reconocer que
sea cual sea la solucin que se adoptada y los instrumentos tributarios que se utilicen, el
panorama "final" deber presentar mayor diversidad fiscal, las Haciendas autonmicas tendrn
que entrar en cierta, pero inevitable, competencia fiscal
113
, caracterstico en cualquier modelo
de federalismo fiscal.
No obstante, esa diversidad -pluralismo- fiscal ha de concebirse dentro de los lmites
impuestos a todo el sistema financiero tributario, y dentro del mismo, en nuestro caso, al
sistema de financiacin autonmica. En relacin al cual debemos advertir, siguiendo a De J uan
y Pealosa que un pluralismo fiscal excesivo podra ser motivo de quiebra del Principio de
Solidaridad
114
y motivo de ineficacia en la actuacin del sistema tributario como instrumento
de poltica fiscal. Es decir, el Principio de Solidaridad nos impone que debemos vigilar el
alcance de la diversidad fiscal para que sta no anule o reduzca sensiblemente la funcin de
redistribucin de renta y riqueza entre ciudadanos y territorios (Comunidades Autnomas) que
todo el sistema tributario ha de cumplir. El mismo autor advierte que la uniformidad de
imposicin podra tambin (lmite "por defecto") conculcar el Principio de Solidaridad; es
predicable cierta variedad fiscal puesto que no todos los grupos y personas son iguales y no
todos los territorios cuentan con una estructura econmica equivalente, de manera que

112
El funcionamiento del IVA dificulta su territorializacin (o regionalizacin). Sigue la mecnica de la sucesiva
deduccin del impuesto cargado en las compras -inputs- operada sobre el impuesto exigido en las ventas -outputs- a
lo largo de todo el proceso de fabricacin y posterior comerciliacin (IVArepercutido - IVAsoportado =IVAa ingresar). Ahora
bien, puesto que este proceso se lleva a cabo recorriendo en muchas ocasiones distintas localidades, que pueden
pertenecer a diferentes Comunidades Autnomas, se deduce que slo articulando este impuesto a nivel estatal se
simplifica su variada liquidacin y gestin (en la que interviene no slo ese juego de deducciones, tngase en cuenta
otros mecanismos como la aplicacin de las exenciones, las reglas de prorrata, etc).
Dentro de la imposicin del IVA slo su fase detallista (con sus dos regmenes especiales, de Determinacin
Proporcional de las Bases Imponibles y del Recargo de Equivalencia) podra ser regionalizada, no obstante resultara
de difcil administracin y control.
113
La lucha de los gobiernos autonmicos por atraer a los contribuyentes, por captar mayor cuota de bases
imponibles, llevara a una carrera a la baja de los niveles de presin fiscal, lo cual, segn los clsicos, debera
conllevar la reduccin del gasto pblico y una menor presencia del sector pblico. Ver RUIZ HUERTA CARBONELL, J .
y LPEZ LABORDA, J .; "Descentralizacin del sector pblico y competencia fiscal: una reflexin desde la
experiencia espaola", en Hacienda Pblica Espaola, Monografco -El Sector Pblico Espaol: Una Panormica
Actual- 2/1994, I.E.F., Madrid, 1994, pgs. 241-250.
114
Afirma que "... si bien el principio de solidaridad no puede identificarse con la uniformidad impositiva y de gestin,
el pluralismo fiscal y la descentralizacin de la gestin slo son admisibles dentro de ciertos lmites, no slo por
razones tcnicas, sino porque llevan nsito un componente disgregador que en la prctica conducen a una ruptura con
la solidaridad"; en De J UAN y PEALOSA, J . L.; "El principio de solidaridad interregional. El principio de solidaridad y
la regionalizacin de los impuestos", en D. A. nm. 181, Madrid, enero-marzo 1979, pgs. 194 y 195.
256
resultara conveniente adaptar los Impuestos a las peculiaridades de cada grupo o regin a fin
de realizar mejor la solidaridad
115
.
A la hora de plantearse la eleccin del instrumento financiero ms apropiado para dotar de
mayor corresponsabilidad al sistema, deberamos hacer un comentario de partida: varios
autores
116
se han referido a la conveniencia de proceder a la reforma de la LOFCA, en la
medida que dicha ley dificultaba la modernizacin y mejora del sistema de financiacin
autonmica. Eso se plante antes de que se acordara la solucin de la "cesin" del 15 % del
IRPF, dado que se dudaba su encaje en la LOFCA (no era un tributo cedible) y porque el
acomodo de esta "cesin" en el marco del artculo 13 de la LOFCA no resultaba sencillo ni
apropiado, a juicio de algunas Comunidades Autnomas; fundamentando en ello, la Comunidad
Gallega, uno de los motivos del Recurso de Inconstitucionalidad presentado, en abril de 1994,
contra el desarrollo normativo del Acuerdo del CPFF de 7 octubre de 1993. Bien es verdad que,
posteriormente, casi simultneamente al momento en que la Xunta de Galicia lo retirara, va
desitimiento, el Tribunal Constitucional dict la Sentencia 68/1996, de 18 de abril, dando
argumentos que nos inducen a pensar que la literalidad del artculo 13 de la LOFCA, a su
entender, presenta (no ha sido reformado) mrgenes suficientes
117
para admitir como ajustado
a la Constitucin la aplicacin del mismo que hizo la frmula de la "cesin" del 15 % del IRPF.
Si se aceptaba la no reforma de la LOFCA habra que atenerse a las restricciones que ella
impone; lo cual implica el recorte de las posibilidades de actuacin de varios instrumentos, v.
gr. en la cesin de tributos
118
, en la ampliacin de los tributos propios
119
, etc. La cesin del
IVA en fase minorista se encontrara con numerosas dificultades tcnicas, por una parte choca
con la restriccin europea
120
derivada de los ajustes a introducir en el IVA comunitario con
motivo de la desaparicin de las fronteras fiscales; por otra parte la cesin presenta un serio
inconveniente de gestin, ya que no se est cediendo el impuesto, sino una fase del mismo, lo
cual acarreara problemas porque una gestin eficaz del IVA requiere que se realice de forma
integrada (el fraccionamiento de su gestin puede acarrear ms problemas que ventajas), sobre
todo mientras subsista el recargo de equivalencia. La dificultad de realizar su reparto
121
sera

115
De J UAN y PEALOSA, J . L.; "El principio de solidaridad interregional. El principio de solidaridad y la
regionalizacin de los impuestos", op. cit., pg. 193.
116
RUIZ-HUERTA CARBONELL, J .; "Situacin actual y perspectivas de la financiacin de las Comunidades
Autnomas de rgimen comn: Algunas reflexiones sobre los problemas principales", en Informe Pi y Suer sobre
Comunidades Autnomas, Barcelona, 1992, pg. 306.
117
Sus Fundamentos J urdicos 3 y 7 nos dan a entender que los amplios trminos ....y flexibles criterios ... del
artculo 13 de la LOFCA situaran, mutatis mutandis, a la aplicacin del Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993,
dentro de las legtimas y constitucionales opciones de poltica legislativa admitidas por dicha Ley Orgnica.
118
Las Comunidades Autnomas no pueden decidir sobre elementos esenciales de los mismos, limitndose a
gestionarlos; la modificacin de la LOFCA les dara mayor capacidad normativa, en materia de gestin, revisin de
actos, valoracin, etc, que redundara en una mayor recaudacin, ... tambin permitira ampliar el elenco de tributos
cedibles.
119
Aunque el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en su Sentencia 37/1987, de 26 marzo, abre un amplio
horizonte al respecto.
120
Restriccin que afecta al recargo autonmico sobre el IVA minorista, no a la cesin de esta fase del impuesto. El
proceso de armonizacin fiscal de la Comunidad Europea (artculo 33 de la Sexta Directiva) se centra bsicamente en
el IVA, es por lo que se debe extremar la utilizacin de este impuesto.
121
"Porque las cifras recaudatorias para cada Comunidad no guardaran relacin directa con un ndice de capacidad
de sus residentes (ni de los consumidores ocasionales). Seran factores como la mayor o menor integracin vertical los
que marcaran la recaudacin efectiva por este impuesto cedido parcialmente. As, una industria regional integrada
que atiende directamente al consumidor dejara una amplia recaudacin a la correspondiente Comunidad, mientras
257
notable y adems la cesin del IVA minorista no incrementara el poder decisorio de las
Comunidades Autnomas, carentes de potestad normativa sobre los elementos esenciales del
impuesto, salvo en el caso que pretendieran establecer recargos
122
sobre el impuesto. La va
ms abierta y que pareca contar con ms defensores, aunque existiera cierta dispersin en
cmo articularla, era la de establecer recargos sobre el IRPF, bien directamente, dado el
espaldarazo que represent para la misma la Sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990,
de 4 octubre, o de forma "compensada".
La frmula de introducir un recargo sobre el IRPF acompaado de la correspondiente
rebaja de las tarifas (minoracin de ingresos de la Hacienda estatal) fue defendida por varios
autores para conseguir el mantenimiento de la presin fiscal e incrementar la autonoma y
corresponsabilidad fiscal de las Comunidades; requiriendo una serie de garantas de
mantenimiento y estabilidad
123
por ambas partes. Fernndez Gmez
124
, Gayubo Prez (ya
citado), Castells, Costa, Perulles y Sicart (ya citados), y otros, conciban y proponan el recargo
como una figura alternativa a la participacin en el IRPF.
III.4. Corresponsabilidad y solidaridad.
Cuestin terminolgica y metodolgica, ya comentada, es la relativa a la aparente
confusin que en determinados autores se da al identificarse ciertas facetas de la suficiencia
con la solidaridad
125
. Si se considera por la mayora que la suficiencia est atendida y
cubierta por las tasas, el PIE y los mecanismos de garanta del nuevo sistema de financiacin,
(suponiendo que la solucin de la "cesin" del 15 % del IRPF, la actual regulacin de los
tributos cedidos, junto con los tributos propios, a la autonoma financiera); el FCI, la

que un comerciante que importara el producto final de otras Comunidades aportara un reducido valor aadido"; en
GIMENO ULLASTRES, J . y RUIZ-HUERTA CARBONELL J .; "Financiacin autonmica: un modelo alternativo de
corresponsabilidad fiscal", op. cit., pg. 163.
122
Lo cual chocara contra planteamientos elementales de poltica econmica reforzados por los Tratados de
Maastricht: la implantacin de recargos sobre la fase minorista del IVA disparara la inflacin y provocara una prdida
de la competitividad de las exportaciones espaolas si se abandona el principio de destino y el aumento de la carga
impositiva indirecta sera gravada en origen (principio de origen del IVA comunitario). Cuando se produzca la abolicin
de fronteras fiscales comunitarias habr que estudiar en profundidad los efectos producidos y extraer las conclusiones
pertinentes en lo que a la cesin del IVA a las Comunidades se refiere. No obstante no estara mal el analizar en
profundidad el mtodo por el cual en Alemania (Estado miembro de la U.E.) se consigue que el "reparto" del IVA sirva
a fines redistributivos, a la nivelacin entre Lnders; por lo que "buenamente" pudiramos imitar o readaptar a nuestras
"necesidades" dicho mecanismo.
123
Surez Pandiello propona dos clusulas para garantizar plenamente la asuncin compartida de responsabilidades
por parte de los dos niveles de Administracin (estatal y autonmica):
1. En primer lugar, las Comunidades Autnomas debern recibir garantas de que la Administracin Central va a mantener durante el
tiempo acordado la reduccin de sus tarifas, para as poder evitar, en lo posible, los costes que un cambio de este tipo puede
ocasionar en los gobiernos autnomos. En este sentido, se podr establecer una obligacin por parte del Estado de incorporar al
correspondiente fondo de subvenciones incondicionadas una porcin considerable -ms o menos un 60 70 %- del hipottico
incremento en la recaudacin originado por una elevacin de la tarifa estatal del IRPF.
2. Por su parte, el Estado tambin necesitar alguna garanta de las Comunidades de que stas no intenten suplir la cada de sus
transferencias con el recurso al crdito, ingreso menos oneroso polticamente hablando, pero, a la vez, menos responsable, tanto en
la rendicin de cuentas como en sus implicaciones macroeconmicas. La clusula a incluir, entonces, consistir en una
penalizacin, en el importe de transferencias a percibir, a aquellas Comunidades cuyo nivel de endeudamiento en trminos
porcentuales -porcin del endeudamiento sobre los ingresos totales- supere en una determinada cuanta el nivel del perodo
anterior. Este lmite se establecer teniendo en cuenta las diferentes situaciones de partida, de manera que la penalizacin negativa
fuese menor para las Comunidades que hubiesen asumido con anterioridad posiciones de prudencia financiera.
En SUREZ PANDIELLO, J .; "Esfuerzo Fiscal y Corresponsabilidad Fiscal", Comunicacin presentada en las
Jornadas sobre "Haciendas Territoriales y Corresponsabilidad Fiscal", Santiago de Compostela, J unio de 1992.
124
FERNNDEZ GMEZ, N; "La financiacin de las Comunidades Autnomas: una propuesta de corresponsabilidad
fiscal", Instituto de Estudios Econmicos, Madrid, 1993, pgs. 233 y 254 y stes.
125
Vista cuando tratamos el Principio de Suficiencia, sobre el que algunos autores adjudican a las Asignaciones de
Nivelacin (artculo 15 de la LOFCA) una funcin distinta a la de satisfacer al Principio de Solidaridad.
258
redistribucin del PIE, las asignaciones de nivelacin (cuando, finalmente, se repartan), los
Fondos Europeos, y otras subvenciones, son los mecanismos que atienden a la solidaridad; por
tanto, no debieran confundirse ambas funciones
126
aunque en ocasiones el legislador las
hubiera "solapado" en un mismo instrumento.
El mandato constitucional de solidaridad exige, en lo que a la financiacin de las
Comunidades Autnomas incumbe, que se establezcan unas transferencias complementarias
(subvenciones)
127
, pero no con un objetivo de suficiencia, sino de carcter redistributivo y
compensatorio. El peligro que ahora nos debe alertar es el de no aumentar las diferencias
(desequilibrios econmicos interterritoriales) que se pueden acrecentar al potenciar una va que
subraya la autonoma. J unto a los recursos que cubren el coste de las competencias asumidas, y
paralelamente a ellos, deben estar presentes otros que tiendan a compensar las deficiencias
previas o necesidades adicionales en infraestructura, en equipamiento, en dotaciones; a paliar,
en definitiva, el atraso (menores niveles de desarrollo) y la pobreza. Si ese esfuerzo por superar
esas deficiencias tuviera que ser slamente financiado por el sacrificio de la Comunidad que los
padece (va aumento de la presin fiscal autnoma, al margen de su capacidad de
endeudamiento), se estara imponiendo un esfuerzo fiscal adicional a sus contribuyentes, lo
cual no es precisamente alentador en aquellos territorios de menor renta y riqueza. La
Comunidades Autnomas ms pobres si pretendieran prestar los mismos servicios que las
Comunidades ms ricas se veran obligadas a imponer una fuerte presin fiscal, o a reducir el
nivel de las prestaciones si no quieren incurrir en ello. Sea cual sea la postura adoptada es
innegable que la situacin a la larga afectara a la localizacin de bienes y personas, y agravara
la posicin de las Comunidades ms pobres, que ao a ao perderan capacidad recaudatoria y
potencial econmico para generar y reducir esos diferenciales de riqueza que le separan de las
Comunidades ms desarrolladas.
Planteados ya los principales defectos
128
del sistema de financiacin autonmica
entraremos a continuacin en el estudio particularizado de aquellos que pueden redundar en una
disminucin de la solidaridad. La solucin al problema de la corresponsabilidad no puede llevar
consigo la desaparicin o disminucin de las subvenciones
129
, cuya justificacin ltima est en

126
Es por lo que formulaciones como la siguiente: "Sealar al PIE el papel de completar la financiacin autnoma y
cedida para conseguir la suficiencia de todas y cada una de las Comunidades Autnomas es lo mismo que reclamar su
carcter solidario, ya que la financiacin autnoma y cedida es desigual para las distintas Comunidades" de GAYUBO
PREZ, P., "Corresponsabilidad fiscal y solidaridad", op. cit., pg. 214, realizada en el contexto de analizar la
corresponsabilidad fiscal, slo suscitan dudas al respecto. Da la sensacin, tras leer este tipo de aseveraciones, que
algunas soluciones planteadas en respuesta a la pretendida corresponsabilidad fiscal tenderan a "olvidar" el principio
de suficiencia, de manera que entre el principio de autonoma y el de solidaridad (como si de una prensa o mordaza se
tratara) se negara la existencia de campo alguno.
127
Los Presupuestos de las Comunidades Autnomas dependen en un porcentaje variable, aunque siempre
significativo, de los recursos que reciben como "subvenciones" de la Hacienda estatal, bien a travs del PIE
redistributivo, bien de ingresos ligados a servicios educativos, sanitarios o sociales, o de fondos condicionados de
inversin y redistributivos.
128
El aumento del grado de dependencia financiera de las Comunidades, la ausencia de corresponsabilidad fiscal, el
mantenimiento de las desigualdades de financiacin (sobre todo con las Comunidades de rgimen especial) y la
defectuosa coordinacin interadministrativa.
129
"Hay un conflicto claro entre el principio de solidaridad y el de corresponsabilidad fiscal, lo cual no es de extraar
porque es simplemente una versin ms del conflicto bsico de la teora econmica entre eficiencia y equidad en su
versin territorial" (PEDRAJ A CHAPARRO, F.; "Los efectos de la corresponsabilidad fiscal sobre la solidaridad
regional", en "Financiacin autonmica y corresponsabilidad fiscal en Espaa", Fundacin BBV, Bilbao, 1993, pgs.
154); ms adelante, en pg. 159, cuando considera la poblacin como ndice de necesidad (como hiptesis de trabajo
inicial), plantea que, junto al incremento de la atribucin de ingresos a las Comunidades Autnomas, en funcin a su
259
las diferencias existentes en la distribucin de la renta y riqueza de la Comunidades
Autnomas. Por tanto, se hace necesario fortalecer un sistema por el cual las Comunidades
Autnomas ms pobres vean suplementados sus ingresos como forma de reducir aquellas
diferencias a unos lmites tolerables.
A la hora de aplicar aquella soluciones que aumentaran la autonoma financiera y tributaria
de las Comunidades Autnomas se evidenciarn las diferencias de capacidad fiscal entre ellas,
por lo que habr que tener en consideracin los efectos dinmicos que se originen. La evolucin
del PPI-PIE ha supuesto un incremento homogneo (hasta cierto punto) para las Comunidades
de igual nivel competencial (motivado porque se atenda, bsicamente, a la suficiencia), sin
embargo, con el establecimiento de la "cesin" del 15 % del IRPF ha ocurrido que, al igual que
con los tributos cedidos, su evolucin es dispar, confirmndose con ello que la estructura
financiera de las Comunidades Autnomas no es neutral. Ahora bien, esas diferencias de
capacidad fiscal son inevitables y representan el coste que implica el "inyectar" mayor
autonoma y corresponsabilidad al sistema, lo cual no nos debe hacer perder de vista que,
simultneamente, deben desarrollarse los medios que hagan avanzar tambin la solidaridad en
el mismo (aplicando criterios redistributivos en la financiacin de la sanidad, dotando
suficientemente las asignaciones de nivelacin, va fortalecimiento del papel equitativo del PIE
y va crecimiento del FCI).
Ms adelante realizaremos una crtica a la "cesin" del 15 % del IRPF que introdujo el
Acuerdo del CPFF de 7 octubre de 1993, desde un enfoque global y sencillo (sin entrar en los
detalles tcnicos y concretos en los que se materializa su aplicacin), y no ser hasta el Captulo
IV donde analizaremos en profundidad los instrumentos y aspectos financieros que sirven al
Principio de Solidaridad, cuando entremos en el estudio pormenorizado del Procedimiento que
dicho Acuerdo establece, en lo que a las novedades o modificaciones sobre sus efectos
redistributivos afecta.
III.5. La igualacin fiscal y la solidaridad.
Un sistema absolutamente "neutral" y no necesariamente insolidario sera aqul en el que
se produjera una correlacin perfecta (r=1) entre la capacidad contributiva de las Comunidades
Autnomas y la distribucin de los ingresos tributarios, siempre que la variacin de la primera
variable oscilara en unos mrgenes mnimos (despreciables en trminos matemticos), es decir:
aquellos Estados que hubieran alcanzado unas cotas de homogeneidad en el conjunto de su
territorio en cuanto a riqueza, productividad, etc, ... parten con un "problema" menos en su
sistema fiscal (bien porque nunca lo tuvieron o porque han sabido solucionarlo) cual es el de no
tener que ser solidarios
130
. Ahora bien, si la capacidad fiscal de las distintas regiones que
conforman un Estado difiere, como es el caso normal (de unos Estados a otros la variacin
puede ser muy notable), dado que pueden coexistir zonas o regiones que acaparan la mayor
parte de la industria productiva de un pas, junto a zonas rurales prcticamente desiertas, etc ...
surge el problema de la redistribucin inter-regional o de la igualacin fiscal
131
. De aqu surge

capacidad de pago, desde las subvenciones se elevar al mximo per cpita el gasto de todas, teniendo en cuenta sus
distintas capacidades fiscales.
130
Desde la vertiente de ayuda, perecuacin (?) o compensacin, del concepto. No entendido como espritu leal,
unin, cohesin, suma de esfuerzos hacia fines comunes, con intereses compartidos, desde una situacin, de quienes
se unen solidariamente, uniforme, pareja u homognea.
131
Ante el problema de la igualacin fiscal Dieter Biehl propone dos vas (no excluyentes) de solucin:
1) Consiste en aplicar el criterio de equidad slo a los individuos de la Comunidad afectada, garantizndoles un nivel
mnimo de renta socialmente aceptable, y aadir una transferencia adicional que sera despus gravada por la
260
la gran pregunta que introdujimos en el Apartado anterior: Deben las Comunidades
Autnomas con baja capacidad contributiva ofrecer (a costa de un mayor sacrificio de sus
"sufridos contribuyentes") el mismo (la media nacional o un mnimo de referencia) nivel de
prestacin de servicios pblicos que otras ms ricas? o lo que es lo mismo, slo que planteado
desde la perspectiva de la "otras" Comunidades: Cabe esperar que la prestacin de ese nivel
mnimo de servicios pblicos de todas las Comunidades sea financiado en una parte por el
esfuerzo redistributivo de las Comunidades Autnomas ms ricas en favor de las ms pobres,
aceptando con ello que el esfuerzo fiscal sea homogneo entre todas, independientemente de la
capacidad contributiva de cada una?
Este dilema no debera plantearnos duda alguna a tenor de la rotundidad con la que nuestra
Carta Magna consagra y regula el principio de solidaridad, mencionando incluso los
instrumentos con los que ha de hacerse efectivo; otra cuestin es analizar el alcance y dotacin
con que las leyes y actuaciones que lo desarrollan pretenden hacer de ellos los mecanismos
idneos para su cumplimiento.
El principio de solidaridad es la salvaguarda de que si la autonoma tributaria ha de
producir cierta (innegable e inevitable) diferenciacin fiscal entre las Comunidades Autnomas,
ello no puede implicar la rotura de unas cotas mnimas de igualacin fiscal entre ellas.
III.6. Crtica a la "cesin" del 15 % del IRPF.
La polmica de la participacin territorializada del 15 % del IRPF a las Comunidades
Autnomas est afectada por el trasfondo de nuestro trabajo, la dicotoma autonoma -
solidaridad (sin olvidar al tercero en discordia, la suficiencia).
Algunas Comunidades Autnomas han propuesto la asuncin total de la gestin del IRPF.
La LOFCA prohiba su cesin, su delegacin sera jurdicamente posible pero
administrativamente indeseable por los graves problemas de coordinacin y gestin que
desencadenara, adems obligara a configurar un sistema de nivelacin horizontal ciertamente
complejo y reducira la enorme capacidad de poltica fiscal que este impuesto pone en manos
del Estado. Los avances de corresponsabilidad, por otra parte, tampoco seran considerables,
dado que la titularidad y capacidad normativa sobre el impuesto segua siendo estatal. La
"cesin" del 15 % del IRPF es una mala alternativa a estos inconvenientes. La participacin
territorializada de este impuesto consigue que las Haciendas autonmicas reciban menos fondos
como "subvenciones" o transferencias del Estado pero introduciendo elementos de distorsin en
el sistema.
Si bien la frmula de la participacin en los rendimientos territoriales del IRPF no est
estrictamente amparada entre las fuentes de financiacin recogidas en el artculo 11 de la
LOFCA, Castells, Costa, Perulles y Sicart
132
ya establecan, en 1988, una peculiar manera de

comunidad de residencia de las personas subsidiadas. Esto acarrea varios problemas: empezando por estrategias del
tipo "mendigar a mis vecinos" de los gobiernos de las Comunidades ms pobres que estarn tentados de gravar a
esos "importadores de subsidios" ms que a otras personas, y llegando hasta problemas de movilidad y posible
"exportacin" de esos subsidios a otras Comunidades donde la carga fiscal sea menor.
2) Consistente en "extender" la equidad tambin a las Comunidades, subsidiando a las ms pobres adems de a los
individuos pobres. Dado que las Comunidades no son slo un conjunto de individuos sino que cuentan con centros de
decisiones propios (de autogobierno); BIEHL, Dieter, "El sistema Alemn de Federalismo Fiscal", en "ESTADO
FEDERAL/ESTADO REGIONAL, financiacin de las Comunidades Autnomas", Salamanca, 1986, pg. 108.
132
"La participacin en el IRPF no aparece como una de las modalidades de cesin contempladas en el artculo 11
de la LOFCA. En consecuencia, su incorporacin al modelo de hacienda autonmica exigira modificar la LOFCA en
este punto o bien hallar su conexin con algn otro de los instrumentos financieros regulados por la misma. La primera
261
incluirla dentro del artculo 13 de la misma ley, como derivacin o aplicacin parcial, muy
"forzada" a nuestro entender, de la Participacin sobre los tributos no cedidos del Estado.
Aunque desde las exigencias tcnicas la "cesin" del 15 % del IRPF a las Comunidades
Autnomas pueda solventar todas las dificultades que conlleve su puesta en prctica,
jurdicamente su acomodo estaba ms comprometido. Pensamos que caban otras soluciones
para proporcionar mayor corresponsabilidad fiscal al sistema de financiacin autonmica sin
hacer peligrar el nexo de solidaridad que debe galvanizarla, v. gr. va articulacin o
desdoblamiento
133
del IRPF (finalmente aprobada), va establecimiento de recargos
134
sobre
el mismo impuesto que no implicara un crecimiento de la presin fiscal; aun conllevando la
necesaria reforma de la LOFCA.
Realizado el diagnstico y formulada nuestra modesta "receta", vayamos al anlisis de los
sntomas y a un breve repaso de los acontecimientos. Catalua fue la primera, ya en 1979, que
propuso que para financiar las competencias que asumieran pareca muy lgico se arbitrara
como principal ingreso el derivado de los impuestos que pagaban los habitantes de su territorio.
Esta postura, desde luego, no est exenta de aplastante lgica, pero se daban ciertos
"inconvenientes" que la ponan "en cuarentena":
- Teniendo en cuenta que hasta el momento que se produjeran las transferencias de
competencias los servicios pblicos fundamentales eran prestado por igual (con similar nivel)
en todo el territorio espaol.
- Los habitantes de todas las Comunidades Autnomas pagan (y pagaban) sus impuestos
segn las mismas normas y tipos: los ricos de Catalua o La Rioja igual que los de Andaluca,
Extremadura, etc ... pero el problema radica en que el nmero de ricos y pobres no se encuentra
uniformemente repartido entre todas las Comunidades Autnomas. Por ejemplo, Madrid o
Catalua tienen, en trminos absolutos y relativos, mayor nmero de ricos, y mucho menos
pobres, que Extremadura o Galicia. Por lo tanto, dada la disparidad en la capacidad fiscal de
nuestras Comunidades Autnomas, si siguiramos ese criterio hasta sus ltimas consecuencias

alternativa es una opcin que no debera descartarse a priori. Una correccin de la LOFCA, localizada y puntual no
supone ningn cambio de enfoque que deba resultar inasumible. Sin embargo, podra aceptarse como hiptesis de
trabajo que tal revisin no resulta deseable. En tal caso, no debera existir ningn problema, a nuestro juicio, para
desarrollar este tipo de ingreso a partir del artculo 13 de la LOFCA, que incluye el esfuerzo fiscal en el IRPF entre las
variables que intervienen en la determinacin del porcentaje de participacin. En CASTELLS, A.; COSTA, M.;
PERULLES, J . M. y SICART, F.; "Revisin del sistema de financiacin autonmica: una aproximacin metodolgica y
un propuesta", en Cinco Estudios sobre Financiacin Autonmica, I.E.F., Madrid, 1988, pg. 282. Tendremos ocasin
de abundar sobre esta problemtica, al analizar el alcance redistributivo del PPI-PIE y las modificaciones que sobre
ello supusieron los Acuerdos del CPFF de 7 octubre de 1993 y su posterior aplicacin en las Leyes Generales de los
Presupuestos del Estado para 1994 y 1995.
133
Por ejemplo, que las rentas del trabajo personal, ms fcilmente territorializables, fueran las "compartidas" por las
Comunidades Autnomas, junto con las que se estimara que experimentan escasa exportacin fiscal; de manera que,
bien desde las Bases (obteniendo mayor estabilidad dinmica) o desde las Cuotas, ingresaran un porcentaje de ellas,
ejerciendo sobre las mismas su poder (en sentido amplio) tributario.
134
Las ventajas de esta va han sido destacadas por Castells, Costa, Perulles y Sicart en las siguientes:
1. Evita los problemas de parasitismo que se planteaban con la participacin sobre el IRPF. Por consiguiente, ante eventuales
cambios en los tipos o bases imponibles del impuesto por parte de la Administracin Central, los gobiernos autonmicos podrn
optar por actuar parasitariamente o respondiendo con una reduccin del tipo de recargo para mantener as su nivel de ingresos.
2. Permite una considerable corresponsabilidad por parte de las Comunidades Autnomas, que facilitar el funcionamiento del
proceso electivo y la eficiente asignacin de los recursos.
3. Dada la facultad de establecer diferentes recargos en funcin de las necesidades de gasto y preferencias de cada Comunidad, los
ingresos derivados de la diferencia entre el recargo original destinado a cubrir la financiacin de los servicios transferidos y el
recargo que cada Comunidad establezca, ya no sern considerados como ingresos derivados del Estado, sino que tendrn la
categora de ingresos propios y se convertirn en una expresin de las preferencias de los ciudadanos de cada Comunidad.
En CASTELLS, A.; COSTA, M.; PERULLES, J . M. y SICART, F.; "Revisin del sistema de financiacin autonmica:
una aproximacin metodolgica y un propuesta", op. cit., pgs. 284 y siguientes.
262
ocurrira que los habitantes de Catalua, para tener los mismos servicios que Extremadura no
tendrn que pagar, relativamente, tanto como estos ltimos. Los cules, con el mismo sacrificio
tributario tendrn peores servicios, o tendrn que soportar mayor presin fiscal para tener
servicios similares a aquellos. Y esta situacin no parece muy deseable por injusta e insolidaria.
Si el sistema centralista de la Espaa preautonmica tena entre sus caractersticas (muchas
criticables) una cierta igualacin en la prestacin de servicios (que estn siendo transferidos)
debera ser preservada como una virtud digna de ser mejorada y no olvidada, en aras a dar
mayor cohesin al conjunto del Estado.
Seala Garca Aoveros
135
que, precisamente, en los Estados que han procedido al revs
que el nuestro, de la separacin hacia la unidad, se producen esfuerzos importantes para
conseguir, a travs de tcnicas de federalismo cooperativo o solidario, metas de igualacin que
en Espaa ya estn conseguidas. Es por ello que no parece de recibo ni coherente que se
planteen posturas que fuercen bruscamente a la desigualdad, y ms aceptando que la mera
gestin de los distintos gobiernos de las Comunidades Autnomas ya de por s producir
algunas desigualdades, por otra parte inevitables, debido a que unos sabrn administrar mejor
que otros.
Por eso se arbitr el sistema de que las Comunidades Autnomas, en principio, no se
financiaranpor los impuestos provenientes de sus mismos territorios
136
, sino que participaran
(a tenor de unos criterios revisables) en el producto de los impuestos recaudados en todo el
Estado.
De manera que cualquier habitante de cualquier Comunidad Autnoma seguira pagando
segn su capacidad econmica y las Comunidades Autnomas se financiarn segn las
necesidades de los servicios que prestaran (los primeros aos se calculaba como el coste
efectivo de las competencias asumidas). Esa fue la solucin que imper ms de 10 aos,
aceptada mayoritariamente, que si bien no satisfaca enteramente el afn autonomista de
algunas Comunidades Autnomas, s serva a dar contenido y sentido a varios preceptos
constitucionales que consagran la solidaridad (en este caso inter-regional o interterritorial)
como Principio Fundamental de nuestro Ordenamiento J urdico.
El principal (dado que aparecieron otros, ms concretos y no menos acuciantes) defecto de
este sistema estaba en que los gobiernos autonmicos as financiados pasaran a ser plenamente
autnomos a la hora de gastar (no en cuanto a la capacidad de endeudarse) y "graciosamente"
irresponsables a la hora de recaudar.
Para dar solucin a esta grave deficiencia de nuestro sistema de financiacin autonmica se
propusieron varias frmulas, que pretendan que los autogobernantes "dieran la cara" (de
manera que el contribuyente tomara conciencia de que las Comunidades Autnomas no son
entes benficos que slo prestan servicios sin pedir sacrificio fiscal alguno), es decir, que
tambin aparecieran como los "malos" de la pelcula; esto deba hacerse a travs de alguno/s de
los grandes impuestos: IRPF, IVA o Sociedades, no slo por su capacidad recaudatoria sino
porque son los que estn en la mente de cualquier ciudadano, ya que en ciertos impuestos
cedidos (Patrimonio y Sucesiones) las Comunidades Autnomas ya haban asumido ese
impopular papel (si bien esto "slo" es constatado por aquella minora de ciudadanos que

135
GARCA AOVEROS, J .; "El lo ese del 15 %", Diario EL PAS, 21 septiembre de 1993, pgs. 17 y 18.
136
En cuanto a fuente principal de ingresos se refiere, ya que s se cedi inicialmente a las Comunidades Autnomas
la recaudacin de determinados impuestos (de "fcil" territorializacin, pero de menor entidad recaudatoria).
263
puntualmente son sujetos pasivos de los mismos). De manera que el sistema pasara a ser,
adems de justo y solidario (para la mayora), corresponsable. Esta caracterstica buscada,
incrementar, dentro del modelo de financiacin, la correspondencia responsable de las
Comunidades Autnomas entre sus ingresos y gastos, presentaba serias dudas para muchas
Comunidades.
Se aceptaba que se incrementara la autonoma (Cunto), pero a costa de ver reducida la
solidaridad (Cunto?). Para dar respuesta a este problema se propuso (hubo otras) la frmula
de que el 15 % de la recaudacin por IRPF en cada territorio de las Comunidades Autnomas
fuera su principal fuente de recursos, sustituyendo (en parte o bien hasta alcanzar ...) el PPI -
PIE.
En esa frmula se vea la solucin a varias cuestiones:
1. Los gobiernos de las Comunidades Autnomas se corresponsabilizarn en tanto
y en cuanto no les fuera indiferente que haya evasin del IRPF, por la cuenta que les tiene
(el 15 %) colaborarn en la represin del fraude fiscal.
2. Los ciudadanos tendrn presente que una parte de sus impuestos en IRPF ser
ingresado y gastado por sus autoridades autonmicas.
3. Si el 15% del IRPF "sustitua" a los ingresos del PIE no tena porqu, en
principio, ser menos solidario para el conjunto de la financiacin autonmica.
Pero, no poda ser posible tanta "bondad", es decir, esta nueva frmula pareca que slo
presentaba ventajas y ningn inconveniente. Esto no tard en ser avistado: un punto negro
radicaba en la duda de qu sucedera en los aos posteriores al primero de aplicacin de esta
frmula. En el primer ao no se modificaran las cantidades recibidas respecto al sistema
anterior, pero si cada Comunidad Autnoma se quedaba con el 15 % del IRPF pagado por sus
ciudadanos, con el paso de los aos, es innegable (as lo augura las diferencias existentes en
riqueza, productividad, renta, ... entre nuestras Comunidades) que no evolucionaran de forma
uniforme ni homognea. Est claro, el 15 % de lo recaudado por IRPF sera mayor cada ao que
pasara (si bien en esos aos, 1993-94, se atravesaba un perodo de estancamiento que no haca
presagiar mucho crecimiento -finalmente, en 1994 hubo una Tasa de Crecimiento del 2 % del
PIB, y en 1995 del 3 %-) tanto por la inflacin como por el crecimiento real de la economa; de
manera que las Comunidades Autnomas que parten de mayor cantidad de partida se alejaran
exponencialmente de lo que ingresaran los Comunidades con menor recaudacin. Este
distanciamiento exponencial en cuanto a lo recaudado (en trminos relativos) entre las distintas
Comunidade
137
s no sera extrao, ni indeseable, si no considerramos la otra cara de la
moneda: que esos ingresos deben servir para cubrir las necesidades mnimas de financiacin de
las Comunidades, correspondientes a las competencias transferidas, de algunos servicios
pblicos fundamentales; siendo algunos de esos servicios, "pblicos", tan controvertidos:
televisiones pblicas excesivamente endeudadas, fastos, elevado nmero de "altos cargos" y
"asesores", etc -era la polmica en torno al desmedido gasto pblico de entonces-. Es fcil
deducir, por tanto, que si no se arbitraran mecanismos correctores (de "neutralidad" o
solidaridad) llegar el ao en que ciertas Comunidades alcancen exceso o supervit de
financiacin y otras un grave empobrecimiento en sus arcas; o dicho desde la otra vertiente del

137
Las Comunidades que en trminos relativos ms recaudan (ms ricas) se beneficiaran, considerando un plazo
medio - largo, del incremento de ingresos por la progresividad del IRPF, se apropiaran de la progresividad dinmica
del impuesto.
264
mismo problema, llegar el ao en el que unas Comunidades Autnomas podrn brindar
excelentes servicios pblicos a sus habitantes, mientras que otras Comunidades ven cmo se
empobrece la calidad y cantidad de los servicios pblicos que pueden prestar. Salvo que el
Estado (poderes centrales) intervenga (si no se articula otro sistema de solidaridad horizontal) y
socorra, compensando, a las Comunidades Autnomas perdedoras en esa carrera en el tiempo.
No debemos concluir pensando que como es el Estado el sumo garante de la solidaridad
entre las Comunidades, stas "pueden" acordar propuestas que, a la larga, amenacen la
equidad
138
y la estabilidad del sistema.
Adems, otro punto controvertido de esta frmula radica en que el 15 % del IRPF en los
territorios ms ricos es toda o gran parte de la financiacin que dichas Comunidades reciban
por el PPI-PIE; en otras Comunidades ms pobres slo cubrira una menor parte del PIE, lo que
introduce nuevos elementos de complejidad.
El resultado previsible es que si todos los habitantes del Estado espaol siguieran pagando
como antes, en funcin de su capacidad econmica (como no poda ser menos, a tenor del
artculo 31.1 de la Constitucin), los residentes -ricos y pobres- de aquellas Comunidades ms
ricas podrn tener mejores servicios que los residentes en las Comunidades Autnomas ms
pobres, y no porque empiecen a pagar ms, sino porque lo que contribuyan al Estado y a su
Comunidad Autnoma se distribuir de otra forma. Salvo, repetimos, que el Estado compense,
de alguna manera, esas diferencias que se generen (aadidas a las ya existentes); pero, como
atinadamente apunta Garca Aoveros: Quin pagar ese dinero adicional? Todos, de manera
que pagarn ms los habitantes de todas las Comunidades Autnomas. De qu fuente de
ingresos? No parece lgico que se incremente "ms" la presin fiscal del IRPF -impuesto
claramente progresivo-, sino que ese plus de ingresos vendra, supone Garca Aoveros, por
IVA
139
-impuesto nada progresivo- (dado que tampoco hay otras alternativas que no sea, por
ejemplo, la fcil de subir el "precio de la gasolina" -Impuesto especial sobre hidrocarburos-
)
140
. Por lo que, presumiblemente, el sistema incrementara la desigualdad, seramenos justo
y menos progresivo; adems de que se magnificara el hecho de que las Comunidades
Autnomas "se pagan" sus servicios, mientras que las pobres necesitan ser subvencionadas.
Resumiendo, este nuevo sistema desembocara en que:
1. Se producirn desigualdades territoriales en la prestacin de algunos servicios
pblicos.
2. Se incrementar el gasto pblico total que, en una simulacin realizada el 8
octubre del 1993 por las Comunidades Autnomas, en base a las condiciones expuestas por

138
Vase UTRILLA de la HOZ, A.; "Corresponsabilidad fiscal y equidad regional en la financiacin autonmica", en
Hacienda Pblica Espaola, Monogrfico: Corresponsabilidad Fiscal, nm. 1, I.E.F., Madrid, 1992, pgs. 67-92.
139
La subida de 1 punto en el tipo normal del IVA, para enjugar o compensar la reduccin de recaudacin por el
recorte de las Cotizaciones Empresariales a la Seguridad Social, experimentada a principios de 1995, ms las
tentaciones, siempre latentes, de incrementar los tipos del IVA ante situaciones "extraordinarias", dan verosimilitud a
ese temor.
140
Va bastante "sacrificada", por cierto. La Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y
del orden social, en sus artculos 23 al 46, aplica, de forma exhaustiva y pormenorizada, un notable incremento,
cuantitativo y cualitativo (se actualizan las existentes y se establecen otras, por diversas actividades y servicios
prestados por la Administracin), sobre las Tasas; y con la justificacin de adecuar el sistema impositivo espaol al de
la Unin Europea crea el Impuesto sobre Primas de Seguros, en su artculo 12.
265
el Ministerio de Economa y Hacienda tras el Acuerdo de 7-octubre-1993 del C.P.F.F., se
estimaba por encima de los 42.028 millones de Ptas (para los aos 94 y 95).
3. Se incrementar la presin fiscal global; sin que nada garantice que el fraude
fiscal perseguido vaya a ser reducido ms eficazmente en las Comunidades Autnomas ms
ricas, de manera que del hipottico xito en la reduccin del fraude fiscal (y la mayor
recaudacin que de ella se derivara) se pueda esperar una rebaja en la presin fiscal.
4. Se abrirn los agravios entre autonomas ricas-autosuficientes y autonomas
pobres-subvencionadas. Debern ser tenidas en cuenta ciertas consideraciones polticas al
caso, a muchas Comunidades Autnomas no les gustar ser tratadas como subvencionadas,
la subvencin tiene un cariz ignominioso y doloroso que no presentaba la va del PPI-PIE.
En lo que a aspectos socio-econmicos relevantes se refiere, ya que la inconstitucionalidad
que por una de esas causas le fuera achacada (jurdicamente argumentada, por supuesto), junto
a otras consideraciones legales (motivos igualmente de posible vulneracin de nuestra Carta
Magna y del bloque de constitucionalidad que sobre esta materia se entendiera: LOFCA,
Estatutos de Autonoma, etc) que fueran pertinentes, sern abordadas en el Captulo IV, al
entrar en profundidad sobre el alcance redistributivo del PIE.
La solucin de la cesin del 15 % del IRPF presenta aquellas virtudes/ventajas y estos
defectos/inconvenientes; resumido y englobado en una frase podra decirse que el notable
fortalecimiento de la autonoma no nos debe hacer olvidar que si solidaridad y suficiencia se
debilitan excesivamente podr ocurrir que no se pueda sostener el sistema; se necesitar
siempre de los tres apoyos (como las patas de un banco) para mantenerlo en equilibrio, aunque
ste no sea muy estable.
La frmula finalmente aprobada
141
el 7 octubre de 1993, de "cesin" del 15 % del IRPF,
tiene un inevitable grado de complejidad, se manejaron varios borradores y se barajaron
distintas posibilidades de establecer diferentes topes de correccin, ao base de clculo, etc. Se
trataba de lograr eficazmente la neutralizacin de los efectos perversos que acarree la
aplicacin de la "cesin" del 15 % del IRPF en los aos posteriores al de arranque.
Peridicamente se ha de reconducir el clculo a la valoracin de las necesidades de los
servicios transferidos o por transferir. Parece que las supuestas ventajas de la frmula del 15 %
del IRPF quedan descompensadas por los necesarios "parches" a sus inconvenientes, quedando

141
El sistema aprobado estableca una previsin de cuota recaudada en cada territorio para los aos 1994 y 95, en
funcin de la cuota estimada para 1994, esta cantidad sera restada de la financiacin incondicionada, garantizando la
neutralidad del sistema. Se tomaba como ao base de clculo el 1993, la variable esfuerzo fiscal se hace operativa a
partir del segundo ao. Se establecieron topes mximos y mnimos (una de las mayores dificultades que se presentaron
durante las negociaciones del Acuerdo fue la de llegar a un consenso en relacin a estos topes) para corregir desviaciones sobre la
previsin recaudatoria, cuyos porcentajes se fijan sobre la financiacin incondicionada que recibe cada comunidad. En
las Comunidades Autnomas que se rigen por el artculo 143 de la Constitucin el tope mximo para el primer ao,
1994, era del 1 % y el mnimo del 0,25 %, y para las del artculo 151, el tope mximo es del 0,50 % y el mnimo del
0,25 %. Estos topes permitiran conseguir un mnimo de neutralidad (se trataba de evitar que la progresividad del IRPF fuera
absorbida por las Comunidades, lo que ira en contra de la neutralidad del sistema). Para el segundo ao, 1995, se dara ms
flexibilidad al sistema, primando la corresponsabilidad fiscal; es decir, el esfuerzo para ingresar ms por parte de cada
Comunidad, sobre la neutralidad. Para ello se amplia la "horquilla", con un tope mximo fijado para todas las
Comunidades Autnomas del 2 % y un tope mnimo del 0,5 %; es decir que si en una Comunidad se recauda el 2 %
ms de lo estimado, la cantidad resultante ser para esa Comunidad, si se supera ese tope, lo ingresara la Hacienda
estatal, y viceversa, por debajo del tope, el Gobierno garantiza hasta el 0,5 %. La participacin del 15 % no sera
efectiva para Baleares y Aragn, con un porcentaje establecido del 10 %, y para Madrid, con el 5 %, debido a que la
recaudacin estimada superaba el total de lo ingresado por financiacin incondicionada (PIE, tributos cedidos y tasas),
por lo que se estableci un perodo para el traspaso de las transferencias pendientes que permitieran alcanzar el
mximo del 15 %.
266
sus resultados finales en poca cosa, es decir, con palabras de Garca Aoveros, "para este viaje
no hubiesen hecho falta estas alforjas"
142
.
Ello no quiere decir que con esto est agotado, ni mucho menos, el tema de la
corresponsabilidad fiscal, s en cuanto a una primera crtica a la frmula del 15 % del IRPF. En
el Captulo IV de este trabajo analizamos la formulacin matemtica del Procedimiento
aprobado el 7 octubre de 1993.
Sirvindonos de algunos de los puntos destacados por Garca Aoveros, orientados a
potenciar la pretendida corresponsabilidad fiscal, conclumos que:
1. La corresponsabilidad fiscal es un problema digno de ser tratado, pero en las
instancias oportunas y no reducido a la cuestin de la "cesin" del 15 % del IRPF. Para ello
no parecen suficientes, si bien no dejan de ser necesarias, las reuniones que el C.P.F.F.
celebra peridicamente al abordar los temas de financiacin de las Comunidades
Autnomas, plasmados en los correspondientes Acuerdos. Desde distintas posiciones se
reclama la existencia (aparentemente existe: es el Senado)
143
y funcionamiento (realmente
no existe: debido a su inoperancia) de una autntica Cmara Autonmica
144
, donde
problemas tan profundos como el que ahora nos ocupa fueran exhaustivamente abordados.
2. Una va alternativa que eliminara la distincin entre Comunidades Autnomas
autosuficientes y Comunidades Autnomas subvencionadas sera la de establecer
porcentajes de participacin en el IRPF distintos para cada territorio (menor para aquellos
de mayor riqueza-capacidad recaudatoria), pero claro, stos tambin deberan ser
peridicamente revisados en atencin a los problemas que se pudieran suscitar por la falta
de uniformidad en la evolucin de lo recaudado por el IRPF.
3. El "quid" de la cuestin del "15 % del IRPF" es el principio de solidaridad que
entra en crisis (para algunos en serio peligro), de manera que en ningn momento deja de
hacerse notar, aunque se difumine como una sombra que nunca abandona a su objeto (salvo
cuando ste se encuentra totalmente a obscuras). Coincidiendo en un momento en el que

142
GARCA AOVEROS, J .; "El lo ese del 15 %", op. cit., pg. 18.
143
Recientemente fue reformado el Reglamento del Senado. Vase ESPERT PREZ-CABALLERO, J .; "La Comisin
General de las Comunidades Autnomas del Senado"; FERRER, J oaquim; "Breve comentario sobre la Comisin
General de las Comunidades Autnomas"; y SANZ, Ricardo; "Perspectiva del Senado Espaol"; todos en "Informe
Comunidades Autnomas 1993", Instituto de Derecho Pblico, Barcelona, 1994, pgs. 583-584, 585-586, y 587-589,
respectivamente.
144
De "eficaz" representacin territorial (artculo 69.1 de la Constitucin); que podra seguir, por ejemplo, el modelo
del Bundesrat o Consejo Federal alemn. Es la Cmara de representacin de los Estados federados (Lnder), y sus
miembros, con un mnimo de tres por Land, se determinan en proporcin al nmero de sus habitantes; si bien el
modelo de designacin de sus representantes es peculiar (no son elegidos por sufragio universal sino que son
designados por los Gobiernos de los respectivos Lnder) y difcilmente trasladable a nuestro pas. Por otra parte, la
reforma del Senado no ha sido ltimamente muy alentada; el fortalecimiento del Senado podra restar facultades al
Congreso de los Diputados y le "complicara" las cosas al Gobierno Central (debido al reparto de fuerzas polticas que
se diera en una Cmara y en otra). Recordemos que el Bundesrat puede ejercer un control bastante eficaz sobre la
legislacin federal, y obligar (en procedimiento semejante al establecido en el artculo 90 de nuestra Constitucin) al
Bundestag a aprobar las leyes por mayoras cualificadas (artculo 77 de la Ley Fundamental de Bonn). Sabias
consideraciones en relacin a la reforma "federal" del Senado las encontramos en LPEZ GUERRA, L.; "Algunas
notas sobre la igualacin competencial", en D.A. 232-233, octubre 1992 - marzo 1993, I.N.A.P., 1993, pgs. 132 a 134.
Vase, igualmente, SOLOZBAL ECHAVARRA, J . J .; "Sobre el Estado Autonmico espaol", en R.E.P. nm. 78,
C.E.C., octubre-diciembre 1992, pgs. 105-130 (en sus pgs. 122 y stes); y PUNSET BLANCO, R.; "El Senado y las
Comunidades Autnomas", Tecnos, Madrid, 1987, en sus pgs. 217 y stes, en las que propone medidas para
potenciar la posicin del Senado con relacin a su supuesto papel de cmara territorial, donde las Comunidades
Autnomas debieran asumir mayor protagonismo.
267
Espaa (como Estado) defiende los tan proclamados Fondos de Cohesin
145
de la U.E. y
cuando los Fondos Estructurales
146
, F.C.I. y otros Fondos sociales estn en un punto de
congelacin o retraccin (en trminos reales, por efecto de la prdida de valor adquisitivo
de las cantidades dotadas).
4. La satisfaccin mnima de los servicios pblicos que las Comunidades
Autnomas asumieron (se siguen transfiriendo) al modificarse la organizacin territorial
del Estado, tras la Constitucin de 1978, implica que sern financiados, fundamentalmente,
por los propios recursos generados en cada una de las Comunidades Autnomas, pero si
stos no permitieran que dichos servicios fueran prestados con ese nivel mnimo de
igualacin, debern entrar en juego los mecanismos que hagan realidad el principio de
solidaridad, ya que en la mayora de los habitantes de todas las Comunidades de nuestro
Estado anida el sentimiento o conciencia de pertenencia a un todo comn (Espaa); lo cual
no debe ser incompatible con la ms amplia autonoma territorial posible y
responsable
147
. Y ello es as porque, por ejemplo, el ciudadano extremeo o andaluz,
parado y subvencionado, tiene derecho a una calidad mnima en la enseanza pblica y
gratuita, en la sanidad, etc ... no muy distante de la que reciba el extremeo, no
subvencionado, residente en Madrid o Barcelona; aunque, evidentemente, no tenga derecho
a reivindicar la igualacin de otros muchos servicios pblicos "secundarios"
148
.
III.7. Propuesta del Grupo de Expertos a raz de los Acuerdos del CPFF de 7 octubre de
1993.
Dentro de los puntos convenidos por el CPFF en sus Acuerdos de 7 octubre de 1993, se
realiz el encargo de la elaboracin de un Libro Blanco sobre la financiacin de las
Comunidades Autnomas. Unos de esos Acuerdos, concretamente el Tercero, es el que insta la
confeccin de dicho trabajo, estableciendo: "El CPFF al examinar los informes de los Grupos
de Trabajo creados en la reunin de 20 enero de 1992 y a la vista de las dificultades que se
ponen de manifiesto para acometer ciertas carencias del sistema de financiacin de las
Comunidades Autnomas, propone que un grupo de expertos independientes realice un estudio
sobre la financiacin autonmica, que deber comprender:
Primero: Estudio de la situacin actual y anlisis de sus posibles pautas de desarrollo.

145
Que algn que otro "tirn de orejas" por parte de Bruselas le ha costado al Estado espaol. Informes del Tribunal
de Cuentas de la U.E. sobre las "irregularidades" de algunos de los proyectos de inversin financiados con sus
recursos, y la prxima entrada de los pases de la Europa oriental (Repblica Checa, Hungra, Eslovenia, Polonia,
Malta, ...) en la U.E., representan una presin y alerta del recorte de los Fondos de Cohesin que recibir Espaa a
partir de 1999. Si Espaa no cumpliera sus objetivos de dficit pblico se arriesgara a la suspensin (no automtica -
se aplicara cierta flexibilidad) de las ayudas del Fondo de Cohesin, segn establece el artculo 6 del Reglamento
(1164/94) de este instrumento financiero. El Ejecutivo comunitario aprob, con "flexibilidad", las recomendaciones que
deberan seguir diez Estados miembros para combatir el dficit pblico excesivo que arrastraban (excepto Irlanda y
Luxemburgo). Segn el Tratado de Maastricht estas instrucciones son obligatorias, pero ms si cabe para los pases
de la Cohesin, los ms desfavorecidos, ya que si no cumplen podran perder las ayudas del Fondo.
146
Espaa recibir 29.937 millones de ecus (4,9 billones de Ptas) en concepto del llamado Marco Comunitario de
Apoyo en el perodo 1994-199 para los objetivos 1, 2, 3, 4 y 5b, a ello debe sumarse ms de 1 billn de Ptas en
concepto de ayudas a proyectos financiados por los Fondos de Cohesin.
147
Ello hara cuestionar seriamente determinados gastos (que no redundan en ningn servicio pblico relevante) de
algunas Comunidades Autnomas que "luego" deben ser subvencionadas por otras.
148
Por ejemplo: un habitante de Extremadura no puede aspirar a "disfrutar" de un tercer canal de televisin pblica
autonmica como cuentan en otras Comunidades Autnomas (que generan miles de millones de Ptas de prdidas), ni
a tener en dicho territorio un Auditorio Nacional (en este caso regional) de Msica como el no hace mucho construdo
en Madrid (por cierto, financiado por el FCI!), etc.
268
Segundo: Propuesta de determinacin del nivel de los servicios pblicos que el Estado
garantiza a los ciudadanos en todo el territorio nacional.
Tercero: Mecanismos de financiacin, forma de clculo e instrumentacin de las
asignaciones a que se refiere el artculo 15 de la LOFCA.
Cuarto: Posibles medidas para aumentar el grado de corresponsabilidad fiscal de las
Comunidades Autnomas.
Quinto: Capacidad normativa sobre determinadas figuras tributarias y armonizacin
necesaria para evitar distorsiones o situaciones de competencia fiscal".
Este encargo del CPFF fue realizado por un Grupo de cuatro expertos (C. Monasterio
Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura y J . Sol Vilanova) en materia de financiacin
autonmica, ms inmersos en su vertiente econmica que jurdica; el fruto de ese trabajo se
recoge en el Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas (en
dos partes, la primera de Octubre de 1994 y la Segunda de Marzo de 1995) que di respuesta a
los cinco puntos planteados por el CPFF.
Los puntos Segundo y Tercero sern comentados en el Captulo V de este trabajo, dentro
del anlisis que efectuaremos sobre todos los instrumentos de solidaridad. En este Captulo
abordaremos los otros tres puntos, en tanto el Primero y el Quinto modulan el objeto central del
estudio que ahora nos ocupa -punto Cuarto-: la propuesta que realiza el Grupo de Expertos para
dotar de ms corresponsabilidad al sistema de financiacin autonmica.
El objetivo central del Grupo de Expertos es articular un modelo de financiacin
descentralizada acorde a las exigencias de imprimir cotas satisfactorias de corresponsabilidad
fiscal (cunta se considerara necesaria?) entre los distintos niveles de gobierno que prestan
servicios a sus ciudadanos, permitiendo compatibilizar un elevado grado de autonoma con la
garanta de unas pautas mnimas de solidaridad, e incidiendo en que ese esquema futuro debe
contar con cierta estabilidad en el tiempo y potenciar los mecanismos de coordinacin
permanentes. Para ello se ha de dotar de capacidad de decisin y gestin sobre sus ingresos a
las Comunidades Autnomas, a travs de la utilizacin de recursos tributarios de sus
respectivos ciudadanos, de manera que el sistema se cerrara garantizando el compromiso
solidario de la Administracin Central mediante las llamadas transferencias de nivelacin
(mecanismo que desarrollara y sustituira las asignaciones de nivelacin del artculo 15 de la
LOFCA).
El Informe destaca las ventajas de implantar la obligacin de autofinanciarse a las
Comunidades, de co-responsabilizarse entre ellas y ante la Hacienda central, y que ello se
realice bsicamente a travs de recursos que procedan de la recaudacin tributaria en su
territorio; tras reconocer que al descentralizarse el gasto se produjo una retencin de recursos
financieros por parte de la Administracin Central que no cedi volmenes de financiacin
acordes con las transferencias de servicios realizadas. Aquello debera acompaarse con la
restriccin moderadora de los deseos de gasto por parte de las Comunidades. Lo importante es
modificar la tendencia hasta ahora imperante, en la mayora de las Comunidades, de basar la
obtencin de mayores recursos en parmetros de alcanzar una mejor negociacin con el
Gobierno central y el resto de las Comunidades (los Acuerdos en el seno del CPFF son prueba
de ello), y no en introducir (y aplicar, porque algunos mecanismos para ello estn a su
disposicin) frmulas que realmente aumenten su autonoma a la hora de decidir sus ingresos.
Es decir, se trata de alcanzar un modelo que desarrolle una descentralizacin fiscal real, de
269
manera que el problema sea afrontado por sus autnticos protagonistas, los autogobiernos y sus
ciudadanos. Como afirma Becker Zuazua
149
, para que se de autntica corresponsabilidad fiscal
deberan darse dos condiciones, la transparencia (se haga realidad el principio de visibilidad,
de manera que los ciudadanos perciban cierta correspondencia entre los tributos que satisfacen
y los servicios que reciben)
150
y potestad normativa de las Comunidades sobre los impuestos
que gestionan; aunque no seala sobre qu elementos de los tributos, y hasta qu punto, puede
llegar esa capacidad normativa. De acotar esos extremos se derivan diferencias muy
sustanciales en los resultados que puedan aparecer; es decir, si las modificaciones normativas
sobre determinados tributos van ms all de elevar la presin fiscal sobre sus ciudadanos,
afectando la recaudacin compartida con la Hacienda Central, teniendo en cuenta las
disparidades en la capacidad fiscal per cpita que existen entre las Comunidades Autnomas y
los amplios mrgenes que ello provocara en los instrumentos que debieran garantizar el
efectivo cumplimiento del Principio de Solidaridad, podran acarrearse obligaciones para la
Hacienda Central que, probablemente, no pudieran ser atendidas
151
.
Es innegable que si se alcanzaran esos propsitos podramos decir que el aumento de la
autonoma financiera habra servido a mejorar la autonoma poltica, aunque son costes
polticos los que no quieren asumir los autogobiernos a la hora de aceptar frmulas que doten
de ms corresponsabilidad al sistema de financiacin. En caso contrario no se explicara cmo
entre las distintas Comunidades Autnomas y la Administracin Central se da una gran
coincidencia entre los principios y los objetivos que deben ser respetados para ello, y, sin
embargo, a la hora de adoptar decisiones que materialicen, en instrumentos y criterios
concretos, esos "sanos propsitos" surgen posturas enfrentadas e irreconciliables. La adecuada
seleccin y aplicacin de los instrumentos se convierte en un tema de tanta transcendencia
como el propio objetivo; acaba sucediendo que algunas soluciones planteadas son rechazadas
por motivos de oportunidad poltica (como ocurriera con el recargo del 3 % sobre el IRPF),
dificultad tcnica de puesta en prctica, etc. que llegan a profundizar las discrepancias sobre los
mismos principios que debieran inspirar todo el sistema.
Entrando en qu mecanismos pueden permitir alcanzar la ansiada corresponsabilidad,
debemos tener en cuenta que hoy parece casi unnimemente aceptada la idea de que lograr unos
niveles aceptables de autonoma en los ingresos para las Comunidades Autnomas, dada la
participacin en el gasto pblico que vienen alcanzando, adems de otras consideraciones que
as lo aconsejan (que luego comentaremos), ha de pasar por una modalidad u otra de
participacin territorializada de los grandes impuestos con mayor capacidad recaudatoria, el

149
En BECKER ZUAZUA, F.; "Breve apunte sobre el actual sistema de financiacin autonmica", en Economistas -
Revista del Colegio de Economistas de Madrid nm. 64, Madrid, 1994, pg. 340.
150
Es el principio terico del Federalismo Fiscal, ya destacado, que plantea la conveniencia de que se busque cierta
equivalencia fiscal entre los beneficiarios (destinatarios o usuarios) de los bienes y servicios pblicos prestados por las
Comunidades Autnomas y los ciudadanos que efectivamente contribuyen a financiarlos.
151
Si bien convenimos, afirmacin expresada por el Grupo de Expertos, que el grado de corresponsabilidad que
presenta un modelo de descentralizacin fiscal es independiente del de solidaridad (poniendo el ejemplo de que un
sistema puede ser muy centralizado y altamente insolidario, y viceversa), al menos sobre el papel, debemos reconocer
que partiendo de una situacin dada, las modificaciones normativas introducidas por alguna Comunidad tienen su
incidencia sobre todo el sistema de financiacin, creando elementos que alteraran la competencia fiscal u otras
disparidades intercomunidades. En algunos casos esas legtimas alteraciones introducidas por cualquier Comunidad
Autnoma vern reducidos sus efectos en el estricto mbito de su autonoma financiera y tributaria, pero en cuanto se
de una mnima incidencia en elementos compartidos por las Haciendas autonmica y Central (aparte de que en el
sistema de financiacin autonmica no cabe hablar de compartimentos estancos), podr analizarse en qu medida se
ve alterado el equilibrio de los otros principios que sustentan el sistema.
270
IRPF y/o el IVA. El primero proporciona bases imponibles y recaudaciones per cpita menos
uniformes que el IVA. ste, en su fase minorista, a pesar de plantear problemas de puesta en
prctica, tambin puede ser til para potenciar la corresponsabilidad, teniendo en cuenta la
experiencia de algunas Diputaciones Forales
152
. No obstante, antes de considerar la ventajas
que pudiera introducir cualquier modelo alternativo con elementos innovadores, habra que
estudiar y debatir las posibilidades que podran dar de s el utilizar de forma ms desarrollada
los instrumentos disponibles en la actual regulacin del sistema LOFCA, bien mediante los
tributos cedidos, los recargos, o los tributos propios.
Uno de los medios que podra incrementar los ingresos propios de las Comunidades sera la
ampliacin de los tributos cedidos, dentro del margen disponible para ceder tributos con
capacidad recaudatoria alta (los impuestos especiales -algunos han perdido su condicin de
monopolios fiscales-, y el IVA en fase minorista). Los problemas tcnicos que planteara la
territorializacin de estos impuestos no han sido abordados en profundidad, de manera que no
se cierran las posibilidades para su implantacin.
La delegacin de la sla gestin de estos tributos no es suficiente, en poco o nada favorece
al ejercicio de una mayor autonoma financiera (al margen de las mejoras que se pudieran
plantear desde una coordinacin ms eficaz dentro de una administracin tributaria ms
integrada); se hace necesario, por tanto, permitir a las Comunidades unos mrgenes de
capacidad normativa, afectando ella, en una primera fase, solamente
153
a los tipos impositivos.
El Grupo de Expertos, tras recoger el parecer de las Comunidades sobre este asunto, reconoce
que existen temores sobre la posibilidad de que al concederse a las Comunidades Autnomas
cierta capacidad normativa sobre los tributos cedidos, si sta se empleara en la reduccin de los
tipos, siguiendo polticas o estrategias de competencia fiscal, se daran consecuencias
imprevisibles (efectos frontera, "guerra de tipos"
154
, etc). Ahora bien, pensamos que un
mnimo de competencia fiscal siempre acompaar a cualquier medida que pretenda inyectar
mayor dosis de autonoma financiera (por el lado de los ingresos) a las Comunidades. La

152
Vase, para el caso de Navarra, los artculos 27 a 29 de la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, del Convenio
Econmico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra (modificada por Ley 12/1993, de 13 de diciembre, de
adaptacin del Convenio Econmico de Navarra con el Estado a las Leyes del Impuesto sobre el Valor Aadido y de
Impuestos Especiales), desarrollada por Ley Foral 19/1992, de 30 de diciembre, del IVA, que ha sido objeto de
modificaciones parciales; respecto al Pas Vasco, vase los artculos 27 a 29 de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, del
Concierto Econmico entre el Estado y la Comunidad Autnoma del Pas Vasco (algunos aspectos variados
recientemente por Ley 38/1997, de 4 de agosto, que aprueba la modificacin del Concierto Econmico del Pas
Vasco), desarrollados por Decretos Forales de lava, Guipuzcoa y Vizcaya.
153
Sin embargo, esta primera posibilidad puede ser matizada. N. Fernndez Gmez estima que ceder
competencias en cuanto a la legislacin sobre los tributos cedidos (despes de debatirse sobre la cesin de
nuevos tributos y plantear los problemas de armonizacin con la Comunidad Europea que planteara la cesin de un
recargo estatal sobre el IVA) parece bastante improbable, dadas las dificultades que esto puede suponer en cuanto
a la libre circulacin de bienes y personas dentro del territorio nacional; en FERNNDEZ GMEZ, N.; "La financiacin
de las Comunidades Autnomas: una propuesta de corresponsabilidad fiscal", Instituto de Estudios Econmicos,
Madrid, 1993, pg. 253.
154
Aunque el Grupo de Expertos matiza que la lucha fiscal entre dos Haciendas con igual capacidad normativa slo
puede acabar en tablas -y, por tanto, sin ningn efecto incentivo diferencial- aunque con menores ingresos para
ambas; por ello a ninguna le interesara plantearla. En MONASTERIO ESCUDERO, C., PREZ GARCA, F., SOL
VILANOVA, J . V. y SEVILLA SEGURA, J .; "Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus
problemas", Primera Parte, Madrid, Octubre de 1994, pg. 97. Ha sido publicado tambin en Palau 14 nm. 24,
Revista Valenciana de Hacienda Pblica, Valencia, 1995, pgs. 113 y stes. Ver tambin MONASTERIO ESCUDERO,
C., PREZ GARCA, F., SEVILLA SEGURA, J . V. y SOL VILANOVA, J .; "Informe sobre el actual sistema de
financiacin autonmica y sus problemas" (Libro Blanco sobre financiacin de las Comunidades Autnomas) -
resumen preparado por el I.E.F., en Cuadernos de Actualidad nm. 3/1995, M de Ec. y Hda, I.E.F., Madrid, 1995,
pgs. 85-94.
271
ventaja que destaca el Informe a este respecto es que pondra en manos de las Haciendas
autonmicas cierta flexibilidad recaudatoria y la posiblidad de respuesta a la competencia fiscal
de las Comunidades Forales
155
.
El Grupo de Expertos sostiene que las Comunidades Autnomas dispondrn de autonoma
financiera efectiva si pueden decidir el volumen de sus ingresos y adems su composicin. Es
decir, modificando el patrn distributivo de la carga tributaria, en casos de que pretendieran
favorecer una mayor progresividad actuaran sobre los impuestos de la renta y el patrimonio, y,
en el supuesto contrario, aumentaran el peso de los impuestos que actan sobre el consumo.
Por ello, afirman que el ejercicio de la autonoma financiera obliga a las haciendas a disponer
de una cierta gama de tributos que les permita, optando por una combinacin u otra, conseguir
distintos patrones distributivos de la carga tributaria. De manera que, a rengln seguido,
destacan la limitacin congnita que presentan los tributos cedidos para poder ejercitar esa
ansiada y efectiva autonoma financiera; por la propia naturaleza de los mismos se da la
imposibilidad de que permitan alterar simultneamente el volumen de los recursos deseados, y
su patrn distributivo (de una forma relevante y coherente
156
). Pone de manifiesto el Informe
que los tributos cedidos no brindan un abanico suficiente de patrones distributivos, pues no
disponen de un impuesto sobre el consumo de base amplia, ni tampoco disponen de un
impuesto sobre la renta; figuras que, como antes destacamos, son fundamentales para ejercer la
autonoma financiera. Ante estos inconvenientes, tras comentar las posibles soluciones (inciden
en el mecanismo que tratarn posteriomente, las participaciones territorializadas
157
) que
solventaran esa situacin, el Grupo de Expertos concluye que los tributos cedidos, tal como
estaban funcionando, no eran un mecanismo vlido para lograr un grado suficiente de
corresponsabilidad.
El Informe pone de relieve ciertas notas o elementos diferenciales entre los tributos cedidos
y las participaciones territorializadas. stas son de reciente creacin, se aplican por primera vez
desde que el artculo 95 (Apartados seis y siete) de la Ley 21/1993, de 29 diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1994, regulara y pusiera en funcionamiento (no para
todas las Comunidades de Rgimen Comn) el Acuerdo Primero del CPFF de 7 octubre de
1993 (Procedimiento para la aplicacin de la corresponsabilidad fiscal en el sistema de

155
"Permitira evitar la situacin de indefensin que hoy soportan las Comunidades Autnomas de rgimen comn
frente a las forales cuando stas deciden reducir sus tipos impositivos como, de hecho, ha sucedido"; en "Informe
sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas", Primera Parte, op. cit., pg. 88.
156
Podra ocurrir que, a medida que las necesidades de financiacin de las Comunidades Autnomas aumentasen y
tuviesen que incrementar los tipos impositivos de "sus" tributos cedidos, se ira alterando el patrn distributivo sin
ningn criterio concreto de equidad; lo cual redundara en un factor de inestabilidad. En similares trminos se
manifiesta el Grupo de Expertos en MONASTERIO ESCUDERO, C., PREZ GARCA, F., SOL VILANOVA, J . V. y
SEVILLA SEGURA, J .; "Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas", Primera Parte,
op. cit., pg. 89.
157
Bien es verdad que podra cederse el IVA en su fase minorista y el IRPF (modificndose el artculo 11.2 de la
LOFCA), pero su gran capacidad recaudatoria (sobre todo en algunas Comunidades: Madrid y Catalua) producira,
adems de enormes desequilibrios en las finanzas pblicas, situaciones de excesos o supervit de recaudacin para
algunas Comunidades, por las disparidades de capacidad fiscal que presentan; ello nos llevara a estimar una cesin
parcial del IRPF (haciendo una interpretacin "amplia" del artculo 10.3 de la LOFCA), lo cual, en definitiva, convertira
a los tributos cedidos en una especie de participaciones territorializadas. Finalmente, mediante la Ley Orgnica
3/1996, de 27 de diciembre, de modificacin parcial de la LOFCA, se da nueva redaccin a su artculo 11
(estableciendo que el IRPF puede ser cedido con carcter parcial con el lmite mximo del 30 por 100) y tambin se
modifica la concepcin de cesin parcial (variando el artculo 10.3 de la LOFCA que ahora contempla como cesin
parcial la de alguno o algunos de los hechos imponibles de un tributo cedido, o parte de su recaudacin), admitiendo
que la cesin, total o parcial, podr comprender competencias normativas, en los trminos que determine la Ley de
Cesin de Tributos (Ley 14/1996, de 30 de diciembre).
272
financiacin de las Comunidades Autnomas), frente a la "veterana" de los tributos cedidos.
Con las participaciones territorializadas las Comunidades Autnomas solamente ingresan una
parte de la recaudacin obtenida en su territorio, mientras que en el caso de los tributos cedidos
es la totalidad de su rendimiento el ingresado en las arcas de las Haciendas autonmicas. Por
otra parte, en lo que hace referencia a las posibilidades de gestin, en los tributos cedidos es
posible que la Comunidad Autnoma se responsabilice plenamente de ella, como as ocurre; sin
embargo, en las participaciones territorializadas esto no puede llevarse a cabo. En el caso del
IRPF es la Hacienda Central la que lo gestiona totalmente, todava est lejana la configuracin
de una Administracin Tributaria en la que participaran las Comunidades Autnomas (ser la
Agencia Tributaria Integrada que sugiere el Grupo de Expertos?). Por estas razones, entre las
que debera destacarse los imperativos de potenciar una mayor y mejor coordinacin entre las
distintas Haciendas involucradas, el Informe estima que las participaciones territorializadas no
representan un medio vlido para alcanzar la pretendida corresponsabilidad fiscal, situando la
conveniencia de este mecanismo por detrs de los tributos cedidos. Queremos poner de relieve
esta afirmacin efectuada por el Grupo de Expertos, ya que ella contiene, as lo interpretamos,
una seria crtica al polmico procedimiento de "cesin" del 15 % del IRPF que aprobara el
CPFF en su Acuerdo de 7 octubre de 1993.
Los recargos por parte de las Comunidades Autnomas presentaran menos problemas que
los instrumentos antes considerados, recordemos que el artculo 12 de la LOFCA posibilita que
recaigan sobre impuestos estatales cedidos, as como sobre los no cedidos que graven la renta o
el patrimonio de las personas fsicas con domicilio fiscal en su territorio. Para que su utilizacin
no provocara una poco recomendable (por sus efectos desincentivadores de la actividad
econmica, ya muy "castigada") subida de la presin fiscal, esta va debera ir acompaada de
la correspondiente reduccin de las tarifas por parte de la Hacienda Central, de manera que la
conjuncin de ambas medidas se conoce como recargos compensados. Esta va es sugerida y
defendida por muchos autores, en base a ella (bien como elemento estelar o complementario al
modelo sugerido) se perfilan varias propuestas para lograr la ansiada corresponsabilidad
fiscal
158
. En caso contrario, si no se da esa compensacin o reduccin de las tarifas por parte
de la Hacienda Central, los inconvenientes que presentara la simple utilizacin de los recargos,
como frmula que dotara de ms corresponsabilidad al sistema de financiacin autonmica,
seran muy considerables
159
.
Los recargos compensados permitiran que la simple modulacin de los tipos impositivos
garantizara la mayor obtencin de volumen de ingresos, a la vez que tambin posibilitara la
modificacin del patrn distributivo de la carga tributaria. Vemos, por tanto, que un margen
normativo mnimo (la modificacin de los tipos, inclusive dentro de unos estrechos lmites
160
)
otorgara a las Comunidades dosis satisfactorias de autonoma financiera, de las dos notas

158
Destacamos, entre otras, CASTELLS OLIVERES, A., COSTA, M. y otros; "Revisin del sistema de financiacin
autonmica: Una aproximacin metodolgica y una propuesta", en "Cinco Estudios sobre la Financiacin Autonmica",
I.E.F., Madrid, 1988, pgs. 271-417, en sus pgs. 284 y stes; FERNNDEZ GMEZ, N.; "La financiacin de las
Comunidades Autnomas: una propuesta de corresponsabilidad fiscal", op. cit, en su pgs. 254 y stes; o, finalmente,
MONASTERIO ESCUDERO, C.; "Corresponsabilidad fiscal: problemas de definicin y eleccin de instrumentos", en
Hacienda Pblica Espaola, Monografco -Corresponsabilidad Fiscal- 1/1992, I.E.F., Madrid, 1992, pgs. 27-33, en sus
pgs 30 y stes.
159
Vase CHECA GONZLEZ, C.; "La financiacin del desarrollo regional", Separata de: "Desarrollo regional de
Extremadura", Publica Cmara de Comercio e Industria de Cceres, Cceres, 1993, pgs. 154 y 155.
160
Sin perder de vista que, por ejemplo, en la imposicin indirecta existen normas armonizadoras de la Comunidad
Europea que deben respetarse.
273
esenciales que la caracterizan. Dentro de ella cabra distinguir dos "bandas", la que le permite
moverse dentro del nivel estrictamente compensatorio, es decir no rebasando de forma
llamativa la reduccin de la tarifa que la Hacienda Central hubiese realizado, y la "banda"
superior, que le permitira obtener, en ejercicio de su autonoma tributaria, recursos
extraordinarios, tal como hoy el artculo 12 de la LOFCA brinda a las Comunidades la
posibilidad de acudir a este mecanismo.
Dentro de ese margen normativo mnimo, que se circunscribiera a los tipos impositivos,
deberan vigilarse dos pautas comunes o restricciones, normas de coordinacin en terminologa
del Grupo de Expertos. La primera exige que se impida a cualquier Comunidad Autnoma
utilizar tributos susceptibles de trasladarse fuera de su mbito jurisdiccional (requisito de no
traslacin); la segunda responde a la necesidad de que los tributos utilizados sean los mismos
en todas Comunidades, que estn configurados en iguales trminos y slo difieran en algunos
elementos marginales de su estructura, pero esenciales a la hora de distribuir la carga tributaria
(requisito de uniformidad normativa bsica).
Respecto a los impuestos sobre los cuales el Grupo de Expertos estima que debieran
aplicarse los recargos, cumplindose las restricciones arriba indicadas, debemos sealar que
salvo el Impuesto de Sociedades, sobre cuya traslacin existen dudas, que debiera quedarse al
margen reservndolo en exclusiva para la Hacienda Central, tanto los impuestos sobre la renta
(el IRPF y sus figuras complementarias: Patrimonio y Sucesiones
161
) como los que gravan el
consumo (tratndose de su fase minorista, en la cual no cabe traslacin), satisfacen, a su
entender, las condiciones que haran vlido y conveniente este mecanismo para alcanzar los
grados de corresponsabilidad que se pretenden.
El Grupo de Expertos vuelve a plantear la sospecha y los temores sobre las negativas
consecuencias que para algunas Comunidades Autnomas la incierta utilizacin de los tipos en
los recargos pudiera desencadenar. Cuando analizaba este asunto en los tributos cedidos no
entraba a particularizar en la problemtica de los efectos frontera
162
, pero s destacaba la
ventaja de arbitrar un sistema generalizado que pusiera en paridad de condiciones a todas las
Comunidades Autnomas, de manera que las Comunidades de Rgimen Comn pudieran
"defenderse" de las maniobras de poltica fiscal de sus vecinas forales. Ahora insiste sobre ello,
sealando que la solucin no consiste en suprimir la autonoma financiera para todos (lo cual
sera inconstitucional), sino en abrir la va de la competencia fiscal a la totalidad de

161
Si bien es innegable que ambos presentan problemas de territorializacin. El impuesto sobre Sucesiones es un
magnitud abstracta, difcilmente localizable, a veces dispersa en ms de una Comunidad Autnoma. Los bienes
inmuebles son fcilmente localizables, pero no as los muebles, los derechos, rentas, deudas y cargas de la herencia.
Por su parte, el impuesto sobre el Patrimonio tambin presenta complicaciones ya que es igualmente una magnitud
abstracta que en muchas ocasiones se localiza en diversas Comunidades. No obstante, los artculos 5 y 4,
respectivamente, de la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesin de tributos del Estado a las
Comunidades Autnomas, solventaban esas salvedades para evitar, segn rezaba su Exposicin de Motivos, tanto
supuestos de no imposicin como de doble imposicin interregional.
162
"La desconfianza hacia el ejercicio de la autonoma financiera se justifica por la experiencia de las Comunidades
Forales que son las que han ejercido, realmente, la autonoma financiera disponible. A travs de algunas reducciones
fiscales estas Comunidades han atraido la localizacin de empresas e incluso la formalizacin de negocios jurdicos
dentro de sus respectivas jurisdicciones en perjuicio, sobre todo, de las Comunidades geogrficamente ms prximas.
Ahora bien, esta dificultad, no es tanto consecuencia del ejercicio de la autonoma financiera como de su asimtrica
distribucin; as, mientras que las Comunidades forales pueden, en principio, aumentar o reducir los tipos de
gravamen, las Comunidades de Rgimen Comn solo pueden elevarlos mediante el establecimiento de recargos, con
lo cual quedan inermes ante cualquier reduccin de tipos registrado en las Comunidades forales"; en MONASTERIO
ESCUDERO, C., PREZ GARCA, F., SOL VILANOVA, J . V. y SEVILLA SEGURA, J .; "Informe sobre el actual
sistema de financiacin autonmica y sus problemas", Primera Parte, op. cit., pg. 96.
274
Comunidades (puesto que podran reducir los tipos, no slo elevarlos). Si esto se alcanzara, las
distintas estrategias fiscales de las Comunidades Autnomas, dentro de las maniobrabilidad
poltica de cada Hacienda y de las preferencias que manifestaran sus ciudadanos (cuyo voto
hara reconsiderar la postura de los autogobiernos), provocaran distintas combinaciones de
ingresos y gastos, de manera que las propias leyes del mercado seran las que pusieran en
evidencia las maniobras de competencia fiscal ineficaces. Sin olvidar, claro est, la va del
endeudamiento, cuya utilizacin debiera ser neutral a estos efectos; y, lo que es ms relevante
desde la ptica del tema central que inspira nuestro trabajo, la salvaguarda de la Hacienda
Central, a travs de los instrumentos de solidaridad apropiados, hacia las Comunidades
Autnomas ms necesitadas, cuyas economas menos dinmicas y potentes les imposibilitara
entrar en una dinmica de reduccin de los tipos.
Ante el inconveniente que presentan tanto los tributos cedidos, como los recargos
compensados y las participaciones territorializadas, en el sentido de suponer una amenaza o
posible interferencia entre las relaciones de la Hacienda Central con sus homnimas
Autonmicas, dado que es inevitable la influencia que pueden acarrear a stas algunas
decisiones de aquella (por ejemplo, si vara sus tipos impositivos se modificar el montante de
los recargos que nutren a las Haciendas Autonmicas), el Grupo de Expertos propone la
aplicacin de unos recargos, pero no de forma usual, sobre la cuota, sino de manera que las
Comunidades Autnomas pudiesen establecer una exaccin equivalente, pero sobre la base del
impuesto. Se trata de que las Haciendas Central y Autonmicas compartan unos mismos
tributos, manteniendo cierta independencia formal entre la actuacin estatal y la imagen
exaccionadora autonmica que se hace ms patente y, con ello, corresponsable; dejando que
cada una juegue, dentro de unos mrgenes consensuados, con los tipos de gravamen aplicables
en su mbito competencial, consiguiendo que las decisiones sobre los tipos de la Hacienda
Central no afecten, en absoluto, a la recaudacin de las Haciendas Autonmicas. Esta forma
peculiar de articular los recargos, es denominada impuestos autonmicos normalizados, puesto
que su estructura bsica es la misma para todas las Haciendas.
J unto a la ventaja de no interferencia ya comentada, los impuestos autonmicos
normalizados se caracterizaran, tambin, frente a impuestos progresivos como el IRPF, por
dotar de mayor homogeneidad a las Comunidades Autnomas (o no propiciar mayores
disparidades entre ellas, teniendo en cuenta que al actuar sobre la base imponible no implica el
agravamiento sobre las desigualdades existentes entre las Comunidades en cuanto a la
capacidad fiscal, lo que s ocurrira si se aplicara el recargo sobre la cuota
163
), logrando
potenciar la corresposabilidad fiscal en ese sentido, y reduciendo, por tanto, la necesidad de las
transferencias de nivelacin.
Todo ello hace pensar al Grupo de Expertos que los impuestos autonmicos normalizados
representan la mejor alternativa para mejorar los niveles de corresponsabilidad del sistema de
financiacin autonmica, de manera que podran y "deberan" sustituir a la actual participacin
territorializada del 15 % del IRPF e, incluso, servir de base para replantearse la futura
aplicacin de los Tributos Cedidos. En relacin a stos, si bien los poderes centrales disponen
de potestad normativa, de hecho, la Hacienda Central no puede operar sobre ellos para

163
Tal como proponen, por ejemplo, A. CASTELLS, M. COSTA, J . M. PERULLES, y F. SICART, en "Revisin del
sistema de financiacin autonmica: una aproximacin metodolgica y un propuesta", op. cit., pgs. 311 y siguientes;
y N. FERNNDEZ GMEZ en "La financiacin de las Comunidades Autnomas: una propuesta de corresponsabilidad
fiscal", op. cit, pg. 254, en ambos casos sobre la cuota lquida.
275
modificar el esquema distributivo resultante; en consecuencia, deberan ser adaptados al
modelo de los impuestos autonmicos normalizados.
En relacin a los tributos propios, el Grupo de Trabajo estima que si se impide a las
Comunidades Autnomas compartir con la Hacienda Central las mismas capacidades de pago,
sus posibilidades respecto a esta va quedaran muy cercenadas. Bien es verdad que desde el
pronunciamiento del Tribunal Constitucional en su Sentencia 37/1987, de 26 marzo / caso Ley
de Reforma Agraria del Parlamento andaluz -ya comentada-, la restriccin contenida en el
artculo 6.2 de la LOFCA queda muy diluida, puesto que las Comunidades Autnomas pueden
gravar los mismos objetos, la misma materia imponible sujeta por uno o varios impuestos
estatales, ya que lo que el precepto antes citado prohbe, establece el Alto Tribunal, es la
duplicidad de hechos imponibles, estrictamente (F.J . 14). Por otra parte, sealamos en pginas
anteriores que la capacidad recaudatoria (salvo la excepcin de la Comunidad Canaria) de los
impuestos propios es muy escasa y que su configuracin -en casi todos los casos- atiende
primordialmente a una finalidad extrafiscal, lo que le sita, en cierta medida, en un terreno ms
cercano a las tasas o precios pblicos. Todas estas circunstancias hacen mostrar al Grupo de
Expertos su inclinacin hacia que las Comunidades Autnomas compartan capacidades
tributarias con la Hacienda Central, antes que lanzarse por el camino de los impuestos exticos
que es lo que pudiera suceder si se excluyen los hechos imponibles gravados por la Hacienda
Central. Y no slo es preferible sino recomendable que las Haciendas Autonmicas y la
Central compartan capacidades de pago, estableciendo cada una de ellas sus exacciones; es el
camino ms sensato para lograr un sistema en el que todas las haciendas sean corresponsables
del ingreso
164
. Por ltimo, respecto a las tasas, contribuciones especiales y precios pblicos, el
Grupo de Expertos hace una brevsima referencia al indicar que son instrumentos
infrautilizados, con cierta capacidad para dotar de mayor corresponsabilidad al sistema de
financiacin autonmica.
Resumiendo, la propuesta del Grupo de Expertos plantea la conveniencia de que se
articulen impuestos autonmicos normalizados sobre la renta, sobre las ventas al por menor e
impuestos especiales, a los que se aadira la adaptacin normalizada de los tributos cedidos,
permitiendo con ello unos mrgenes financieros razonables a las Comunidades Autnomas, de
manera que aquellas con mayor capacidad tributaria obtengan por esta va la prctica totalidad
de los recursos que financien su gasto garantizado. Previendo que las necesidades no cubiertas
por las Comunidades menos ricas (con menor capacidad fiscal) sean atendidas por las
correspondientes Transferencias de Nivelacin de la Hacienda Central, garantizando con ello la
igualdad de acceso a los servicios pblicos fundamentales prestados por la Administracin
Autonmica. Dicho instrumento atendera al Principio de Solidaridad y servira "de cierre" al
sistema que propone el Grupo de Expertos. Se estara cumpliendo el Principio de Autonoma,
reforzado por los recursos adicionales que las Comunidades obtendran de sus tributos propios
y de elevar los tipos de los impuestos autonmicos normalizados, y alcanzando cotas
satisfactorias de corresponsabilidad. El sistema propuesto se basa en una determinacin previa
del gasto a financiar en funcin de las competencias asumidas, teniendo en cuenta ajustes por
usuarios potenciales equivalentes, diferencias demostrables en los costes de provisin unitarios,
etc. Las diferencias observadas al respecto y la necesidad de alcanzar un consenso en la
adopcin del nuevo sistema, hara imprescindible asumir una equiparacin inicial que podra

164
En MONASTERIO ESCUDERO, C., PREZ GARCA, F., SOL VILANOVA, J . V. y SEVILLA SEGURA, J .;
"Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas", Primera Parte, op. cit., pg. 102.
276
suponer un incremento de los recursos globales estimados, en lnea con el acercamiento a los
niveles de prestaciones medias de las Comunidades forales. En el Captulo IV de este trabajo
analizaremos con detenimiento el modelo propuesto por el Grupo de Expertos, en lo que a las
Transferencias de Nivelacin respecta.
Finalmente, queremos destacar ahora (este tema ser tratado con ms detalle) que el Grupo
de Expertos hace especial hincapi en la necesidad de mejorar las frmulas de cooperacin-
coordinacin en la gestin tributaria y financiera del sistema que finalmente se apruebe en aras
a lograr la ansiada corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autnomas, para lo cual
sugeran la creacin de una Administracin Tributaria Integrada que permita, sin menoscabo de
la autonoma financiera de las distintas haciendas, explotar las economas de escala de la
gestin tributaria y alcanzar mayor eficacia en todas sus facetas (liquidacin, inspeccin,
recaudacin, etc).

277
Captulo IV. El nuevo sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas.
SUMARIO: IV.1. La nueva financiacin autonmica. IV.2. La modificacin en la cesin de tributos. IV3.
Mayor complejidad y mejor coordinacin IV.4. El impulso a la autonoma en los ingresos. La
corresponsabilidad efectiva. IV.5. Incidencia sobre la "competencia" fiscal. IV.6. Los problemas
derivados de la territorialidad.

IV.1. La nueva financiacin autonmica.
El sistema de financiacin autonmica ha tenido un devenir accidentado y, en ocasiones,
tortuoso, aunque ha sabido superar de forma gradual los graves problemas que se le han
presentado. Podramos creer que la reciente reforma se produce con razn de la finalizacin del
sistema del perodo quinquenal 1992-1996, hasta ahora vigente; y en parte es as, pero no
podemos olvidar que desde sus inicios el Acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera -
CPFF- de 20 de enero de 1992 fue contestado, no respetndose en la totalidad de su vigencia,
como evidencia el Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993(
1
).
La nueva regulacin de los tributos cedidos y la cesin parcial del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Fsicas -IRPF- como elemento de mayor controversia, junto a los esfuerzos de
coordinacin que exige la mayor complejidad que se introduce en el sistema, son las figuras
estelares de la modificacin de la financiacin autonmica, de las reformas legislativas que el
Boletn Oficial del Estado ha publicado en los ltimos das de 1996. El nuevo sistema de
financiacin autonmica aprobado recientemente surge del Acuerdo del CPFF de 23 de
septiembre de 1996, plasmado en la Ley Orgnica de Modificacin Parcial de la Ley Orgnica
de Financiacin de las Comunidades Autnomas -LOMPLOFCA-, 3/1996, de 27 de diciembre,
Ley de Cesin de Tributos del Estado a las Comunidades Autnomas y de medidas fiscales
complementarias -LCT-, 14/1996, de 30 de diciembre de 1996, y artculos 82 y siguientes de la
Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 -LPGE-, 12/1996, de 30 diciembre
2
. El
"motor" poltico de esta reforma arranca con el denominado Pacto de Gobernabilidad suscrito
entre el partido vencedor en las pasadas elecciones generales, de 3 de marzo de 1996, el Partido
Popular, con Coalicin Canaria, el Partido Nacionalista Vasco y, especialmente, Convergencia i
Uni. El Consejo de Ministros del viernes 11 de abril ltimo aprob la remisin a las Cortes
Generales de los proyectos de ley de cesin de tributos del Estado a 12 CC. AA., de las 15 de
Rgimen Comn, que se han acogido al nuevo sistema, tras ser aceptadas por las
correspondientes Comisiones Mixtas, para adaptarlos al sistema vigente para el quinquenio
1997-2001; con esa misma fecha tambin acordaba aprobar un Real Decreto Ley sobre los
porcentajes de participacin de las CC. AA. en los ingresos del Estado para dicho quinquenio.
A pesar de la reforma, el sistema podra seguirse catalogando como "mixto", aunque
abandona, en cierta medida, el modelo de "participacin" y se adentra en cierta "separacin"; en
la medida que reduce la dependencia financiera de las Comunidades y minora las transferencias
de la Hacienda central, poniendo en manos de las CC. AA. competencias normativas para
modificar tipos, deducciones, etc, de importantes impuestos; con lo que, si bien sobre estrechos

1
Ambos publicados en el BOE de 8 de agosto de 1995. Correccin de errores en BOE de 4 de octubre de 1995. Un
sucinto anlisis de la incidencia de la recaudacin por IRPF en la financiacin de las Comunidades Autnomas, segn
los Acuerdos del CPFF de 20 de enero de 1992 y 7 de octubre de 1993, lo encontramos en CASADO OLLERO, G.;
GONZLEZ-PRAMO, J . M.; LASARTE LVAREZ, J . y otros; "La cesin parcial del Impuesto sobre la Renta a las
Comunidades Autnomas", Ed. Comares, Granada, 1997, pgs. 23 y stes.
2
En FALCN Y TELLA, R., MARTN FERNNDEZ, J ., NATERA HIDALGO, R., ROZAS VALDES, J . A. y SERRANO
ANTN, F.; "Medidas fiscales para 1997", Civitas, 1997, encontraremos tiles comentarios sobre estas normas.
278
mrgenes, podran darse hasta 19 (a las 15 de rgimen comn sumamos los regmenes
especiales de Navarra y las 3 Diputaciones del Pas Vasco) formas de tributacin en alguno de
ellos.
Menos llamativo por sus repercusiones numricas, la atribucin a las CC. AA. de ciertas
competencias normativas sobre los tributos cedidos supone un nuevo rgimen de cesin que
marca a partir de 1997 la lnea de separacin con los "antiguos" impuestos cedidos. Hasta qu
punto propiciar la competencia fiscal entre Comunidades, provocanco efectos y resultados
indeseados, junto al posible deterioro de la cohesin del sistema y la vulneracin de su alcance
redistributivo, son cuestiones que aqu abordaremos.
Finalmente, se estrenan las Asignaciones de Nivelacin, quedando pendiente de definicin
sus criterios de reparto y la lista de aquellos servicios pblicos esenciales a los cuales va a
atender, y se aumenta la dotacin del FCI, pero ambas medidas, a juzgar por el esfuerzo de
dotacin presupuestaria que se ha hecho, no parecen, segn comentaremos, totalmente
satisfactorias.
Tomando como eje el Principio de la Unidad de Espaa, en nuestro caso
fundamentalmente dirigido a preservar la unidad poltica y econmica, cierta generalidad
financiera y tributaria sobre todas sus CC. AA., de manera que las funciones estabilizadoras y
redistribuidoras de la Hacienda central pueda darse de forma efectiva, gravitan sobre aqul,
como dos platos sobre el fiel de la balanza, los Principios de Autonoma y Solidaridad que, en
primer lugar, pretende que las CC. AA. obtengan recursos propios para dedicarlos a cubrir los
gastos derivados del ejercicio de sus competencias, donde caben distintas polticas y
preferencias, y, respecto al segundo, nivelando las diferencias de capacidad econmica y fiscal
existente entre las Comunidades, proporcionando recursos adicionales a las deficitarias y
reduciendo los desequilibrios socio-econmicos que producen estas diferencias. Es decir, si la
autonoma propicia el ejercicio de las capacidades de las CC. AA., la solidaridad nos recuerda
que deben estrecharse los mrgenes de distancias entre las ms ricas y dinmicas con respecto a
las ms deprimidas, atendindose ciertas necesidades de todas ellas. La solidaridad tiende a
equilibrar el binomio capacidades - necesidades, en pos de lo que pudiera parecer una proclama
marxista: que las Comunidades ingresen segn su capacidad y que todas cubran sus
necesidades; con ello se pretende que cualquier ciudadano, con independencia de la Comunidad
Autnoma en que resida, pueda recibir niveles de servicios pblicos fundamentales y disfrutar
de oportunidades socio-econmicas muy similares en todo el territorio espaol. En esta tarea
estn involucrados, principalmente, los poderes centrales del Estado, cuya Hacienda central
debe vigilar que la carga impositiva se distribuya de forma equitativa para todos, teniendo en
cuenta que preservar la equidad fiscal no implica una presin fiscal idntica en todas las
Comunidades, y minimizar o compensar los efectos perversos, los efectos externos indeseados,
que el ejercicio de la autonoma fiscal de las Comunidades pudiera producir entre ellas, dado
que eliminar completamente la posibilidad de aparicin de esos efectos, los problemas de
territorialidad, es incompatible con el respeto a la autonoma.
El principal problema que pretende resolver el nuevo modelo de financiacin autonmica
surge de la necesidad de equilibrar las posibilidades de gasto de las CC. AA. con mayores cotas
de responsabilidad a la hora de obtener parte de los ingresos que cubran sus Presupuestos, de
corregir la gran asimetra observada entre ambas vertientes, dotando a las Comunidades de
mayor autonoma en sus ingresos; en definitiva, la ansiada corresponsabilidad fiscal dirigida a
279
reducir la gran dependencia financiera de las CC. AA. respecto a la Hacienda central. Hasta qu
punto esto se puede alcanzar, sin desatender la compensacin financiera interterritorial
necesaria para potenciar simultneamente el Principio de Solidaridad, es el dilema esencial que
planteamos. Alcanzar aqul objetivo exige la actuacin de mecanismos que compensen las
diferencias de capacidad econmica y fiscal existente entre CC. AA., para que todas puedan
prestar niveles de servicios similares sin verse obligadas a imponer una mayor presin fiscal
sobre sus contribuyentes. A lo largo de este trabajo pretendemos analizar si con el nuevo
modelo de financiacin autonmica slo se ha avanzado hacia una mayor autonoma,
introduciendo mayores dosis de complejidad en el sistema que plantean un enorme reto para el
Principio de Coordinacin, y el estancamiento o retroceso (desde la ptica de todo el sistema
as podra verse) de los intrumentos llamados a satisfacer el Principio de Solidaridad o, por el
contrario, cabe admitir que el nuevo modelo logra de forma simultnea y compatible mejorar
los mecanismos concebidos para dotarle de mayor autonoma y solidaridad.
Autonoma y solidaridad son principios inicialmente enfrentados que estn llamados a
entenderse; la Constitucin no plantea de forma cerrada, ni mucho menos, cmo se han de
articular y plasmar, bajo frmulas nicas, esos principios, sino que deja un amplio margen para
que diversas valoraciones (desde distintas escalas o esquemas axiolgicos) y consideraciones
polticas tengan encaje dentro de los lmites jurdicos que establece. Otra cuestin es su
adaptacin, o no, a la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas (LOFCA),
ley recientemente modificada
3
. Autonoma y solidaridad podran no seguir caminos
divergentes, ni tener una presencia excluyente; no deben tenerla, aunque, obviamente,
comprobamos que en casos concretos s lo han tenido. La voluntad del constituyente fue
construir un modelo de federalismo cooperativo, de cohesin entre todos sus territorios,
propiciando una gran descentralizacin poltica a la vez que una reducida descentralizacin
fiscal, sin que ello significara decantarse por la solidaridad en menoscabo de la autonoma
4
.

IV.2. La modificacin en la cesin de tributos.
En virtud del artculo 157.3 de la Constitucin, y a tenor de lo dictado por el Tribunal
Constitucional -TC-, en su Sentencia -S.- 181/1988, de 13 de octubre (F J 3.)
5
, corresponde al

3
Ello fue pedido, si bien por otros motivos, en 1985, por J . J . Ferreiro Lapatza, quien consideraba aquella ley orgnica
bastante deficiente y llena (valga la paradoja) de vacos normativos, imposibilitando la plena autonoma de las
Comunidades reconocida por nuestra Constitucin; en "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en los diecisiete
Estatutos de Autonoma", Escola d'Administraci Pblica de Catalunya, Barcelona, 1985, pgs. 338 y stes.
4
"En este sentido, afirma F. De La Hucha Celador, conviene huir de los tpicos que identifican autonoma financiera
con poder financiero de las Comunidades Autnomas en relacin con sus ingresos y que, por el contrario
capitisdisminuyen la citada autonoma -e, incluso, la niegan- cuando el sistema de ingresos de aqullas descansa,
bsicamente, sobre transferencias del Estado central. Y ello porque la Constitucin garantiza la autonoma financiera
de las Comunidades Autnomas para el desarrollo y ejecucin de sus competencias, pero no con un carcter
absoluto, sino sometido a los lmites que derivan de ciertos principios constitucionalmente acogidos, entre los que
ocupa un lugar destacado el Principio de Solidaridad, que articula las relaciones interterritoriales (artculo 2 de la
Constitucin espaola), tanto en el plano poltico como en el plano financiero (artculo 156.1 de la Constitucin), siendo
el Estado el garante de la realizacin efectiva del citado principio, como proclama el artculo 138.1 de la Constitucin,
precepto que consagra una solidaridad intersubjetiva -entre todos los espaoles-, ponindose de relieve el carcter
bifronte del citado principio" (la negrita es nuestra). En De La HUCHA CELADOR, F.; "Reflexiones sobre la financiacin
de las Comunidades Autnomas", en "El Estado autonmico, hoy", D.A. n 232-233, octubre 1992-marzo 1993, INAP,
pg. 436.
5
Sentencia que nace a raz del R. I. promovido por la Generalidad de Catalua contra la Disposicin final primera de
la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de cesin de tributos. Conecta los puntos 1 y 3 del artculo 157 de la
280
Estado la regulacin esencial de la cesin de tributos, mediante ley orgnica. El artculo 157.1
de la Constitucin, tras la LOMPLOFCA, permite la introduccin del IRPF autonmico como
impuesto cedido y la nueva concepcin de los "antiguos" tributos cedidos, lo cual ha requerido,
igualmente, la aprobacin de la LCT (que deroga, segn los trminos de su artculo 26, la Ley
30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesin de tributos del Estado a las CC. AA.) y las
modificaciones de varias leyes reguladoras de los impuestos objeto de nueva cesin (artculos
27 a 31 de la LCT). En efecto, tal como adelanta la Exposicin de Motivos de la LCT, la
atribucin a las CC. AA. de ciertas competencias normativas en relacin a los tributos cedidos
obligan a la modificacin del rgimen general aplicable en la materia, rompindose la lnea
argumental establecida en la antigua Ley de cesin de tributos, 30/1983, sealada en su
Exposicin de Motivos, en orden a que el proceso de cesin debiera desarrollarse de forma
homognea para todas las CC. AA. de Rgimen Comn; la coherencia del sistema tributario
espaol queda entonces desdibujada, apareciendo criterios de diversidad en tanto las CC. AA.
hagan uso de esas potestades con distintas preferencias.
Al margen de la mnima reforma experimenta en 1989 sobre la LOFCA
6
, lo cierto es que
su tenor literal, desde su diseo original, reduca sustancialmente las posibilidades de
ampliacin del poder tributario de las CC. AA.; hecha la salvedad del "olvido" voluntario que
han tenido sobre la va de los recargos, expedita desde el pronunciamiento del TC contenido en
su S. 150/1990, de 4 de octubre.
El cambio radical en la nueva filosofa que inspira la financiacin autonmica se encuentra
en trasladar a las Haciendas Autonmicas poderes y responsabilidades frente a sus ciudadanos
que antes permanecan ocultos; y ello se consigue, fundamentalmente, a travs de la nueva
concepcin de los tributos cedidos. Las CC. AA. tienen a partir del 1 de enero de 1997 la
posibilidad de modificar la presin fiscal sobre sus ciudadanos a travs de los tipos de
destacados impuestos, IRPF, Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, o Transmisiones
Patrimoniales y Actos J urdicos Documentados; estableciendo deducciones sobre algunos de
ellos; etc. El nivel de recursos que pretendan obtener por todos y cada uno de esos impuestos
pondr en evidencia las distintas, posibles, polticas fiscales que unas y otras Comunidades
disearn y pondrn en funcionamiento; al margen del incremento de recaudacin que lograran
por la mejora de su gestin y lucha contra el fraude. Es en esta parcela, en la gestin, donde la
colaboracin de CC. AA. y Hacienda central puede dar mayores frutos, sirviendo como
estmulo para una mayor toma de conciencia de los autogobiernos de la responsabilidad que
han de asumir a la hora de obtener sus ingresos pblicos.

Constitucin con sus artculos 133.1 ("la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al
Estado") y 149.1.14 (que reserva al Estado en exclusiva la competencia sobre hacienda general), de donde parte la
regulacin bsica que hacan los artculos 10 y 11 de la LOFCA. En su F J 5. seala que el rgimen jurdico diseado
por la LOFCA y los Estatutos de Autonoma autorizan al Estado para iniciar, sin mediacin de leyes generales, la
elaboracin de las leyes especficas de cesin de tributos a las distintas CC. AA., previo acuerdo de las respectivas
Comisiones Mixtas sobre el alcance y condiciones de la cesin, en los trminos establecidos en cada Estatuto. Pero el
legislador opt por crear previamente un marco de referencia idntico y un modelo nico de aplicacin
general, ante el riesgo que se produjera una dispersin de criterios con resultados muy distintos que rompieran la
racionalidad del proceso de cesin; designio que se realiz a travs de la Ley 30/1983, que en su Exposicin de
Motivos indicaba que su finalidad consista en permitir, dentro de los principios bsicos de la LOFCA, que el proceso
de cesin se desarrolle de forma homognea en las diferentes CC. AA., garantizando as la coherencia del sistema
tributario espaol. Ahora bien, estos criterios de uniformidad toman una nueva dimensin con la nueva LCT, se relajan,
quedan abiertos dentro de los mrgenes que ella establece.
6
En que la Ley Orgnica 1/1989, de 13 de abril, modific sus artculos 4.1 y 7.1 y 2. Aspectos sobre los cuales se ha
pronunciado el TC en su S. 296/1994, de 10 de noviembre.
281
Una vez abierta una puerta -la cesin del IRPF-, es difcil cerrarla; nada asegura que, bien
transfirindose ms competencias, o no, a las Comunidades, algunas deseen un mayor
porcentaje de ingresos va IRPF; a tenor del nuevo artculo 11.a) de la LOFCA ello requerira
que esta ley fuera modificada, y se suscita la duda de cul sera el lmite cuantitativo de ese
porcentaje que debiera ser respetado, hoy establecido en un 30 por ciento, para que no se ponga
en entredicho el Principio de Lealtad Federal, no perdamos la visin del inters comn y no
pueda verse amenazada de descomposicin la organizacin estatal.
La cesin del IRPF a las CC. AA.se produce tras la caprichosa aritmtica parlamentaria
derivada de las dos ltimas elecciones generales. Si el gasto de las Comunidades supera los 8
billones de Ptas, en torno al 12 % del PIB nacional, parece lgico que la cesin del IRPF no
debiera, en todo caso y como ya estaba siendo aplicado, el 15 por ciento, cifra "cabalstica"
aprobada por el Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993; ahora bien, en la medida que la
participacin del gasto de las CC. AA. dentro del sector pblico ronda el 25 por ciento, nos
acercamos al 30 por ciento recientemente aprobado por el CPFF de 23 de septiembre de 1996.
En torno a este porcentaje se produce tambin la particularidad de que el montante de recursos
que supone para algunas Comunidades, a travs de la cesin del 30 por ciento del IRPF
recaudado en su territorio, se acerca a la totalidad de su financiacin incondicionada; llegando a
una situacin de mnima dependencia financiera y no producindose la necesidad de retornos
financieros a la Hacienda central. Ahora bien, si no se establece un lmite razonado a la
"voracidad" de captacin de ingresos por este impuesto a las Comunidades ms "autonomistas",
tampoco estara fuera de lugar que aquellas ms "solidaristas" reclamaran el porcentaje que
cubriera mnimamente sus necesidades.
La solucin de la cesin del 30 por ciento del IRPF es inferior a otras en tanto slo dota de
cotas de autonoma aceptables a algunas Comunidades, evidenciando la gran dependencia
financiera de otras, cuando si se contemplaran otros impuestos entre los ingresos autonmicos
se podran alcanzar valores ms homogneos para todas; ello se suma al efecto pernicioso que
provoca la elevada reduccin que sufre la Hacienda central en tan importante instrumento
redistributivo. Frente a los argumentos que cierran el abanico a la imposicin directa, por
ejemplo por los problemas tcnicos de territorializacin del IVA (es que acaso el IRPF no los
tiene?), recordemos que ese impuesto (artculo 107 de la Ley Fundamental de Bonn -LFB-, y
leyes de fraccionamiento y ajuste financiero subsiguientes)
7
cumple una funcin de igualacin
fiscal bsica en la Repblica Federal Alemana, y que el consumo (incluimos los Impuestos

7
Ponemos un ejemplo ilustrativo, destacado por G. W. Volz (en "J ornada sobre el marco jurdico de la financiacin
autonmica", Organiza E. J . Federico de Castro y BBV, Madrid, 9 de abril de 1997), un empleado reside en el Land de
Hesse, trabajando en Baviera, colindante con aqul. Una gran empresa tiene su sede en Hamburgo, pero sus fbricas
se encuentran repartidas por todo el territorio alemn, por tanto tambin en aquellos Lnder. El problema surge tras
leer el prrafo 1 del artculo 107 de la L.F.B., los impuestos que debe pagar el empleado o la empresa en este caso
se adjudicaran al Land en cuyo territorio tienen la residencia y sede ambos contribuyentes; solucin que no parece
justa ni equitativa. El hecho imponible se est generando, en realidad, en el lugar de trabajo, en la unidad productiva
de la empresa. A pesar de no participar en el reparto de tributos tan importantes como el Impuesto de Sociedades o el
de la Renta, estn poniendo a disposicin del empleado o de la empresa del caso citado toda una gama de
prestaciones pblicas que les ocasionan gastos que debieran ser sufragados con los ingresos fiscales. La solucin de
la LFB para estos casos consiste nicamente en autorizar al legislador federal a que dicte la ley pertinente;
autorizacin que sirvi en 1971 para promulgar la "Ley sobre el desglose" (o fraccionamiento), modificada por ltima
vez en 1994. Su finalidad es fraccionar los ingresos obtenidos por ambos impuestos, para que tanto el Land que los
recauda como el que acoge contribuyentes y empresas de otros Lnder reciban una parte que justamente les
corresponde, fijando los mecanismos a seguir por el Land recaudador para transferir los ingresos fiscales que
corresponden a los dems.
282
sobre el alcohol, hidrocarburos, tabaco, ...) se distribuye de forma mucho ms homognea que
la renta.
Los problemas de territorializacin que el IRPF presenta se podran subsanar con alguna
frmula de compensacin, compleja, desde luego, como la aplicada en Alemania, en busca de
soluciones equitativas de reparto de los ingresos fiscales disputados entre varias Comunidades
litigantes en torno a puntos de conexin controvertidos. Estos criterios de reparto podran
quedar establecidos en alguna norma con rango de ley, que posibilitaran a las J untas arbitrales
reguladas en los nuevos artculos 23 y 24 de la LOFCA aplicar esas pretendidas reglas
8
; sin
entrar en la posible vulneracin del artculo 157.2 de la Constitucin, que prohibe a las CC.
AA. adoptar medidas tributarias sobre los bienes situados fuera de su territorio, que ha servido
como argumento de presunta inconstitucionalidad segn destacan varias CC. AA. en la
formulacin de sus demandas contra las leyes que articulan la cesin del IRPF, aunque, a tenor
del pronunciamiento que el TC realiz en su S. 150/1990, de 4 de octubre
9
, mutatis mutandis,
no prosperara por este motivo
10
.

8
Vanse el artculo 10.4 de la LOFCA, cuyo Apartado a) ha recibido nueva redaccin por la LOMPLOFCA, y los
artculos 8, 10 y 11 de la LCT y las modificaciones que sobre los distintos tributos introduce el art. 27 de la LCT,
particularmente el nuevo art. 12.bis de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF.
9
En su F. J . 5 afirma que ... " El art. 157.2 de la C. E. prohbe a las Comunidades Autnomas adoptar medidas
tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio, pero no sobre la renta de las personas con domicilio fiscal en su
territorio, aunque esta renta no provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la Comunidad Autnoma. Es cierto
que, en el caso que ahora enjuiciamos, los efectos del recargo en el impuesto sobre la Renta pueden alcanzar
indirectamente a los bienes situados fuera del territorio de la Comunidad de Madrid, en cuanto a las rentas producidas
o imputadas a los mismos; pero de ello no cabe derivar, como pretenden los recurrentes, una vulneracin del art. 157.2
de la C. E.. En primer lugar, porque lo que dicho precepto prohbe a las Comunidades Autnomas es adoptar medidas
tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio; a la evidencia de que la renta personal gravada por el recargo
autonmico no es un bien situado en territorio alguno, hay que aadir que las rentas no son bienes, sino que son los
bienes los que producen la renta. Debe considerarse, en segundo lugar, que una cosa es adoptar medidas tributarias
sobre bienes y otra distinta establecer un recargo tributario cuyos efectos puedan alcanzar mediata o indirectamente,
en el plano de lo fctico, a los bienes como fuente de la riqueza o renta que constituye el hecho imponible (S.T.C.
37/1987, F. J. 14). Este ltimo supuesto no es contrario al art. 157.2 de la C. E., pues el lmite territorial de las normas
y actos de las Comunidades Autnomas no puede significar, en modo alguno, que les est vedado a sus rganos, en
el ejercicio de sus competencias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares
del territorio nacional ...".
10
En este sentido se manifest G. Casado Ollero (en J ornadas sobre el Sistema de Financiacin Autonmica,
organizadas por U. San Pablo-CEU y el INAP, Madrid, 8 de abril de 1997), reconociendo que la apariencia de
vulneracin constitucional de este precepto es comprensible, habida cuenta de que a las Comunidades se le atribuyen
competencias normativas para establecer los tipos de gravmenes en la tarifa del IRPF y en el Impuesto de
Patrimonio, las CC. AA. estaran adoptando medidas tributarias que podran incidir sobre bienes situados fuera de su
territorio. Pero s es cierto, y as lo entiende este autor, "que no hay, tampoco aqu, como nunca, que hacer una
interpretacin parcelada de ese precepto. El 157.2 dice ms cosas, las CC AA no podrn adoptar medidas tributarias
sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstculo a la libre circulacin de mercancas, bienes
y servicios. Y estas dos ideas en su conjunto apuntan, desde el punto de vista jurdico, que la preocupacin del
constituyente no era la de establecer, en el marco de un texto constitucional tan deliberadamente amplio y ambiguo
respecto al sistema de financiacin, en el marco de los preceptos constitucionales que dejan abiertas casi todas las
opciones posibles y conocidas en mbito comparado; no tiene sentido que en ese marco tan amplio hubiese una
norma tan especfica, con un mandato tan limitado, como es el que se quiere hacer ver en el 157.2, por la prohibicin
de medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio. La pretensin del artculo 157.2 es ms amplia, no
trata de prohibir eso, sino que lo que trata de prohibir, leyendo el precepto en su conjunto, es que las CC. AA. utilicen
sus competencias normativas tributarias, su poder tributario, en definitiva, como mecanismo para distorsionar la libre
circulacin, como vehculo para crear barreras. Al modo de ver de Casado Ollero este artculo 157.2 no es sino una
adaptacin, una proyeccin, en materia financiera, de un principio general del Ttulo VIII de la Constitucin, de la
Organizacin Territorial del Estado; el Captulo Primero que lleva por nombre "Principios Generales" recoge en uno de
sus preceptos un principio en los que insiste el constituyente, ya recogido en el 138. 2 y en el 139.2, en relacin a que
ninguna autoridad podr adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulacin y
establecimiento de las personas, y la libre circulacin de bienes en todo el territorio nacional. Este principio general,
283
La "cesin" del 15 por ciento del IRPF fue aprobada por el CPFF el 7 de octubre de 1993,
y aplicada a travs de los artculos 95.seis y 100.seis, de las Leyes 21/1993, de 29 de diciembre,
y 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para los aos 1994 y
1995, respectivamente; luego prorrogado por Acuerdo del CPFF de 3 de octubre de 1995, para
el ao 1996, y aplicado a travs del artculo 36 del Real Decreto-ley 12/1995, de 28 de
diciembre, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera. Para los
partidarios de dicha frmula esa solucin represent, por lo menos, un paso positivo en la senda
hacia la pretendida corresponsabilidad fiscal; aunque tmido, puesto que apenas supuso un
mnimo aumento de la autonoma en los ingresos. Acertadamente modulada por los topes
11
de
recaudacin, que en su margen inferior vendra a actuar como "colchn de solidaridad" hacia
las Comunidades que atravesaran un perodo de recesin en su produccin regional, el "15 %"
ha sido, cuando menos, el reconocimiento de que "algo" haba que hacer, desde las dificultades
polticas existentes para alcanzar un mnimo de concenso en la lnea a seguir, para solucionar el
problema.
La nueva cesin del IRPF se practica a travs de una tarifa autonmica, individual y
conjunta, aplicable a la base liquidable regular, de manera que su estructura deber ser
progresiva, determinando una cuota que no podr ser superior o inferior, en un 20 por ciento, a
la cuota que resultara si se aplicase a la misma base la tarifa establecida por el Estado, como
tarifa complementaria, en aquellos casos que alguna Comunidad, y as se han pronunciado
varias, no aprobara en un perodo impositivo la tarifa autonmica. Tambin se han previsto, por
el artculo 13.Uno.1.b) de la LCT, que desarrolla el nuevo artculo 19.2.a) de la LOFCA,
posibles deducciones de la cuota basadas en circunstancias personales y familiares,
deducciones por inversiones no empresariales y por aplicacin de renta; estas deducciones
autonmicas sern, segn establece igualmente el artculo 78.bis de la Ley 18/1991, de 6 de
junio, del IRPF, introducido por el artculo 27 de la LCT que aprueba un conjunto de
modificaciones sobre aquella ley, las que hayan sido aprobadas por las Asambleas legislativas
de las distintas CC. AA..

que se proclama con tal carcter en el 139.2, el constituyente lo que hace es, plasmarlo, proyectarlo especficamente
en el mbito financiero en el 157.2. No se trata, por consiguiente, no puede hacerse una lectura tan simplista,
entendiendo que lo que quiere prohibir el constituyente con el 157.2, en un marco tan extendido del sistema de
financiacin, es insertar una medida tan especfica, una previsin tan concreta, como es la de adoptar medidas
tributarias sobre bienes. El espritu del precepto, entiende Casado Ollero, la propia letra del precepto, leyendo el
precepto en su conjunto, es la de evitar que en el ejercicio del poder tributario de las CC AA pueda suponer obstculos
para la libre circulacin, pueda, en definitiva, fragmentar la unidad de mercado y acabar con la unidad econmica, que
se tutela en varios preceptos del texto constitucional".
25
Estos topes se introdujeron de forma progresiva y actuaron de forma moderada. El primer ao de su vigencia
primaban a las Comunidades que accedieron a la autonoma por el artculo 143 de la Constitucin, en tanto se le
permiti obtener hasta 4 veces el exceso sobre la previsin recaudatoria, como tope mximo del 1 %, respecto al 0,25
% vigente para las Comunidades del artculo 151. El segundo ao se igualaron los topes para todas las Comunidades
y se ampli el margen de su actuacin; se afirm que ello potenciara la corresponsabilidad fiscal, al premiar el
esfuerzo realizado por las Comunidades para ingresar ms. No entendemos cmo se podra constatar eso, dadas las
inexistentes vas de participacin de las Comunidades Autnomas en la mejora de la gestin, recaudacin e
inspeccin del impuesto. En las Comunidades de rgimen comn el coeficiente de esfuerzo fiscal en el IRPF, es una
de las bases o variables que se utilizan en la negociacin del PPI - PIE [artculo 13.1.b) de la LOFCA]; interviene con
el resto de las variables segn el peso que se le adjudique tras las negociaciones pertinentes, por tanto su influencia
est supeditada a ste, de manera que modificado el mismo cambiara el PPI y el PIE. Por tanto, nos preguntamos
qu objeto tendra utilizar este coeficiente como instrumento de corresponsabilidad fiscal, ya que para apreciarlo en su
justa medida habra que corregir, adems, los sesgos que provocan el fraude fiscal. En la frmula de "cesin" del 15 %
del IRPF se tenan en cuenta muchos factores, se evitaba que la progresividad del impuesto se viera absorbida por las
autonomas, lo que ira en contra de la neutralidad del sistema; aunque, con el procedimiento aprobado no se incida
en la correccin del efecto que pudiera suponer el distinto nivel de fraude fiscal en unas y otras Comunidades,
apreciado en las simulaciones y estadsticas que se manejaron durante las negociaciones.
284
Salvando la referencia del artculo 12.Uno de la LCT, que establece que la titularidad de
las competencias normativas, de gestin, liquidacin, recaudacin e inspeccin de los tributos
cuyo rendimiento se cede a las CC. AA., corresponde al Estado, el IRPF se convierte ms que
en un "tributo compartido"
12
, en un "impuesto propio"
13
(proporcionalmente) de las CC. AA.;
con mayor significacin en tanto supondr para algunas Comunidades un porcentaje muy
importante de sus ingresos, aunque evidencie la dependencia financiera de otras.
La modificacin del lmite del 30 por ciento de cesin del IRPF tuvo que hacerse,
obviamente, a travs de Ley Orgnica, pero, al igual que en los aos 1992 y 1993 ello se
presentaba como una tarea harto improbable, la experiencia reciente nos demuestra hasta qu
punto las reformas legislativas se producen con inslita agilidad cuando concurre la debida
voluntad poltica que la impulsa. Hacemos este comentario en relacin a la incierta estabilidad
que pudiera tener ese lmite; si no se establece un freno razonado al afn de captacin de
ingresos por este impuesto a las CC. AA. ms "autonomistas", tampoco estara fuera de lugar
que aquellas ms "solidaristas" reclamaran el porcentaje que cubriera mnimamente sus
necesidades, como acertadamente ha apuntado Garca Aoveros
14
. En este sentido, las posturas
de algunas Comunidades no se entienden fuera de mviles o estrategias polticas, legtimas, por
supuesto, pero que desde el anlisis tcnico y emprico son difciles de explicar. Aunque,
obviamente, ese marco tcnico, jurdico y econmico, ideal, que pudiera resolver todos los
problemas en materia de financiacin autonmica, no existe
15
; nunca llueve a gusto de todos,

12
Sistema que caracteriza, por ejemplo, a la Repblica Federal Alemana, donde el Bund y los Lnder (tambin los
Municipios en una pequea cuota), se distribuyen el rendimiento de los grandes impuestos (Impuesto sobre
Sociedades, Impuesto General sobre la Renta e IVA, ste ltimo con notables particularidades). En rigor, este sistema
conllevara la existencia de un nico sistema tributario, sobre el que se reparten las competencias de su gestin y,
especialmente, su rendimiento; pero esa distribucin no puede ser establecida por el Bund ni por los Lnder, puesto
que, en puridad, el sistema de imposicin compartida requiere que sea otra instancia (la Constitucin -la Ley
Fundamental de Bonn en el caso alemn-) la que lo haga. En este sentido la Constitucin Espaola no se adaptara a
este sistema, puesto que las menciones a la participacin de las Comunidades Autnomas en los ingresos del Estado
seran una "caricatura" del mismo.
13
Desde el concepto amplio del mismo que tempranamente defenda E. Simn Acosta (en "La financiacin de las
Regiones en funcin de los bienes y servicios de provisin regional", en D.A. nm. 181, Madrid, enero-marzo 1979,
pg. 282), asimilando los recargos sobre impuestos estatales (artculo 12 de la LOFCA) con los impuestos propios
de las Comunidades Autnomas en tanto una Comunidad Autnoma tuviera cierta libertad para fijar su cuanta. Por
tanto, entendemos que los impuestos " propios" autonmicos no se restringen al mbito regulado por los artculos 6
y 9 de la LOFCA.; por cierto, no modificados tras la LOMPLOFCA. Esta cuestin la hemos tratado en De La CRUZ
RODRGUEZ, B.; "Qu futuro tienen los impuestos propios de las Comunidades Autnomas?", en R. D.F. y H. P. n
239, enero-marzo 1996, pgs. 49 y stes.
14
En GARCA AOVEROS, J .; "Las trampas", en peridico EL PAS, 3 de octubre de 1996, pg. 24; el mismo autor,
en "Todos quieren ms", en el mismo peridico, 7 de noviembre de 1996, pg. 16, analiza el trasfondo poltico de la
cesin del 30 por ciento del IRPF, ponindolo en relacin, adems, con los regmenes forales que disfrutan Navarra y
el Pas Vasco.
15
S es admisible, a nivel terico, plantear, y as se han formulado, principios o elementos deseables para alcanzar
un modelo ideal de descentralizacin financiero tributaria; en lo que se ha venido en llamar federalismo fiscal.
Respecto a los primeros, podemos citar la explicacin de estos principios que realiza A. GIMNEZ MONTERO en
"Modelos bsicos de financiacin autnomica", en Palau 14 n 13, 1991, en sus pg. 12 y stes; Dieter Biehl los
resuma en: una mejora de la asignacin, delimitacin y combinacin ptimas de competencias, subsidiariedad, ptima
representacin de los contribuyentes y beneficiarios, y reparto equitativo de las cargas, en "El sistema alemn de
federalismo fiscal o finanzausgleich", op. cit., pg. 98; y Richard A. MUSGRAVE y A. MITCHELL POLINSKY, en "La
participacin de los diversos niveles de gobierno en los Ingresos Pblicos: Un punto de vista crtico", H.P.E. n. 35,
I.E.F., Madrid, 1975, pgs. 424 a 445, los concretaba en los principios de Diversidad, de Equivalencia, de
Redistribucin centralizada, de Neutralidad en la localizacin, de Estabilizacin centralizada, de Correccin de efectos
externos, de Provisin mnima de los servicios pblicos esenciales y de Igualacin (equiparacin) de la posicin fiscal.
Y respecto a los segundos cabra destacar los planteados por el Libro Blanco del Grupo de Expertos sobre
financiacin autonmica, una adecuada medicin de las necesidades en funcin de los servicios prestados por las
Comunidades, un adecuado nivel de autonoma, una eficaz coordinacin entre haciendas autonmicas y central, y la
285
por ejemplo, si Andaluca, Extremadura y Castilla La Mancha rechazan el nuevo sistema en
cuanto a la cesin del IRPF, no han protestado, lgicamente, por la subida del 5 por ciento del
Fondo de Compensacin Interterritorial
16
, ni por la dotacin, aunque modesta, de las
Asignaciones de Nivelacin. Esto es comprensible porque son aquellas Comunidades las que
ms sufriran las perversiones de la territorializacin de la recaudacin del IRPF. Por ejemplo,
en el aspecto de los rendimientos del trabajo, en cuanto fuente principal de las retenciones que
se imputan a las CC. AA. donde estn domiciliadas las empresas, Extremadura, seguida de las
dos Castillas y Andaluca, estn muy desfavorecidas en su ratio ingreso/devengo (las
retenciones ingresadas no llegan al 60 % de las devengadas) de los salarios percibidos por los
asalariados residentes en ellas, a los que presta multitud de servicios, sufriendo una gran
perturbacin en sus ingresos tributarios provocada por la existencia de empresas
multilocalizadas.
17

Respecto al Impuesto sobre el Patrimonio, las CC. AA. podrn regular el mnimo exento y
la tarifa (en virtud del artculo 13.Dos de la LCT), que deber tener una progresividad similar a
la del Estado, de forma que ser idntica respecto a la cuanta del primer tramo de la base
liquidable y tipo marginal mnimo.
Sobre el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, las CC. AA. podrn regular (artculo
13.Tres de la LCT) la determinacin de la cuanta y del patrimonio preexistentes y fijar la
tarifa, de progresividad similar a la del Estado, debindose ser idntica en cuanto a la cuanta
del primer tramo de la base liquidable y tipo marginal mnimo. En las adquisiciones mortis
causa podrn establecer las reducciones de la base imponible, con la obligacin de mantener las
del Estado, de condiciones anlogas, pudiendo crear otras que atiendan a las circunstancias
peculiares de la Comunidad cesionaria, de ndole social o econmica, sin que supongan una
reduccin de la carga tributaria global por ello.
En lo que hace referencia al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos J urdicos
Documentados, distinguiendo ambos hechos imponibles, sobre las Transmisiones Patrimoniales
Onerosas las CC. AA. podrn establecer el tipo de gravamen en las concesiones
administrativas, transmisin de bienes inmuebles, constitucin y cesin de derechos reales que
recaigan sobre ellos, a excepcin de los derechos reales de garanta (artculo 13.Cuatro de la
LCT); respecto a los Actos J urdicos Documentados las CC. AA. podrn establecer el tipo de
gravamen de los documentos notariales (artculo 13.Cinco de la LCT).

debida atencin a la nivelacin, al reequilibrio regional; que han de satisfacer, obviamente, las exigencias del artculo
156. 1 de la Constitucin, puesto que la suficiencia financiera, no recogida de forma expresa en nuestra Norma
Fundamental para las CC. AA. (s respecto a las Haciendas Locales), se entiende implcita en su texto.
16
Congelado en su dotacin desde 1990, ao en que la Compensacin Transitoria del "antiguo" FCI (a raz del
desdoblamiento que el Acuerdo del CPFF de 21 de febrero de 1990, y posterior Ley 29/1990, de 26 de diciembre,
estableciera) se absorbi en la Financiacin Incondicionada.
17
En CASADO OLLERO, G.; GONZLEZ-PRAMO, J . M.; LASARTE LVAREZ, J . y otros; "La cesin parcial del
Impuesto sobre la Renta a las Comunidades Autnomas", op. cit., pgs. 164 y 165 encontramos sendos Grficos de
los Salarios pagados por las empresas domiciliadas en una Comunidad en porcentaje de los percibidos por los
residentes en ella, y de las Retenciones ingresadas en porcentaje de las devengadas, correspondientes al ao 1994; e
lustran con varios casos numricos, por ejemplo, mientras que los asalariados residentes en Extremadura perciben
203.000 millones de Ptas, slo 125.700, el 61,8 % de ellos han sido pagados por empresas domiciliadas en esta
Comunidad, y las retenciones de los salarios percibidos en Extremadura apenas llega a un 47,2 % del total de los
salarios percibidos (poniendo de manifiesto el efecto de la progresividad de los bajos salarios, de media, que se
perciben en esta Comunidad); en el extremo opuesto, la Comunidad de Madrid, sus asalariados perciben 3,45 billones
de Ptas, pero las empresas domiciliadas en Madrid pagan 5,27 billones de Ptas, de donde 1,8 billones corresponden a
salarios de establecimientos situados fuera de dicha Comunidad.
286
En los Tributos sobre el juego las CC. AA. podrn regular las exenciones, base imponible,
tipos de gravamen, cuotas fijas, bonificaciones y devengo, interviniendo en la gestin,
liquidacin, recaudacin e inspeccin de dichos tributos (artculo 13.Seis de la LCT).
Sobre esta "batera" impositiva, las CC. AA. reciben, por ello son tributos cedidos,
competencias normativas, de titularidad del Estado; prueba de ello es que la Inspeccin General
del Ministerio de Economa y Hacienda inspeccionar anualmente, rindiendo el pertinente
informe, el modo y la eficacia en el ejercicio y desarrollo de las competencias normativas de
gestin, liquidacin, recaudacin, inspeccin y revisin de los actos dictados en va de gestin
de estos tributos, que hayan asumido las CC. AA. y cuyo rendimiento perciben. Sin perjuicio de
que a travs de las Leyes que fijen las condiciones de la cesin para cada Comunidad
Autnoma, respecto a cualquiera de los tributos antes comentados, a excepcin del IRPF, las
CC. AA. puedan asumir, por delegacin del Estado, la gestin, liquidacin, recaudacin,
inspeccin y revisin de los tributos cedidos. Respecto al IRPF, y a tenor del artculo 14.Dos de
la LCT, su gestin, liquidacin, recaudacin, inspeccin y revisin, ser realizada por los
rganos estatales que tengan atribuidas dichas funciones.
IV. 3. Mayor complejidad y mejor coordinacin.
El Principio de Coordinacin modula inexorablemente el alcance de la autonoma. La
superioridad de los fines generales sobre los especficamente comunitarios comporta una
jerarqua en los entes polticos que los procuran directa e inmediatamente; as lo ha entendido
tambin el TC en reiterada doctrina
18
. No le son ajenos al poder central los intereses
comunitarios ni a las CC. AA. los intereses generales. Pero es evidente que dichos intereses
tienen unos entes gestores prximos e inmediatos y otros que slo lo son de modo mediato,
indirecto o remoto. La superioridad de los fines generales y de los poderes centrales lleva
consigo que a stos les correspondan las competencias de mayor relevancia en la vida poltica
de la nacin y, sobre todo, la funcin de control y garanta de la solidaridad.
Ciertas manifestaciones de supremaca de la Hacienda estatal sobre las autonmicas
(principio de coordinacin) exigen, desde criterios de justicia financiera en el orden territorial,
la puesta en prctica de mecanismos de compensacin orientados a corregir los desequilibrios
socio-econmicos existentes entre las distintas Comunidades de Espaa (principio de
solidaridad).
La coordinacin, en materia financiera, se hace imprescindible en muchos aspectos
concretos, en polticas de endeudamiento, de inversin, planificacin general de la economa,
etc.; derivados de la necesidad de una mayor cooperacin financiero-tributaria entre
Comunidades y poderes centrales en lo que respecta a potenciar una mejor gestin de las
transferencias, un mayor intercambio de informacin tributaria, etc; para ello se han de poner
en marcha mecanismos de comunicacin entre la Agencia Tributaria y las Haciendas
autonmicas ms giles y eficaces.
El Libro Blanco que tena el encargo de estudiar posibles mejoras sobre la coordinacin y
participacin en una administracin tributaria comn, la coordinacin de escenarios de
consolidacin del dficit y deuda pblica de los distintos niveles de Administracin y la
consolidacin de mecanismos de coordinacin interinstitucional, llega a la conviccin de que

18
SS. del TC 4/1981, 6/1982, 18/1982, 33/1982, 64/1982, 42/1983, 76/1983, 11/1984, 183/1988, 250/1988, 150/1990,
13/1992 y 68/1996, entre otras.
287
debe avanzarse en esos tres caminos, puesto que, previamente, han advertido serias deficiencias
de coordinacin en el funcionamiento del sistema de financiacin autonmica, no slo porque
con ello se reduciran costes financieros intiles ocasionados por una mala coordinacin, sino
tambin por inducir mayor credibilidad al sistema.
La mayora de las Comunidades han calificado como muy importantes los problemas de la
escasa coordinacin que se ha venido detectando ante cuestiones como el control del dficit, el
endeudamiento, la poltica de inversiones, el ritmo de las transferencias de fondos, etc; al igual
que la Hacienda Central, aunque los motivos por los que sta manifiesta su queja ante la falta
de colaboracin de las Haciendas Autonmicas en determinadas asuntos, son distintos. Ello,
hasta cierto punto, era inevitable, dado que el enorme proceso de descentralizacin del gasto
que ha supuesto el Estado autonmico, y los numerosos cambios que se han ido produciendo en
el mtodo de ingresos de las CC. AA., han provocado un gran esfuerzo a la hora de establecer
los mecanismos de coordinacin presupuestaria, tributaria, y, en general, financiera, adecuados
para hacer rodar, con la menor friccin, al sistema.
Independientemente de la relacin que pudieran tener las inversiones con el endeudamiento
(partiendo del artculo 14.2 de la LOFCA), la financiacin de las inversiones realizadas en las
CC. AA. ponen de manifiesto la necesidad de una programacin conjunta y coordinada de las
mismas. En esa tarea intervienen varios rganos; adems de la labor especfica que el artculo
3.2.f) de la LOFCA le impone al CPFF, opera el Comit de Inversiones Pblicas (en el que se
discuten los proyectos del FCI y la territorializacin de las inversiones de la Administracin
Central), las Conferencias Sectoriales y los Consejos sobre infraestructuras y ordenacin de las
distintas reas a las que se dirigen las inversiones reales -coordinados desde los distintos
Ministerios-. Tal vez se debiera, en opinin del Grupo de Expertos, reordenar la presencia de
tantos rganos mediante la atribucin al CPFF de cierta facultad de supervisin sobre la labor
de todos ellos. Debemos tener en cuenta que, por ejemplo, las partidas del Fondo de Cohesin
(de los cuales una parte sustancial va destinada a las CC. AA.) se aplicarn en proyectos de
transporte y de medio ambiente, de manera que las Administraciones Territoriales podrn
presentar proyectos a la Comisin Europea sobre esas materias y si son aprobados obtener
dichos recursos para cofinanciar la ejecucin de los mismos, y que dichas actuaciones de las
Comunidades y Corporaciones Locales, lgicamente, debern estar comprendidas en la
planificacin global del Estado de su poltica de inversiones, ms teniendo en cuenta que ese
componente de la inversin no pasa por los Presupuestos Generales del Estado y va
directamente a los Presupuestos Autonmicos. Paralelos argumentos, mutatis mutandis, cabra
esgrimir en relacin a los Fondos Estructurales y FCI. Finalmente, tambin se podran
perfeccionar las tareas de coordinacin en relacin a los Convenios de Inversin, los Contratos
Programa y otros instrumentos de financiacin atpicos (no reglados, complementarios a la
financiacin autonmica), ante los cuales debieran imperar, igualmente, criterios de igualdad de
acceso y transparencia en el reparto de sus fondos.
Desde una experiencia positiva en cuanto a mejoras en la gestin y recaudacin de sus
tributos cedidos, varias Comunidades aspiraban a participar en la gestin de otros tributos y
obtener con ello mejores resultados recaudatorios en sus territorios. No obstante, todas
aceptaban que los grandes impuestos debieran ser gestionados por una sola Administracin
Tributaria en la que participaran sus respectivas Haciendas, en concordancia a la lnea iniciada
tras el Acuerdo Segundo del CPFF de 7 octubre de 1993. Eran abundantes las crticas sobre la
escasa coordinacin en las decisiones legislativas, fundamentalmente a travs de las leyes de
Presupuestos, que tienen consecuencias sobre las Haciendas Autonmicas, incumpliendo las
288
obligaciones de consulta que debiera realizar la Administracin Central. Ello acarrea no slo la
desagradable sensacin a las CC. AA. de no ser consultadas, sino, tambin, problemas que
alteran su planificacin financiera.
La configuracin de los tributos compartidos ya no depender exclusivamente de la
voluntad de las Cortes Generales, y de los condicionantes armonizadores de la Unin Europea,
siendo conveniente que se practiquen consultas a las Comunidades en caso de que las
modificaciones tributarias redundaran en un recorte de sus ingresos; a ello dan respuesta los
puntos a) y b) del art. 33.1 de la LCT. La necesidad de que se reforzaran los mecanismos de
coordinacin de gestin de los nuevos tributos cedidos (mejora de los canales de informacin,
planes conjuntos de inspeccin, etc) sin acarrear mayores costes a los ciudadanos en el
cumplimiento de sus obligaciones fiscales, lo que se conoce como presin fiscal indirecta, en
un clima de leal cooperacin, sin el cual poco podra avanzarse, justifica las novedades de la
LCT respecto a las soluciones que la "cesin" del 15 % del IRPF tuvo que articular. Referente
obligado ante estas tareas ha sido la experiencia de las relaciones entre la Hacienda Central y
las Haciendas de las Comunidades Forales.
Ha sido generalizada entre las CC. AA. la idea pesimista y desconfiada sobre las autnticas
posibilidades del CPFF para alcanzar cotas satisfactorias de coordinacin sobre todas las
materias que la LOFCA le asigna. Su limitado papel de rgano consultivo y de deliberacin
resta cierta notoriedad al alcance y relevancia de esas funciones.
Las necesidades de coordinacin han sido, de forma reiterada, soslayadas, y la sensacin
percibida por muchas Comunidades Autnomas, en varias ocasiones, ha sido la de acudir a un
foro (el CPFF) en el que la Hacienda Central se limitaba a poner en conocimiento de las
Haciendas Autonmicas determinadas decisiones -no negociadas-, o a repartir "instrucciones".
Muchas voces se han replanteado el futuro del CPFF, redifiniendo los criterios que debieran
guiar su actuacin, de forma que sus funciones se reforzaran, estableciendo cierta regularidad
en sus reuniones ordinarias (por ejemplo, cuatro al ao), revisando las reglas de votacin,
dotndole de los medios permanentes de estudio y elaboracin de informacin y propuestas que
se estimaran necesarias, y asignndole cierta capacidad decisoria en relacin a algunos temas
cruciales
19
. El Grupo de Expertos del Libro Blanco propona para ello la modificacin de
varios preceptos de la LOFCA, concretamente sus arts 3, 14 y 21, finalmente no aprobada.
No obstante, la crtica al papel jugado por el CPFF, la "debilidad" de sus decisiones, que ha
suscitado incluso reproches sobre cierta falta de legitimidad democrtica en sus Acuerdos, ha
sugerido incluso su desaparicin, de manera que fuera el futuro Senado (cuyo carcter de

19
El Grupo de Expertos estima que en las siguientes materias los acuerdos del CPFF podran tener carcter
vinculante:
- Aprobacin de los factores admitidos como generadores de elementos de costes diferenciales en el reparto de los
fondos de nivelacin y de la metodologa de medicin de los mismos.
- Aprobacin de los criterios generales de reparto entre Comunidades Autnomas de los fondos de Convenios de
Inversin, Subvenciones, Contratos Programa y otros fondos de financiacin no reglada.
- Aprobacin de los criterios generales de reparto, entre Comunidades y en el tiempo, de los escenarios de
reduccin del dficit fijados para las Haciendas Autonmicas por motivos de poltica econmica general.
En MONASTERIO ESCUDERO, C., PREZ GARCA, F., SEVILLA SEGURA, J . V. y SOL VILANOVA, J .; "Informe
sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas", Segunda Parte, op. cit. pg. 293.
289
Cmara Territorial fuera finalmente potenciado) o la actual Comisin General de las
Comunidades Autnomas de la Alta Cmara
20
la que asumiera esas atribuciones.
En materia de financiacin autonmica deberamos evitar posiciones absolutistas,
tremendistas o radicales que quieran ver slo lo bueno o malo de una propuesta determinada.
Por ejemplo, la solucin de la cesin del 30 por ciento del IRPF no es enteramente satisfactoria
ni completamente perversa, puesto que conlleva innegables ventajas y notables inconvenientes.
Es buena en tanto implica subir un "peldao" en la "escalera" del ejercicio de la autonoma
21
, y
ser mala si provoca efectos indesedos sobre la territorialidad (movilidad de bases)
22
y
solidaridad; al margen de los inconvenientes tcnicos o de gestin, es decir, el grado de
complejidad que supone en mayores costes de coordinacin. Prueba de esto ltimo la evidencia
el Captulo IV, "Resolucin de conflictos" a travs de unas J untas Arbitrales, segn han
previsto los nuevos artculos 23 y 24 de la LOFCA, y el Ttulo III de la LCT, "Participacin de
las CC. AA. en los rganos de gestin de la Administracin Tributaria del Estado", que en sus
artculos 33 y 34 regulan, respectivamente, la Comisin Mixta de Coordinacin de la Gestin
Tributaria y los Consejos Territoriales de Direccin para la Gestin Tributaria; rganos
llamados a lubricar eficientemente la maquinaria que ponga en marcha la nueva financiacin
autonmica. Son variadas y muy complicadas las funciones que deben cumplir eficazmente
para tal fin, lo cual nos recuerda la afirmacin de Bcker Zuazua sobre este aspecto, cuando
sealaba que muchos de los problemas de la financiacin autonmica, centrndose en la
bsqueda de una frmula de solidaridad vlida, vendra por la mejora de la eficiencia de todo el
sistema de financiacin
23
.
Inserta en la estructura central de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria -AEAT-,
la Comisin Mixta de Coordinacin de la Gestin Tributaria regulada en el art. 33 de la LCT
pretende impulsar, a travs de la participacin de las CC. AA. en la estructura central de la
Organizacin tributaria, vas de informacin y coordinacin que posibiliten el desarrollo del
nuevo sistema de una forma ms eficaz. El art. 34 de la misma ley abunda en la forma en que se
producir esa participacin, sustituyendo los anteriores rganos de Relacin (artculo 103.3.bis
de la LPGE para el ao1991, aadido por el art. 103.3 de la LPGE para 1994) por los nuevos
Consejos Territoriales de Direccin, integrados en la estructura de la correspondiente
Delegacin Especial de la AEAT. Ambos artculos, el 33 y 34, definen las rganos que han de
cumplir los objetivos marcados en el art. 21 de la LCT, Colaboracin entre Administraciones.
Con ello se reforma completamente el modelo de coordinacin que segua la Ley 30/1983, de

20
La cual ejerce, a tenor del artculo nico de la Ley 31/1994, de 24 noviembre, de modificacin del FCI (que da
nueva redaccin al artculo 9.1 de la Ley 29/1990, del FCI), el control parlamentario de los proyectos financiados con
cargo al FCI. E, indudablemente, podra asumir otras tareas de coordinacin y control sobre las materias comentadas
en este apartado, endeudamiento, inversiones pblicas, etc. Evitando posibles duplicidades con el CPFF y procurando,
en todo caso, el establecimiento de canales de comunicacin fludos con las CC. AA.
21
La autonoma formal est presente desde que el artculo 156.1 de la Constitucin la proclama, pero, obviamente, si
aceptamos cierta graduacin en su desarrollo, en su puesta en prctica, veremos que, desde la vertiente de los
ingresos, participar en la determinacin de la carga tributaria que soportan sus ciudadanos (modificando tipos, a travs
de deducciones, etc) supone un avance respecto a la mera apropiacin de su rendimiento (como ocurra con la
"cesin" / participacin territorializada del 15 % del IRPF), e incluso su participacin en la gestin del impuesto (caso
de los "antiguos" impuestos cedidos).
22
Problema minusvalorado por unos, y muy temido por otros, segn hemos tenido ocasin de poner de relieve; desde
su repercusin estrictamente econmica, al margen del pronunciamiento que el TC haga sobre la posible vulneracin
de nuestra Norma Fundamental por este motivo.
23
En BCKER ZUAZUA, F.; "Breve apunte sobre el actual sistema de financiacin autonmica", en Economistas -
Revista del Colegio de Economistas de Madrid nm. 64, Madrid, 1994, pg. 340.
290
28 de diciembre, y las novedades que introdujo el Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993.
La antigua Comisin Mixta de gestin del IRPF pasa a ser el rgano regulado en el art. 33 de la
LCT, extendiendo su mbito competencial a todos los tributos cedidos y absorbiendo las
Comisiones Paritarias de Coordinacin creadas en 1983. Sus funciones se delimitan a partir de
las que tenan atribuidas estos rganos, con las lgicas adaptaciones al nuevo sistema aprobado.
Entre las competencias que el art. 33 de la LCT [puntos a) al h) de su apartado 1.] otorga a
la Comisin Mixta de Coordinacin de la Gestin Tributaria debemos destacar las primeras
reseadas, por cuanto la elaboracin de criterios generales de armonizacin de las polticas
normativas y la elaboracin de informes de los anteproyectos de leyes, estatales o autonmicas,
relativos a los tributos cedidos, pueden y deben tener gran protagonismo en la futura regulacin
de estas figuras.
Los apartados 2, 3 y 4 del art. 33 de la LCT establecen la estructura orgnica y el rgimen
de funcionamiento de la Comisin. Entre las novedades respecto a la regulacin del art. 103.3
de la LPGE para 1994 aparece la transformacin del antes eventual Comit de Trabajo en una
Secretara Tcnica Permanente desempeada por un funcionario de la AEAT con categora de
Subdirector General. Por otra parte, los Consejos Territoriales de Direccin ven reducido el
nmero de sus integrantes a la mitad, ahora son 3 representantes de la AEAT y 2 de la
Comunidad Autnoma.
La atribucin de competencias normativas sobre los tributos cedidos haca necesario
establecer el procedimiento aplicable en la resolucin de conflictos en torno a sus puntos de
conexin, recurriendo para ello a las J untas Arbitrales reguladas en los artculos 23 y 24 de la
LOFCA; modelo que sigue a los establecidos en los artculos 39 y 45 de las leyes 12/1981, de
13 de mayo, y 28/1990, de 26 de diciembre, que regulan, respectivamente, los Regmenes de
Concierto y Convenio del Pas Vasco y Navarra. La Disposicin Adicional 1 de la
LOMPLOFCA seala que el Gobierno reglamentar el rgimen de organizacin,
funcionamiento y procedimiento a seguir por las J untas Arbitrales, inspirndose para ello, como
no poda ser de otra forma, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; si bien el apartado 5 del art.
23 de la LOFCA formula los principios generales que informarn su actuacin. El objeto del
conflicto estar en determinar qu Administracin resulta competente y cul ser la normativa
aplicable. Estarn legitimadas para promoverlo las Administraciones autonmicas que se
consideren competentes a percibir el rendimiento cedido, dando audiencia en su tramitacin a
cuantas demuestren su condicin de interesados en su resolucin; la J unta Arbitral estar
compuesto en funcin de quines y porqu intervienen en el mismo.

IV.4. El impulso a la autonoma en los ingresos.
La corresponsabilidad fiscal efectiva.
Si entendemos por autonoma financiera de las CC. AA. la propia determinacin y
ordenacin de los ingresos y gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones, debemos
comprender que ello conlleva la actuacin de las Haciendas autonmicas no como una
competencia ms
24
, sino como presupuesto lgico de su existencia
25
, muy limitado por otros

24
El constituyente le da un tratamiento diferenciado, a pesar de que el artculo 157.3 de la Constitucin se refiere a
las competencias financieras al establecer que una ley orgnica regular su ejercicio ... aludiendo slo a la vertiente
de los ingresos, deben entenderse, obviamente, tambin incluidas las relativas al gasto y a los Presupuestos. No las
291
principios y competencias del Estado
26
. En realidad son un conjunto de mltiples
competencias ejercidas en las tres vertientes conocidas, tanto sobre su misma normacin, como
su administracin, gestin o ejecucin. La Constitucin no aclara, respecto a cada fuente de
ingresos de las Comunidades, hasta donde se extienden sus competencias sobre las mismas
(normativas, de gestin, de recaudacin, etc), ms all del lgico aprovechamiento o
apropiacin de su rendimiento; tampoco da pautas para inferir en qu proporcin las
Comunidades se financiarn de recursos propios (aquellos sobre los que las mismas
Comunidades tienen cierta potestad en su establecimiento y modificacin) o transferidos. De
donde se deduce que la autonoma financiera y tributaria de las CC. AA., si como tal se
entiende proporcionarles recursos propios en una cuanta elevada y amplios mrgenes para su
explotacin, no sale muy reforzada de nuestra Constitucin; sin embargo, puesto que su espritu
est ms preocupado por garantizar la autonoma poltica de las Comunidades, es decir,
posibilitar el ejercicio de las variadas competencias asumidas y asumibles, se explica que sea la
suficiencia de ingresos
27
la verdadera preocupacin del constituyente al articular el sistema de
financiacin autonmica. La Constitucin parece ms inclinada a garantizar el cunto de los
recursos disponibles por las CC. AA., que a perfilar el cmo se han de distribuir stos entre sus
distintas fuentes de ingresos.
Las CC. AA. reciben de la Constitucin y la LOFCA una amplia capacidad de gasto
28
para
desarrollar las polticas que estimen convenientes en el mbito de sus competencias, pero,
aunque se encuentran con la posibilidad de desarrollar un sistema tributario y financiero propio,
a la hora de la verdad ste se presentaba manifiestamente insuficiente, como para cubrir,
siquiera mnimamente, sus necesidades de financiacin; pasando a ser dependientes, en una
proporcin muy elevada, de las transferencias estatales, de ingresos sobre los cuales su
capacidad de maniobra era mnima
29
. La primera carencia al respecto se manifestaba en su

encuadra dentro del juego de la doble lista de los artculos 148 y 149 (reparto de competencias por materias, entre el
Estado y las Comunidades Autnomas).
25
Sentencia del Tribunal Constitucional 14/1986, de 31 enero (F.J . 3).
26
Entre otros, en los artculos 133.2, apartados 11 y 13 del 149.1, 156.1 y 157.2, de la Constitucin espaola.
27
Aunque curiosa y sorprendentemente la Constitucin no haga mencin expresa al Principio de Suficiencia al tratar
las Comunidades Autnomas, slo se refiere al mismo en relacin a las Haciendas Locales (artculo 142). Es el
artculo 2.1.d) de la LOFCA el que lo trata.
28
Como hemos podido comprobar a travs de reiterados pronunciamientos del Tribunal Constitucional que ya han
sido citados o comentado, el Alto Tribunal ha manifestado una especial proteccin hacia el poder de gasto de las
Comunidades, instando al Estado para que no utilice sus transferencias hacia ellas como mtodo que pudiera
cercenar la autonoma financiera de dichos entes territoriales, o para alterar el esquema de distribucin de
competencias establecido en la Constitucin y en los Estatutos de Autonoma. "El poder de gasto o subvencional es
siempre un poder instrumental que se ejerce dentro y no al margen del orden de competencias y de los lmites que la
Constitucin establece y entre ellos el del respeto a la autonoma poltica y financiacin de las Comunidades
Autnomas que reconocen y garantizan los artculos 2, 137 y 156 de la Constitucin. No puede, por tanto, el Estado,
usando su poder de gasto en materia de subvenciones, condicionar o mediatizar el ejercicio por las Comunidades
Autnomas de sus propias Competencias (su autonoma poltica y financiera) de modo tal que convierta de hecho, su
poder de gastar en un poder para regular la materia al margen del reparto competencial establecido en la Constitucin
y en los Estatutos de Autonoma" (Sentencia 13/1992, de 6 de febrero -F. J . 6-). Tema brillantemente abordado por M.
Medina Guerrero, en "La incidencia del Sistema de Financiacin en el ejercicio de las competencias de las
Comunidades Autnomas", op. cit., pgs. 491 y stes.
29
En uno de sus prrafos, el F. J . 7 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, de 6 de febrero, seala que
"La autonoma financiera de las Comunidades Autnomas viene definida en el bloque de Constitucionalidad ms por la
relacin a la vertiente del gasto pblico -gracias a las transferencias de ingresos procedentes de la Hacienda estatal
que constituyen un derecho de crdito frente a sta a favor de las Haciendas autonmicas ...- que por la relacin a la
existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficientes para cubrir las
292
escasa capacidad normativa sobre -casi todas- las fuentes de ingresos de sus respectivas
Haciendas; es decir, las CC. AA. encuentran prcticamente cerrada la viabilidad de desarrollar
un sistema de imposicin conjunta con el Estado, puesto que las posibilidades de incidir sobre
manifestaciones de capacidad contributiva que no haya gravado ste, son mnimas.
Sin embargo, ante esta situacin no habra nada que objetar
30
, puesto que no se debe
inferir la relacin falta de autonoma tributaria (o primaca de transferencias estatales) con
autonoma poltica devaluada o deficiente. En algunos pases con modelos polticos muy
descentralizados coexiste un sistema financiero y tributario prximo, ms bien, al centralismo,
aunque la frmula o denominacin de su rgimen sea federal (sin ir ms lejos, el caso
alemn
31
). En el Estado autonmico espaol no se restringe el campo de las competencias
asumibles por las Comunidades (muy amplio), pero s se reduca substancialmente, en el diseo
establecido por la LOFCA, su poder financiero y tributario.
La finalidad o pretensin con que se articula el elemento esencial de la reforma aprobada el
23 de septiembre de 1996, la autntica
32
cesin de hasta un 30 por ciento del IRPF recaudado
en las CC. AA., ha sido repetida hasta la saciedad, y as lo recalcan las Exposiciones de
Motivos de las leyes que introducen este mecanismo
33
. En efecto, si las CC. AA., tras 18 aos
de construccin del Estado autonmico, han llegado a un volumen de gasto que ronda el 25 por
ciento del gasto del sector pblico, en torno al 12 por ciento del PIB nacional, ingresando
menos de un 3 por ciento de esos recursos a travs de vas que pudieran calificarse como
propias, la asimetra ha sido tan palmaria que fue casi
34
unnime el sentir orientado a

necesidades financieras de la Hacienda autonmica. Se configura as un sistema de financiacin apoyado en
mecanismos financieros de transferencias desde el Estado" .
30
Siempre que el Estado se ciera al papel matizado por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 39/1982, de 30
de junio (F. J . 5), 179/1985, de 19 de diciembre (F. J . 3), 45/1986, de 17 de abril (F. J . 4), 95/1986, de 19 de julio (F.
J . 3), 146/86, de 25 noviembre (F. J . 4), 201/1988, de 27 de octubre (F. J . 2), 13/1992, de 6 de febrero (FF. J J . 2, 6
y 7), y 68/1996, de 18 de abril (F. J . 5), entre otras.
31
Afirma C. Palao Taboada que "la LOFCA se caracteriza por una acusada concentracin de la potestad legislativa
con amplia descentralizacin de la potestad de gestin y extensin del reparto del producto de las fuentes tributarias
de ingresos, rasgos que lo aproximan al sistema germano occidental"; en "La distribucin del poder tributario en
Espaa", en Crnica Tributaria, n 52, I.E.F., Madrid, 1985, pg. 187. Opinin que compartimos salvo en lo que hace
referencia a la amplia potestad de gestin que ejercen los Lnder, muy superior a la de nuestras Comunidades, y al
mayor grado de participacin de los Lnder sobre el rendimiento de los grandes impuestos (Renta, Sociedades e IVA).
Los impuestos comunes -compartidos- suponen en torno al 80 % de los ingresos impositivos de los Lnder, lo que da
idea de hasta que punto el sistema mixto alemn se inclina hacia el sistema de unin.
32
La participacin territorializada de la recaudacin del 15 % de la cuota lquida del IRPF, introducida por Acuerdo del
CPFF de 7 de octubre de 1993, aplicada por algunas CC. AA. durante los aos 1994 a 1996 (ambos inclusive) como
Procedimiento para instrumentar la "corresponsabilidad fiscal", al margen de su posible inconstitucionalidad por la
friccin, o dudoso encaje, que tuviera con el artculo 13 de la LOFCA, va esfuerzo fiscal, desdoblando el PIE en dos
tramos, como artificio para salvar la doble exclusin que el antiguo artculo 11 de la LOFCA impona sobre el IRPF
como tributo cedible, nos obliga a entrecomillar tal mecanismo. Aunque, la amplitud y flexibidad de criterio que admite
el F. J . 3 de la S. del Tribunal Constitucional 68/1996, de 18 de abril, respecto a la interpretacin y aplicacin de los
trminos del artculo 13 de la LOFCA (que se refiere a un nico PIE), nos induce a pensar que la duplicidad de PIEs
se ajusta al cauce constitucional que, para ms abundamiento, en su artculo 157.1.a) se refiere a participaciones en
los ingresos del Estado (en plural).
33
Coincide que, tanto la LOMPLOFCA, como la LCT, en sus prrafos sexto y sptimo, hacen mencin sobre la
intencin de materializar y formalizar el principio de corresponsabilidad fiscal efectiva a travs de las modificaciones
que ellas introducen. Este reconocimiento, aunque carezca de ndole normativo y operatividad alguna, del nuevo
carcter efectivo de la corresponsabilidad fiscal, pone en evidencia que la aplicada anteriormente no lo era.
34
Por ejemplo, mientras que J . A. Biescas Ferrer y J . Lpez Laborda (en "Corresponsabilidad fiscal y equilibrios
financieros", en Hacienda Pblica Espaola, Monografco -Corresponsabilidad Fiscal- 1/1992, I.E.F., pg. 35), en la
lnea que pareca mayoritaria, entendan que "tanto mayores sern la autonoma y la corresponsabilidad fiscal cuanto
293
modificar esta situacin. Las soluciones tcnicas encaminadas a conseguir un mayor grado de
territorializacin en las bases fiscales sobre las que articular la financiacin autonmica, las
propuestas dirigidas a re-equilibrar la autonoma presupuestaria de las CC. AA., de manera que
tambin en los ingresos que obtuvieran, actuaran frente a los ciudadanos
35
a los que prestan
servicios, ya desde finales de los aos ochenta
36
, se englobaban bajo la denominacin de la
pretendida corresponsabilidad fiscal
37
. Pero antes de que se "acuara" este trmino para
sealar el dficit del sistema de financiacin autonmica en lo relativo a la descompensada
proporcin del ya elevado volumen de gasto que las CC. AA. iban realizando con respecto a la
mnima parte en que ellos se sufragaban con recursos propios, Rodrguez Bereijo nos adverta
sobre la incidencia poltica que puede alcanzar este desajuste
38
.

mayor sea la importancia de los ingresos propios de los entes autonmicos, aceptando que aqullos son los que
permiten a las CC. AA. ejercer sus potestades sobre los diferentes aspectos sustantivos del ingreso (sujetos, hechos,
cuantas, etc)", F. De La Hucha Celador (en "Reflexiones sobre la financiacin de las Comunidades Autnomas", en
D.A. nms. 232-233, INAP, 1993, pg. 436) recomienda "huir de los tpicos que identifican autonoma financiera con
poder financiero de las Comunidades Autnomas en relacin con sus ingresos".
35
Quienes al votar, valoraran, premiando o castigando en las urnas, el ejercicio que su autogobierno ha hecho de las
potestades normativas que en materia fiscal tiene a su disposicin. Sin llegar al dramatismo de la clebre frase que
Felipe Gonzlez Mrquez pronunciara en 1983, "La conciencia fiscal empieza por el miedo fiscal", lo cierto es que
muchos opinan que hasta que no nos encontremos en el sobre de la Declaracin del IRPF el anagrama
correspondiente a la Comunidad Autnoma que "comparte" este tributo, no tomaremos conciencia del alcance de la
corresponsabilidad fiscal. Desde el punto de vista del contribuyente es lo que se conoce como principio de visibilidad o
de perceptibilidad del fin (gasto autonmico) al cual van destinados los impuestos que ha de pagar. Ello implica la
percepcin del ciudadano hacia los distintos niveles de administracin que gastan sus impuestos en las
correspondientes cuotas de responsabilidad que les puede exigir a cada uno. Como sealara J . Ruiz Huerta Carbonell,
"... hablar de responsabilidad implica realizar un ejercicio de identificacin de la autoridad competente en cada
actividad pblica, sea en relacin con algn servicio pblico, sea en cuanto a la labor recaudatoria. La responsabilidad
en este contexto debe interpretarse como la obligacin de dar cuenta y se referira a las autoridades que deben dar
cuenta ante sus electores de sus actividades y de los costes que aparejan", en "Reforma de la financiacin de las
Comunidades Autnomas: la introduccin de mecanismos de corresponsabilidad", Informe Pi i Sunyer sobre
Comunidades Autnomas 1993, Instituto de Derecho Pblico, Barcelona, 1994, pg. 529.
36
Antes de que en el ao 1990, lege ferenda, el tema fuera suscitado en el "Libro Blanco del IRPF" [surge de una
encuesta que el M Ec. y Hda distribuy ante la inminente reforma del IRPF (suscitada fundamentalmente por la S. del
TC de 20 febrero de 1989, que declar inconstitucional el entonces vigente rgimen de tributacin de la familia), entre
los sectores econmicos, sociales, profesionales y acadmicos; la Secretara de Estado de Hda. public en junio de
1990 un "Informe sobre la Reforma de la Imposicin Personal sobre la Renta y el Patrimonio", que sera denominado
Libro Blanco del IRPF], A. Castells Oliveres y otros (en "Hacienda Autonmica. Una perspectiva de federalismo fiscal",
Ed. Ariel, Barcelona, 1988; tambin en CASTELLS, A.; COSTA, M.; PERULLES, J . M. y SICART, F.; "Revisin del
sistema de financiacin autonmica: una aproximacin metodolgica y una propuesta", en Cinco Estudios sobre
Financiacin Autonmica, I.E.F., Madrid, 1988, pgs 271-417) analizaron el tema de la corresponsabilidad fiscal.
Otros "tempranos" (en 1991, puede decirse que al ao siguiente, en 1992, es cuando este asunto alcanza el mximo
inters, a juzgar por lo publicado en relacin al mismo) estudios de Castells Oliveres son: en "La reforma del sistema
de financiacin autonmica y el problema de la corresponsabilizacin fiscal", en R. V. H. P. Palau 14, n 15, Valencia,
1991, pgs. 181-205; y en "La reforma del IRPF y la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autnomas", en
Hacienda Pblica Espaola, Monografco -La reforma del IRPF- 2/1991, I.E.F., Madrid, 1991, pgs. 217-222.
37
Vase GARCA-MONC, A. M.; "Autonoma financiera de las Comunidades Autnomas", Ed. Lex Nova, Valladolid,
1996, en sus pgs 91 a 139, donde aborda La cuestin de la denominada corresponsabilidad fiscal.
38
En RODRGUEZ BEREIJ O, A.; "Una reflexin sobre el sistema general de la financiacin de las Comunidades
Autnomas", en R.E.D.C. n 15, C.E.C., Madrid, 1985, pgs. 65-78, alertando sobre el peligro de la perpetuacin de un
sistema de transferencias, olvidando que la estrecha relacin entre ingresos y gastos de las Comunidades es la mejor
garanta para los ciudadanos frente a la tendencia de la burocracias polticas o el crecimiento incontenible del gasto
por su mala asignacin o despilfarro; en sus pgs. 68 y 69 critica la tendencia parasitaria de las CC. AA., que debieran
reducir su excesiva dependencia financiera, en aras a una mayor responsabilidad fiscal sobre sus gastos. En otro
temprano trabajo suyo, "Derecho Financiero, gasto pblico y tutela de los intereses comunitarios en la Constitucin",
en "Estudios sobre el Proyecto de Constitucin", C.E.C., Madrid, 1978, pgs. 347 y stes, incida sobre la funcin
correctora de las desigualdades a travs de la actividad financiera del gasto, para satisfacer el principio de justicia
material del gasto, pero sin exonerar a las futuras Comunidades de su responsabilidad en los ingresos.
294
Hay opiniones discrepantes en torno a que la corresponsabilidad fiscal no debiera
cimentarse exclusivamente sobre un tramo de cesin del IRPF y las potestades normativas que
sobre los nuevos tributos cedidos tienen ahora las Comunidades, debindose ampliar el abanico
de corresponsabilidad a otros impuestos, incluyendo, entre otros, la participacin regional en el
impuesto especial sobre hidrocarburos (de gran capacidad recaudatoria); ahora bien, ser
inevitable el debate sobre qu peso, en relacin al total de la financiacin propia y
corresponsable, han de tener unos (IRPF, Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, entre los
directos) y otros (los indirectos, donde la fase minorista del IVA, por sus consabidos problemas
tcnicos, tendra ms difcil aplicacin). Otros impuestos directos, que gravan el consumo,
pueden ser vlidos en este sentido, as algunas Comunidades han manifestado su particular
empeo en que otros impuestos especiales (contretamente el impuesto sobre labores del tabaco,
el impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas y el impuesto especial sobre determinados
medios de trasporte) se incluyan dentro de ese elenco de corresponsabilidad fiscal autonmica.
Puede que esa fuera la frmula de financiacin autonmica del prximo quinquenio 2002-2006.
Determinada la distribucin que ese arco impositivo (seguramente de gran dispersin entre
Comunidades) representa para las Comunidades de Rgimen comn, se debera fijar el margen
de maniobra con que contaran (la banda de subida o bajada de tipos, las posibles deducciones,
mnimos exentos, etc); si bien, sobre este particular, sera ms prudente articular cierta
graduacin en el traspaso de la capacidad normativa que las Comunidades vayan a disponer (no
en todos los impuestos citados, obviamente, algunos actuaran como "cedidos", limitndose a
recibir el rendimiento de su participacin)
39
, aunque para entonces es previsible que las CC.
AA. hayan alcanzado cierta homogeneidad en su techo competencial y sus necesidades de
financiacin estn prcticamente "cerradas". A partir de ese momento deber preservarse un
tronco comn, en torno al cual convivan mbitos de autonoma financiera y tributaria
diferenciados, cuya fragmentacin no permita prdidas intolerables de eficacia para el conjunto
-Espaa-, rompiendo la unidad de mercado o creando un caos normativo; teniendo en cuenta,
adems, que los avances en la descentralizacin fiscal no pueden, no deben, suponer una
minoracin en la equidad del sistema.
Ahora bien, sobre este debate debemos distinguir dos planos, el poltico y el jurdico. La
solucin finalmente acordada por el CPFF de 23 de septiembre de 1996 es una de las mltiples
que se podran haber adoptado, y es comprensible que desde otras preferencias y necesidades
polticas, al margen de las dificultades tcnicas de su aplicacin
40
, se defiendan otras
alternativas. Cuestin distinta es que se rechace y argumente su presunta inconstitucionalidad
en el peso excesivo de cesin del IRPF, un 30 por ciento, admitindose que si concurriera en
menor proporcin con otros impuestos, en una "cesta" de ellos, segn terminologa del Libro
Blanco, sera una frmula admisible; con lo que se confunden y condicionan los argumentos
jurdicos en atencin a las preferencias polticas
41
.

39
Por exigencias de armonizacin fiscal procedentes de la Unin Europea.
40
Por ejemplo, frente a la complejidad argumentada para no ceder determinados impuestos especiales a las
Comunidades de Rgimen Comn cabe esgrimir que los territorios forales han asumido, salvando dificultades de
territorializacin, la competencia de recaudacin de algunos de ellos.
41
En demasiadas ocasiones, en materia de financiacin autonmica, ha imperado el pragmatismo poltico; la
construccin del Estado autonmico debe estar apoyada sobre firmes cimientos, donde el rigor jurdico actuara como
elemento conglomerante slido y fiable, no expuesto a veleidades pasajeras. La apertura del modelo de distribucin
competencial que la Constitucin disea, sus artculos 148 a 150, deja indefinidamente en el aire su sistema de
financiacin, por cuanto es deseable que todas las CC. AA. alcancen cierta uniformidad competencial para "cerrar",
logrando un mnimo de estabilidad, ste.
295
La corresponsabilidad de las CC. AA., entre s y con la Hacienda central, tambin se
desarrolla en materia de endeudamiento. La reduccin del dficit y la deuda pblica, en la que
las CC. AA. han llegado a "aportar" un montante de ms de 4 billones de pesetas, dos de los
criterios de convergencia exigidos por el Tratado de Maastricht para acceder al euro, imponen
polticas presupuestarias restrictivas y contencin del gasto autonmico. En este sentido, el
Acuerdo del CPFF celebrado en Cdiz ha diseado unos Escenarios de Consolidacin
Presupuestaria que vienen desarrollndose de forma satisfactoria.
Para lograr una autntica corresponsabilidad fiscal deba hacerse efectivo el principio de
visibilidad, de manera que los ciudadanos percibieran cierta correspondencia entre los tributos
que satisfacen y los servicios que reciben, vinculando a los distintos gobiernos que le exigen
aqullos con el tipo y nivel de prestacin que cada uno le brinda en stos; con ello no estamos
contraponiendo el principio del beneficio al principio de capacidad, slo destacamos el
principio terico del Federalismo Fiscal que plantea la conveniencia de que se busque cierta
equivalencia fiscal entre los beneficiarios (destinatarios o usuarios) de los bienes y servicios
pblicos prestados por las Comunidades Autnomas y los ciudadanos que efectivamente
contribuyen a financiarlos. Obviamente, el cumplimiento de este principio no se alcanza
considerndolo en un "compartimiento estanco", debe armonizarse con las exigencias derivadas
de la solidaridad interterritorial; sin embargo, viene a poner fin al papel de "Don Tancredo" que
venan consolidando las CC. AA. frente a la Hacienda Central.
Considerando que la sla gestin de los tributos cedidos no ha sido suficiente,
favoreciendo escasamente el logro de una mayor autonoma financiera, al margen de la
necesidad de potenciar una coordinacin ms eficaz desde una administracin tributaria ms
integrada, se haca necesario abrir mrgenes de capacidad normativa disponible por las CC.
AA. a la hora de obtener sus ingresos.
Casi unnimemente se ha relacionado la corresponsabilidad fiscal con la necesidad de
transferir potestad normativa a las Comunidades sobre los impuestos que gestionen,
centrndose el debate en torno a qu elementos de los distintos tributos, y hasta qu punto,
podra llegar esa capacidad normativa. De acotar esos extremos se derivan diferencias muy
sustanciales en los resultados que puedan aparecer; es decir, si las modificaciones normativas
sobre determinados tributos van ms all de elevar la presin fiscal sobre sus ciudadanos,
afectando la recaudacin compartida con la Hacienda Central, teniendo en cuenta las
disparidades en la capacidad fiscal per cpita que existen entre las CC. AA. y los amplios
mrgenes que ello provocara en los instrumentos que debieran garantizar el efectivo
cumplimiento del Principio de Solidaridad, podran acarrearse obligaciones para la Hacienda
Central que pudieran no ser atendidas.
El grado de corresponsabilidad que presenta un modelo de descentralizacin fiscal es
independiente del de solidaridad (poniendo el ejemplo de que un sistema puede ser muy
centralizado y altamente insolidario, y viceversa). Los elementos de complejidad que introduce
aqulla se imbrican necesariamente en cmo preservar sta; resumindose en la afirmacin de
que cualquier avance en orden a incrementar la autonoma fiscal y financiera de las CC. AA.
tendr su repercusin sobre la solidaridad. Debemos reconocer que partiendo de una situacin
dada, las modificaciones normativas que aprobara cualquier Comunidad tendra su incidencia
sobre todo el sistema de financiacin, creando elementos que alteraran la competencia fiscal y
296
otras disparidades intercomunidades. En algunos casos esas legtimas alteraciones introducidas
por las CC. AA. vern reducidos sus efectos en el estricto mbito de su autonoma financiera y
tributaria, pero en cuanto se d una mnima incidencia en elementos compartidos por las
Haciendas autonmica y central podr analizarse en qu medida se ve alterado el equilibrio de
los otros principios que sustentan el sistema.
El aumento de la autonoma financiera de las CC. AA. podra presentarse como un fin en s
mismo o, desde un planteamiento meramente tcnico y algo ingenuo, como un instrumento
orientado a mejorar la autonoma poltica, si bien son costes polticos los que no han querido
asumir los autogobiernos a la hora de aceptar e implementar frmulas que "inyectaran" mayor
corresponsabilidad en el sistema de financiacin. Es difcil explicarse cmo entre las distintas
CC. AA. y la Administracin Central se da una gran coincidencia entre los principios y los
objetivos que deben ser respetados para ello, y, sin embargo, a la hora de adoptar decisiones
que materialicen, en instrumentos y criterios concretos, esos "sanos propsitos" surgen posturas
enfrentadas e irreconciliables. La adecuada seleccin y aplicacin de los instrumentos se
convierte en un tema de tanta transcendencia como el propio objetivo; acaba sucediendo que
algunas soluciones planteadas son rechazadas por motivos de oportunidad poltica (como
ocurriera con el recargo del 3 % sobre el IRPF al cual "renunci" la Comunidad de Madrid),
dificultades tcnicas de puesta en funcionamiento, etc., que llegan a profundizar las
discrepancias sobre los mismos principios que debieran inspirar todo el sistema.
Cindonos a la polmica surgida tras la aprobacin de la "cesin" del 15 % del IRPF,
veramos que, al margen de algunas consideraciones "menores" (relativas a los problemas de su
aplicacin), para ms de una Comunidad Autnoma esa solucin fue inaceptable, entrando
alguna de ellas (Galicia) a refutarla por razones de tanta relevancia que motivaron la
interposicin de un Recurso de Inconstitucionalidad, estimado por el Alto Tribunal y luego
retirado por el recurrente sin que conociramos Sentencia alguna que arrojara luz sobre esta
controvertida materia, tan necesitada de impulso y clarificacin.
Entre las propuestas y alternativas que se barajaron para mejorar e incrementar el grado de
corresponsabilidad fiscal del sistema de financiacin autonmica, la va de los recargos
(compensados
42
o no), aunque intencionadamente abandonada por los costes polticos y
econmicos que, aisladamente, ninguna Comunidad Autnoma estara dispuesta a asumir, era
un instrumento muy propicio, sobre todo por el grado de visibilidad que transmitira al sistema.
Con respecto a su incidencia sobre la solidaridad, deberamos distinguir los dos planos
habituales, inter-territorial, e inter-personal; en relacin a este ltimo caben distintas
modalidades en su aplicacin, es decir, en funcin de si se hace reduciendo las tarifas para que
el resultado final no provoque mayor presin fiscal, o se practica el recargo sin compensacin
alguna (bien de forma progresiva o proporcional), podremos apreciar un mayor o menor efecto
sobre dicho principio.
La trascendencia de la reduccin de los recursos hasta ahora obtenidos por las
Comunidades va PPI-PIE viene dada porque las CC. AA. se hicieron acreedoras de ellos (junto
a los tributos cedidos) a tenor de la suficiencia financiera que la LOFCA les garantiza [en su

42
Salvando la restriccin que el artculo 12.2 impone al respecto, cuando afirma que los recargos no pueden implicar
una minoracin de los ingresos estatales, ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los mismos; no pudiendo, por
tanto, configurarse de manera que se deduzcan de la cuota del IRPF estatal.
297
artculo 2.1.d)], mientras que la aplicacin de los nuevos mecanismos de financiacin,
fundamentalmente por la cesin parcial del IRPF, para las Comunidades con menor capacidad
fiscal, viene ahora a travs de instrumentos que atienden al Principio de Solidaridad. Es decir,
propiciar el desarrollo de un mayor grado de autonoma tributaria a las CC. AA. (si como tal se
entiende posibilitar la reduccin de su dependencia financiera) provoca una mayor presencia
del Principio de Solidaridad, en la medida que se reduce la del Principio de Suficiencia
43
.
La pretendida corresponsabilidad fiscal reclama que se reduzca la dependencia financiera
de las Comunidades, ahora bien, sus ingresos vendrn condicionados principalmente por las
competencias que cada una hubiera asumido y cmo se estructuran. No cabe aceptar, por tanto,
una relacin directa de proporcionalidad estricta, entre la produccin econmica y capacidad
fiscal de las Comunidades y el nivel de sus recursos financieros; prueba de ello es que al
aplicarse la "cesin" del 15 % del IRPF ha habido Comunidades que ven reducido ese
porcentaje al 10 o 5 % para evitar desequilibrios y no incurrir en manifiesta insolidaridad.

IV. 5. Incidencia sobre la "competencia" fiscal.
La competencia fiscal, en el sentido de competicin o rivalidad fiscal (no de potestad o
atribucin), adquiere gran protagonismo a raz de las nuevas medidas sobre la
corresponsabilidad fiscal efectiva. Debemos situar esta problemtica en el marco de los
artculos 139.2 y 157.2 de la Constitucin, que establecen prohibiciones a las barreras
tributarias y a la adopcin de obstculos sobre la circulacin de personas y bienes. La
competencia fiscal
44
a la baja que se desencadenara entre Comunidades cuando algunas
exigieran tipos inferiores a otras "quebrara" el Principio de Igualdad y, en cuanto es una
manifestacin paralela del mismo, tambin al Principio de Solidaridad. Pero esto no es as, de
partida, puesto que el Principio de Autonoma en el orden tributario no se concibe si no se
generan ciertas diferencias, cierta variedad impositiva, que se manifieste en incrementos de
presin fiscal que deban soportar los ciudadanos de una Comunidad respecto a otras. Ello no
sera constitucionalmente objetable si apelaramos al Principio de Igualdad tributaria, y sobre
este particular se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en el F. J . 1 de su Auto 182/1986,
de 26 de febrero, en el que establece que "la radicacin en una Comunidad Autnoma puede
ser, obviamente, una circunstancia que justifique un tratamiento fiscal distinto al que se
obtendra en otra Comunidad Autnoma".
El problema de la competencia fiscal debemos situarlo, como tantos otros, en una cuestin
de grados. Si por una parte lesiona la solidaridad, por otra favorece el desarrollo de la
autonoma. En caso de una competencia fiscal excesiva las CC. AA. ms ricas podran utilizar
(como se ha podido comprobar en la atraccin que las Comunidades forales han ejercido en la
localizacin de empresas y formalizacin de negocios jurdicos) su sistema tributario para

43
Recordemos que el constituyente fue muy escrupuloso a la hora de evitar la connotacin de subvenciones que
pudieran tener algunos ingresos de las Comunidades (entre las distintas transferencias que percibe, dentro de las
cuales el PPI-PIE tiene una gran presencia), adems el legislador orgnico parece que ha pretendido que la
participacin en los ingresos del Estado (aplicada bajo criterios redistributivos) fuera una parte muy elevada de los
ingresos de las Comunidades Autnomas, garantizando la financiacin de las Comunidades con menor capacidad
fiscal, que, en otro caso, apareceran como subvencionadas.
44
Este tema era planteado en el Quinto Apartado de los asuntos propuestos a estudio por el CPFF, en su Acuerdo
Tercero de 7 octubre de 1993. Concretamente se requera analizar la capacidad normativa sobre determinadas figuras
tributarias y armonizacin necesaria para evitar distorsiones o situaciones de competencia fiscal.
298
captar fuentes de riqueza
45
que, en caso contrario, se situaran o realizaran en las
Comunidades ms pobres -no necesariamente limtrofes-, o menos "competitivas". A pesar de
que se establezcan las transferencias necesarias para compensar sus consecuencias, mejor
solucin sera reducir las posibilidades de ese exceso, en s mismo insolidario; por tanto es el
mismo planteamiento solidarista el que previene y evita las tentaciones de fragmentacin
extremada del sistema tributario.
Sobre este tema es innegable que las CC. AA. de Rgimen Comn estn en desventaja, no
han podido aplicar medidas que contrarrestaran los efectos de las actuaciones de sus vecinas
forales
46
.
En la nueva redaccin dada al artculo 19.2 de la LOFCA, establecida por la
LOMPLOFCA, se establecen mecanismos dirigidos a prevenir determinadas consecuencias que
pudiera ocasionar la guerra de tipos, los efectos frontera, la competencia fiscal, en definitiva;
concebidos para paliar el taifismo fiscal que pudieran implantar las CC. AA. En este sentido, y
desde la exigencia de cumplimiento a la normativa sobre armonizacin fiscal proveniente de la
Unin Europea, no es extraa la alusin a dicha fuente supranacional mencionada en su ltimo
prrafo. Respecto a la alusiones imperativas a que las CC. AA. observarn la solidaridad intra-
Comunidad (en tanto la solidaridad inter-Comunidades es competencia preferencial del Estado,
su mximo garante), y mantendrn una presin fiscal efectiva global equivalente, no dejan de
ser frmulas voluntaristas, dicho en trminos coloquiales: un "brindis al sol", difciles de
constatar su efectivo cumplimiento
47
.
Para desdramatizar la polmica sobre la competencia fiscal, la "jungla fiscal" temida por
algunos, recordemos el peso de algunas partidas presupuestarias de servicios financiados por
mecanismos ajenos al sistema de financiacin autonmica (la sanidad supone el 35 - 40 % del
presupuesto de algunas Comunidades), la "normas de modulacin" presentes en los Acuerdos
del CPFF, la aparicin del reconocimiento de "deudas histricas" siguiendo conductos poco
ortodoxos, la incidencia de los Fondos provenientes de la Unin Europea, la presencia de

45
Como una manifestacin (atractiva o aversiva) del fenmeno definido por Charles M. Tiebout como el "voto con los
pis", de manera que se agruparan los sujetos segn sus preferencias y posibilidades ante los "estmulos" fiscales
que reciben. Ese afn competitivo promovido por las CC. AA. conseguira, tericamente, ajustar la provisin de los
bienes y servicios que presta a la aportacin de sus ciudadanos, sin embargo, aqul fenmeno es cada vez ms difcil
de apreciar puesto que la intervencin pblica del Estado (como factor homogenizador) adquiere da a da mayor
presencia y notoriedad en todas las esferas. Ver TIEBOUT, Charles M.; "Una teora pura del Gasto Pblico Local", en
H.P.E. nm. 50, I.E.F., Madrid, 1978, pgs. 321-331; y del mismo autor: "Una teora econmica de la descentralizacin
fiscal", en H.P.E. nm. 35, I.E.F., Madrid, 1975, pgs. 394-404. Por otra parte, podemos consultar BUCHANAN, J ames
M. y GOETZ, Charles J .; "Lmites de eficiencia a la movilidad fiscal: Una valoracin del modelo de Tiebout", en H.P.E.
nm. 50, I.E.F., Madrid, 1978, 332-343.
46
En uso de las amplias potestades normativas que les brinda el Estatuto de Autonoma y la Ley del Concierto con el
Pas Vasco, adems de la rebaja del tipo general del Impuesto sobre Sociedades al 32,5 %, las Diputaciones Forales
introdujeron en julio de 1996 otros atractivos en la fiscalidad vasca, como son la actualizacin de balances sin peaje
(en el resto del Estado es del 3 %), las vacaciones fiscales (bonificacin del 99, 75, 50 y 25 %, en los cuatro primeros
aos), incentivos para la inversin y creacin de empleo, deducciones por actividades de investigacin y desarrollo,
por actividades de conservacin y mejora del medio ambiente, por gastos de formacin de personal, etc. Aunque en
todos los casos anteriores no haba ganado ninguno, en el mes de septiembre de 1996 el Gobierno central present
recursos ante lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de J usticia del Pas Vasco contra las normas
fiscales de las Diputaciones forales de Vizcaya, Guipzcoa y lava referidas a la reduccin del tipo general del
Impuesto sobre Sociedades, la actualizacin de balances sin coste fiscal y las vacaciones fiscales para empresas de
nueva creacin; si bien en sus demandas no peda la suspensin cautelar de la aplicacin de dichas normas, restando
beligerancia con ello a sus recursos. Previamente los gobiernos autnomos de La Rioja y Cantabria haban presentado
sendos Recursos ante el mismo rgano jurisdccional, contra las mismas medidas. Lo cierto es que desde entonces el
nmero de empresas que han establecido su domicilio fiscal en el Pas Vasco ha aumentado sensiblemente.
47
Poco originales, por otra parte, vanse los arts. 41.2.f) y 4.12 del Estatuto de Autonoma del Pas Vasco.
299
instrumentos atpicos dentro de l
48
, etc. Por ello, habra que englobar todo lo que ingresan las
Comunidades para financiar los servicios que presta. Con independencia de la distribucin de
competencias y gastos que nuestro Modelo de Organizacin Territorial dota a las CC. AA., tal
autonoma puede reducirse, o incluso destruirse por el diseo del sistema de financiacin de las
mismas y por los "excesos" de la actividad financiera del Estado
49
.
Dentro de una concepcin amplia de la competencia fiscal debemos considerar tambin las
distintas capacidades de las Comunidades para obtener otros ingresos por vas alternativas,
donde la negociacin poltica alcanza un notable protagonismo. Nos referimos a aquellos
elementos de incertidumbre, de discrecionalidad, que alteran la estabilidad y la transparencia
del sistema, actuando criterios espordicos y subjetivos
50
. Son los condicionamientos
indebidos a que hace referencia el F. J . 4 de la S. del TC 201/1988, de 27 de octubre, luego
reiterado en el F. J . 6 de la S. del 13/1992, de 6 de febrero. La autonoma de los ingresos de las
CC. AA. se ve alterada, debilitada, por la presencia de esos elementos inciertos que desbordan

48
Dentro de los mecanismos de financiacin "complementaria" se dan otros recursos financieros proporcionados por
el Estado a las CC. AA.; unos estn integrados en la financiacin condicionada y otros en la incondicionada. La
financiacin de los servicios traspasados en materia de asistencia sanitaria y social atiende a unos fines muy
concretos, en tanto no se modifique el PPI-PIE de las Comunidades que prestan dichos servicios o reciban "nuevos"
tributos cedidos, puede ser considerado como un mecanismo extraordinario. Cuando la materia a la que se destina
una subvencin entra a formar parte de las competencias asumidas por las Comunidades Autnomas los fondos
deben ser entregados a stas para su posterior distribucin; son las llamadas Subvenciones gestionadas por las
Comunidades. Forman parte de la financiacin condicionada porque su destino no puede ser modificado respecto al
que primitivamente otorg el Estado, es decir, tienen carcter finalista. Los Convenios de Inversin y los Contratos-
Programa (includos tambin en la financiacin condicionada) tienen un carcter an ms singular y poco susceptible
de homologacin competencial (de una manera muy especial en los Contratos-Programa, muchas -rebasando el 95%-
de las aportaciones estatales por este instrumento se dirigen a servicios cuya competencia es local). Las actuaciones
conjuntas entre el Estado y las Comunidades Autnomas se articulan mediante la aprobacin de convenios entre las
Administraciones Pblicas implicadas. Los denominados Contratos-Programa surgen de la necesidad de aportar
recursos para mejorar los resultados en una determinada rea de la economa cuyo desarrollo se encuentra
mediatizado por la existencia de limitaciones econmicas o polticas. Las empresas pblicas traspasadas a las CC.
AA., que estn sujetas en su actuacin a un Contrato-Programa concertado con el Estado, tienen como actividad
especfica la prestacin de servicios pblicos de transportes de viajeros. En la Seccin 32 Entes Territoriales de los
Presupuestos Generales del Estado aparecen otras transferencias a las Comunidades Autnomas (dentro de la
Financiacin Incondicionada) que obedecen, fundamentalmente, a la necesidad de poner a su disposicin el coste
efectivo de aquellos servicios traspasados que, mientras no se efecte la revisin del PPI no estn financiados por el
PIE. No obstante, se dan otros Programas que atienden a paliar el dficit de financiacin del servicio de transporte
metropolitano de Madrid y Barcelona; otro corresponde, en el caso de Catalua, al coste provisional de su Polica
Autonmica -Acuerdo de 7 febrero de 1991 entre Ministerio del Interior y el Consejero de Gobernacin de la
Generalidad de Catalua-; en el caso de la Comunidad de Aragn estaba destinado a financiar proyectos de inversin
en la provincia de Teruel -en virtud del Convenio suscrito el 20 octubre de 1992 entre la Administracin del Estado y la
Comunidad Autnoma-; etc.
49
En este sentido se pronuncia el F. J . 4 de la Sentencia del TC 45/1986, de 17 de abril, cuando afirma que ... "el
ejercicio de la actividad financiera del Estado -ordenacin y gestin de los ingresos y gastos pblicos-,
naturalmente, habr de desarrollarse dentro del orden competencial articulado en la Constitucin. Lo que supone, en
definitiva, la necesidad de compatibilizar el ejercicio coordinado de las competencias financieras y las competencias
materiales de los entes pblicos que integran la organizacin territorial del Estado de modo que no se produzca el
vaciamiento del mbito competencial -material y financiero- correspondiente a las esferas respectivas de soberana y
de autonoma de los entes territoriales", lo cual viene dado por la existencia de que ... "en un Estado compuesto la
accin estatal, en general, debe desplegarse teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema de autonomas
territoriales" (a tenor del F. J . 4 de la S. del TC 146/86, de 25 noviembre). De aqu se desprenden dos riesgos, el que
... "la utilizacin del poder financiero del Estado pueda desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales
autonmicas; y que la extremada prevencin de potenciales injerencias competenciales acabe por socavar las
competencias estatales en materia financiera, el manejo y la disponibilidad por el Estado de sus propios recursos y, en
definitiva, la discrecionalidad poltica del legislador estatal en la configuracin y empleo de los instrumentos esenciales
de la actividad financiera pblica (F. J . 2 de la S. 13/1992, de 6 febrero/ caso Presupuestos Generales para los aos
1988 y 89).
50
Asunto acertadamente estudiado por A. M. GARCA-MONC, en "Autonoma financiera de las Comunidades
Autnomas", op. cit., pgs. 25 a 27, volviendo a insistir sobre ello en la pg. 133.
300
el cumplimiento de la suficiencia financiera de las Comunidades, evidenciando hasta qu punto
las fuentes de financiacin dejan de ser estables y transparentes. Probablemente este sea un
asunto irresoluble; la naturaleza misma de la materia, las connotaciones polticas que
acompaan la construccin del Estado autonmico y su sistema de financiacin, siempre
acompaado de factores de inestabilidad, dificultan su "cierre"; deberamos conformarnos con
minimizar sus efectos.
Respecto a las Comunidades que no aceptaran inicialmente el modelo (podran hacerlo a
lo largo del quinquenio), segn el Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996, en su
apartado 2, para ellas se mantendra el sistema anterior a 1994 (cuando se introdujo, no para
todas las CC. AA. de Rgimen Comn, el Procedimiento acordado por el CPFF el 7 de octubre
de 1993 -la "cesin" del 15 por ciento del IRPF-); si bien, posteriormente, en su desarrollo
normativo, el artculo 84 de la LPGE para 1997 ha suscitado interpretaciones confusas
51
, en
relacin a su aplicacin, estableciendo que para estas Comunidades regirn los procedimientos
que se acuerden en las correspondientes Comisiones Mixtas. Mencin sta que no resulta
ociosa a la luz de la disertacin que G. Casado Ollero y otros plantean en torno a la laguna legal
que sigue presentado la LOFCA al afrontar los problemas que suscita la falta de acuerdo entre
el Estado y las CC. AA. en la aplicacin del nuevo sistema, en la determinacin del porcentaje
del PIE que debera regir para ellas
52
.
Tras la reforma del sistema de financiacin, las Comunidades podrn, al igual que en todas
las modificaciones anteriores, "seguir como estaban", no acogindose al nuevo modelo, con lo
que otra vez sera "ptimo paretiana" (ninguna Comunidad saldra perjudicada respecto al
procedimiento anterior). Pero el resultado final variar entre unas y otras; el hecho de que las
transferencias que reciben del Estado se reduzcan, porque la minoracin del PIE viene
compensada por el aumento de los ingresos propios, fundamentalmente por la cesin del IRPF,
tendr una incierta y variable evolucin en un futuro. Las diferencias respecto al sistema
anterior vienen dadas porque se desdoblan los ndices sobre los que se "mover" su evolucin,
permaneciendo el ITAE
53
para el comportamiento de la futura PIE, y quedando el IRPF

51
Vase MARTNEZ ROBLES, E.; "La considerable fascinacin del artculo 84", en perodico EL PAS de 7 de marzo
de 1997, pg. 64.
52
En CASADO OLLERO, G.; GONZLEZ-PRAMO, J . M.; LASARTE LVAREZ, J . y otros; "La cesin parcial del
Impuesto sobre la Renta a las Comunidades Autnomas", op. cit., pgs. 207 a 212.
53
El perodo definitivo que arranca tras el Acuerdo del CPFF de 7 de noviembre de 1986 trajo profundos cambios en
la articulacin del porcentaje de participacin en los ingresos del Estado de las Comunidades Autnomas, partiendo de
su misma base de aplicacin, la nueva magnitud de referencia pasara a llamarse Ingresos Tributarios Ajustados
Estructuralmente (ITAE). En l se afirmaba que el cambio fundamental que se produca al superar el perodo
transitorio consista en la modificacin de los criterios de reparto del volumen total de recursos entre las Comunidades
Autnomas. Durante el perodo transitorio el criterio bsico era el principio de garanta del coste efectivo de los
servicios transferidos, entendido como el coste real en el momento de la transferencia. En cambio, en el perodo
definitivo se trataba de repartir los recursos totales en funcin de las variables socioeconmicas recogidas en el
artculo 13 de la LOFCA. El problema consista en encontrar una aplicacin de dichos criterios que, garantizando
como mnimo la financiacin que ya reciba cada Comunidad en el perodo transitorio, establezca un adecuado
abanico en la financiacin per cpita a igualdad de niveles competenciales, teniendo un coste asumible para el
equilibrio financiero del Estado. Deca el apartado 3.2 del Acuerdo citado: Con la finalidad de aislar la participacin en
los ingresos del Estado del efecto de decisiones coyunturales de poltica tributaria adoptadas por el Estado y
simultneamente garantizar el automatismo del sistema y la autonoma financiera de las Comunidades, se modificaban
las reglas de evolucin de la financiacin va PPI; entendiendo como ingresos del Estado, a efectos de calcular el PPI
de cada Comunidad, la suma, en cada ejercicio presupuestario, de la recaudacin estatal por impuestos directos e
indirectos (excludos los susceptibles de cesin y los ingresos que constituyen recursos de la CEE), ms las
cotizaciones a la Seguridad Social y por Desempleo. De esta forma se di ms amplitud a la base de aplicacin del
PPI, a la vez que se establecieron unos lmites mximo y mnimo a su evolucin (fijados, respectivamente, en el
crecimiento nominal del PIB y del gasto equivalente del Estado -GE / a cuyos efectos se consideraban como tales los
301
(respecto a la proporcin cedida a las Comunidades, donde el PIB regional tiene gran
incidencia) a expensas de los factores que inciden en su crecimiento. La PIE creci en los
ltimos aos ms rapidamente que el PIB nacional, pues se ajust al incremento del Gasto
Equivalente, si bien esta tendencia, con motivo de las exigencias de Maastricht, cambiar en un
futuro prximo
54
.
Y ante la pregunta de quin se beneficiar con ello, en el supuesto de que todas las CC.
AA. aceptaran el nuevo modelo, para comparar resultados homogneos, no caben respuestas
tajantes, puesto que las estimaciones de crecimiento y produccin regional son muy volubles,
en tanto dependen de mltiples factores, algunos incontrolables. A tenor de las cifras de la
Fundacin para la Investigacin Econmica y Social correspondientes al comportamiento de la
economa en 1996, son las CC. AA. de menor renta per cpita de Espaa las que han tenido
mayor crecimiento (apareciendo destacada Extremadura
55
), con lo que si en un futuro se
repitiera esta situacin podra darse la paradoja de que algunas de las situadas por encima de la
media de produccin por habitante fueran las beneficiarias de los fondos de garanta que dotan
de alcance solidario al nuevo modelo de financiacin autonmica que acompaan al mecanismo
de cesin del IRPF; con ello la creencia de que las Comunidades ms ricas cada vez lo son ms,
y las ms pobres se hacen cada vez ms pobres, afortunadamente, se vera desmentida. Este
aspecto de contabilidad regional toma gran relevancia en la vertiente de federalismo fiscal que
adopta nuestra Hacienda Pblica
56
.
Lo cierto es que si se analizan las cifras sobre la evolucin de la recaudacin del IRPF de
los ltimos aos debemos rechazar la hiptesis de que en un futuro las Comunidades ms ricas,
apropindose de la progresin dinmica del impuesto, vern aumentados sus ingresos a un
ritmo notoriamente mayor al de las CC. AA. pobres. Ello evidencia los flujos de solidaridad

correspondientes a los Captulos I, II y VI de una serie de Departamentos Ministeriales y Organismos Autnomos
recogidos en el punto 3.2.2-) que dotaron de mayor estabilidad al PIE. En la prctica, excepto en un ao, el ndice
aplicado ha sido el de la evolucin del GE, de manera que el crecimiento de las transferencias procedentes de la
Administracin Central para financiar los gastos autonmicos ha sido pautado por el comportamiento del gasto
efectuado por el Gobierno Central.
54
As lo entienden G. CASADO OLLERO, J . M. GONZLEZ-PRAMO, J . LASARTE LVAREZ y otros, en "La cesin
parcial del Impuesto sobre la Renta a las Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 193. Recogen varios Cuadros de la
evolucin en los ltimos aos del PIB nacional, de la recaudacin en concepto de tributos cedidos, de las tasas
afectas a los servicios transferidos y de la recaudacin territorializada del IRPF, para afirmar (en pg. 197) que "parece
razonable concluir que compartir el IRPF proporcionar previsiblemente a las CC. AA. unos recursos adicionales. Sin
embargo, no es razonable suponer que la tasa de crecimiento media del IRPF marque grandes diferencias
porcentuales con la tasa de crecimiento del PIB nominal espaol, y tampoco que crezca por encima del ITAE, pues la
dinmica de esta variable vendr marcada por el comportamiento de todos los impuestos, incluidos algunos indirectos
que pueden crecer ms rpidamente. Otra cosa distinta es que, al ser la recaudacin del IRPF una variable que se
territorializa y no serlo la variable que marca la evolucin de la PIE, pudieran existir diferencias entre regiones por esta
razn".
55
Aunque ha tenido un crecimiento muy descompensado, enorme en el sector agrcola, marcado por el factor
metereolgico, muy favorable en 1996; pero muy inferior a la media nacional en los otros sectores. Pero si 1997 fuera
un ao "seco" condicionara muchsimo la economa de la regin, muy dependiente de ese factor por su gran peso en
el sector primario, pudiendo ocurrir que la Comunidad de mayor crecimiento en 1996 fuera la de menor en 1997.
56
No en vano dos catedrticos de Hacienda Pblica, Braulio Mdel y Victorio Valle, han presentado el Informe "El
crecimiento econmico de las autonomas espaolas en 1996" del FIES, que antes aludimos; dirigido por J ulio Alcaide,
quien resalta que por primera vez en la historia de la economa espaola se ha entrado en una situacin de equilibrio,
donde la inflacin y la disminucin del dficit estn siendo las claves del crecimiento, proceso que empez en la ltima
etapa del gobierno socialista, con Pedro Solbes, cuando se adoptaron los compromisos de Maastricht y se fueron
dando los pasos necesarios.
302
que estn actuando
57
, no slo desde los mecanismos de la financiacin autonmica. Con gran
probabilidad sern las Comunidades pobres, las que parten de niveles de renta per cpita
inferiores, las que experimenten tasas de crecimiento de su PIB regional y de la recaudacin de
su IRPF ms altas. Lo que s nos aventuramos a afirmar es que las diferencias entre las
Comunidades ms y menos beneficiadas por el nuevo sistema de financiacin no estarn
necesariamente agrupadas entre las ms ricas y pobres, respectivamente.
IV.6. Los problemas derivados de la territorialidad.
Los principios de capacidad de pago, progresividad, no confiscatoriedad, entre otros, son
aplicables en la imposicin personal, mientras que los criterios de desarrollo regional,
prohibicin de barreras fiscales (libertad de circulacin de bienes y servicios), competencia
fiscal, coordinacin eficaz, etc, son aplicables al plano interterritorial -en cuanto moderadores
del Principio de Solidaridad-.
Si la libertad de circulacin de bienes y servicios y el mbito territorial actan como lmites
a la autonoma, ahora destacamos su incidencia sobre el Principio de Solidaridad. No es
casualidad que en dos artculos situados a continuacin de dos preceptos que tratan el Principio
de Solidaridad (nos referimos al 139.2 y 157.2 de la Constitucin)
58
se establezcan
prohibiciones tajantes a las barreras tributarias y a la adopcin de obstculos sobre la
circulacin de personas y bienes.
El principio de territorialidad, la limitacin al poder tributario de las CC. AA. sobre bienes,
o personas, situados o domiciliados dentro de su territorio, presenta serias dudas
59
. Dudas que
trasladamos a la va de imposicin propia de las CC. AA., sobre la que ejercen todo su poder
tributario (estableciendo y modificando sus modestos impuestos), y tambin a los impuestos
cedidos, segn su "antigua" configuracin
60
Se trata de evitar, en tanto vulnere el Principio de
Solidaridad, la traslacin de un territorio a otro, que el coste de los servicios de una Comunidad
sea satisfecho por ciudadanos de otras, que exista doble imposicin, que se someta a gravamen
la riqueza situada en otras Comunidades
61
. Lgicamente en un sistema de federalismo fiscal,

57
Despus de constatar el proceso de reduccin de los desequilibrios en renta entre las CC. AA. de Espaa, J .
ALCAIDE INCHAUSTI (en "Las Comunidades Autnomas en la recuperacin econmica espaola", en "Papeles de
economa espaola" nm. 64, Fundacin FIES, Madrid, 1995, pg. 9) advierte que "sin embargo, es conveniente que
esta poltica no comprometa el objetivo de crecimiento global de la economa espaola limitando o cercenando el
crecimiento econmico de aquellas Comunidades Autnomas con mayores potencialidades de desarrollo".
58
El primero dentro del Captulo I Principios Generales, y el segundo en el Captulo III De las Comunidades
Autnomas, ambos en el Ttulo VIII De la Organizacin Territorial del Estado.
59
Si bien entre sus innegables ventajes destaca el inters que las Comunidades manifestaran en recaudar o
participar en los ingresos fiscales originados dentro de su territorio, as como una esperada mayor eficiencia en la
administracin fiscal que ejercieran sobre los tributos objeto de territorializacin.
60
Regulado segn los puntos de conexin establecidos en la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la
cesin de tributos del Estado a las Comunidades Autnomas (artculos 4 al 8), para las CC. AA. que no han asumido
el nuevo sistema (a tenor del artculo 26 de la LCT de 1996); y por los arts. 8, 10 y 11 de la nueva LCT y las
modificaciones que sobre los distintos tributos introduce el art. 27 de la LCT, particularmente el nuevo art. 12.bis de la
Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF, para las 12 Comunidades de Rgimen comn que lo han adoptado.
61
La experiencia alemana demuestra que esas distorsiones en la distribucin de la recaudacin fiscal son
relativamente amplias, suponen cerca del 7 % de los ingresos procedentes de las retenciones en la nminas y del 12
% de impuesto de sociedades. Por supuesto estas cifras representan el total del fenmeno, donde se entrecruzan
entre unos Lnder y otros el sentido de esas distorsiones, sobre el que se aplican mecanismos correctores que palan
el resultado neto de los mismos. As, en 1989, se transfieren desde los Lnder que ms ingresan (los ms ricos) el 3,7
% de las retenciones en nminas y el 3,8 % del impuesto de sociedades. En BIEHL, Dieter y UNGAR, Peter; "La
303
mnimamente establecido, esos efectos se producirn en mayor o menor medida, lo que se trata
es que sean mnimos y no perniciosos. Y la mayor perversin, desde nuestra perspectiva, sera
que se atentara contra el Principio de Solidaridad. Cuando decimos que los costes de los
servicios de una Comunidad no deben ser sufragados por los ciudadanos de otra no estamos
incurriendo en flagrante contradiccin con el Principio de Solidaridad, que propugna
precisamente eso (negando o criticando el Principio del Beneficio), sino que pretendemos evitar
que ello se d en el camino inverso o contrario a la solidaridad; es decir, previniendo que la
implantacin de determinados impuestos
62
(abriendo un sistema de imposicin conjunta)
63
, en
aras a lograr mayor autonoma, provoque que sean las Comunidades pobres las que tributen
hacia las ricas y no al revs.
Con el nuevo sistema de financiacin autonmica se abre cierta imposicin conjunta o
compartida que expande el poder tributario de las CC. AA., apareciendo la mayor controversia
en torno al IRPF. Si se acepta la imposicin global, sujeta sobre el punto de conexin del
domicilio fiscal dentro de una determinada Comunidad Autnoma
64
, comprendera todas las
rentas del sujeto pasivo, cualquiera que sea el lugar donde est situada la fuente de las mismas.
Sin embargo, es esa forma de imposicin la que permite apreciar ntegramente la capacidad de
pago del sujeto y aplicar criterios de progresividad, idneos para alcanzar la solidaridad.
Contradiccin que nos lleva a apreciar la poca conveniencia, por los serios problemas de
territorializacin, de este impuesto
65
.
Falcn y Tella sealaba que la "participacin" o transferencias de impuestos estatales
fundada en el criterio de la localizacin de su recaudacin "funcionan al margen de cualquier
criterio de solidaridad"
66
; esto no ocurre cuando se aplican parmetros moderados por
elementos redistributivos que atienden a una atribucin indirecta (en terminologa de Falcn y
Tella), en nuestro caso a travs del artculo 13 de la LOFCA, cubriendo la financiacin de las
Comunidades y satisfaciendo con ello, adems, el Principio de Suficiencia. Ferreiro Lapatza
nos advierte sobre los inconvenientes del criterio de la recaudacin local para los territorios

distribucin de la renta y el sistema de transferencias intergubernamentales en la Repblica Federal de Alemania", en
Hacienda Pblica Espaola, nm. 118, Madrid, 1992, pg. 46.
62
En aquellos en que se acepta que puede darse claramente la traslacin; en los impuestos indirectos sera ms
normal que la traslacin favorezca a las Comunidades ms productoras, ms potentes econmicamente, ms ricas, y
perjudique a las Comunidades meramente consumidoras (normalmente ms pobres).
63
Sobre todo si, como sugiere F. De La Hucha Celador (en "Reflexiones sobre la financiacin de las Comunidades
Autnomas", op. cit., pg. 444, vuelve sobre la misma idea en la pg. 456), se suprimiera el artculo 6.2 de la LOFCA;
este autor estima que la limitacin contenida en ese artculo no est marcada por ningn precepto constitucional y que
si una futura modificacin de la ley prevista en el artculo 157.3 de la Constitucin lo hiciera no vulnerara ningn
principio constitucional. "El artculo 6.2 no es un precepto que entronque directamente con el entramado constitucional
de la financiacin autonmica, sino que responde a un modelo coyuntural, perfectamente superable".
64
Este problema se suscitaba tambin en relacin a los recargos sobre los impuestos estatales (artculo 12.1 de la
LOFCA) y a la participacin territorializada del 15 % del IRPF. Sobre este ltimo recordemos que el artculo 12.Uno.a)
de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF, entiende que el sujeto fiscal tiene su residencia habitual all donde
permanezca ms de 183 das, durante un ao natural; en lo que a su aplicacin analgica, a la hora de discriminar la
CC. AA. perceptora de aquellos, afectara. El nuevo artculo 12.bis de la Ley 18/1991 introduce nuevos matices.
65
Aparte de otros problemas, no jurdicos (que se han "sustanciado" sin modificar el artculo 6.2 de la LOFCA), sino
de adaptacin a un nuevo sistema de concurrencia de dos Haciendas (estatal y autonmica) sobre la misma materia
imponible, sobre los mismos hechos imponibles. Se debe superar la percepcin contraria o negativa que tiene el
ciudadano a la "doble" imposicin, porque ella puede no arrastrar exceso de presin fiscal (en todo caso se
beneficiara de una rebaja de tipos o deducciones), y tomar conciencia que con ello proporcionara mayores ingresos a
su Comunidad Autnoma, sobre la cual debiera gravitar el juicio de los servicios que recibe en funcin de los tributos
que se le exige, como al Estado.
66
En FALCN y TELLA, R.; "La compensacin financiera interterritorial", op. cit., pgs. 169 y 170.
304
ms dbiles, econmicamente hablando, lo cual provoca la necesaria actuacin de mecanismos
de solidaridad
67
.
Esta problemtica se ha suscitado como uno de los motivos de insolidaridad, y por ello de
inconstitucionalidad, de la "cesin" del 15 % del IRPF, por cuanto muchos sujetos pasivos
domiciliados en las CC. AA. ms ricas (Catalua, Madrid, ...) provocan la adjudicacin a ellas
de una importante participacin del rendimiento de este impuesto cuando el origen de muchos
de esos ingresos est situado en otras Comunidades, lo cual, obviamente, no se produce con la
misma intensidad en el sentido inverso. De donde, conclumos, la territorializacin de la
participacin de su recaudacin y el desdoblamiento de la tarifa que ser aplicado sobre este
gran impuesto debera ser corregida si no queremos incurrir en causa de insolidaridad
68
, bien
mediante complejas medidas compensadoras
69
tendentes a evitar la afectacin fiscal de bienes
o rentas situadas, o con origen, en otro territorio autnomo
70
, bien a travs de Fondos de
"nivelacin", al margen de la estructura del impuesto, que garanticen un ingreso mnimo a todas
las Comunidades Autnomas
71
. De manera que se confunden los mecanismos destinados a
devolver a aquellas Comunidades donde se producen determinadas manifestaciones de riqueza
el rendimiento o recaudacin obtenida por otra Comunidad al gravar aquellas, con los que

67
En FERREIRO LAPATZA, J . J .; "Hacienda Pblica y Autonoma en la Ley Fundamental de Bonn", en R.E.D.F. n
13, Civitas, Madrid, 1977, pg. 52.
68
Alejndonos de planteamientos que tratan de utilizar la recaudacin en la zona como criterio con el que establecer
la financiacin de las distintas Comunidades Autnomas para optar por otro que, asentado en la cobertura de las
necesidades reales existentes, impida que las regiones pobres queden condenadas. Se pretende de esta manera
lograr un equilibrio armnico entre el derecho a la autonoma y el principio de solidaridad. En Ministerio de Hacienda;
"Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas. El debate en las Cortes Generales", S. G. T. del M
de Hda, Madrid, 1982, pg. 101.
De esta forma se sigue la lnea que establece el artculo 107 de la Ley Fundamental de Bonn, a partir de la reforma de
1969, en tanto introduca en la participacin del IVA criterios compensatorios que favorezca a los Lnder cuyos
ingresos derivados de la participacin en el impuesto sobre la renta se situaran por debajo de la media federal por
habitante.
69
Como la propuesta por F. X. Cors Meya, para quien slo se deberan gravar las rentas generadas en el territorio de
residencia, y como ello acarreara una "evidente discriminacin de rentas, la alternativa vendra dada por un recargo
sobre la totalidad de la renta del sujeto pasivo domiciliado en el territorio de la Comunidad Autnoma, a cuya Hacienda
slo le correspondera directamente la parte proporcional del recargo que derivase de rentas originadas en el interior
de su Comunidad, pasando el resto de lo recaudado por el recargo, es decir, el que incide sobre las rentas no
coincidentes con la residencia, a una fondo intracomunitario (a modo de cmara de compensacin interbancaria,
apuntamos), que se podra repartir segn los mismos criterios con que se regula la participacin" (la negrita es
nuestra). Frmula harto difcil de llevar a la prctica; se deberan fijar criterios a la hora de localizar otras rentas, menos
localizables, de actividades profesionales "ambulantes", procedentes del capital mobiliario, etc; en CORS MEYA, F. X.;
"Los recargos y los impuestos propios de las Comunidades Autnomas", en R. E. D. F. n 59 J ulio-Septiembre 1988,
Civitas, Madrid, 1988, pgs. 422.
Debemos aclarar que esta propuesta la haca en relacin a los recargos sobre impuestos estatales, sobre los cuales, a
partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990, de 4 octubre, no se suscita la polmica que ahora estamos
destacando, ya que el Alto Tribunal entiende que este mecanismo escapa de las objecciones que el artculo 157.2 de
la Constitucin y el artculo 9.a) de la LOFCA impone a los impuestos propios. No obstante, recordemos que la Ley
alemana de ajuste financiero, de 1988, introduce mecanismos correctores que palian esos efectos distorsionadores,
tanto en el impuesto sobre la renta como en sociedades; ver BIEHL, Dieter y UNGAR, Peter; "La distribucin de la
renta y el sistema de transferencias intergubernamentales en la Repblica Federal de Alemania", op. cit., pg. 46.
70
Fenmeno que J . J . Ferreiro Lapatza denomin como explotacin de territorios autnomos por va fiscal; en "La
Hacienda Regional", en R.E.D.F. n 14, Civitas, Madrid, 1977, pg. 352; tambin en "La Hacienda de las Comunidades
Autnomas en los diecisiete Estatutos de Autonoma", op. cit., pag. 27. El remedio para ello, sealaba E. Simn
Acosta, podra venir por la imputacin a cada Comunidad de la parte de impuesto correspondiente a la renta producida
en su territorio, pero esa frmula sera difcilmente aplicable en la prctica; en "La financiacin de las Regiones en
funcin de los bienes y servicios de provisin regional", op. cit., pg. 287.
71
Sirva de ejemplo el mecanismo equiparacin fiscal regulado, sobre el IVA , en los apartados 1 y 2 del artculo 107
de la LFB.
305
intentan paliar la dispar capacidad fiscal existente entre CC. AA. (suponiendo la inexistencia de
efectos perversos de territorialidad); en este sentido, los Mecanismos de "Solidaridad"
recogidos en el Acuerdo Sptimo del CPFF de 23 de septiembre de 1996.
Desde las exigencias de solidaridad interpersonal e inter-regional es recomendable que
estos impuestos de carcter personal estn en manos del Estado, teniendo en cuenta, adems,
que dichos impuestos constituyen potentes herramientas (obviamente el de Patrimonio no por
su capacidad recaudatoria, sino de control) dentro de la poltica fiscal aplicada por el Gobierno
central
72
.
Bien es verdad que estas salvedades seran tambin aplicables respecto a los recargos sobre
los impuestos estatales no cedidos que autoriza el artculo 12.1 de la LOFCA, aunque las dudas
sobre su posible inconstitucionalidad fueron totalmente despejadas por la Sentencia 150/1990,
de 4 de octubre, del Tribunal Constitucional. En lo que s queremos hacer hincapi ahora es en
que la aplicacin no progresiva de esos recargos s reducira la intensidad de la solidaridad
fiscal alcanzada.
Sea como fuere, a travs de la modificacin de la LOFCA se ha posibilitado a las
Comunidades exigir a los residentes en sus territorios una fraccin o segmento del impuesto de
la renta
73
, como ocurre, por ejemplo, en Estados Unidos
74
.
Insistimos sobre los dos planos sobre los que incidira esa "competencia" fiscal, el personal
(generando diferencias entre los ciudadanos de las distintas Comunidades Autnomas) y el
territorial (ocasionando desequilibrios sobre las Haciendas Central y Autonmicas); en ambos
casos lo que nos preocupa es cmo puede verse afectada la solidaridad. Lo cierto es que la
forma en que ha sido resuelta la nueva regulacin en torno a los puntos de conexin que
vinculan a los ciudadanos con los distintos territorios donde podran beneficiarse de diferencias
fiscales sustanciales no puede decirse que ofrezca facilidades que inviten a "rpidos"
desplazamientos de contribuyentes de unas Comunidades a otras; sin querer afirmar con ello
que las J untas arbitrales reguladas en los nuevos artculos 23 y 24 de la LOFCA al aplicar esas
reglas vayan a tener una pacfica y sencilla labor. En relacin a la posible vulneracin del
artculo 157.2 de la Constitucin, que prohibe a las CC. AA. adoptar medidas tributarias sobre
los bienes situados fuera de su territorio, nos tememos que, de facto, el nuevo sistema de
financiacin, con los puntos de conexin que establece, s tendr efectos insolidarios en tanto
en muchas Comunidades "pobres" se produzca riqueza que ser gravada por Comunidades

72
"El Estado debera retener aquellos tributos que, adems de procurar ingresos para la cobertura del gasto pblico,
estn ms directamente implicados en la consecucin de funciones redistributivas y, de forma paradigmtica, el IRPF";
en De La HUCHA CELADOR, F.; "Reflexiones sobre la financiacin de las Comunidades Autnomas", en "El Estado
autonmico, hoy", op. cit., pg. 465.
73
Teniendo en cuenta que las posibilidades de actuacin dentro de los Tributos propios son muy limitadas, aunque la
Sentencia 37/1987 del Tribunal Constitucional, de 26 de marzo, dejara cierto campo abierto al diluir notablemente la
restriccin del artculo 6.2 de la LOFCA. En este sentido, el Grupo de Expertos que elaborara el Informe sobre el actual
Sistema de financiacin autonmica y sus problemas, se mostraba partidario de que se compartieran capacidades
tributarias con la Hacienda central antes de que las Haciendas autonmicas se lanzaran por el camino de los
impuestos exticos (no olvidemos la finalidad extrafiscal y la escasa capacidad recaudatoria de los impuestos propios
establecidos por la Comunidad Andaluza -que provoc la Sentencia antes citada-, Extremadura, etc).
74
En primer lugar apareci un impuesto federal (aadido a los estatales) sobre sucesiones, luego se introdujo un
impuesto sobre los salarios, hoy existe el Impuesto sobre la Renta Federal, en el que se deduce varios impuestos
estatales y locales. No como en el modelo alemn (Sistema de Participacin en Ingresos -Verbundsystem-), donde se
reparte entre el Bund, los Lnder y los Municipios el rendimiento de varios impuestos (sobre la renta, sociedades, ...),
frmula similar (salvadas las distancias, obviamente) a la seguida por la "cesin" del 15 % del IRPF, aprobada en
Espaa por el CPFF, en su Acuerdo de 7 de octubre de 1993.
306
"ricas", ms no cabe concluir de ello que el Tribunal Constitucional modifique su doctrina en
relacin a esta problemtica, estimando que, en este caso, la nueva cesin de tributos es
inconstitucional por vulnerar el Principio de Territorialidad
75
.
Si los ciudadanos de algunas Comunidades hacen menor esfuerzo fiscal que otras
aparecern diferencias recaudatorias que podran ser asumidas ntegramente por aquellas; sin
embargo, pudiera ocurrir (lo relevante aqu es su cuanta, su incidencia, ms que su
justificacin) que ello provocara desequilibrios en la aportacin que dichas Comunidades
hicieran a las cargas generales del Estado, en el caso de las CC. AA. de Rgimen Foral, o en la
proporcin que la Hacienda central se viera desprovista de esa fuente o parte de ingresos (ms o
menos redistributiva), respecto a las CC. AA. de rgimen comn.
Posibilitar el ejercicio de mayor autonoma impositiva a las Comunidades abre la va de
incrementar las diferencias en sus indicadores socio-econmicos, teniendo en cuenta que las
ms ricas, potentes y dinmicas podrn articular estrategias fiscales ms audaces (con toda
probabilidad, reduciendo los tipos, aplicando exenciones, desgravaciones, etc), para mejorar, en
una retroalimentacin positiva (feedback favorable), sus infraestructuras y servicios, habiendo
captado, no slo por el atractivo de una fiscalidad ms favorable, ms actividad empresarial y
fuentes de riqueza que se domicilian bajo su jurisdiccin. Ello, desde el punto de vista de la
solidaridad, exigira mayores esfuerzos redistributivos y niveladores tanto por parte de los
poderes centrales (lnea vertical), como desde las mismas Comunidades involucradas (ajuste
horizontal); pero en muchos pases federales se dan grandes diferencias de imposicin entre sus
Estados federados -Cantones, Lnder, etc.-; por ejempo, en Estados Unidos muy superior a la
de Alemania
76
; a la cual no estn dispuestos a renunciar por constituir un elemento esencial del
federalismo fiscal que disfrutan (en la vertiente de la autonoma de ingresos impositivos).
Adems, analizados los inconvenientes que ello pudiera producir, habra que destacar que no
tenemos porque aceptar que los impuestos son el nico factor relevante a efectos de
condicionar la eleccin del domicilio de los sujetos pasivos (sociedades y ciudadanos). Para las
empresas los impuestos funcionan como algo similar a un "precio" por la provisin y disfrute
de servicios pblicos
77
. Precio que, en la medida de lo posible, se tiende a repercutir sobre los
clientes o usuarios. Asimismo, lo que evaluan ciudadanos y empresas es el saldo entre ese
"precio" y las posibilidades, infraestructuras y servicios que disfrutan a cambio. Mientras que,
por otra parte, a la Administracin (en general, y autonmica en particular) lo que debe
preocuparle es el efecto neto de los ingresos y gastos del sector pblico en cuanto pueda
incrementar la productividad, mejorando las infraestructuras con mayores inversiones y
ampliando la dotacin de los servicios pblicos que presta; sin olvidar, obviamente, propiciar la
redistribucin de la renta entre sus ciudadanos (aunque esta labor las Comunidades Autnomas

75
Argumento destacado en la formulacin de sus demandas por varias CC. AA., en los Recursos de
Inconstitucionalidad planteados contra las leyes que articulan la nueva cesin del IRPF. Recordemos el
pronunciamiento que el TC realiz en su S. 150/1990, de 4 de octubre, al respecto; si bien, aparecen matices
diferenciales (ver su F. J . 5) respecto a los entonces controvertidos recargos del artculo 12 de la LOFCA, que
podran dar un giro al sentido de su fallo.
76
Nos referimos a la variabilidad, en Estados Unidos hay cinco Estados que no tienen Impuestos de Ventas, seis que
no establecen un Impuesto sobre la Renta a nivel estatal (sus ciudadanos slo tributan por el Impuesto federal), cuatro
Estados que no exigen el Impuesto sobre Sociedades, etc; al margen de la "maraa" de regulaciones entre unos
Estados y otros. Este catico panorama, de tanta competencia fiscal, que ms que estimular la actividad y movilidad
empresarial, la suma en un entorpecedor ordenamiento, oblig a la Administracin de R. Reagan a replantearse y
replegar sus aspiraciones de reducir poderes y competencias a la federacin.
77
Y son una razn ms, a la hora de explicar la radicacin de una empresa en una Comunidad u otra.
307
la pueden desarrollar, fundamentalmente, a travs de su poltica de gastos y, en muy escasa
medida, al captar sus ingresos).
En relacin a la "competencia" fiscal que pudiera desencadenar la libre imposicin de
recargos por parte de las Comunidades Autnomas -posibilidad abierta, pero no utilizada-,
debemos destacar que los efectos desincentivadores sobre la localizacin de bases (expulsin
desde las Comunidades que los aplicaran, provocando la atraccin hacia aquellas que no lo
hicieran) no son tan disuasorios para las autoridades que los debiera establecer, como el temor a
asumir el coste poltico de tal actuacin.
Volviendo sobre una cuestin ya tratada, damos fin a este Apartado con un breve
comentario en relacin a los peculiares regmenes de Concierto y Convenio; no olvidemos que
en funcin de cmo estn definidos esos mrgenes de "competencia" fiscal pueden derivarse
frmulas que atenten contra la solidaridad interpersonal o interterritorial, en cuanto supongan
privilegios de unos ciudadanos frente a otros, y la posibilidad de que una Comunidad
Autnoma atraiga fuentes de riqueza de otros territorios limtrofes, sin que hubiera existido un
libre juego recproco al respecto. Al margen de la posible vulneracin del Principio de
Solidaridad, no hay duda de que las Comunidades Autnomas de Rgimen Comn han jugado
en desventaja, no pudiendo aplicar ningn tipo de medidas (en manos de la Hacienda central)
que contrarrestaran los efectos de las actuaciones de sus vecinas forales.
Los sistemas fiscales de las Comunidades forales pueden suponer una quiebra del Principio
de Solidaridad en tanto el Pas Vasco y Navarra siguen a gran escala (respecto a la Hacienda
central) el Principio del Beneficio en vez del Principio de Capacidad de pago, atendiendo a sus
servicios con el producto de sus ingresos fiscales mientras que su -Cupo- o contribucin al
sostenimiento de las cargas generales del Estado sera una retribucin por los servicios que
recibe de la Administracin Central. Esta regla de contribucin en funcin de sus posibilidades
econmicas no parece acorde a la solidaridad interterritorial, soslaya los efectos redistributivos
que cualquier modelo de organizacin territorial debiera contemplar al regular su sistema de
financiacin.
308


309
Captulo V. Contenido y alcance redistributivo de los instrumentos que atienden
al Principio de Solidaridad.
SUMARIO: V.1. Introduccin. V.2. Alcance redistributivo de la Participacin en los Ingresos del Estado. A)
Mtodos de aplicacin del PIE. Sus variables de reparto. B) La constitucionalidad de la aplicacin de
las variables de reparto del PIE. V.3. El Acuerdo del CPFF de 7 de octubre 1993. Divisin del
esfuerzo fiscal - La cesin del 15 % del IRPF. V.4. Los mecanismos de garanta del Acuerdo del
CPFF de 23 de septiembre de 1996. V.5. EL FONDO DE COMPENSACIN INTERTERRITORIAL.
A) Devenir "histrico" del FCI. Sus caractersticas y problemas. La primera Ley del Fondo, 7/1984, de
31 de marzo. B) El "nuevo" FCI: crnica de una modificacin anunciada. C) Cmo funciona el FCI?
Caractersticas y resultados del FCI. D) Caractersticas del funcionamiento del FCI. D).1. Qu se
pretende distribuir? D).2. INDICADORES OPERATIVOS. D).3. Otros Indicadores operativos
alternativos. D).4. Cuanta anual del FCI. D).5. Distribucin del FCI. D).6. Reparto funcional del FCI.
V.6. El FCI como instrumento de poltica regional. Su conexin con los Fondos Comunitarios de la
U.E. y los Incentivos Regionales. Tres instrumentos para el mismo objetivo. V.7. Los Fondos
Estructurales y de Cohesin de la Comunidad Europea. Antecedentes y perspectivas. Puntos
comunes y diferencias. A. Consolidar la cohesin econmica y social. B) Un nuevo instrumento de
solidaridad. C) Infraestructuras de transporte y medio ambiente. V.8. Las Asignaciones de
Nivelacin. Su encaje con otros instrumentos financieros solidarios. A) Introduccin. B) Tentativas de
aplicacin de las Asignaciones de nivelacin. Las iniciativas del CPFF. B).1. El Acuerdo del CPFF de
20 de enero de 1992. C) Propuesta del "Informe sobre el actual Sistema de financiacin autonmica"
en relacin a las Transferencias de Nivelacin. C).1. determinacin de la cuanta de las
transferencias de nivelacin. C).2. Criterios de equidad y determinacin del gasto garantizado. C).3.
Determinacin de la capacidad tributaria. C).4. Evolucin del modelo propuesto. C).5. La nivelacin
de servicios y otros instrumentos de solidaridad. C).5.a) Carcter de los instrumentos. C).5.b)
Conexin de los instrumentos. C).6. Nivelacin de servicios pblicos y fondos de desarrollo.
V.1. Introduccin.
En este Captulo pretendemos ahondar en el estudio del "funcionamiento" (regulacin,
resultados, efectos y consecuencias jurisprudenciales, de su puesta en prctica), sin olvidar las
razones "tericas" (aportaciones doctrinales), de los distintos instrumentos financieros que
aplican y sirven esencialmente al principio de solidaridad. Es decir, estando ya expuesto y
matizado el principio de solidaridad desde la ptica doctrinal y jurisprudencial, lo que haremos
es contrastar hasta qu punto ese principio est presente, se hace realidad, en la puesta en
marcha de los distintos mecanismos financieros que bien estrictamente comprendidos en el
sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas, o desde una rbita no directa sino
"tangencial" al mismo (entindase comprendidos aqu tanto las actuaciones derivadas de los
poderes centrales o supranacionales -U.E.-)
1
, le sirven. La motivacin de nuestra pretensin
pudiera parecer que se aleja de lo estrictamente jurdico, la realidad es que entra de lleno en lo
econmico, sin embargo lo que estamos intentando comprobar es hasta qu punto se cumple el
mandato constitucional contenido en el artculo 158.2 de nuestra Carta Magna ("Con el fin de
.... hacer efectivo el principio de solidaridad..."), precepto referido a un instrumento de
financiacin concreto (el FCI), que atiende a una finalidad concreta (taxativamente expuesta: la

310
correccin de los desequilibrios econmicos interterritoriales), pero que se hace extensiva
(mediante esta interpretacin amplia) al resto de instrumentos que tratemos. Aunque cada uno
de los instrumentos que nos ocupan
2
no tenga ese apoyo expreso, puntual, reflejado en el tenor
literal de la Constitucin, ni estrictamente (en algunos casos, ni remotamente) pertenezcan al
Sistema de Financiacin Autonmica (marco de referencia de nuestro trabajo).
La dificultad surge (en distintos mbitos) a la hora de hacer realidad esos "sanos
propsitos" (deberes y valores), recogidos en la Constitucin Espaola, que "materialicen" el
Principio de Solidaridad. Cmo se llevan a la prctica esas buenas intenciones? A travs de
qu mecanismos? Qu Instituciones - Administraciones deben intervenir y con qu grado de
corresponsabilidad? Son eficaces en el logro de esos objetivos?
Son varios los instrumentos que entran en juego. Estudiaremos aquellos que consideramos
fundamentales:
El primero a considerar sera la PLANIFICACIN ECONMICA GENERAL, que debe
responder a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial,
estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su ms justa distribucin (artculo 131.1
de la Constitucin Espaola), en cuya labor han de colaborar las Comunidades Autnomas (si
bien de una forma "consultiva" ya que la potestad es del Gobierno de la nacin). Este
instrumento se vale, a su vez, de distintas "herramientas" para lograr sus objetivos; entre las que
destacamos la poltica de empleo y la planificacin regional.

1
Distincin que hasta cierto punto es artificiosa porque tendramos que recurrir a los criterios de clasificacin de
instrumentos de carcter horizontal, de tipo vertical, etc. que a lo largo de este trabajo son utilizados.
2
Tenemos dudas sobre qu poda considerar el constituyente ms relevante a la hora de salvaguardar bajo el manto
protector del principio de solidaridad (ceido ahora al mbito de la financiacin de las Comunidades Autnomas que
regulan los artculos 156, 157 y 158 de nuestra Constitucin): garantizar la prestacin (mediante unas Asignaciones
complementarias a la financiacin de las Comunidades Autnomas) de un nivel mnimo en aquellos servicios pblicos
considerados fundamentales , o procurar la reduccin de los desequilibrios econmicos interterritoriales. Desde la
ptica de los aos 1978 a 1981, cabra afirmar que el concepto de servicios pblicos fundamentales se presentaba
como ms claro y concreto que el de desequilibrios econmicos interterritoriales (tal vez ms difuso, ajeno a lo
estrictamente jurdico, ciertamente complejo, lleno de matices y objeto de un tratamiento, si cabe, ms multidisciplinar
que el otro); sin embargo el instrumento que atiende al segundo de los objetivos/conceptos expuestos s ha disfrutado
de una concreta aplicacin ya desde los P.G.E. de 1982, ha tenido su desarrollo legislativo (dos leyes, una en 1984 y
la actual de 1990) y un devenir prctico rico en incidencias, dificultades, crticas y (algunos) elogios, mientras que las
Asignaciones de Nivelacin siguen inditas (aunque pueda argumentarse que han sido consideradas y atendidas por
la puesta en prctica no slo de otros instrumentos de finalidad diversa y ajena a ellas, sino tambin por el espritu del
desarrollo del mismo sistema, plasmado en medidas y Acuerdos concretos), aunque no por ello "abandonadas" por un
rico debate doctrinal. Porqu ha ocurrido esto, tal vez porque el artculo 158.2 s hace mencin a que se har
efectivo el principio de solidaridad con la finalidad que en dicho precepto expone y, sin embargo, en el 158.1 no se
refleja ese mandato? Esperemos introducir elementos de claridad sobre el tema y extraer una visin ms
iluminada al respecto.

311
Otro/s (son varios), de no menor pretensin, pero ms especfico y evaluable en sus
resultados, recogido en el artculo 158.2 de la Constitucin Espaola, es el FCI y, por aadido,
el FEDER y los otros Fondos Estructurales. Estas fuentes de financiacin de las Comunidades
Autnomas sern objeto de un detenido estudio a lo largo de este trabajo. Para Soler Roch
3
el
fundamento jurdico del FCI est basado en el principio de solidaridad, en la distribucin
territorial de la dotacin global para gastos de inversin, como un modo de actuacin del
principio de asignacin equitativa de los recursos pblicos. Para Santolaya Machetti
4
, el FCI
constituye una modalidad de colaboracin financiera, englobando esta fuente de financiacin
bajo el epgrafe "Los mecanismos de cooperacin en materia econmica en la Constitucin
espaola".
El FCI ha tenido un polmico devenir desde que fuera regulado inicialmente por la Ley
7/1984 de 31 marzo (modificada y sustituida por la Ley 29/1990, de 26 diciembre). Ha de
cubrir gastos de inversin, ya que se parte del supuesto de que destinando los recursos en ellos
se procede de la forma ms adecuada a lograr el objetivo de un desarrollo regional ms
equilibrado. Y aqu parti la primera controversia y fuente de distorsiones, ya que el concepto
de gastos de inversin dado por la Ley 7/1984 era bastante rgido. Los recursos del FCI son
distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autnomas (antes, entre TODAS,
y a partir de la Ley 29/1990 slo entre las ms "pobres"). Los Fondos Estructurales de la
Comunidad Europea atienden a objetivos y territorios que no coinciden exactamente con el FCI
(presentan mayor variedad), aunque presentan notables puntos de conexin entre s.
Otro instrumento lo representa la exigencia de un nivel mnimo en la prestacin de los
servicios pblicos fundamentales en todo el territorio espaol, para lo cual se articularan unas
Asignaciones de nivelacin con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, tal como seal
el artculo 158.1 de la Constitucin Espaola y prev el artculo 15 de la LOFCA.
Difcil cabida en el planteamiento que estamos haciendo tienen otros mecanismos de
solidaridad, v. gr. aquellos destinados a paliar los daos provocados por catstrofes naturales;
obviamente, por su misma naturaleza, no podran incluirse entre los instrumentos de

3
SOLER ROCH, M. T.; "El Fondo de Compensacin Interterritorial: Un anlisis jurdico", Separata de Anales de la
Universidad de Murcia, nm. 6, Murcia, 1984, pg. 27.
4
SANTOLAYA MACHETTI, P.; "Descentralizacin y cooperacin", I.E.A.L., Madrid, 1984, pg. 363.

312
planificacin o desarrollo regional, ni dentro de cualquier clasificacin ordinaria puesto que su
aplicacin (eventual e indeseada) es excepcional.
La solidaridad est muy presente, tambin, en casos de catstrofes naturales, de lamentable
protagonismo en la realidad humana y econmica espaola de los ltimos aos, tanto por la
pertinaz sequa que cclicamente padecemos, como por las severas inundaciones que azotan
nuestra geografa.
Frente a las inundaciones, el Estado, dando lgico cumplimiento al mandato que le impone
el artculo 138.1 de nuestra Constitucin, asume una parte de los costes derivados por las
prdidas que aqullas ocasionan, articulando medidas excepcionales para paliar esas catstrofes
a travs de la dotacin de crditos extraordinarios; si bien, las Comunidades Autnomas, en la
medida de sus posiblidades, tambin intervienen. En este sentido, a efectos de paliar una
situacin complemente excepcional, debemos destacar el caso del recargo sobre el IRPF
establecido por el Gobierno Vasco con carcter extraordinario
5
, va Ley 23/1983, de 27
octubre, del Pas Vasco, para paliar las inundaciones de 1983 (
6
); contemplaba un tipo variable
y progresivo que iba desde el 1,7 % al 6,4 % (sobre cuota ntegra del IRPF que rebasara los
4.700.160 Ptas). Queremos poner de relieve la actuacin de este instrumento (que afect a una
Comunidad de Rgimen Especial) por dos motivos:
1. El recargo supone un instrumento de solidaridad intra-comunidad,
complementario al mecanismo de solidaridad vertical antes reseado.
2. En este caso el recargo sobre el IRPF est cumpliendo una funcin de
solidaridad, ajeno al papel que supuestamente hemos asignado a los recargos, en cuanto
serviran, primordialmente, a dar satisfaccin al principio de autonoma tributaria de las

5
Su vigencia, debido a su carcter de necesidad urgente, se limitaba a las rentas obtenidas durante el ejercicio de
1983.
6
Tal como sealaba la Exposicin de motivos de la ley citada, donde alude a las lluvias que haban tenido lugar en el
Pas Vasco y que haban provocado inundaciones y daos materiales, a cuya reparacin estaba destinado el producto
obtenido con la aplicacin del referido recargo. Existe una afectacin de estos recursos que los separa de la
financiacin incondicionada del Pas Vasco. El artculo 2 de la Ley 23/1983 dispone que siendo este recargo un
ingreso de derecho pblico de la Hacienda General del Pas Vasco, su recaudacin se destinar ntegramente a
financiar los gastos extraordinarios a que se refiere el Decreto-ley 3/1983, de 12 de septiembre, de la Comunidad
Vasca; el cual, en su artculo 4, indica que la financiacin del crdito destinado a tal fin, proceder de diversos medios,
entre los que se encuentran los rendimientos de los recargos sobre impuestos concertados que puedan establecerse.

313
Comunidades (procurndoles ingresos propios y dotando de mayor corresponsabilidad a las
Haciendas autonmicas).
El Real Decreto 692/1981, de 27 de marzo, sobre coordinacin de medidas con motivo de
situaciones de emergencia o de naturaleza catastrfica, y la Orden del Ministerio del Interior de
31 de julio de 1989, que regula la concesin de ayudas de carcter inmediato en casos de
siniestros y catstrofes
7
, constituyen el marco jurdico general que perfila las lneas de
actuacin de estos instrumentos solidarios. Estas ayudas consisten en el pago de cantidades de
dinero a los afectados; tambin pueden beneficiar tanto a familias con escasos recursos
econmicos, como a personas jurdicas varias que, requeridas por las autoridades, hayan
colaborado, bien mediante la prestacin de sus servicios o entrega de sus bienes; sin necesidad
de que se hubiera declarado por el Gobierno la calificacin de zona catastrfica.
En las inundaciones de los ltimos aos el Gobierno central ha venido dictando un
Decreto-Ley especfico
8
que, tras la declaracin de zona catastrfica, acude a la aplicacin de
medidas de carcter excepcional, estableciendo distintos tipos de beneficios o ayudas, tanto a
los particulares (exencin total o parcial del pago de algunos impuestos en el ao en el que se
ha producido la calamidad, prrroga o exencin del pago de las cuotas de la Seguridad Social,
concesin de prstamos en condiciones muy favorables para los damnificados, etc), como a
otros entes (por ejemplo, otorgando subvenciones a las Corporaciones Locales). Estas medidas
excepcionales son financiadas, reiteramos, mediante la dotacin de partidas presupuestarias
extraordinarias fijadas en una cuanta inicial, que, normalmente, son ampliadas.
Por ltimo, un instrumento, de elevada cuanta (unos 56.800 millones de ptas. en 1991, casi
la mitad del FCI del mismo ao), y ms "inmediato" en su aplicacin, lo constituye el sesgo
redistributivo con el que se reparte la Participacin en los Ingresos del Estado (PIE), a travs
del PPI de cada Comunidad Autnoma. Esta fuente de financiacin incondicionada est sujeta
al juego de dos variables (criterios redistributivos): Pobreza relativa y Esfuerzo fiscal, que
modifican un "primer" reparto hecho en base a criterios geo-demogrficos y administrativos,

7
Establece la cuanta mxima de las ayudas que se pueden otorgar por cada concepto y el crdito de los
Presupuestos Generales del Estado con cargo al cual se conceden; as como las cuestiones relativas a su solicitud,
tramitacin, incompatibilidad con otras ayudas, etc.

314
permitiendo que las Comunidades Autnomas ms "pobres" reciban ciertas cantidades que son
deducidas, lgicamente, a las Comunidades Autnomas ms "ricas". El alcance operativo de
este mecanismo de solidaridad se desprende de su peso relativo, cercano al 5% del total del PIE
(que en trminos absolutos toma mayor relevancia ya que el montante total del PIE rebasa el
Billn de Ptas. desde hace varios aos). Es un elemento de solidaridad vertical ya que proviene
de una fuente Estatal (si bien "acta" de forma horizontal puesto que implica un plus de
ingresos para las comunidades ms "pobres" a la vez que una reduccin para las ms "ricas".
Ahora bien, a partir del Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993 se altera profundamente (si
bien la modificacin no consiste en la sustitucin y derogacin del Mtodo anterior) el alcance
redistributivo del PIE; en realidad se desdobla ste en dos tramos, coexistiendo con el "antiguo"
se introduce la participacin territorializada del 15 % de la recaudacin del IRPF de cada
Comunidad Autnoma. Tras los Acuerdos del CPFF de 23 de septiembre de 1996 se articulan a
travs de las Reglas de Garanta (Apartado Sptimo), mal llamados "Fondos de solidaridad",
los mecanismos orientados a evitar "lesiones" sobre el grado de solidaridad del Sistema; por
ello, y ms cuando la cesin del IRPF alcance el tope del 30 por ciento establecido en el
artculo 11.a) de la LOFCA, el alcance redistributivo del PIE quedar reducido a su mnima
expresin.
La Planificacin Econmica es ms "abierta" (optativa, en palabras de Torres del Moral)
en contraposicin a los otros instrumentos descritos, ms inmediatos y controlables (de
Derecho necesario, en trminos del mismo autor)
9
; en el supuesto de que todos estuviesen
efectivamente funcionando, y con cuanta suficiente.
V.2. Alcance redistributivo de la Participacin en los Ingresos del Estado.
A) Mtodos de aplicacin del PIE. Sus variables de reparto.
Tras varias reuniones celebradas previamente, el CPFF aprob el 7 noviembre de 1986, en
su Acuerdo 1/1986 (BOE de 3 noviembre de 1988), el "Mtodo para la aplicacin del sistema
de financiacin de las Comunidades Autnomas en el perodo 1987-1991". La Disposicin

8
Sirvan de ejemplo los DD. LL. 20/1982, de 23 de octubre; 5/1983, de 1 de septiembre; 6/1989, de 1 de diciembre;
etc. Si bien, en otros casos, el Gobierno ha recurrido a Reales Decretos, sin acudir a la va del Decreto-Ley, para
solventar la situacin; por ejemplo en los RR. DD. 1113/1989, de 15 de septiembre, y 1605/1989, de 30 de diciembre.

315
Transitoria Primera de la LOFCA, en sus Puntos 1 al 4, recoga los criterios reguladores
10
que
deban seguirse al concretar la financiacin autonmica durante el perodo Transitorio; tiempo
que transcurri desde el inicio de las transferencias (arranque del Estado autonmico) hasta la
aplicacin del Mtodo aprobado en el Acuerdo del CPFF de 7 noviembre de 1986. El perodo
Definitivo
11
traera profundos cambios en la articulacin del porcentaje de participacin en
los ingresos del Estado de las Comunidades Autnomas, partiendo de su misma base de
aplicacin, la nueva magnitud de referencia pasara a llamarse Ingresos Tributarios Ajustados
Estructuralmente (ITAE)
12
.
El Acuerdo 1/1986 del CPFF estableca en su Apartado o Epgrafe 1, al sealar el inicio del
Sistema Definitivo de Financiacin y abordar los bloques que percibiran las Comunidades
Autnomas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, que caba distinguir dos grandes
grupos: 1.- En el que se incluan las transferencias financieras cuya finalidad es dotar a las
Comunidades de los recursos necesarios para la prestacin de los servicios transferidos
(inspirado, por tanto, por el Principio de Suficiencia Financiera, respetando la autonoma en el
gasto). Este conjunto de recursos constituye el bloque de la financiacin incondicionada
13
, en

9
TORRES del MORAL, A.; "Principios de Derecho Constitucional Espaol", Vol. 2, Ed. tomo, Madrid, 1988, pg.
334.
10
El Punto 1 de la Disposicin Transitoria Primera de la LOFCA estableca que el Estado garantizara el coste
efectivo de los servicios traspasados hasta que se haya completado el traspaso de los mismos o en cualquier caso
hasta que se cumplan los seis aos de la entrada en vigor de los Estatutos de Autonoma. Los Puntos 2, 3 y 4
sealaban el mtodo que deba seguirse para cuantificar los recursos; bsica y fundamentalmente era el ltimo Punto
el que sirvi de base para el clculo anual del porcentaje en los ingresos del Estado que las Comunidades obtenan.
11
En el Apartado 3 del Acuerdo 1/1986, del CPFF se afirmaba que el cambio fundamental que se produca al pasar
del perodo transitorio al definitivo consista en la modificacin de los criterios de reparto del volumen total de recursos
entre las Comunidades Autnomas. Durante el perodo transitorio el criterio bsico era el principio de garanta del
coste efectivo de los servicios transferidos, entendido como el coste real en el momento de la transferencia. En
cambio, en el perodo definitivo se trataba de repartir los recursos totales en funcin de las variables
socioeconmicas recogidas en el artculo 13 de la LOFCA. El problema consista en encontrar una aplicacin de
dichos criterios que, garantizando como mnimo la financiacin que ya reciba cada Comunidad en el perodo
transitorio, establezca un adecuado abanico en la financiacin per cpita a igualdad de niveles competenciales,
teniendo un coste asumible para el equilibrio financiero del Estado.
12
Deca el apartado 3.2 del Acuerdo comentado: Con la finalidad de aislar la participacin en los ingresos del Estado del efecto de
decisiones coyunturales de poltica tributaria adoptadas por el Estado y simultneamente garantizar el automatismo del sistema y la
autonoma financiera de las Comunidades, se modificaban las reglas de evolucin de la financiacin va PPI; entendiendo como ingresos
del Estado, a efectos de calcular el PPI de cada Comunidad, la suma, en cada ejercicio presupuestario, de la recaudacin estatal por
impuestos directos e indirectos (excludos los susceptibles de cesin y los ingresos que constituyen recursos de la CEE), ms las
cotizaciones a la Seguridad Social y por Desempleo. De esta forma se di ms amplitud a la base de aplicacin del PPI, a la vez que se
establecieron unos lmites mximo y mnimo a su evolucin (fijados, respectivamente, en el crecimiento nominal del PIB y del gasto
equivalente del Estado -GE / a cuyos efectos se consideraban como tales los correspondientes a los Captulos I, II y VI de una serie de
Departamentos Ministeriales y Organismos Autnomos recogidos en el punto 3.2.2-) que dotaron de mayor estabilidad al PIE. En la
prctica, excepto en un ao, el ndice aplicado ha sido el de la evolucin del GE, de manera que el crecimiento de las
transferencias procedentes de la Administracin Central para financiar los gastos autonmicos ha sido pautado por el
comportamiento del gasto efectuado por el Gobierno Central.
13
Aunque el verdadero grado de incondicionalidad con el que las Comunidades manejaron esos fondos no fuera, en
un principio, muy amplio. Bien es verdad que desde la reforma de 1986 al fijarse el PIE segn las variables de la

316
cuya utilizacin las Comunidades dispondran de plena autonoma. 2.- Constitudo por los
recursos que el Estado proporciona a las Comunidades Autnomas para ser utilizados con una
finalidad concreta. Es el bloque de financiacin condicionada que se divide, a su vez, en dos
partes: 2a.- Aquellos orientados por el objetivo de hacer efectivo el Principio de Solidaridad y
la correccin de los desequilibrios econmicos interterritoriales que se transfieren con cargo al
FCI; y 2b.- Recursos a travs de los cuales se realizan determinados objetivos generales de
poltica econmica y social del Estado (que se concretan en subvenciones corrientes y de
capital) cuya gestin y ejecucin corresponden a las Comunidades Autnomas.
Si bien estaban perfectamente delimitados y diferenciados los objetivos a los que
respondan uno y otro bloque, la realidad del juego de las variables que intervienen en el primer
bloque definido nos pone de manifiesto que aparece una funcin redistributiva (en las
pequeas
14
proporciones que analizaremos) en su reparto, lo cual se solapa y complementa con
el objetivo (hacer efectiva la solidaridad financiera) a satisfacer por el sub-bloque 2a., ya
citado.
En el Mtodo del Acuerdo 1/1986 del CPFF se realizaba una interpretacin de los criterios
(bases) de reparto previstos en el artculo 13.1 de la LOFCA, si bien la forma de aplicar y
ponderar esos criterios posteriormente sera muy variada. Las variables socioeconmicas
poblacin (N), riqueza -o pobreza- relativa (IR), esfuerzo fiscal (EF), superficie (S), insularidad
(I) y unidades administrativas (UA), eran definidas y valoradas en un Anexo del Mtodo que
venimos comentando. Las ponderaciones de las variables socioeconmicas se desglosaba segn
dos grupos de competencias
15
, comunes y de educacin, refundindose finalmente en unas

LOFCA, abandonando el vnculo del coste efectivo, se alcanz un mayor automatismo al determinar los recursos
correspondientes a cada Comunidad. Sin embargo, tal como sealara J . Ruiz Huerta Carbonell, la vinculacin en
origen de la financiacin a los servicios que fueron traspasados limita el verdadero alcance de incondicionalidad de los
recursos asignados; por ello no puede afirmarse que sea absoluto por cuanto debe seguirse asegurando el
mantenimiento de los servicios que fueron objeto de traspaso y, en consecuencia, no resulta fcil dedicar la
financiacin va porcentaje a otras finaliadades; en "Situacin actual y perspectivas de la financiacin de las
Comunidades Autnomas de rgimen comn: algunas reflexiones sobre los problemas actuales", en Informe Pi i
Sunyer sobre Comunidades Autnomas, Barcelona, 1992, pg. 284.
14
Porcentualmente hablando, mas llevado a trminos absolutos, multiplicado por los billones sobre los que se
calculan el PPI-PIE de las Comunidades Autnomas, alcanza valores muy considerables.
15
El apartado 3.1.1 del Acuerdo 1/1986 del CPFF estableca que las Comunidades Autnomas podan dividirse, en
cuanto a su techo competencial estatutario, en dos grupos: el primero, formado por las de mximo techo, aquellas que
tienen competencias en materia del artculo 151 de la Constitucin, y que para simplificar, en el Mtodo se
denominaban de forma genrica competencias de educacin o materias del artculo 151, y el segundo, por las dems
Comunidades. A los efectos de tener en cuenta los dos techos competenciales que existan entonces, la aplicacin
de las variables socioeconmicas establecidas en la LOFCA se llevara a cabo mediante una funcin que explicaba la

317
ponderaciones de Financiacin total. Esos criterios y ponderaciones determinaban la
financiacin de cada uno de los bloques competenciales siguiendo las siguientes frmulas:
- Para el grupo correspondiente a la financiacin de las competencias comunes:
FFFi =2.859,57 UAi +0,0059856 Ni +1,095 Ii +0,1179 Si +188.641,39 IRi +186.029,15 EFi
(1)
- Para el grupo correspondiente a la financiacin de las competencias especficas de
Educacin y Trabajo:
FFFi =-2.487,595 +0,0204685 Ni +8,833843 Ii +0,416468 Si +24.364,001 IRi +161.052,3079
EFi (2);
siendo FFF financiacin incondicionada o financiacin fuera fondo. La financiacin total
fuera fondo de cada Comunidad (i) se limita a la funcin expresada en la frmula (1), si es del
artculo 143 de la Constitucin; o la suma de (1) y (2) si es una Comunidad que ha seguido el
proceso del artculo 151 de nuestra Carta Magna. Ahora bien, los dos ltimos miembros de las
frmulas (1) y (2), si bien aparecen en ambas funciones como sumandos, en realidad actan
como variables de suma cero, que no suman para todas las Comunidades Autnomas, sino que
para algunas s, y para otras restan, de manera que globalmente no aaden ni sustraen cantidad
alguna a repartir, sino que redistribuyen una pequea parte de las cantidades previamente
obtenidas con la participacin de las otras variables. En esto, bsicamente (veremos que
aparecen otros elementos), se materializa el alcance redistributivo del PPI-PIE; otra cuestin,
que analizaremos en este Captulo, es apreciar en qu medida ello satisface al Principio de
Solidaridad.
La determinacin del porcentaje de participacin de las distintas Comunidades en los
ingresos del Estado y la evolucin de la financiacin va porcentaje estaban reguladas en los
Apartados 3.1.3 y 3.2 del Acuerdo 1/1986 del CPFF que venimos analizando, a los cuales
remitimos al lector interesado sobre ese particular, ya que su contenido excede el propsito
expositivo del Apartado que ahora nos ocupa. Lo que s abordaremos seguidamente es el

financiacin de las competencias especficas de Educacin, adicionndose ambas funciones para determinar la
financiacin de las Comunidades del artculo 151 de nuestra Constitucin.

318
estudio pormenorizado de cmo intervienen las variables socioeconmicas aludidas, incidiendo
con mayor detenimiento en las que tienen un papel redistributivo.
a) Unidades Administrativas: suponan los centros de gestin administrativa que fueron
trasferidos a las Comunidades Autnomas en el momento de la transferencia de los servicios;
su cuantificacin se lleva a cabo atribuyendo medio punto por provincia que integran las
respectivas Comunidades Autnomas y otro medio punto asignado a sus servicios centrales. El
criterio de Unidades Administrativas tuvo una considerable ponderacin, slamente para las
competencias comunes (un 24,30 %), debido a que las transferencias estaban integradas, en una
gran parte, por la organizacin burocrtica necesaria para poder ejercerlas, lo cual, segn
afirma Tanco Martn Criado
16
, sirvi para ajustar el sistema de financiacin. No obstante,
otros
17
estimaban de difcil justificacin econmica la inclusin de esta variable. En la
Financiacin Total su ponderacin se redujo al 10,19 %.
b) Poblacin: definida entonces como los habitantes de derecho de las Comunidades segn
el Censo del INE de 1983. Es el criterio predominante en la distribucin de recursos, tanto para
el bloque de competencias de educacin (para las Comunidades que haban recibido
transferencias sobre esta materia)
18
, un 84,40 %, como para el resto de competencias comunes
(asumidas por las quince Comunidades de rgimen comn), un 59,00 % (notablemente
inferior). Su peso en la Financiacin total era del 73,75 %.
c) Insularidad: no expresamente recogida en el artculo 13 de la LOFCA, aunque tiene
perfecta cabida en la previsin residual del 13.1.e) Otros criterios que se estimen
procedentes,... ; est definida por la distancia en kilmetros existente entre Madrid y la capital
de Baleares en un caso y por la semisuma de las distancias de Madrid a Las Palmas de Gran
Canaria y a Santa Cruz de Tenerife en el otro, medidas sobre arcos de crculos mximos. Los

16
TANCO MARTN CRIADO, J .; "Los criterios de distribucin de la participacin en los ingresos tributarios del
Estado", en Revista de Presupuesto y Gasto Pblico nm. 5/1991, I.E.F., Madrid, 1991, pg. 31.
17
Entre ellos MONASTERIO ESCUDERO, C. y SUREZ PANDIELLO, J .; "Necesidades de gasto y participacin
autonmica en ingresos del Estado", en Revista de Presupuesto y Gasto Pblico nm. 5/1991, I.E.F., Madrid, 1991, pg. 83.
18
Las cinco Comunidades que desarrollaron su autonoma a partir del artculo 151 de la Constitucin. Seala J .
Tanco Martn Criado que las competencias de educacin son un claro ejemplo del tipo de prestaciones que tienen
como elemento esencial de su coste el nmero de personas que han de recibir la prestacin, si bien sugiere, a la hora
de debatir el grado de complejidad-simplicidad idneo que debieran presentar las variables de reparto del PIE para ser
fieles a la realidad que atienden, que debiera introducirse una matizacin al cuantificarla, como es el considerar para

319
datos fueron suministrados por la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional. Estaba
mucho ms ponderado respecto a las competencias de educacin (un 3,10 %), que en las
competencias comunes (slo un 0,70 %), de manera que su papel se reduca (para las dos nicas
Comunidades Autnomas que se ven afectadas por esta variable) a un 2,09 % en la
Financiacin total. Fue un criterio controvertido en las negociaciones que dieron lugar al
Acuerdo 1/986 del CPFF, reseamos la causalidad (no casualidad) de que fue Canarias
19
la
nica Comunidad que vot en contra del Mtodo aprobado el 7 noviembre de 1986.
d) Superficie: extensin territorial de cada Comunidad Autnoma tomada de "Indicadores
Regionales", del INE en 1984. El componente territorial tiene una gran incidencia en muchas
competencias (pensemos en transportes, obras pblicas, carreteras, recursos hidrulicos, etc), se
estableci una ponderacin muy similar para unas y otras; un 16 % para las comunes y un 15 %
para las competencias de educacin, lo cual supuso un 15,42 % respecto a la Financiacin
total.
Los criterios de reparto utilizados tienen distinta naturaleza, los cuatro ya definidos son
variables cuyos valores concretos son obtenidos directamente de informaciones suministradas
por Instituciones Pblicas; los dos restantes, que analizaremos seguidamente, son resultado de
operaciones matemticas que tienen como base algunos datos en los que s interviene el distinto
comportamiento, demogrfico y econmico, de las Comunidades Autnomas
20
.
e) Pobreza relativa: definida como la diferencia entre los tantos por uno de la poblacin y
el producto interior bruto de cada Comunidad Autnoma. Tiene, por tanto, en consideracin
dos variables, la poblacin y el PIB de cada Comunidad (Ni y PIBi, respectivamente, en la
simbologa que empleamos) que siguen las bases definidas en los puntos 1.a) y 1.d) del artculo
13 de la LOFCA, aunque en realidad, sta ltima, "la relacin inversa de la renta real por

las competencias de educacin la poblacin en edad escolar, es decir, entre los 6 y 22 aos; en "Los criterios de
distribucin de la participacin en los ingresos tributarios del Estado", op. cit., pg. 33.
19
El archipilago Canario estim que la mencin que el artculo 138 de la Constitucin hace del hecho insular
quedaba insuficientemente recogida al ponderarlo en los bajos porcentajes comentados; sin embargo, si tenemos en
cuenta que se aplicaban sobre el conjunto de la financiacin de todas las Comunidades (segn los bloques
competenciales) y comparamos su incidencia sobre los recursos percibidos por los otros criterios, apreciaramos que
su papel pas a ser mucho mayor para las Comunidades insulares.
20
Pero ello no supona ninguna capacidad discrecional, financiera o tributaria, para los autogobiernos, ya que las
variaciones poblacionales o de los niveles de produccin habidas en el conjunto de su economa son el resultado de la
interaccin de multitud de factores de variadsimo orden, en los que el sector pblico regional slo tiene una pequea
cuota (muy importante, sin duda) de actuacin.

320
habitante de la Comunidad respecto a la media del resto de Espaa -slo las Comunidades de
Rgimen Comn-" engloba, obviamente, ambas variables. El PIB es el obtenido al coste de los
factores, en trminos nominales (Pesetas corrientes), segn los datos proporcionados por el
INE. Esas dos variables intervienen de manera que la poblacin relativa de cada Comunidad
(dividida por el total de la poblacin de las quince Comunidades de rgimen comn) se resta al
PIBcf relativo de cada Comunidad, resultando que el sumatorio de lo que depare esa diferencia
para todas las Comunidades (las quince) debe ser igual a cero, puesto que, evidentemente, el
sumatorio de Ni / N y PIBi / PIB (para i=15 Comunidades) es, en ambos casos, uno.
Matemticamente podemos hacer estas operaciones:
IRi =(Ni / N) - (PIBi / PIB)
de donde, operando, extraemos Ni / N como factor comn:
IRi =(Ni / N) [1 - (PIBi / PIB) / (Ni / N)] ; IRi =(Ni / N) [1 - (PIBi / Ni) / (PIB / N)]
de manera que los cocientes de esta expresin son definidos como:
Ni / N =PRi : Poblacin relativa.
PIBi / Ni =RPCi : Renta per cpita de cada Comunidad.
PIB / N =RPC : Renta media per cpita de las CC. AA. de Rgimen Comn.
obteniendo finalmente:
IRi =PRi [1 - (RPCi / RPC)]
siendo RPCi / RPC la renta per cpita relativa de cada Comunidad Autnoma; de forma
que cuanto mayor sea el numerador de este cociente, la renta per cpita de una Comunidad
concreta, si es superior a la media "nacional" (excluyendo Navarra y Pas Vasco, Comunidades
de Regmenes Especiales), el resultado ser superior a uno, cantidad negativa restada a la
unidad que depara un valor negativo al multiplicarse por PRi (siempre positivo e inferior a la
unidad), y, por tanto, un ndice de la Inversa de la Renta de la Comunidad i negativo. Sin
embargo, si la RPCi+1 de una Comunidad es inferior a la media definida (las menos ricas y
ms necesitadas, beneficiarias de este "segundo" reparto redistributivo), el cociente ser

321
inferior a uno, cantidad restada a la unidad (positiva, por tanto), cuyo producto con PRi
(siempre positivo) provoca un ndice de la Inversa de la Renta de la Comunidad i+1 positivo.
Resumiendo, el trmino [1 - (RPCi / RPC)] ser positivo para aquellas Comunidades que
tengan la renta per cpita menor a la del conjunto de Comunidades de rgimen comn y, por el
contrario, ser negativo para las Comunidades Autnomas cuyos niveles de renta sean
superiores a esa media.
La ponderacin adjudicada a la pobreza (riqueza) relativa por el Acuerdo 1/1986 del CPFF
se desglosaba de la siguiente manera: un 4,20 % para las competencias comunes y un 0,40 %
para las competencias de educacin; de manera que en la Finaciacin total su peso se reduca a
un 1,99 %.
Si el espritu de la LOFCA es un conglomerado que pretende satisfacer a los tres pilares
que sostienen el Sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas (Principios de
Autonoma, Suficiencia y Solidaridad), su artculo 13 es un complejo entramado de esos
mismos materiales. La autonoma la atiende slo desde la vertiente del gasto (financiacin
incondicionada), la suficiencia es evidente, y la solidaridad se encuentra ms dispersa. Adems
del criterio de la pobreza relativa [inversa de la renta per cpita relativa / artculo 13.1.d) de la
LOFCA] que ahora tratamos, tambin encontramos otras bases que estn condicionadas y
orientadas por la solidaridad, como la cantidad equivalente a la aportacin proporcional que
corresponda a la Comunidad Autnoma por los servicios y cargas generales que el Estado
contine asumiendo como propios [artculo 13.1.c) de la LOFCA], y los ndices de dficit en
servicios sociales e infraestructuras que afecten al territorio de la Comunidad Autnoma y al
conjunto del Estado y la relacin entre los costos por habitante de los servicios sociales y
administrativos transferidos para el territorio de la Comunidad Autnoma y para el conjunto
del Estado [artculo 13.1.e) de la LOFCA], criterios todos que, en definitiva, podran ser
considerados como solidarios. Suponen la previsin (todava estn inditos) y la justificacin
para entregar ms recursos a aquellas Comunidades ms desfavorecidas, o que aporten menos
cantidades para cubrir las competencias que el Estado ejerce como propias. Por otra parte, el
criterio de la insularidad (ste s aplicado) tambin reponde a motivaciones de solidaridad, a
tenor de lo establecido en el artculo 138.1 de nuestra Carta Magna: El Estado garantizar la
realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artculo 2 de la

322
Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y justo
entre las diversas partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias
del hecho insular. Los elementos de solidaridad del artculo 13 de la LOFCA actan de forma
vertical, ya que provienen de una fuente Estatal (si bien acta de forma horizontal puesto que
implica un plus de ingresos para las Comunidades ms necesitadas, a la vez que una reduccin
para las ms "ricas").
f) Esfuerzo Fiscal: el fundamento legal que explica la razn de su inclusin entre las bases
o criterios aplicables al repartir el PIE viene expresamente recogido en el artculo 13.1.b) de la
LOFCA, cuando alude al coeficiente de esfuerzo fiscal en el IRPF. Debemos reconocer que, en
principio, esa referencia es demasiado amplia y ambigua, de manera que cabra adoptar
distintos ndices de medida del esfuerzo fiscal entre las Comunidades Autnomas que
contemplaran otros factores y aspectos relevantes que inciden en l
21
(por ejemplo: el fraude
fiscal, la estructura sectorial de las economas regionales, etc). La armona o complementacin
de los dos criterios redistributivos se presentaba, cuando menos, cuestionable, porque, por una
parte, si se entendiera que el esfuerzo fiscal se tomara como indicador de capacidad fiscal,
relacionado inversamente con la percepcin del PIE, su aplicacin sera reiterativa con el efecto
de la pobreza de la renta (inverso de la renta), y si se relacionara en proporcin directa a las
cantidades que se redistribuyeran, su efecto sera contradictorio y anulara la supuesta
solidaridad buscada por el juego de la pobreza relativa (como ciertamente as ocurra); pero,
por otra parte, si se entiende el esfuerzo fiscal como un "premio" (incentivo a aquellas
Comunidades ms "esforzadas") al mayor grado de cumplimiento fiscal en el IRPF, ese
incentivo no deja de tener serias fisuras en su planteamiento, partiendo de que el IRPF es (era)
de completa
22
titularidad del Estado, lo que afecta tanto a su regulacin, como al ejercicio de
todas las competencias de su gestin (que engloba su liquidacin, inspeccin, recaudacin,
revisin de recursos econmico-administrativos, etc), por lo que las Comunidades Autnomas
ven imposibilitado el graduar el esfuerzo fiscal del IRPF en su territorio, fundamentalmente

21
Razn por la cual MONASTERIO ESCUDERO, C. y SUREZ PANDIELLO, J .; en "Necesidades de gasto y
participacin autonmica en ingresos del Estado", op. cit., pg. 83, califican de defectuoso el ndice concreto de
medida adoptado sobre la variable esfuerzo fiscal, remitindonos a profundizar sobre este tema en MONASTERIO
ESCUDERO, C.; "Una valoracin crtica del nuevo sistema de financiacin autonmica", en Papeles de Economa
Espaola, nm. 35, F.F.I.E.S., Madrid, 1988, pgs. 348 y 349.
22
A excepcin de los recargos que sobre l pudieran establecer las Comunidades Autnomas.

323
porque carecen de medios para reducir los niveles de fraude
23
que se presentan en dicho
mbito. Teniendo en cuenta que existen diferencias en los grados de esfuerzo fiscal en el IRPF
de las distintas Comunidades, parte de esas diferencias sern achacables (en un sentido u otro) a
la variada distribucin en aquellas del fraude fiscal, es por lo que C. Monasterio y J . Surez
24

afirman que la justificacin de su inclusin como variable redistributiva en el reparto del PIE
podra residir en tratar de conectar la mayor sinceridad fiscal de los contribuyentes de una
Comunidad con las subvenciones (en nuestro caso, el singular PPI-PIE) que ella percibe.
Indicador que sera lgico, coherente y necesario (incluso ponderado en mayor medida) si
alguna o varias Comunidades optaran, en aras a conferir un mayor grado de autonoma
financiera a sus Haciendas (asumiendo el coste poltico que ello implica), y alcanzar cotas ms
elevadas de corresponsabilizacin fiscal en el Sistema de financiacin de las Comunidades
Autnomas, por regular y aplicar recargos sobre el IRPF.
El esfuerzo fiscal es definido en el Anexo del Acuerdo 1/1986 del CPFF, ya citado, como
la diferencia entre los tantos por uno de la cuota lquida del IRPF y del producto interior bruto
(al coste de los factores) de las distintas Comunidades Autnomas. Lo denominamos EFi =
(IRi / IR) - (PIBi / PIB). Al igual que la variable anterior, su formulacin es breve y
aparentemente sencilla, pero se vuelve compleja en su contenido y elaboracin. Su frmula
inicial era simplemente la cuota lquida en el IRPF por habitante de cada Comunidad, pero
posteriores retoques dieron lugar a la opcin finalmente aprobada.
Si plantearamos para el esfuerzo fiscal el mismo anlisis matemtico que realizamos en la
variable pobreza relativa llegaramos a unas conclusiones orientadas en la misma lnea; es
decir, cuando la cuota lquida en el IRPF correspondiente a una peseta de PIB de una
Comunidad Autnoma es superior a la media, la variable presenta valores positivos y esa
Comunidad recibe fondos adicionales por este concepto, y viceversa, cuando la cuota lquida

23
El tema del fraude fiscal en relacin al esfuerzo fiscal de las Comunidades Autnomas ya ha sido abordado
cuando tratbamos la Corresponsabilidad Fiscal y analizbamos la frmula definitiva de "cesin" del 15 % del IRPF
aprobada por el CPFF en su Acuerdo de 7 de octubre de 1993. Incidamos en que el procedimiento finalmente
aprobado no se detena en la correccin del efecto que poda suponer el distinto nivel de fraude fiscal existente entre
las Comunidades Autnoma, sobre todo porque la realidad de las estimaciones y estadsticas conocidas delatan que
se distribuye de forma poco homognea en el conjunto de Espaa, lo cual introduce un sesgo, un elemento
distorsionador, al apreciar el supuesto o terico nivel real de esfuerzo fiscal que realizan las distintas Comunidades
Autnomas.
24
En MONASTERIO ESCUDERO, C. y SUREZ PANDIELLO, J .; en "Necesidades de gasto y participacin
autonmica en ingresos del Estado", op. cit., pg. 79.

324
en el IRPF correspondiente a una peseta de PIB de otra Comunidad es inferior a la media, la
variable alcanza valores negativos, provocando que esa Comunidad pierda recursos por el juego
de esta variable.
Comprobamos que las dos variables redistributivas, pobreza relativa y esfuerzo fiscal,
tenan un mayor peso en las competencias comunes que respecto a las competencias especficas
de educacin y trabajo; el esfuerzo fiscal estaba ponderado, en sendos casos, en un 5% y 1,70
%. Siendo un 3,08 % el peso que alcanzaba en la Financiacin total. Llegando a este momento
de nuestra exposicin es cuando nos planteamos hasta qu punto la intervencin de esta nueva
variable logra, en realidad, efectos redistributivos (que por su misma actuacin, obviamente,
alcanza) que sirvan inequvocamente al Principio de Solidaridad. Las variables redistributivas
han sido objeto de numerosas crticas en los aos que llevan aplicndose; por una parte, el
hecho de la mayor ponderacin del Esfuerzo Fiscal en relacin a la Pobreza Relativa
25

contradeca la supuesta orientacin hacia la solidaridad financiera que inspiraba su aplicacin.
Teniendo en cuenta la relevancia que la misma Constitucin Espaola y la LOFCA conceden a
la Solidaridad, en nuestro caso representada por la variable Pobreza Relativa, pareca que sta
deba tener mayor peso que la otra variable redistributiva. Partiendo, lgicamente, de la base de
que la influencia de estos dos criterios no puede medirse con la misma "vara" que apreciamos el
resto de las bases de reparto aplicadas. La funcin de los criterios redistributivos es restarle
cantidades a unas Comunidades para entregrselas a otras, de manera que su efecto debe
medirse cuando se cuantifique cunto se detrae o suma a unas y a otras, y a quines se detrae o
suma; mientras que las otras variables simplemente agregan cantidades a la participacin de las
Comunidades segn las puntuaciones que presenten en las mismas. Parece paradgico que el
juego de las variables redistributivas condujera, por ejemplo, al sorprendente (y difcilmente
aceptable) resultado de que en varios aos la financiacin de la Comunidad de Madrid se viera
incrementada en ms de 9.000 mil millones de Pesetas!, mientras que Galicia ceda ms de
2.300 millones de Pesetas; es absurdo pensar que Galicia, cuyos niveles de PIBpC a finales de
los aos ochenta apenas alcanzaba el 70 % del obtenido por Madrid, tuviera que ser solidaria
hacia las dems Comunidades, y no al revs. Al tratar el FCI comprobaremos que tambin en
este instrumento financiero (en los mismos aos) se aplicaban variables (fundamentalmente el

325
saldo migratorio) con unas ponderaciones tales que conducin a resultados perversos y
contrarios a los Principios a los cuales se supona que deban servir.
Debemos advertir que respecto a las competencias comunes las ponderaciones adjudicadas
a las cuatro primeras variables suman, lgicamente, el 100 %; sin embargo, en lo que atae a
las competencias de educacin, suman ms del 100 %, porcentaje que, obviamente, no puede
ser superado, lo cual obliga la entrada en juego de un trmino residual que propiamente tiene
un peso (negativo, por supuesto) del 2,50 % en las competencias de educacin, refundido en un
- 1,45 % en la Financiacin total. Razn que explica el valor constante negativo, - 2.487,595,
que encontrbamos en la frmula (2) antes expresada.
Las variables redistributivas Pobreza Relativa y Esfuerzo Fiscal, con sus respectivos pesos,
tanto para uno, como para otro tipo de competencias, no suman sus ponderaciones a las cuatro
variables analizadas en primer lugar; sino que, repetimos, intervienen como variables de suma
cero. Es decir, como tales no implican el reparto de nuevas cantidades que se suman a las
obtenidas gracias al comportamiento o posicin de las distintas Comunidades en las variables
antes consideradas, sino que su papel implica una revisin del sumatorio parcial (para cada
Comunidad) que provisionalmente presentan, provocando que algunas Comunidades agreguen
cantidades a esos parciales y otras lo resten
26
, consiguiendo un segundo reparto sobre lo
distribudo inicialmente. En el Cuadro C.1 encontramos los valores que presentaban todas esas
variables en las quince Comunidades Autnomas de Rgimen Comn. Respecto a las variables
redistributivas obtenemos el saldo que supona para cada Comunidad, de manera que la
ordenacin que de ellas se pudiera realizar debe ser mediatizada por la poblacin de las
distintas Comunidades para que se aprecien cantidades comparables. Observamos que las dos
variables de suma cero son de signo contrario en la mayora de los casos, para cuatro
Comunidades: La Rioja, C. Valenciana, Canarias y Baleares, tanto una como otra variable
inciden restndole cantidades a las que perciban por los otros criterios, por el contrario, para
Asturias y Cantabria (si bien en una muy reducida cuanta) las dos variables les son favorables.
Por otra parte sorprende constatar que Murcia, Castilla La Mancha y Castilla Len,

25
Cuestin que fue discutida y resuelta en el Acuerdo del CPFF de 20 enero de 1992, que aprob el Sistema de
Financiacin de las Comunidades Autnomas en el quinquenio 1992-1996, sobre el cual nos detendremos con mayor
detalle en este mismo Captulo.

326
Comunidades que tenan y siguen teniendo niveles de renta por debajo de la media nacional
(siendo, a su vez, beneficiarias de los fondos de solidaridad), perdan parte de su PIE al actuar
las variables redistributivas; igualmente apreciamos, en sentido inverso, que se llegaban a
resultados "perversos" por la gran ponderacin que tena el esfuerzo fiscal, como el hecho, ya
aludido, de que Madrid fuera beneficiaria de las variables redistributivas del PIE.
Antes de agotarse el perodo del quinquenio 1987-1991 que contemplaba el Mtodo
aprobado en el Acuerdo 1/1986 del CPFF se debatan varias opciones o alternativas que
pretendan mejorar el reparto del PIE, unas "slamente" centradas en introducir modificaciones
en los criterios de reparto y/o sus ponderaciones
27
, y otras, ms exigentes y crticas, pretendan
llevar a cabo una fuerte modificacin del mismo Sistema
28
.
La reforma finalmente aprobada en el Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992 tuvo en
cuenta la misma restriccin inicial que se consider cuando se acord el Mtodo que rigi
durante el quinquenio 1987-1991, es decir que ninguna Comunidad tuviera menos recursos que
los que perciba en el ao base del quinquenio anterior (1990) -que la solucin fuera ptima en
trminos paretianos
29
-. Bien es verdad que el montante total de recursos a considerar por esa
restriccin financiera se vi incrementado notablemente, se sumaban las Subvenciones a la
gratuidad de la enseanza (Seccin 18 de los Presupuestos Generales del Estado) y el peso del
PIE fue mayor al integrarse junto con la financiacin fuera fondo la Compensacin
Transitoria
30
(Seccin 33). Ese volumen total de recursos se distribuira dentro de cada grupo
competencial (Comunidades Autnomas del artculo 151 y del 143, de la Constitucin) tras

26
De manera que la casustica provocar que algunas Comunidades, por su comportamiento "neutral", prximo a las
medias de referencia, obtengan variaciones mnimas. Es decir, apenas ceden o ganan cantidades relevantes.
27
Soluciones que seran las finalmente adoptadas tras el Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992.
28
Como as ocurriera en el Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993.
29
Fue el economista italiano Wilfredo Pareto (1848-1923) el que plante que una situacin es eficiente, en el sentido
que l destacaba, cuando no es posible mejorar el bienestar (la situacin o el nivel de percepcin de fondos, en
nuestro caso) de una de las partes sin empeorar el de alguna otra, con lo que se logra una asignacin ptima de los
recursos, lo cual no implica que sea ms justa o solidaria que la anterior, de ah el principal inconveniente achacado a
este criterio.
30
Desde la reforma de 1992 el PIE se vi incrementado en la cuanta (por encima de los cien mil millones, que se
sumaba a los ya ms de un billn de Pesetas que rebasaba el PIE desde haca varios aos) de la Compensacin
Transitoria, procedente de la reforma del FCI de 1990, en que el "antiguo" FCI se desdoblara en dos partes, aquella
destinada a cubrir las inversiones de "obra nueva" se integr en la ya desaparecida Compensacin Transitoria. El
CPFF evalu los recursos necesarios para financiar la inversin nueva que se incorporara gradualmente al PPI de
cada Comunidad por terceras partes en los aos 1992, 1993 y 1994. En 1993 y 1994 se corregiran todos los PPI al
aadirse los recursos adicionales para inversin nueva como si se tratara del traspaso de nuevos servicios.

327
considerar una serie de criterios y aplicar unas variables geodemogrficas y redistributivas,
entre las cuales se introducen algunas novedades y modificaciones relevantes.
Entre las variables distributivas siguen rigiendo la poblacin, superficie, unidades
administrativas e insularidad, y aparece una variable indita, la dispersin
31
(introducida a
instancias de la Comunidad Gallega
32
) que atiende al nmero de ncleos de poblacin de cada
Comunidad Autnoma, de acuerdo con los datos del ltimo padrn municipal, de manera que
para las Comunidades del artculo 143 su peso sera del 2,0 %, y para las del artculo 151 slo
el 0,6 %. La insularidad se altera en cuanto que Canarias y Baleares se integran en grupos
competenciales distintos
33
, ahora recibiran toda la financiacin correspondiente a esta variable
en cada grupo, 1,5 % y 0,4 %, respectivamente.
La variable poblacin vi incrementar su peso para ambos grupos competenciales, del 59,0
% en el antiguo bloque de competencias comunes, al 64,0 % para las Comunidades Autnomas
del artculo 143 de la Constitucin, y del 84,4 % en el antiguo bloque de competencias
especficas de Educacin y Trabajo, al 94,0 % para las Comunidades Autnomas del artculo
151 de la Constitucin; por lo que esta variable pasa a ser ms preponderante que antes.
La superficie mantiene la tnica de su ponderacin para las Comunidades del artculo 143
(se incrementa en un reducido 0,6 %, pasando del 16,0 al 16,6 %); sin embargo, respecto a las
Comunidades Autnomas del artculo 151 de la Constitucin su peso se reduce notablemente
(de un 15,42 % de las competencias especficas de Educacin y Trabajo, a slo
34
un 3,5 %
para las Comunidades del artculo 151). Algo similar a lo que ocurrira con las unidades

31
Variable ya apuntada por J . Tanco Martn Criado, en 1991, cuando predeca que quizs entre las nuevas variables
a introducir, por enumerar alguna, se considerara la Dispersin de la Poblacin, caracterstica de ciertas regiones
del norte peninsular con indudable incidencia en el coste de los servicios transferidos, variable a la que hace referencia
la propia letra e) del artculo 13 de la LOFCA; en "Los criterios de distribucin de la participacin en los ingresos
tributarios del Estado", op. cit., pg. 36.
32
No es de extraar a tenor de que, con cifras del ao 1992, la Comunidad gallega ingresara unos 7.819 millones de
Pesetas, ms del 40 % del total de los recursos asignados a esta variable -unos 19.433 millones de Pesetas- (ver
Cuadro C.34).
33
Recordemos que antes, segn el Mtodo que aprob el Acuerdo del CPFF para el quinquenio 1987-1991, se
desglosaban las competencias, no las Comunidades, de manera que la financiacin fuera fondo de una Comunidad
del artculo 151 de la Constitucin se calculaba sumando las frmulas (1) y (2) antes expresadas.
34
Es consustancial la vinculacin de la superficie al ejercicio de determinadas competencias; sin embargo, respecto a
las competencias de educacin, antes del Acuerdo del CPFF de 20 enero de 1992, ya se alertaba que este criterio
tena una ponderacin excesiva, de forma que era muy previsible su reduccin en la futura modificacin del Sistema.
En este sentido se pronunciaba, entre otros, J . Tanco Martn Criado en "Los criterios de distribucin de la participacin
en los ingresos tributarios del Estado", op. cit., pg. 34.

328
administrativas, ya que si respecto a las Comunidades del artculo 143 su peso se mantendra
elevado, un 17,0 % (recordemos que representaba el 24,30 % para las competencias comunes),
para las Comunidades del artculo 151 su ponderacin apenas sera del 0,4 % (siendo su peso
del 10,19 % en las competencias de educacin). Por otra parte, desaparece el trmino residual o
constante (un -1,45 por ciento) que "cuadraba" el 100 % de las competencias de educacin.
Todo este "baile" de cifras de antiguos y "nuevos" porcentajes se encuentra recogido en el
Cuadro C.2.
Mas los cambios que ms nos interesan destacar son los producidos en las variables
redistributivas. Se siguen empleando las mismas variables, pobreza relativa y esfuerzo fiscal,
bajo la mismas definiciones anteriores y teniendo en cuenta, tambin, que los valores totales a
considerar son los correspondientes a las quince Comunidades de Rgimen Comn. Pero se
produce la novedad de que ahora el peso de la pobreza relativa, atendiendo el cmulo de
crticas que se haban vertido sobre ese particular, es superior al del esfuerzo fiscal, de manera
que se incrementara el papel jugado por la primera en casi un 70 % de su intervencin anterior
y se reducira en un 40 % la ponderacin que antes tena la segunda. Otra novedad del Sistema
implantado por el Acuerdo del CPFF de 20 enero de 1992 fue que ambas variables
redistributivas se ponderaran igualmente en ambos grupos competenciales, con un 2,70 % y un
1,82 % para la pobreza relativa y el esfuerzo fiscal, respectivamente. Ello pretenda evitar los
problemas que surgan de la aplicacin directa de las ponderaciones anteriores, el Acuerdo
inclua un "complejo" entramado de correciones que seguan una serie de reglas de modulacin
destinadas a evitar los desequilibrios y alcanzar, en el mayor grado posible, cierta aproximacin
entre las Comunidades Autnomas en trminos de financiacin per cpita.

B) La constitucionalidad de la aplicacin de las variables de reparto del PIE.
Abundando sobre otras Sentencias del Tribunal Constitucional ya tratadas, seguidamente
analizaremos una que incide de lleno en la problemtica de las dudas relativas al ajuste o
vulneracin constitucional que pudiera presentar la aplicacin, de una forma u otra, de las
variables socio-econmicas recogidas en el artculo 13 de la LOFCA.

329
Estando vigente el sistema de financiacin del perodo definitivo, de 1987 a 1991, el
Gobierno balear, el 25 de marzo de 1988, interpuso Recurso de Inconstitucionalidad contra los
artculos 118, 119, 121 y 123 y algunas partidas presupuestarias de la Ley 33/1987, de 23 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988. El recurrente solicitaba que se
declarara la inconstitucionalidad de los artculos 118 y 119 citados en cuanto regulaban y
establecan el PIE correspondiente a las Islas Baleares durante el quinquenio 1987-1991. Esos
preceptos eran impugnados en la medida en que los PIEs all fijados eran el resultado de aplicar
la interpretacin que de los criterios previstos en el artculo 13.1 de la LOFCA efectuaba el
Acuerdo del CPFF de 7 de noviembre de 1996. Pues bien, slo 8 aos despus!
35
, el 18 de
abril de 1996, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 68/1996, se pronunci al respecto.
El Tribunal sostiene, en el F. J . 2 de la Sentencia, que la financiacin autonmica es el
gran asunto que subyace en el planteamiento de las impugnaciones, y cualquier solucin de un
problema determinado tiene, o puede tener, repercusin notable en el mbito competencial
correspondiente al Estado y a las Comunidades Autnomas. Lo que supone, en definitiva, la
necesidad de compatibilizar el ejercicio coordinado de las competencias financieras y las
competencias materiales de los entes pblicos que integran la Organizacin territorial del
Estado.
La cuestin que ahora nos preocupa consiste en determinar si la interpretacin que se hace
y se aplica del Acuerdo del CPFF de 7 de noviembre de 1986 es inconstitucional por
vulneracin del artculo 13.1 de la LOFCA. Debemos adelantar que respecto a este asunto el
Tribunal Constitucional no estim las pretensiones del recurrente.
Siguiendo el mismo orden de nuestra anterior exposicin, veamos los razonamientos dados
por el Tribunal Constitucional:
Unidades Administrativas: El Gobierno balear argumentaba que del artculo 61 de su
Estatuto de Autonoma poda deducirse la necesidad de tomar en consideracin la insularidad
cuando este factor ocasione un mayor costo medio de los servicios sociales y administrativos de
la Comunidad Autnoma, sin que se desprediera de ella la valoracin o ponderacin que deba
atribuirse a dicho criterio. Al ser Baleares una Comunidad uniprovincial reclamaba una

35
Vanse los plazos establecidos en los dos Apartados del artculo 34 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre,
del Tribunal Constitucional.

330
ponderacin que tuviera en cuenta el nmero de islas en que se reparte la poblacin y se deben
prestar los servicios. La representacin del Gobierno balear impugn la valoracin porque no se
tena en cuenta su divisin en islas y se la conceptuaba como 1 unidad administrativa
36
;
pretensin desestimada (F. J . 7) porque entendi que los amplios trminos del artculo 13 de la
LOFCA posibilitan la inclusin de las variable constituida por las unidades administrativas, de
manera que la valoracin del ndice "unidades administrativas" en funcin de las provincias era
vlida y objetiva.
Poblacin: el recurrente consideraba inconstitucional la manera en que se tomaba en cuenta
el ndice de poblacin, mediante la poblacin de derecho
37
de cada Comunidad Autnoma,
porque no tiene en cuenta la poblacin efectiva o de hecho, que es la que debe servir de medida
para fijar las necesidades financieras de una Comunidad. La exclusin de la poblacin de hecho
en las Comunidades Autnomas que tienen una importante demanda turstica determinara que
no pudiera financiarse el mayor coste de los servicios que origina esta poblacin y, por tanto,
provocara la insuficiencia financiera
38
.
La poblacin es uno de los factores previstos en el artculo 13.1 de la LOFCA [Letra a)]. El
Acuerdo del CPFF de 7 de noviembre de 1986 ponder la poblacin de derecho en el 59 por
ciento; si bien la LOFCA deja amplios mrgenes para que el coeficiente de poblacin pueda ser
ponderado con otro criterio y con distinto peso. El Tribunal Constitucional admiti plenamente
aquella definicin, justificando la finalidad que cumple en el reparto del PIE, entendiendo que
los destinatarios de los servicios que prestan las Comunidades sern, en principio, los

36
Al tener en cuenta slo a la provincia, el mtodo considera ms costoso una Comunidad peninsular con dos
provincias que una Comunidad con tres islas y no valora el mayor coste de la divisin en islas. El Tribunal
Constitucional reconoca, en el F. J . 7 de la Sentencia, que la estimacin de las Unidades administrativas experiment
una transformacin con el Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992, asgnndose un ndice de 0,5 puntos a la
Comunidad Autnoma, 0,5 puntos a cada Provincia y 0,25 puntos a cada isla con Cabildo o Consejero Insular, lo que
supone una mayor atencin a las circunstancias del hecho insular (artculo 138.1 de la Constitucin), pero que no
lleva necesariamente a la estimacin de la incondicionalidad del mtodo que ahora estamos considerando con
la variable Unidades administrativas.
37
Criterio tambin adoptado, posteriormente, para el reparto del PIE de los municipios y provincias, segn establecen
los artculos 115.1.B) y 126.1.A), respectivamente, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de Haciendas
Locales.
38
Planteamiento no compartido por el Tribunal Constitucional, al sealar, en el F. J . 5 de la Sentencia, que una
modificacin de la variable representada por el coeficiente de poblacin en el sentido propuesto por el recurrente no
puede justificarse, pues la incidencia del fenmeno turstico no es una circunstancia exclusiva de la Comunidad balear.
Segn el escrito de la Demanda, la definicin de la variable poblacin como poblacin de hecho supondra un aumento
de la financiacin para el conjunto de las Comunidades de 2.065 millones de Ptas, de los cuales 635,6
corresponderan a Baleares; circunstancia, por tanto, no especfica de la Comunidad recurrente. Teniendo en cuenta,
adems, prosigue en su argumentacin, que una aplicacin coherente de esa propuesta llevara a incluir entre la

331
residentes en el territorio, aceptando, en el F. J . 5 de la Sentencia, la razonabilidad del criterio
adoptado.
Insularidad: el recurrente impugn, tambin, la ponderacin efectuada sobre la insularidad,
entendiendo que no se satisfaca la necesaria atencin sobre el hecho insular previsto en el
artculo 138.1 de la Constitucin. El Tribunal desestim esta pretensin porque la insularidad,
no recogida como tal en el artculo 13.1 de la LOFCA, segn el precepto constitucional, deja un
amplio margen para elegir la tcnica ms adecuada para cubrir los mayores costes o
desequilibrios que pudiera provocar el hecho insular. De la previsin del artculo 61 del
Estatuto de Autonoma de las Islas Baleares no cabe inferir una valoracin y ponderacin
determinada al aplicar el criterio de insularidad que, en todo caso, ser considerado.
Superficie: es indiscutible, a tenor de la Letra e), del Punto 1, del artculo 13 de la LOFCA,
que la superficie se considere como criterio vlido en el reparto del PIE. El Tribunal
Constitucional seala al respecto, en el F. J . 8 de la Sentencia, que pocas dudas puede
albergarse sobre la procedencia de aadir la superficie al elenco de criterios determinantes del
PIE. Su definicin como superficie territorial, recurrida por el Gobierno balear con la
pretensin de extender su extensin a la superficie martima
39
, es correcta y vlida
40
; su
definicin como tal, por tanto, no puede tildarse como arbitraria y ausente de razonabilidad.
Nuevamente el Tribunal Constitucional aprecia los legtimos mrgenes de interpretacin y
actuacin del legislativo a la hora de ponderar unos criterios que se encuentran muy abiertos en
la regulacin que el bloque de la constitucionalidad hace de ellos.
Insiste sobre la amplitud y flexibilidad de los criterios plasmados en el artculo 13 de la
LOFCA en relacin a que ello haba inducido, durante la vigencia del perodo transitorio, a
proponer que cuando se negociara definitivamente la participacin de las Comunidades en los

poblacin de hecho no slo a los turistas en sentido estricto, sino tambin a quienes realicen desplazamientos, lo que
supondra la desnaturalizacin de la variable.
39
Que marca la distancia entre islas: en concreto, la superficie de la Comunidad balear as definida comprendera un
rea delimitada por la unin, por lneas rectas, de los puntos extremos de las islas del archipilago balear, lo que
arrojara una superficie, incluyendo el rea martima colindante, de 18.003 kilmetros cuadrados. Por lo tanto,
argumentaba el recurrente, la minusvaloracin de la superficie, que deriva del mencionado Acuerdo, conculca el
Principio de Suficiencia financiera y determina la inconstitucionalidad de los ndices de participacin contenidos en el
artculo 118 de la Ley recurrida. Advertimos que el "incremento" de superficie que experimentaba la Comunidad Balear
con esa frmula era espectacular, multiplicndose por 3,60 la que en realidad tiene.
40
Al tener en cuenta el mayor coste de los servicios derivado de la necesidad de cubrir en un rea de terreno mayor
los servicios pblicos de responsabilidad de las Comunidades Autnomas, y en su propia justificacin, argumentaba el
Tribunal Constitucional en el F. J . 8 de la Sentencia, est nsita la necesidad de que esa mayor superficie tomada en
consideracin sea idnea para la prestacin de esos servicios, pudindose excluir, por tanto, aquellas zonas o
extensiones que, como la superficie martima, no son adecuadas para la prestacin de los servicios.

332
impuestos estatales no cedidos, una parte de las inversiones nuevas de las Comunidades
Autnomas fuera financiada por el PIE, al margen del uso "perverso" que se vena haciendo
sobre el FCI (insistiendo en la reiterada doctrina establecida en sus Sentencias 63/1986 y
250/1988), pero esto no dejaba de ser una posibilidad, dentro de las legtimas opciones de
poltica legislativa, y no deducible y aplicable necesariamente del texto de la LOFCA.
Respecto a la participacin territorializada de la recaudacin del 15 % de la cuota lquida
del IRPF, que trataremos seguidamente (introducida por Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de
1993, aplicada por algunas CC. AA. durante los aos 1994 a 1996 -ambos inclusive- como
Procedimiento para instrumentar la "corresponsabilidad fiscal"), se plante su posible
inconstitucionalidad por la friccin, o dudoso encaje, con el artculo 13 de la LOFCA, va
esfuerzo fiscal, al desdoblarse el PIE en dos tramos, como artificio para salvar la doble
exclusin que el antiguo artculo 11 de la LOFCA impona sobre el IRPF como tributo cedible.
La amplitud y flexibidad de criterio que admiten los FF. J J . 3, 4, 5, 6, 7 y 8 de la S. del
Tribunal Constitucional 68/1996, de 18 de abril
41
, respecto a la interpretacin y aplicacin de
los trminos del artculo 13 de la LOFCA (que se refiere a un nico PIE), nos induce a pensar
que la duplicidad de PIEs se ajusta al cauce constitucional que, para ms abundamiento, en su
artculo 157.1.a) se refiere a participaciones en los ingresos del Estado [en plural, al igual que
el artculo 4.1.e) de la LOFCA].

V.3. El Acuerdo del CPFF de 7 de octubre 1993. Divisin del esfuerzo fiscal - La cesin del
15 % del IRPF.
Si bien no se haba producido (de forma generalizada, que afectara a todas y cada de las
Comunidades de Rgimen Comn) ninguno de los casos previstos en el artculo 13.3 de la
LOFCA que permiten la revisin del porcentaje de participacin de cada Comunidad Autnoma
en los ingresos del Estado, y siguiendo vigente el Mtodo para el quinquenio 1992-1996 que
aprobara el Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992, tras una serie de acontecimientos

41
Para ms abundamiento, en el F. J . 4 hace una observacin de carcter general: <<El mencionado artculo 13.1
de la LOFCA regula la determinacin del PIE en trminos de gran amplitud y flexibilidad. Se prev all que el
porcentaje de participacin "se negociar" con arreglo a una serie de bases; la ley menciona a continuacin los
criterios determinantes del porcentaje, pero la enumeracin no es taxativa al preverse la aplicacin de "otros criterios
que se estimen procedentes"; falta, por ltimo, en el citado artculo una ponderacin o valoracin de los criterios
expresados>>.

333
marcados por el juego de los distintos intereses polticos que se enfrentaban
42
, finalmente, el
CPFF aprob el 7 octubre de 1993 el Acuerdo
43
que desarroll el Procedimiento para la
aplicacin de la corresponsabilidad fiscal en el sistema de financiacin de las Comunidades
Autnomas (en adelante Procedimiento) que supuso no slo la modificacin de los criterios de
aqul, sino una alteracin profunda de su naturaleza. El mismo Acuerdo seala en su Apartado I
que con ello se pretendia, dentro del respeto a los criterios bsicos de financiacin de las
Comunidades Autnomas que informaron el Acuerdo de 20 de enero de 1992, alcanzar cierta
conexin de los recursos recibidos por las Comunidades con los rendimientos impositivos
obtenidos en sus territorios, de tal forma que una parte importante del gasto pblico
gestionado por ellas est financiado por las aportaciones de los residentes en el mbito
territorial respectivo, con lo que los ciudadanos toman conciencia de que las prestaciones
recibidas de Comunidad son consecuencia de las exigencias impositivas de que son objeto.
El asunto que suscita los cambios del PIE es la corresponsabilidad fiscal, tema ya
abordado, donde aprecibamos que su concepto no es pacfico y que sus variadas
interpretaciones estn expuestas a distintos enfoques jurdicos y econmicos de elevada carga
poltica. La corresponsabilidad no slo est estrechamente vinculada a la autonoma de ingresos
(gran deficiencia de nuestro Sistema de financiacin autonmico), sino que, como ya hemos
puesto de relieve, est llamada a potenciar otros principios, como el de visibilidad de la carga
tributaria, que debiera estar ms presente en nuestro Sistema, o el de solidaridad, que, cuando
menos, no tendra que ser vulnerado ni soslayado al aplicarse las frmulas que pretendan la
mayor implantacin de la misma.
Necesitamos describir y valorar el Procedimiento para analizar la alteracin de los criterios
redistributivos del PIE que supuso, su incidencia sobre el tema central que nos ocupa, el
Principio de Solidaridad.

42
El Acuerdo fue aprobado en un ao en el que la economa espaola sufra, en general, un proceso de crisis
(retroceso en la produccin, aumento del desempleo, etc) y en un momento en que la coyuntura de fuerzas polticas
propici cierta debilidad del Gobierno Central ante las pretensiones de algunas Comunidades, perodo en el cual fue
ms criticada la postura poltica de quienes antepusieron, bajo la excusa de la corresponsabilidad y rompiendo el
consenso que haba imperado en anteriores Acuerdos del CPFF, su autonoma a la cohesin y solidaridad con las
dems Comunidades.
43
Debemos hacer la salvedad metodolgica de que en realidad se trata de los Acuerdos del CPFF de 7 octubre 1993
(son cuatro), si bien en todo momento lo hemos citado en singular, y para no inducir a error lo seguiremos haciendo
as.

334
La alteracin en la aplicacin ("nueva interpretacin" o desdoblamiento, lo cual implica
mucho ms que la simple variacin de su ponderacin llevada a cabo en el Acuerdo del CPFF
de 20 de enero 1992) de la variable del esfuerzo fiscal realizada por el Acuerdo de 7 octubre de
1993, pretende, segn sus defensores
44
, dotar de unas cotas satisfactorias de
corresponsabilidad al Sistema de financiacin autonmica. En esos trminos se manifestaba el
mismo Acuerdo, pero analizaremos hasta qu punto ello se alcanza por esta va.
La gran innovacin que introduce el Acuerdo del CPFF de 7 octubre de 1993 se recoge en
su Apartado II.2 (Instrumentacin Formal) cuando establece que el reconocimiento a cada
Comunidad Autnoma de una "participacin territorializada en el rendimiento del IRPF", al
amparo de lo previsto en el artculo 13 de la LOFCA, no presenta obstculos que impidan o
dificulten su aplicacin, habida cuenta de que esta modalidad financiera ya viene funcionando
satisfactoriamente desde el inicio del sistema de financiacin. En virtud de ello, se adopta la
"participacin territorializada en el rendimiento del IRPF" como forma de instrumentacin del
"Procedimiento". Para ello, la actual participacin de las Comunidades Autnomas en la
recaudacin de impuestos estatales se desdoblar en dos tramos o fracciones: la primera, de
carcter general, en el rendimiento global del conjunto de los impuestos del Estado, directos e
indirectos, excludos los susceptibles de cesin; la segunda, de carcter especfico o singular,
en el rendimiento del IRPF en el respectivo mbito territorial.
Segn el Apartado II.1 (Contenido Financiero) del Acuerdo citado, dicho Procedimiento
tendra efectividad desde el 1 enero de 1994 (para las Comunidades Autnomas cuyas
Comisiones Mixtas Estado-Comunidad Autnoma lo hayan adoptado). La Ley 21/1993, de 29
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994, acomete de forma parcial, en su
artculo 95.6 y 7, la Instrumentacin Presupuestaria (Apartado IV del Acuerdo) del
Procedimiento, limitndose a presupuestar la financiacin autonmica resultante

44
Se argumentaba que la variable esfuerzo fiscal en el mecanismo de reparto del PPI equivala a un cierto porcentaje
de la recaudacin del IRPF devengado en cada territorio, lo cual tiene gran relevancia por las consecuencias jurdicas
que puede provocar, en efecto, si se presentaba como una cesin de un porcentaje en el IRPF territorial chocara
frontalmente con la prohibicin del artculo 11 de la LOFCA, sin embargo, la posibilidad de encajarla dentro del artculo
13 de la misma ley, como una segunda interpretacin o desglose de la misma variable (cuya regulacin, por otra parte,
no presenta barreras o lmites de ponderacin sobre la misma) en dos tramos diferenciados, eluda ese obstculo
legal.

335
(complementaria y/o suplementaria) del Mtodo
45
. Por su parte, la Ley 41/1994, de 30
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, recoge los mismos planteamientos
en su artculo 100.6.
Sin embargo, veremos que ese desdoblamiento del PIE no puede, a simple vista y en
primera instancia, ser aceptado sin hacer hincapi previamente en algunos aspectos que
convierten esa novedad en foco de dudas y polmica.
Recordemos que el artculo 157.1 de la Constitucin Espaola, al igual que el artculo 4.1
de la LOFCA (reproduce el mismo esquema de recursos de las Comunidades), se refiere a las
participaciones en los ingresos del Estado, en plural. Sin embargo, el artculo 13 de la LOFCA
(tambin su Disposicin Transitoria Primera, en sus Puntos 2, 3 y 4) que desarrolla, cumpliendo
el mandato del artculo 157.3 de la Constitucin, este recurso financiero, se refiere, en todo
momento, a un porcentaje de participacin en los ingresos del Estado, en singular. Las
referencias en plural a las participaciones en los ingresos del Estado parecen ms motivadas por
la falta de precisin que en los primeros aos de construccin del Estado autonmico se
produca al preverse la articulacin de "otros" fondos
46
. Sin embargo, la aplicacin de un
porcentaje nico (PPI), como va de participacin en los ingresos del Estado (PIE), es
incontrovertida; a tenor, tambin, de la regulacin que los respectivos Estatutos de Autonoma
de las distintas Comunidades hicieron al respecto. En efecto, todos los Estatutos de Autonoma
que regulan el porcentaje de participacin (todas las de Rgimen Comn, menos La Rioja y
Murcia que no realizan formulacin alguna en relacin al mismo) coinciden en sealar la

45
La Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994, establece en su Artculo
95.Seis: "El Procedimiento para la aplicacin de la corresponsabilidad fiscal en el sistema de la financiacin de las Comunidades
Autnomas aprobado por el Acuerdo del CPFF de 7 octubre de 1993, desdobla la actual participacin en la recaudacin de impuestos
estatales en dos tramos: el primero, de carcter general, en el rendimiento global del conjunto de los impuestos del Estado, directos e
indirectos, excludos los susceptibles de cesin; el segundo, de carcter especfico o singular, en el rendimiento del IRPF en el respectivo
mbito territorial de las Comunidades Autnomas. Para las Comunidades Autnomas cuyas respectivas Comisiones Mixtas hayan
adoptado el Procedimiento citado, el Ministerio de Economa y Hacienda proceder a adecuar los crditos inicialmente consignados en la
Seccin 32 (Haciendas Territoriales) a los tramos de participacin establecidos en el mismo.
Artculo 95. Siete: No ser de aplicacin a las Comunidades Autnomas a las que se refiere el Apartado anterior las Normas
reguladoras de la liquidacin definitiva de la participacin en ingresos del Estado para 1994, establecidas en el Apartado 3 (liquidacin
definitiva de la participacin en los ingresos del Estado para 1994 de cada Comunidad Autnoma, segn lo previsto en el Mtodo para la
aplicacin del sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas en el quinquenio 1992-1996) del presente artculo. Para
estas Comunidades Autnomas, una vez liquidados los Presupuestos Generales del Estado para 1994, se proceder a efectuar la
liquidacin en los ingresos del Estado para 1994 con arreglo a las siguientes Normas ...
46
Debe desaparecer la confusin entre los dos conceptos: participacin y porcentaje de participacin. El porcentaje
de participacin es una concrecin o modalidad de la participacin en los ingresos del Estado; sta es, para cada
Comunidad Autnoma, el resultado de aplicar aqul. De manera que se diferencia ntidamente de otras
participaciones, como son los tributos cedidos (puesto que la titularidad y potestad normativa sobre los mismos sigue
en manos del Estado) o las distintas subvenciones que ao a ao aprueban las Leyes de Presupuestos.

336
existencia de un porcentaje nico para cada Comunidad Autnoma
47
. Si el porcentaje ha de ser
nico, se aplicar, lgicamente, sobre una misma cantidad, por tanto comn para todas las
Comunidades, la recaudacin total de los impuestos estatales no cedidos. Por ello, conclumos,
no cabra hablar de ms de un porcentaje que se aplicara sobre distintas cantidades (en nuestro
caso, sobre la distinta recaudacin del IRPF obtenida en el territorio de las respectivas
Comunidades), asignados a una misma Comunidad Autnoma; aunque, reiteramos, con la
regulacin que introduce el artculo 95.Seis de la Ley 21/1993, de 29 diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1994, ocurre que el porcentaje deja de ser nico y una
parte de la participacin pasa a estar formada por un porcentaje sobre la recaudacin del IRPF
de cada Comunidad. Aspecto ste de difcil encaje en la LOFCA, que pondra de manifiesto el
dudoso alcance Constitucional (en cuanto pueda vulnerar el bloque de Constitucionalidad que
la LOFCA y regulacin de los distintos Estatutos de Autonoma realizan al desarrollar el
artculo 157.1.a) de nuestra Carta Magna) del mismo
48
. Pero, como ya hemos comentado, a luz
de los argumentos vertidos en la Sentencia del Tribunal Constitucional 68/1996, de 18 de abril,
debemos inclinarnos por la validez y constitucionalidad de este mecanismo.
El Apartado II.1 del Acuerdo Primero del CPFF de 7 octubre de 1993, aprueba la "cesin
"del 15 % del IRPF recaudado en el territorio de cada Comunidad. En realidad, ellas participan
en ese porcentaje de lo recaudado, no reciben facultades de gestin sobre dicho impuesto, no se
da delegacin
49
de competencias al respecto, lo cual implicara, en puridad, una cesin parcial

47
Informacin que hemos recogido de FERREIRO LAPATZA, J . J .; "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en
los diecisiete Estatutos de Autonoma", Ed. Generalitat de Catalua, Barcelona, 1985, pgs. 217 y siguientes.
48
Dificultad que se hubiese salvado, en su momento, si se hubiesen realizado las reformas pertinentes tanto en la
LOFCA como en los respectivos Estatutos de Autonoma, todas Leyes Orgnicas. Sin embargo, ello implicaba superar
barreras polticas derivadas de la correlacin de fuerzas del arco parlamentario (y de las correspondientes Asambleas
Legislativas autonmicas) que eran harto infranqueables. Lo cual impeda, igualmente, hilando con otro punto
controvertido que analizaremos seguidamente, superar el impedimento que supona el realizar una cesin parcial del
IRPF, a tenor de la reforma que demandaba la prohibicin del artculo 11.2 de la LOFCA. Realizada, finalmente, tras
los Acuerdos del CPFF de 23 de septiembre de 1996
49
Ello es independiente del inters que ahora puedan manifestar las Comunidades en participar de alguna manera en
esa gestin, o de la mejora en la colaboracin de las Haciendas Autonmicas con la Agencia Estatal de
Administracin Tributaria -AEAT- (previsto por el mismo Acuerdo Segundo del CPFF de 7 octubre de 1993 y
establecido posteriomente en la Ley de Presupuestos Generales para 1994) que pretende alcanzarse. La Ley 21/1993,
de 29 diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994 incluye, en su artculo 103.Tres (que aade, a su vez,
su contenido al articulo 103.Tres de la Ley 31/1990, de 27 diciembre, de Presupuestos para el ao 1991), la creacin de una
Comisin Mixta formada por representantes de las Comunidades Autnomas y de la AEAT; sus funciones principales
sern el diseo de la poltica general de gestin del impuesto y la elaboracin de las directrices de gestin (planes de
inspeccin, tratamiento informtico e intercambio de informacin). Prev la creacin de rganos de Relacin en cada
Comunidad, dependientes del Delegado Especial de la Agencia en la misma; sus principales tareas se orientan a
garantizar el cumplimiento de las directrices elaboradas por la Comisin Mixta y participar en la gestin del IRPF en el
territorio de la Comunidad.

337
del IRPF, de imposible armona dentro de la LOFCA (a tenor de su artculo 11) si no es
modificada. Esta es la otra gran cuestin objeto de debate y controversia que suscita el
Procedimiento.
Las condiciones que deben cumplirse para que se produzca la cesin de un tributo a una
Comunidad, a tenor de lo establecido en la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la
cesin de tributos del Estado a las Comunidades Autnomas, se resumen en que el Estado
conserva el establecimiento y regulacin del mismo, mientras que su rendimiento, total o
parcial (de alguno/s de los hechos imponibles gravados por el mismo), siguiendo los puntos de
conexin del tributo concreto (cuando se trate de tributos de naturaleza personal se atiende a la
residencia en su territorio de los sujetos pasivos), pasa a las arcas de la Comunidad. Pues bien,
una primera lectura de las caractersticas de la frmula que establece el artculo 95 (apartados
Seis y Siete) de la Ley 21/1993, de 29 diciembre, nos hace advertir que dicha medida se
presenta como una cesin parcial del IRPF, coincidente en todos los aspectos antes sealados,
salvo en el hecho, no esencial sino circunstancial, de que la cesin es parcial no porque se
refiera a alguno o algunos de los hechos imponibles del IRPF, sino porque se limita a una
participacin del 15 % del mismo. Con ello vemos que se estara vulnerando el artculo 11.2 de
la LOFCA
50
y, por consiguiente, la Constitucionalidad de dicha medida.
El Procedimiento
51
establece que la financiacin que el Estado transfiere a cada
Comunidad vendr expresada por la siguiente frmula:
F.E.i =NGi - TCi * +0,15 (IRi - IRi *)
donde:


50
El IRPF no slo no aparece entre los impuestos cedibles enumerados en el apartado 1 del artculo 11 de la LOFCA,
sino que taxativamente es includo, en su apartado 2, entre aquellos cuya cesin se prohibe. Los motivos por los que
esa medida aparece como una participacin territorializada en el rendimiento del IRPF (valindose de los viricuetos
que el artculo 13 de la LOFCA pueda presentar), y no como una cesin parcial del mismo, ya han sido aludidos; son
la alternativa a eludir la previa reforma de la LOFCA que debiera haberse realizado. Aunque con ello, inevitablemente,
se arrastraran otras reformas colaterales orientadas a recuperar el equilibrio entre el avance de la autonoma financiera
y la necesarias dosis de solidaridad que debieran recomponer el sistema (Topes Mnimos de Garanta o Solidaridad,
Asignaciones de Nivelacin, etc).
51
Vase la crtica sobre su formulacin de MNENDEZ MORENO, A. y BECKER ZUAZUA, F.; en "V J ornadas de la
Asociacin Espaola de Profesores de Derecho Financiero y Tributario", en R.E.D.F. nm. 86, Civitas, abril-junio 1995,
pgs. 307-321.

338
F.E.i es la financiacin total del Estado a la Comunidad i.
NGi son las necesidades de gasto de la Comunidad i, cantidad que vara en funcin de
las caractersticas geo-demogrficas y socio-econmicas de la Comunidad i.
TCi * es la recaudacin normativa por las tasas afectas a los servicios transferidos y los
tributos cedidos en la Comunidad i.
0,15 IRi es el 15 % de la recaudacin real (cuotas lquidas) en el IRPF de la
Comunidad i.
0,15 IRi * es el 15 % de la recaudacin normativa en el IRPF de la Comunidad i.
siendo, por otra parte: NGi =PIEi +TCi +0,15 IRi,
La financiacin "total" de las Comunidades quedara ahora expresada as:
FTi =F.E.i +TCi ; FTi =NGi +(TCi - TCi*) +0,15 (IRi - IRi *) (
52
)
donde:
FTi es la financiacin total de la Comunidad i.
TCi es la recaudacin real por tasas afectas a los servicios transferidos y tributos
cedidos en la Comunidad i.
Tal como seala el Procedimiento, la detraccin de TCi* responde al requerimiento de
mantener para cada Comunidad Autnoma el volumen de recursos que, de acuerdo con unas
determinadas caractersticas de la misma, se estimen necesarios para financiar sus competencias
y que en el caso del presente modelo vienen dadas por el elemento NGi. Si TCi* est
razonablemente bien determinado, la cesin de rendimientos tributarios no debera alterar de
forma significativa el anterior requerimiento, dado que la recaudacin efectiva TCi quedar
compensada por la "norma" recaudatoria TCi* (
53
). Es decir, la cesin de recursos tributarios

52
La formulacin matemtica del Procedimiento del Acuerdo Primero del CPFF de 7 octubre es mucho ms compleja
dado que aparecen otros factores y elementos "colaterales" que articulan las vas de revisin, de garanta y de
modulacin, de las variables que intervienen. Vase CPFF: " Acuerdos para el desarrollo del sistema de
financiacin de las CC. AA. del quinquenio 1992-1996, de 7 octubre de 1993" , en Revista Valenciana de Hacienda
Pblica Palau 14, nm. 19, Ed. Generalitat Valenciana, Valencia, 1994, pgs. 181-200.
53
(TCi - TCi*) puede ser positivo si la gestin tributaria autonmica es buena, pero podra ser negativo si no lo es,
dependiendo, lgicamente, del valor que adopte TCi*.

339
no debe alterar el principio bsico de que para unas mismas necesidades, para unas mismas
competencias y para una misma presin fiscal, los recursos puestos a disposicin de las
Comunidades deberan ser los mismos.
La expresin 0,15 (IRi - IRi *) depende del esfuerzo fiscal de cada Comunidad en el IRPF.
De manera que IRi * se calcula a partir de conocer la participacin de la Comunidad i en el PIB
estatal (menos las dos Comunidades Forales) -PPIB i - y multiplicarlo por el total de las cuotas
lquidas del IRPF declaradas en el conjunto del territorio de las quince Comunidades de
Rgimen Comn -IR-, de forma que:
IRi * =PPIB i x IR.
En otras palabras, la variable esfuerzo fiscal representa el importe real de las cuotas
lquidas declaradas por el IRPF en el territorio de una Comunidad menos una valoracin
normativa de las mismas, las cuotas lquidas que declararan los residentes en esa Comunidad si
participara en las cuotas lquidas totales por IRPF en igual proporcin con que participa en el
PIB estatal, en una proporcin del 15 % de esa diferencia.
El mecanismo sigue sustentado sobre la nocin de recaudacin normativa, como era el
caso de los tributos cedidos; ahora, respecto al IRPF se introduce la nocin de un nivel de
esfuerzo adecuado o razonable para garantizar la financiacin de los servicios pblicos
prestados en cada Comunidad, fijndose el criterio de la recaudacin normativa como la
recaudacin real de un ao neutral, 1993 (ver Cuadro C.3 Importe provisional del 15 % del
IRPF en el ao neutral 1993), de manera que una vez conocida esa cifra de recaudacin
efectiva se transforma en valores del ao base, 1990 (ver Cuadro C.4), descontndola segn el
indicador que prevalezca a la hora de apreciar el crecimiento del PPI de cada Comunidad
(normalmente el Gasto Equivalente). Criterio que es diferente a la norma recaudatoria de los
tributos cedidos, ms preciso o menos aproximativo que el aplicado respecto al IRPF
54
, TCi*

54
La definicin de la norma recaudatoria en este caso puede ser considerada, en opinin de J . Ruiz Huerta, como una
aproximacin "poco fina" a lo que debera ser una recaudacin estndar y, adems, los problemas se arrastrarn ao
a ao puesto que no se efectuarn nuevos clculos y, en su lugar, evolucionar de acuerdo con el ndice prevalente,
en su defensa debe destacarse su carcter automtico y que slo se refiere a los aos 1994 y 1995; en "Reforma de la
financiacin de las Comunidades Autnomas: la introduccin de mecanismos de corresponsabilidad", op. cit., pg.
536.

340
se define como la recaudacin standard por esos tributos en cada Comunidad, en el ao base,
atendiendo a un criterio de neutralidad respecto al PIE.
La variable esfuerzo fiscal opera de distinta forma que los tributos cedidos, aunque en
ambos casos se recurre a un criterio normativo, los recursos obtenidos por la Comunidad
Autnoma nicamente coinciden con el 15 % de las cuotas lquidas del IRPF declarado en su
territorio en el ao base para el que se define el mecanismo; en los aos siguientes no es as,
dado que ese valor evoluciona segn las pautas establecidas en el Mtodo (ITAE, PIB nominal
Gasto Equivalente). Mientras que los tributos cedidos TCi reflejan siempre la recaudacin
obtenida, el trmino 0,15 IRi slo coincide con las cuotas lquidas realmente declaradas en el
ao base del sistema.
Tal como ocurriera cuando se aplicaran los antiguos Mtodos (tanto el que rigiera en el
quinquenio 1987-1991, como el aprobado para el perodo 1992-1996) el nuevo mecanismo no
olvidaba la financiacin garantizada. Estableca el nuevo Procedimiento que el Mtodo no se
altera en perjuicio de ninguna Comunidad (ptimo paretiana), mantenindose, en opinin de
las partes que aprobaron el Acuerdo de 7 octubre de 1993, los Principios de Solidaridad y de
Equidad. Debemos tener en cuenta que por una parte (Apartado III.3) el Procedimiento pone su
atencin en la Neutralidad financiera que debe respetarse al introducirse el 15 % de la
recaudacin del IRPF
55
, y las reglas de evolucin de los elementos que la componen; y, por
otra, las reglas de modulacin financiera que debe respetar la evolucin de la nueva variable
esfuerzo fiscal.
Debemos tener en cuenta que coexisten, por tanto, dos conceptos y alcances distintos de la
variable esfuerzo fiscal en el sistema de financiacin autonmica vigente, uno derivado de la
aplicacin del Mtodo en cuanto variable que redistribuye el 1,82 % de la cuanta a percibir por
las Comunidades Autnomas del PIE "antiguo", y el otro, novedoso, resultado del juego, ya
comentado, que introduce el Procedimiento, en relacin al comportamiento de la recaudacin
territorializada del 15 % de las cuotas lquidas del IRPF devengado en cada Comunidad

55
Se trataba de que la financiacin fuera fondo de cada Comunidad Autnoma, en el ao que se eligiera como
neutral, fuese igual a la derivada de la aplicacin del sistema aprobado en 1992. Decidido el ao 1993 como neutral la
evolucin de la financiacin total recibida por cada Comunidad deba estar dentro de un intervalo, ello supone una
limitacin del objetivo de la corresponsabilidad, de manera que algunas Comunidades no podrn apropiarse de todo el
crecimiento de sus cuotas lquidas, mientras que otras no tendrn que soportar ntegramente el tener cuotas lquidas
ms modestas (topes de solidaridad)..

341
Autnoma. Ahora bien, nos preguntamos si ese desdoblamiento de la variable esfuerzo fiscal es
lgico, comprensible y admisible, teniendo en cuenta que estamos hablando de un mismo
impuesto, el IRPF, con una regulacin y aplicacin nica (en las Comunidades de Rgimen
Comn), donde difcilmente cabra apreciar esfuerzos distintos en un determinado mbito
territorial. S existen, evidentemente, capacidades y resultados recaudatorios distintos, en
relacin al IRPF, entre las Comunidades Autnomas. Motivadas aquellas por las distintas
potencialidades econmicas de unas y otras, y, en lo que respecta a las diferencias de lo
recaudado, cabe suponer que son debidas a la variacin existente en la eficacia alcanzada en la
gestin tributaria de unas y otras, y al distinto grado de evasin o elusin fiscal que presentan.
Evidentemente, hay Comunidades en las que la relacin entre el IRPF recaudado en ellas y su
PIB es muy superior a las de otras, pero ello no implica, dado que los tipos (las escalas de
gravamen), las deducciones, etc, del impuesto son nicos para todas las Comunidades, que los
residentes de una de ellas estn soportando un esfuerzo fiscal mayor que los de otras. Luego, si
el esfuerzo fiscal que sufren todas las Comunidades es el mismo, s cabe constatar que aquellas
diferencias se deben a que unas y otras Comunidades soportan un grado de presin fiscal
distinto; entendido en su globalidad, es decir, dado que la tarifa del impuesto es progresiva, en
aquellas Comunidades en las que se concentre un mayor nmero de ciudadanos con mayores
rentas ocurrir que su aportacin (la presin fiscal que soportan) ser sustancialmente mayor
que la obtenida por otras Comunidades (con mayor nmero de ciudadanos que presenten
niveles de renta inferiores, que tributan progresivamente menos)
56
. Comprobamos entnces
que no debe ser confundido el mismo esfuerzo fiscal que presentan todas las Comunidades, con
las distintas presiones fiscales que, globalmente, soportan
57
; sin embargo, este foco de
distorsin que presenta el Procedimiento ha servido para introducir un elemento que atenta
contra la neutralidad de la financiacin bsica, a la vez que, beneficiando a las Comunidades
ms ricas, potentes y dinmicas, vulnera el Principio de Solidaridad (en contra de lo que el

56
Por lo que respecta a la vinculacin de esos efectos redistributivos con la "cesin" del 15 % del IRPF cabe suponer,
en principio, que sern contrarios (se restan) a los resultados que su normal recaudacin provoca. Vase RABADN
MOSSERAY, I. y SALAS del MRMOL, R.; "Una nota sobre los efectos distributivos de la cesin del 15 % del IRPF:
una simulacin", en H.P.E. nm. 129, 2/1994, Madrid, pgs. 119 a 123.
57
El tema es complejo, como lo demuestra la existencia de distintos ndices que pretenden apreciar, tanto uno y otro
concepto, como la frmula que los vincula. Vanse VALLE SNCHEZ, V.; "Los modelos de esfuerzo fiscal y el
esfuerzo fiscal en Espaa", en Revista de Hacienda Pblica Espaola, nm. 13, Madrid, 1971, pgs. 45 y stes; CALLE
SAIZ, R.; "La medicin del esfuerzo fiscal en Espaa", en Revista de Economa Poltica, nm. 60, Madrid, Enero-Abril
1972, pgs. 21-114; FAIA MEDIN, J . A.; "Presin Fiscal, Capacidad Imponible y Carga Tributaria", en Revista de
Hacienda Pblica Espaola, nm. 80, Madrid, 1983, pgs. 127-148; y el reciente trabajo de BAOS TORRES, J . y

342
mismo Acuerdo del CPFF de 7 octubre de 1993 manifiesta). "Un sistema solidario de
financiacin requiere que la financiacin bsica est garantizada por tcnicas que rompan la
vinculacin entre el nivel de ingresos pblicos y el nivel de riqueza o renta del correspondiente
territorio"
58
. Es como si el Estado, garante del Principio de Solidaridad (art. 138.1),
responsable de la poltica econmica que favorezca el progreso social y econmico hacia una
distribucin de la renta regional y personal ms equitativa (art. 40.1), planificador de la
actividad econmica orientada a ... equilibrar y armonizar el desarrollo regional (art. 131.1 -
todos, de la Constitucin-), manejando y pudiendo utilizar los intrumentos bsicos, ms
potentes, y tambin ms equitativos (entre los que, innegablemente, se sita el IRPF), hiciera
dejacin de sus facultades; sino cul es la razn por la que el legislador estableci, en el
artculo 11.2 de la LOFCA, que determinados tributos no pudieran ser cedidos?
La cesin del 15 % admite alguna excepcin en el caso de las Comunidades cuya
participacin en el IRPF fuera superior al porcentaje de participacin, en esos casos (Aragn,
Baleares y Madrid) el porcentaje aplicado ser inferior, 2/3 o 1/3 del 15 %, a tenor de lo que
estableciera el Apartado III.6 del Acuerdo
59
. Esto ocurre, igualmente, vase el artculo 1.a) del
Real Decreto-Ley 7/1997, de 14 de abril, en la aplicacin de los porcentajes de participacin
del IRPF aplicables desde 1 de enero de 1997 para las Comunidades de Asturias, Aragn y
Baleares, que ser del 5 %, en aplicacin del Modelo del nuevo sistema de financiacin
autonmica aprobado para el quinquenio 1997-2001; Madrid no figura puesto que tiene
retornos financieros segn se aprecia en el porcentaje negativo provisional PPI-PIE que figura
en el artculo 1.b) de la norma arriba indicada.
El clculo de los conceptos normativos introduce elementos de incertidumbre en el
mecanismo, lo cual se ha pretendido controlar mediante la introduccin de unos topes de
mximos y mnimos. Segn el Apartado III.1 del Acuerdo Primero de 7 octubre de 1993 todas
las Comunidades recibirn un tramo de financiacin definido como el 15 % de la diferencia

OLAYA INIESTA, A.; "La presin y el esfuerzo fiscal en las Comunidades Autnomas", en Revista Valenciana de
Hacienda Pblica Palau 14, nm. 23, Ed. Generalitat Valenciana, Valencia, 1995, pgs. 197-216.
58
GARCIA AOVEROS, J .; "Gnesis y desarrollo del Modelo de financiacin de las Comunidades Autnomas", en
"Estado Federal - Estado Regional, financiacin de las Comunidades Autnomas", Salamanca, 1986, pg. 186.
59
En efecto, nos referimos a la 2 Regla de aplicacin que establece que la efectividad plena de dicha participacin
queda supeditada, para cada Comunidad Autnomas, al cumplimiento de la condicin de que el importe del 15 % de
las cuotas lquidas declaradas por sus residentes devengadas en el ao neutral 1993 sea inferior a la actual

343
entre la recaudacin real y normativa del IRPF, dicho tramo estara sujeto a una restriccin
(dentro de las Reglas de Garanta o Modulacin Financiera que plantea el Apartado III.5),
respecto al ao 1994, del 0,25 % de [0,15 (IRi - IRi *) / FTi]
60
como mnimo y del 1 % de la
misma expresin como mximo, para las Comunidades de nivel competencial del artculo 143
de la Constitucin; lmites que sern del 0,25 % y 0,50 %, respectivamente, para las
Comunidades que accedieron a la autonoma por la va del artculo 151. Esos porcentajes sern
el 0,50 % y 2 % para todas las Comunidades en 1995. Estas Reglas de Garanta o Modulacin
Financiera vienen a paliar tambin los efectos de una posible prdida de recursos para algunas
Comunidades, o crecimiento excesivo para otras, evitando con ello, seala el Acuerdo, las
rupturas del equilibrio financiero que presenta el Sistema de financiacin autonmica.
El tema que constituye el eje central de nuestro trabajo, el Principio de Solidaridad, puesto
en relacin con la aplicacin del Procedimiento que venimos analizando (en cuanto puede
haberle vulnerado) ya ha sido abordado al tratar "Corresponsabilidad y solidaridad", en el que
estudibamos la conexin "Igualacin Fiscal y solidaridad", y realizbamos una primera crtica
a la "cesin" del 15 % del IRPF. En aqul momento no entrbamos a examinar en detalle la
frmulacin matemtica concreta que aprobaba el CPFF en su Acuerdo de 7 octubre de 1993,
tarea que estamos realizando en el presente Captulo, de manera que slo nos queda por
profundizar en el grado en que el Principio de Solidaridad parece ser atacado por dicho
Acuerdo.
Ya dijimos que, tal como sealara el Acuerdo 1/1986 del CPFF de 7 de noviembre de 1986
en su Apartado o Epgrafe 1, el PPI-PIE constituye uno de los instrumentos financieros
integrantes de la financiacin incondicionada, garantizada o bloque de suficiencia, porque
permite brindar el mismo nivel de servicios pblicos a todos los ciudadanos. La aplicacin que
sobre el mismo realizara primeramente el Acuerdo 1/1986, citado, y posteriormente el Acuerdo
del CPFF de 20 de enero de 1992, garantizaba que la parte fundamental de los recursos de las
Comunidades Autnomas de Rgimen Comn creciera de forma uniforme (siguiendo criterios
homogneos) en todas ellas, sin producirse diferencias ni agravios comparativos. Hecho que

financiacin inicial por PPI de la Comunidad Autnoma segn el "Procedimiento", expresada en valores del citado ao
neutral. En cuyo caso se aplicarn los coeficientes reductores aludidos (3 Regla).
60
Donde FTi es la financiacin fuera fondo terica que hubiera existido en los respectivos ejercicios de haberse
aplicado el Mtodo aprobado en enero de 1992.

344
quedara truncado a partir de la aplicacin del Procedimiento aprobado el 7 de octubre de 1993.
En efecto, la tasa de evolucin de los recursos obtenidos por cada Comunidad Autnoma va
PPI-PIE (ITAE, PIB nominal G.E.), era la misma (haciendo la salvedad, obvia, de las distintas
agrupaciones competenciales) para todas ellas; sin embargo, no se cie a esa regla la evolucin
de los tributos cedidos, cuyas caractersticas financieras son similares a las de la participacin
territorializada del IRPF. A partir del 1 de enero de 1994, para aquellas Comunidades cuyas
Comisiones Mixtas asumieran el Procedimiento como propio, ocurrir que aquellos recursos
evolucionarn segn dos tasas diferentes: una comn para todas las Comunidades de Rgimen
Comn (la que prevalezca siguiendo los criterios del Mtodo), y otra distinta para cada
Comunidad, en funcin de cmo se comportara la recaudacin de las cuotas lquidas del IRPF
en su territorio. Matemticamente podemos expresar, siguiendo el Procedimiento (Apartado
III.4 Reglas de Evolucin, del Acuerdo del CPFF de 7 octubre de 1993), los recursos puestos a
disposicin de cada Comunidad Autnoma en la siguiente frmula:
Fit =B'io (1 +pt ) +0,15 IR'it - 0,15 IRio** (1 +pt )
donde:

Fit es la financiacin total del Estado a la Comunidad i en el ao t (1994 1995) por
PIE.
B'io tramo de la participacin en los ingresos generales del Estado de la Comunidad
i expresado en valores del ao base 1990.
(1 +pt ) es el ndice de evolucin que haya prevalecido entre 1990 y el citado ao
t, por aplicacin de las reglas establecidas en el Mtodo, para la Comunidad i, segn su
pertenencia al grupo de las del artculo 151 o a las del artculo 143 de la Constitucin.
0,15 IR'it es el 15 % del importe real de las cuotas lquidas declaradas por los
residentes en el territorio de la Comunidad Autnoma i devengadas en el ao respectivo
(aos 1994 1995).
0,15 IRio** es el 15 % del importe de la norma recaudatoria en el IRPF de la
Comunidad Autnoma i determinado en valores del ao base 1990.

345

si extraemos el trmino (1 +pt ) como factor comn, podemos expresar lo siguiente:
Fit =(B'io - 0,15 IRio**) (1 +pt ) +0,15 IR'it
donde Fit se puede presentar como la suma de dos trminos:
Fit =A (1 +pt ) +B (1 +qit )
siendo A =(B'io - 0,15 IRio**) el factor que evoluciona segn el criterio (1 +pt ) antes
definido, mientras que B =0,15 IR'io evoluciona segn otro factor distinto (1 +qit ) que
depende para cada Comunidad de las cuotas declaradas por los residentes en su territorio,
devengadas en los aos 1994 1995 (ver Subepgrafes III.4.1, III.4.2 y III.4.3 del Acuerdo del
CPFF de 7 octubre de 1993). De donde deducimos de forma muy clara el hecho de que la
aplicacin del Procedimiento har entrar en juego indicadores de evolucin diferentes para las
distintas Comunidades Autnomas, y si tenemos en cuenta que ninguna Comunidad deber
recibir menos recursos que los que percibiera por la aplicacin estricta del Mtodo, ello
implicar, obviamente, que las diferencias entre Comunidades se concretarn en que el nuevo
Procedimiento producir mayores ganancias para unas que para otras. Es decir, o bien algunas
Comunidades no obtendrn ganancia alguna (sin experimentar prdidas, gracias a la clusula
que garantiza que no puedan empeorar su situacin respecto al Mtodo -Apartado I,
caracterstica c) y Apartado III.5 Reglas de garanta: modulacin financiera, ya tratado-), o
ganarn respecto al sistema anterior, pero unas ms que otras. Lo cual implica, adems de una
alteracin de los criterios redistributivos
61
acordados para el quinquenio 1992-1996 en el

61
De manera que se sumaran dos consecuencias perniciosas desde la ptica de las exigencias del Principio de
Solidaridad. Adems de que el Procedimiento pueda reducir el alcance redistributivo del PIE que establece el Mtodo,
deberamos aadirle la prdida que la cesin de una parte del IRPF puede producir en la eficacia redistributiva del
IRPF. Vase CASTAER J . M.; "El efecto redistributivo del IRPF 1982-1988", en Hacienda Pblica Espaola,
Monografco -La reforma del IRPF- 2/1991, I.E.F., Madrid, 1991, pgs. 131-144; sin embargo, este trabajo no refleja
sus resultados por Comunidades Autnomas. Mecanismo si estudiado por LAS HERAS MERINO, M. A., RABADN
MOSSERAY, I. y SALAS del MRMOL, R.; en "Efectos Redistributivos del IRPF entre las Comunidades Autnomas",
en H.P.E., nm. 129, 2/1994, Madrid, 1994, pgs. 105-118, donde concluyen que el IRPF es un impuesto que
redistribuye entre regiones (su contribucin durante el perodo 1982-1989 analizado es calificada de importante), y por
tanto cumple una funcin estabilizadora interterritorial, redistribucin que aumenta en el tiempo. En este trabajo, sus
autores se preguntaban en qu medida el papel redistribuidor/estabilizador entre regiones puede verse afectado por la
cesin de una parte o la totalidad del IRPF a las Comunidades Autnomas. Una "pequea" respuesta a este
interrogante la plantean dos de los tres autores antes citados en RABADN MOSSERAY, I. y SALAS del MRMOL,
R.; "Una nota sobre los efectos distributivos de la cesin del 15 % del IRPF: una simulacin", en H.P.E., nm. 129,
2/1994, Madrid, 1994, pgs. 119-123. Realizan un estudio terico utilizando unos ndices de Desigualdad (Gini y Theil,
miden la capacidad redistributiva como la diferencia, en ambos, antes y despus del impuesto, comparando los

346
Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992, y una clara contradiccin, ya apuntada, con lo
preceptuado en el artculo 13.3 de la LOFCA, una posible vulneracin al Principio de
Solidaridad que difumina la presunta neutralidad adjudicada al Procedimiento, ya que con l se
estara beneficiando a aquellas Comunidades ms dinmicas y potentes econmicamente
62
, en
detrimento de las ms necesitadas. Resultado que producira mayores desequilibrios
interterritoriales, en frontal oposicin a la meta (el lograr su reduccin) que se impone el
Principio de Solidaridad para alcanzar su efectiva realizacin (artculo 158.2 de la
Constitucin); de manera que ese sesgo antisolidario producido por el Procedimiento acarreara
un incremento de los recursos que debiera destinar el Estado para lograr la correccin de las
disparidades socio-econmicas existentes entre las Comunidades Autnomas, debiendo
aumentar la dotacin del FCI y la cuanta de otros instrumentos y subvenciones para alcanzar
cotas menores de igualacin o redistribucin de renta y riqueza, ms teniendo en cuenta que la
va de las Asignaciones de Nivelacin segua sin recibir un impulso decidido para su puesta en
prctica.
Es por lo que conclumos que el Procedimiento acordado por el CPFF el 7 octubre de 1993
y formalizado en las Leyes de los Presupuestos Generales del Estado para los aos 1994 y
1995, produjo, probablemente, con su aplicacin un atentado al Principio de Solidaridad que
inspira el Sistema de financiacin autonmica trazado en nuestra Constitucin, ello pudo
representar un motivo de inconstitucionalidad de los artculos que regularon esta materia en
aquellas normas prespuestarias.

resultados obtenidos antes de la "cesin"), que si bien no tiene por qu corresponderse con el impacto real que
produzca la "cesin" del 15 % del IRPF, s nos sirve para advertir el peligro de que sus resultados sean ciertos. Bajo
una serie de supuestos (no se dan tipos diferenciales entre Comunidades, se aisla el efecto -suponindolas neutrales-
de polticas de gasto diferenciales entre ellas, el Estado redistribuye lo que recauda proporcionalmente a la distribucin
de renta -despes del pago del impuesto-, las entidades regionales van a redistribuir lo que recauden
proporcionalmente a la distribucin de renta despus del pago del impuesto de los individuos residentes en sus
territorios), advierten que el resultado va a depender, entre otros factores, no slo de las diferencias de renta media
entre Comunidades, sino de cul sea la distribucin inicial de las rentas intra Comunidades, por ser esta distribucin
un factor decisivo en la determinacin del tipo medio gravado (o cedido) a cada Comunidad Autnoma. Finalmente,
llegan a observar que el proceso de cesin de una parte del IRPF disminuye (si bien es ligera la reduccin que
aprecian) la capacidad redistributiva del Sistema (respecto a los dos ndices: Gini y Theil). Luego, el atentado contra
la Solidaridad que introduce la "cesin" del 15 % del IRPF no se producira slo por sus efectos directos, sino tambin
por los inducidos sobre la misma capacidad redistributiva del impuesto.
62
Circunstancias que no tienen por qu concurrir simultneamente en las mismas Comunidades, dependern de
factores coyunturales, de la estructura sectorial productiva de cada Comunidad, etc. Sin embargo, aquellas
Comunidades que alcancen niveles de crecimiento de la recaudacin del IRPF superiores, y cuya participacin
territorializada del 15 % del IRPF suponga una gran proporcin en sus ingresos totales, sern las ms beneficiadas.

347
Si una Comunidad quiere ampliar la oferta de servicios que presta a sus ciudadanos,
creando nuevos servicios, o mejorando la dotacin de los existentes, su financiacin partir de
los mrgenes que le permita incrementar sus recursos procedentes de su autonoma financiera,
ingresos que puede obtener bien acudiendo al crdito (endeudndose a plazo medio o largo), o
profundizando en aquellas vas que potencien ciertamente su corresponsabilidad fiscal
(estableciendo tasas sobre aquellos servicios, imponiendo recargos, etc). Sin embargo, la
frmula de la "cesin" del 15 % del IRPF no parece que avance en ese sentido; con ella, en
realidad, se produce una adulteracin en tanto se utiliza un instrumento orientado,
fundamentalmente, a satisfacer el Principio de Suficiencia Financiera, para incrementar la
Autonoma? de las Comunidades.
V.4. Los mecanismos de garanta del Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996.
El nuevo sistema de financiacin prev unas frmulas de modulacin bajo el epgrafe
Establecimiento de instrumentos de solidaridad que garanticen la evolucin y distribucin de
los recursos del modelo que, en realidad, salvan la suficiencia financiera de las Comunidades
Autnomas que se adhieran al Modelo aprobado para el quinquenio 1997-2001. Las
Comunidades que a travs de sus respectivas Comisiones Mixtas no lo acepten se regirn por el
artculo 84 de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado para 1997. Este precepto,
siguiendo lo aprobado por el CPFF en su Acuerdo Segundo Aplicacin subsidiaria del mtodo,
de 23 de septiembre de 1996, establece que las Comunidades que no hayan adoptado el nuevo
Modelo se regirn por el Mtodo aprobado en el Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992,
que a estos efectos se considerar aprobado; teniendo en cuenta que las Comunidades
Autnomas tienen la posibilidad, a lo largo de los cinco aos de vigencia del nuevo Modelo, de
adherirse al mismo.
Esos instrumentos, globalmente podran considerarse como un Fondo de Garanta que
acta a travs de diversas reglas, con el fin de prevenir posibles desequlibrios en el desarrollo
de la financiacin de las diferentes Comunidades Autnomas, y mantener la suficiencia para las
que vieran reducida su participacin relativa en el conjunto de los recursos.
Se pretenden alcanzar tres objetivos engarzados, que se articulan mediante las
correspondientes Garantas. Dos de ellas son de aplicacin inmediata, mientras que la tercera

348
actuar cuando se haya producido el traspaso de los servicios de educacin a todas las
Comunidades que han desarrollado su autonoma por el artculo 143 de la Constitucin.
La primera Garanta acta sobre la evolucin de los recursos proporcionados por los
nuevos mecanismos de corresponsabilidad fiscal, la tarifa autonmica del IRPF (Ti) y la
participacin territorializada del mismo impuesto (Pi); de manera que los ingresos obtenidos
por cada Comunidad en el conjunto del quinquenio a travs de ellos crecern, como mnimo, lo
incrementado por el PIB nominal del Estado en el mismo perodo. El rendimiento efectivo de la
Ti y la Pi aumentar, al menos, en igual medida que sus recaudaciones normativas;
asegurndose con ello que no existan prdidas financieras en los mecanismos de participacin
en el IRPF para ninguna Comunidad a lo largo del quinquenio (aplicndose la Garanta en cada
ao sobre los ndices de incremento acumulado).
En caso de que el incremento del PIB arroje un valor superior al experimentado por la
recaudacin del Estado por IRPF en el quinquenio, la Garanta de crecimiento mnimo de la
financiacin de cada Comunidad por Ti y Pi ser el 90 por ciento del citado incremento del
IRPF del Estado.
Ahora bien, si se diese este supuesto, con mucha probabilidad ocurrir que tanto Pi como
Ti aumentarn en menor proporcin que el PIB nominal y que sus recaudaciones normativas; de
forma que la Garanta no impedir posibles prdidas de recursos por los dos mecanismos
ligados al IRPF, salvo en aquellas Comunidades donde el crecimiento de "su" rendimiento del
IRPF fuese muy superior al crecimiento del conjunto del Estado. Pero, como ha ocurrido en los
ltimos aos, y por eso lo ha previsto el Acuerdo comentado, pueden darse crecimientos de
recaudacin por IRPF por encima del PIB.
Sobre esta Garanta giran las otras dos, de Suficiencia Dinmica y de Capacidad de
cobertura de la demanda de servicios, de compleja expresin matemtica
63
. Estas Garantas
vienen a socorrer a las Comunidades que peor comportamiento tuvieran en la evolucin de su
Ti y Pi; puesto que no se establecen lmites de crecimiento sobre Ti y Pi, por arriba, mximos,
podran aparecer importantes diferencias en el crecimiento de los ingresos de las Comunidades

349
en trminos de su financiacin per cpita, que son objeto de "compensacin". La evolucin de
los ingresos de cada Comunidad depender, por tanto, de la diferencia entre las tasas de
crecimiento de sus recursos vinculados al IRPF y la tasa de crecimiento del PIB nominal; en la
medida que esas tasas sean distintas entre las Comunidades Autnomas divergir la evolucin
de los ingresos en cada una de ellas y debern actuar las Garantas mencionadas.
El Acuerdo Sptimo contempla, finalmente, en su punto 2.4, las Reglas de prioridad y
exclusin en la aplicacin de las Garantas.
Al margen del montante que la aplicacin de estas Garantas puede llegar a alcanzar al
finalizar el quinquenio, estimado en varios cientos de miles de millones de Ptas, lo cierto es que
el efecto redistribuidor del PIE que hemos estudiado, que actuaba plenamente en etapas
pretritas, al ser 12 las Comunidades de Rgimen Comn que han adoptado el nuevo sistema de
financiacin, queda notablemente reducido; y slo Andaluca, Castilla La Mancha y
Extremadura participan plenamente de l.
V.5. EL FONDO DE COMPENSACIN INTERTERRITORIAL.
A) Devenir "histrico" del FCI. Sus caractersticas y problemas. La primera Ley
del Fondo, 7/1984, de 31 de marzo.
El FCI nace de la voluntad del constituyente cuando se plasma en el artculo 158.2 de
nuestra Constitucin de 1978. En dicho artculo no se recoge, evidentemente, toda la regulacin
necesaria para que un mecanismo de la "complejidad" del FCI pudiera ponerse en
funcionamiento. Razn por la cual nuestra Norma Fundamental se limit a sentar las lneas
directrices o maestras de lo que deba ser luego perfilado por el legislador, primero orgnico (a
tenor de la remisin que realiza el artculo 157.3 de la Constitucin), y posteriormente ordinario
(en este caso, tras cumplirse el mandato anterior, por la remisin que realiza la LOFCA al
regular el FCI).
En este Captulo comprenderemos que si las carencias que la regulacin del FCI presenta
en la Constitucin son comprensibles debido a las caractersticas propias de una Norma de su

63
Vase Resolucin de 26 de marzo de 1997 de la Direccin General de Coordinacin con las Haciendas
Territoriales, que publica el Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996, por el que se aprueba el sistema de

350
alcance y caractersticas, no lo es tanto el hecho de que haya tenido que ser el Tribunal
Constitucional, por medio de su labor jurisprudencial, quien solventara los mltiples problemas
que, con el transcurso de los aos y el devenir de los acontecimientos (eminentemente de
carcter poltico), se iban suscitando, y que la regulacin legal no fue capaz de resolver (sino,
ms bien, de originar). Por ello, en este asunto, al igual que en otros muchos ya tratados, aparte
del anlisis de dicha legislacin, haya que acudir a la doctrina que el Tribunal Constitucional
estableciera en relacin con la figura del FCI, la cual reviste, desde la perspectiva del Principio
constitucional que nos congrega en este trabajo, una importancia notable. En este Apartado
introductorio, lgicamente, no agotaremos el anlisis de las Sentencias ms importantes que el
Tribunal Constitucional ha pronunciado en relacin al FCI; de manera que a lo largo del
Captulo sern citadas y comentadas segn vayan surgiendo los asuntos concretos sobre los que
se pronuncian.
De forma un tanto paradgica (aunque se deduzca fcilmente por los acontecimientos
polticos de aquel momento), hasta septiembre de 1980 no se aprueba la LOFCA. Previamente,
el ao anterior, se di el pistoletazo de salida del proceso autonmico con los Estatutos de
Autonoma del Pas Vasco y Catalua (del artculo 151 de la Constitucin Espaola). En 1981
son aprobados otros cuatro Estatutos de Autonoma (Galicia, Andaluca, Asturias y Canarias).
Es el artculo 16 de la LOFCA
64
el que marcaba las lneas maestras del FCI. ste "se
estrena", en lo que a su puesta en prctica se refiere
65
, a travs de unas normas contenidas en la

financiacin autonmica para el quinquenio 1997-2001; BOE de 22 de abril de 1997, en sus pgs. 12.737 y siguientes.
64
Artculo 16 LOFCA. 16.1 "De conformidad con el principio de solidaridad interterritorial a que se refiere el apartado 2 del
artculo 158 de la Constitucin Espaola, en los Presupuestos General del Estado se dotar anualmente el FCI, cuyos recursos
tienen el carcter de carga general del Estado, tal y como se determina en el artculo 4.2.b) de esta Ley. Dicho Fondo se
distribuir por las Cortes Generales entre Comunidades Autnomas, provincias que no formen parte de ninguna Comunidad
Autnoma y territorios no integrados en la organizacin provincial de conformidad con lo establecido en el artculo 74.2 de la
Constitucin.
El FCI se dotar anualmente con una cantidad no inferior al 30% de la inversin pblica que para cada ejercicio haya sido
aprobado en los Presupuestos Generales del Estado.
El FCI se destinar a gastos de inversin en los territorios comparativamente menos desarrollados y se distribuir de acuerdo
con los siguientes criterios:
a) La inversa de la renta por habitante.
b) La tasa de la problacin emigrada de los ltimos diez aos.
c) El porcentaje de desempleo sobre la poblacin activa.
d) La superficie territorial.
e) El hecho insular, en relacin con la lejana del territorio peninsular.
f) Otros criterios que se estimen procedentes.
La ponderacin de los distintos ndices o criterios se establecer por Ley y ser revisable cada cinco aos.
16.2 Las transferencias del FCI recibidas debern destinarse a financiar proyectos de carcter local, comarcal, provincial o
regional de infraestructura, obras pblicas, regados, ordenacin del territorio, vivienda y equipamiento colectivo, mejora del

351
Ley 44/1981, de 26 diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1982. Las cuales ya
fueron objeto de Recurso frente al Tribunal Constitucional, el R.I. 111/1982, que plante el
Gobierno Vasco, que sera acumulado junto a otros cuatro Recursos de la misma naturaleza, de
manera que sera la Sentencia del Tribunal Constitucional 63/1986, de 21 mayo, la que resuelve
todos esos asuntos
66
.
Respecto a su regulacin en una ley "propia", recordemos que el artculo 16.1 de la
LOFCA remita a una ley ordinaria la ponderacin de los distintos ndices o criterios para
realizar la distribucin del mismo entre las diversas Comunidades Autnomas. A raz de esa
remisin surge la elaboracin de la primera ley del FCI.
El tema del FCI fue prioritario en las primeras reuniones del CPFF
67
. Tras recibir el CPFF
el 20 de agosto de 1981 una propuesta de distribucin del FCI remitida por el Gobierno Central,
sta fue aprobada mediante el Acuerdo nmero 2/1981 de 16 de septiembre (BOE de 10 de

hbitat rural, transportes y comunicaciones y, en general, aquellas inversiones que coadyuven a disminuir las diferencias de
renta y riqueza entre los habitantes de los mismos.
16.3 El Estado, Comunidades Autnomas, provincias que no formen parte de ninguna Comunidad Autnoma y territorios no
integrados en la organizacin provincial, con el fin de equilibrar y armonizar el desarrollo regional, de comn acuerdo
determinarn, segn la distribucin de competencias existentes en cada momento, los proyectos en que se materializan las
inversiones realizadas con cargo al FCI.
16.4 Cada territorio deber dar cuenta anualmente a las Cortes Generales del destino de los recursos recibidos con cargo al
FCI, as como del estado de realizacin de los proyectos que con cargo al mismo estn en curso de ejecucin.
16.5 Los posibles excedentes del FCI en un ejercicio econmico quedarn afectos al mismo para la atencin de los proyectos de
ejercicios posteriores.
16.6 Sin perjuicio de lo establecido en los apartados anteriores, las inversiones que efecte directamente el Estado y el sector
pblico estatal se inspirarn en el principio de solidaridad".
65
No obstante, su primera manifestacin o antecedente lo encontramos en la Ley 26/1979, de 19 de octubre, que
regula el Fondo de accin urgente para compensar desequilibrios regionales (en ella no eran beneficiarias todas las
"Comunidades", entonces todava regiones)
66
Incluso antes de su primera Ley reguladora fueron varios los Recursos de Inconstitucionalidad que se presentaron
contra varios de los aspectos que las Normas Presupuestarias establecan en relacin al FCI. En concreto, los
Recursos acumulados (reseamos fechas para que se aprecie la cadencia) nmeros 111/1982, 209/1983, 655/1983,
679/1983 y 223/1984 dieron origen (en medio es aprobada la Ley 7/1984, de 31 de marzo, del FCI) a la Sentencia del
Tribunal Constitucional 63/1986, de 21 mayo (Pleno). Estos Recursos impugnaban algunos preceptos de las leyes de
los aos 1981, 82 y 83, de los Presupuestos Generales del Estado para 1982, 83 y 84, respectivamente, el Real
Decreto-Ley 24/1982, de 29 de diciembre, y la Ley 5/1983, de 29 de junio, ambas ltimas de Medidas Urgentes en
materia presupuestaria, financiera y tributaria.
67
El da 1 de julio de 1981 se constituy el CPFF, a partir de ese momento ha jugado un papel de gran protagonismo
al articular el Principio de Coordinacin en realizaciones concretas (no siempre acertadas), ha sido el artfice de
numerosos Acuerdos que han impulsado peridicamente el desarrollo del Sistema de financiacin autonmica. rgano
creado a tenor del mandato contenido en el artculo 3 de la LOFCA, constituido por el Ministro de Economa y
Hacienda, el de Administracin Territorial y los Consejeros de Hacienda de cada Comunidad Autnoma. Cumple el
difcil papel de armonizar las posturas entre las Haciendas autonmicas y la Hacienda central, delicada funcin ya que
debe aunar, en el orden financiero de las Comunidades Autnomas, intereses y voluntades muchas veces
enfrentados. Otras referencias en relacin a este rgano han sido expuestas al tratar el Principio de Coordinacin.

352
noviembre de 1981). Su "accidentada" tramitacin parlamentaria
68
se inicia cuando el
Gobierno de UCD remiti a las Cortes (al Senado), el 6 de noviembre de 1981, el texto del
Proyecto de Ley del FCI que completaba la normativa contenida en la LOFCA, estableciendo
los aspectos necesarios para asegurar el Fondo al objeto de satisfacer los objetivos que el
constituyente le haba atribuido, y que, por la propia naturaleza de un texto como el
constitucional, no haba podido precisar en dicha sede.
Estrictamente desde sus aspectos formales, al margen de sus contenidos (muy polmicos en
muchos de sus aspectos esenciales), la regulacin del FCI ha sido origen de profundos debates
doctrinales
69
.
Tras el Decreto Ley de disolucin de las Cortes
70
de finales de agosto de 1982,
convocadas elecciones anticipadas y concluida la legislatura sin que el Congreso hubiera
aprobado el Proyecto de Ley del FCI, y celebrados los comicios de 28 de octubre de 1982, por
los que el PSOE entra en el poder, el nuevo Gobierno remiti de nuevo al Senado el Proyecto
de Ley del FCI, que reprodujo literalmente al anterior. Texto que, con ligeras modificaciones,
se convertira en la primera Ley del FCI. Circunstancia que debemos tener presente, por cuanto
fue uno de motivos de impugnacin formulados por el Gobierno Vasco contra la misma, en el
RI 490/1984; si bien la Sentencia del Alto Tribunal 183/1988, de 13 octubre, que dara
respuesta al mismo, no compartira esa posicin
71
.

68
Ciertos aspectos derivados de aquella tramitacin fueron alegados posteriormente por los recurrentes en varios de
los Recursos de Inconstitucionalidad que dieron lugar a la Sentencia del Tribunal Constitucional 63/1986, de 21 mayo,
ya citada, que es objeto de anlisis en varios pasajes de nuestro trabajo. Vase PRIETO SANCHS, L.; "Sobre la
tramitacin parlamentaria del Fondo de Compensacin Interterritorial", en Revista de las Cortes Generales, nm. 1,
Madrid, 1984, pgs. 135-145.
69
Vase J IMNEZ APARICIO, E.; "La Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial: Su Inconstitucionalidad
Formal", en Revista Espaola de Derecho Financiero nm. 64, Octubre-Diciembre 1989, Civitas, Madrid, 1989, pgs.
565-600. Desde su perspectiva, presenta los anlisis doctrinales centrados en un aspecto muy concreto de la
tramitacin parlamentaria, la va del artculo 74.2 de la Constitucin empleada; en pgs. 578 y siguientes.
70
Acogindose a la facultad que le otorgaba el artculo 115 de la Constitucin espaola, el Presidente de Gobierno (J .
Calvo Sotelo), previa consulta extraordinaria con el Consejo de Ministros, propuso la misma. En l se fijaba la fecha de
las prximas elecciones. La disolucin de las Cmaras provocara la caducidad de todos los asuntos pendientes de
Resolucin, como es nuestro caso.
71
Alegaba el recurrente que si el artculo 3 de la LOFCA prev la existencia de un CPFF como rgano consultivo y de
deliberacin, que deber conocer en todo caso, y con carcter previo, del estudio y valoracin de los criterios de
distribucin de los recursos del FCI, se planteaba un problema por el hecho de que dicho Consejo, constituido por
todos los Consejeros de Economa de cada Comunidad Autnoma existentes en la actualidad, no ha estudiado y
valorado los criterios de distribucin de los recursos del FCI, tal y como precepta la LOFCA. En la Exposicin de
Motivos de la Ley recurrida se argumentaba que la relacin de ndices y criterios se someti al estudio y valoracin del
CPFF, que la aprob en su reunin de 16 septiembre de 1981, en relacin con el proyecto de ley presentado por UCD,
pero al aprobarse la Ley ni el Gobierno era el mismo, ni el CPFF, ni lo eran las Cortes Generales. Sigue argumentando

353
Las Leyes de los Presupuestos Generales del Estado para 1982, 1983 y 1984 incluan las
dotaciones del FCI, calculado de forma global y distribuido siguiendo las pautas del Acuerdo
del CPFF antes referido. En todas ellas se inclua, en la Seccin 33 del Estado de Gastos, la
dotacin global del Fondo y su distribucin entre las diversas Comunidades Autnomas. A
tenor de lo que se estableca en sus respectivas Memorias, tal distribucin se ajustara a los
criterios aprobados por el CPFF, coincidentes, por otra parte, con los del primer Proyecto de
Ley del FCI.
El hecho de que la tramitacin parlamentaria de la Ley del FCI, prolongada desde finales
de 1981 a primeros de 1984, sufriera una serie de retrasos, junto a la aplicacin de este
instrumento a travs de su regulacin en las Leyes de los Presupuestos Generales del Estado
para 1982, 1983 y 1984, provocaran un cmulo de Recursos de Inconstitucionalidad contra esa
"situacin" que analizaremos detenidamente. En concreto, uno de los motivos de impugnacin
se centraban en el Procedimiento de tramitacin parlamentaria del FCI. Alegaba el recurrente
(Gobierno Vasco) en el R.I. 111/1982, razonamientos que son reproducidos en los RR. II.
209/1983, 679/1983 y 223/1984, que el artculo 16 de la LOFCA establece que en los
Presupuestos Generales del Estado se dotar anualmente el FCI, el cual se distribuir por las
Cortes Constituyentes de conformidad con lo establecido en el artculo 74.2 de la
Constitucin
72
(Decisiones de las Cortes previstas en los artculos ... y 158.2 -FCI- de la

la parte recurrente que cuando se ha modificado la misma correlacin de fuerzas de las Cortes y se han celebrado
elecciones en muchas Comunidades Autnomas, se ha producido una modificacin sustancial, estando entonces ante
un claro fraude de ley. Sin embargo, el Tribunal Constitucional no consider violacin procedimental alguna;
proclamaba, en su F.J . 2 que "Ha existido, pues, conocimiento y pronunciamiento del Consejo; sin que quepa estimar
que los cambios posteriores en la composicin del Consejo debido a la subsiguiente celebracin de elecciones en
diversas Comunidades Autnomas, con los consiguientes cambios en la orientacin poltica de sus rganos
parlamentarios y ejecutivos, exijan una nueva decisin respecto del mismo. Ello no viene requerido por la LOFCA -que
se refiere a la intervencin institucional del Consejo, independientemente de su concreta composicin- y, por otra
parte, representara dejar en situacin claudicante o precaria cualquier acuerdo del Consejo, sometido a revisin con
ocasin de toda eleccin celebrada en una Comunidad Autnoma que pudiera suponer una alteracin en la direccin
poltica de sta".
72
En relacin a este tema, E. J IMNEZ APARICIO llega a la conclusin de que los procedimientos a que se refiere el
artculo 74.2 de la Constitucin y, en particular, el atinente a la distribucin del FCI, no tienen ni pueden tener
naturaleza legislativa, sin que le sea lcito al legislador -ordinario u orgnico- invadir una materia que, en su opinin, la
Constitucin ha reservado expresamente a unos actos ajenos a la forma de Ley, sin que por ello queden los mismos
privados de eficacia ni de proteccin jurdicas, ya que es la propia norma constitucional la que as las confiere.
Asegura que, pese a las Sentencias que el Alto Tribunal ha dictado sobre ello (para resolver los problemas concretos
que le fueron planteados), el Tribunal Constitucional no se ha detenido an a analizar debidamente la cuestin
de la autntica naturaleza de los procedimientos del artculo 74.2 de nuestra Norma Fundamental. La Ley del
FCI (se refera a la 7/1984) se habra aprobado por un procedimiento distinto del previsto y querido por la Constitucin,
lo que acarreara la nulidad de la misma. Estima que, tan slo por el Principio de Seguridad J urdica y de conservacin
de actos -de especial trascendencia en el Derecho Pblico- segn el propio Tribunal Constitucional ha indicado, podra
mantenerse la eficacia jurdico-material de los actos distributivos efectuados, pese a haber revestido los mismos la
indebida forma de Ley. En "La Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial: Su Inconstitucionalidad Formal", op. cit.
pgs. 599 y 600.

354
Norma Fundamental), es decir, inicindose el procedimiento en el Senado, en lugar de en el
Congreso de los Diputados (en atencin a su carcter de Cmara Territorial). Prosegua
sealando que no se puede confundir dotacin del Fondo con su distribucin, esta ltima ha de
hacerse a travs del cauce procedimental fijado en la Constitucin, que no coincide, ni puede
coincidir, con la tramitacin presupuestaria. Por otra parte, esgrima el Gobierno Vasco que la
voluntad vinculante de las Cortes slo puede expresarse en este caso mediante una Ley, y que
as ha de interpretarse el trmino decisiones del artculo 74.2 de la Constitucin. En
consecuencia, al no haberse regulado la distribucin del Fondo por Ley tramitada por la forma
indicada (sino por medio de unas Leyes de Presupuestos, que siguen otra tramitacin), se habra
violado la Constitucin y la LOFCA (Bloque de Constitucionalidad)
73
. Aaden que la
distribucin del FCI se ha realizado sin que se hubiera establecido previamente, mediante Ley,
los criterios pertinentes, tal y como exige el artculo 16 de la LOFCA. (Recordemos que las
Leyes de Presupuestos Generales recurridas, antes citadas, son anteriores a la Ley del FCI, de
1984; sin embargo, estos asuntos no seran resueltos hasta la Sentencia 63/1986).
En relacin con la Seccin 33 de las Leyes de Presupuestos se presentaba, segn alegaba el
Gobierno Vasco, el siguiente problema: dichas Seccin 33 expresaban numricamente la

73
Bloque de constitucionalidad que es definido en el F. J . 3 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 183/1988, al
tratar un Recurso de Inconstitucionalidad sobre varios artculos de la Ley 7/1984, que regulara el FCI hasta 1990. El
Alto Tribunal adopta ... "como punto de referencia inmediato o parmetro de constitucionalidad de las normas
impugnadas, un mandato no contenido en el Texto constitucional, sino en una Ley Orgnica. Y a este respecto ha de
admitirse que, efectivamente, la LOFCA, respecto de la Ley del FCI, puede representar un parmetro de
constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto en el artculo 28, apartados 1 y 2, de la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional (LOTC)".
Art. 28. de la LOTC:
1. Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitucin de una Ley, disposicin
o acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autnomas, el Tribunal considerar, adems de los
preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar
las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autnomas o para regular o armonizar el ejercicio
de las competencias de stas.
2. Asimismo el Tribunal podr declarar inconstitucionales por infraccin del artculo 81 de la
Constitucin los preceptos de un Decreto-Ley, Decreto legislativo, Ley que no haya sido aprobada con el
carcter de orgnica o norma legislativa de una Comunidad Autnoma en el caso de que dichas disposiciones
hubieran regulado materias reservadas a Ley Orgnica o impliquen modificacin o derogacin de una Ley
aprobada con tal carcter cualquiera que sea su contenido.
Se pronuncia el Tribunal Constitucional en este sentido porque la LOFCA viene a regular, en virtud del artculo 157.3
del Texto constitucional, el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autnomas -que incluyen la
provisin de sus ingresos presupuestarios- y representa, por tanto, una Ley dictada dentro del marco Constitucional
para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autnomas, y que, por lo tanto, y segn lo
dispuesto en el artculo 28.1 LOTC, ha de ser tomada en cuenta por el Tribunal Constitucional para apreciar la
conformidad o disconformidad con la Constitucin de una Ley, disposicin o acto con fuerza de Ley del Estado o de
las Comunidades Autnomas; y, adems, de manera que no puede disociarse de lo expuesto, porque la Ley del FCI
tiene el rango de Ley ordinaria y no puede, por tanto, sin incurrir en inconstitucionalidad por vulneracin del artculo 81
de nuestra Carta Magna, modificar o derogar lo dispuesto en una Ley aprobada con carcter de Ley Orgnica (artculo
28.2 LOTC), como lo es la LOFCA. El concepto de bloque de constitucionalidad tamben es aludido en el F. J . 1 de la
Sentencia del Tribunal Constitucional 250/1988, de 20 diciembre.

355
dotacin global del FCI, y su distribucin entre las distintas Comunidades, tal y como exigen la
Constitucin y la LOFCA, pero dicha distribucin se basaba en unos criterios que aunque
fueran aprobados por el CPFF y debatidos en las Cortes, se aplicaron antes de haber concludo
la tramitacin de la correspondiente Ley (aprobada el 31 marzo de 1984).
A la hora de presentar la solucin que adopt el Tribunal Constitucional en relacin a este
asunto, en la Sentencia 63/1986, seguimos la sistematizacin que plantea J imnez Aparicio
74
:
a) El marco en el que se inserta el FCI est constitudo por los artculos 158.2, 74.2 y
157.1.c) de la Constitucin, y por los artculos 3.2.b), 4.2.b) y 16 de la LOFCA, as como por la
propia Ley que se aprobare del FCI.
b) Partiendo de la distincin entre fuente jurdica del gasto pblico y fuente de las
obligaciones del Estado, respecto al FCI, dice el Tribunal Constitucional (F.J . 6) que en la
Constitucin se distinguen y delimitan perfectamente ambos planos: 1) el de la autorizacin
presupuestaria, al que se refieren los artculos 158.2, segn el cual "se constituir un Fondo de
Compensacin con destino a gastos de inversin", y el 157.1.c), en el que se prev, entre los
recursos de las Comunidades Autnomas, las transferencias del FCI "con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado"; 2) el de la distribucin de las dotaciones del FCI entre
las Comunidades Autnomas en virtud de un acto de las Cortes Generales (artculo 158.2 de la
Constitucin) distinto de la autorizacin presupuestaria.
Por otra parte, seala el Alto Tribunal (F.J . 6), similar esquema plantea la LOFCA, as,
tambin el artculo 16.1 de la misma distingue ambos planos de la dotacin anual del Fondo en
los Presupuestos Generales del Estado y de su distribucin acordada por las Cortes Generales a
travs de un procedimiento distinto al seguido para las Leyes de Presupuestos, y que es el del
artculo 74.2 de la Constitucin.
c) Ambos actos (dotacin y distribucin), prosigue la Sentencia 63/1986, en su F.J . 6,
tienen efectos propios, y deben tramitarse conforme a procedimientos distintos, ya que el acto
de autorizacin presupuestaria de las transferencias del Fondo se acordara conforme al
procedimiento de tramitacin de las Leyes de de Presupuestos y producira los mismos efectos

356
que cualquier otra consignacin presupuestaria, "mientras que la distribucin del Fondo, que
vendra acordada por las Cortes Generales a travs del procedimiento especficamente
previsto en el artculo 74.2 de la Constitucin, sera autntica fuente en este caso de las
obligaciones del Estado para con las Comunidades Autnomas ... el esquema, pues,
establecido por la Constitucin y la LOFCA consiste en que la Ley de Presupuestos Generales
del Estado ha de limitarse a autorizar las transferencias del FCI de conformidad con la
distribucin del mismo acordada por las Cortes Constituyentes a travs de un procedimiento
distinto, fijado en el artculo 74.2 de la Constitucin".
d) Respecto al procedimiento de tramitacin de las normas presupuestarias impugnadas, el
Tribunal Constitucional entiende (seguimos en el F.J . 6 de la Sentencia comentada) que " ... a
este esquema ha respondido la tramitacin parlamentaria de las Leyes de Presupuestos
Generales del Estado impugnadas, as como la de los proyectos de Ley del FCI en los que se
establecen los criterios de distribucin y su ponderacin, definiendo las correspondientes
variables, los cuales han sido tramitados siguiendo el procedimiento previsto en el artculo
74.2 de la Norma Fundamental". Contina sealando el Tribunal Constitucional en el mismo
Fundamento J urdico que "La tramitacin simultnea de ambas leyes -que en buena lgica
debe ser sucesiva- llev a establecer indirectamente unos elementos de conexin que
respetaran el esquema previsto. As, en los Presupuestos Generales del Estado se aplicaron los
criterios contenidos en los Proyectos de ley, y en stos se incluyeron las correspondientes
disposiciones transitorias relativas al ejercicio en que entrase en vigor la Ley del FCI".
El mismo F.J . 6 nos recuerda que "el hecho de que las Leyes de Presupuestos se
aprobasen sin haber sido aprobada la Ley del FCI es lo que induce al Gobierno Vasco a
estimar que los criterios -a su juicio inconstitucionales- han sido definidos por un
procedimiento -el presupuestario- distinto al constitucionalmente establecido. Por ello
impugna la Seccin 33 de los Presupuestos Generales del Estado basndose en la
inadecuacin del procedimiento parlamentario seguido y al mismo tiempo, a travs de dicha
Seccin, impugna los criterios de distribucin", trasladando con este motivo al Alto Tribunal el
debate habido en las Cmaras en relacin con el proyecto de Ley del FCI, lo que permite al
Abogado del Estado afirmar que, en definitiva, lo que con los Recursos aludidos se pretende es

74
J IMNEZ APARICIO, E.; "La Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial: su inconstitucionalidad formal", op.

357
prejuzgar la constitucionalidad de la futura Ley del FCI -la cual fue muy polmica en algunos
aspectos, cuestiones "puntuales" sobre las que abundaremos en otros Apartados-.
Argumentando el Tribunal Constitucional (F.J . 7) que el Gobierno Vasco llegaba a ese
planteamiento porque confunde los dos planos que han puesto de relieve, desconociendo la
distinta naturaleza de las decisiones implicadas.
En definitiva, el Tribunal Constitucional viene a decir (FF. J J . 6 y 7) que, si bien no se ha
cumplido exactamente el orden lgico en la tramitacin, el resultado final, al producirse esa
comunicacin de los criterios y variables contenidas en los Proyectos de Ley del FCI (que se
aprobara posteriormente) a las Leyes de Presupuestos impugnadas, no puede tacharse de
inconstitucional. Es decir, concluye el Alto Tribunal, " que el proyecto de Ley del FCI haya
tardado cierto tiempo en convertirse en Ley 7/1984, de 31 de marzo, no afecta a la
constitucionalidad o inconstitucionalidad inicial de las Leyes de Presupuestos para 1982, 1983
y 1984", mxime cuando dichas Leyes contenan " no la denominada por el Gobierno Vasco
distribucin Final del Fondo (decisin de las Cortes Generales a la que se refiere el artculo
158.2 de la Constitucin y el artculo 16.2 de la LOFCA), sino tan slo una serie de cifras por
las que se autoriz a transferir, hasta el lmite mximo de las cantidades all expresadas,
determinados recursos a cada una de las Comunidades Autnomas. Por ello el procedimiento
seguido para establecer dichas autorizaciones, que ha sido el especfico de las Leyes de
Presupuestos, no infringi, ni habra podido infringir el artculo 74.2 de la Constitucin. Y el
que tales autorizaciones presupuestarias se basaran en la previsin -justificada por la
simultnea tramitacin en las Cortes del Proyecto de Ley del FCI- de futuras obligaciones
legales, calculadas teniendo en cuenta criterios de distribucin idnticos a los contenidos en
dicha Ley, no afecta a la constitucionalidad de la Ley de Presupuestos, a la que no cabe
imputar vicios de inconstitucionalidad que slo son posibles en relacin con otros tipos de
decisiones. Por ello, tampoco carece de sentido el que las Cortes Generales, que
posteriormente habran de pronunciarse sobre la efectiva distribucin del Fondo, hayan
aprobado proyectos de Ley de Presupuestos elaborados con ese contenido, pues en el caso de
que la distribucin acordada con posterioridad hubiese diferido de las autorizaciones de gasto
aprobadas mediante la Ley de Presupuestos, siempre habra sido posible, como seala el

cit., pgs. 575 y siguientes.

358
Abogado del Estado, acudir a las oportunas modificaciones presupuestarias mediante las
tcnicas aplicables al efecto".
La primera Ley del FCI, 7/1984, de 31 de marzo, respet en sus puntos esenciales los
Acuerdos previos del CPFF, sobre dicha materia. No sufrira variacin desde 1982 hasta que en
1990 se advirtiera, ya de forma alarmante, que su puesta en prctica se haca "imposible"
debido a serias alteraciones o incongruencias que se venan arrastrando. Por tanto se haca
urgente y necesaria la reforma de la regulacin del FCI, as se gest la nueva Ley del FCI,
29/1990, de 26 de diciembre, cuyo anlisis y comentarios merecen otro Apartado.
Ya metidos en harina, digamos que dos fueron las principales cuestiones del FCI que, de
carcter fundamental, representaron elementos de controversia y raz de graves problemas:
1. Viene motivada por la opcin de que todas las Comunidades Autnomas fueran
beneficiarias del FCI
75
.
2. Atae a la utilizacin que se impona a sus recursos.
Veremos que una y otra cuestin se condicionan mutuamente.
En principio, y por simple lgica, a nadie le puede convencer que un mecanismo financiero
que pretende corregir los desequilibrios territoriales existentes entre Comunidades Autnomas
(que existen y muy pronunciados en algunos aspectos) lo consiga repartindose entre todas
ellas. Pero, la realidad de los hechos provoc que el Fondo se convirtiera en una fuente
"ordinaria" de ingresos para todas las Comunidades Autnomas, de forma similar a lo que
ocurriera con el Fondo de Desarrollo italiano
76
.
Se podra sospechar, en un primer momento, que si ello fue as era debido a que las
Comunidades Autnomas "ricas" apenas perciban recursos significativos del FCI, de manera

75
Contraviniendo la previsin del artculo 16.1 de la LOFCA (El Fondo se destinar a gastos de inversin en los
territorios comparativamente menos desarrollados ....). Sin embargo, lgicamente, la mayora de la doctrina entenda
que el FCI era una fuente de ingresos destinada slo a determinadas Comunidades Autnomas; entre ellos
FERREIRO LAPATZA, J . J .; "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en los diecisiete Estatutos de Autonoma",
Escola d`Administraci Pblica de Catalunya, Barcelona, 1985, pg. 208; y LOZANO SERRANO, C.; "Consideracin
del Fondo de Compensacin Interterritorial", en "Organizacin Territorial del Estado (Comunidades Autnomas)" Obra
colectiva -4 Volmenes-, Vol. III, I.E.F., Madrid, 1984, pg. 1.757.

359
que seran las Comunidades Autnomas "pobres" las que se "comieron" la inmensa mayora de
la "tarta". Una rpida lectura de los datos recogidos en el Cuadro C.6 nos disuade de que no fue
as. Cmo fue, entnces? Lamentablemente, no existe una respuesta sencilla a este
interrogante.
Torres Cobo
77
seala dos factores principales que de alguna manera justificaban la
solucin que se adopt en su da en cuanto a que todas las Comunidades Autnomas fueran
beneficiarias del FCI:
1.- Por una parte, afirma Torres Cobo, no se da una identidad absoluta entre territorios
pobres y Comunidades Autnomas pobres. Es innegable, dentro de las Comunidades
Autnomas ricas se dan zonas pobres (incluso pobrsimas, de marginalidad, delictgenas, con
tasas de analfabetismo y desempleo elevadsimas, etc)
78
. Y ante esa evidencia, plantea que se
daban dos alternativas: a) Considerar beneficiarios a todos los territorios pobres all donde
estn, o slo aquellos que pertenezcan a su vez, a una Comunidad Autnoma pobre. Ante esta
disyuntiva est clara la opcin elegida, pero podemos objetar que estamos debatiendo en torno
a la financiacin de las Comunidades Autnomas, no de otros entes territoriales (municipios,
comarcas, etc), lo cual llevado al extremo del absurdo nos conducira a los inevitables agravios
comparativos... hay municipios que globalmente son pobres, pero donde se localizan pequeas
zonas ricas y, viceversa, municipios que en su conjunto son ricos aunque cuenten con alguna
pequea barriada pobre (aunque slo sea una calle), etc.
Por lo tanto, s cabe hablar de Comunidades Autnomas pobres (con un porcentaje de
participacin en la pobreza total de Espaa muy elevado respecto al de otras, que alcanzan los

76
El paralelismo entre el FCI espaol (primera regulacin) y el Fondo de Desarrollo italiano es destacado por De
Uriarte Zulueta, en "El Fondo de Compensacin Interterritorial", op. cit., pg. 287.
77
TORRES COBO, F.; "El Fondo de Compensacin Interterritorial: Historia y alternativa de futuro", en Cuadernos de
Actualidad 1/1990, H.P.E., I.E.F., Madrid, 1992, pg. 18.
78
Por ejemplo: en dos de las Comunidades Autnomas ms ricas, Catalua y Madrid, se daban zonas pobres, tanto
rurales (comarcas de Lrida y Tarragona o el casi desrtico noreste de Madrid, respectivamente), como urbanas
(chabolismo, miseria). Otro ejemplo vlido, aunque atpico, es el de la Comunidad Autnoma de Aragn y su Provincia
de Teruel, mencionado en la Exposicin de Motivos de la Ley 29/1990 del FCI. Pero el FCI est concebido para
corregir desequilibrios econmicos interterritoriales (entre Comunidades Autnomas), el mismo tenor literal del
artculo 158.2 de la Constitucin as lo expresa; es decir, ese es el marco de referencia vlido. No obstante, qu duda
cabe que procurando corregir las disparidades inter, pueda tambin (as debiera ser) corregirse en cierto grado las
diferencias intracomunidades; es decir, que un mecanismo de financiacin que cumple una misin compensadora
entre Comunidades (para lo cual debe valerse de indicadores globales que sealen cual es la situacin de riqueza y
desarrollo de cada una) puede acabar siendo, tambin, artfice de la reduccin de las desigualdades internas de

360
mayores ndices negativos) y Comunidades ricas. Es decir, se lleg al absurdo (aunque el
devenir de los acontecimientos as lo provocara) de que todas participaran en un Fondo
compensador, adulterando con ello su autntica razn de ser.
2.- Por otra parte, razn que tampoco
79
nos convence, se daba la circunstancia de que el
FCI no era ms que una pieza (que como tal deba funcionar) en un engranaje (Sistema de
financiacin del conjunto de todas las Comunidades Autnomas). Ello sera justificable si la
aplicacin "irregular" del primitivo FCI hubiese sido ms breve, sin embargo, se prolong en
demasa. El FCI se pleg a las decisiones que se adoptaron en torno a otros mecanismos de
financiacin. En concreto, la decisin fundamental que condiciona el destino o utilizacin del
FCI, desdibujando sus resultados (no su FIN u OBJ ETIVO, que aunque no fuera respetado,
viene impuesto por la Constitucin), de los aos 1982 a 1989, fue la de que sirviera, tambin
80
,
para financiar las inversiones en nuevo "stock" de capital. Estas inversiones fueron financiadas
con cargo al FCI y no por otros mecanismos regulares de financiacin de los servicios
traspasados, porque se consider que la funcin de estos ltimos era la de cubrir los gastos de
funcionamiento y conservacin de esos servicios, mas no las inversiones nuevas que requirieran
su ampliacin. Abundaremos sobre esta cuestin porque es la causa de la mayor crtica que ha
merecido el antiguo FCI.
En la regulacin del FCI, cuando se estableci que ste se dotara anualmente con una
cantidad no inferior al 30% de la inversin pblica que para cada ejercicio haya sido aprobada
en los Presupuestos Generales del Estado, se introdujo (a travs de una modificacin
parlamentaria, ya que en el proyecto de la LOFCA no se inclua ninguna cuanta mnima del
FCI) un elemento ocasionante de dificultades y "perturbaciones", como prontamente se vera.
El fijar este porcentaje ha sido muy criticado por todos, fue un error, en palabras de Garca

cada una de las Comunidades que sean sus beneficiarias (pero, para ello, los indicadores vlidos sern otros: ndices
de Gini, de Theil, etc, respecto a la renta o riqueza de cada Comunidad).
79
Sobre todo porque el artculo 16.1 de la LOFCA ya estableca: "El Fondo se destinar a gastos de inversin en los
territorios comparativamente menos desarrollados ....; otra cuestin es el debate que lgicamente se suscitara al
definirse y concretar, mediante indicadores "pacficos", cules eran los territorios comparativamente menos
desarrollados que exclusivamente percibiran el FCI. Asunto postergado hasta el Acuerdo del CPFF de 21 febrero de
1990, el cual aprob las lneas de modificacin del FCI que fueran recogidas en su vigente Ley 29/1990, de 26
diciembre.
80
El hecho de que, en definitiva, el FCI tuviera que cumplir dos papeles, de manera que a su primitiva funcin de
corregir los desequilibrios interterritoriales, se le aadiera el tener que proporcionar a todas las Comunidades
Autnomas la financiacin destinada a la inversin nueva, provoc que, en la prctica, sus resultados se alejaran de

361
Aoveros, "una insensatez, un caso tpico de demagogia numrica parlamentaria", que tena el
objeto de dejar a las claras, de forma sobradamente ilustrativa, la voluntad compensadora,
solidaria y justiciera
81
.
En el momento en el que se aprobaba la LOFCA (ao 1980) no se saba qu porcentaje del
Presupuesto del Estado habra de pasar a las Comunidades Autnomas como consecuencia del
traspaso de servicios (cuyo coste deba ser cubierto), pero s se saba que difcilmente
alcanzara al 30% de un Presupuesto "en expansin". Es decir, no era difcil saber que los
gastos de todas las Comunidades Autnomas, finalizadas las transferencias, no llegaran a la
mitad del Presupuesto del Estado restante, y que dado el tipo de inversiones en que deban
concretarse las aportaciones del FCI, ocurrira que el volumen del Fondo excedera en demasa
al conjunto de los gastos de inversin que, de acuerdo con las competencias recibidas,
percibiran todas las Comunidades Autnomas; introduciendo adems una extremada rigidez en
la realizacin de inversiones de la competencia del Estado. Por lo tanto se agravaba el problema
de las "valoraciones" del coste efectivo de los servicios transferidos. Por entonces (1981, el
Estatuto gallego se aprob el 6 de abril, L.O. 1/1981), la Comisin Mixta Gobierno-
Generalidad estaba en el estudio de esas valoraciones (Estatuto de Catalua de 1979 / primero
de rgimen comn), a la vez que el Gobierno de UCD elaboraba un acuerdo poltico en materia
autonmica que permitiera avanzar en el proceso de creacin del Estado autonmico, de aqu
partieron los trabajos de una Comisin de expertos en materia econmico-financiera que
propuso unos criterios que hacan compatible el funcionamiento del FCI de acuerdo con la
LOFCA y las valoraciones de los servicios transferidos. Ese Acuerdo poltico UCD-PSOE se
aprob el 31 julio de 1981, contena los puntos bsicos del mtodo para las valoraciones.
Por otra parte, la Comisin Mixta Gobierno-Generalidad lleg a un acuerdo sobre mtodo y
valoraciones (25 febrero de 1982); mientras que el CPFF, en virtud del mandato que haca el
artculo 3.2.c) de la LOFCA, aprobaba, en su Acuerdo 1/1982, el Mtodo para valoracin de
los servicios transferidos el 18 mayo de 1982 (BOE 2 de agosto de 1982). Ambos coincidiran.

ambas pretensiones. As lo pone de manifiest J . M. Bao Len, en "Las Autonomas territoriales y el Principio de
uniformidad de las condiciones de vida", I.N.A.P., Madrid, 1988, pgs. 312 y 313.
81
GARCIA AOVEROS, J .; "Gnesis y desarrollo del Modelo de financiacin de las Comunidades Autnomas", op.
cit., pg. 192.

362
El aspecto que queremos destacar ahora es que ambos Mtodos recogieron el Acuerdo
nm. 17 que alcanzaron UCD-PSOE en relacin a que los gastos de inversin de los servicios
traspasados son solamente los de conservacin, mejora y sustitucin del capital pblico afecto a
los servicios transferidos, esto es "aquellas inversiones necesarias para mantener el nivel de
funcionamiento del servicio tal como lo vena prestando el Estado", quedando excluida
"aquella destinada a la ampliacin del stock de capital pblico con el fin de modificar
cuantitativamente o cualitativamente las condiciones de prestacin del servicio"; es decir la
inversin nueva qued al margen del Mtodo de Valoraciones. Dando, de esta forma, una
concrecin peculiar
82
a lo establecido por la LOFCA en la Disposicin Transitoria Primera.1
cuando aluda a que la financiacin de los servicios transferidos cubrir el coste efectivo de los
mismos, y luego, en la Disposicin Transitoria Primera.2, seala que el Mtodo (que pusiera en
prctica el mecanismo del artculo 13 de la misma ley) a seguir tendr en cuenta tanto los
costes directos como los costes indirectos de los servicios, as como los gastos de inversin que
correspondan (en los que, lgicamente, tendran cabida los correspondientes a la inversin
nueva). Con ello se abra el Perodo Transitorio, ya comentado.
Los Acuerdos autonmicos de 31 de julio de 1982 fijaron que la base de clculo del FCI
sera el 30 % de la inversin pblica que haya sido aprobada en los Presupuestos Generales del
Estado, de manera que como tal se tomara la inversin adicional nueva contenida en el
Presupuesto del Estado excluida la de Defensa y la de conservacin, mejora y sustitucin del
capital pblico; en esos trminos quedara redactado en los Puntos b) y a), respectivamente, del
artculo 3.2 de la Ley 7/1984, del FCI.
De lo narrado hasta ahora deducimos que la primera regulacin y aplicacin del FCI se vi
perjudicada al verse inmersa en la resolucin de otros problemas (valoracin de los servicios,
puesta en prctica del PPI-PIE del artculo 13 y Disposicin Transitoria Primera de la LOFCA)
que le arrastraron a cumplir un anmalo papel
83
.

82
Ya que ni en la misma LOFCA, ni en los Estatutos de Autonoma, se excluyen las inversiones nuevas.
83
El silogismo en el que se vi envuelto es "aplastante":
1 Premisa: Los gastos destinados a inversin nueva no se integran en la financiacin bsica del coste efectivo de los
servicios transferidos.
2 Premisa: Los gastos de inversin nueva se financian con cargo al FCI.
Conclusin: TODAS las Comunidades tienen que participar del FCI para financiar con ello sus gastos en inversin
nueva.

363
Al margen de que el Estado (Hacienda Central) cumpliera en mayor o menor medida el
mandato constitucional (artculo 138.1, en relacin a los artculos 2 y 158.2, de la Constitucin)
de procurar reducir los desequilibrios econmicos interterritoriales con la poltica de gastos que
practicara, se podran y deberan analizar otros aspectos que el sistema de financiacin
autonmica deba aportar en aras a hacer efectivo el principio de solidaridad, en pos de
alcanzar, tambin, una mayor redistribucin de la renta. Para lo cual, ya veremos, el FCI se
presentaba como un instrumento muy importante, de grandes posibilidades; sin embargo, su
puesta en prctica lo desvel como bastante imperfecto.
Hemos de resaltar los problemas que surgan en este instrumento para conseguir, por un
lado redistribuir y, por otro, financiar inversin nueva. Dos objetivos que si bien dentro del
sistema de financiacin deben ser perfectamente compatibles (a travs de sus distintos
mecanismos), no parece/a que un nico elemento pueda servir eficazmente a alcanzarlos sin
entorpecerse o ver alterada su esencia.
Esta breve sinopsis histrica ya nos ha puesto de manifiesto que no fue pacfica la puesta
en prctica del FCI. En cuanto a sus "avatares" jurisprudenciales, debemos recordar y reiterar
que el Tribunal Constitucional ha tenido una gran demanda de Resoluciones motivadas por
asuntos relacionados con la financiacin autonmica en general, y por el FCI en particular. Slo
nos queda avanzar, a modo de enumeracin sucinta, aquellas Sentencias del Tribunal
Constitucional que han resuelto los puntos ms controvertidos del FCI.
La Sentencia 63/1986, ya comentada, resuelve varios Recursos acumulados fallando que
algunos preceptos (artculo 22.2 de la Ley 44/1983 de Presupuestos Generales del Estado para
1984, los Apartados 2 de la Disposicin Adicional Tercera del Real Decreto-Ley 24/1982 y de
la Ley 5/1983, respectivamente, y el artculo 21.2.2 de la Ley 9/1983 de Presupuestos
Generales del Estado para 1983) eran inconstitucionales. Esos preceptos aludan a cuestiones
fundamentalmente presupuestarias del FCI.
Otro R. I. posterior, el 490/1984, promovido por el Gobierno Vasco, impugnaba varios
artculos (casi media Ley) de la primera Ley 7/1984, de 31 de marzo, del FCI. Como
consecuencia de su admisin y resolucin tenemos la Sentencia del Tribunal Constitucional
183/1988, de 13 octubre, por la cual se declararon inconstitucionales slo 2 de sus preceptos;

364
concretamente, una referencia del artculo 7.4 y una parte del texto del artculo 10.2 de la Ley
7/1984. Aspectos que, tras la nueva Ley 29/1990 del FCI, seran regulados en concordancia y
armona a los criterios propugnados por el Alto Tribunal.
El Recurso de Inconstitucionalidad nmero 491/1984, que fuera promovido por 53
diputados de AP (hoy PP) contra determinados preceptos de la Ley 7/1984, del FCI, fue
desestimado en su totalidad por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 250/1988, de 20 de
diciembre. Dicha resolucin ha sido ya citada y comentada en varios de sus aspectos al tratar
los Principios de Coordinacin y Solidaridad; abundaremos sobre otras cuestiones de la misma;
y, finalmente, la Sentencia 68/1996, de 18 de abril, reitera la doctrina establecida en la
250/1988, en relacin a la participacin del FCI en la financiacin de la inversin nueva.
A la absurda y contradictoria situacin de que todas las Comunidades Autnomas fueran
perceptoras del FCI y de que ste fuera destinado fundamentalmente a la inversin nueva, se le
aade, a partir de 1986, otro grave problema, el que nos depar el "perverso" comportamiento
del saldo migratorio (la 2 variable de reparto del FCI, reparta el 20 % de su cuanta); debido a
que la crisis industrial, que padecieron con ms severidad algunas Comunidades (que partan de
cotas de industrializacin muy altas), provoc el retorno de los emigrantes a sus Comunidades
de origen, beneficiando a aquellas Comunidades ms desarrolladas (en detrimento de las ms
pobres que vean reducir su participacin con ello)
84
. No entraremos en ms profundidades
sobre este asunto ya que tendremos ocasin de analizarlo con todo detalle.

B) El "nuevo" FCI: crnica de una modificacin anunciada.
Parafraseando a G. Garca Mrquez, introducimos este nuevo apartado en el que
analizaremos los sobrados motivos que condujeron a la Ley 29/1990 a modificar
sustancialmente muchos puntos esenciales del FCI.
La Ley 7/1984, de 31 de marzo, cumpli el mandato constitucional (artculo 158.2 y
posterior desarrollo en la LOFCA, en su artculo 16) de servir al fin de corregir (si bien

84
Procedentes, fundamentalmente, del Pas Vasco y Catalua, los emigrantes que partieron en la dcada de los 60 y
principios de los 70 a esas regiones ms prsperas, volvieron a sus Comunidades (Extremadura, Andaluca, las dos
Castillas, ...).

365
ocasionando algunas distorsiones y alcanzando reducidos logros) los desequilibrios econmicos
interterritoriales que hiciera efectivo el Principio de Solidaridad. Cumpli lo previsto en aquella
Ley Orgnica que encomendaba a una Ley ordinaria la concrecin de su funcionamiento e
instrumentacin, precisando sus aspectos fundamentales, tanto en el mbito financiero como
presupuestario.
El FCI servira como instrumento primordial que, a travs de su funcin redistribuidora de
renta y riqueza, materializaba el Principio de Solidaridad, en armona con los otros Principios
que han de estar presentes en el conjunto de los mecanismos del sistema de financiacin de las
Comunidades Autnomas.
La regulacin que haca la Ley 7/1984 del FCI y la aplicacin que se deriv de ella lleg a
tal punto que fue unnime el parecer de que no cumpla ni mnimamente los requisitos por los
que fue concebido, apartndose cada vez ms del objetivo que le impone la Constitucin
Espaola.
Hemos de recordar que por aquel entonces el proceso autonmico se encontraba dando sus
primeros pasos, se estaba salvando el perodo provisional que contemplaba la Disposicin
Transitoria Primera de la LOFCA, valindose de los primeros mecanismos de financiacin que
el ordenamiento pona a su alcance, de forma que otros quedaban inditos (y lo siguen estando)
y los que se emplearon, ocasionaron ms de una distorsin del sistema.
En el conocido como perodo transitorio surgieron serios problemas. Entre ellos, el
ocasionado por la persistente dificultad encontrada para salvaguardar el equilibrio financiero de
las administraciones pblicas a consecuencia del distinto ritmo de crecimiento de los ingresos
impositivos del Estado y de los gastos de las CC. AA. Esta cuestin fue conocida bajo el
nombre del efecto financiero
85
; se intent resolver con el denominado mtodo del "porcentaje

85
El llamado "efecto financiero" fue estudiado y criticado en multitud de ocasiones, una clara exposicin de su origen
y posterior solucin la plantean C. MONASTERIO ESCUDERO y J . SUAREZ PANDIELLO en estos trminos: "Surge
debido a que los ingresos de las Comunidades Autnomas aumentan (aumentaban) a mayor ritmo que sus
necesidades de gasto, generndose as un desequilibrio en favor de la Hacienda Autonmica y en contra de la
Hacienda Central. La causa de este fenmeno reside en que los ingresos va porcentaje crecen a ritmo que
experimenta el crecimiento de los ingresos impositivos del Estado (Captulos I y II de ingresos), mientras que el coste
efectivo de las competencias transferidas crece al ritmo en que lo hacen las partidas similares del Presupuesto del
Estado (Captulos I, II y VI de gastos).
Debido a la buena marcha de los ingresos impositivos desde la reforma fiscal de 1978, y sobre todo, a que en el
cmputo del coste efectivo se exclua la partida de gasto ms dinmica (las subvenciones, que explican el fuerte ritmo

366
deslizante", pero esta solucin no fue muy aplaudida, dada la necesidad de negociacin anual
que implicaba. La solucin se articul a travs del ITAE (Ingresos Tributarios Ajustados
Estructuralmente, ya analizado), de manera que la financiacin de las CC. AA. evolucionara
segn la marcha de una cantidad de referencia constituida por los ingresos del Estado, por los
tributos no susceptibles de cesin (segn art. 11.2 de la LOFCA), menos los recursos
provenientes de la Comunidad Europea, a lo que hay que aadir las cotizaciones totales a la
Seguridad Social y al desempleo.
Sealaba Borrel Fontelles
86
, a la sazn Secretario de Estado de Hacienda, que este
incremento de los ingresos tributarios lograra aislar la evolucin de la financiacin no
condicionada de posibles cambios en la estructura de los ingresos estatales, y con ello otorgar
un mayor grado de seguridad a la financiacin autonmica.
Se trataba de "salvar los muebles" en el perodo transitorio; el FCI tuvo que funcionar
como mecanismo de financiacin bsica que adems de tener que cumplir el objetivo de ayuda
al desarrollo de los territorios ms desfavorecidos, atendiese simultneamente a las necesidades
de gasto en inversiones nuevas de los servicios transferidos por el Estado a las Comunidades
Autnomas. As surgi el incongruente doble carcter del Fondo (sirviendo a dos objetivos )
que permanecera hasta la Ley 29/1990, de 26 de diciembre. La crtica fue unnime en cuanto al
absurdo (contradictorio, incongruente, etc) doble papel del FCI, financiando los servicios
transferidos a las Comunidades Autnomas en relacin a las inversiones nuevas de los mismos,
a la vez que fomentaba la solidaridad interregional. Los criterios de reparto del FCI no casaban
(ni por remota casualidad) con las necesidades de inversin nueva asociada a las competencias
transferidas a las Comunidades. Tal como expresaba Zabalza Mart
87
, el FCI tuvo que
desempear ese doble papel, sin que, desafortunadamente, haya quedado claro en qu medida
ha satisfecho cada uno de ellos. Que es tanto como decir, aadimos, cunto dej de ser

de aumento del gasto pblico en este perodo), los ingresos va porcentaje aumentaban ms rpido que el coste
efectivo. La forma en que se corrigi el efecto financiero fue haciendo una interpretacin amplia de la LOFCA, de
forma que el PPI, que se configuraba como nico, una vez calculado con referencia al momento de traspaso de las
competencias, se convirti en " deslizante" (ajustable a la baja), de modo que, en ltimo trmino, fuese el crecimiento
del coste efectivo el que determinase el volumen global de la financiacin autonmica, independientemente de lo que
sucediera con la base de aplicacin del PPI o la recaudacin por tributos cedidos"; en "Necesidades de gasto y
participacin autonmica en ingresos del Estado", op. cit., pg. 82.
86
En BORRELL FONTELLES, J .; "Presentacin", en "Cinco Estudios sobre la Financiacin Autonmica", I.E.F.,
Madrid, 1988, pg. 11.

367
redistributivo el FCI (desatendiendo al Principio de Solidaridad) a costa de servir a otro
Principio para el cual no estaba concebido (el de Suficiencia, en tanto atenda a las necesidades
de inversin nueva).
Sin embargo, no poda ser de otra forma, ya que la Ley 7/1984 as lo estableca al admitir
que:
1. El destino de sus recursos fuera orientado a financiar de forma exclusiva
inversiones reales nuevas,
2. El reparto del FCI entre las CC. AA. se produca en funcin del volumen de
competencias asumidas, por lo que, "lgicamente" ...
3. TODAS las CC. AA. seran perceptoras del FCI, y, por ltimo,
4. (Deba ser el 1) El reparto del FCI, en tanto que mecanismo redistributivo que
hiciera efectivo el Principio de Solidaridad, se realizara en proporcin inversa al grado de
desarrollo de cada CC. AA.
De donde se deduce fcilmente la contradiccin: no se dar la "coincidencia" de que las
Comunidades Autnomas ms pobres sean las que ms competencias tuvieran asumidas para
que, por ambos motivos, fueran las que mayor cuota del FCI recibieran; ms bien al contrario,
aquellas Comunidades que han asumido mayor volumen de competencias (salvo Andaluca y
Galicia) pertenecen al grupo de las ms ricas, y viceversa.
Esta situacin cambiara tras el Acuerdo del CPFF de 21 de febrero, que "negocia" la
nueva Ley del FCI, de forma que el FCI se transforma en un mecanismo exclusivo de poltica
regional de naturaleza estrictamente redistributivo (vanse los Cuadros C.7.A y C.7.B - en ste
se observa el salto de participacin de las Comunidades en el FCI, del "antiguo" al "nuevo").
Se concluy el perodo transitorio el 31 de diciembre 1986, previamente, en el Acuerdo
nm. 1/1986 del CPFF, ya aludido, se aprobaba el Mtodo del sistema de financiacin de las
Comunidades Autnomas que entrara en vigor el 1 enero 1987 para el quinquenio 1987-1991,

87
ZABALZA MARTI, A.; "El nuevo sistema de financiacin autonmica", en "Cinco Estudios sobre la Financiacin
Autonmica", I.E.F., Madrid, 1988, pg. 99.

368
de manera que se daba con ello entera satisfaccin al mandato del artculo 13 de la LOFCA en
relacin a lo que sealaba su Disposicin Transitoria Primera.
Otra deficiencia que se haba advertido era que no se daba una buena coordinacin entre
las inversiones del FCI y la correspondiente dotacin de los gastos de funcionamiento ligados a
estas inversiones reales, destinadas fundamentalmente a infraestructura y equipamiento
colectivo. Para paliar esto, al acordarse el sistema definitivo de financiacin que rigiera los
aos 1987-91 se adopt la medida de incorporar un 25 % de la cuanta del FCI a la financiacin
incondicionada. Fue la Comunidad Autnoma de Extremadura la que manifest mayores
reticencias al respecto, en las reuniones que celebr el CPFF. Dado que se procuraba
desvincular el FCI de la financiacin de los servicios traspasados, se pas un 25 % de su
cuanta a englosar la financiacin incondicionada. Si bien esto slo permiti cubrir parte de las
necesidades de la financiacin bsica, por lo que el FCI debi seguir vinculado a ella
(parcialmente) hasta que se solucionase la problemtica de la financiacin incondicionada,
cuyo sistema fue revisado en 1990. Es en este ao, tras el Acuerdo del CPFF de 21 de febrero, y
la posterior Ley 29/1990, cuando se reforma el FCI, desdoblndose su cuanta (casi por
mitades) en dos mecanismos de financiacin:
1. El "nuevo" FCI (dentro de la FINANCIACIN CONDICIONADA) que atiende
a partir de entonces a su nica funcin redistributiva.
2. La Compensacin Transitoria -C.T.- (dentro de la FINANCIACION
INCONDICIONADA) destinada a la inversin nueva.
Con este desdoblamiento se "di la razn" a los planteamientos esgrimidos por el Gobierno
balear en el Recurso de Inconstitucionalidad 556/1988 que impugnaba varios artculos de la
Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988,
concretamente, en lo que ahora nos atae, en cuanto inclua en el FCI el montante de la
inversin nueva correspondiente a los servicios traspasados a la Comunidad de Baleares. El
Tribunal Constitucional dictara ocho aos ms tarde la Sentencia 68/1996, de 18 de abril,
desestimando las pretensiones del recurrente sobre este particular, pero el devenir de los
acontecimientos modific este asunto en el sentido y en la lnea que entonces reclamaba.
Siguiendo la doctrina de Sentencias anteriores, el Tribunal Constitucional afirm, en el F. J . 3
de la Sentencia citada, que de la escueta regulacin de la Constitucin y del bloque de la

369
constitucionalidad que lo aborda slo pueden deducirse dos lmites a las inversiones a que
puede destinarse el FCI, que deben ser adecuadas para corregir desequilibrios econmicos
interterritoriales y que no deben incluirse en el FCI aquellas inversiones que deban realizarse
con cargo al PIE. Pero seala, a rengln seguido, que de la regulacin contenida en el bloque de
la constitucionalidad no se desprende que la inversin nueva deba financiarse necesariamente
con cargo al PIE; planteando luego el argumento central de la Sentencia, al poner de relieve que
la flexibilidad de los criterios plasmados en el artculo 13 de la LOFCA admitira que una parte
de la inversin nueva fuera financiada por el PIE, pero tal posibilidad slo puede ser
considerada como una opcin de poltica legislativa, y no como un corolario que derive
necesariamente del bloque de la constitucionalidad.
Cuestin ms polmica y chocante era que la definicin y ponderacin de algunas de las
variables que servan de criterio en la distribucin del FCI (segn regulaba la Ley 7/1984),
produca, tal como se venia constatando a lo largo de los aos 1985 a 1989, resultados con
notable discordancia y alejamiento con el Principio de Solidaridad al cual supuestamente deba
servir. Si bien el legislador, en la Exposicin de Motivos que hace en la Ley 29/1990 de
modificacin del FCI intenta justificarlo, de alguna manera, por el doble carcter que vena el
Fondo desempeado.
La variable saldo migratorio (que reparta el 20 % de su cuanta: 37.762 y 39.465 millones
de Ptas, en los aos 1988 y 1989, respectivamente) produjo un importante trasvase de recursos
desde las Comunidades Autnomas menos desarrolladas (sobre todo Extremadura y Andaluca)
hacia Comunidades ms desarrolladas (Catalua y, en mayor medida, Pas Vasco), lo cual
chocaba, a todas luces, con el fin redistributivo del FCI (ver Cuadros C.8, C.9.A y C.9.B). Esto
fue consecuencia del resultado inesperado (no fcil de prever en 1984) de la evolucin
migratoria de algunas Comunidades, fruto de condicionantes, por un lado de coyuntura
econmica que afectaba a los "antiguos" emigrantes extremeos, andaluces, etc que "volvan" a
su lugar de origen (no eran, por tanto, emigrantes vascos o catalanes que se marchaban a
Extremadura o Andaluca en busca de mejor fortuna), y por otro, debido a las circunstancias
(tristemente presentes en las pginas de sucesos) de naturaleza socio-poltica que, con
indudable incidencia en lo econmico, vienen derivadas del fenmeno del terrorismo.

370
En la Ley 7/1984 que regul inicialmente el FCI (siguiendo las pautas de los acuerdos del
CPFF anteriores) se estim conveniente darle un peso del 20 por ciento a la variable saldo
migratorio porque ese valor era el que cumpla los fines redistributivos para los que estaba
concebido. El comportamiento de dicha variable hasta 1987 cumple ese cometido de forma
adecuada; sin embargo, es a partir de 1988 en que se detecta el "perverso" sesgo comentado. Es
entonces cuando se puede criticar al legislador de la falta de los debidos reflejos, ya que poda
haber modificado antes ese punto (del artculo 4 de la Ley 7/1984); por ejemplo, a travs de las
normas tributarias que anualmente recogen las Leyes de los Presupuestos Generales del Estado
y "de acompaamiento"
88
.
No es necesario hacer un profundsimo anlisis de las cifras del reparto del FCI a lo largo
de sus aos de vigencia para poder extraer algunas interesantes observaciones. As, por
ejemplo, leyendo algunos datos del Cuadro C.10 vemos que la proporcin entre la Comunidad
Autnoma que ms ingresaba per cpita del FCI, Extremadura (en 1986 triplicaba la media), y
la que menos, Madrid, era de 7/1; sin embargo, en 1989 esa proporcin se reduce a 5/1 entre
Extremadura y Baleares (ese ao Extremadura duplica la media). En ese intervalo de 1986 a
1989, Catalua (casi) y el Pas Vasco (holgadamente) duplicaron su cuota del FCI.
Por otra parte, en el Cuadro C.6 observamos que en el perodo 1983-86, como media, ms
del 70 por ciento del FCI era percibido por las 7 Comunidades ms "pobres" (Extremadura,
Andaluca, Castilla-La Mancha, Galicia, Castilla-Len, Murcia y Canarias), las cuales
representaban el 45 por ciento de la poblacin que generaba el 35 por ciento de la Renta
Nacional. Esta situacin, altamente satisfactoria desde el punto de vista del esperado carcter
solidario que debera manifestar el FCI, se desdibuja en el perodo 1987-89, de forma que
aquellas 7 Comunidades pasan a recibir slo, como media, un 65 por ciento del FCI (el 5 por
ciento perdido pasa a manos de algunas Comunidades "ricas", procedente de la reduccin que
sufrieran las ms "pobres": Extremadura y Andaluca). En 1989 el Pas Vasco reciba del FCI
7.484 Ptas. per cpita, cantidad superior a la que perciban Andaluca (7.400 Ptas.), Castilla

88
Lo cual no ocurrira hasta que el artculo 79 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de los Presupuestos Generales del
Estado para el ao 1990, manifestara que el FCI se regira, hasta que no fuera aprobada una nueva Ley que lo
regulara, por el Acuerdo del CPFF de 21 de febrero de 1990, y por la Ley del FCI (7/1984, en aquellos momentos), en
el resto. No se escapan las circunstancias poltico-electorales que "justifican", en cierta medida, aquella tardanza.
En todo caso, con dotaciones presupuestarias complementarias o suplementos de crdito; debindose evitar la
salvedad, ya comentada, que impone el procedimiento de tramitacin parlamentaria del artculo 74.2 de la
Constitucin, que no es el de la Ley de Presupuestos, suscitando previamente el Acuerdo del CPFF.

371
Len (6.241 Ptas), Asturias (4.273 Ptas), etc (Comunidades indiscutiblemente ms "pobres",
cualquiera que sea, en trminos relativos, el indicador econmico que se comparara).
Ello deja a las claras que el FCI iba perdiendo carcter redistributivo. De los Cuadros
C.11.A y C.11.B se pueden extraer, tambin, varias conclusiones en este sentido.
De las cantidades (en millones de Ptas) con las que, en los aos 1990 y 1991 (vase Cuadro
C.12), se dota al FCI y C.T., se deduce inicialmente cuanto se atenda a la funcin
redistribuidora -120.044 y 128.845-, y cunto a la inversin nueva (papel de "suficiencia") -
119.758 y 128.538-; casi igualadas.
El legislador resalta en la Exposicin de Motivos de la Ley 29/1990 la distorsin en la
distribucin del Fondo; en el perodo de 1987 a 1990 las Comunidades Autnomas menos
desarrolladas veran disminudos sustancialmente sus recursos por esta fuente, a la vez que
otros territorios, de mayor renta y riqueza, los vean aumentados.
Se reconoce, entonces, que despus del tiempo transcurrido de funcionamiento del FCI se
han observado tres motivos relevantes que clamaban su revisin (razones que sugeran
sobradamente su reforma):
1. La doble finalidad del Fondo que persisti incluso tras la reforma del Sistema
de financiacin bsica.
2. La desviacin relativa de sus recursos hacia territorios ms desarrollados,
motivada, principalmente por la tendencia que experiment la variable saldo migratorio.
3. El cumplimiento del plazo establecido por la LOFCA para la revisin de la
ponderacin de los criterios de reparto del FCI.
A los cuales se aade la conveniencia de que el Estado espaol tras la plena integracin en
la C.E.E. adoptara una poltica regional coherente y armnica con la comunitaria, lo cual
implicaba la sintona y complementacin de los dos mecanismos financieros que deban
perseguir objetivos comunes, de carcter solidario y redistributivo: los Fondos Estructurales de
la Comunidad Europea (principalmente el FEDER) y el FCI. No nos extendemos sobre esta
cuestin ya que ser ms detallada en el siguiente Apartado en el que trataremos al FCI y al

372
FEDER dentro del contexto de la poltica regional espaola (que pasa a ser, repetimos,
armonizada con la europea).
La Ley 29/1990 no se limita a revisar la ponderacin de los criterios de distribucin del
FCI, sino que lo articula como mecanismo de desarrollo regional que ha de cumplir, de forma
EXCLUSIVA, el fin de la solidaridad interterritorial para el cual estaba concebido,
desvinculndole, por tanto, de participar en la financiacin de los servicios transferidos por el
Estado. De donde, no poda ser menos, la primera variacin afecta al nmero de Comunidaes
perceptoras del FCI, limitndose stas a las de menor desarrollo econmico dentro del Estado,
las cuales estn catalogadas como Objetivo 1 por la Comunidad Europea. Desde 1990 a 1992
las Comunidades Autnomas beneficiarias del FCI han sido Andaluca, Extremadura, las dos
Castillas, Galicia, Asturias, Murcia, Canarias y C. Valenciana; en 1993 se une, a las 9
anteriores, la Comunidad de Cantabria (vase Cuadros C.7.B y C.11.B), si bien percibiendo una
pequea cantidad (aqu se aprecia la "suavidad" del salto de pasar de no beneficiaria a nueva
partcipe del FCI). Esas 10 Comunidades son las perceptoras del FCI hasta el ao 1997.
Los territorios beneficiarios del FCI constituyen Comunidades Autnomas (no
necesariamente coincidentes con las zonas beneficiarias de los Fondos Estructurales del
Objetivo 1), lo cual no obsta la consideracin de que dentro de algunas Comunidades se de una
gran diversidad de niveles de desarrollo (zonas muy deprimidas o subdesarrolladas en
Comunidades globalmente ricas), en virtud de los valores medios, en distintas zonas o
comarcas. As la Exposicin de motivos de la Ley 29/1990 destaca el caso de Aragn con
caractersticas muy particulares, ya que la problemtica de la provincia de Teruel requiere
medidas excepcionales que no pueden ser atendidas por el mecanismo del FCI. La solucin
adoptada en el Acuerdo del CPFF, de 7 de octubre de 1993, respecto a este tema, parece no
haber contentado a los turolenses, que consideraban muy exigua la ayuda que en los
Presupuestos Generales del Estado de 1994 se les asign: 950 millones de Ptas.
Tambin son motivo de profunda reforma las variables de distribucin y su ponderacin,
en cumplimiento del mandato del artculo 16 de la LOFCA. Se adoptan 7 variables de reparto
incluidas las expresadas literalmente en dicho precepto. Entraremos, en otro apartado, a
comparar, del "antiguo" al "nuevo" FCI, el cambio que se produjo en esas variables y sus pesos.
En cuanto a la ponderacin de aquellas variables, el legislador argumenta que se ha otorgado
mayor peso relativo a la variable poblacin en la distribucin de los recursos debido a que:

373
1 Se ha pasado a una situacin de menor nmero de Comunidades Autnomas
perceptoras, las cuales presentan mayor homogeneidad en sus caractersticas.
2 Se adopta un sistema prximo al del FEDER.
Por tanto, dado que se han excluido los territorios de mayor renta, se deduce una primera
gran ponderacin-seleccin por la variable renta relativa de la Comunidad, que implica, ya de
partida, el ser beneficiaria o no del FCI (al igual que del FEDER).
El legislador ha obviado todo reconocimiento a que si se da mayor peso relativo a una
variable es a costa de restrselo a otras (paro, saldo migratorio, insularidad, superficie, etc) las
cuales son merecedoras -no como tales, sino en cuanto a cmo han sido articuladas en este
mecanismo- de severas crticas, ya que no cumplen la funcin supuestamente redistribuidora
para la cual han sido impuestas, introduciendo elementos de distorsin y dispersin respecto a
la ansiada solidaridad con la cual deban estar correlacionadas.
Por lo que respecta a la cuanta global del FCI, sta se obtiene multiplicando un porcentaje
P por la Base de Clculo, la cual vendr determinada por la inversin pblica incluida en los
Presupuestos Generales del Estado
89
ponderada por la poblacin relativa del conjunto de
Comunidades beneficiarias (las nueve enunciadas en la Disposicin Transitoria Tercera de la
Ley 29/1990 sumaban 22,7 millones de habitantes, hasta 1993, ao en el que debemos tener en
cuenta tambin los 0,55 millones de habitantes de la Comunidad de Cantabria) sobre la estatal
(39,6 millones de habitantes) y por el cociente entre la renta por habitante media nacional -
PIBcf VABcf- (1.455.731 Ptas) y la renta por habitante de las Comunidades perceptoras
(1.217.883 Ptas / vase Cuadro C.14), con lo que observamos que lo que pretende la frmula es
elevar la cuanta que correspondiera simplemente por la poblacin de las Comunidades
beneficiarias, al multiplicarla por una cantidad que ser superior a 1, que rondar el valor 1,19 -
redondeando, un 20 % de incremento- (depende de la evolucin de la renta per cpita de las
Comunidades Autnomas). La innovacin consiste, seala el legislador, en establecer una
correlacin sistemtica y coherente entre la restriccin de mnimos establecida en la LOFCA y
la exclusividad de un nmero reducido de perceptores del Fondo.

89
Entendida sta segn la define el artculo 3.1 de la Ley 29/1990, tema que suscita un interesante debate que
abordaremos ms adelante.

374
En cuanto al destino de los recursos del Fondo, desaparece la interpretacin restrictiva que
haca la Ley 7/1984, de 31 de marzo, en su artculo 6, de la expresin "gastos de inversin"
utilizada por la LOFCA (artculo 16.1); de manera que a partir de 1 de enero de 1990 el FCI
podr financiar tanto inversiones reales como transferencias de capital que se materialicen
coordinndose con las actuaciones del FEDER, en proyectos generadores de renta y riqueza.
Conclumos este Apartado repitiendo que el bloque de financiacin compensatoria (C.T.)
que se origin en 1990 con el "nuevo" FCI se destin al objetivo de suficiencia,
redistribuyndose por ello entre TODAS las Comunidades Autnomas. Se convirti en una
forma de financiacin incondicionada, que se perciba directamente a travs de los
Presupuestos Generales del Estado. La cuanta se fij segn criterios "ad hoc", de forma que
(exceptuando el Pas Vasco -mayor beneficiado por el comportamiento imprevisto del Saldo
Migratorio- y Navarra)
90
ninguna Comunidad obtendra un volumen de recursos, sumando FCI
(nuevo) y C.T., inferior al que reciba anteriormente; ya que para mantener su situacin anterior
podan optar, bien por su participacin en el FCI de 1989, o por el promedio de su participacin
entre 1985 y 1989.
La C.T. debera incorporarse a la financiacin de carcter general en 1992, cuando se
aprobara la revisin del sistema para el perodo 1992-1996. Efectivamente, el Acuerdo del
CPFF nm 1/1992, de 20 enero, increment la financiacin incondicionada, dando mayor
autonoma de gestin (en el GASTO) al sistema, al haberse integrado en aquella la C.T. Pas
como con otras subvenciones condicionadas del modelo de financiacin precedente.

C) Cmo funciona el FCI? Caractersticas y resultados del FCI.
El Principio de Solidaridad o redistribucin territorial implica que el sistema de
financiacin de las Comunidades Autnomas acte de manera tal que se consiga corregir los
desequilibrios regionales y nivelar los servicios pblicos.
La dificultad estriba en cmo conseguir que este Principio (en armona con el resto de
Principios que "cimentan" el sistema) se haga realidad.

90
Con Navarra y el Pais Vasco se lleg a un Acuerdo por el que se aceptaba una detraccin en su C.T., dadas las
peculiaridades de su sistema de financiacin.

375
Siguiendo las pautas de J . Ruiz-Castillo y C. Sebastin
91
diremos que si queremos hacer
operativo el Principio de Solidaridad, a travs del FCI, ello implica
92
:
1 Definir qu se quiere redistribuir. Artculos 1, 6 y 8.
2 Seleccionar indicadores operativos que midan la distribucin territorial de lo
que se quiere redistribuir. De manera que sean las "herramientas" que permitan el clculo
del Punto 4 (no sin antes haber pasado por el Punto 3). Artculo 5.
3 Determinar de forma cierta, automtica o discrecional, el volumen de los
medios financieros a repartir. Artculos 2 y 3.
4 Determinar cmo se distribuye este volumen de medios financieros entre las
distintas Comunidades, haciendo uso de los indicadores (cada uno con su "peso"
redistributivo correspondiente) del Punto 2. Artculo 4.
5 Definir, en funcin de los objetivos redistributivos, qu tipo de gastos y qu
administraciones son susceptibles de ser financiadas con estos medios financieros.
Artculos 6 y 8.
La regulacin que haca la Ley 7/1984 del FCI, y la aplicacin que se deriv de ella, lleg
a tal punto que fue unnime el parecer de que no cumpla satisfactoriamente los requisitos por
los que fue concebido.
Todo este proceso quedara vaco en el tiempo si despus de transcurridos unos perodos
razonables no quisiramos constatar su validez y eficacia, es decir, comprobar que
efectivamente los resultados obtenidos tras la aplicacin del "modelo" impuesto por la Ley
29/1990 de reparto del FCI son satisfactorios, es decir, cumplen los objetivos que se han
trazado: hacer realidad la SOLIDARIDAD a travs de REDUCIR los desequilibrios
econmicos interterritoriales.

91
En RUIZ CASTILLO, J . y SEBASTIAN, C.; "El sistema de financiacin autonmica: crticas y alternativas", en
"Cinco Estudios sobre la Financiacin Autonmica", I.E.F., Madrid, 1988, pgs. 124 y siguientes.
92
La siguiente exposicin se ha esquematizado de esta forma para facilitar una rpida visin de conjunto. Los
artculos mencionados al finalizar cada punto, de la Ley 29/1990 del FCI, vigente, son los que dan respuesta a cada
uno de esos apartados. Algunos de los cuales sern analizados ms detenidamente.

376
La anterior propuesta entra de lleno en la cuestin de los efectos del FCI, tema este de
notable importancia que abre un gran campo de estudio. No trataremos en profundidad este
punto ya que excede el alcance de nuestro trabajo
93
. S se hacen algunas referencias en cuanto
a los efectos redistributivos del FCI entre las distintas Comunidades Autnomas, sobre la
inversin pblica y el desarrollo regional, sin embargo no entramos en el anlisis de los efectos
del FCI sobre los distintos Indicadores de Necesidades de infraestructuras, equipamiento, etc.
El estudio de la eficacia del FCI, que nos ilustrara, certera y sobradamente, en qu medida
cumple su objetivo, merecera "en exclusiva" un detenido seguimiento de las inversiones que
financia
94
; y a partir de entonces conocer las mejoras que por su actuacin se hayan producido
(segn los indicadores que se hayan escogido), en pos de haber alcanzado una disminucin en
los desequilibrios territoriales. Por tanto, deducimos, no valdra simplemente constatar la
situacin de los desequilibrios territoriales en un ao determinado y compararla con la que
existiera en otro momento posterior, ya que no sabramos si las mejoras observadas se han
producido (en qu medida?) gracias al FCI o a otros factores.
Utrilla de la Hoz
95
asegura que los efectos reales del FCI sobre la distribucin de la
inversin pblica regional llevada a cabo por las distintas Administraciones Pblicas son, en
general, limitados, encontrndose unas pautas dispares de distribucin espacial de la inversin.
En todo caso, afirma, la reducida cuanta relativa del Fondo limita sus efectos distributivos. La
reforma del ao 1990 del FCI, seala este autor, mejor sensiblemente su adecuacin a las
necesidades manifestadas a travs de los ndices utilizados (Indices agregados de
infraestructura y equipamiento en distintos servicios), aunque esta mejora se vi limitada si se
incluye en el anlisis los efectos de la C.T. (como no poda ser de otra manera, puesto que iba

93
El tema de la eficacia / efectos del FCI ha sido tratado en varias publicaciones, entre ellas citamos a UTRILLA de la
HOZ, A.; "Los efectos del Fondo de Compensacin Interterritorial en el desarrollo regional", en Revista de Presupuesto
y Gasto Pblico nm. 5/1991, I.E.F., Madrid, 1991, pgs. 139-157; RUIZ HUERTA CARBONELL, J . y MARTINEZ
LPEZ, R.; "El Fondo de Compensacin Interterritorial: capacidad redistributiva tras diez aos de existencia", en
Hacienda Pblica Espaola, Monografas 1/1992, I.E.F., Madrid, 1992, pgs. 127-163; y HERRERO BLANCO, C. y
VILLAR NOTARIO, A.; "El reparto del Fondo de Compensacin Interterritorial entre las Comunidades Autnomas", en
Hacienda Pblica Espaola, Monografas 1/1992, I.E.F., Madrid, 1992, pgs. 113-125.
94
Entre las que descubramos algn caso "pintoresco" como, por ejemplo, el Auditorio Nacional de Msica (en la
Comunidad de Madrid), financiado con cargo al FCI.
95
En UTRILLA de la HOZ, A.; "Los efectos del Fondo de Compensacin Interterritorial en el desarrollo regional", op.
cit., pg. 157. Aprecia, en el perodo que analiza, hasta 1989, un paulatino descenso en el grado de adecuacin de los
recursos (FCI obtenido) y las necesidades (Indicadores que desglosan los servicios: sanidad, educacin, transporte,
vivienda, etc.), por tanto, que durante esos aos se vi reducida la capacidad redistributiva del FCI.

377
destinada a financiar la inversin nueva, atendiendo a otro Principio, el de Suficiencia, y por su
elevada cuanta).
El FCI fue deficiente en su papel "aislado" de instrumento redistribuidor. Esto es as ya que
no satisfaca, a juicio de Ruiz-Castillo y Sebastin
96
, vlidamente los requisitos que hacen
operativo el Principio de Solidaridad. El actual diseo que plantea la Ley 29/1990 del FCI
satisface mejor (tendremos ocasin de profundizar en ello) esos criterios (si bien nunca
satisfar plenamente a todas las partes: recordemos que las Comunidades en muchas ocasiones
tienen intereses contrapuestos, a juzgar por las posturas que manifiestan en las distintas
reuniones del CPFF).
A partir de 1990 hay que darle un margen de confianza al FCI, aunque el hecho de que su
dotacin quedara desde entonces prcticamente congelada, conjuntamente con la circunstancia
de que los desequilibrios econmicos regionales no se vieran reducidos, sino aumentados en
algunas variables (sobre todo en tasas de desempleo), nos hacen ser pesimistas en cuanto al
logro de sus efectos.

D) Caractersticas del funcionamiento del FCI.
D).1. Qu se pretende distribuir?
El artculo 6.1. de la Ley 29/1990 del FCI expresa que los recursos del Fondo irn
destinados, a travs de la financiacin de PROYECTOS de INVERSION, a promover, directa o
indirectamente, la creacin de renta y riqueza en el territorio beneficiario.
Un prrafo contenido en el artculo 6 de la extinta Ley 7/1984 entraba a particularizar
"esos" proyectos de inversin: "... aquellos de carcter local, comarcal, insular, provincial o
regional, de infraestructura, obras pblicas, regados, ordenacin de territorio, vivienda y
equipamiento colectivo, mejora del hbitat rural, y transportes y comunicaciones",
enumeracin que elimina el artculo 6.1 de la nueva Ley 29/1990, del FCI. No obstante, aquella

96
En RUIZ CASTILLO, J . y SEBASTIAN, C.; "El sistema de financiacin autonmica: crticas y alternativas", op. cit.,
pg. 134.

378
larga lista sigue vigente por cuanto el artculo 6 de la Ley 7/1984 no haca ms que copiar el
tenor literal del artculo 16.2 de la LOFCA.
La realidad nos dice que el FCI redistribuye "indirectamente" renta y riqueza, que
pretenden minorar los desequilibrios econmicos interterritoriales. No lo hace a travs de
"gasto social" o subvenciones a los distintos agentes sociales (papel que corresponde a otros
mecanismos redistributivos -tanto estatales, autonmicos como municipales-), sino mediante
PROYECTOS de INVERSION PUBLICA.
No debemos confundir el concepto de inversin (amplio, rehuyendo del encorsetamiento
que el artculo 6 de la antigua Ley 7/1984 haca sobre este particular) que enuncia la Ley
29/1990 al definir en qu se destinarn los recursos del Fondo, recogido en su artculo 6, antes
citado; de la definicin del tipo de proyectos de inversin que el artculo 3 de la Ley 29/1990
(Conjunto de gastos del ejercicio respectivo incluido en los Presupuestos Generales del Estado
y de sus Organismos autnomos, correspondientes a inversiones reales nuevas de carcter
civil) realiza para poderse calcular la Base de Clculo del FCI, donde introduce un elemento de
recorte a la hora de entender que slo se considerarn las inversiones reales nuevas (por tanto
habra que excluir las inversiones destinadas a conservacin, mejora y sustitucin ...) de
carcter civil (excluyendo entonces los gastos de defensa). Con ello no hacemos ms que llegar
a la misma formulacin que haca el artculo 3 (en sus dos Apartados) de la antigua Ley 7/1984.
Ese precepto, en concreto el Epgrafe a), del artculo 3.2 fue objeto de impugnacin por el
R.I. 491/1984, presentado por 53 diputados de la oposicin parlamentaria, quienes alegaron que
tal forma de calcular la cuanta del FCI entraaba una indebida restriccin del concepto gastos
de inversin del artculo 158.2 de la Constitucin, ya que se excluyen de las inversiones a que
pueda destinarse el Fondo los gastos de conservacin, mejora y sustitucin del capital afectado
a la prestacin de servicios (segn el tenor literal de los Antecedentes de la Sentencia).
Interpretacin que a su entender, no corresponde efectuar al legislador ordinario
97
, sino

97
Dicen, al respecto, los recurrentes que es evidente que la Constitucin no contiene un desarrollo suficiente como
para concretar y especificar el concepto de gastos de inversin que utiliza, siendo, en principio, gastos de inversin
tanto los destinados a nuevas inversiones, como a las inversiones de conservacin, mejora o sustitucin. La
cuestin, adems, segn manifiestan los recurrentes, no se plantea en el sentido de si el legislador puede optar por
cualquiera de los modelos posibles en cuanto al FCI, sino en el sentido de que el legislador debe optar por aquel
modelo que permite cumplir de una manera ms eficaz las finalidades que la propia Constitucin asigne al Fondo,
habindose resaltado durante el perodo de discusin parlamentaria que la exclusin de las inversiones de

379
exclusivamente al Tribunal Constitucional como intrprete supremo de la Ley Fundamental,
segn se expuso en el F. J . 4 de su Sentencia 76/1983, de 5 agosto (caso LOAPA). Pensamos
que la redaccin de estas alegaciones est confusa, puesto que no distingue los dos planos, ya
destacados, que afectan al concepto o interpretacin que se realice de los gastos de inversin;
no aclara cuando se refiere a los gastos de inversin nueva que permitieron que todas las
Comunidades Autnomas fueran beneficirias del FCI (es decir el tipo de inversiones que
financiar el Fondo), y cuando impugna el concepto de gastos de inversin que se emplea a slo
los efectos (dice el Punto 2 del artculo 3 de la Ley 7/1984: A tal efecto no se computarn ...) de
conocer la Base de Clculo del Fondo.
Afortunadamente la posicin manifestada por el Tribunal Constitucional al sustanciar este
asunto es mucho ms clara. El Alto Tribunal establece, en el F. J . 2 de la Sentencia 250/1988,
de 20 de diciembre, que no es aceptable la alegacin de la S.T.C. 76/1983, puesto que lo que
entonces consider contrario al Tribunal a la Constitucin, fue, en lo que ahora importa, que
el legislador ordinario dictase las denominadas normas meramente interpretativas, cuyo
exclusivo objeto sea precisar el nico sentido, entre los varios posibles, que deba atribuirse a
un determinado concepto o precepto de la Constitucin. Y bien claro es que respecto al
artculo 3.2.a) de la Ley 7/1984 no nos encontramos ante una norma meramente interpretativa,
pues el legislador se ha limitado a precisar cmo debe entenderse una expresin gastos de
inversin, a los efectos de esta Ley; determinando, dentro del mbito de posibilidades que tal
nocin econmica permite, cules han de ser las inversiones que no se han de canalizar a
travs del FCI. Obrando de este modo, el legislador no ha desbordado, desde luego, su
potestad "ex Constitutione" (artculo 66.2), ni ha conculcado, tampoco, al artculo 158.2 de la
misma Norma Fundamental, regla que lo que impone, a estos efectos, es slo que el Fondo
queda afectado a gastos de inversin, correspondiendo a la libertad de configuracin del
legislador la opcin de definir, segn estimaciones de oportunidad aqu irrevisable, la cuanta
y lmites concretos de tales inversiones
98
.

conservacin, mejora y sustitucin no beneficiaran, precisamente, a aquellas partes del territorio cuya pobreza o
desequilibrio respecto de otras se encuentra en la posibilidad de mejorar y reparar su capital presente.
98
Prosigue el pronunciamiento del F. J . 4 de la Sentencia 250/1988, sealando que cualquiera que sea, por tanto, la
apreciacin de poltica financiera que se mantenga sobre este modo de calcular la cuanta del Fondo, la opcin
legislativa no puede tacharse, en s misma, de inconstitucional, y conviene, no olvidar, que, en la Exposicin de
Motivos de esta Ley 7/1984, ha expresado el propio legislador el sentido de la exclusin de los gastos de
conservacin, mejora y sustitucin del capital afecto a los servicios pblicos, haciendo referencia a la circunstancia de
que la inversin de reposicin forma parte del coste efectivo de los servicios transferidos, financindose, con

380
Vari la redaccin literal del artculo 1.1 de la Ley 7/1984 respecto del artculo 1 de la Ley
29/1990, pero no su contenido; se omite la alusin que haca el 1.2 de la Ley 7/1984 que
expresaba: "Las inversiones del sector pblico estatal no comprendidas en el FCI se inspirarn
igualmente en el principio de solidaridad". La Ley 7/1984 quera dejar claro mediante esta
proclamacin de intenciones, de escasa relevancia prctica, que esas obras e inversiones del
antiguo artculo 1.2 no slo se haran donde estaban los ms ricos (que las necesitaran mucho,
pudindoselas pagar), sino tambin, con carcter preferencial, donde estuvieran los ms pobres
-en nuestro caso a "nivel" autonmico- (que las necesitaran imperiosamente para poderse pagar
las siguientes y no esperar a ser eternamente subvencionados).
Este punto conecta, como luego veremos, con el Apartado IV.4.A.5); despus de analizar
qu se quiere redistribuir habr que determinar cunto.

D).2. INDICADORES OPERATIVOS.
Son los que miden la distribucin territorial de lo que se quiere redistribuir o compensar,
teniendo en cuenta que la primera referencia obligada es la que nos impone el artculo 16 de la
LOFCA. La aplicacin o desarrollo que de esos criterios se hicieron se presentaron muy
imperfectos; el primer FCI era manifiestamente mejorable.
Antes de analizar la gran reforma que la Ley 29/1990 del FCI supuso sobre los criterios de
distribucin del antiguo FCI, tanto en los cambios producidos en la definicin de las variables
de reparto (obligados, hasta cierto punto, al reducirse el nmero de Comunidades beneficiarias
del Fondo), como en el peso que se les adjudicara, haremos un estudio de las Sentencias del
Constitucional que resolvieron las disputas que surgieron a raz del juicio de inconveniencia o
inadecuacin que se le achacaba a la forma de aplicar algunas de aquellas variables. Para la
mejor comprensin de los comentarios que en torno a ello vayan surgiendo, podemos consultar
el Cuadro C.5.
Las variables de reparto del FCI fueron contestadas y criticadas desde que la Ley de los
Presupuestos Generales del Estado para 1982, aplicara, por primera vez, aquellos criterios (ya

independencia de los recursos del Fondo, a travs de la participacin de las Comunidades Autnomas en los ingresos

381
comentados), luego aprobados en su primera Ley de 1984. En su Seccin 33 se realizaba la
distribucin del FCI acatando lo convenido en el Acuerdo 2/1981 del CPFF de 16 de
septiembre. Esta dotacin-distribucin del FCI fue recurrida por inconstitucionalidad por el
Gobierno Vasco en el RI 111/1982, ya tratado. La Sentencia 63/1986, de 21 de mayo, que
resolviera ste y otros cuatro
99
RR. II. acumulados al mismo, nos relata que el recurrente
alegaba, segn el Apartado 3.b) de los Antecedentes de la Sentencia, como fundamento de la
pretendida inconstitucionalidad de la citada Seccin, que los criterios utilizados en la Ley de
Presupuestos del Estado para 1982 estaban en contradiccin con los establecidos en la LOFCA
(parmetro de constitucionalidad):
En relacin con el primero de dichos criterios -la inversa de la renta por
habitante-, considera que la aplicacin de esta variable, as definida, dara lugar a
resultados paradgicos, por lo que ha de someterse a un factor de correccin, factor que,
en su opinin, no puede ser otro que el volumen de poblacin de la Comunidad. La Ley de
Presupuestos del Estado acepta esta ponderacin, si bien introduce un elemento ms: la
relacin existente entre la renta por habitante entre la comunidad que la tenga ms baja y
la de la respectiva Comunidad; pero este elemento, al reforzar el carcter redistributivo y
equitativo de la variable, origina un cambio importante en la participacin de cada
Comunidad en el FCI. La representacin del Gobierno Vasco estima que esta modificacin
adolece de inconstitucionalidad y debe ser anulada, al no estar permitida por la LOFCA,
pues si bien, de conformidad con el artculo 16.1.f) de esta Ley, es posible utilizar otros
criterios, lo que no cabe es dervituar los expresamente enumerados en ella. Esto no quiere
decir que la Comunidad Autnoma del Pas Vasco no acepte el principio de solidaridad
interterritorial; lo que el Gobierno Vasco propugna es que se respete la forma en que
dicho principio ha quedado plasmado en la LOFCA.

del Estado.
99
Uno de ellos, el 209/1983, estaba motivado, tambin, por la novedad de que impugnaba el Real Decreto Ley
24/1982, de 29 diciembre, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria. En este R.I. el
Gobierno Vasco alegaba que un Decreto Ley no era la va adecuada para regular el FCI, por ir en contra de los
artculos 86.1 y 74.2 de la Constitucin. El primero de ellos, porque excluye de su mbito, el rgimen de las
Comunidades Autnomas, dentro del cual se entendera includa la distribucin del Fondo. El segundo de ellos, porque
la distribucin del Fondo ha de realizarse por el procedimiento especfico por l previsto. No obstante, el Tribunal
Constitucional consider que este planteamiento parte del supuesto de que la norma impugnada regula la distribucin
del FCI, cuando en realidad se trata de una norma ajena a dicha regulacin, de naturaleza puramente presupuestaria
(solucin extensiva a todas las alegaciones que se reproducen en los otros RR. II. acumulados sobre ese mismo
particular, y que constituira el eje de la Sentencia).

382
Ello no era acorde a los intereses de la Comunidad Vasca. La realidad es que el criterio de
ponderacin que criticaba y rechazaba el Gobierno del Pas Vasco provocaba que su
Comunidad multiplicara el montante de la cantidad inicial, que por esta varible obtuviera, por -
redondeando: 0,55- (entonces el Pas Vasco era la segunda o tercera -dependiendo de la fuente
consultada- Comunidad con mayor RpC de Espaa) lo que quiere decir que perdera un 45 %
de aquella, en contraste a la ms beneficiada por esa modificacin / ponderacin, Extremadura -
la de menor renta- que no perdera nada, ya que multiplicara por 1. Por otra parte, el factor
neutro de la poblacin, que no altera el reparto en beneficio de ninguna Comunidad y que no
introduce ningn sesgo redistributivo, no fue rechazado por el recurrente. Tambin mostr su
disconformidad el recurrente con los criterios establecidos para calcular las dems variables
definidas en el artculo 16.1 de la LOFCA:
Alegaba que al definir la variable migratoria como la "media del saldo
migratorio interno de la Comunidad ms la media de emigracin exterior correspondiente
a los ltimos diez aos, tomando valor cero aquellas Comunidades cuyo saldo sea positivo
y distribuyndose exclusivamente el valor de esta variable entre las restantes, se introduce
un elemento nuevo: la inmigracin, dado que la LOFCA se refiere slo a la tasa de
poblacin emigrada de los ltimos aos (artculo 16.1.b). Por otra parte, la Ley de
Presupuestos Generales del Estado olvida que en los ltimos diez aos han existido
modificaciones sustanciales en la distribucin demogrfica, por lo que debi atribuir
mayor importancia al segundo quinquenio. Ya veremos las consecuencias, altamente
positivas, que esta variable deparara para la Comunidad Vasca en los aos siguientes.
Tambin seala el recurrente que se ha sustitudo el criterio del "porcentaje de
desempleo sobre la poblacin activa", propuesto en el artculo 16.1.c) de la LOFCA, por el
de "la diferencia entre la tasa de paro existente en cada Comunidad y la tasa media
nacional", aplicando este ndice exclusivamente a las Comunidades cuya tasa de paro se
site por encima de la media, con lo que se produce de nuevo una transgresin de la
LOFCA.

383
Por otra parte, la representacin del Gobierno Vasco muestra su disconformidad respecto
al peso relativo
100
que se ha asignado a las distintas variables y respecto a la utilizacin
exclusiva de los datos elaborados por el INE con olvido de las competencias conferidas en
materia estadstica a varias Comunidades y de lo dispuesto en la disposicin adicional tercera
de la LOFCA.
Por ltimo, y de forma un tanto paradgica, el recurrente acuda, si bien sobre un aspecto
"tangencial" o complementario al fondo de la cuestin que impugnaba, al principio de
solidaridad!, apelando a la finalidad del FCI, corregir los desequilibrios territoriales. Estimaba
que, por ello, los datos estadsticos que han de servir de base para la determinacin de la
variable debieran ser los correspondientes al momento inmediatamente anterior al de la
vigencia del Fondo, mxime en una situacin de grave crisis econmica que no ha afectado
con la misma intensidad a los distintos territorios. Es por lo que no cabe otra solucin que
conferir el carcter de provisionales, o "a cuenta", a las asignaciones del Fondo realizadas
sobre la base de datos antiguos, o declarar inconstitucionales y nulas dichas asignaciones.
Evidentemente, reiterando la idea antes expresada al tratar la variable "inversa de la renta",
las impugnaciones del Gobierno Vasco referentes a los criterios de distribucin del Fondo
traslucen los intereses (legtimos) particulares de dicha Comunidad, que pretende la adecuacin
de tales criterios a las circunstancias especficas de la misma, incluso a pesar de poder provocar
con ello la inutilidad o difuminacin de la finalidad compensadora (correctora de desequilibrios
territoriales que la Constitucin encomienda al Fondo), y que supone la necesidad de favorecer
a los territorios, precisamente, menos desarrollados.
Tras otros dos RR. II. acumulados al que venimos tratando, el representante del Gobierno
Vasco interpuso otro escrito formulando demanda del que acabara siendo R.I. 679/1983, contra
el artculo 21, apartados 2 y 3, e impugnando tambin la Seccin 33 (FCI), del Anexo III, de la
Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1993. Recurso en el que
reproduca las alegaciones contenidas en el escrito que diera lugar al R.I. 111/1982, salvo en lo
concerniente a otras materias ajenas a las que ahora abordamos. Proceso similar al anterior se

100
En relacin al tema de la ponderacin de las variables, ms adelante expondremos otras alegaciones (crticas a la
excesiva cuanta -70 %- atribuida a la inversa de la renta, en detrimento de otras ms significativas a su entender)

384
di con el que sera el R.I. 223/1984, quinto y ltimo acumulado; en el que el recurrente repeta
las alegaciones formuladas con ocasin del R.I. 111/1982, contra la Seccin 33 (FCI) de la Ley
44/1983, de 28 diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1984, a la vez que
tachaba de inconstitucionales a los artculos 2 y 22 de dicha ley
101
.
La postura del Alto Tribunal en relacin a este asunto la expuso en el F. J . 8 de la
Sentencia 63/1986. Pero antes de exponerla y criticarla, sera conveniente que conociramos la
respuesta (la primera consideracin nos parece sorprendente!) que el Abogado del Estado
esgrima frente a aquellas alegaciones del Gobierno Vasco
102
(Apartado 7 de los
Antecedentes):
La Seccin 33 de la Ley de Presupuestos no puede ser objeto de
inconstitucionalidad, pues sta, como evidencian los artculos 27.2.b) y 31 de la LOTC,
slo puede versar sobre "preceptos" y la mencionada Seccin no es ningn precepto, sino
la expresin cifrada de unas determinadas habilitaciones cuantitativas de gasto. Las
distintas Secciones del Presupuesto slo obtienen carcter preceptivo a travs de la
"norma de aprobacin" contenida en el artculo 1 de la Ley de Presupuestos. Podra
argirse que, haciendo uso del principio "pro actione", el Tribunal Constitucional
corrigiera la inadecuada expresin del objeto procesal, pero en el presente caso no
resultara procedente por los siguientes motivos: 1 El Tribunal tiene la potestad de invitar
a subsanar lo subsanable (artculo 85.2 de la LOTC), pero no la de suplir las
equivocaciones de las partes, y 2, la parte recurrente ha elegido deliberadamente el
peculiar objeto procesal con la pretensin de que, dada la identidad de los criterios
utilizados en la impugnada Seccin de los Presupuestos con los contenidos en el Proyecto
de Ley del FCI, este Tribunal prejuzgue la inconstitucionalidad de una Ley an no
aprobada.

presentadas por el Gobierno Vasco, en otro recurso de inconstitucionalidad, el RI 490/1984, resuelto por la Sentencia
183/1988 de 13 octubre.
101
La nica cuestin nueva que planteaba este R.I. -las alegaciones formuladas contra el artculo 22 constituyen una
reiteracin de las efectuadas en el anterior R.I. 679/1983- es la impugnacin del artculo 2 de la mencionada Ley de
Presupuestos del Estado para 1984, que regula el aumento de las retribuciones del personal al servicio pblico .... en
cuanto condicionaran la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas, asunto que ya ha sido abordado,
como paradigmtico de la siempre difcil relacin solidaridad-coordinacin-autonoma (F. J . 11 de la Sentencia
63/1986).
102
Ya hemos expuesto las objecciones que el Abogado del Estado planteaba en relacin a otros aspectos del
Recurso 111/1982, aplicables a los otros RR. II. que se reiteran sobre las mismas consideraciones.

385
Por lo que se refiere a los "criterios de distribucin" implcitamente utilizados
en la Seccin 33, las alegaciones del Gobierno Vasco reproducen los argumentos
contenidos en el voto particular formulado por su Consejero de Economa y Hacienda al
Acuerdo 2/1981 del CPFF que sirvieron de base al Proyecto de Ley del FCI, lo que
evidencia la pretensin de dicho Gobierno de que el Tribunal prejuzgue la
constitucionalidad de una ley an no vigente. Tales alegaciones seran pertinentes si se
hubiera recurrido la Ley del FCI (que luego sera recurrida por el Gobierno Vasco, en el RI
490/1984), pero no lo son en el presente caso, en que no se recurre ningn precepto o
"texto", sino unos criterios no formulados expresamente.
El artculo 16.1 de la LOFCA no contiene en puridad "variables definidas",
sino criterios orientadores de la distribucin que deben tener en cuenta las Cmaras al
adoptar la decisin a que se refiere el artculo 74.2 de la Constitucin (iniciacin
tramitacin parlamentaria en el Senado, formacin de Comisin Mixta entre miembros de
ambas Cmaras si no hubiera acuerdo entre ellas, y prevalencia, en ltimo extremo, de la
mayora absoluta del Congreso). As lo pone de manifiesto, por una parte, "la admisin de
otros criterios que se estimen procedentes", que no tienen por qu ser criterios
cualitativamente diversos de los expresamente enunciados, sino que pueden ser
complementarios, auxiliares y aun correctores de los efectos indeseables de stos, y,
por otra parte, la remisin a una ley ordinaria de la "ponderacin de los
diversos ndices y criterios" (artculo 16.1 de la LOFCA, prrafos penltimo, letra f), y
ltimo), ponderacin que incluye tanto el "peso relativo" de cada variable en relacin con
las dems como la "ponderacin interna" que de cada variable se efecta al definirla. La
concrecin de ambos tipos de ponderacin la realizan los artculos 4 y 5 del Proyecto de
Ley del FCI, bajo los ttulos "Criterios de Distribucin" y "Definicin de las variables",
cuyo tenor implcitamente anticipa el resultado distributivo de la Seccin 33 de los
Presupuestos del Estado de 1982. Con ello no se vulneran los criterios -por lo dems
orientativos, genricos y tcnicamente intiles por falta de una concrecin rigurosa- del
artculo 16.1 de la LOFCA; simplemente se desarrollan interpretativamente,
ponderndolos y convirtindolos en tcnicamente operativos.

386
Por lo que concierne a los datos utilizados, procedentes del INE; es posible
que hubiera sido ms "justo" hacer una extrapolacin estadstica a 1981, pero la mayor o
menor justeza de unas tcnicas estadsticas no es una razn de inconstitucionalidad. Del
mismo modo que tampoco lo es el que los datos se hayan obtenido con una mayor o menor
coordinacin con los rganos competentes de las Comunidades Autnomas.
La solucin dada finalmente por el Tribunal Constitucional a estas cuestiones, la tenemos
que enlazar con el fragmento de la Sentencia 63/1986 que exponamos al tratar el debate
relativo a la accidentada tramitacin parlamentaria del FCI.
No puede prosperar, manifestaba el Alto Tribunal, la impugnacin de la Seccin 33 de los
Presupuestos basada en la presunta inconstitucionalidad de los criterios de distribucin que
sirvieron de base a la cuantificacin de las consignaciones presupuestarias.
En los escritos de interposicin de los recursos se reconoce que las Leyes de Presupuestos
Generales del Estado que se impugnan no establecen expresamente criterio alguno de
distribucin del FCI, limitndose a consignar en su Seccin 33 unas dotaciones
presupuestarias cuantificadas. No obstante, el Gobierno Vasco aduce que de la documentacin
anexa a dichas leyes y del debate parlamentario se desprende que los criterios que
fundamentaron el "reparto" del Fondo en los Presupuestos vienen a coincidir con los
incorporados al proyecto de Ley del FCI, los cuales fueron dictaminados favorablemente por
el CPFF de las Comunidades Autnomas, con la oposicin del Gobierno Vasco. Y por ello
considera que la inconstitucionalidad en que, a su juicio, incurren dichos criterios al redifinir
las variables expresamente establecidas por la LOFCA para servir de base a su distribucin,
arrastra la inconstitucionalidad de la Seccin 33 de los Presupuestos.
Pero tal alegacin, prosigue el Alto Tribunal, que cobra su verdadero sentido en relacin
con la Ley del FCI, no puede servir de fundamento a los presentes recursos de
inconstitucionalidad, ya que, si bien es cierto que, como ponen de manifiesto las Memorias de
los Presupuestos (se refiere al cmulo de Leyes de Presupuestos Generales del Estado
impugnadas), los criterios de distribucin del Fondo en ellos utilizados coinciden con los del
proyecto de Ley del FCI, tales criterios en modo alguno pudieron adquirir vigencia con la
entrada en vigor de las Leyes de Presupuestos impugnadas; en realidad, son algo externo o

387
ajeno a las mismas, meras previsiones hipotticas que nicamente podran adquirir vigencia
mediante la adopcin por las Cortes Generales de una autntica "decisin" sobre la
distribucin del Fondo a travs de la aprobacin del mencionado Proyecto de Ley del FCI.
El hecho de que el Tribunal Constitucional estimara que la norma impugnada, en rigor, era
de naturaleza puramente presupuestaria y, por tanto, ajena a la regulacin de la distribucin del
FCI (que deba hacerse por Ley, siguiendo el procedimiento del artculo 74.2 de la
Constitucin), le permiti, de momento, evitar pronunciarse sobre la constitucionalidad, o no,
de los criterios que esas Leyes de Presupuestos Generales recurridas aplicaban al adjudicar
cantidades -autorizaciones de gasto- a las Comunidades Autnomas en el "reparto" del FCI, y
que seran, finalmente, los mismos aprobados en la primera Ley del FCI. Sin embargo, dos aos
ms tarde, lo hara extensamente, a raz del RR. II. 490 y 491 del ao1984
103
; entrando en el
fondo de la cuestin que evitaba en la Sentencia 63/1986, que ahora analizamos. Nos referimos
a que, si bien no tena que tachar de inconstitucional la "distribucin" (en nuestro caso, "simple
reparto") del FCI que hacan las Leyes impugnadas, notamos, por lo menos, la ausencia de
algn voto particular brindndole al legislador un recordatorio o "tirn de orejas" relativo a cual
era -debiera ser- (ya no slo el espritu, sino el mandato de su tenor literal) el objetivo que la
Constitucin confiere al instrumento financiero debatido, y qu principio vital debe hacer
realidad
104
. Luego, su puesta en prctica, no los pronunciamientos de nuestro Tribunal
Constitucional, demostraron cuan alejados de esas pretensiones estaban los criterios por fin
aprobados en la primera Ley del FCI, de 1984, en concreto en sus artculos 4 y 5 (recogidos en
el Cuadro C.5).
En el RI 490/1984 consideraba el Gobierno Vasco que esos dos artculos, de la Ley 7/1984
del FCI, atentaban contra las previsiones del artculo 16.1 de la LOFCA, el cual dispone que el

103
Originaron las Sentencias 183 y 250 del ao 1988, citadas y estudiadas, ambas, en repetidas ocasiones, tanto al
abordar, obviamente, el Principio de Solidaridad, como otros Principios que inspiran y sustentan nuestro Sistema de
financiacin autonmica.
104
Respetando, por supuesto, los mrgenes de poltica legislativa que el Gobierno central, de un signo u otro, con su
apoyo parlamentario correspondiente, ha de poder aplicar. Bien haciendo un mayor, o menor, esfuerzo solidario al
incrementar, o no, la cuanta total del Fondo, o recurriendo a otra regulacin del mismo (de las mltiples posibles, que
logren convertir el artculo 158.2 de la Constitucin en algo ms que una bella frmula retrica). Adems, el Tribunal
Constitucional no plantea ninguna "duda", no muestra su extraeza, respecto a que un mecanismo de compensacin,
destinado a favorecer a las Comunidades menos desarrolladas, se reparta entre TODAS ellas; lo cual, evidentemente,
no es impugnado por el Gobierno Vasco (recordemos que entonces el Pas Vasco era una Comunidad puntera en
todos los indicadores socio-econmicos positivos, si bien la fuerte crisis econmica de aquellos aos se manifest con

388
Fondo se destinar a gastos de inversin en los territorios comparativamente menos
desarrollados y se distribuir de acuerdo con los siguientes criterios: a) La inversa de la renta
por habitante ... ". Prosegua el recurrente sealando que la introduccin del ltimo factor
incluido en el artculo 5.1.a) de la Ley 7/1984 (esto es, la relacin existente entre la renta por
habitante de la Comunidad que la tenga ms baja y la correspondiente a cada Comunidad)
supone definir la variable inversa de la renta de forma que contradice lo dispuesto en el
artculo 16.1.a) de la LOFCA, y que viene, en su opinin, a modificar la misma estructura de la
variable. Esta alegacin se reitera en la idea que el mismo Gobierno Vasco manifestara en su RI
111/1982 y ulteriores que le reproducen (ya citados).
Por su parte, los 53 diputados
105
de la oposicin (A.P., hoy P.P.) que plantearon el que
resultara ser RI 491/1984, alegaban en contra de la regulacin del mismo indicador, artculos
4.2.a) y 5.1.a) de la Ley 7/1984, que, por un lado, era excesiva la cuanta del Fondo a distribuir
con arreglo a esta variable, y, por otro lado, consideraban que la inversa de la renta ha sido
definida en trminos incompatibles con lo dispuesto en el artculo 16.1 de la LOFCA, ya que en
este ltimo precepto slo se hace referencia al criterio de la inversa de la renta por habitante,
en tanto que la definicin dada a la variable en cuestin, por la Ley impugnada, deparara una
distribucin del FCI con arreglo al cuadrado de la renta por habitante en cada Comunidad.
Podemos apreciar que estos "nuevos" argumentos impugnatorios no introducen ninguna
originalidad respecto a los ya vertidos en Recursos anteriores. El Tribunal Constitucional dara
respuesta a ellos, por una parte, en la Sentencia 183/1988, sosteniendo, frente a lo alegado por
el Gobierno Vasco, una serie de argumentaciones, luego reiteradas en la Sentencia 250/1988,
que resuelve el RI 491/1984. A grandes rasgos, son las siguientes:
Seala el Alto Tribunal en el F.J . 3 de la Sentencia 183/1988: La Ley del FCI introduce,
junto a la poblacin, un factor que podramos denominar comparativo y que implica poner en
relacin la renta de cada Comunidad Autnoma con la de la Comunidad menos desarrollada.
Ello supone, ciertamente, que la frmula adoptada va a favorecer proporcionalmente en mayor
medida a los territorios con menos renta per cpita a la hora de distribuir los gastos de

mayor intensidad en su potente sector industrial -afect, en general, a toda la cornisa cantbrica-, ello provocara que
fuera cediendo posiciones respecto a otras Comunidades).
105
Legitimados para ello, a tenor de los artculos 162.1.a) de la Constitucin y 32.1.c) de la LOTC.

389
inversin; pero no supone que se abandone o altere, como base del clculo, la "inversa de la
renta por habitante" que prev la LOFCA. Lo que se lleva a cabo es la definicin de la
variable desde una interpretacin de lo que significa la "correccin de los desequilibrios
territoriales", y esa interpretacin corresponde a las Cortes Generales... , porque, como prev
la LOFCA, "la ponderacin de los distintos ndices o criterios se establecer por Ley y ser
revisable cada cinco aos" (artculo 16.1 in fine).
Asimismo establece que el amplio margen de apreciacin del legislador en este campo,
viene adems reconocido por la LOFCA por cuanto le permite, no solamente fijar, como se ha
dicho, la importancia relativa de cada uno de los criterios expresamente suministrados por la
LOFCA, sino tambin, introducir los criterios adicionales que se estimen procedentes [artculo
16.1.f)]. Los lmites, pues, que se establecen a la accin del legislador son: 1) que, en todo
caso, se tengan en cuenta como base del clculo los criterios expresamente mencionados (junto
con otros posibles), y 2) que el reparto del Fondo se efecte en favor de los territorios
"comparativamente menos desarrollados", esto es, con criterios correctores. O sea, siempre
que no se traspasen estos lmites, la actuacin del legislador sera correcta; lo cual, estima el
Alto Tribunal, se ha dado en este caso.
Por otra parte, en la Sentencia 250/1988, en cuanto al argumento esgrimido por los 53
diputados de A.P en relacin a la excesiva cuanta del Fondo repartida con arreglo a la inversa
de la renta, establece el Tribunal Constitucional, en el F. J . 3 de aquella, que dicha
distribucin corresponde a las Cortes Generales (artculos 158.2 y 74.2 de la Constitucin y
16.1 de la LOFCA), a las que compete tambin por lo mismo, la determinacin de los
porcentajes del Fondo que se habrn de distribuir segn los correspondientes criterios,
determinacin que ... responde a estimaciones de poltica legislativa no controvertibles como
tales en esta sede. Slo procedera la invalidacin de tal decisin si sta resultase
manifiestamente incompatible con los fines constitucionales que justifican la existencia del
Fondo, pero es claro que tal descalificacin no puede admitirse respecto a la regla legal que
prev que un 70 % de su cuanta se distribuir con arreglo a la renta por habitante de cada
territorio, porcentaje que no puede decirse en modo alguno desproporcionado si se repara en
que la propia Constitucin compromete a los poderes pblicos con la tarea de lograr una
"distribucin de la renta regional y personal ms equitativa" (artculo 40.1 de la Constitucin).

390
En lo que hace referencia a la impugnacin del artculo 5.1.a) de la Ley del FCI, debido a
que, a juicio de los recurrentes, se contrariaba lo dispuesto en el artculo 16.1 de la LOFCA, el
Tribunal Constitucional, reiterando la doctrina que ya expusiera en el F.J . 3 de la Sentencia
183/1988, vuelve a sealar que el criterio "inversa de la renta por habitante" establecido en el
artculo 16.1.a) de la LOFCA tiene un carcter genrico, requirindose por la misma Ley
Orgnica su ulterior ponderacin, a la que ha procedido el legislador -sirvindose del amplio
margen de apreciacin con que contaba en este campo- en el artculo 5.1.a) que ahora
consideramos. Para definir la variable que aqu importa, este precepto ha tenido en cuenta,
junto a la poblacin de cada Comunidad Autnoma, un factor que cabe llamar comparativo y
en cuya virtud se pone en relacin la renta de cada Comunidad Autnoma con la de la
Comunidad menos desarrollada, lo que supone, ciertamente, que la frmula adoptada
favorecer en mayor medida a los territorios con inferior renta per cpita, pero sin que ello
entrae abandonar o alterar, como base de clculo, la "inversa de la renta por habitante" que
previ la LOFCA. Se ha definido esta variable, en definitiva, atendiendo, en interpretacin
constitucionalmente correcta, al objetivo de corregir los desequilibrios econmicos
interterritoriales (artculo 158.2 de la Constitucin) y en coherencia, tambin, con el criterio
de favorecimiento de los territorios "comparativamente menos desarrollados" (artculo 16.1 de
la LOFCA).
Volviendo al RI 490/1984, recordemos que el Gobierno Vasco tambin impugnaba una
serie de factores no previstos, a su entender, por la LOFCA, y que eran introducidos en la Ley
7/1984, del FCI, tachada de inconstitucionalidad; en relacin, esta vez, con el saldo migratorio
y el paro. El artculo 4.2.b) dispona que el 20 por ciento del FCI se distribuira
proporcionalmente al saldo migratorio, y el artculo 5.1.b) estableca la definicin de la variable
migratoria como la media del saldo migratorio interno de cada Comunidad, ms la media de la
emigracin exterior correspondiente a los ltimos diez aos. Mantena el recurrente que, al
prever el artculo 16.1.b) de la LOFCA el criterio de tasa de poblacin emigrada en los ltimos
diez aos, la disposicin impugnada viene a introducir un factor no previsto por la LOFCA, el
saldo migratorio, que supone tener en cuenta no slo la emigracin, sino tambin la
inmigracin.

391
El artculo 4.2.c) de la Ley del FCI, de 1984, dispona que el 5 por ciento del Fondo se
distribuira en forma directamente proporcional al paro existente, y el artculo 5.1.c) defina esa
variable como la diferencia entre la tasa de paro existente en cada Comunidad y la tasa media
nacional; lo cual, en opinin del recurrente, produca, tambin, una violacin sobre las
previsiones de la LOFCA, que en su artculo 16.1.c) establece el criterio de porcentaje de
desempleo sobre la poblacin activa.
Consider el Tribunal Constitucional que esos argumentos no ponan de manifiesto
ninguna causa de inconstitucionalidad. En el F. J . 4 de la Sentencia 183/1988 establece que
tambin aqu, como en el motivo de impugnacin anterior, debe apreciarse que el propsito
redistribuidor y compensador del Fondo implica que, al definir cada variable, las Cortes -
respetando un elemento esencial, aqu la tasa de poblacin emigrada, como base del clculo-
introduzcan aquellos factores correctores que estimen oportunos para conseguir esa finalidad.
Y no puede apreciarse contraria a ella la ponderacin de la emigracin como la inmigracin,
a efectos de considerar la posicin relativa de cada Comunidad Autnoma en relacin con las
dems en este aspecto.
Respecto a las alegaciones que el Gobierno Vasco haca en contra de la formulacin de la
variable paro, el Tribunal Constitucional destac que si bien pueden resultar fundamento para
una discusin respecto a la mayor o menor oportunidad y acierto de esos criterios -cuestin
sobre la que este Tribunal no tiene jurisdiccin- no resultan aceptables como fundamento de
inconstitucionalidad de los correspondientes preceptos, ya que, como la misma LOFCA prev,
es a las Cortes Generales a quienes corresponde la determinacin del peso respectivo de cada
criterio de distribucin del FCI, en apreciacin que no puede verse sustituida por la de este
Tribunal.
Abandonando el referente jurisprudencial y cindonos a cmo regularon las leyes los
indicadores de reparto del FCI, comprobaremos que hubo varios y profundos cambios de la Ley
7/1984 a la Ley 29/1990 del FCI:

1.- La inversa proporcional de la RENTA por habitante pas de tener un peso "inicial" del
70 % (en el "primer" reparto) a intervenir como criterio de correccin (tras el reparto inicial)

392
sin tener un peso fijo y constante, de forma que el clculo de su efecto (no el % con el que
acta) viene determinado al aplicarse la siguiente frmula:
Ti =r F ni [ 1 - (Ri / R) ]
siendo:
Ti = Redistribucin del Fondo de la Comunidad i en funcin de la
INVERSA de la RENTA por HABITANTE.
r = Parmetro de ponderacin igual a 3,624.
F = Importe global del FCI.
ni = Poblacin relativa de la Comunidad i, en relacin a la poblacin
total de las Comunidades beneficiarias del FCI.
Ri = Valor Aadido Bruto al coste de los factores por habitante de la
Comunidad Autnoma i.
R = Valor Aadido Bruto al coste de los factores de las CC. AA.
beneficiarias del FCI, dividido por su poblacin.
Como era de esperar (no poda ser de otra forma ya que un 70 por ciento de la
distribucin del FCI se haca en proporcin inversa a la RpC), tras leer los datos recogidos en el
Cuadro C.20, y calcular el coeficiente de correlacin lineal que liga ambas variables (FCIpC y
RpC), se aprecia la alta correlacin del reparto del FCI con los niveles de renta de las
Comunidades Autnomas. En concreto, para los aos 1983, 1986 y 1989, respectivamente, la
correlacin observada es:
r =- 0'86303
r =- 0'88752
r =- 0'72830
De signo negativo, ya que la relacin es inversa.
PRUEBA: Coeficiente de Correlacin de Galton / Pearson.
De aqu podramos hacer el anlisis de regresin del comportamiento de las dos variables y
comprobar, para cada Comunidad Autnoma y ao determinado, cules estaban en la tnica de

393
alta correlacin y cules se distanciaban de ella. Siendo destacables, en este sentido, los casos
(ambos en el ao 1989) de Murcia, que con una RpC inferior a la media reciba un FCIpC
tambin inferior a la media, y, en sentido contrario, el Pas Vasco y Catalua, que con una RpC
de las mayores (por encima de la media), reciban una dotacin FCIpC por encima de la media
(principalmente motivado por el comportamiento de la variable Saldo Migratorio).
Se complica la definicin del indicador INVERSA de la RENTA. Antes la distribucin del
70 por ciento del FCI se haca "simplemente" en proporcin inversa a la RpC de cada
Comunidad, ponderando, en ese reparto, la poblacin correspondiente a cada Comunidad
Autnoma, multiplicada por la relacin existente entre la renta por habitante de la Comunidad
que la tenga ms baja y la correspondiente a cada Comunidad. Ahora es ms compleja;
responde a la frmula (ya apuntada) expresada en el punto e) del artculo 5.1 de la Ley 29/1990.
Considera otras variables e introduce ese "extrao" Parmetro de Ponderacin: r =3'624. La
complejidad de la nueva variable INVERSA de la RENTA surge como respuesta a resolver el
problema del "efecto de salto". A. Castells realiza una detenida y esclarecedora exposicin
respecto a este tema
106
. El fenmeno del "efecto de salto" es debido a que las Comunidades
Autnomas entran o no en el grupo de beneficiarias segn su nivel de renta: aquellas
Comunidades que estn en la frontera de la renta per capita que les hace beneficiarias del FCI
podran verse fuertemente beneficiadas o perjudicadas por el simple hecho de superar
ligeramente (por unas pocas Pesetas), o no llegar por muy poco, respectivamente, al MINIMO
exigido. Ello dara lugar a situaciones injustas que se han tratado de evitar a travs de la
aplicacin de la frmula antes expuesta, ms si tenemos en cuenta que las estimaciones
regionales de renta (ver, en el Cuadro C.21, por ejemplo, la escasa distancia que separaba a las
Comunidades de Asturias y Canarias en la RpC que tenan el ao 1987, en el que ocupaban,
respectivamente, el octavo y noveno lugar de menor Renta) no son siempre todo lo fiables
(cuando no contradictorias entre s) que se pudiera esperar; de aqu parte la razn de ser del
Parmetro 3'624. Con ello se minimiza el efecto de castigar o premiar a una Comunidad que por
poco margen de su RpC obtenga, o no, ingresos por el FCI.

106
En CASTELLS OLIVERES, A.; "Unas notas sobre la reforma del Fondo de Compensacin Interterritorial", en
Hacienda Pblica Espaola, nm. 117, Madrid, 1991, pg. 71. Se consigui salvar el inconveniente del "efecto de
salto" haciendo que la funcin FCI per cpita recibido por las Comunidades Autnomas (variable independiente) se
presentara como una expresin continua y decreciente de la renta per cpita (variable dependiente), haciendo coincidir
prcticamente aquella renta per cpita que proporciona un FCI nulo con la renta per cpita que permite la entrada en el
grupo de Comunidades beneficiarias del FCI (75 por ciento de la renta media comunitaria).

394
2.- El SALDO MIGRATORIO (de forma directamente proporcional) pasa de tener un peso
"inicial" del 20, al 1'6 por ciento. La bajada ha sido muy significativa, se ha quedado en un 8 %
del peso con el que contaba anteriormente. No entraremos en este apartado a analizar los
motivos de tan sustancial rebaja ya que ha sido tratado sobradamente. La definicin de la
variable saldo migratorio no ha sufrido modificacin alguna, la Ley vigente, de 1990, copia
literalmente la frmula de la Ley de 1984.
El Cuadro C.22 nos ilustra de la evolucin que las variables SALDO MIGRATORIO y
TASA de DESEMPLEO han sufrido a lo largo de los aos de vigencia del FCI "antiguo", en
1983, 1986 y 1989.
3.- El PARO (computndose de forma directamente proporcional) pasa de un 5 a
"slamente" el 1 por ciento. La rebaja ha sido muy notable, en trminos relativos significa
dejarla en un 20 % de su anterior peso. Segn podemos apreciar en el Cuadro C.8 (pngase en
relacin con el Cuadro C.22) la rebaja la notaran fundamentalmente las Comunidades de
Andaluca, Extremadura y Canarias, ya que eran las que porcentualmente mayor cuota reciban
por este concepto.
Tambin cambia el criterio de entender esta variable, antes se defina como "La diferencia
entre la tasa de paro existente en cada Comunidad Autnoma y la tasa media nacional. A estos
efectos se computarn solamente las Comunidades cuya tasa de paro se site por encima de la
media, tomando valor cero las restantes"; sin embargo, ahora se define como "el cociente entre
el nmero de parados y el nmero de activos de cada Comunidad Autnoma, ponderado por la
relacin existente entre el nmero de activos de cada Comunidad y el nmero total de activos
del conjunto de las Comunidades beneficiarias del Fondo".
Se modifica el criterio de determinacin de los porcentajes de desempleo: antes, en la Ley
7/1984, se utilizaba la media de los ltimos cuatro trimestres de los que se dispusieran datos de
la EPA, ahora, tras la Ley 29/1990, el punto 2 del art. 5 aade que el nmero de parados y el
nmero de activos se tomar de los valores medios de los ULTIMOS cinco AOS disponibles,
segn las estimaciones efectuadas por el INE. Con esta modificacin se da un carcter de mayor
fijeza a la variable, de mayor continuidad en su medida, menos expuesta a variaciones

395
coyunturales; aunque su importancia se ha visto totalmente reducida por el escaso peso, un 1
por ciento, con el que se ha quedado.
A propsito de esta modificacin, abundando sobre la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional que ya ha sido abordada, recogemos una reflexin de J avier Madariaga Zamallo
en el Recurso nm. 490/1984 de Inconstitucionalidad presentado por el Gobierno Vasco contra
varios artculos de la antigua Ley 7/1984, del FCI, resuelto por la Sentencia del Alto Tribunal
183/1988, de 13 de octubre
107
.
4.- La SUPERFICIE (de forma directamente proporcional) de cada territorio; pasa de tener
un peso "inicial" del 5 a un 3 por ciento. Se utilizarn las cifras publicadas por el Instituto
Geogrfico Nacional.
5.- Aparece, respecto a la Ley anterior, un nuevo criterio, con un peso del 6'9 por ciento, en
el reparto inicial: la DISPERSION de la POBLACION
108
en el territorio de la Comunidad
(computndose de forma directamente proporcional). Esta nueva variable se define como el
nmero de Entidades singulares
109
por km2 de cada Comunidad Autnoma ponderado por la
relacin existente entre la superficie total del conjunto de las Comunidades Autnomas
beneficiarias del Fondo; artculos 4.1.e) y 5.1.d), respectivamente. Parece coherente la
aparicin de esta nueva variable de reparto con la rebaja producida en el peso del indicador
SUPERFICIE, como si aquella justificara una apreciacin cualitativa de sta.

107
Se recoge la siguiente argumentacin del recurrente, en el Apartado 6 de los Antecedentes: "Los datos
estadsticos a utilizar en aplicacin de las variables han de ser los correspondientes al momento inmediatamente
anterior al de la vigencia del Fondo, pues otros datos estadsticos no seran significativos para medir desequilibrios
actuales, ya que la situacin econmica se modifica rpidamente. Si no se dispone de los ltimmos datos reales, las
asignaciones al FCI debern asumir el carcter de provisionales o a cuenta". Esta reflexin la hace extensiva el
Recurso a las variables Poblacin, Saldo migratorio y Tasa de Desempleo.
A lo que responde el F. J . 4 de la Sentencia comentada que la determinacin de un perodo de clculos de 10 aos
(se refera al Saldo Migratorio, si bien es aplicable a las otras variables) es una decisin del legislador que puede ser
discutible desde otras perspectivas (el Gobierno Vasco estimaba para el Saldo Migratorio ms adecuado un perodo
de 5 aos), pero ello no es, evidentemente, un motivo de inconstitucionalidad. La apreciacin de la mayor o menor
conveniencia tcnica de emplear unos datos u otros (bien los ltimos disponibles, bien los correspondientes al ejercicio
inmediatamente anterior) corresponde al legislador, y la decisin adoptada por ste, de acuerdo con criterios de
oportunidad, queda dentro del margen de actuacin que le concede la LOFCA.
108
Nueva variable que hara su entrada, tambin, como criterio de reparto del PIE, tras el Acuerdo del CPFF de 20 de
enero de 1992.
109
Trmino que parece querer englobar todo tipo de Entidades locales: Municipales e Inframunicipales (entidades de
mbito territorial inferior al Municipio), Caseros, Parroquias, Aldeas, Concejos, Pedanas, Anteiglesias y Lugares.

396
6.- Por ltimo, en cuanto a este primer bloque que, en trminos de Castells
110
, consiste en
un SUB-FONDO VERTICAL, tenemos la variable (novedosa) de mayor peso, la POBLACION
de derecho de cada Comunidad Autnoma, en relacin a la del conjunto de Comunidades
beneficiarias. Reparte, en proporcin directa, el 87'5 por ciento del

FCI.
Una vez efectuado un "primer" reparto con los criterios anteriores, se practican las
siguientes correcciones:
7.- La INVERSA de la RENTA por habitante de cada territorio ya ha sido tratada en el
punto 1. Este criterio de correccin servir para redistribuir (tras el reparto "inicial") las
cantidades que hasta ese momento se lleven calculadas. Otra forma, tal vez ms clara, de
expresar el juego de esta nueva variable consiste en considerar que a cada Comunidad
beneficiaria del FCI, tras el primer reparto, se le aadir, o restar, la cuanta que resulte de
aplicar al montante total del Fondo la inversa de su renta por habitante, definida como:
F {3'624 [ (ni / ni ) - ( Ri / Ri ) ] }
siendo:
F = Importe global del FCI.
ni = Poblacin relativa de la Comunidad i, en relacin a la poblacin
total de las Comunidades Autnomas beneficiarias del FCI.
Ri = Valor Aadido Bruto al coste de los factores por habitante de la
Comunidad Autnoma i.
8.- Segn la anterior Ley 7/1984 del FCI el HECHO INSULAR actuaba de forma que se
estimaba aumentando la cantidad que les corresponda a esos territorios (no slamente los dos
Archipilagos: Baleares y Canarias, tambin Ceuta y Melilla) en un 5 por ciento, ms el 1 por
ciento por cada 50 Km de distancia existente entre los territorios insulares y la Pennsula,

110
En CASTELLS OLIVERES, A.; "Unas notas sobre la reforma del Fondo de Compensacin Interterritorial", op. cit.,
pg. 69. Destaca que la frmula de distribucin del FCI se descompone en dos partes. Una primera parte, que
corresponde a las variables Poblacin, Saldo Migratorio, Nmero de Parados y Superficie, constituye un sub-fondo
vertical, que atribuye a cada Comunidad una cuanta positiva; la segunda parte, correspondiente a la variable Inversa
de la Renta por habitante, equivale a un sub-fondo horizontal, o de suma cero, que redistribuye entre las Comunidades
Autnomas los importes obtenidos por la frmula anterior. El mismo procedimiento que realiza el PIE, es decir, tras un

397
cantidades que se reducan proporcionalmente al resto de los territorios. Desde que entra en
vigor la Ley 29/1990 el hecho insular queda reducido a que se incrementar en un 63'1 por
ciento a la Comunidad Canaria (ya que Baleares dej de ser perceptora del FCI -est muy
"alejada" del Objetivo n 1 del FEDER, es la Comunidad con mayores niveles de renta de
Espaa-) la cantidad que reciba por el conjunto de los criterios arriba expresados, de forma que
ese incremento ser detrado, proporcionalmente, a las cantidades que al resto de las
Comunidades le hubiese correspondido.
Estas dos ltimas variables (en realidad slo la INVERSA de la RENTA por habitante, ya
que el HECHO INSULAR slo afecta incrementando a Canarias) conforman un SUB-FONDO
HORIZONTAL (segn terminologa de Castells).
Los criterios que aplica la Ley 29/1990 del FCI son fieles a los de la LOFCA. Hemos visto
que lo que hace el artculo 16.1 de la LOFCA es "extender un cheque en blanco" en materia de
criterios de reparto del FCI. La experiencia de las modificaciones de la Ley 29/1990 nos lo
corrobora. El legislador (contando, por supuesto, con el CPFF) puede, a efectos prcticos,
"establecer libremente" las variables de reparto del FCI, dando el peso deseado a las variables
impuestas por la LOFCA, reducindolas, si es su voluntad, a la mnima expresin, y acudiendo,
a tenor del artculo 16.1.f) de la LOFCA, a las nuevas variables que se estimen oportunas,
dndoles la ponderacin conveniente. Podra darse la situacin de que todos los indicadores
recogidos en el artculo 16.1.a), ... e) de la LOFCA fueran dotadas de un valor mnimo, cuasi
testimonial (v. gr. los indicadores Paro y Saldo migratorio que pasan a tener actualmente un
peso de 1 y 1'6 por ciento, respectivamente), de manera que casi la totalidad del FCI se
distribuyera en proporcin inversa o directa a variables inditas; cabe pensar, por ejemplo, en la
frmula: 1/1/1/1/1/95, donde el valor 1 por ciento fuera el peso dado a cada una de las variables
del artculo 16.1 a), ... e) de la LOFCA y el 95 por ciento del FCI se repartiera en funcin de
una variable NUEVA. Todo ello de forma perfectamente CONSTITUCIONAL tras los criterios
vertidos por el Alto Tribunal en su Sentencia 183/1988, de 13 octubre. Recogemos unas
argumentaciones al respecto, extradas de sta y otra Sentencia del Tribunal Constitucional,
comentadas en puntos anteriores, que an pudiendo ser reiterativas en algunos aspectos, tienen

primer reparto realizado por las variables distributivas se someten las cantidades momentneamente resultantes a la
redistribucin de dos variables de suma cero.

398
la finalidad de subrayar la postura de este Tribunal en lo que al tema de los pesos de las
variables de reparto del FCI se refiere
111
.
En ese sentido, afirmaba Ferreiro Lapatza, en 1985, que al remitir la LOFCA a una ley
ordinaria la ponderacin de los criterios conforme a los cuales se distribuira el FCI, se estara
contraviniendo, quizs, la reserva de Ley Orgnica contenida en el artculo 157.3 de la
Costitucin Espaola
112
.
Si el objetivo primario del FCI es redistribuir riqueza o minorar pobreza, apreciamos que la
renta per cpita (era un 70 por ciento en la anterior Ley 7/1984 / -hoy tomada como INVERSA
de la RENTA, en un segundo reparto "HORIZONTAL"-) es un elemento lgico, claro e
incontrovertido, pero no debe ser tomado como ptimo indicador, sin ms, de la riqueza (o
pobreza) de una regin; los otros indicadores utilizados por la anterior regulacin del FCI
(saldo migratorio, tasa de paro relativa y superficie) han demostrado sobradamente su
representatividad menor.

111
La Sentencia 183/1988 manifiesta en su F. J . 4 que " ... Las crticas respecto a los porcentajes del FCI atribudas
a cada criterio (70 % a la INVERSA de la RENTA, 20 % al SALDO MIGRATORIO, 5 % a la TASA de DESEMPLEO), si
bien pueden resultar fundamento para una discusin respecto a la mayor o menor oportunidad y acierto de esos
criterios -cuestin sobre la que el Tribunal Constitucional no tiene jurisdiccin- no resultan aceptables como
fundamento de la inconstitucionalidad de los correspondientes preceptos, ya que, como la misma LOFCA prev, es a
las Cortes Generales a quienes corresponde la determinacin del peso respectivo de cada criterio de distribucin
del FCI, en apreciacin que no puede verse sustituda por la del Tribunal Constitucional".
Por otra parte, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 250/1988, de 20 diciembre (motivada por el Recurso de
Inconstitucionalidad nm. 491/1984), se narra en los Antecedentes ... "La demanda entiende que ha sido violada la
LOFCA (sin hacer mencin del precepto infringido) ... alegndose una frmula matemtica que, a juicio de los
recurrentes vulnera el primero de los criterios indicados en el artculo 16 para la distribucin del FCI". La Abogaca del
Estado entiende al respecto que, repitiendo las mismas argumentaciones que rebatan el R.I. 111/1982, el artculo
16.1 de la LOFCA no contiene, en puridad, "variables definidas", sino unos muy vagos, genricos y por s solos
inaplicables criterios orientadores de la distribucin, pautas generalsimas que deben tener en cuenta las Cmaras al
adoptar la "decisin" del artculo 74.2 de la Constitucin Espaola. Ello es as como demuestran tanto la admisin de
"otros criterios que se estimen procedentes" (que pueden ser, perfectamente, complementarios, auxiliares y an
correctores de los efectos que se reputen indeseables de los otros cinco) como la remisin a la ley ordinaria para la
"ponderacin de los diversos ndices y criterios" (artculo 16.1 de la LOFCA). Comprendiendo esa PONDERACIN las
dos vertientes usualmente aceptadas en el orden estadstico: tanto el PESO RELATIVO de cada variable, ndice o
criterio en relacin con los dems, como SU PONDERACIN INTERNA de CADA VARIABLE definida. El Tribunal
Constitucional consider que en este punto la Ley 7/1984 cumpli con los objetivos de solidaridad previstos en el
artculo 158.2 de la Constitucin, sin abandonar o alterar las bases (Bloque de Constitucionalidad) establecidas en la
LOFCA.
112
En FERREIRO LAPATZA, J . J .; "La Hacienda de las Comunidades Autnomas en los diecisiete Estatutos de
Autonoma", Escola d`Administraci Pblica de Catalunya, Barcelona, 1985, pg. 346. Argumenta, criticando la
redaccin de la LOFCA, que en este asunto se produce una dejacin o vaco normativo indeseado, que no respeta la
letra y el espritu del artculo 157 de la Constitucin, que encomienda a una Ley Orgnica esa tarea (establecer y
ponderar los criterios de reparto del FCI). "La Ley Orgnica es quien debe realizarlas y no puede, a su vez,
encomendarlas a una negociacin posterior (aludiendo a los Acuerdos que alcanzara el CPFF en relacin al PIE -art.
13 de la LOFCA-). Ni a una ley ordinaria posterior. La reserva de Ley Orgnica lo impide. Y, sin embargo, esto es lo
que hace la LOFCA en sus artculos 16 y 13 respecto a las transferencias del FCI y las Participaciones normales u
ordinarias. Intentando con estos procedimientos, contrarios a la Constitucin, salvar sus propios e inexcusables
silencios".

399
En este sentido resulta muy ilustrativo y esclarecedor el analizar las cantidades recogidas
en el Cuadro C.23, en el que se compara, para datos del ao 1990, la diferencia que habra, en
el reparto del FCI, si por una parte se hiciera exclusivamente atendiendo a la poblacin de
derecho y por otra segn la Ley vigente. Las diferencias vemos que, en trminos per cpita, son
de entidad, aunque, por una parte, las nueve Comunidades Autnomas que se reparten el FCI de
1990 son bastante homogneas (Extremadura y Andaluca son las que ms dispersin crean en
el grupo) y, por otra, la variable POBLACION interviene en un gran porcentaje (un PESO del
87'5 por ciento) del reparto del FCI vigente. Las Comunidades Autnomas ms perjudicadas
seran, en este orden, Extremadura, Andaluca, Canarias, Castilla La Mancha y Galicia; y las
beneficiadas seran, por orden de mayor a menor, Asturias, Valencia, Castilla Len y Murcia.

D).3. Otros INDICADORES OPERATIVOS ALTERNATIVOS.
El FCI se reparte, desde 1990, segn las variables antes descritas. Pero nos podemos
preguntar: Es que no existe otra forma MEJ OR de distribuir el FCI? Por supuesto que existen
mltiples alternativas a la vigente, las cuales acuden a distintos criterios y variables.
Es muy amplia la bibliografa al respecto, no slo restringida a definir frmulas de reparto
distintas a la que la Ley contemplaba, sino en cuanto a la propuesta de nuevos indicadores que
definan con mayor validez las desigualdades existentes entre las Comunidades Autnomas; los
trabajos ms reseables son los de Ruiz-Castillo (1987), Ruiz-Castillo y Sebastin (1988),
Bosch y Escribano (1988), Bosch, Escribano y Snchez (1989), Calsamiglia (1991), Garca
Greciano (1992), Fernndez Gmez (1993), etc
113
.

113
RUIZ CASTILLO, J .; "La medicin de la pobreza y de la desigualdad en Espaa, 1980-1981", Banco de Espaa,
Estudios Econmicos, n 42, Madrid, 1987. RUIZ CASTILLO, J . y SEBASTIAN, C.; "El sistema de financiacin
autonmica: crticas y alternativas", en "Cinco Estudios sobre la Financiacin Autonmica", I.E.F., Madrid, 1988, pgs.
117-208. BOSCH, A. y ESCRIBANO, C.; "Las necesidades de gastos de las Comunidades Autnomas", en "Cinco
Estudios sobre la Financiacin Autonmica", I.E.F., Madrid, 1988, pgs. 209-270. BOSCH, A., ESCRIBANO, C. y
SNCHEZ, I.; "Evolucin de la desigualdad y la pobreza en Espaa", I.N.E., Madrid, 1989. CALSAMIGLIA, X.;
"Criterios distributivos para un mecanismo solidario de financiacin de las Comunidades Autnomas", en Revista de
Presupuesto y Gasto Pblico nm. 5/1991, I.E.F., Madrid, 1991, pgs. 93-104. GARCA GRECIANO, B.; "El ndice de
Desigualdad por Comunidades Autnomas", en Papeles de Economa Espaola nm. 55, F.F.I.E.S., Madrid, 1993,
pgs. 57-59. FERNNDEZ GMEZ, N; "La financiacin de las Comunidades Autnomas: una propuesta de
corresponsabilidad fiscal", Instituto de Estudios Econmicos, Madrid, 1993.

400
J . Ruiz-Castillo
114
desarroll un ndice de pobreza relativa de las Comunidades que, a
nuestro modesto entender, representaba una medida ms significativa (en cuanto a
redistribucin de riqueza) que los "antiguos" indicadores del FCI. J . Ruiz Castillo y C.
Sebastin comparaban los ndices de pobreza aludidos (participacin en la pobreza total de
Espaa) con los datos de la participacin de las Comunidades en el total del FCI de 1986, de
manera que relacionando ambos datos para el conjunto de todas las Comunidades (las 17 eran
beneficiarias del FCI) apreciaban ciertas diferencias (no enormes, pero tampoco
despreciables)
115
, que para algunas Comunidades era de gran calado. Lo sorprendente hubiese
sido que la correlacin entre unos datos y otros fuera perfecta; en realidad, dado que el FCI de
1986 se dotaba a todas las Comunidades no slo con "pretensiones" redistributivas, sino
tambin desde la necesidad de cubrir la financiacin de la inversin nueva, podemos
comprender que esa conjuncin en un mismo instrumento financiero de pretender alcanzar
metas del Principio de Solidaridad, a la vez que se satisface al Principio de Suficiencia,
difcilmente alcanzara resultados coherentes o satisfactorios. En nuestro caso ocurra que la
distribucin del FCI no guardaba mucha relacin ni con la cantidad de competencias asumidas
(de donde, lgicamente, partan las necesidades de financiacin de la inversin nueva), ni con
las insuficiencias relativas de servicios pblicos (que explican, obviamente, la actuacin de
intrumentos financieros solidarios en las Comunidades que las sufren de forma ms severa).
Pensamos que un aspecto capital que esclarece el tema de los indicadores / variables /
criterios de reparto del FCI (que hacemos extensivo a todo sistema de financiacin de las
Comunidades Autnomas) es su adecuacin. Hay que acertar primero, y fundamentalmente,
con los criterios y variables que se establecen a la hora de repartir los fondos de los
instrumentos de financiacin de las Comunidades, es decir, que estn al servicio del objetivo
que se pretende alcanzar; en un "segundo" plano quedara la cuestin del peso que se asignara a
cada una de las variables que concurriera. Es decir, en relacin a este tema vemos que son
varios los errores que se pueden cometer, de manera que al exponerlos los catalogamos por
orden de mayor a menor gravedad:

114
Si bien los datos que presenta estn referidos a dos aos, 1973 y 1981, ya lejanos y anteriores a la entrada en
accin del FCI. En RUIZ CASTILLO, J .; "La medicin de la pobreza y de la desigualdad en Espaa, 1980-1981", op.
cit.
115
RUIZ CASTILLO, J . y SEBASTIAN, C.; "El sistema de financiacin autonmica: crticas y alternativas", op. cit.,
pg. 135.

401
1 Acudir a criterios e indicadores no adecuados, es decir que no satisfacen el
sentido y objetivos para los cuales estn llamados, en relacin al reparto de un
instrumento financiero determinado; lo cual es ms grave si adems es ponderado con
gran peso, siendo mayor motivo de distorsin con ello.
2 Utilizar esos indicadores no apropiados, pero dndoles un peso menor; cuyas
consecuencias sobre el conjunto del reparto practicado por el mecanismo financiero que
se trate, siendo perversas e indeseadas, no alcanzan un grado de perjuicio notable.
3 Emplear variables sino ajenas a las metas o Principios a los que sirve el
instrumento financiero que acude a ellas, s poco adecuadas, neutras o indiferentes a esos
condicionantes. De manera que en este caso el mayor o menor peso que se aplicara a esos
indicadores no producira efectos tan nocivos.
4 Acudiendo a indicadores fieles y adecuados a los objetivos que se pretenden
alcanzar, coherentes con los Principios a los debe satisfacer, se apliquen mediante un
escaso peso.
Resumiendo y simplificando, se podran cometer dos tipos de errores que calificamos de
MENOS GRAVES: 1 Aplicar una variable de reparto que no se adece, pero dotndola de
escaso peso (pensamos que este es el papel que la variable "redistributiva" esfuerzo fiscal juega
en el reparto del PIE, tras la modificacin que hiciera el Acuerdo del CPFF de 20 de enero de
1992)
116
. 2 Utilizar una variable que s se adece al objetivo del instrumento de financiacin,
pero mediante un escaso peso que atena la bondad de sus efectos (pensamos que ello es lo que
ocurre con el escaso 1 por ciento de participacin al que se ha visto reducido el papel que el
desempleo juega en el reparto del FCI). Por otra parte, se puede llegar a cometer un error MS
GRAVE: aplicar una variable de reparto que no se adece a la finalidad perseguida y, adems,
concedindole un gran peso (lo que ocurra con el 20 por ciento de ponderacin que contaba el
saldo migratorio en el antiguo FCI).

116
No nos referimos, obviamente, al complejo y criticable (ya analizado) papel que, tras el Acuerdo del CPFF de 7 de
octubre de 1993, jugara esta bicfala variable.

402
Si las variables elegidas en el reparto de un mecanismo de financiacin no son las
adecuadas, difcilmente podremos evaluar, de forma vlida y fiable, los logros de su aplicacin;
luego, volvemos al tema de la eficacia del FCI, cuestionada por los indicadores que utilice.
En principio debemos distinguir dos planos de estudio en cuanto a la eficacia del FCI:
1 Uno que midiera sus logros en cuanto al avance en la reduccin de las necesidades en
las distintas Comunidades Autnomas, de obras de infraestructura, de equipamiento, de
dotacin de servicios, etc.
2 Otro que midiera los logros, debidos al FCI, en materia de reduccin de los
desequilibrios interterritoriales, medidos en trminos de RpC, riqueza, produccin sectorial,
etc.
Iniciamos este debate como introduccin al anlisis de Calsamiglia en relacin a los
criterios distributivos que hacen solidario un mecanismo de financiacin de las Comunidades
Autnomas. Este autor piensa que la igualdad de la financiacin per cpita es el criterio ms
apropiado si se consideran detenidamente otros criterios alternativos, para alcanzar la igualdad
de los servicios pblicos en todas las Comunidades Autnomas
117
. Critica otras medidas
(indicadores y frmulas) presuntamente ms finos, que en realidad son ms complejos (multitud
de parmetros) y cuasi arbitrarios (muchos grados de libertad). Otros defectos que encuentra
Calsamiglia en las frmulas complicadas es que son manipulables y escasamente estables,
conduciendo (en ocasiones) a resultados absurdos cuando la situacin cambia (sirva de muestra
el comportamiento de la variable saldo migratorio en el reparto del FCI los aos 1987 a 1989).
Por tanto, se aparta, segn Calsamiglia, del automatismo y se fomenta el continuo "apao" entre
disputas y negociaciones, sujetas a los avatares polticos del momento.
Por ello, aboga ese autor por un reparto que atienda nica y exclusivamente a la
POBLACION; por una frmula sencilla, fcilmente cuantificable, transparente, annima, y
estable. Propiedades stas que, piensa Calsamiglia, debe reunir un CRITERIO IDEAL de
reparto. Esas virtudes las encuentra en la frmula drstica, justa (?) y corresponsable, de
atender nica y exclusivamente a la poblacin como criterio de reparto.

403
Seala Calsamiglia que para la financiacin de las Comunidades Autnomas el criterio de
reparto relevante es la igualdad de los servicios pblicos de todos los ciudadanos
independientemente de la Comunidad Autnoma en la que resida. Orientados hacia este fin
(garantizar esa igualdad), podramos aceptar que deben estar dirigidos, primeramente, aquellos
instrumentos perfilados por el Principio de Suficiencia, bsicamente el PPI-PIE, y a partir de las
insuficiencias que con la aplicacin de aquellos se detectaran, intervinieran otros intrumentos
(previstos en la Constitucin) que viene a dar cumplimiento al Principio de Solidaridad (las
Asignaciones de Nivelacin en lo que a prestacin de servicios fundamentales se refiere).
Ahora bien, la apreciacin de Calsamiglia nos alejara del instrumento que estamos tratando, el
FCI, el cual atiende a otro objetivo primordial: el corregir los desequilibrios interterritoriales,
no el nivelar los servicios pblicos (aunque el feed-back que produce la economa haga que,
indirectamente, atendiendo a estas necesidades se estn reduciendo aquellas disparidades)
118
.
Casalmiglia hace previamente la distincin entre distintas nociones de igualdad
119
:
a) Igualdad de bienestar individual, concepto que califica originario y patrn de referencia
de los dems. Tal vez por ello la formulacin que realiza del mismo es tan etrea, difusa o
filosfica.
b) Igualdad de acceso a los servicios pblicos, concepto ste que, veamos, considerada
relevante, aunque aplicado a una esfera muy particular de la actividad econmica.
c) La igualdad territorial, en cuanto a la igualdad de oportunidades que se ofrecen a los
ciudadanos como consecuencia del grado de desarrollo econmico del territorio donde reside.
Para atender a la consecucin de este tipo de igualdad reconoce que deben establecerse
instrumentos apropiados, reducidos al mbito de aplicacin donde sea necesario y con la
dotacin suficiente. Por ello, opina Calsamiglia, si la Administracin Central considera
prioritario acentuar la poltica de correccin de los desequilibrios entre las Comunidades

117
CALSAMIGLIA, X.; "Criterios distributivos para un mecanismo solidario de financiacin de las Comunidades
Autnomas", op. cit., pg. 97.
118
Pinsese, por ejemplo, en el enorme beneficio que sobre el conjunto de la economa (que se traducira,
evidentemente, en algunas reducciones en los diferenciales de niveles de produccin, tasas de desempleo, etc) de
una Comunidad Autnoma produciran las inversiones en materia educativa (servicios a nivelar), en potenciar la
formacin profesional, en mejorar la cantidad y calidad de sus titulados universitarios, etc.
119
CALSAMIGLIA, X.; "Criterios distributivos para un mecanismo solidario de financiacin de las Comunidades
Autnomas", op. cit., pg. 94.

404
Autnomas debera aumentar el grado de compensacin sobre el conjunto de las ms pobres,
incrementando la dotacin de recursos del FCI, y no introduciendo elementos espreos de
reequilibrio territorial en mecanismos de financiacin que tienen otros objetivos.
En cuanto al FCI seala que cada objetivo debe contar con su instrumento, en clara alusin
al contradictorio doble papel del "antiguo" FCI. La importancia relativa del FCI puede verse
claramente modificada incrementando sustancialmente su cuanta.
Calsamiglia hace estos razonamientos dirigidos fundamentalmente a las variables de
reparto del PIE, tambin extensivos al FCI.
Aclaremos que el PIE es (era)
120
un mecanismo "ordinario", de gran cuanta (rebas los
1'2 Billones de Ptas en 1991, en los Presupuestos Generales del Estado para 1997 "supera los
2,3 Billones de Ptas"
121
) repartido entre las 15 Comunidades Autnomas de Rgimen Comn,
mientras que el FCI es un instrumento redistributivo, ms modesto (son apenas 133.244,9
millones de Ptas), destinado slo a las 10 Comunidades ms pobres.
Calsamiglia opina que a travs de la nica variable POBLACION se aplicara el principio
de solidaridad de modo claro e impecable en toda su extensin. Argumenta que la igualdad en
la financiacin per cpita garantiza, en potencia, a toda Comunidad Autnoma que sus
ciudadanos reciban el mismo nivel de servicios. Asegura que si el men de servicios pblicos
es distinto al ofrecido en otras Comunidades se deber sencillamente a diferencias en
preferencias o necesidades, puesto que cualquier Comunidad podra haber escogido el men de
cualquier otra (?). Concluye: "Es el coste de la descentralizacin, la mala gestin se traduce -
y debe hacerlo- en desigualdades en la provisin de servicios pblicas. Pretender corregir
estas desigualdades es proporcionar incentivos directos a la mala gestin"
122
.

120
Su papel se ha visto minimizado desde la introduccin de la "cesin" (participacin territorializada) del 15 por
ciento del IRPF a las Comunidades de Rgimen Comn.
121
En rigor seran 0,652367 Billones de Ptas de PIE de las 12 Comunidades que han aceptado el nuevo Modelo de
financiacin, 0,777124 Billones de Ptas de PIE de las 3 Comunidades que no han aceptado el nuevo Modelo, por tanto
1,429491 Billones de Ptas de PIE. Para llegar a los 2,363626 Billones de Ptas hemos sumado 0,385303 Billones de
Ptas de participacin en los ingresos territoriales por IRPF y los 0,5548830 Billones de entregas a cuenta por la tarifa
autonmica del IRPF que, "siguiendo" el sistema anterior al Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993, "seran PIE".
122
CALSAMIGLIA, X.; "Criterios distributivos para un mecanismo solidario de financiacin de las Comunidades
Autnomas", op. cit., pg. 97. Matiza, a pi de pgina, que por esta razn, en un sistema con un fuerte nivel de
descentralizacin del gasto la garanta de servicios mnimos bsicos no tiene ningn sentido puesto que genera
incentivos a no utilizar la financiacin ordinaria para dichos servicios en espera de la financiacin suplementaria.

405
Esta ltimas palabras, no exentas de medidas verdades, a nuestro modesto entender,
destilan cierto "olvido" o desinters. Por muy buena gestin que tenga un determinado
autogobierno (englobamos todo el sector pblico de una Comunidad Autnoma determinada),
es evidente que parte de unas condiciones y situacin de partida DETERMINADAS, la cual no
es igual ni uniforme respecto a las otras Comunidades. Es decir, ante una presunta igualdad de
oportunidades en la gestin de todas las Comunidades suscribiramos ntegramente las palabras
de Calsamiglia. Pero, no olvidamos que los desequilibrios interterritoriales estn ah, no son un
"invento" de economistas y estadsticos, se manifiestan en tasas de desempleo, niveles de
produccin, pobreza, etc; es decir, en realidades socio-econmicas que cada una de las
Comunidades Autnomas debe afrontar y superar, ya que muchas veces sirven de lastre para
despegar y alcanzar la pretendida eficacia en la gestin. Se es eficaz en la gestin si se tiene
libertad a la hora de establecer prioridades, porque cuando impera lo urgente no se hace lo
necesario. Existe la teora del desarrollo industrial de la espiral, por la cual en las primeras
"vueltas" es muy grande el esfuerzo que debe realizarse para un mnimo avance, sin embargo, a
partir de un cierto nivel de desarrollo se logran grandes resultados para esfuerzos
moderados
123
. Esto se demuestra en el mundo de la industria y la tecnologa, en la
investigacin cientfica en general y, aventuramos, porqu no es aplicable en la esfera de
actuacin del sector pblico (en nuestro caso los gobiernos autonmicos)?. Resumiendo, si
todas las Comunidades Autnomas partieran del mismo nivel de equipamientos, si todas
contaran con las mismas infraestructuras y medios, podramos evaluar en su justa medida la

Opinin que, en trminos generales, compartimos; es decir, el Sistema no debe premiar la ineficacia. Pero no por ello,
por renunciar a controlar, medir o castigarla, abandonemos la bsqueda de frmulas de financiacin ms justas y
solidarias. Si la aplicacin de un instrumento financiero (en nuestro caso las Asignaciones de Nivelacin -sobre el cual
existe una aceptacin generalizada o consenso previo, incluso con apoyo Constitucional-) acarrea problemas, se
deber intentar eliminarlos o minimizar su efectos perniciosos, pero ello no nos faculta a negar las ms poderosas
razones que justifican su existencia.
123
Tal vez es un derivado, menos elaborado, de la Teora de los Rendimientos Crecientes a Escala, de Economa
Clsica. Sin embargo, se refiere a realidades ms complejas. Pongamos un ejemplo, porqu una multinacional (gran
empresa de produccin industrial) decide su implantacin en una localidad determinada dentro de un pas?
Obviamente una respuesta rigurosa a este interrogante no sera sencilla y dara juego a varias Tesis Doctorales, pero
aqu slo pretendemos exponer "nuestra" Teora. Acaso quienes tuvieran que tomar aquella decisin no tendran muy
en cuenta los siguientes condicionantes: recursos naturales y energticos disponibles, proximidad de los mercados a
los que dirige su produccin, estado de los equipamientos e infraestructuras que vayan a necesitar (comunicaciones,
transportes, etc), situacin laboral que van a encontrar (cualificacin profesional de los empleados que necesitara,
legislacin, "clima" sindical, etc), cantidad y calidad de sus proveedores, etc (por supuesto, todos esos factores
productivos pasados por el tamiz de los precios, traducido a costes y posibles beneficios). Pues bien, esos son los
condicionantes que, mejorando aisladamente cada uno de ellos, permiten avanzar en mucha mayor proporcin
exponencialmente? al conjunto de la economa, y por ende al sector pblico y distintas Administraciones (servicios
pblicos que prestan) radicadas en ese territorio (cuya cuota de participacin en el conjunto de esa economa -en
Espaa ya supera el 50 por ciento- sera tambin beneficiada). La evidencia de que algo de este planteamiento es
correcto est en que, en el mbito internacional, en el que las vinculaciones solidarias entre los distintos pases son

406
mayor o menor eficacia en la gestin de sus autogobiernos. Pero, como la primera afirmacin
no se cumple debemos ser cautos a la hora de evaluar los logros de unos y otros.
Para concluir el tema de los indicadores que deben medirse para, a partir de ellos, aplicar
los criterios idneos de reparto del FCI, haremos una mencin al Acuerdo del CPFF de 7 de
octubre de 1993. En su ltima reunin fue aprobado por todas las Comunidades, todos los
partidos polticos que formaban gobierno en ellas, el encargo de un LIBRO BLANCO a
expertos en la cuestin que determinen, estudien, analicen y pongan de manifiesto los distintos
aspectos que ofreca en esos momentos el sistema de financiacin de las Comunidades
Autnomas, y dentro de ese anlisis global se tratara de fijar todas las cuestiones relativas a la
nivelacin de servicios y contemplar el estudio de si los parmetros socioeconmicos que se
utilizan son los adecuados o no para cada una de las Comunidades.

D).4. CUANTIA ANUAL del FCI.
Se obtiene multiplicando P (Porcentaje que viene dado por las Cortes Generales) sobre la
BASE de clculo especificada en el artculo 3 de la Ley 29/1990 (ya tratada); de manera que se
ponderar dicho importe por la poblacin relativa del conjunto de Comunidades Autnomas
que sean beneficiarias de los recursos del Fondo
124
, respecto a la total del Estado, y por el
ndice resultante del cociente entre la renta por habitante media nacional (PIB o VAB al coste
de los factores) y la renta por habitante de las Comunidades partcipes.
En el Cuadro C.11.B observamos que las Comunidades estn ordenadas segn RpC (de
menor a mayor). Vemos que Cantabria ocupa el dcimo puesto, quedando (lo estara hasta
1993) fuera del FCI. En la Columna del ao 1990 / FCIpC apreciamos, en lo que ingresa la
Comunidad de Asturias, la suavidad del salto de pasar de no beneficiaria a perceptora del FCI.

mucho ms dbiles y difusas, las desigualdades se hacen cada da ms notorias y las disparidades socio-econmicas
ms pronunciadas.
124
Sealaba el artculo 3.1 de la Ley 29/1990 que las Comunidades perceptoras del FCI seran las establecidas en la
Disp. Transitoria Tercera de la misma Ley (en los ejercicios 1990 y 1991 fueron: Galicia, Andaluca, Canarias, Castilla
La Mancha, Extremadura, Castilla Len, Asturias, Comunidad Valenciana y Murcia). Hasta 1993, en que se suma a
ellas la Comunidad de Cantabria.

407
La cuanta total del FCI tiene el lmite del Porcentaje marcado en el artculo 16.1 de la
LOFCA, de forma que nunca ser inferior al 30 por ciento de la base antes sealada
125
; el
artculo 2.1 de la Ley del FCI repite ese pronunciamiento. Por lo tanto, salvada esta limitacin,
los parlamentarios pueden fijar "discrecionalmente" la cuanta anual del FCI a travs del
porcentaje P (%) que tengan a bien aprobar. As en la misma Ley 29/1990 se indicaba que para
el ejercicio 1990 el porcentaje aludido ser P (%) =32'68783 (a tenor de su artculo 2.2 y
Disposicin Transitoria Segunda), y para aos posteriores ste vendra recogido en las
respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado (artculo 2.3 de la Ley 29/1990).
Cuanta del FCI ao 1990..................................... 120.044'20 millones de Ptas.
P (%)..................................................................... 32'68783
Base...................................................................... 367.244'32 millones de Ptas.
Para el ao:
1991 P =32'68783 % art. 95.2 L. 31/1990 de 27 diciembre.
1992 P =30'69741 % art. 102.3 L. 31/1991 de 30 diciembre
126
.
1993 P =38'07900 % art. 93.2 L. 39/1992 de 29 diciembre.
1994 P =36'81419 % art. 99.2 L. 21/1993 de 29 diciembre.
1995 P =35'17332 % art. 104.2 L. 41/1994 de 30 diciembre.
1996 El artculo 38 del Real Decreto-Ley 12/995, de 30 diciembre,
(Presupuestos Generales del Estado para 1996) se remite al artculo 104 de la Ley
41/1994, a los efectos previstos en el artculo 6 de la Ley 29/1990, del FCI (se prorroga
la Seccin 33).

125
La limitacin del 30 por ciento aludido, ya hemos comentado (recordemos las palabras de Garca Aoveros), no
deja de ser una inutilidad manifiesta, ya que, tras la Ley 29/1990, si bien se respeta (no se modifica) el porcentaje
impuesto en la LOFCA, se altera su base de clculo, estableciendo una ponderacin ... (vlida y coherente, por otra
parte, aunque pudo ser cualquier otra) que alcanzara los mrgenes pretendidos, modificndose entonces la cuanta
final en Ptas, que en definitiva es lo que interesa. Nos dara igual que ese porcentaje fuera mucho ms pequeo si se
aplicara sobre la totalidad de la inversin pblica que se realiza en toda Espaa.
126
La dotacin inicial del FCI de 1992 (en la Seccin 33 de los Presupuestos Generales del Estado) para ese ao fue
de 107.491,9 millones de Pesetas. Como consecuencia del Acuerdo alcanzado en el CPFF de 20 de enero de 1992, el
FCI de 1992 se elev hasta la cifra de 128.844,9 millones de Pesetas. La diferencia entre ambos importes, un
incremento de 21.350 millones de Pesetas, fue financiada mediante la aprobacin de un suplemento de crdito. Desde
ese ao el FCI estuvo congelado en su dotacin presupuestria, lo que quiere decir que en trminos reales (Pesetas
constantes de 1992) el FCI se vi anualmente reducido. Es porque los desequilibrios inter-Comunidades se van
minorando en la misma proporcin?

408
1997 P =50'17852 % art. 88.2 L. 12/1996 de 31 diciembre.
Ahora bien, respecto a la BASE antes aludida, hemos de tener en cuenta que tras las Ley
29/1990, del FCI, que redujo el nmero de Comunidades beneficiarias de 17 (TODAS)
127
a 9,
se modifica, tambin minorndose, la "antigua" base del FCI. Entindase que la reduccin de la
BASE es en trminos absolutos, pero no en trminos relativos (en cuanto es superior el FCI que
pasan a percibir las 9 -hoy 10- Comunidades perceptoras, en relacin al que percibieran
respecto a la anterior frmula).

D).5. Distribucin del FCI.
En cuanto a la manera de distribuir (entre las distintas Comunidades) el volumen de medios
financieros, fijado el "montante" total de acuerdo al criterio anterior, deber hacerse siguiendo
los "pesos" correspondientes a cada uno de los indicadores seleccionados en el segundo
requisito, por tanto las crticas que este punto merezca sern las mismas.
Debemos sealar que gran parte del estudio de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional que hemos realizado en el Apartado 2 de este Captulo tendra perfecta cabida
en el presente Apartado; slo por cuestiones metodolgicas (no dispersar los argumentos)
hicimos todo el anlisis relativo a la debatida adecuacin constitucional de las
variables/indicadores del FCI all.
Retomamos el debate en relacin a la validez y eficacia de los indicadores operativos
escogidos para efectuar el reparto del FCI, ya modificados por la nueva Ley del FCI.
Primeramente se nos plantea la duda de si se han tomado el nmero de indicadores necesarios
(sobran? / faltan?), independientemente de que sean en mayor o menor grado los ms
adecuados. Recordemos que la LOFCA abre una amplsima ventana al respecto, as, en su
artculo 16.1 tras sealar 5 criterios de reparto (recogidos en la Ley 29/1990 en su artculo 4),
expresa en su punto f) "Otros criterios que se estimen procedentes". Debemos elogiar la

127
Ceuta y Melilla reciban, igualmente, partidas del FCI, pero se puede decir que dichas transferencias eran ajenas
al Sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas, eran va Ejecucin Administracin Central. Por supuesto,
las inversiones que se hayan financiado a su cargo habrn cumplido con el pretendido objeto de reducir los
desequilibrios territoriales respecto a esos territorios, muy necesitados tambin (a tenor de los datos de su realidad
socio-econmica) de actuaciones por parte de instrumentos financieros solidarios. Segn Disposicin Adicional de la

409
redaccin de ese artculo desde el punto de vista prctico, no dogmtico. Ya que permite que
una Ley ordinaria posterior (cuya modificacin o sustitucin siempre ser ms gil y menos
problemtica que si se tratara de una Ley Orgnica)
128
sea la que entre a especificar en detalle
la ponderacin de cada una de esas variables y la introduccin de aquellas nuevas que fueran
pertinentes. De manera que si una variable en concreto se estimara que estuviera produciendo
efectos indeseados no hara falta eliminarla como tal, sino que bastara reducir su ponderacin a
valores mnimos o irrelevantes (esto es lo que ha ocurrido, -desde la Ley 29/1990-, respecto a
las variables: saldo migratorio, paro y superficie, aunque la evolucin que ha deparado cada
una de ellas no es comparable)
129
; y en sentido contrario, si se constatara que una variable no
existente debiera tener cabida en el reparto como nuevo criterio a estimar (tal como se ha
procedido en cuanto a la variable POBLACION) se introducira, al igual que si una variable ya
integrada en el sistema debiera tener mayor peso se incrementara hasta el valor deseado.
En los Cuadros C.7.A y C.7.B veamos el reparto del FCI (en Pesetas) entre las
Comunidades Autnomas, desde el ao 1981 a 1993.
Del Cuadro C.24 destacamos que es la Comunidad Autnoma de Andaluca la que ms (en
trminos relativos, y por supuesto, tambin en cantidades absolutas) beneficiada resulta del
cambio, obteniendo un aumento muy significativo: 70'7 por ciento.
D).6. Reparto funcional del FCI.
Consiste en definir, a tenor de los objetivos redistributivos planteados, qu tipo de gastos y
qu Administraciones son aptas de ser financiadas con los medios financieros que para ello
dispone el FCI. En funcin a la claridad y concrecin con que estn marcados los objetivos, se
circunscribir de forma ms limitada el destino propicio para alcanzarlos.

Ley 29/1990, del FCI, Ceuta y Melilla recibiran el 0,75 por ciento de la dotacin del Fondo; asunto tratado en las Leyes
Orgnicas 1 y 2, de 1995, que establecen, respectivamente, los Estatutos de Autonoma de ambas ciudades.
128
Salvada la objeccin que planteaba J . J . FERREIRO LAPATZA en "La Hacienda de las Comunidades Autnomas
en los diecisiete Estatutos de Autonoma", op. cit., pg. 346, ya comentada.
129
Los km2 de superficie de las distintas Comunidades Autnomas, lgicamente, no han sufrido variacin alguna, por
lo que poco fieles pueden ser a variaciones de desequilibrios socio-econmicos entre Comunidades; sin embargo, la
nueva variable dispersin de la poblacin s es susceptible de experimentar evolucin o modificaciones. Por otra parte,
el comportamiento de los saldos migratorios no es, en absoluto, comparable, a la evolucin del desempleo (aunque, en
condiciones normales, cabra esperar que as fuera).

410
El FCI se destina principalmente a infraestructuras y transportes, en menor grado a
vivienda y urbanismo, infraestructuras agrarias, educacin y bienestar comunitario; pero otros
destinos funcionales son atendidos, variados, con mucho menor peso en el total de sus recursos,
desde seguiridad y proteccin civil, pasando por promocin social, sanidad, industria, minera y
turismo.
No debemos pensar que los gastos de inversin en competencias asumidas por las
Comunidades Autnomas (a travs del FCI) eran las nicas actuaciones pblicas que podan
contribuir a redistribuir riqueza, ya que una parte muy considerable de las acciones pblicas
con repercusin positiva en la generacin de riqueza en las regiones ms pobres eran/son
competencia de la Administracin Central; si bien aqu cabra menos este argumento si
aceptamos la premisa de que el Estado-Administracin Central dota de obras y servicios a todo
el territorio de nuestro pas de una forma "uniforme" o similar (medido en un plazo medio-
largo, porque referido a un perodo corto se apreciar que las inversiones se realizan ms en
unas regiones que en otras).
Los proyectos financiados por el FCI son ejecutados por las Comunidades en su mayor
parte, no obstante, la Administracin Central particip (cada vez menos, en 1985 era slo un 25
%) en muchos de ellos. Con el objeto de acometer inversiones conjuntas, se suscribieron
diversos Convenios entre la Administracin Central y las Comunidades que conllevaron el
consiguiente trasvase de recursos.
Tambin analizaremos el cmo han de determinarse y realizarse las inversiones financiadas
con cargo al FCI.
En el RI 111/1982, ya tratado, el Gobierno Vasco alegaba, en relacin a la determinacin
concreta de los proyectos de inversin pblica financiados con cargo al Fondo (refirindose a
los que se establecan en los Anexos de la Ley 44/1981, de 26 diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1982, cuya Seccin 33 -FCI- impugnaba), que no se haba seguido el
procedimiento del artculo 16.3 de la LOFCA, conforme al cual la determinacin de tales
proyectos debe efectuarse de mutuo acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autnoma "segn
la distribucin de competencias existentes en cada momento". Consideraba que estaba claro
que en ningn caso corresponda al Estado decidir unilateralmente todos los proyectos de

411
inversin, incluidos los referentes a competencias propias de las Comunidades Autnomas, y
esto es lo que, a su juicio, hizo el Estado a travs de la Ley de Presupuestos
130
. Estas
alegaciones fueron reproducidas en los RR. II. 209/1983 y 655/1983, no as en el 679/1983
(
131
), que, junto a otro, fueran acumulados por decisiones del Pleno del Tribunal
Constitucional en sus Autos de 20 de diciembre de 1984, y 14 de febrero de 1985. La Sentencia
63/1986, de 21 mayo, que viene a resolver todos ellos, si bien presta atencin a este particular,
narrndolo en el Apartado 3.c) de los Antecedentes, y recogiendo, en su Apartado 8, las
objeciones que el Abogado del Estado opona al Gobierno Vasco; luego, en los FF. J J . no
realiza ningn pronunciamiento expresamente dedicado a esta cuestin, por lo que debemos
entender, simplemente, a tenor del Punto Segundo del FALLO de la Sentencia, que desestima
las consideraciones del Gobierno Vasco en relacin a este asunto. Salvo que de la respuesta
dada a otras cuestiones (muchas ya analizadas en este trabajo) querramos hacer una
interpretacin extensiva a este punto "colateral", en el sentido ya visto, de que rebata la
consideracin que haca el recurrente sobre la norma impugnada; la cual, segn el Alto
Tribunal, no regulaba la distribucin del FCI, sino que, en realidad, se trataba de una norma
ajena a dicha regulacin, de naturaleza puramente presupuestaria. Por lo que no cabra hacer la
vinculacin que el recurrente planteaba, entre la determinacin concreta de los proyectos de
inversin regogidos en la Ley impugnada y el artculo 16.3 de la LOFCA. S arroja algo de luz
sobre este asunto, al margen de otras consideraciones un tanto difusas
132
, un pronunciamiento

130
Prosigue el recurrente, en sus alegaciones, poniendo de manifiesto que en el Informe econmico-financiero
adjunto a los Presupuestos se establece que el Pas Vasco y Catalua recibirn las cantidades que figuren en el
Fondo adscritas a actividades que han sido transferidas, las cuales sern aplicadas a la financiacin de aquellos
proyectos que estas Comunidades decidan, lo que resulta elocuente en relacin con la interpretacin que el propio
Gobierno del Estado atribuye al artculo 16.3 de la LOFCA. Y, en el mismo sentido, reproduce prrafos de la
Exposicin de Motivos del Proyecto de la LOFCA, alegando el indudable valor interpretativo que resulta forzoso
atribuirle. De todo lo anterior, concluye el representante del Gobierno Vasco, la determinacin de los proyectos
concretos financiados con las transferencias derivadas del FCI es disconforme con la Constitucin (artculo 158.2)
y la LOFCA (artculo 16.3). Y resalta que esos proyectos chocan abiertamente con la normativa reguladora del Fondo
porque la correccin de desequilibrios territoriales exige que ste financie inversiones nuevas (entraremos
"puntualmente" en la discusin de este asunto) y no se destine a pagar deudas atrasadas o a hacer frente a obras de
reparacin, como ocurre en el presente caso; por ello, las cantidades asignadas a estos proyectos deben ponerse a la
libre disposicin de la Comunidad Autnoma para que sta las invierta en los proyectos de infraestructura que
libremente decida. Y lo mismo cabe decir de aquellos proyectos que no contienen detalle suficiente, si la
Administracin del Estado no justifica adecuadamente , a lo largo de este procedimiento, que renen la exigida
condicin de "inversin nueva".
131
En lo concerniente a la determinacin concreta de los proyectos a financiar con las dotaciones del FCI
presupuestadas para 1983, el Gobierno Vasco puso de manifiesto que en la elaboracin de los Presupuestos para el
ao 1983 el Gobierno central solicit de la Comunidad Vasca la fijacin de aquellos proyectos que deberan ser
ejecutados dentro de su mbito competencial con cargo al FCI, no alegando por ello, motivo de inconstitucionalidad en
relacin con este aspecto.
132
El ltimo prrafo del F. J . 7 de la Sentencia 63/1986, en el que se seala que no constituye materia de
conocimiento de los presentes recursos, y ni siquiera se alude expresamente a ella, la cuestin de la eficacia -en

412
(F. J . 9 de la Sentencia 63/1986) que luego el Tribunal Constitucional extraera y repitira en la
Sentencia 250/1988, de 20 diciembre cuando ya aborda en profundidad el asunto que ahora nos
ocupa: Es cierto que la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas no puede
resultar suprimida por el hecho de que los recursos a emplear en proyectos de inversin de su
competencia provengan de transferencias con cargo al Fondo, pues tales transferencias tienen
el carcter de recursos propios de la Comunidad Autnoma [artculo 157.1.c) de la
Constitucin]. Tambin lo es, desde luego, que esa autonoma financiera no excluye la
existencia de ciertos controles, incluso especficos, sobre la ejecucin de estos proyectos de
inversin por parte de las Comunidades Autnomas, controles justificados, de principio,
teniendo en cuenta que los recursos del Fondo quedan afectados a unas finalidades concretas y
forman parte de los Presupuestos Generales del Estado.
No obstante, este es un tema que, desde el referente ahora tratado, damos por introducido y
no concluido, por cuanto lo que nos interesa ahora es analizar la regulacin que las Leyes
7/1984 y 29/1990 hicieron sobre este asunto. Y, por supuesto, la jurisprudencia constitucional
que se suscit al respecto.
El RI 490/1984, interpuesto por el Gobierno Vasco, impugnaba, entre otros, el Apartado 1
del artculo 7, de la Ley 7/1984, del FCI. El recurrente estimaba que dicho precepto exige que
la decisin sobre proyectos a financiar con cargo al FCI se realice de comn acuerdo con la
Comunidad Autnoma y la Administracin Central del Estado segn la distribucin de
competencias existentes en cada momento. Con lo que se suma a los planteamientos realizados
por el mismo Gobierno Vasco en el RI 111/1982, ya tratado. Debemos poner de relieve la
relevancia de este precepto, que reproduce lo establecido en el artculo 16.3 de la LOFCA, ya
destacado. Puede que haya sido el ms polmico en la regulacin del FCI, dado que coloca en
una posicin de preeminencia al Estado, y supone un oneroso requisito, segn Medina
Guerrero
133
, para las Comunidades Autnomas, habida cuenta de que son ellas las que se
encargan de gestionar prcticamente la totalidad del Fondo. Mientras que Lozano Serrano

defecto de una autntica decisin de las Cortes sobre la distribucin del Fondo- de las autorizaciones
presupuestarias contenidas en la Seccin 33 de los correspondientes Presupuestos, de la aplicacin que haya
podido hacerse de las asignaciones autorizadas a cada una de las Comunidades Autnomas, pues difcilmente
podra ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad el anlisis de la legalidad de la ejecucin de dicha Seccin
presupuestaria.
133
MEDINA GUERRERO. M.; "La incidencia del Sistema de Financiacin en el ejercicio de las competencias de las
Comunidades Autnomas", Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, pg. 385.

413
indica que la fase de acuerdo se inicia una vez que el Comit de Inversiones Pblicas ha
elaborado su programa y ste ha sido aprobado por el Gobierno. Ello supone que la
distribucin sectorial de la inversin decidida por ste no puede ser modificada por mucho que
lo deseen las Comunidades Autnomas, lo que disminuye considerablemente la autonoma de
stas para la determinacin de los proyectos
134
.
El Tribunal Constitucional se limit, resolviendo la impugnacin de este asunto (primer
prrafo del artculo 7.1 de la Ley 7/1984, del FCI), en el F. J . 6 de la Sentencia 183/1988, de
13 de octubre, a sealar que la Ley, en este aspecto, reproduce el mandato contenido en el
artculo 16.3 de la LOFCA, salvando as la constitucionalidad del precepto; pese a las
argumentaciones del recurrente, quien consideraba que esta disposicin tendra un carcter
transitorio, esto es, que se aplicara slamente en tanto que no se realizaran todas las
transferencias correspondientes a cada Comunidad Autnoma. Sin embargo, el Alto Tribunal
estim que esta interpretacin no encuentra fundamento en la LOFCA, que en ningn momento
se refiere a que este acuerdo sea exigible slo (en trminos de recurso) a "proyectos en materia
transferible pero que no haya sido transferida", sino que lo requiere en forma general y
permanente.
Estudiaremos, tambin, cmo este problema vuelve a plantearse con ocasin del RI
491/1984, cuya respuesta del Tribunal Constitucional al mismo, en la Sentencia 250/1988,
volvi, lgicamente, a inclinarse por la constitucionalidad del citado precepto, aunque, eso s,
esta vez entr en el fondo del asunto
135
. El seguir manteniendo la necesidad de dicho acuerdo,
en el seno del Comit de Inversiones (artculo 6.2, vigente, de la Ley 29/1990, del FCI), puede
presentarse en ocasiones como un inconveniente que recorta ciertas dosis de autonoma a las
Comunidades beneficiarias del FCI, ya que las puede situar en una posicin de desigualdad o
inferioridad frente a la preeminencia de la Administracin Central, en relacin con unos

134
Citado por MEDINA GUERRERO. M.; "La Incidencia del Sistema de Financiacin en el ejercicio de las
competencias de las Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 384. Lozano Serrano plantea que la instrumentacin del
acuerdo entre ambos niveles territoriales se desarrolla mediante una lista de proyectos presentada por la
Administracin Central a la que las Comunidades Autnomas podrn oponer sus diferencias de criterios. El Estado se
reserva con ello la iniciativa y el resultado prctico se parece mucho al de una mera audiencia a la Comunidad
Autnoma para contrastar su opinin, pero sin llegar a entablarse siquiera una verdadera negociacin; en LOZANO
SERRANO, C.; "Consideracin del Fondo de Compensacin Interterritorial", op. cit., pg. 1.764.
135
Aqu tendra cabida el refrn: "A la tercera, va la vencida", puesto que en anteriores Sentencias, la 183/1988 y
63/1986 (muy amplia y compleja, resuelve otras muchas cuestiones), tambin tuvo ocasin de despejar las dudas
sobre este asunto.

414
recursos que son propios de la Comunidad respectiva, y de los cuales ella (slo ella?) va a
tener que responder.
Sin embargo, a la hora de analizar en trminos globales (no un proyecto de inversin
concreto) la eficacia del FCI, se tiende, inicialmente, a poner el punto de mira en la labor del
Estado
136
(primer responsable en hacer realidad la solidaridad entre los distintos territorios de
Espaa -artculo 138.1, 2 in fine, y 158.2 de la Constitucin), en criticar cmo y cunto se ha
avanzado en el objetivo de corregir los desequilibrios interterritoriales, es por lo que, en buena
lgica, coherentemente, debemos aceptar su participacin (no jerrquica y discrecional, s
coordinadora) en la decisin de los proyectos de inversin que se realizan con cargo al FCI; en
caso contrario estaramos cometiendo la insensatez e injusticia de pedirle al Estado (poderes
centrales) resultados, sin brindarle los medios para alcanzarlos. Ello no nos debe hacer perder
de vista la cuota de responsabilidad que las mismas Comunidades perceptoras del FCI tienen en
elegir inversiones adecuadas al fin que con este instrumento compensador se pretende alcanzar;
sino la principal reivindicacin que sobre el mismo se plantea, la peticin de elevacin de su
cuanta total, perdera fuerza y sentido.
Volviendo sobre el RI 491/1984, en relacin al comn acuerdo ... que exiga el artculo 7.1
impugnado, de la Ley 7/1984, los recurrentes consideraban que este precepto incida, sin ttulo
para ello, en el sistema de competencias de las Comunidades Autnomas, y que supona
conceder al Estado un derecho de veto sobre las inversiones de las Comunidades que
pretendieran financiarse con cargo al Fondo, aunque se refiriera a materias en las que la
competencia exclusiva correspondiera a la Comunidad. Pona de manifiesto, adems, que
podra entenderse que el Estado slo trata de garantizar que los recursos del FCI se aplicasen a
las finalidades previstas por la Ley, pero tambin podra interpretarse como la reserva de una
facultad discrecional para decidir sobre la oportunidad de cada inversin.
Antes sealbamos, al analizar la Sentencia del Tribunal Constitucional 183/1988, cmo
ste se limit a reproducir el mandato contenido en el artculo 16.3 de la LOFCA, salvando as
la constitucionalidad del precepto impugnado, sin ahondar en ms consideraciones; que s

136
Aqu tambin opera la carencia o deficiencia observada, en trminos generales a todo el sistema de financiacin
autonmica, aunque ms a algunos instrumentos concretos de ella (PPI-PIE, especialmente), en el ansiado Principio
de Visibilidad, ya tratado cuando analizamos la problemtica de la Corresponsabilidad fiscal.

415
realiza en el F. J . 4 de la Sentencia 250/1988, expuesto cuando tratamos el Principio de
Cooperacin - Coordinacin, al cual nos remitimos. El Tribunal Constitucional recuerda, por
ltimo, en el F. J . 4 in fine de la Sentencia comentada, que al requerir el comn acuerdo entre
el Estado y la Comunidad Autnoma afectada para adscribir determinado proyecto de
inversin al FCI, el precepto impugnado no ha contrariado, en suma, la autonoma financiera
de las Comunidades Autnomas, autonoma que la Constitucin reconoce "con arreglo a los
principios de coordinacin con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espaoles"
(artculo 156.1 de la Constitucin). Es claro, por lo dems, que este acuerdo no excluye el
ejercicio por cada Comunidad Autnoma de sus propias atribuciones y responsabilidades en la
ejecucin de los proyectos de inversin que, financiados con cargo al Fondo, entren en su
mbito material de competencias, segn la Constitucin, el Estatuto de Autonoma y las dems
disposiciones que integran, a estos efectos, el bloque de constitucionalidad.
La posicin de Tribunal Constitucional es, no obstante, a juicio de algunos autores, poco
consistente y provocadora de nuevos interrogantes. Con el propsito de destacar las fisuras o
deficiencias de aquellos argumentos, podemos sistematizar en dos los grandes criterios en los
que apoya el Alto Tribunal su plantemiento, que justifica la atribucin del Estado y su posicin
preeminente en la adopcin de los acuerdos:
1) El hecho de ser el FCI una forma de colaboracin financiera ex artculo 157.3
de la Constitucin Espaola
137
.
2) La necesidad de garantizar el principio de solidaridad de acuerdo con el artculo
138.1 de la Constitucin Espaola
138
.
Medina Guerrero
139
planteaba, sin embargo, que el FCI no es una forma de colaboracin
financiera, sino una fuente de ingresos de las Comunidades Autnomas, sencillamente; certeza

137
As se pronuncia P. Santolaya Machetti, quien defiende la idea de que el FCI constituye una modalidad de
colaboracin financiera; en "Descentralizacin y Cooperacin", op. cit., pgs. 364.
138
Sealaba R. Falcn y Tella, en este sentido, que la legitimidad del acuerdo entre la Administracin Central y las
Autonmicas se legitima por el artculo 138.1 de la Constitucin. "A nuestro juicio, el argumento fundamental en favor
de la constitucionalidad de esta solucin es el artculo 138.1 de nuestra Norma Fundamental, que atribuye al Estado la
misin de garantizar la realizacin efectiva del principio de solidaridad, por lo que no puede hacer el Estado dejacin
de esta competencia de tutela de la correccin de los desequilibrios interterritoriales a travs de los proyectos de
inversin"; en "La compensacin financiera interterritorial y otras tcnicas aplicativas del principio constitucional de
solidaridad", Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1986, pg. 206.

416
que, considera, es simplemente aprehensible con la sola lectura del artculo 157 de nuestra
Norma Fundamental. Llega a la conclusin de que no habra en nuestro ordenamiento ms
forma de colaboracin financiera que aquella que decida crear el legislador orgnico, en virtud
de la habilitacin del artculo 157.3 de la Constitucin, y hasta hoy slo se han instaurado por
esta va los Convenios de Inversin, caracterizados por una implantacin absolutamente
voluntaria para las partes que lo suscriben, sin ningn tipo de imposicin. El artculo 18.1 de la
LOFCA establece a este respecto que El Estado y las Comunidades Autnomas podrn
promover y realizar conjuntamente proyectos concretos de inversin, con la correspondiente
aprobacin en cada caso de las Cortes Generales y del rgano competente de la respectiva
Comunidad Autnoma. Las transferencias del FCI slo actuaran, entonces, como autntico
mecanismo de cooperacin financiera cuando se cumplan las previsiones del prrafo 2 del
artculo 18 de la LOFCA: Los recursos financieros que se compromentan a aportar las
Comunidades Autnomas correspondientes podrn provenir total o parcialmente de las
transferencias del Fondo de Compensacin Interterritorial a que tuvieran derecho, de acuerdo
con lo establecido en esta Ley.
En suma, segn el mismo autor, nicamente cuando los ingresos del FCI sirvan para
financiar proyectos conjuntos del Estado y las Comunidades Autnomas, y no cuando los
recursos del Fondo se utilicen para financiar proyectos propios de las Comunidades
Autnomas, hiptesis para la que los artculos 16.3 de la LOFCA y 6.2 de la Ley vigente del
FCI han exigido el acuerdo de ambos niveles territoriales, puede considerarse, estrictamente,
que nos encontramos en presencia de la colaboracin financiera a la que hace alusin el Alto
Tribunal.
El Tribunal Constitucional sealaba en el F. J . 4 de la Sentencia 250/1988 que el
fundamento constitucional especfico de esta forma de colaboracin se halla, tambin, en el
origen de los recursos financieros a emplear en tales proyectos. Afirmacin que, a juicio de
Medina Guerrero
140
, es "peligrosa", por cuanto ignora que la LOFCA ha diseado una
Hacienda Autonmica en la que el grueso de los ingresos de las Comunidades Autnomas

139
MEDINA GUERRERO, M.; "La incidencia del sistema de financiacin en el ejercicio de las competencias de las
Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 386.
140
MEDINA GUERRERO, M.; "La incidencia del sistema de financiacin en el ejercicio de las competencias de las
Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 386-387.

417
procede del Presupuesto del Estado a travs del porcentaje de participacin en los ingresos
estatales, con lo cual tambin podra considerarse ad absurdum a este ltima fuente de ingresos
como una frmula de colaboracin financiera, quedando en manos del legislador orgnico la
posibilidad de requerir que el Estado participara igualmente en la toma de decisiones sobre el
destino de los recursos que procediesen de ese porcentaje de participacin. No compartimos
esta reflexin, por cuanto el PPI-PIE es un instrumento encuadrado dentro de la financiacin
incondicionada, cuyo objetivo u orientacin es satisfacer el Principio de Suficiencia (si bien, a
partir de l surgen variaciones -"cesin" del 15 por ciento del IRPF-, aunque polmicas,
tendentes a dotar de mayor autonoma financiera a las Comunidades), dos notas caractersticas
muy diferentes a las del FCI.
Sin embargo, en principio, s estamos de acuerdo con que nicamente cuando los ingresos
del FCI sirviesen para financiar proyectos conjuntos del Estado y las Comunidades Autnomas,
pero no cuando los recursos del Fondo se utilicen para financiar proyectos propios
141
de las
Comunidades Autnomas, estaramos en presencia de un instrumento de colaboracin
financiera a los que se refiere el artculo 157.3 de la Constitucin. Pero debemos subrayar que
las exigencias de coordinacin prevalecen, y el Estado (Administracin Central) es,
fundamentalmente, quien debe asumirlas, puesto que la tarea / objetivo de corregir los
desequilibrios socio-econmicos interterritoriales, dentro de una poltica coherente de
planificacin y desarrollo regional, es un marco lo suficientemente amplio y ambicioso como
para que no slo se deba acometer desde la ptica de la totalidad del Estado, sino, tambin,
desde el referente supranacional de la U.E. a la que Espaa pertenece desde 1986; poniendo en
conexin estos "controles" o requisitos que estamos comentando (el debido acuerdo entre ...)
con los que, desde el perfeccionamiento de la mayor conexin del FCI con el FEDER, (dos
instrumentos que atienden al principio de solidaridad desde criterios de desarrollo regional),
hemos constatado, impone la Comisin Europea -ms rigurosos-. Por ello, postulamos que
ambos preceptos, los artculos 16.3 de la LOFCA y 6.2 de la Ley 29/1990, del FCI, bien
aplicados, dentro de un espritu de dilogo y cooperacin entre el Estado (poderes centrales -en
definitiva son las Cortes Generales quienes aprueban su dotacin, con los lmites ya destacados-

141
Si fueran tan propios, totalmente propios, de las Comunidades Autnomas, estaran, tambin, financiados con
sus recursos propios (Impuestos Propios, Tasas afectas a los servicios, Endeudamiento, etc), donde los
Autogobiernos, en uso legtimo de su autonoma financiera, tendran entera libertad de iniciativa, aprobacin, gestin,
etc.

418
) y las Comunidades Autnomas beneficiarias, no deben propiciar vulneracin alguna a la
autonoma financiera de stas, ni motivo de inconstitucionalidad.
Por otra parte, segn entiende el autor citado, tampoco resulta afortunada la pretensin de
legitimar la necesidad del acuerdo en el artculo 138.1 de la Constitucin, porque nada permite
entender que el compromiso estatal de velar por el cumplimiento de un equilibrio econmico,
adecuado y justo entre las diversas partes del territorio conlleve una clusula atributiva de
competencias en virtud de la cual el Estado pudiera atraer hacia s todas aquellas facultades que
fuesen necesarias para conseguir tal objetivo. Mas bien, lo que impone el precepto
constitucional es la obligacin al Estado de desarrollar sus propias competencias al objeto de
conseguir los objetivos sealados
142
. Posicin que no compartimos, puesto que el Estado es el
garante no slo de esos compromisos o mandatos constitucionales, sino, tambin, de otros
muchos que debe hacer compatibles; al igual que la poltica regional que pone en prctica
143

el Estado (Gobierno Central, con su apoyo parlamentario correspondiente) se presenta como
una herramienta ms en la poltica econmica general que desarrolla (sometida, obviamente, a
los requisitos o exigencias previstos en los artculos 128 y siguientes de la Constitucin,
particularmente al 131).
Tras haber suscitado el tema de lapoltica regional, y mencionado la debida conexin del
FCI con otros instrumentos de desarrollo regional, volvemos al RI 490/1984, ya comentado, en
el que el Gobierno Vasco consider tambin inconstitucional el artculo 7.1 de la Ley 7/1984,
en el prrafo que establece que los proyectos con cargo al Fondo se acordarn siguiendo en su
caso las directrices del programa de desarrollo regional, y en relacin al mismo tema,
impugnaba el artculo 8 de la misma ley, que establece que todas las Comunidades Autnomas
vendrn obligadas a elaborar un programa de desarrollo regional, cuya metodologa comn a
todas las Comunidades Autnomas ser aprobado por el Gobierno, consultando al CPFF. El

142
Medina Guerrero pone dos ejemplos, a la hora de determinar el Estado el destino de sus inversiones, o disear
su poltica de fomento, no puede ignorar que la Constitucin le exige tomar en consideracin, especialmente, a las
Comunidades menos desarrolladas (el Principio de Solidaridad acta, lgicamente, tambin como un lmite negativo
del ejercicio de las competencias autonmicas), citando los FF. J J . 7 y 9 de la Sentencia del Tribunal
Constitucional 64/1990, de 5 abril (caso Traslado de Industrias a Galicia); o que al ejercer su facultad de definir y
ponderar los criterios de distribucin del FCI tenga presente que son precisamente las Comunidades menos
desarrolladas las que deben resultar ms favorecidas; en "La incidencia del sistema de financiacin en el ejercicio de
las competencias de las Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 389.
143
Donde s actan unos mecanismos financieros especficos, los Incentivos Regionales, inspirados en el Principio
de Solidaridad.

419
recurrente estimaba que ello supondra, en ltima instancia, una limitacin y privacin de la
competencia para decidir qu debe corresponder a cada Comunidad Autnoma. As el ejercicio
de las competencias reservadas a cada Comunidad, de acuerdo con el artculo 147.2.b) de la
Constitucin se ve condicionado por la existencia de un programa previo cuya metodologa
debe ser aprobada por el Gobierno. Opinin no compartida por el Tribunal Constitucional, que
estim, en el F. J . 7 de la Sentencia 183/1988, que el que las inversiones integradas en FCI
deban atenerse a esos planes regionales es consecuencia lgica de su finalidad, y de la
necesaria coordinacin de la inversin pblica en sus diversas procedencias. Estas
consideraciones son aplicables tambin a la necesidad de coordinar la inversin incluida en el
FCI con las inversiones de origen estatal.
En relacin con la impugnacin planteada, tambin en el RI 490/1984, del Apartado 4 del
artculo 7 de la Ley 7/1984 (
144
), que el Tribunal Constitucional estimara inconstitucional,
porque exiga para la sustitucin de las obras que integran el Fondo, y cuya ejecucin no pudo
realizarse durante determinado ejercicio, el acuerdo entre el Comit de Inversiones Pblicas y
la Conserjera correspondiente de cada Comunidad Autnoma, ya que la determinacin de qu
rgano autonmico en concreto ha de llevar a cabo y aprobar los acuerdos que afecten a estas
materias, corresponde a la competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas, siendo los
Estatutos de Autonoma quienes han de precisar tal extremo, en virtud de lo dispuesto en el
artculo 147.2 Constitucin.
En la ley vigente del FCI, el artculo 6.4 establece que Cuando por motivos imprevistos no
pueda ejecutarse algn proyecto de inversin de los inicialmente acordados, la sustitucin del
mismo por un nuevo proyecto, se efectuar a propuesta de la Comunidad Autnoma y teniendo
en cuenta el cauce formal establecido en el nmero 2 anterior (la adscripcin de los recursos
del Fondo a los distintos proyectos de inversin se efectuar de comn acuerdo ...). Es decir,
siguiendo las consideraciones del Tribunal Constitucional, la Ley ahora no concreta qu rgano

144
Artculo 7.4 de la Ley 7/1984, del FCI: La sustitucin de las obras que integran la relacin de proyectos que
componen el FCI , cuya ejecucin no pueda realizarse durante el ejercicio previsto por causas debidamente
justificadas, deber ser acordada entre el Comit de Inversiones Pblicas y la Conserjera competente de la
correspondiente Comunidad Autnoma, y aprobada por el Consejo de Ministros en el caso de que el proyecto
corresponda a una competencia de la Administracin Central, o por el Consejo de Gobierno de la correspondiente
Comunidad Autnoma cuando dicho proyecto corresponda a una competencia transferida a esa Comunidad
Autnoma. En ambos casos se dar cuenta a las Comisiones de Presupuestos del Congreso y del Senado, haciendo
constar las causas que han motivado la sustitucin y el mutuo acuerdo existente entre las dos Administraciones.

420
autonmico ha de efectuar la propuesta de sustitucin, porque tal cuestin se solventar con
arreglo a lo que determinen las propias normas autonmicas, aunque sigue exigiendo, a tenor de
la remisin que realiza hacia el Apartado 2 del mismo artculo (cuya problemtica ya ha sido
tratada), el comn acuerdo entre el Estado y las Comunidades Autnomas (frmula declarada
constitucional).
Analizaremos otras normas objeto de impugnacin en los RR. II. 679/1983 y 223/1984
(incluidos en los cinco citados anteriormente, acumulados y resueltos en la Sentencia del
Tribunal Constitucional 63/1986). El primero de los Recursos citados impugnaba, adems de la
Seccin 33 (FCI) del Estado de Gastos, el artculo 21, apartados 2 y 3, de la Ley 9/1983, de 13
de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1983; mientras que el segundo planteaba la
inconstitucionalidad de los apartados 2 y 3, del artculo 22, de la Ley 44/1983, de 28 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1984 (
145
).
En el primer Recurso citado, el Gobierno Vasco analizaba el artculo 21.2 y 3 de la Ley
impugnada, realizando las siguientes alegaciones:
En relacin con el Apartado 2, considera que, en virtud de dicho artculo, el
Estado puede poner lmites a la utilizacin de una dotacin econmica que es propia de la
Comunidad Autnoma, lo que, a su juicio, es incongruente, porque la Comunidad
Autnoma es la titular de dicho crdito. Seala que tcnicamente no es aconsejable la
implantacin de nuevas formalidades que provocan una burocratizacin adicional en
relacin con unos fondos de cuya utilizacin responde su titular (la Comunidad Autnoma).
Por ello, concluye el recurrente, la entrega de recursos a las Comunidades Autnomas con
cargo al FCI debe hacerse automticamente
146
.

145
Ambas normas hacen referencia a la forma y condiciones en que las Comunidades Autnomas podrn
disponer de los crditos correspondientes a las dotaciones del FCI (artculos 21.2 y 22.2 de las respectivas Leyes
impugnadas), as como al destino de los remanentes de dichos crditos (artculos 21.3 y 22.3, recurridos). El prrafo 2
del artculo 21.2 de la Ley 9/1983, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 1983, determina que las
Comunidades Autnomas dispondrn de los mencionados crditos mediante la presentacin, ante el Ministerio de
Economa y Hacienda, de una certificacin comprensiva de la parte de obra efectivamente ejecutada o de la
adquisicin realizada. El apartado 2 del artculo 22, de la Ley 44/1983, de Presupuestos Generales del Estado para el
ao 1984, establece que dichas Comunidades Autnomas dispondrn por cuartas partes, trimestralmente, de los
crditos cuya gestin tengan encomendada, previa solicitud en la que se relacionen los datos relativos a obras
ejecutadas, adquisiciones realizadas o transferencias de capital efectuadas en el trimestre inmediatamente anterior,
deducindose del importe del libramiento las cantidades correspondientes a dicho trimestre que no se hayan utilizado.
146
Para el Abogado del Estado, en cambio, se trata de unas normas de mera ejecucin presupuestaria que incluso
pudieron haber sido establecidas por va reglamentaria y que pretenden facilitar a las Comunidades Autnomas la

421
Sobre el Apartado 3, del artculo impugnado, que regula los remanentes de
crdito y su posible incorporacin a la dotacin global del Fondo, el Gobierno Vasco
planteaba que tal precepto es contrario a la finalidad del Fondo y que no se puede privar de
unas inversiones previstas a una Comunidad, por ineficacia de la propia Administracin del
Estado a la hora de realizar los proyectos encomendados a su responsabilidad.
En relacin al artculo 22, apartados 2 y 3, de la Ley impugnada en el Recurso 223/1984, el
Gobierno Vasco reitera las alegaciones formuladas con ocasin del Recurso 679/1983, vistas
anteriormente.
A juicio del recurrente, el control previsto en los mencionados artculos es adicional a los
ya previstos (a travs del Parlamento y del Tribunal de Cuentas), que pone en entredicho la
gestin de los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas, y limita injustificadamente
su autonoma de gasto, por lo que sera inconstitucional.
El Tribunal Constitucional aborda en este recurso, por primera vez, el anlisis de un tema
con incidencia directa en las Comunidades Autnomas perceptoras del FCI, cual es el
establecimiento, por parte del Estado, de mecanismos de control administrativo, condicionantes
de la efectiva adquisicin por parte de las Comunidades de los recursos del FCI.
Comprobaremos, al analizar la Sentencia 183/1988, cmo estas previsiones
originariamente establecidas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, fueron luego
copiadas en el artculo 10.2 de la Ley 7/1984, del FCI, que fuera objeto de impugnacin y
declarado, tambin, inconstitucional, en base a las mismas argumentaciones que el Tribunal
Constitucional ya haba sostenido con ocasin de la Sentencia que ahora estudiamos (63/1986,
en su F. J . 9), y que resumidas son las siguientes:
1. La autonoma financiera no excluye la existencia de ciertos controles derivados
del hecho de tratarse, en este caso, de fondos que forman parte de los Presupuestos

disposicin de las consignaciones a ellas destinadas. Consideraba que no puede negarse a los preceptos impugnados
esa naturaleza, ni al Estado competencia para dictar normas de este tipo, ya sea de rango legal o reglamentario. Y en
tal sentido nada habra que objetar, desde la perspectiva de su constitucionalidad, a que el artculo 22.2, prrafo
segundo, prescriba que las Comunidades Autnomas dispondrn de los crditos del FCI "por cuartas partes, que se
librarn en los quince primeros das de cada trimestre". Se trata de una mera decisin en materia de tesorera, relativa
a la distribucin de los gastos a lo largo del ejercicio presupuestario, que puede considerarse dentro de las funciones
encomendadas al Tesoro Pblico por el artculo 108.c) de la Ley General Presupuestaria.

422
Generales del Estado y que estn afectos a unas finalidades concretas (as, el control
ejercido por parte de las Cortes Generales -artculo 16.4 de la LOFCA
147
-, o el control del
Tribunal de Cuentas).
2. Considera, no obstante, el Alto Tribunal, que nos encontramos con un tipo de
control distinto, que ejerce el Estado sobre las Comunidades Autnomas, sin estar previsto
ni en la Constitucin, ni en la LOFCA, y que, adems, vulnera el Principio de Autonoma,
el cual -como ha sealado el mismo Tribunal Constitucional en su Sentencia 76/1983, de 5
de agosto (caso LOAPA), en su F. J . 12- exige, en principio, que las actuaciones de la
Administracin Autonmica no sean controladas por la Administracin del Estado.
3. Este control, de naturaleza administrativa, al condicionar la percepcin de los
fondos a la presentacin de justificantes relativos a su aplicacin, coloca a las
Comunidades Autnomas en la situacin de meros gestores de crditos presupuestarios
estatales, dependientes, en cierto modo jerrquicamente de la Administracin Central del
Estado.
Por todo ello, el Tribunal Constitucional declara inconstitucional este tipo de controles, por
cuanto resulta incompatible con el Principio de Autonoma y con la esfera competencial que ha
de respetar [Sentencias 4/1981, de 2 de febrero (caso Ley de Bases de Rgimen Local), y
6/1982, de 22 de febrero (caso Decreto de Inspeccin de Enseanza no Universitaria)].
Esta es la razn por la cual la vigente Ley 29/1990, del FCI, se limita a establecer, en su
artculo 7.4, que para percibir los recursos del Fondo correspondiente a los distintos proyectos
de inversin, con arreglo a lo previsto en los nmeros 2 y 3 de este artculo
148
, ser suficiente

147
La obligacin de dar cuenta anualmente a las Cortes Generales del destino de los recursos recibidos con cargo al
mencionado Fondo, as como el estado de realizacin de los proyectos que con cargo al mismo estn en curso de
ejecucin.
148
Artculo 7 de la Ley 29/1990, del FCI:
Apartado 2. Para armonizar las necesidades de Tesorera de la Hacienda Central con las de las Comunidades
Autnomas, los crditos del Fondo se transferirn a stas del modo siguiente:
a) El 25 % del importe de cada proyecto, cuando se haya producido la adjudicacin de la obra o suministro objeto de
la inversin.
b) El 50 % del importe de cada proyecto cuando la ejecucin del mismo se haya efectuado en igual porcentaje,
debiendo haber transcurrido, al menos, dos trimestres desde la iniciacin del ejercicio al que se refiere al Fondo.
c) El 25 % restante cuando se haya ejecutado la totalidad del proyecto, debiendo haber transcurrido, al menos, tres
trimestres desde la iniciacin del ejercicio al que se refiera el Fondo.
Apartado 3. No obstante lo dispuesto en el nmero 2 precedente, los crditos correspondientes a proyectos de
inversin que figuren en los Presupuestos de la Comunidad Autnoma como transferencias de capital, se percibirn

423
con que las Comunidades Autnomas procedan a la peticin de los mismos efectuada al
rgano gestor de los crditos en el Ministerio de Economa y Hacienda. Suprimiendo, pues, ese
control administrativo adicional por inconstitucional, siendo este otro punto en el que la
jurisprudencia constitucional ha determinado la regulacin legal.
En el F. J . 12 de otra Sentencia reciente, la 68/1996, de 18 de abril, el Tribunal
Constitucional vuelve a recalcar estos criterios, afirmando en principio que el Principio de
Cooperacin no prejuzga cul deba ser la concreta tcnica a travs de cuya mediacin dicha
coparticipacin se articule. Mas tal margen de libertad de configuracin no puede, empero,
concebirse como un mbito totalmente inmune al control jurisdiccional, para sealar, a rengn
seguido, que resulta evidente que la garanta de la autonoma financiera en su vertiente de
gasto exige, en lnea de principio de libertad de los rganos de gobierno autonmicos para la
distribucin del gasto pblico dentro del marco de sus competencias, una presencia
determinante de las Comunidades Autnomas en el procedimiento de reparto de unas
subvenciones cuantitativamente relevantes.
Respecto a los remanentes de crditos, no considera el Tribunal Constitucional contrario a
la Constitucin el apartado 3 de dichos artculos 21 y 22, ya que responde a lo preceptuado en
el artculo 16.5 de la LOFCA y tiene su razn de ser en la afeccin del Fondo a unas
finalidades concretas (F. J . 9 in fine / Sentencia 63/1986, de 21 mayo).
Volviendo sobre el RI 490/1984, recordemos
149
que impugnaba, tambin, el artculo 10.2
de la Ley 7/1984, el cual estableca que la percepcin de las transferencias del FCI slo sera
posible previa solicitud en que se relacionen todos los datos relativos a las obras ejecutadas,
adquisiciones realizadas o transferencias de capital efectuadas en el trimestre inmediatamente
anterior. Del importe correspondiente a cada libramiento trimestral se deducirn las
cantidades transferidas en el trimestre inmediato anterior que no hayan sido utilizadas para
satisfacer inversiones efectivas.

por sta por cuartas partes trimestrales una vez aprobado el acuerdo de concesin de la subvencin por sus rganos
competentes.
149
El artculo 10.2 de la Ley 7/1984 incorpor las previsiones originariamente recogidas en los artculos 21.2 y 22.2
de las, respectivamente, Leyes 9/1983, de 13 de julio, y 44/1983, de 28 de diciembre, de los Presupuestos Generales
del Estado para 1983 y 1984. Ambos preceptos fueron impugnados en los sucesivos RR. de II. 679/1983 y 223/1984
que, acumulados a otros tres, tuvieron respuesta en la Sentencia 63/1986 del Tribunal Constitucional; cuyos
antecedentes y fundamentos jurdicos relativos a este asunto ya han sido tratados.

424
Este precepto vino a imponer un control de tipo administrativo, adicional al control
genrico que ya estableca la LOFCA en su artculo 16.4 -incontrovertido-, y al que aluda la
propia Ley 7/1984, del FCI, en los apartados 1 y 2 de su artculo 11 (
150
), cuya novedad
respecto a las estipulaciones de la LOFCA consisti en involucrar, tambin, en esa tarea de
control y seguimiento, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas, al
Tribunal de Cuentas del Estado y, en su caso, a los Tribunales de Cuentas de las Comunidades
Autnomas.
El Tribunal Constitucional vino a sealar, en respuesta a esa impugnacin, en el Apartado
2 del Fallo, exponiendo sus razones en su F. J . 8, de la Sentencia 183/1988, de 13 octubre, que
deba reiterarse en la declaracin de inconstitucionalidad que ya realizara en la Sentencia
63/1986 (
151
), de 21 mayo, frente a los preceptos entonces impugnados, puesto que se produce
idntico supuesto: el establecimiento de unos controles por parte de la Administracin del
Estado sobre las Haciendas Autonmicas sin cobertura constitucional. Tras repetir las mismas
argumentaciones que planteara en la Sentencia 63/1986 (antes recogidas), especifica el prrafo
concreto del artculo 10.2 de la Ley 7/1984 que es declarado inconstitucional: desde "en que se
relacionen ... hasta su final (ya reproducido).
En materia de controles sobre el FCI debemos sealar, finalmente, que la Ley 31/1994, de
24 noviembre, de modificacin del FCI, dispuso que el control parlamentario de los proyectos
financiados con cargo al FCI se llevar a cabo por las Cortes Generales a travs de la Comisin
General de las Comunidades Autnomas del Senado.
Respecto a la impugnacin del apartado 1, del artculo 12 (
152
) Remanentes, de la Ley
7/1984, que efectuara el Gobierno Vasco en el RI 490/1984 que estamos tratando, debemos

150
Reproducidos en la Ley vigente del FCI, en los apartados 1 y 2 de su artculo 9:
1. El control parlamentario de los proyectos de inversin financiados con cargo al Fondo se llevar a cabo por las
Cortes Generales, a travs de la Comisin de Seguimiento constituida en el Senado, y por las Asambleas
Legislativas de las respectivas Comunidades Autnomas.
2. No obstante, el Tribunal de Cuentas del Estado y, en su caso, los Tribunales de Cuentas de las Comunidades
Autnomas, presentarn ante los rganos Legislativos citados en el nmero 1 anterior, respectivamente,
informe separado y suficiente de todos los proyectos financiados con cargo al FCI.
El apartado 3 recoge una norma de carcter contable.
151
En el Apartado Primero b) del Fallo, argumentada en su F. J . 9.
152
Artculo 12.1 de la Ley 7/1984, del FCI: Los remanentes de crditos no comprometidos, correspondientes a
proyectos de inversin financiados con cargo a la dotacin del FCI asignada a una Comunidad Autnoma en materias
de su competencia, se incorporarn en el ejercicio inmediato posterior a los crditos del FCI de esa Comunidad
Autnoma en las mismas materias.

425
reiterar el mismo planteamiento narrado anteriormente. Este asunto fue tambin objeto de
interposicin por el Gobierno Vasco en los RR. de II. antes citados, que tachaban de
inconstitucionalidad los artculos 21.3 y 22.3 de las Leyes de Presupuestos para 1983 y 1984;
ante los que el Tribunal Constitucional resolvera, en el F. J . 9 de la Sentencia 63/1986, que
aquellos preceptos no eran contrarios a nuestra Norma Fundamental ya que se ajustaban a lo
preceptuado en el artculo 16.5 de la LOFCA y tenan su razn de ser en la afeccin del Fondo
a unas finalidades concretas. En este caso el Alto Tribunal volvera a pronunciarse en el mismo
sentido, afirmando, en el F. J . 9 de su Sentencia 183/1988, que lo establecido en el apartado 1
del artculo 12 de la Ley 7/1984 resultaba plenamente concorde con la LOFCA, y que el
mandato contenido en tal precepto aparece como una garanta de que esos fondos se aplicarn
a finalidades del FCI, an en el supuesto de que la Comunidad Autnoma beneficiaria no haga
uso de ellos en dos ejercicios consecutivos. Corresponde as a la misma Comunidad Autnoma
el empleo de esos crditos en primer y preferente lugar, y la actuacin estatal al respecto se
configura nicamente como subsidiaria de la autonmica, y en modo alguno impeditiva de sta
durante un plazo -dos ejercicios presupuestarios- razonable. Es lgica la explicacin del
Tribunal Constitucional, puesto que difcilmente esas previsiones legales pueden perjudicar a
las Comunidades Autnomas beneficiarias del FCI, sino, ms bien, garantizarles la aplicacin
de dichos fondos a las finalidades previstas, y no a otras.
En relacin a este tema, la actual Ley del FCI establece, en su artculo 7.5, que Conforme a
lo dispuesto en el artculo 16.5 de la LOFCA, los remanentes de crdito del Fondo en un
ejercicio econmico quedarn afectos en los siguientes a la ejecucin del respectivo proyecto
de inversin o, en su caso, del que le sustituya, a cuyos efectos dichos remanentes sern
incorporables automticamente.
El artculo 6 de la Ley 7/1984, del FCI, concretaba los tipos de gastos a los cuales deba
destinarse el Fondo, as como la formulacin de la finalidad que deban perseguir. La
problemtica jurisprudencial que suscit es abordada, fundamentalmente, en las Sentencias del
Tribunal Constitucional 183 y 250, del ao 1988.
Sobre el destino del Fondo debemos destacar que su antiguo diseo resultaba no slo
impreciso, sino tambin, como ya hemos tenido ocasin de poner de relieve, motivo de
distorsiones o adulteracin sobre su autntica finalidad. Si el objetivo era la redistribucin de la

426
riqueza (o minoracin relativa de la pobreza) para conseguir corregir los desequilibrios
econmicos territoriales, surge la inevitable pregunta: Porqu limitar los gastos financiables
con cargo al FCI a inversin real nueva
153
en servicios pblicos? Acaso son estos tipos de
gastos los que ms pueden contribuir al desarrollo regional. La respuesta no parece clara, en
este asunto nos sumamos al parecer de J . Ruiz-Castillo y C. Sebastin
154
, en el sentido de que
si bien determinamos gastos destinados a la ampliacin del capital pblico pueden contribuir de
forma inequvocamente positiva al desarrollo de una regin (sirvan de ejemplo los gastos en
infraestructura de transporte, vivienda, centros docentes, etc), no por ello otro tipo de gastos
(becas, ayudas para proyectos de desarrollo tecnolgico, promocin de empresas, etc.), que no
implican una inversin real nueva, s contribuyen de forma indiscutible al desarrollo
econmico, en algunos casos, y/o a reducir los niveles de pobreza de una regin, en otros.
Solapamos, junto a esta distincin en el destino del Fondo, aplicado exclusivamente a inversin
nueva (inversin real en trminos de la misma Ley 7/1984, del FCI) u otro tipo de inversiones o
gastos, otro aspecto, quiz ms sutil y extrajurdico, eminentemente econmico, que pretende
discriminar hasta qu punto debe limitarse a redistribuir renta y riqueza, o favorecer a su
creacin. Duda que surge debido a la amplitud o generalidad con que la propia Ley del FCI
estableca sus objetivos, expuestos en su Exposicin de Motivos
155
; partiendo lgicamente del
fin (ms difuso, si cabe, pero totalmente lgico en su lugar) de corregir los desequilibrios
interterritoriales, impuesto por el artculo 158.2 de nuestra Carta Magna. Sin embargo, el
artculo 6 de la Ley 29/1990 es el que deja zanjado este asunto
156
, estableciendo que los

153
Planteaba la Exposicin de Motivos de la Ley 7/1984 que "... Siendo la base de clculo la inversin real "nueva",
queda excluida de la misma y no se consideran como inversin a integrar en el Fondo aquellos gastos destinados a
conservacin, mejora y sustitucin del capital afecto a la prestacin de los servicios pblicos correspondientes a las
competencias que han de asumir las Comunidades Autnomas. Esta inversin de "reposicin" forma parte de del
coste efectivo de los servicios transferidos y se financiar, con independencia de los recursos del Fondo, a travs de
la participacin de las Comunidades Autnomas en los ingresos del Estado." De ah nace el problema, en conectar a
un instrumento de solidaridad funciones ajenas a su autntico objetivo.
154
Si bien su crtica se diriga hacia la articulacin y aplicacin del antiguo FCI (Ley 7/1984, de 31 de marzo); en
RUIZ CASTILLO, J . y SEBASTIAN, C.; "El sistema de financiacin autonmica: crticas y alternativas", op. cit., pg.
136.
155
"En el proceso de constitucin del Estado de la Autonomas resulta de especial importancia la plena aplicacin, en
el espacio de tiempo ms breve posible, de aquellos instrumentos que persiguen una distribucin ms justa de la renta
y riqueza, ... ". La Exposicin de motivos de la Ley 29/1990, del FCI, vendra tambin a afirmar que "Dentro del
conjunto de mecanismos del Sistema de Financiacin de las Comunidades Autnomas, el FCI desempea una misin
fundamental como elemento de articulacin del mismo con los principios de solidaridad y redistribucin de renta y
riqueza, cuya efectividad es indispensable para la armona y estabilidad del Estado de las Autonomas".
156
Manifiesta que los recursos del FCI se destinarn a financiar proyectos de inversin a efectuar por la Comunidad
Autnoma que promuevan, directa o indirectamente, la creacin de renta y riqueza en el territorio beneficiario. La
redaccin del matiz directa o indirectamente es el que puede llevar a nuevas interpretaciones. Sin embargo, el artculo
6 de la antigua ley del FCI, que en este aspecto se limitaba a repetir las ltimas palabras de la redaccin del artculo

427
proyectos financiados por el FCI han de promover la creacin de renta y riqueza (lo que los
economistas denominan hacer crecer la economa real), y no redistribuir renta, que como tal, de
forma inmediata, no favorece la creacin de riqueza, sino que slamente palia situaciones de
pobreza o bajos niveles de renta (que deben ser atendidas por otros instrumentos).
Al limitar los gastos financiados por el FCI a ampliaciones de capital pblico lo que en
realidad se est equiparando o retribuyendo, opinaban J . Ruiz-Castillo y C. Sebastin, es la
dotacin de servicios pblicos, objetivo que, como tal, no es el contemplado por la regulacin
del FCI. De manera que los indicadores de distribucin que se aplicaran perderan su razn de
ser al no estar sirviendo al fin perseguido
157
. Sin embargo, si el mecanismo que debiera
atender a esas necesidades (tambin orientado a satisfacer el principio de solidaridad) no es
aplicado, la desviacin en el destino del FCI sera no slo justificable (si efectivamente
nivelara los servicios de las Comunidades Autnomas), sino necesaria (aunque irregular y
urgentemente modificable).
Si el objetivo expreso del FCI hubiese sido redistribuir la dotacin de los servicios pblicos
transferidos ira destinado a todas las Comunidades (salvo que se definiera previamente cules
estn por encima de los niveles satisfactorios, y en qu medida se cubren stos). Sin embargo se
deberan haber utilizado para ello otros indicadores ms apropiados para alcanzar ese objetivo,
ya perfilado en el artculo 15 de la LOFCA, precepto que marca las lneas de un instrumento
indito, pero que delata que no debe ser "adulterada" la naturaleza de un mecanismo de
financiacin para hacer un burdo remedo de otro YA PREVISTO. Lo cual no hace mas que
dejar a las claras que una virtud que presenta el sistema LOFCA puede, en ocasiones, derivar en
un grave defecto (dependiendo del uso que se haga), cual es el de que deja muchos "flecos
sueltos" (propios de la poca todava de consenso en la que fue aprobada). Estas ventanas
abiertas son fciles de comprender en cuanto a que en su momento no se poda ni se deba

16.2 de la LOFCA, abra un campo ms amplio e indefinido en el destino del Fondo, ya que estableca que el mismo
se destinara a gastos de inversin real que coadyuven a disminuir las diferencias las diferencias territoriales de
renta y riqueza. En ambos casos los gastos se harn sobre inversiones en capital pblico, pero la Ley 7/1984 se
limitaba a la inversin nueva (real), y adems exista una diferencia de matiz sobre su objetivo inmediato.
157
"Si el objetivo perseguido fuera redistribuir la dotacin de los servicios pblicos transferidos, que no es el
confesado y en cuyo caso deberan haberse utilizado otros indicadores para orientar la accin redistributiva, hubiera
tenido pleno sentido limitar los destinatarios a las Administraciones Autonmicas. Ms teniendo en cuenta, afirmaban
previamente, que una parte no despreciable de las acciones pblicas con repercusin positiva en la generacin de
riqueza en territorios menos favorecidos, son competencia de la Administracin Central". En RUIZ CASTILLO, J . y
SEBASTIAN, C.; "El sistema de financiacin autonmica: crticas y alternativas", op. cit., pg. 137.

428
concebir un sistema de financiacin de las Comunidades acabado y cerrado ya que el Proceso
Autonmico apenas se haba iniciado y se avecinaban muchas dificultades a salvar (en las
cuales irremediablemente el tema de financiacin era capital); adems de que debemos
reconocer el gran carcter poltico de la materia, de forma que la actuacin futura del CPFF no
poda limitarse a un carcter simblico o testimonial que se limitara a refrendar los designios
del gobierno central, sino que deba tener mayor influencia y alcance.
Otro punto controvertido, ya introducido en puntos anteriores, viene dado por la dificultad
de constatar, pasado un perodo de aos determinado, el grado de eficacia con el que ha actuado
el FCI, es decir, hasta qu punto se ha incrementado la renta y riqueza de las Comunidades ms
pobres (beneficiarias del FCI) que dicho mecanismo quiere elevar para paliar los desequilibrios
econmicos interterritoriales.
Partiendo del supuesto de que, efectivamente, tenemos datos fiables respecto a los aos de
referencia en estudio (en cuanto a evolucin de la riqueza, produccin, empleo, etc) y que tras
realizarse las pruebas estadsticas idneas y de forma correcta, constataramos que s se ha
alcanzado el objetivo marcado por el mandato constitucional del artculo 158.2, quin nos
asegura que, esos resultados apreciados, de correccin o disminucin de los desequilibrios
econmicos interterritoriales, se han producido, fundamentalmente, gracias al papel
desempeado por el FCI?
158

Lo que s es fcilmente constatable es la mejora que tal o cual Comunidad Autnoma haya
experimentado, tras realizarse las inversiones del FCI y llevarse a cabo sus proyectos, en sus
infraestructuras hidrulicas o de transporte, equipamiento deportivo o turstico, etc (lo que en
pginas anteriores desglosbamos como primera posibilidad de estudio de la eficacia del FCI).
Ms la medicin de esta mejora no representa ms que un primer escaln en la bsqueda de
comprobar que efectivamente se hayan reducido esos desequilibrios territoriales (medidos a
travs de otras variables: niveles de renta, tasas de desempleo, productividad, niveles de
pobreza, etc). A simple vista el lector podr creer que los datos de aquella y esta medicin

158
Si bien los ms entusiastas del FCI pueden invertir la pregunta y plantearnos hasta qu punto no se hubiesen
elevado esos desequilibrios interterritoriales si no hubiese actuado el Fondo. Es decir, el que no haya contribuido a
reducirlos no significa que no haya evitado su aumento.

429
deberan estar muy correlacionados, sin embargo, no siempre es as, ni en la medida que cabra
esperar.
Utrilla de la Hoz
159
estudiaba la correlacin entre la distribucin del FCI (aos 1982 y
1989) y su efecto en la correccin de los desequilibrios econmicos regionales. Para ello utiliza
distintos indicadores
160
de las necesidades de provisin de servicios pblicos; llegando a la
conclusin que, respecto al antiguo FCI, los resultados apreciados no eran alentadores
161
, y sus
efectos (positivos) muy reducidos, presentando gran dispersin entre Comunidades. Sin
embargo, tras la reforma del FCI de 1990 se mejoraba sensiblemente (descontando del anlisis
los efectos de la Compensacin Transitoria) la adecuacin de este instrumento a las
necesidades manifestadas a travs de los ndices utilizados.










159
En UTRILLA de la HOZ, A.; "Los efectos del Fondo de Compensacin Interterritorial en el desarrollo regional", op.
cit., pgs. 143 y siguientes.
160
Entre ellos, los ndices de necesidad elaborados por Bosch y Escribano, y Ruiz Castillo y Sebastin; los primeros
en BOSCH, A. y ESCRIBANO, C.; "Las necesidades de gastos de las Comunidades Autnomas", en obra colectiva
"Cinco Estudios sobre la Financiacin Autonmica", I.E.F., Madrid, 1988, pgs. 209-270; y los segundos, dentro del
mismo trabajo, en RUIZ CASTILLO, J . y SEBASTIN, C.; "El sistema de financiacin autonmica: crticas y
alternativas", en sus pgs. 117-208. Vase, igualmente, BOSCH, A., ESCRIBANO, C. y SNCHEZ, I.; "Evolucin de la
desigualdad y la pobreza en Espaa", I.N.E., Madrid, 1989; y las publicaciones que peridicamente editan varias
Fundaciones (Critas, Argentaria, etc), en relacin a J ornadas y Simposios sobre Igualdad, Distribucin de la Renta,
de la Pobreza, etc.
161
"La evaluacin del FCI segn criterios de necesidad de infraestructuras y de tipos de gasto orientado al desarrollo
regional no muestra un resultado plenamente positivo. En este sentido, las limitaciones de los indicadores relativos de
necesidades no facilitan la contrastacin, aunque la tendencia en el grado de ajuste alcanzado si constituye un
elemento positivo para el anlisis. En todo caso, los resultados muestran, en general, un paulatino descenso en el
perodo previo a la reforma entre el grado de adecuacin de los recursos y las necesidades. .... Los efectos reales del
FCI sobre la distribucin de la inversin pblica regional llevada a cabo por las distintas Administraciones Pblicas
son, en general, limitados, encontrndose unas pautas dispares de distribucin espacial de la inversin"... en UTRILLA
de la HOZ, A.; "Los efectos del Fondo de Compensacin Interterritorial en el desarrollo regional", op. cit., pgs. 157 y
158.

430
V.6. El FCI como instrumento de poltica regional. Su conexin con los Fondos
Comunitarios de la U.E. y los Incentivos Regionales. Tres instrumentos para el mismo
objetivo.
Torres Cobo
162
planteaba una tesis reformista del FCI, que permitiera una mejor
coordinacin del mismo con otros instrumentos de anloga finalidad, como son los Incentivos
Regionales
163
y los Fondos Estructurales (entonces no existan los Fondos de Cohesin -nacen
a raz de los Tratados de Maastricht-)
164
. En ese sentido avanz la nueva ley del FCI.
Si bien al tratar los instrumentos operativos del Principio de Solidaridad hacamos la
distincin entre FCI y poltica regional (esta ltima dentro de la Planificacin Econmica
General), en este punto estudiaremos al FCI y al FEDER en el contexto de la poltica regional.
Antes mencionbamos la PLANIFICACION ECONOMICA REGIONAL sin entrar a
desglosar instrumentos especficos de los cuales ella se vale. Es ste el lugar en el que
analizaremos uno de ellos: la poltica regional; trataremos de diferenciarla del FCI y del
FEDER, en lo que sea diferenciable ya que lo que se pretende es que tengan grandes puntos de
unin y complementariedad para lograr entre todos las mayores cotas de eficacia.

162
TORRES COBO, F.; "El Fondo de Compensacin Interterritorial: Historia y alternativa de futuro", en Cuadernos de
Actualidad 1/1990, H.P.E., I.E.F., Madrid, 1990, pg. 22.
163
Vase UTRILLA De La HOZ, A.; "Una nota sobre la regulacin normativa de Incentivos regionales para la
correccin de los desequilibrios econmicos interterritoriales"; en R. D. F. y H. P. nm. 195-196, mayo-agosto 1988,
pgs. 707-721; MATA GALN, E.; "Los incentivos regionales en Espaa. Experiencia histrica y adaptacin a la
legislacin de las Comunidades Europeas, en R.E.R. nm. 19, 1987, pgs. 93 y stes.; y del mismo autor: "Los
incentivos econmicos regionales en Espaa", en Papeles de Economa Espaola, nm. 35, F.F.I.E.S., Madrid, 1988,
pgs. 277 y stes. Sobre la aplicacin efectiva del nuevo sistema de Incentivos Regionales vase "Poltica regional en
1989. Informe anual", M de Ec. y Hda., Madrid, 1990, pgs. 229 y stes.
164
En principio, los Fondos de Cohesin son ajenos a la planificacin o poltica regional, son un nuevo instrumento de
la U.E. que tiende a favorecer un desarrollo equilibrado (incidiendo en actuaciones sobre el medio ambiente) y
armnico (fundamentalmente en materia de obras en carreteras) entre los Pases que la integran. El artculo 130.D del
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea -versin consolidada tras el Tratado de la Unin Europea, de 7 febrero
de 1992- establece, en su Ttulo "Cohesin Econmico y Social", que el Consejo, antes del 31 diciembre de 1993,
crear un FONDO de COHESIN que proporcione una contribucin financiera a proyectos en los sectores del medio
ambiente y de las redes transeuropeas en materia de infraestructura de transportes. Los Fondos de Cohesin nacieron
en Maastricht; en el Consejo Europeo de Edimburgo se acordaron los recursos disponibles del Fondo hasta el ao
1999 (en 1993 fueron 1.500 millones de Ecus). Sern beneficiarios de dicho Fondo los cuatro pases cuyo PNBpC es
inferior al 90 % de la media de la U.E. (Irlanda, Portugal, Grecia y Espaa). La asignacin a Espaa rondara el 55 %
del total del Fondo, basado en criterios de poblacin, PNBpC, superficie y situacin de carencia en materia de
infraestructuras de transporte. Para ms informacin remitimos al lector a la Parte C (Paquete Delors II) / III Acciones
Estructurales, Anexo 3 del Consejo Europeo de Edimburgo, y a su Reglamento (C.E.) 1164/94 del Consejo, de 16
mayo de 1994; no obstante, abordaremos con ms detenimiento los Fondos de Cohesin en otro Apartado.

431
Hemos de poner en relieve, antes de entrar en ms profundidades, que aunque estudiaremos
los INCENTIVOS REGIONALES
165
por la evidente conexin que tienen con el FCI y los
Fondos Estructurales de la U.E. en cuanto atienden a un mismo objetivo: procurar el desarrollo
regional de forma armoniosa, reduciendo los desequilibrios interregionales, debemos dejar
claro, desde ya, que no forman parte de la financiacin de las Comunidades Autnomas,
aunque colaboren a su desarrollo. Por otra parte, si bien las Comunidades Autnomas
intervienen en la promocin y gestin de los Incentivos Regionales, realizando una labor
coordinada con los poderes centrales (del M de Economa y Hda., que son, en definitiva, los
que conceden las ayudas)
166
, el mbito territorial beneficiario de los distintos Tipos y
Clases de Incentivos no se ajusta a la superficie total de aquellas, sino que se limita a las
Zonas que hayan obtenido la calificacin promocionable. Las cuales, evidentemente, podrn
afectar a extensiones o comarcas (cinturn industrial, zona minera, etc) que abarque municipios
de distintas Comunidades Autnomas.
Otro rasgo peculiar de los Incentivos Regionales es que se concretan en ayudas
financieras (subvenciones)
167
que concede el Estado para fomentar la actividad
empresarial y orientar su localizacin hacia zonas previamente determinadas. Vemos, por
tanto, una diferencia radical, se pone en manos del sector privado (empresarial) ayudas del
sector pblico (Estado -Hacienda Central-) que reconducen hacia objetivos reequilibradores y
solidarios la distribucin de renta y riqueza, que de otra manera, bajo el juego de las reglas del
libre mercado, produciran diferencias en la situacin econmica de determinadas zonas que no
seran tolerables; en contraste a otros instrumentos financieros (FCI, FEDER, etc) cuyos
beneficiarios directos no son las empresas (aunque indirectamente si lo sean, si realizan los
proyectos de inversin que financian aquellos Fondos). Por ltimo, otra diferencia notable entre
los distintos instrumentos que estamos analizando estriba en que mientras la realizacin de los

165
Ya hemos comentado algunos aspectos de los Incentivos Regionales y su tratamiento en su Ley 50/1985 y
posterior Reglamento 1535/1987, al estudiar la necesidad de que en el mbito de las inversiones "regionalizadas" que
realizan el FEDER y el FCI se de una satisfactoria coordinacin (para lo cual se crear un Consejo Rector y se
atribuyen a las Comunidades una serie de funciones) de esfuerzos que potencie eficazmente, y no diluya, los pasos
orientados por cada uno de estos instrumentos hacia el desarrollo regional, con el fin de alcanzar un crecimiento ms
armnico para el conjunto de todas las Comunidades de Espaa.
166
Salvo en el caso, contemplado en el artculo 27.2 del Reglamento de los Incentivos Regionales, que la cuanta de
los proyectos de la inversin aprobada exceda los 1.000.000.000 de Pesetas, en que la concesin corresponder a la
Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos.
167
Las Clases de Incentivos estn detalladas en el artculo 3 de su Ley reguladora y en el artculo 11 del Reglamento
que lo desarrolla.

432
proyectos de inversin que financian el FCI y los Fondos Estructurales dependen, bsicamente
de la iniciativa pblica (de la promocin y gestin por parte de los autogobiernos y poderes
centrales -y supranacionales, en el caso de los Fondos Europeos-, independientemente del grado
de realizacin del gasto de las partidas dotadas), en el caso de los Incentivos Regionales
intervienen las empresas que solicitan esas ayudas.
En clara respuesta a la demanda que el artculo 40.1 de la Constitucin plantea a los
poderes pblicos (favorecer la distribucin de la renta regional de forma ms equitativa), en
conexin a la responsabilidad que sobre los poderes centrales recae por el mandato del artculo
138 de nuestra Carta Magna (garantizar la realizacin efectiva del Principio de Solidaridad), la
Exposicin de Motivos de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, afirma que el logro de estos
objetivos requiere una actuacin del Estado encaminada a fomentar la actividad econmica,
mediante la concesin de incentivos regionales, en las zonas geogrficas menos desarrolladas
y en aquellas otras que atraviesan especiales dificultades econmicas.
Por su parte, la E. de M. del Reglamento de los Incentivos Regionales (R. D. 1535/1987, de
11 diciembre) proclama que la poltica de incentivos regionales es una parcela de la poltica de
desarrollo econmico regional que aspira, al igual que esta ltima, a reducir las diferencias
territoriales del nivel de vida, sin obstaculizar por ello el mximo crecimiento del producto
nacional. Parte de la conviccin de que el mecanismo del mercado por s solo es insuficiente
para lograr una distribucin territorial ms equilibrada de las actividades econmicas y para
poner en accin el potencial de desarrollo endgeno de las zonas desfavorecidas. Ideas que
son reiteradas, en cuanto afirma que esto slo ser posible si, adems de poner en prctica una
poltica de inversiones en infraestructura y equipamientos ms redistributiva, se introducen
mecanismos de compensacin a la inversin productiva, a travs de los incentivos regionales,
por las deseconomas que puede llevar su ejecucin en determinadas zonas. Se trata, en
definitiva, de crear condiciones adecuadas en las zonas con problemas para que puedan
competir con el resto del territorio y de incidir en las decisiones empresariales de localizacin
de las inversiones. De aqu que la poltica de incentivos deba formularse y ejecutarse en
estrecha coordinacin con la de infraestructuras y sin perder de vista la incidencia regional de
otras polticas econmicas. Con lo que, adems, resaltando el carcter redistributivo del

433
artculo 131.1 de nuestra Constitucin
168
, en lo que sirve de refuerzo al 40.1, ya comentado,
concluye que slo as ser factible un desarrollo regional ms justo, equilibrado, armnico y
eficaz.
Coincidiendo con el final de la grave crisis del petrleo de los aos 70, se inicia en Espaa
el proceso democrtico y de construccin de la nueva Espaa de las autonomas. Las
Comunidades Autnomas del norte de Espaa, ms industrializadas, son las que sufren
(desmantelamiento de astilleros, siderurgia, minera del carbn, etc) el mayor declive,
coincidiendo con el mantenimiento (inclusive alguna mejora) de las regiones tradicionalmente
ms atrasadas y empobrecidas.
En Europa la poltica regional, en el sentido que aqu nos preocupa arrancara
precisamente aquellos aos, en 1975; sin embargo a Espaa le quedaban todava 10 aos de
negociaciones hasta hacer su plena entrada en la C.E.E.
La poltica regional espaola de los aos 80 se desarrolla mediante la creacin de nuevos
instrumentos que se intenten articular en una estrategia GLOBAL. En 1981 nace el FCI,
tambin se articulaban las ZUR (Zonas de Urgente Reindustrializacin) como instrumento
bsico que afrontaba los impactos territoriales ms graves, provocados por la poltica industrial
del momento (de ajuste y reconversin); este mecanismo sera transformado (absorbido)
169

con la novedosa tipologa de zonas que implantara la nueva regulacin de los Incentivos
Regionales. En 1985 se promulgaba la Ley de Incentivos Regionales 50/1985, destinada a poner

168
Apreciamos una diferencia que, de alguna manera, infravalora las expectativas que el artculo 131.1 de la
Constitucin puede generar, en contraste a la mayor fuerza y apoyo legal que las formulaciones de los artculo 40.1 y
138.1 de nuestra Carta Magna presentan. Si, por una parte, el primer artculo citado se limita a advertir que "El Estado,
mediante ley, podr planificar ... , el 138.1 proclama categricamente que "El Estado garantiza la realizacin efectiva
del principio de solidaridad ..., mientras que el 40.1 precepta que "Los poderes pblicos promovern las condiciones
favorables ...".
169
En efecto, la Disposicin Transitoria Tercera de la Ley 50/1985, de 27 diciembre, de Incentivos Regionales,
autorizaba al Gobierno a adaptar la presente Ley, en un plazo de seis meses, el rgimen de las ZUR previstas en la
Ley 27/1984, manteniendo en todo caso los beneficios contenidos en la citada disposicin durante el plazo que la
misma seala. Dentro de las Clases de Zonas Promocionables que introduce la Ley 50/1985, tendran cabida en las
Zonas Industrializadas en Declive (ZID). No obstante, en 1985 existan al menos 5 modelos regionales de
incentivacin: Grandes reas de extensin industrial, Polos de desarrollo, Zonas de preferente localizacin industrial,
las ZUR y una serie de medidas menores; todo lo cual representaba un serio problema a la hora de articular una
poltica global de desarrollo. Vase SEZ de BURUAGA, G.; "Los incentivos regionales en Europa y en Espaa", M
de Ec. y Hda., Madrid, 1993.

434
orden y concierto en el complejo entramado de los aos anteriores, y a adecuar la poltica
regional espaola a las directrices que marcaba la C.E.
170

Espaa (junto con Portugal) pasa a formar parte de la "Europa de los 12" (Grecia haba
ingresado en 1981) el ao 1986, en el que ya recibira ayudas del FEDER.
La poltica econmica de los gobiernos de la Comunidad Europea dedican cada vez mayor
atencin a los aspectos territoriales del desarrollo. En la que, veremos, el FEDER, est jugando
un importante papel.
El territorio (no estrictamente delimitado por Comunidades Autnomas en el FEDER)
desempea una funcin relevante en la poltica econmica. Requiere que se tengan en cuenta
los costes sociales de la concentracin de actividades y sus efectos a medio y largo plazo, en
forma de deseconomas externas. El espacio geogrfico no es slo el lugar en que se sitan las
actividades, ya que, segn sus caractersticas (meteorolgicas, orogrficas, ambientales, etc) y
cualidades (situacin estratgica o fronteriza respecto a usuarios, proveedores y clientes,
presencia de elementos naturales necesarios -ros, puertos de mar, yacimientos, etc-, buenas
infraestructuras, equipamiento, etc), puede ser un factor impeditivo o impulsor del
desarrollo
171
.
Sealaba Lzaro Araujo
172
, entonces Subdirector General de Administracin y Gestin
del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, que hay diferentes niveles territoriales de desarrollo
(supranacional -U.E.-, nacional, regional -Comunidades Autnomas- y local), que no se

170
Vase artculos 24 y stes. de la Ley 27/1984, de 26 julio, sobre Reconversin y Reindustrializacin (las empresas
que realizaran inversiones en las zonas calificadas de urgente reindustrializacin se beneficiaran de subvenciones,
preferencia en el acceso al crdito oficial y algunas bonificaciones fiscales); y LAFUENTE FELEZ, A. y PREZ
SERRANO, R.; "Balance y perspectivas de las ZUR", en Papeles de Economa Espaola, nm. 35, F.F.I.E.S., Madrid,
1988, pgs. 219 y stes.
171
"En este sentido, sealaba J . C. Rodriguez Ibarra (a la sazn Presidente de la Comunidad de Extremadura) que el
hecho de ser una "regin perifrica", dentro de un Estado perifrico de la U.E., constituye una restriccin geogrfico-
econmica muy importante de cara a las consecuencias del libre juego econmico que impone el mercado nico. De la
misma forma, continua, esta caracterstica perifrica y el bajo nivel de desarrollo de Extremadura, dentro del conjunto
de regiones de la Comunidad Europea, suponen una "oportunidad", para que los extremeos se beneficien
especialmente de la accin de los Fondos Estructurales Comunitarios y del Fondo de Cohesin, que puede ayudarnos
acabar con las deficiencias estructurales de la economa extremea (baja dotacin de "stock" de capital pblico y de
formacin humana y empresarial). Por ltimo, nos dice Rodrguez Ibarra, la vecindad de Extremadura con Portugal
constituye una "oportunidad aadida" al desaparecer las fronteras econmicas que han actuado siempre como un
factor retardatorio, lo que ahora nos acerca a un mercado importante; ser positivo para Extremadura si sabemos
beneficiarnos del intercambio econmico que ello comporte". En "Los Fondos de la C.E. y la apertura de la frontera con
Portugal abren nuevas expectativas", en Papeles de Economa Espaola, nm. 55, F.F.I.E.S., Madrid, 1993, pgs.
400-401.
172
En LZARO ARAUJ O, L.; "Las Corporaciones Locales y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional", en Revista de
Presupuesto y Gasto Pblico, nm. 8/1992, I.E.F., Madrid, 1992, pg. 182.

435
contraponen, sino que deben complementarse. Las administraciones que operan en cada uno de
los citados escalones tienen en comn en sus actuaciones la bsqueda de la solidaridad y la
cohesin, la mejora de las condiciones de vida, la disminucin de los desequilibrios y
diferencias territoriales y sociales.
El Reglamento 724/1975, de 18 de marzo, del Consejo de Europa, fue el creador del
FEDER, ste nace con la finalidad de conceder ayudas a las regiones con dificultades para que
pudieran competir en igualdad de condiciones con el resto de las regiones de la Comunidad
Europea.
Los artculos 92.3 y 94 del Tratado de Roma (dentro de la Seccin Ayudas otorgadas por
los Estados) suministraban el fundamento jurdico necesario para crear los Fondos
Estructurales.
La ampliacin de la C.E.E. (Reino Unido, Dinamarca e Irlanda se adhieren a los 6 Estados
fundacionales de la C.E.E. en 1972) y el especial inters del Reino Unido fueron los factores
que, a juicio de Ruiz-Huerta Carbonell y Martnez Lpez
173
, impulsaron el nacimiento del
FEDER.
El FEDER nace con la finalidad de corregir los desequilibrios territoriales
intracomunitarios tradicionales, as como los nuevos, producidos como consecuencia del
declive industrial de algunas reas de los pases integrantes de la U.E.
La administracin del FEDER depende de la Dir. Gral. XVI de la Comisin Europea. Es
uno de los Fondos Estructurales de que dispone la Unin Europea para el desarrollo de las
llamadas Polticas Estructurales y que constituye el elemento bsico de la Poltica Regional de
la Comunidad.
Vemos que nuestro FCI no fue ningn invento hispano, sino una copia de otros
instrumentos, ya creados y en funcionamiento.
Desde su creacin, el FEDER ha sido objeto de varias modificaciones. Los Fondos
Estructurales fueron reformados tras el Acta Unica Europea de 1986, como apoyo a las
regiones con problemas para hacer frente a los efectos negativos que en ellas pudiera ocasionar

173
RUIZ HUERTA CARBONELL, J . y MARTINEZ LPEZ, R.; "El Fondo de Compensacin Interterritorial: capacidad
redistributiva tras diez aos de existencia", en Hacienda Pblica Espaola, Monografas 1/1992, I.E.F., Madrid, 1992,
pg. 137.

436
la implantacin del Mercado Unico Europeo. El FEDER es uno de los tres Fondos Estructurales
de la U.E. Los otros dos son el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Orientacin
y Garanta Agraria, seccin Orientacin (FEOGA-Orientacin).
El artculo 23 del Acta nica Europea / AUE, de 17 de febrero de 1986, dentro del captulo
de Disposiciones que modificaban el Tratado constitutivo de la CEE, inclua una nueva
subseccin denominada "Cohesin econmica y social".
El Tratado de la Unin Europea -TUE- (ms conocido como el Tratado de Maastricht), de
7 de febrero de 1992, recoge en su Ttulo II las Disposiciones por las que se modifica el
Tratado Constitutivo de la CEE (TCEE) con el fin de constituir la Unin Europea; en su
artculo C se establece que el TCEE se modificar de conformidad con las disposiciones del
presente artculo, a fin de constituir una Comunidad Europea. A tenor del punto A.1) del
artculo G, en todo el tratado, los trminos "Comunidad Econmica Europea" se sustituirn por
los trminos "Comunidad Europea"
174
.
En el artculo G. D.38 del TUE se incluye el Ttulo XIV del TCE
175
. Este ltimo sustituye
al Ttulo V de la Tercera Parte del TCEE, que fue introducido por el artculo 23 del AUE.
Estos son los antecedentes de los distintos cambios que ha sufrido la regulacin de los
Fondos Estructurales.
Los artculos 130.A, 130.B y 130.C del TCE
176
representan el reconocimiento explcito, al
mximo nivel legislativo comunitario (su propia Carta Constitucional -Tratado Constitutivo-),

174
No obstante, advertimos que a lo largo de este trabajo utilizamos indistintamente la denominacin Unin,
Comunidad Europea.
175
TCE es el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (versin consolidada tras el Tratado constitutivo de la
Unin Europea, de 7 de febrero de 1992 -TUE-). El TCEE es el Tratado constitutivo de la Comunidad Econmica
Euroepa, de 25 de marzo de 1957.
176
Tratado de la CE / Tercera Parte. Ttulo XIV : COHESION ECONOMICA Y SOCIAL.
130. A. "A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, sta desarrollar y proseguir su
accin encaminada a reforzar su cohesin econmica y social.
La Comunidad se propondr, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las
diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, incluidas las zonas rurales.
130. B. Los Estados miembros conducirn su poltica econmica y la coordinarn con miras a alcanzar tambin los
objetivos enunciados en el artculo 130. A. Al formular y desarrollar las polticas y acciones de la Comunidad y al desarrollar el
mercado interior se tendrn en cuenta los objetivos enunciados en el artculo 130 A, participando en su consecucin. La
Comunidad apoyar dicha consecucin a travs de la actuacin que realiza mediante los Fondos con finalidad estructural
(Fondo Europeo de Orientacin y de Garanta Agrcola, seccin "Orientacin"; Fondo Social Europeo; Fondo Europeo de
Desarrollo Regional), del Banco Europeo de Inversiones y de los otros instrumentos financieros existentes ...
130. C. El FEDER estar destinado a contribuir a la correccin de los principales desequilibrios regionales dentro de
la Comunidad mediante una participacin en el desarrollo y en el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y en la
reconversin de las regiones industriales en declive.

437
de que la formacin del mercado interior debe ir acompaada de la debida atencin hacia la
poltica de cohesin econmica y social entre los Estados y regiones de la Comunidad Europea,
procurando lograr con ella reducir las diferencias regionales socioeconmicas generadas por
aqul.
Con objeto de aumentar la cohesin entre los Estados miembros y ayudar a paliar las
disparidades regionales, el Reglamento (CEE) n 2052/88, por el que se reforzaban las Polticas
Estructurales, procedi a la reestructuracin de los Fondos a efecto de concentrarlos en cinco
Objetivos prioritarios. Con motivo de la entrada de nuevos socios a la U.E, Austria, Finlandia y
Suecia, se cre un sexto objetivo, articulndose un instrumento especfico para tal fin, ajeno
totalmente a Espaa.
La reforma de 1988 tena como finalidad impulsar un nuevo enfoque basado en la
definicin de las necesidades por los Estados miembros, en la introduccin de una reflexin
estratgica a medio plazo (5 aos) y en programaciones plurianuales. Pero, a raz del
Reglamento (CEE) n 2081/93 del Consejo, de 20 julio de 1993, por el que se modifica el
Reglamento (CEE) n 2052/88 relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y
a su eficacia, as como a la coordinacin con otros instrumentos, fueron sustitudos los artculos
1 al 19 del Reglamento n 2052/88, introduciendo varios cambios sobre los medios, funciones,
formas de intervencin, disposiciones relativas a los objetivos especficos, etc, de los distintos
Fondos Estructurales, producindose la novedad de la inclusin del Instrumento Financiero de
Orientacin de la Pesca -IFOP-)
177
. En su artculo 1 -Objetivos- establece que los Fondos
Estructurales, el IFOP, el Banco Europeo de Inversiones -BEI-
178
y los dems instrumentos
financieros existentes contribuirn cada uno de forma adecuada al logro de los objetivos
prioritarios siguientes:
- Objetivo n1: Promover el desarrollo y el ajuste estructural en aquellas regiones
menos desarrolladas.

177
Vase Reglamento (CEE) n 2080/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993, por el que se establecen las
disposiciones de aplicacin del Reglamento (CEE) n 2052/88 en lo referente al Instrumento financiero de orientacin
de la pesca (Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 31 de julio de 1993).
178
Creado a raz del artculo 4.B del TCE, aadido por el artculo G.B.7 del TUE. Sus Estatutos se desarrollan en el
Protocolo nm. 1, anexo al TCE. Seala el artculo 2 del Reglamento (CEE) n 2081/93 que el BEI, al tiempo que
desempea las funciones que le son encomendadas por los artculos 129 y 130 del TCEE (Tratado de Roma de 1957),

438
- Objetivo n 2: La reconversin de regiones, regiones fronterizas o partes de
regiones (incluidas las cuencas de empleo y los ncleos urbanos)
gravemente afectadas por el declive industrial.
- Objetivo n 3: Combatir el desempleo de larga duracin y facilitar la insercin
profesional de los jvenes y de las personas expuestas a la exclusin
del mercado laboral.
- Objetivo n 4: Facilitar la adaptacin de los trabajadores a las mutaciones
industriales y a la evolucin de los sistemas de produccin.
- Objetivo n 5: Fomentar el desarrollo rural; bien acelerando la adaptacin de las
estructuras agrcolas y de la pesca en el marco de la reforma de la
poltica agrcola comn -PAC- (Objetivo n 5a), bien promoviendo
el desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales (Objetivo n
5b).
Tres de los objetivos (nm. 1, 2 y 5b) son de carcter territorial, por lo que interviene el
FEDER en ellos (en las zonas seleccionadas para sus actuaciones). En cambio, los otros tres
objetivos (nm. 3, 4 y 5a) son de carcter sectorial-horizontal; afectando, por tanto, a todo el
territorio de la Comunidad Europea. En cada uno de estos objetivos interviene el Fondo
Sectorial correspondiente: FSE, en los objetivos nms. 1, 2, 3, 4 y 5b); el FEOGA-Orientacin
en los objetivos nms. 1, 5a y 5b; y el IFOP en el objetivo 5a) [artculo 2 del Reglamento
(CEE) n 2081/93 del Consejo, de 20 julio de 1993]. Los artculos 8 al 11.bis [corresponden a
los Objetivos n 1, 2, ... y 5b), respectivamente] del Reglamento (CEE) n 2081/93 del Consejo
establecen las Disposiciones relativas a los Objetivos especficos.
El FEDER acta conjuntamente con el FSE en los objetivos nm. 1, 2 y 5b), y con el
FEOGA-Orientacin en los objetivos nm. 1 y 5b.
Se da otro condicionante de carcter geogrfico que complementa la concentracin
funcional descrita; se pretende que la poblacin clasificada en las regiones menos desarrolladas
(objetivo n 1) no supere el 20 por ciento de los habitantes de la C.E. y que la poblacin

colaborar en la realizacin de los objetivos antes sealados; aquellos dos preceptos son sustitudos por los artculos
198.D y 198.E del TCE.

439
perteneciente a regiones industriales en declive (objetivo n 2) no rebase el 15 por ciento del
total de la C.E. Esto es as ya que se pretende una doble concentracin, funcional y regional,
para alcanzar mayores cotas de eficacia. Si bien la concentracin realmente acordada es menor
de la inicialmente prevista, as las regiones atrasadas (objetivo n 1) representan el 21'5 por
ciento de la poblacin y el 38'1 por ciento del territorio comunitario (en Espaa el objetivo n 1
afecta al 76'1 por ciento del territorio y al 58'2 por ciento de la poblacin). Slo a travs de
estos cuatro datos deducimos que Espaa -en su conjunto- est bastante por debajo de la media
de la Comunidad Europea. Otro dato significativo es que, bien por uno u otro objetivo, el 95'1
por ciento del territorio y el 81'6 por ciento de la poblacin de Espaa se puede beneficiar de
las ayudas del FEDER (ver Cuadro C.15), si bien, como ya apuntamos, la mayor parte de las
subvenciones atienden al objetivo n 1, es decir, a las regiones menos desarrolladas.
El reparto por pases de los Fondos Estructurales asignados al Objetivo n 2 viene
precedido por el establecimiento de una lista de las regiones europeas incluidas en el mismo, lo
que le diferencia de las regiones incluidas en el Objetivo n1, cuya enumeracin se hace en los
propios Reglamentos, en este caso es la Comisin de la Comunidad Europea la que concierta
con los Estados miembros dicha lista. Por Decisin de la Comisin de 20 de enero de 1994 se
aprob una lista de las regiones beneficiarias del Objetivo n 2 vlida para el perodo 1994-
1996, debindose revisar en ese ao a fin de establecer una nueva lista para el perodo 1997-
1999. Tambin en el caso del Objetivo n 5b) el previo establecimiento de las zonas elegibles
resulta un paso previo al reparto entre Estados miembros de los recursos asignados al mismo.
Las zonas elegibles de los distintos Estados quedaron establecidas mediante Decisin de la
Comisin Europea, de 20 enero de 1994; una vez establecidas las zonas
179
, la Comisin
aprob su dotacin para el perodo 1994-1999.
Los nuevos Reglamentos (C.E.) n 2052/88 y 4254/88, que entran en vigor el 1 de enero de
1989, reforman el FEDER y dems Fondos Estructurales. Se pretenda aumentar su eficacia
mediante una mayor clarificacin de los objetivos perseguibles por la poltica regional

179
Corresponden a 1.634 trminos municipales situados en Aragn (711), Baleares (44), Catalua (372), Madrid
(124), Navarra (181), La Rioja (144) y Pas Vasco (58), comprobamos que son las siete Comunidades Autnomas no
comprendidas en el Objetivo n 1, las cuales contienen, tambin, las zonas beneficiarias de los recursos del Objetivo
n 2. Encontraremos ms datos al respecto en CORDERO MESTANZA, G.; "Los Fondos Estructurales Europeos en el
perodo 1994-1999: distribucin por Estados miembros y repercusiones para Espaa", en Cuadernos de Actualidad,
nm. 5/1994 H.P.E., M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1994, pgs. 193-205.

440
comunitaria. Adems, en 1989, se acord por el Consejo duplicar la dotacin del FEDER (de
1987, unos 7.200 millones de ECUS) correspondiente al ao 1993 (14.400 millones de Ecus).
Posteriormente, el Reglamento (CEE) n 2083/93 del Consejo, de 20 julio de 1993, modificara
el Reglamento (CEE) n 4254/88 que aprobaba disposiciones de aplicacin del Reglamento
(CEE) n 2052/88, en lo relativo al FEDER.
El artculo 1 -mbito de aplicacin- del Reglamento (CEE) n 2083/93 establece que de
acuerdo con la funcin que le atribuye el artculo 130.C del Tratado, el FEDER, de
conformidad con el apartado 1 del artculo 3 del Reglamento (CEE) n 2052/88, participar en
la financiacin de:
a) inversiones productivas que permitan la creacin o el mantenimiento de
puestos de trabajo duraderos;
b) inversiones en infraestructuras, a saber:
- en las regiones correspondientes al Objetivo n 1, las que contribuyan
al crecimiento del potencial econmico, al desarrollo y al ajuste estructural de las
regiones, incluidas, en su caso, las que contribuyan al establecimiento y desarrollo
de redes transeuropeas en los sectores del transporte de las telecomunicaciones y
de la energa,
- en las regiones o zonas del objetivo n 2, infraestructuras para la
ordenacin de zonas industriales en declive, incluidas las comunidades urbanas, e
infraestructuras cuya modernizacin u ordenacin condicionen la creacin o el
desarrollo de actividades econmicas,
- en las zonas del objetivo n 5b), infraestructuras directamente
relacionadas con actividades econmicas generadoras de empleo no agrcola,
incluidas las conexiones en infraestructuras de comunicacin y otras que
condicionen el desarrollo de estas actividades;
c) desarrollo del potencial endgeno de las regiones mediante medidas de
fomento y apoyo a las iniciativas de desarrollo local y a las actividades de las pequeas y
medianas empresas, en particular: ...

441
d) en las zonas del Objetivo n 1, inversiones en el sector de la educacin y la
sanidad que contribuyan a su ajuste estructural;
e) acciones que contribuyan al desarrollo regional en el mbito de la
investigacin y el desarrollo tecnolgico, exceptuando, sin embargo, las medidas
relacionadas con el funcionamiento del mercado laboral y el desarrollo de los recursos
humanos;
f) inversiones productivas y en infraestructuras destinadas a proteger el medio
ambiente segn los principios del desarrollo sostenido, cuando estn vinculadas al
desarrollo regional
180
;
g) acciones previstas en concepto de desarrollo regional a escala comunitaria, en
particular cuando se trate de regiones fronterizas de los Estados miembros, ....
h) medidas preparatorias, de apreciacin, de seguimiento y de evaluacin
previstas en el artculo 7 de este Reglamento.
Los Fondos Estructurales recibidos por Espaa se han multiplicado por seis en slo ocho
aos. En el perodo 1989-1993 ha sido el pas que ha recibido un mayor volumen de estos
Fondos de la Comunidad, ms de 2 billones de Pesetas, esto es, casi una cuarta parte del total.
Para el perodo 1994-1999, Espaa seguir siendo el mayor perceptor, con el 23,1 por ciento
del total de los Fondos Estructurales.
Los Acuerdos del Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992 abren nuevas
expectativas presupuestarias para incrementar significativamente las ayudas de los Fondos
Estructurales a las regiones con problemas de desarrollo.
Los FONDOS ESTRUCTURALES de la CE estarn dotados de la siguiente forma
181
:

180
Vase BAJ O RUBIO, O.; "Integracin regional, crecimiento y convergencia", en P. T. n 4/97, Ao 1997, I.E.F., 56
pgs; LPEZ LPEZ, A.; "La poltica regional y el medio ambiente en el marco de la Comunidades Europeas", en "El
derecho al desarrollo o el desarrollo de los derechos", obra Colectiva, Coleccin Ciencia y Sociedad, F. de CC.
Polticas y Sociologa, Universidad Complutense, Madrid, 1991, pgs. 239 a 252; si bien las conclusiones a las que
llega su autor estn un tanto desfasadas por cuanto entonces no se conceba la pronta entrada en funcionamiento del
Fondo de Cohesin, instrumento de especfica atencin al medio ambiente, y a los proyectos en infraestructuras de
transportes.
181
Segn cifras reflejadas en el Anexo II del Reglamento (CEE) n 2081/93 del Consejo, de 20 julio de 1993 (Diario
Oficial de las Comunidades Europeas de 31 julio de 1993). Segn el artculo 12 del citado Reglamento, la totalidad de

442
Millones de Ecus a precios de 1992.
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
19.777 20.135 21.480 22.740 24.026 25.690 27.400

De los cuales los recursos disponibles para compromisos correspondientes al Objetivo n 1
sern:


Millones de Ecus a precios de 1992.
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
12.328 13.200 14.300 15.330 16.396 17.820 19.280

Tras las esperanzadoras perspectivas del Acuerdo de Edimburgo, en que pareca que el
esfuerzo solidario de los Estados miembros de la Comunidad Europea dotara con mayores
cuantas tanto los Fondos Estructurales como los de Cohesin, el transcurso del tiempo, ya ms
de 3 aos, hace temer a los ms crticos que no se abre un futuro muy halageo. Ya
advertamos que tanto la forma de entrada, como la evolucin posterior (sobre todo tras los
Acuerdos de Maastricht), de Espaa dentro del seno de la Unin Europea, provoca un serio
rechazo (si bien representan un sector minoritario) en algunas voces. En este sentido, Martn
Seco
182
, al igual que Pedro Montes
183
, piensa que cada da se muestra de forma ms clara los

recursos disponibles para el perodo 1994-1999 por todos los Fondos Estructurales e IFOP, expresados en precios de
1992, ascender a 141.471 millones de Ecus.
182
MARTN SECO, J . F.; "El dedo en la llaga", en Perodico EL MUNDO, 22 de enero de 1994. Coincida plenamente
con Pedro Montes en esta lnea pesimista respecto de lo que el Acta de Adhesin de Maastricht (TUE) nos puede
deparar. Centra su crtica en el afn que ha puesto el Gobierno espaol (en una postura que calificaba de servil) en
cumplir los criterios de Convergencia (Unin Monetaria), carente de la ms mnima sensibilidad ante las nefastas
consecuencias que ocasionara. Apostando por una poltica econmica dura ante los ms dbiles y de marcada lnea
regresiva en lo social. No es ningn secreto, prosigue, que el Proyecto de Unin Europea se ha realizado bajo los
parmetros del liberalismo econmico y los principios de la economa de ajuste; se ha prestado mayor atencin al
control de la inflacin y de otros indicadores macroeconmicos antes que en el pleno empleo y en la cohesin social.
La poltica cambiaria, la insistencia de permanecer en el Sistema Monetario Europeo, aadieron nuevas dificultades.
Se pretende con ello que la estabilidad de los precios, la reduccin del dficit, etc. no se subordine ante ningn otro
objetivo econmico, al coste social que sea. Nos abstenemos de comentar la intencionalidad poltica de estos anlisis,

443
muchos defectos que caracterizan el diseo europeo, y los peligros que de l pueden derivarse
para determinados colectivos y regiones.
El raqutico presupuesto comunitario, segn afirma Martn Seco, es incapaz de
desequilibrar los DESAJ USTES REGIONALES que producen el Mercado nico. En la
Cumbre de Edimburgo, las dotaciones, a pesar de la enormidad de las cifras de los Fondos
(Estructurales y de Cohesin) que se rumorearon inicialmente, quedaron muy por debajo de lo
propuesto en el Plan Delors, que ya era claramente insuficiente. La transformacin signific
pasar del 1'2 al 1'27 por ciento (un 0'07 de incremento) del PIB comunitario.
En el siguiente Cuadro presentamos, en Miles de millones de Ptas (redondeando), la
EVOLUCIN de las TRANSFERENCIAS de los FONDOS COMUNITARIOS a ESPAA:
Fondo \ Ao 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
FEOGA-Garanta 37'9 87'3 259'0 248'4 271'6 423'9 457'5
FEOGA-Orienta 0'0 2'8 9'6 36'3 26'6 81'8 80'6
FEDER 40'5 47'3 69'6 115'7 138'2 283'2 313'4
FSE 23'9 37'6 38'6 64'3 53'0 134'3 106'9
Total Ingresos 102'3 176'0 376'8 464'7 489'4 923'2 958'4
Fuente: Dir. Gral. del Tesoro y Poltica Financiera -en trminos de caja-.
Nota: Estas cantidades son globales. No se refieren a las cifras que engrosan la financiacin
de las CC. AA., que son mucho menores. As, por ejemplo, en el ao 1991, las
Comunidades Autnomas recibieron por subvenciones de la C.E., 141'83 miles de
millones de Ptas, un 15'4 % del total de los 923'2 miles de millones que Espaa recibe de
la C.E.


slo los recogemos con el propsito de sealar el temor de cierto sector de opinin que piensa que las ayudas de la
Unin Europea (Fondos Estructurales, de Cohesin, etc.) se quedan cortas de dotacin para lograr los objetivos que
se han impuesto, de manera que se estiman ineficaces para reducir los desequilibrios interregionales de la Comunidad
Europea. Por otra parte, es cierto que hasta noviembre de 1997 las autoridades europeas, el Consejo de Europa, no
ha hecho una apuesta fuerte (con el esfuerzo presupuestario necesario), ms all de posturas programticas, retricas
y formales, en favor del empleo, aprobando un paquete de medidas que, a plazo medio, dan un impulso a la llamada
convergencia real, a la Europa social.
183
MONTES, P.; "La integracin en Europa - Del Plan de Estabilizacin a Maastricht", Editorial Trotta, Madrid, 1993,
pgs. 187 y siguientes.

444
El incremento del FEDER, de 1990 a 1991, fue del 105 por ciento, debido al
funcionamiento pleno de la reforma de los Fondos Estructurales de 1989; si bien, ese mismo
ao, el mayor crecimiento porcentual lo experiment el FEOGA-orientacin.
El apoyo comunitario afecta actualmente, en mayor o menor medida, al 95 por ciento de la
produccin agraria espaola. Destinado a facilitar el desarrollo y reforma estructural de las
zonas rurales -sealado en el 130.A del TCE- (no necesariamente donde se concentran las
mayores bolsas de pobreza -tengamos en cuenta, por citar el caso atpico, el contra-ejemplo de
la Comunidad de La Rioja, con gran presencia del sector primario-, pero s coincide,
normalmente, con la Espaa subsidiada y beneficiaria de los fondos solidarios), Espaa ha
percibido del FEOGA-Orientacin ms de 400.000 millones de Pesetas entre 1987 y 1994,
siendo uno de los mayores beneficiarios del mismo; a ello habra que sumar las aportaciones
del Fondo de Cohesin (vase Cuadro C.36) para acciones medioambientales en el medio rural.
Para situar los datos del Cuadro anterior dentro de la evolucin de las relaciones
financieras entre Espaa y la C.E., recogemos, en Miles de millones de Ptas (redondeado), el
siguiente Cuadro: EVOLUCION del SALDO FINANCIERO entre ESPAA y la Comunidad
Europea:

Espaa - C.E. 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
APORTACIONES
ESPAOLAS
110'9 137'4 223'0 287'4 374'6 545'9 647'8
GASTOS de la C.E. en
ESPAA
102'5 176'3 385'0 474'8 501'0 941'8 975'3
Saldo Financiero -8'4 38'9 162'0 187'4 126'4 395'9 327'5
Fuente: Dir. Gral. del Tesoro y Poltica Financiera -en trminos de caja-.

El FEDER es el elemento central de la poltica regional comunitaria. Puede dedicar hasta
el 80 por ciento de sus crditos al Objetivo I (fomento del desarrollo y ajuste estructural de las
regiones menos desarrolladas), en el que se encuadran las regiones (Comunidades Autnomas

445
en Espaa) cuya renta per cpita est por debajo del 75 por ciento de la media comunitaria. El
resto de sus recursos sirven al Objetivo 2 (reconversin de zonas con problemas graves de
desempleo y declive industrial) y al Objetivo 5b (fomento del desarrollo en las zonas rurales).
Vemos que en la ordenacin de Regiones de la Comunidad Europea clasificadas segn su
RpC - AO 1992-, tomando el ndice 100 como media de la Comunidad, no aparece la primera
Comunidad Autnoma espaola, Navarra, hasta el puesto nm. 67 (con 98 puntos, por debajo
de la media). Ese mismo ao, Extremadura ocupaba el ltimo puesto de las Comunidades
Autnomas espaolas, y el lugar 152 (con 49 puntos, la mitad de la media europea) respecto a
las Regiones europeas (slo otras 12 Regiones -de Grecia y Portugal- contaban con una RpC
inferior a la de la Comunidad extremea).
Globalmente, Espaa (con una puntuacin de 75) ocupaba el puesto 9 dentro de los 12
pases que formaban la Comunidad Europea. Por debajo de Espaa slo se situaban Irlanda,
Portugal y Grecia. Respecto a la Europa de los "15", tras la incorporacin de Finlandia, Suecia
y Austria (el pueblo de Noruega volvi a decir no a su entrada en la U.E.), lgicamente, Espaa
pasa a ocupar el lugar dcimo segundo (si bien Irlanda se acerca considerablemente -y ya ha
rebasada a Espaa en RpC-, mientras Portugal y Grecia siguen en los ltimos puestos) ya que
los tres nuevos Estados que se incorporan gozan de niveles de renta ms elevados que nuestro
pas (aunque su peso dentro de la Comunidad Europea apenas hace elevar su nueva media). Si
la puntuacin global de Espaa fuera uniforme en todas sus Comunidades Autnomas esto
querra decir que la totalidad del pas estara comprendida en el Objetivo 1 del FEDER y por
tanto, todas sus Comunidades seguiran siendo perceptoras del FCI, pero, como ya hemos
avanzado, esto no es as, porque -en 1992-, 8 Comunidades espaolas tenan una RpC superior
a 75, lo que demuestra la existencia de desequilibrios interterritoriales dignos de ser corregidos.
Resaltamos la no coincidencia observada entre la clasificacin comentada, con las
Comunidades que a partir de la Ley 29/1990 quedaron como nicas perceptoras del FCI
(consideradas Objetivo 1 segn el FEDER). Esto se puede explicar debido al pequeo desfase
de fechas en el que se tom la Clasificacin vlida para incluir o excluir a las Regiones dentro
del Objetivo 1 del FEDER (seguramente anterior a 1990) unido a la pequea variacin de
puntuacin (76 y 74 -en torno a los 75 decisorios-) que presentan, respectivamente, Canarias
(que si se incluy en el FCI) y Cantabria (que en principio -en 1993 se la incluye- qued fuera
del FCI).

446
Si en 1986, primer ao de aplicacin del FEDER en Espaa, fueron ocho las Comunidades
Autnomas beneficiarias del mismo, en 1987 una ms, y en 1989 el nmero se haba ampliado
hasta quince Comunidades, quedando slo La Rioja y Baleares excluidas (adems de Ceuta y
Melilla, ajenas al sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas -vase Cuadro C.16-
); entindase que estamos considerando agrupados los distintos Objetivos del FEDER. Pero no
creamos que estas ayudas se distribuyen uniformemente; como no poda ser de otra forma, la
mayor parte, iban destinadas a Comunidades pertenecientes al Objetivo 1 (comprenden ms del
75 por ciento de la superficie y casi el 60 por ciento de nuestra poblacin -coincidiendo, como
nos es sabido, con las 9 Comunidades beneficiarias del FCI-).
La conexin que se estableci entre el FCI y el FEDER tena el objeto de permitir el acceso
de las Comunidades Autnomas a los recursos de ste, ya que, en 1986, haban sido
gestionados totalmente por la Administracin Central. El Acuerdo del CPFF de 7 de noviembre
de 1986 conecta el FCI con el FEDER
184
, de manera que el 30 por ciento del importe de la
participacin de las Comunidades beneficiarias en el FCI pudiera destinarse a cofinanciar
proyectos FEDER. Ello implicaba que las Comunidades Autnomas estaran en condiciones de
obtener una financiacin adicional equivalente al 30 por ciento de su FCI, siempre que
presentaran proyectos de desarrollo en cuanta y calidad suficientes para ser aprobados por la
Comisin Europea. As, por ejemplo, la Comunidad de Extremadura, en sus Presupuestos
Generales para el ao 1987, estimaba unos ingresos va FCI de 9.548 millones de Ptas y se
esperaba ingresar a travs del FEDER 2.864 millones de Ptas.
Posteriormente, en 1989, hubo una reforma de los Fondos Estructurales, de manera que
esta conexin FCI-FEDER quedara desdibujada, debido a la nueva delimitacin de zonas y
objetivos.

184
En concreto, su Punto 4.2: El FCI y su conexin con el FEDER, dentro del Apartado 4 La Financiacin
Condicionada, estableca que "En el sistema definitivo de financiacin la cuanta del FCI se fijar en el 30 % de la
inversin pblica (entendida como se define en la Ley reguladora del FCI -entonces Ley 7/1984-). Por otra parte, el
ingreso en la C.E.E. conlleva que las Comunidades con mayor participacin en el FCI puedan beneficiarse de la accin
de un nuevo instrumento de desarrollo regional, el FEDER. Como consecuencia de ello, deben coordinarse el FCI y el
FEDER por las siguientes razones:
a) Las Comunidades Autnomas con territorios calificados como zona asistida podrn proponer proyectos
FEDER y conseguir, en funcin de los mritos de los mismos, financiacin hasta un lmite mximo del 30 % de
su respectivo FCI. Este lmite deber entenderse como aplicable al gasto anual de los nuevos proyectos
FEDER presentados, ms el de los proyectos en ejecucin en cada Comunidad.
b) Las Comunidades Autnomas cofinanciarn los proyectos que habiendo sido propuestos por ellas hayan
obtenido ayuda del FEDER, utilizando los recursos de su respectivo FCI.

447
En Extremadura, siguiendo con el ejemplo anterior, Comunidad que ocupa el puesto de
cola en PIBpC de Espaa, a juzgar por los datos (en Miles de Ptas) del Cuadro que presentamos
seguidamente, es en el ao 1993 cuando los FONDOS ESTRUCTURALES de la CE
(principalmente FEDER +FEOGA +FSE) superan la cuanta presupuestada para el FCI:

Ao F.C.I. FONDOS U.E.
1991 16.455.100 13.055.850
1992 15.580.000 11.592.062
1993 11.062.000 13.974.000
Fuente: Presupuestos Generales de la C. A. de Extremadura.

Dejamos claro que al margen de similitudes que pudieran desprenderse de la conexin
entre FCI-FEDER a travs de proyectos cofinanciados, hemos de dejar claro que el FCI es,
fundamentalmente, un instrumento destinado a corregir desequilibrios interterritoriales, no
especficamente de poltica regional, que s es el FEDER; estando ambos al servicio del
Principio de Solidaridad, como ya hemos comentado. Otra diferencia entre el FCI, por una
parte, y los recursos del FEDER e Incentivos Regionales, por otra, radica en que la cuanta del
FCI es aprobada por las Cortes y se distribuye segn la frmula que establece su Ley
reguladora, mientras que el FEDER y los Incentivos Regionales exigen (en su aprobacin,
previo a su reparto) la previa presentacin de proyectos que contribuyan al desarrollo regional.
Por otra parte, tanto el FEDER como el sistema de Incentivos clasifican el territorio en
zonas (que no coinciden necesariamente con provincias o Comunidades), mientras que el FCI
est integrado en el sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas. La poltica
regional europea y, por aadidura, la espaola cuando ya se integra en la Comunidad Europea,
busca metas innovadoras que rompen, en cierta medida, con la visin tradicional (las regiones
"ricas" subvencionan a las "pobres") de corregir los desequilibrios tradicionales de las regiones

Como consecuencia del juego conjunto de las anteriores reglas, las Comunidades Autnomas con territorios
calificados como zonas asistidas, podrn obtener una financiacin adicional equivalente al 30 % de su FCI, siempre
que presenten proyectos de desarrollo en cuanta y calidad suficiente para ser aprobados por la Comisin Europea.

448
ms subdesarrolladas. La novedad que se empieza a ensayar a finales de los aos 70 y
principios de los 80 es que pone el nfasis y el esfuerzo en que el crecimiento y mejora de las
regiones ha de partir de su potencial endgeno (de sus posibilidades naturales, incentivando los
sectores propios), siguiendo criterios de eficiencia y productividad que hagan ms competitivos
los tejidos industriales, agrcolas, de servicios, etc. de las regiones ms atrasadas.
Lapoltica regional vigente, repetimos, insiste en una estrategia global, en funcin de los
instrumentos disponibles y de los objetivos que se impone. As los recursos procedentes del
FEDER, del FCI y de las ayudas concedidas en aplicacin de la Ley de Incentivos Regionales,
sirven a objetivos comunes, de forma que se complementan entre s. Tambin es verdad que si
estas sanas intenciones pretenden hacerse realidad, antes habr que haber mejorado,
sustancialmente, la coordinacin entre los instrumentos y entre las administraciones (Europea,
Estatal, autonmica y local -nivel en el que s incide el FEDER-) responsables de su aplicacin.
Insistiendo en un punto ya abordado, el que los instrumentos de poltica regional
respondan a finalidades exclusivas de desarrollo regional, evitando caer en situaciones
(absurdas y contradictorias) como la que caracteriz al FCI hasta 1990 (en que se hizo urgente
su reforma). No es conveniente, as lo estiman la mayora, en poltica econmica, emplear un
mismo instrumento que sirva a dos o ms finalidades. Lo cual hizo acuciante separar del FCI
las cantidades que financiaban la inversin nueva de los servicios transferidos, de los recursos
destinados a corregir desequilibrios interterritoriales.
Los incentivos regionales no son instrumento novedoso en Espaa, si bien no es hasta
1985, con la Ley 50/1985, cuando se confiere cierta homogeneidad y racionalidad al tema.
Las zonas susceptibles de recibir ayudas se dividen en Zonas de Promocin Econmica
(ZPE), Zonas Industriales en Declive (ZID) y Zonas Especiales (ZE), fijndose paralelamente
una clasificacin en cuatro tipos de reas segn la gravedad de los problemas de desarrollo o
declive industrial, con el objeto de determinar los topes mximos de la financiacin recibida.

449
Estos topes se expresan en porcentaje de la inversin subvencionable total, y van desde el 20
por ciento en las zonas de tipo IV hasta el 50 por ciento en las tipo I (
185
).
Las zonas definidas para la aplicacin de las ayudas, a tenor de lo establecido en los Reales
Decretos de delimitacin de zonas que fueron posteriormente aprobados, se distribuyen de la
siguiente forma:
ZPE : Andaluca, Canarias, Murcia, Ceuta y Melilla, Galicia y la prctica totalidad de
Extremadura (tipo I). Castilla-Len y Castilla-La Mancha (tipos I y II) Aragn -casi en su
totalidad- (tipos I, II y Zona Especial). Asturias (tipos II y III). Cantabria y la Comunidad
Valenciana (tipo III).
ZID : El Ferrol y ciertas zonas de Extremadura, Asturias, Cantabria y Pas Vasco.
Excluidas quedan, por tanto, Madrid, Catalua, La Rioja, Navarra y Baleares.
Para que las intervenciones del FEDER no se limiten a un parcheo de urgencia ante las
situaciones de necesidad y para conseguir que cumplan un plan coherente de actuaciones
encaminadas a conseguir los objetivos propuestos, se elaboran (son presentados por los Estados
miembros) los Planes de Desarrollo Regional (PDR)
186
, que bien puede ser un Plan para las
Regiones menos Desarrolladas, un Plan de Reconversin Regional y Social (PRR), o un Plan de
Desarrollo para las Zonas Rurales (PDZR) -que se encuentren fuera de las regiones atrasadas-.
Esos planes deben ser presentados por los Estados miembros a la Comisin de la U.E. donde no
son objeto de una evaluacin que termine, o no, en la aprobacin formal por parte de sta; ni
suponen, por ello, una obligacin o compromiso del Estado miembro que los ha elaborado
frente a la Comunidad. Su valor estriba en dar a conocer a la Comisin las grandes
orientaciones y prioridades inversoras de las distintas Administraciones nacionales en las

185
Segn establece el artculo 14.1 del Reglamento de los Incentivos Regionales; no obstante, el Apartado 2 del
mismo artculo establece que con carcter excepcional y siempre y cuando el inters del proyecto lo justifique, los
rganos que concedern los Incentivos podrn autorizar que los topes mximos referidos a las zonas de tipo I y II (50 y
40 por ciento, respectivamente) sean elevados dentro de los techos mximos de las ayudas con finalidad regional
aceptados por la Comisin de la C.E.E.
186
Al presentar los planes, los Estados miembros proporcionarn indicaciones sobre las autoridades u organismos
nacionales, regionales, locales o de otro mbito que ellos hayan designado, que sern responsables de la realizacin
de las acciones. Estos planes tendrn, por regla general, una duracin de seis aos y podrn actualizarse anualmente.
Los datos relativos al quinto y sexto aos podrn facilitarse con carcter indicativo. Vase artculo 2 del Reglamento
(CEE) n 2083/93 del CONSEJ O, de 20 de julio de 1993. El perodo de aplicacin del MCA ha pasado de ser un
quinquenio, el anterior 1989-1993, a un sexenio, el vigente 1994-1999.

450
proyectos que son cofinanciables por los distintos Fondos Estructurales, en virtud de los
Reglamentos que los regulan.
La secuencia lgica que se debe seguir para obtener las ayudas del FEDER es, en esencia,
esta: primero se presentan los Planes a la Comisin Europea, se abre una negociacin (entre
Gobierno solicitante y Comisin) que se plasma en un Marco de Comunitario de Apoyo (MCA)
y, posteriormente, se demandan las ayudas en forma de Programas Operativos o de solicitudes
individuales para los grandes proyectos.
Tras la preparacin y acuerdo (debe contar con el apoyo del Estado miembro afectado) de
los MCA, su contenido se refleja en una Decisin formal de la Comisin Europea, publicada en
el Diario Oficial de las Comunidades. Ahora bien, debemos tener presente, lo cual les
diferencia sustancialmente de los Planes de Desarrollo, que los MCA tienen fuerza o carcter
vinculante para quien los aprueba, su naturaleza contractual obliga a su cumplimiento tanto a la
Comisin como al propio Estado afectado.
El Gobierno espaol elabor y aprob sus planes regionales a lo largo de 1989. El 30 de
marzo de 1989 present a la Comisin el PDR, para las regiones del Objetivo nm. 1 (las nueve
Comunidades Autnomas conocidas); el 14 de junio del mismo ao se entreg el PRR, para las
regiones del Objetivo nm. 2; por ltimo, el 27 de octubre de 1989 present el PDZR, para las
zonas del Objetivo nm. 5b, a efecto de que las regiones que reunieran los requisitos exigidos
pudieran participar de las ayudas del FEDER. Lo ms caracterstico y novedoso de los planes
citados es el diseo de una estrategia de desarrollo regional, que fue discutida previamente con
las Comunidades Autnomas.
Segn un Informe de Planificacin Regional del M de Ec. y Hda., el PDR para el perodo
1994-1999 prev
187
inversiones por valor de casi 14 billones de Pesetas para las diez
Comunidades Autnomas menos desarrolladas de Espaa (junto con Ceuta y Melilla)
188
. El

187
Habr que saber en el futuro cul es el grado de cumplimiento de este Plan. La exigencia de acercarnos a las
condiciones de convergencia de Maastricht y poder presentar indicadores por debajo de los valores impuestos por la
Comunidad Europea, en los plazos previstos, supone una seria amanaza no slo para el PDR de estos prximos aos,
sino tambin para toda la poltica de inversiones del Estado espaol; si se pretende (como parece lgico) disminuir el
dficit excesivo reduciendo (fundamentalmente, aunque tambin se estn recortando gastos sociales) partidas de
gastos de capital.
188
Las Comunidades beneficiarias son, lgicamente, aquellas cuyo PIB per cpita es inferior al 75 por ciento de la
media comunitaria. Estas Comunidades suponen (incluyendo a Ceuta y Melilla) una superficie de 389.477 kilmetros

451
Informe seala que estas Comunidades cuentan con un ndice de especializacin en el sector
primario muy superior al de la media nacional, el sector industrial ha perdido peso relativo en
ellas, y tienen una productividad media un 10 por ciento por debajo del resto. Ante esta
situacin, las inversiones previstas quieren mejorar el sistema productivo "poco dinmico,
escasamente innovador, dbilmente competitivo y, por ello, necesitado de un apoyo eficaz",
potenciar los recursos humanos no demasiado cualificados, paliar la desarticulacin regional
interna y el dficit de infraestructuras, de equipamientos y servicios sociales. Las inversiones y
gastos previstos por parte de la Administracin central representan el 58,96 por ciento del PDR
-46,69 al Gobierno y 12,27 por ciento a Organismos y Empresas Pblicas-, el resto corresponde
a las Comunidades Autnomas -el 41,04 por ciento-. Las Comunidades Autnomas que
absorben una mayor proporcin del volumen total de recursos financieros del PDR son
Andaluca, con un 22,03 por ciento del total y algo ms de 3 billones de Pesetas, Galicia -el
15,65 por ciento y 2,1 billones de Pesetas-, y Castilla Len -casi el 14 por ciento y 1,9 billones
de Pesetas- (vase Cuadro C.43).
Entre los objetivos del PDR destaca la mejora de los sectores productivos (agricultura y
pesca, industria, turismo), al cual destina 3,4 billones de Pesetas (supone un aumento de seis
puntos porcentuales sobre lo destinado a este captulo en el PDR del quinquenio 1989-1993).
Por el contrario, las inversiones planificadas en infraestructuras, cifradas para el PDR de 1994 a
1999, totalizan ms de 4,7 billones de Pesetas, sufriendo un descenso superior a los ocho
puntos porcentuales (pasa de representar el 42,8 por ciento del total del programa anterior al
34,2 por ciento del actual).
El Gobierno de cada Estado miembro tiene que negociar con la Comunidad europea cmo
y en qu va a utilizar la parte de los recursos de los Fondos Estructurales que le correspondan

cuadrados, donde habitan algo ms de 23 millones de personas que representa, respectivamente, el 77,2 y 59,4 por
ciento de la superficie y poblacin de Espaa. Ahora bien, las 12 regiones espaolas del Objetivo n 1 forman un
conjunto territorial y econmico heterogneo; el MCA distingue cuatro tipos de regiones caracterizadas por:
una reducida densidad de poblacin, el poco peso de la industria y de la pesca, la dificultad de adquirir un
dinamismo competitivo creador de riqueza (Extremadura, una gran parte de las dos Castillas, ciertas zonas de
Andaluca y de Galicia).
la presencia de polos dinmicos de desarrollo a pesar del retraso econmico de la regin (C. Valenciana,
Murcia, una parte de Andaluca).
problemas de declive industrial en el contexto del retraso econmico de la regin (Cantabria, Asturias, una parte
de Galicia).
una economa determinada por la situacin perifrica (Canarias, Ceuta y Melilla, ciertas zonas de Galicia).
En COMISIN de las COMUNIDADES EUROPEAS, "Los Fondos Estructurales y las regiones menos desarrolladas de
Espaa, 1994-1999", Resumen del MCA Espaa (Objetivo 1), Oficina de Publicaciones Oficiales de la Comunidad
Europea, Luxemburgo, 1994, pg. 6.

452
en los aos para los que elabora los planes. El resultado de esa negociacin es recogido en el
MCA, documento indicativo de las actuaciones en cuya financiacin van a participar los
Fondos. En el MCA se expresan, entre otras cuestiones, los sectores, materias prioritarias en
que se va a invertir para potenciar la cohesin econmica y social, y las cantidades que se van a
dedicar a las diferentes actuaciones. Los MCA incorporan las acciones susceptibles de ayuda
financiera y que se concretan, fundamentalmente, en los Programas Operativos de trabajo en los
que se establecen las ayudas de la Comunidad Europea. Estos Programas Operativos pueden
adquirir tres formas: la de Programas Comunitarios (PC), de Iniciativa de la Comisin (PNIC),
propuestos por los Estados miembros, o la de Operaciones Integradas de Desarrollo (OID),
cuando en la financiacin participan todos los fondos comunitarios. Con independencia de estas
intervenciones que son prioritarias, con carcter excepcional, el FEDER puede cofinanciar
algunos proyectos concretos de carcter infraestructural.
No obstante, casi siempre deberamos hablar de financiacin conjunta, ya que los Fondos
Estructurales no pueden hacerse cargo ms que de una parte del coste total de los proyectos
(hasta el 85 por ciento en las regiones ultraperifricas y algunas islas griegas; hasta un 80 por
ciento en las regiones del Objetivo n 1 en Espaa, Grecia, Irlanda y Portugal; hasta el 75 por
ciento en el resto de regiones comprendidas en el Objetivo n 1 y, hasta (mnimo del 25 por
ciento) el 50 por ciento en las de los Objetivos n 2 al 4 y 5B) [artculo 13 -Modulacin de los
porcentajes de intervencin- del Reglamento 2081/93 (CEE) del Consejo, de 20 de julio de
1993; salvo excepciones -apartado 4 del citado artculo-]. Dichos porcentajes no se aplicarn a
las inversiones que generen ingresos. Tambin cabe la posibilidad de que en algunos Programas
y proyectos concurran otras fuentes de financiacin: los recursos del Fondo de Cohesin, la
lnea de crdito especial de los pases de la EFTA (Asociacin Europea de Libre Comercio -
AELC-), o los prstamos del BEI y de la CECA. En cuanto a la financiacin nacional
complementaria, puede ser pblica (nacional, regional o local) o privada
189
.
Vemos que se ha puesto el nfasis en la actividad PLANIFICADORA procurando que la
"rueda": 1 Planes de Desarrollo, 2 Marcos de Apoyo Comunitario y 3 Formas de

189
Podemos completar nuestra informacin al respecto consultando el Reglamento (CEE) n 2082/93 del Consejo, de
20 de julio de 1993, que modifica el Reglamento (CEE) n 4253/88 por el que se aprueban disposiciones de aplicacin
del Reglamento (CEE) n 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinacion de las intervenciones de los Fondos
Estructurales y, por otra, de stas con las del BEI y con las de los dems instrumentos financieros existentes. Vanse
cifras del Cuadro C.45.

453
intervencin (Programas Operativos, Subvenciones Globales, etc), gire gilmente, en busca de
una mayor eficacia y una mejor gestin
190
. Es decir, el MCA es un documento de
programacin que permite financiar conjuntamente la realizacin de un cierto nmero de
proyectos indicados en l; sin embargo, debe ser completado por medidas operacionales que,
como tales, son las que permiten a aquellos acudir a la solicitud de las subvenciones, de manera
que la Comisin Europea adopta esas medidas mediante los Programas Operativos
191
o
Subvenciones Globales
192
que el Gobierno central y los autogobiernos proponen,
responsabilizndose de la informacin y gestin de los instrumentos aplicados, desde ese
momento.
El MCA se divide en un sub-marco pluri-regional -en el que se desarrollan las estrategias
sectoriales- y en tantos sub-marcos regionales que cubren las intervenciones especficas de
cada regin, como nmero de regiones beneficiarias en cada momento se determinen
193
. En el
sub-marco pluri-regional se recogen los recursos (y su distribucin por prioridades) que van a
cofinanciar actuaciones de la Administracin Central, de las empresas pblicas que de ella
dependen y de las Administraciones locales. En los sub-marcos regionales se recogen los
recursos que van a cofinanciar las actuaciones que realizan las Comunidades Autnomas (junto
a Ceuta y Melilla) includas en el Objetivo nm. 1.
El MCA del Objetivo nm. 1 haba previsto unas ayudas del FEDER del orden de 6.145
millones de Ecus en valores de 1989, para el perodo 1989-1993. Algo ms de la tercera parte
corresponda a los sub-marcos regionales; para cofinanciar competencias de las Comunidades
Autnomas, el conjunto de Espaa recibira por esas ayudas comunitarias durante 1989-1993

190
Una detallada descripcin de esas tres fases la encontramos en CORDERO MESTANZA, G.; "El Marco de Apoyo
Comunitario 1994-1999 para las regiones espaolas includas en el Objetivo nm. 1 de los Fondos Estructurales
Europeos: caractersticas e implicaciones financieras para las Administraciones Pblicas espaolas", en Cuadernos de
Actualidad, nm. 9/1994 H.P.E., M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1994, pgs. 397 a 399.
191
Constituyen la forma principal de intervencin de los Fondos Estructurales. Con la intencin de asegurar una
mejor coordinacin entre las intervenciones, el MCA propicia la elaboracin de Programas Operativos que sean
financiados conjuntamente por varios Fondos Estructurales. Por lo que respecta al FEDER, el MCA ha previsto cuatro
Programas Operativos para el sub-marco pluri-regional (desarrollo local, medio ambiente, ayudas regionales a las
actividades productivas e investigacin y desarrollo) y 14 Programas Operativos de mbito regional. Vase artculo 3
del Reglamento (CEE) n 2083/93 del CONSEJ O, de 20 de julio de 1993.
192
Forma de intervencin que pretende facilitar la promocin de acciones en favor de la creacin y desarrollo de la
pequea y mediana empresa. Vase artculo 6 del Reglamento (CEE) n 2083/93 del CONSEJ O, de 20 de julio de
1993.

454
alrededor de 300.000 millones de Ptas. Las asignaciones previstas en los MCA figuran en
trminos reales (Ecus constantes); las variaciones del tipo de cambio y la actualizacin de
valores condicionar la valoracin exacta en Pesetas
194
.
Ahora bien, hoy, en 1997, superado el perodo 1989-1993 y estando en vigor un nuevo
MCA, nos podramos preguntar por los logros alcanzados por el anterior, e indagar las
realizaciones llevadas a cabo con su financiacin
195
. Pero, al igual que comentbamos al
analizar el FCI, esa medicin, aparentemente ms sencilla, no es ms que un paso intermedio, o
apreciacin inmediata, de la evaluacin ltima y mediata que perseguimos: comprobar que los
proyectos realizados han servido para reducir las disparidades regionales.
El Cuadro C.48 nos permite comparar, dentro del referente de la Europa de los 12, la
evolucin de la cuanta percibida por Espaa de los Fondos Estructurales para el conjunto de
los Objetivos n 1, 2 y 5b) -los de carcter territorial, en los que actan conjuntamente el
FEDER y el FSE-, tanto en el perodo 1989-1993, como en el vigente, 1994-1999. Apreciamos

193
Por ejemplo, para el perodo 1994-1999, se indican en el Anexo I -Regiones incluidas en el objetivo n 1- del
Reglamento (CEE) n 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993, que modifica el Reglamento (CEE) n 2052/88
relativo a los Fondos Estructurales, en varios aspectos, entre ellos el que estamos comentando.
194
El prrafo segundo del artculo 2 del Reglamento (CEE) n 1866/90 de la Comisin, de 2 de julio de 1990 (D.O. de
las Comunidades Europeas n 170, de 3 de julio del mismo ao), por el que se establecen las disposiciones relativas a
la utilizacin del Ecu en la ejecucin presupuestaria de los Fondos estructurales, modificado por el Reglamento (CE) n
402/94 (D.O.C.E. n 54, de 25 de febrero de 1994), establece que en las Decisiones de la Comisin por las que sta
apruebe los Marcos Comunitarios de Apoyo la ayuda comunitaria disponible para la totalidad del perodo y su
escalonamiento anual se fijarn en Ecus, al precio del ao de adopcin de la Decisin, y darn lugar a una indizacin;
que el escalonamiento anual debe ser compatible con la progresin de los crditos de compromiso recogida en el
Anexo II del Reglamento (CEE) n 2052/88; que la indizacin se efecta aplicando un nico tipo por ao que
corresponde al tipo aplicado anualmente al Presupuesto Comunitario en funcin de los mecanismos de adaptacin
tcnica de las perspectivas financieras.
195
La Dir. Gral de Polticas Regionales nos relataba algunas de ellas:
Las infraestructuras de transporte han ocupado un lugar relevante: 3.100 km de nuevas carreteras y autopistas, 3.000 km de
acondicionamiento de la red de carreteras, 129 km de trazado de vas frrreas, 255 km de lneas renovadas rpidas, etc. En lo que a las
telecomunicaciones respecta, se han instalado 552.326 nuevas lneas telefnicas (pasando de 22,8 lneas por 100 habitantes en 1988 a
31,8 en 1993), as como 3.914 km de fibra ptica. La digitalizacin de la red telefnica ha aumentado un 27 %, del cual el 6 % gracias a la
ayuda de la accin comunitaria.
La ayuda al sector productivo y a la creacin de empleo se concret en 8.000 proyectos, como la valorizacin de los recursos locales
(agroindustria, madera, corcho) en Extremadura; la creacin de centros de innovacin tecnolgica para la pequea industria en el
archipilago canario; la nueva fbrica de construccin aeronutica en Illescas, en Castilla Len; o las subvenciones globales a Andaluca
y Murcia en favor de los servicios a la pequea y mediana empresa y de las inversiones tursticas.
Se ha constatado un aumento fundamental en los gastos destinados a educacin, sobre todo en la enseanza superior y tcnica.
Numerosos cursos de formacin profesional en ciencias y tecnologa se han visto beneficiados del apoyo del FSE, mientras que el
FEDER ha intervenido en la financiacin conjunta de infraestructuras, de material y servicios en 20 Universidades, en una serie de centros
del CSIC y en parques tecnolgicos como los de Mlaga, Galicia, Canarias, Valencia, Valladolid, o el de la "Cartuja 93" en Sevilla.
La red hidrulica se ha enriquecido con 5.000 km de nuevas canalizaciones y 68 nuevas presas y embalses. Un agua explotada en menor
exceso, gracias a acciones como el programa de investigacin hidrolgica de Castilla La Mancha. Tambin un agua ms limpia, con la
construccin de 250 estaciones de tratamiento; en Asturias, por ejemplo, se han saneado integralmente las cuencas fluviales de la zona
central de la regin.
Globalmente, las transferencias financieras comunitarias efectuadas durante el perodo 1989-1993 se estiman en un 1,4 % del PIB de las
regiones implicadas (0,7 % del total nacional).
En COMISIN de las COMUNIDADES EUROPEAS, "Los Fondos Estructurales y las regiones menos desarrolladas de
Espaa, 1994-1999", Resumen del MCA Espaa (Objetivo 1), op. cit., pg. 7.

455
un claro signo redistributivo en la distribucin de dichos Fondos, coincide claramente la
posicin de los cuatro pases ms pobres de Europa como los mayores beneficiarios de los
mismos (no tanto en el perodo 1989-1993, en que Italia estaba muy prxima a Espaa, en
trminos relativos, y superando a Irlanda -en ambos perodos- en porcentaje de participacin);
adems, las distancias de las cuantas e ndices de stos, respecto a las de los pases ms ricos
de la EUR12 es bastante pronunciada. Espaa, en ambos perodos, se sita como la mayor
perceptora, en trminos absolutos, no as en valores relativos (Ecus/hab.), de dichos fondos, no
obstante, su evolucin es favorable, avanza de un 25,3 por ciento en su participacin del total
de los recursos distribuidos, a un 26,3 por ciento, mientras su ndice relativo crece 30 puntos
porcentuales. Sin embargo, en Ecus/hab., Irlanda, Grecia y Portugal forman un conjunto
homogneo, muy distanciado del resto de los Estados de la EUR12, incluso de Espaa.
Del Cuadro C.49 -Distribucin por Estados miembros de los recursos de los Fondos
Estructurales en el Objetivo n 1, en los Perodos 1989-1993 y 1994-1999- podemos extraer
otras conclusiones interesantes. La primera atae a que en el perodo 1994-1999 hacen su
aparicin algunos territorios de Alemania, Blgica y Holanda, como beneficiarios del Objetivo
n 1 (Dinamarca y Luxemburgo siguen inditos). Sin embargo los reducidos valores, del 0,2 y
0,8 por ciento, de Holanda y Blgica, respectivamente, con los cuales muestra su participacin
en el perodo 1994-1999, no tiene mucho que ver con el elevado 14,5 por ciento de Alemania
(la adhesin de las nuevas regiones del Este explican este surgimiento tan notable). Es
llamativa la posicin de Francia (similar a la del Reino Unido) en el perodo 1989-1993, no en
cuanto a su porcentaje de participacin, muy pequeo, sino en cuanto al ndice Ecus/Hab.,
superior al de Espaa. Nuestro pas ocupa el primer puesto en cuanto al porcentaje de
participacin del total de recursos del Objetivo n 1, inclusive incrementndolo del 27 al 28 por
ciento de un perodo a otro, ms abultado es el avance si lo medimos segn el ndice Ecus/Hab.,
casi 23 puntos porcentuales. En sentido contrario, destaca el retroceso de Irlanda, 4,1 por ciento
en valores absolutos y 46,9 por ciento segn su ndice por habitante.
En virtud de lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artculo 20 del Reglamento (CEE) n
4253/88, los compromisos presupuestarios correspondientes a la contribucin de los Fondos
Estructurales a la financiacin de las intervenciones que se realicen al amparo del MCA

456
resultarn de las Decisiones
196
especficas de la Comisin por las que se aprueben tales
intervenciones. Tras superarse las negociaciones que se iniciaron en febrero de 1994,
recordemos que el MCA se establece con el acuerdo del Estado miembro interesado
197
, el 30
de junio del mismo ao, da siguiente a la culminacin en Bruselas de la Decisin de la
Comisin 94/624/CE (Diario Oficial de las Comunidades Europeas n L 250, de 26 de
septiembre de 1994), la Comisin Europea adopt, mediante dicha Decisin, el MCA para las
regiones menos desarrolladas de Espaa
198
(cuyo nivel medio de Renta per cpita equivale al
64 por ciento de la media comunitaria y cuya tasa de desempleo duplica a la media comunitaria,
entre ellas slo se excluyen las siete Comunidades ms ricas de nuestro pas: Aragn, Baleares,
Catalua, Madrid, Navarra, Pas Vasco y La Rioja). Previamente, el 20 de octubre de 1993, las
autoridades espaolas presentaron a la Comisin Europea un Plan -PDR- (ya comentado), al
cual se refiere el apartado 4 del artculo 8 del Reglamento (CEE) n 2052, conteniendo la
informacin aludida en el apartado 7 del mismo artculo y en el artculo 10 de dicho
Reglamento
199
, en l se destacaba las prioridades para el desarrollo econmico de nuestro pas.
Dicho MCA organiza la contribucin de los Fondos Estructurales e IFOP para Espaa durante
el perodo 1994-1999; son un total de aproximadamente 39.500 millones de Ecus, de donde una
parte muy importante -dos tercios, prcticamente un 67 por ciento-, unos 26.300 millones de
Ecus son destinados al Objetivo n 1 (el reparto por aos del perodo 1994-1999 -en Ecus
constantes de 1994- se desglosa en el artculo 3, de la Decisin 94/624/CE). Conviene destacar
-vase el Cuadro C.45- que el volumen total del MCA 1994-1999 para las regiones espaolas
includas en el Objetivo n 1, se eleva a casi 48.905 millones de Ecus (unos 7,6 billones de

196
Establece el artculo 189 del TCE que dicha fuente jurdica ser obligatoria en todos sus elementos, para todos
sus destinatarios. Por otra parte, a tenor de los apartados 1 y 3 del artculo 191 de mismo Tratado, si la Decisin no es
firmada por el Presidente del Parlamento Europeo y por el Presidente del Consejo -como es nuestro caso-, se
notificar a sus destinatarios, surtiendo efecto a partir de tal notificacin. En este sentido, el penltimo de los
Considerandos de la Decisin 94/624/CE comentada, seala que la presente Decisin se comunicar al Estado
miembro en forma de declaracin de intenciones.
197
En el marco de la cooperacin definida en el artculo 4 del Reglamento (CEE) n 2052/88, regulador de los Fondos
Estructurales.
198
Son las ya conocidas, 10 Comunidades Autnomas beneficiarias, tambin del FCI, Andaluca, Asturias, Canarias,
Cantabria, las dos Castillas, Extremadura, Galicia, Murcia y C. Valenciana, as como las Ciudades Autnomas de
Ceuta y Melilla. CANTABRIA, que ya form parte con anterioridad del Objetivo n 2 (reconversin de zonas en declive
industrial) est incluida en el Objetivo n 1 a partir de 1994.
199
Debemos tener presente, tal como pone de relieve uno de los Considerandos de la Decisin 94/624/CE que
estamos comentando, que el Reglamento (CEE) n 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se
aprueban disposiciones de aplicacin del Reglamento (CEE) n 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinacin
de las intervenciones de los Fondos Estructurales y, por otra, de stas con las del BEI y con las de los dems
instrumentos financieros existentes, modificado por el Reglamento (CEE) n 2082/93, establece en el artculo 8 y

457
Pesetas), de los cuales unos 12.751 (la cuarta parte, en torno a 2 billones de Pesetas)
corresponden a inversiones a realizar por las Administraciones Pblicas espaolas, ms de
9.853 a inversiones de empresas privadas, otras dos partidas muy importantes a los Fondos de
Cohesin y Prstamos BEI/CECA, de manera que la cantidad restante, los ya conocidos 26.300
millones de Ecus (unos 4,2 billones de Pesetas) representan la ayuda comunitaria destinada a
las regiones menos desarrolladas de Espaa
200
(artculo 2.2 de la Decisin 94/624/CE). En el
Cuadro C.45 encontramos el desglose de esa cantidad, segn las distintas prioridades (sectores
o materias) que considera el MCA, correspondientes a cada Fondo Estructural (aparece la
novedad, ya destacada, del IFOP) y a los otros mecanismos financieros que integran el conjunto
del MCA. Por su parte, el Cuadro C.44 nos muestra el Sub-Marco Regional, desglosado,
tambin, segn las distintas prioridades, correspondientes a las regiones beneficiarias (las 10
Comunidades Autnomas conocidas, Ceuta y Melilla); en l podremos apreciar, debajo de la
fila del Total, las cantidades correspondientes al Conjunto del MCA (reparto indicativo por
regin de la contribucin total de los Fondos Estructurales), la comparacin de esas dos cifras
nos permite saber en que proporcin del total de los Fondos Estructurales participa el Sub-
Marco Regional del MCA
201
. De esas dos filas, transformadas en columnas, obtenemos -vase
Cuadro C.47- el reparto porcentual, por regiones beneficiarias, tanto de la cuanta que les
corresponde por los sub-marcos regionales, como de la distribucin "regionalizada" del total de
los recursos que dichos territorios obtendran (con independencia de quienes sean los agentes
inversores -Administracin Central, Autonmica, Local, empresas pblicas, etc). Debemos
resaltar que, tal como se indica en el Cuadro C.44, esa ltima distribucin regionalizada tiene
un carcter meramenteindicativo, dada la dificultad tcnica de regionalizar de antemano, para
un perodo de seis aos, la inversiones a realizar por la Administracin Central en determinadas
actuaciones redistributivas como, por ejemplo las subvenciones a empresas concedidas por el

siguientes de su Ttulo III las condiciones de elaboracin y aplicacin de los Marcos Comunitarios de Apoyo,
concretando en el apartado 3 del mencionado artculo 8 cal ha de ser su contenido.
200
Seala Cordero Mestanza que ha habido un notable aumento respecto a la ayuda recibida, dentro del Objetivo n
1, entre 1989 y 1993; sta ascenda a 9.779 millones de Ecus (valor de 1989) que en valores de 1993 equivaldran a
11.930 millones de Ecus. Ello supone, en media anual -dado que no son perodos homogneos: 5 y 6 aos-, un
incremento de aproximadamente un 75 por ciento, en trminos reales. En CORDERO MESTANZA, G.; "El Marco de
Apoyo Comunitario 1994-1999 para las regiones espaolas includas en el Objetivo nm. 1 de los Fondos
Estructurales Europeos: caractersticas e implicaciones financieras para las Administraciones Pblicas espaolas", op.
cit., pg. 399.
201
El MCA del perodo 1994-1999 tiende al fortalecimiento de la regionalizacin de las inversiones, de dos formas:
asignando directamente los recursos (33,8 %) a las administraciones regionales a travs de los sub-marcos
regionales, y destinando el mximo de inversiones pluri-regionales a acciones de puesta en marcha en un contexto

458
sistema de Incentivos Regionales, cuya distribucin, aunque puede ser difcilmente estimada,
no est prefijada, dado que depende de la demanda de sus posibles beneficiarios. Esto motiva la
aparicin de la ltima columna del Cuadro C.44 -No Regionalizable-, la cual indica los recursos
que se asignarn a programas de tipo horizontal o "de ventanilla", no regionalizables a priori;
suponen el 9,3 por ciento (unos 2.446 millones de Ecus) de los recursos totales asignados al
MCA Espaa (Objetivo n 1).
La distribucin de los 26.300 millones de Ecus -contribucin de los Fondos Estructurales,
durante el perodo 1994-1999, en trminos globales, es la siguiente:

Fondo
Estructural
Sub-marco
Pluri-regional.
Submarcos
Regionales

TOTAL.

Porcentaje.
FEDER 10.556,20 5.388,00 15.944,2 60,6
FSE 4.636,31 1.410,69 6.047,0 23,0
FEOGA-Orientacin 1.233,80 2.080,00 3.313,8 12,6
IFOP 995,00 0,00 995,0 3,8
TOTAL 17.421,31 8.878,69 26.300,0 100,0

Por otra parte, la dotacin de los Fondos Estructurales e IFOP comprometidos para toda la
U.E. durante el perodo 1994-1999 totaliza 141.171 millones de Ecus, (las cantidades -en
millones de Ecus a precios de 1992- correspondientes a cada ao de dicho perodo han sido
indicadas en un Cuadro recogido en pginas anteriores), desglosados por Objetivos -cantidades
en millones de Ecus- de la siguiente forma: n 1 (96.346), n 2 (15.316), n 3 y 4 (15.840), n
5a) (6.143) y 5b) (6.296).


regional. As, ms del 90 % de las ayudas comunitarias son, a priori, regionalizadas. Ello deber permitir una mejor
articulacin de las intervenciones que decididas tanto por el Gobierno central como por las Comunidades Autnomas.

459
El MCA fija cuatro prioridades globales de intervencin:
1. Mejorar -destinando el 34,5 % de sus Fondos para ello- el sistema de produccin,
mediante:
ayudas a la industria y al artesanado, de forma que se cree un marco favorable
para la competitividad de las empresas.
ayudas al turismo que permitan mejorar la calidad del turismo tradicional, de
desarrollar el turismo alternativo y valorizar el patrimonio.
ayudas a la agricultura y al desarrollo rural, articulados con el desarrollo de
la industria agroalimentaria y la modernizacin de estructuras de produccin agrcola.
la adaptacin econmica del sector de la pesca.
el refuerzo de la capacidad regional de investigacin-desarrollo, en los
sectores tanto pblico como privado
medidas de asistencia tcnica.
2. Potenciar -empleando el 33,4 % de sus Fondos- los recursos humanos para contribuir
al aumento de la calidad de vida y a la eficacia del sistema de produccin, mediante:
el refuerzo del sistema educativo (equipamiento y programas, capacitacin de
los formadores e investigadores, etc) y por la mejora de la oferta de formacin profesional.
ayudas a la contratacin y creacin de empleo en favor, sobre todo, de los
grupos sociales ms dbiles en el mercado de trabajo.
el desarrollo de la formacin y del empleo en los sectores relacionados con el
medio ambiente.
la mejora del sistema sanitario.

460
3. Completar -empleando el 24,8 % de sus Fondos- la integracin de las regiones
perifricas (lucha contra el aislamiento), mediante:
el desarrollo equilibrado de la red de carreteras y su integracin a las redes
transeuropeas.
la finalizacin de la normalizacin tcnica de las vas frreas y la mejora de la
oferta ferroviaria en funcin del transporte combinado.
la continuacin del ordenamiento portuario.
... y de los aeropuertos.
el desarrollo de las redes y servicios de telecomunicaciones, asegurando su
puesta a nivel europeo y su equilibrio regional.
4. Completar -empleando el 7,3 % de sus Fondos- las infraestructuras hidrulicas y
energticas bsicas:
reforzando el equilibrio de las redes energticas y el desarrollo de las energas
renovables.
mejorando la calidad de la gestin de las aguas con medidas contra la erosin
y la desertizacin
202
.
Las seis causas mayores que ocasionan un desarrollo menor en las regiones de nuestro pas,
puestas de relieve por el MCA para Espaa -de junio de 1994-, tienen tal relevancia que, a
juicio de la Comisin Europea, representan un cmulo de problemas, debilidades econmicas,
cuya solucin requiere no slo la decidida intervencin de nuestro Estado, tambin la puesta en
marcha de medios (en este caso de los Fondos Estructurales) que exceden nuestras
posibilidades. Esas seis causas son las siguientes:

202
En Comisin Europea; "Los Fondos Estructurales y las regiones menos desarrolladas de Espaa, 1994-1999",
Resumen del MCA Espaa (Objetivo 1), op. cit., pg. 3. Ante cada prioridad (necesidades), el MCA se impone
objetivos claros; en la medida de lo posible, son cuantificados o lo sern en los programas que se establezcan a nivel
regional. A ttulo de ejemplo, para la prioridad n 2 -Recursos Humanos-, entre 1994 y 1999, el MCA prev que el
porcentaje de escolaridad pase del 66,2 % al 77,9 % para la enseanza media, y del 12,7 % al 15,9 % para la

461
1. un sistema de produccin poco dinmico, poco innovador y competitivo en el
que el lugar de las nuevas tecnologas y de la investigacin y desarrollo es insuficiente;
2. niveles de cualificacin profesional insuficientes e inadaptacin de la
enseanza universitaria a los potenciales del sistema de produccin;
3. la situacin perifrica o la fragmentacin interna de una serie de regiones y la
deficiente articulacin de una gran parte del territorio concerniente con respecto al
mercado europeo;
4. una carencia de infraestructuras de base en materia de comunicaciones,
distribucin de energa y agua y de control de los efectos de la produccin sobre el medio
ambiente;
5. una situacin crtica del medio ambiente como consecuencia de procesos
econmicos contrarios a los potenciales del "desarrollo sostenible" en el contexto fsico de
estas regiones;
6. las deficiencias en ciertos equipamientos o servicios sociales, en detrimento de
la calidad de vida
203
.
Concluimos reiterando que aunque el FEDER y los Incentivos Regionales dedican ayudas
especiales a las Zonas Industriales en Declive (va Objetivo n 2 y ZID, respectivamente), la
mayor parte de los recursos los dirigen (FEDER e Incentivos) a las zonas MENOS
DESARROLLADAS, que son las que precisan (con urgencia) mejorar sus infraestructuras y
equipamientos colectivos para propiciar nuevas inversiones productivas. Ante esto el FCI no
deba estar ajeno y es por lo que, a partir de 1990, se le confiri su exclusivo carcter
REDISTRIBUTIVO, a la vez que se asumi la importancia de que una BUENA
COORDINACION entre todos estos instrumentos mejorara, indudablemente, la poltica
regional en su conjunto y se hara mejor servicio al ansiado Principio de Solidaridad.

enseanza tcnica y profesional. El personal del sector investigacin-desarrollo debera aumentar de 18.500 personas
en 1991, a cerca de 20.000 en 1999; etc.
203
En Comisin Europea; "Los Fondos Estructurales y las regiones menos desarrolladas de Espaa, 1994-1999",
Resumen del MCA Espaa (Objetivo 1), op. cit., pg. 2.

462
V.7. Los Fondos Estructurales y de Cohesin de la Comunidad Europea. Antecedentes y
perspectivas. Puntos comunes y diferencias.
A) Consolidar la cohesin econmica y social.
Queremos iniciar este Apartado recapitulando y ampliando algunos datos e ideas ya
vertidos anteriormente, con ello pretendemos destacar la relevancia que la pertenencia de
Espaa a la Unin Europea adquiere en innumerables materias, dentro de las cuales el tema
central de nuestro trabajo adquiere cada vez mayor protagonismo.
Entre los principales tareas que se impona desarrollar el Tratado de Roma de 25 marzo de
1957 destacaba el objetivo de lograr, de forma armnica, una mayor unidad econmica en la
Comunidad Europea que se estaba creando. El mismo trmino Comunidad elegido por sus
fundadores pone de manifiesto la intencin de alcanzar un crecimiento y bienestar equilibrado
de todos sus ciudadanos, apelando, desde esos primeros momentos, a que la solidaridad est
presente en las actuaciones orientadas hacia tan ambicioso objetivo. No obstante, no sera hasta
1986, con la aprobacin del AUE
204
, cuando se hiciera el reconocimiento de la mxima
categora legislativa dentro Ordenamiento J urdico de la Comunidad Europea, en su texto
constitutivo, del principio de cohesin econmica y social.
Aunque los primeros pasos fueron "tmidos", la Comunidad Europea "no tardara"
205
en
desarrollar mecanismos destinados a posibilitar la reduccin de las diferencias nacionales y
regionales: a travs de su poltica de estructuras agrarias, poltica social y poltica regional,
cada una de ellas apoyada en un instrumento financiero especfico, los ya citados FEOGA, FSE
y FEDER, el Instrumento Financiero de Orientacin de la Pesca (IFOP) y el Banco Europeo de

204
Firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 y en La Haya el 28 de febrero de 1986, publicada en el Diario
Oficial de las Comunidades Europeas n L. 169, de 29 de junio de 1987.
205
Queremos matizar esta aseveracin. Si bien hasta 1975 no nace el FEDER, principal instrumento en la poltica
regional de la Comunidad Europea en la lucha contra los desequilibrios regionales, por lo tanto haban transcurrido
18! aos desde el inicio de la andadura de la C.E.E., debemos tener presente que entonces eran slo 9 socios (Reino
Unido, Dinamarca e Irlanda ingresaron en 1972, Grecia no lo hara hasta 1981) y que, como bien seala J . Gmez
Castaeda, en aquellos primeros aos el dbil grado de integracin comunitaria no generaba inquietudes de este
calibre, ya porque fuera mucho mayor la homogeneidad econmica y regional de los seis pases fundadores
(los tres que se adhirieron en 1972, despus de 15 aos de vida de la CEE, salvo Irlanda, no introducan motivos de
dispersin al respecto) de la Comunidad frente a los doce actuales (hoy son quince, y sera aplicable, con mayor
razn, la misma consideracin realizada anteriormente, en el sentido de que tanto Austria, como Suecia y Finlandia,
son pases cuyos indicadores socio-econmicos se ajustan -en todo caso, superan ligeramente- a los valores medios
de la Comunidad Europea), o porque en aquellos aos predominaba la idea de liberalizacin de las relaciones
econmicas (Mercado Comn) mucho ms que en la actualidad. En GMEZ CASTAEDA, J .; "Presupuesto
comunitario y poltica de cohesin: alcance y lmites", en Hacienda Pblica Espaola, nm. 130-3/1994, I.E.F., Madrid,
1994, pg. 56.

463
Inversiones (BEI), todos reflejan, de una manera u otra, la solidaridad comunitaria de los
pases ms ricos hacia sus socios ms necesitados (o menos prsperos).
Puede decirse que con la firma del Acta nica -AUE- de 1986 se di un gran impulso a la
solidaridad. Este nuevo Tratado estableci el mercado nico europeo, comprometindose la
Comunidad a ampliar notablemente la intervencin y cuanta de sus Fondos Estructurales, lo
cual se plasmara en la promesa realizada en 1988 de duplicar a lo largo de cinco aos su
dotacin presupuestaria.
La nueva Unin Europea que entr en vigor el 1 de noviembre de 1993 mediante el TUE
hace un notable esfuerzo por incrementar la solidaridad entre los Estados miembros y reforzar,
consiguientemente, las polticas estructurales comunitarias. Pero, debemos advertir que con
dicho Tratado se produce un punto de inflexin muy remarcado en el futuro solidario de la
Unin; aparecan muchos elementos de incertidumbre por los acontecimientos histricos
vividos en aquellos aos
206
que deberan ser superados perfilando una nueva dimensin en el
desarrollo armnico y equilibrado de la economa europea. El TUE modifica profundamente los
motivos por los que debe existir una mayor convergencia econmica y social; de manera que
sta sirva como contrapeso o garanta solidaria a las consecuencias que la ambiciosa tarea de la
Unin podra traer consigo, lograr que antes del ao 2.000 la unin econmica y monetaria sea
una realidad sin que con ello aumentaran las diferencias econmicas y sociales entre los
Estados y regiones de la U.E.
El articulo 2 del TUE seala explcitamente que el fomento de la cohesin econmica y
social es una de las principales condiciones del xito de la Unin. Volvemos sobre el leit motiv
de nuestro trabajo, si el artculo 158.2 de nuestra Constitucin impone la reduccin de las
disparidades interterritoriales, el artculo 130.A del TCE incide sobre lo mismo; se trata, en
definitiva, de que las diferencias socio-econmicas que presentan las regiones de Espaa y la
Unin Europea se reduzcan o, en ltimo extremo, no se agranden de manera que puedan poner

206
No todo iba a ser condicionantes econmicos, etapas de crisis o expansin, de alguna manera podemos desligar
algunos hechos relevantes (como la inminente entrada de nuevos Estados socios; la unin de las dos Alemanias -una
de ellas en situacin muy deficitaria, lo cual modificara sustancialmente las posibilidades y la participacin de la gran
Alemania en la solidaridad comunitaria-; la desestructuracin de los pases del Este -algunos de forma trgica- y su
inters por formar parte de la Unin Europea, etc.) que aunque tengan sus motivaciones econmicas y cierta
traduccin en sus consecuencias a trminos monetarios, no dejan de ser ms significativos, como tales, que el
anlisis de la situacin econmica vivida entonces. Aunque, obviamente, todos esos elementos estn interconectados
y condicionados entre s; slo que, a veces, los sucesos polticos (provocados tamben por los datos econmicos que
les precedieron) adquieren mayor relevancia que las circunstancias econmicas que les acompaan.

464
en peligro, bien la integracin de nuestro pas, o representar un profundo obstculo para la
pretendida construccin europea.
El texto del Tratado de Maastricht
207
tiene un rango, sino superior, s equiparable (ver
artculo 93 a 96 de nuestra Constitucin
208
) a las Constituciones de los quince Estados
miembros que congregan a 390 millones de ciudadanos comunitarios. Aquel transform la
Comunidad Econmica Europea en la Unin Europea, apost por una moneda nica
209
, una
sola voz en poltica exterior, un posible euroejrcito, una mayor cooperacin judicial y policial
y desarrollar el principio de la ciudadana europea; si bien el aspecto que ms nos interesa,
desde la ptica de nuestro trabajo, es el impulso o avance que se pretendi (satisfactorio?) dar
a la cohesin econmica y social (Principio de solidaridad dirigido a reducir las diferencias
entre regiones y Estados en el seno de la Unin Europea). Esas sanas intenciones se han
encontrado con muchas dificultades, no slo en el terreno econmico; 3 aos despus de su
entrada en funcionamiento eran muchas las voces y razones que reclamaban una revisin del
Tratado.
Los partidarios y firmes defensores de la entrada de Espaa en la U.E. (en las condiciones
que se ingres y se permanece) estiman que ha supuesto para nuestro pas, en todos los rdenes,
un decidido impulso de modernizacin (de nuestra economa?, es sta hoy ms competitiva?),
de apertura poltica y econmica, de creacin de riqueza y logro de cotas de mayor equidad, de
participacin en el proyecto de la construccin europea; de manera que, globalmente, ha
resultado muy beneficiosa. Fundamentan y apoyan esas aseveraciones en un conjunto de datos
altamente positivos, entre ellos destacamos los siguientes:

207
Ratificado por el Congreso de los Diputados por 314 votos a favor, 3 en contra y 8 abstenciones.
208
En particular la referencia del artculo 95.1 de nuestra Carta Magna; tuvo ocasin de ser llevado a la prctica a raz
de la modificacin del artculo 13.2 de la Norma Fundamental (en relacin al tema de la ciudadana europea, para
posibilitar que, por ejemplo, un ciudadano espaol sea alcalde de cualquier ciudad de la EUR15).
209
Entre los acuerdos alcanzados por los J efes de Estado y de Gobierno de la Comunidad Europea, en la ciudad de
Maastricht, el 10 de diciembre de 1991 (firmado el 10 de febrero de 1992), destacaba el objetivo de fortalecer la unin
econmica y monetaria, para alcanzar esa meta se programaron tres fases que, si fueran satisfactoriamente
superadas, desembocaran en el establecimiento de la moneda nica europea (sustituyendo a las monedas
nacionales) en enero de 1999. Espaa se incorpor en junio de 1989 al mecanismo de cambios del Sistema Monetario
Europeo, requisito para entrar en la ltima fase de la Unin Econmico Monetaria (UEM). Evidentemente, todo ese
proceso producir profundas modificaciones en la poltica monetaria y fiscal de los Estados miembros de la U.E.
Vase GALINDO MARTN, M. A.; "La poltica monetaria segn el Tratado de Maastricht", en Cuadernos de Actualidad,
nm. 7/1992, H.P.E., M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1992, pgs. 204-212; VEGARA FIGUERAS, D.; "Algunas
reflexiones sobre la poltica fiscal en la Unin Monetaria Europea", en Cuadernos de Actualidad, nm. 4/1994, H.P.E.,
M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1994, pgs. 148-157; y BAJ O RUBIO, O. y SOSVILLA RIVERO, S.; "La poltica fiscal
en la Unin Monetaria: aspectos bsicos e implicaciones para el caso espaol", en Hacienda Pblica Espaola, nm.
130-3/1994, I.E.F., Madrid, 1994, pgs. 9-16.

465
a lo largo del decenio 1985-1994 la tasa media de crecimiento de nuestro pas
ha sido del 2,9 por ciento (medio punto por encima del crecimiento medio experimentado
por los pases de la U.E.);
durante ese perodo la Renta real per cpita (medida en trminos de PIB por
habitante a precios corrientes segn paridad de poder de compra) de Espaa ha aumentado
ms de un 41 por ciento, pasando de un 66 por ciento de la media de la U.E. (EUR15) en
1985, a un 77 por ciento en 1994 (aunque sobre estas cifras habra mucho que matizar)
210
;
en materia de poltica social se ha producido un acercamiento de Espaa a los
niveles de gasto y proteccin de los pases ms avanzados de la U.E., entre 1985 y 1993 el
gasto social por habitante ha crecido un 58 por ciento en trminos reales -un 5,9 por ciento
de media anual acumulativa- (vanse en Cuadros C.38.A y C.38.B cifras del perodo 1989-
1992);
la renta agraria espaola ha crecido a un ritmo muy superior a la comunitaria,
un 50 por ciento en trminos reales (Pesetas constantes) entre 1985 y 1994, frente a un 8,6
por ciento de media en el conjunto de la U.E. (habra que conocer la situacin de partida de
ambos, Espaa y media comunitaria). Podemos indicar la renta por ocupado en el sector
agrcola en Espaa, ha pasado de 811.700 Pesetas en 1985 a 2.165.200 Pesetas en 1994 (un
267 por ciento de incremento, en trminos nominales). Hay que tener en cuenta que las
aportaciones comunitarias para apoyar las producciones agrarias pasaron de 37.400
millones de Pesetas en 1986 (ao de ingreso de Espaa en la C.E.E.) a 778.100 millones en
1994.
Sin embargo, ya hemos tenido la ocasin de destacar los argumentos de algunas voces que
estiman que la situacin y las perspectivas no son tan buenas y alentadoras para todos. No
vamos a insistir sobre los mismos razonamientos, slo queremos dejar de manifiesto el temor,
de algunos, ante las consecuencias que las reglas del libre mercado, para alcanzar las
condiciones de convergencia, puede acarrear en los Estados y regiones ms necesitados. No se
duda de las ventajas tericas del libre mercado como modelo de economa ms valorado, frente
a otros sistemas conocidos que han demostrado su mayor ineficacia, sino que se sospecha que

210
En 1992-1993 se experimenta un perodo de estancamiento, y un pequeo (pero apreciable) retroceso. A partir
de 1994 se vive una etapa de crecimiento econmico, pero sin doblegar y despegar el indicador, crnico y endmico,
ms negativo de nuestra economa, el desempleo.

466
su puesta en prctica en el proceso de construccin europea, no producir un reparto por igual
hacia todos sus Estados y regiones, dado que la competencia econmica que se dar entre stas
y aquellos, parte de posiciones muy desiguales, las cuales previsiblemente se profundizaran. La
implantacin del mercado nico podr acelerar esa temida tendencia hacia un mayor
pronunciamiento de las disparidades socio-econmicas entre Estados y regiones de la U.E., si
no se contrarresta con una poltica solidaria, de cohesin econmica y social, dotada de
instrumentos financieros capaces de anular o reducir esas negativas consecuencias.
Todas aquellos datos positivos antes sealados quedan un tanto desdibujados (por supuesto
no desvirtuados, como tales) por las cifras de paro que presenta nuestro pas -cuya tasa de
desempleo se mueve en torno al doble! de la media europea-
211
, habra que hablar tambin de
otros indicadores sociales, de ndices de pobreza, etc., los tmidos acercamientos de los datos de
Espaa hacia las medias europeas). Convenimos con Galindo Martn en que si no se consigue,
al menos parar la tendencia de destruccin de puestos de trabajo, se estar abonando el
campo para la aparicin de un mayor nmero de euroescpticos o europesimistas
212
.
Debemos considerar, cambiando el prisma de nuestro enfoque (el optimista piensa que la
botella est medio llena, mientras que el pesimista se lamenta de que la botella est medio
vaca), que la Renta per cpita de Espaa estan ms de un 20 por ciento por debajo de la
media comunitaria, lo cual no sera tan grave si no existieran disparidades en nuestro pas que
situaran, citando el caso extremo, a Extremadura en niveles de renta inferiores en ms de un 80
por ciento a muchas regiones de Alemania. Tamben se argumenta, fundamentalmente por parte
de los sindicatos, que no se dedican los mismos esfuerzos en alcanzar una poltica social
nica
213
que en la moneda nica; los ms de 17,2 millones de parados de la U.E (cerca de un

211
Cifra que, curiosamente, la publicacin "Espaa mejor en Europa - Los primeros 10 aos", del Ministerio de la
Presidencia, de 16 pginas, con motivo del prximo aniversario del dcimo aniversario del ingreso de Espaa en la
U.E., soslaya, oculta u olvida. Slo se hace la siguiente mencin: "No obstante, el desempleo es el problema social y
econmico ms grave que tiene planteado la Unin Europea, siendo por cuestiones estructurales e histricas ms
marcado en Espaa", sin aportar dato alguno sobre este asunto. El ms interesante sera conocer la evolucin
experimentada a lo largo de esos 10 aos, es decir, cunto se ha avanzado (recortando o no esas distancias) en el
objetivo de situarnos en niveles europeos de cifras de desempleo.
212
Estima que si no se logra cambiar la tendencia y el desempleo es cada vez mayor en la Comunidad Europea, el
descontento tambin lo ser, implicando, en definitiva, la prdida de la colaboracin de los agentes econmicos para
aceptar los sacrificios que todava quedan por hacer para alcanzar la tercera fase de convergencia que se persigue. En
GALINDO MARTN, M. A.; "El Libro Blanco de la Comisin de las Comunidades Europeas sobre el crecimiento,
competitividad y empleo", en Cuadernos de Actualidad, nm. 1/1994, H.P.E., M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1994,
pg. 36.
213
En el actual Tratado resulta que la poltica social comunitaria slo podra aplicarse en 14 pases, el Reino Unido
qued fuera (en otras materias Dinamarca tambin se desvincul del Tratado de Maastricht -adhesin "a la carta"-). La
Comisin Europea apenas se ha atrevido a tomar iniciativas para avanzar en la armonizacin de los niveles de

467
11 por ciento de la poblacin activa) y 50 millones de personas que viven con rentas de
pobreza, esperan ms del Tratado de Maastricht. Por otra parte, se estima que la convergencia
real que equipare a nuestro pas, en niveles aceptables, con la media comunitaria, no llegar
antes de 15 aos; por contra, los seis billones de Pesetas que recibira Espaa de los Fondos de
Cohesin
(*)
hasta 1999 seran dificilmente repetibles (en trminos relativos se entiende, la
proporcin percibida del total de los Estados beneficiarios), ante la futura y no muy lejana
entrada de los pases de Este europeo. El temor es que la cohesin (como pretenden los Estados
ms necesitados: Grecia, Portugal e Irlanda, junto a Espaa) no se haya alcanzado ni
garantizado antes de la ampliacin
214
.
Otro argumento a favor de nuestra permanencia en Europa lo constituye el hecho de que
Espaa reciba mucho ms de lo que paga a la U.E.; los beneficios que Espaa obtiene de los
Fondos Estructurales (Regional -FEDER-, Social -FSE- y Agrcola -FEOGA-), del Fondo de
Cohesin y los retornos obtenidos por la aplicacin de la Poltica Agraria Comn (PAC) ha
supuesto que Espaa tenga un saldo positivo en su balanza financiera con la U.E. de 678.000
millones de Pesetas en 1995 (
215
). Sin embargo, debemos tener presente un dato muy
revelador, destacado por Piero Campos
216
, quien seala que slo Espaa, Portugal, Irlanda, y
Grecia (los pases ms pobres de la Comunidad Europea), junto a Luxemburgo (cuya situacin
socio-econmica es diametralmente opuesta a la tnica de los otros cuatro pases), contribuyen
al Presupuesto Comunitario en una cuanta superior al 1 por ciento de su PIB. Ello pone de
manifiesto que el sistema de ingresos del Presupuesto de las Comunidades Europeas presenta

proteccin de los trabajadores; aunque en el Consejo Europeo del segundo semestre de 1997 se produjeron avances
al respecto. Todo ello resta fuerza a las esperanzas de los ms necesitados.
(*)
Empleamos indistintamente el singular o plural: Fondo o Fondos de Cohesin.
214
La entrada de pases pobres (en relacin a los actualmente menos ricos de la Europa de los 15) les infunde la
alarma de tener que repartir entre ms, por lo que "tocarn a menos". Situacin que, lgicamente, no se produjo con la
reciente entrada de Suecia, Austria y Finlandia; Estados ricos que, en todo caso, incrementarn la cuanta y proporcin
de los Fondos solidarios, sin hacer peligrar la participacin en ellos de los actuales pases pobres.
215
Podemos consultar: GARCA SALANA, J . J . y RAMIREZ SANTIN, F.; "Relaciones financieras Espaa-
Comunidades Europeas. Evolucin del saldo financiero 1986-1992", en Revista de Presupuesto y Gasto Pblico nm.
8/1992, I.E.F., Madrid, 1992, pgs. 209-214; DURN RUIZ, M. A. y LPEZ CORRAL, A. M.; "Evolucin de los flujos
financieros entre Espaa y las Comunidades Europeas", en Cuadernos de Actualidad, nm. 4/1993, H.P.E., M de Ec.
y Hda., I.E.F., Madrid, 1993, pgs. 140-147; y De La FUENTE SANTORCUATO, A. y RAMREZ SANTN, F.;
"Transferencias de los Fondos Estructurales a las Comunidades Autnomas", en Revista de Presupuesto y Gasto
Pblico nm. 11/1993, I.E.F., Madrid, 1993, pgs. 43-57. Datos ms recientes los encontraremos en De La FUENTE
SANTORCUATO, A. y LPEZ CORRAL, A. M.; "Relaciones financieras entre Espaa y la Unin Europea", en
Cuadernos de Actualidad, nm. 9/1994 H.P.E., M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1994, pgs. 407-417.
216
En PIERO CAMPOS, J . M.; "El Fondo de Cohesin y el Instrumento Financiero Provisional para 1993", en
Cuadernos de Actualidad, nm. 1/1994, H.P.E., M de Ec. y Hda., I.E.F., Madrid, 1994, pg. 26.

468
un fuerte carcter regresivo
217
; la forma de paliar esta discordancia ha sido la poltica de
gastos de la Comunidad, transfiriendo mayores recursos a las economas desfavorecidas de esos
pases, que los que ellos aportan al Presupuesto Comunitario. Por lo tanto, en definitiva, puede
ocurrir que los pases ms ricos de la Comunidad Europea aporten, porcentualmente
hablando, en relacin a su PIB, menos que sus socios ms pobres, pero el resultado final
convierte su saldo en negativo, convirtiendo el sistema de ingresos y gastos de la Comunidad en
un medio redistributivo al servicio del principio de solidaridad. Cuando se negoci el TUE y se
perfilaron las condiciones que propiciaran la convergencia de las distintas economas de los
Estados miembros de la futura U.E., se apreci la exigencia de que potenciar la poltica
comunitaria pasaba necesariamente por favorecer a sus cuatro pases ms pobres antes citados.
Por otra parte, se argumenta que la intervencin de Espaa en las negociaciones previas al
Tratado (y Protocolos anexos) fue decisiva en el impulso de la poltica de la poltica
econmica y social que, en parte, se ha traducido en que el volumen destinado a Fondos
Estructurales se ha multiplicado por cuatro desde 1986, y en la creacin (lgicamente, al ser la
ms beneficiada) del nuevo Fondo de Cohesin.
B) Un nuevo instrumento de solidaridad.
El Considerando nm. 4 del Reglamento (CE) n 1164/94, del Fondo de Cohesin, afirma
que el fomento de la cohesin econmica y social requiere una accin del Fondo de Cohesin
complementaria
218
de las de los Fondos Estructurales, del BEI y de los dems instrumentos
financieros, en materia de medio ambiente y de infraestructuras de transporte de inters
comn
219
. Est aludiendo, si bien desde un enfoque parcial y especfico, a la necesidad de que

217
Si bien, siendo rigurosos, para conocer el alcance de esa regresividad habra que saber en canto superan, esos
cuatro pases, la lnea divisoria del 1 % de su PIB, y en cunto, por debajo, se sitan el resto de los Estados miembros
de la U.E. No obstante, resulta muy llamativo que los cuatro pases ms pobres de Europa (con diferencia, porque
tanto Italia, Reino Unido u Holanda, los que le acompaaran en la lista de menor PIBpC, estn muy distanciados)
sean los que, en trminos relativos de su PIB, sean los que ms "aportan" a los Presupuestos de la Comunidad
Europea. Vase GOMEZ CASTAEDA, J .; "Presupuesto comunitario y poltica de cohesin: alcance y lmites", op.
cit., 1994, pgs. 55-65; y ESPASA QUERALT, M.; "Anlisis redistributivo del Presupuesto Comunitario", en Revista de
Presupuesto y Gasto Pblico nm. 11/1993, I.E.F., Madrid, 1993, pgs. 59-78.
218
En este sentido, el apartado 2 in fine, del artculo 2 de la Decisin de la Comisin 94/624/CE (Diario Oficial de las
Comunidades Europeas n L 250, de 26 septiembre de 1994) que establece el MCA para las intervenciones
estructurales comunitarias en las regiones espaolas del Objetivo n 1 seala, con carcter indicativo, que la ayuda del
instrumento financiero de cohesin, que se suma a la de los Fondos Estructurales y del IFOP que percibir Espaa, se
eleva a un importe que oscila entre 7.516 y 8.384 millones de Ecus para el perodo de 1994 a 1999, la parte de dicha
ayuda en favor de las regiones del objetivo n 1 depender del resultado final del anlisis y evaluacin de los proyectos
presentados.
219
Materias sobre las cuales las Comunidades han desarrollado un amplio campo de actuacin, asumiendo muchas
competencias sobre transporte y medio ambiente, dado que el artculo 149 de nuestra Constitucin no las incluye

469
se sumen los esfuerzos de todos los instrumentos financieros puestos al servicio de la poltica
de cohesin econmica y social, entendiendo sta, dentro del proceso de integracin europea,
como aquella solidaridad financiera entre los Estados miembros que trata de tener en cuenta
la riqueza relativa de los pases a la hora de determinar la poltica de ingresos y gastos de la
Comunidad Europea
220
.
Lograr la consolidacin de la cohesin econmica y social se impone como un reto a
superar por todos los Estados miembros de la U.E., si quieren que la convergencia real de sus
polticas econmicas y monetarias se alcance en los plazos previstos, sin aumentar con ello las
disparidades socio-econmicas que padecen los Estados menos desarrollados. Sin duda stos
sern los que tengan que superar ms dificultades y realizar los mayores esfuerzos.
Una de las condiciones o requisitos impuestos por el Tratado de Maastricht para alcanzar la
moneda nica se refiere al control del dficit pblico
221
. El cumplimiento de esta condicin
requerir un esfuerzo considerable por parte de todos los Estados miembros, mayor en unos que
en otros (dependiendo de la situacin de partida que deban afrontar). Sern los pases menos
prsperos los que tengan que llevar a cabo la gestin ms dura y restrictiva en sus Haciendas,
debiendo aplicar una estricta disciplina presupuestaria y, a la vez!, procurar que sus niveles de

dentro de las competencias exclusivas del Estado y (si exceptuamos, lgicamente, lo que es legislacin bsica en
materia de medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autnomas de establecer normas
adicionales de proteccin -artculo 149.1.23-, y lo que afecte a ferrocarriles y transportes que transcurran por el
territorio de ms de una Comunidad Autnoma -apartado 21 del mismo precepto-) y s realiza, por otra parte, sendas
previsiones al respecto -apartados 5 y 9 del artculo 148.1 de nuestra Norma Fundamental-.
220
J IMNEZ LATORRE, F.; "Maastricht: el inicio de la cuenta atrs para la Unin Econmica y Monetaria", en Boletn
Econmico de I.C.E., 6/12 de enero, 1992, pgs. 36-39.
221
Vase el artculo 104.C del Tratado de la Comunidad Europea. En su Punto 14 seala que en el Protocolo sobre
el procedimiento aplicable en caso de dficit excesivo anejo al presente Tratado se recogen disposiciones adicionales
relacionadas con la aplicacin del procedimiento descrito en el presente artculo ....".
Por su parte, el Protocolo 20 del TCE (Protocolo 5 del TUE) sobre el procedimiento aplicable en caso de dficit
excesivo seala:
Artculo 1.1
"Los valores de referencia que se mencionan en el apartado 2 del artculo 104.C del TCE sern:
- 3 por 100 en lo referente a la proporcin entre el dficit pblico previsto o real y el producto interior bruto a
precios de mercado;
- 60 por 100 en lo referente a la proporcin entre la deuda pblica y el producto interior bruto a precios de
mercado;
2. A los efectos del artculo 104.C del TCE y a los del presente Protocolo, se entender por:
- Pblico, lo perteneciente a las Administraciones Pblicas, es decir, a la Administracin Central, a la
Administracin Regional o Local y a los fondos de la Seguridad Social, con exclusin de las operaciones de carcter
comercial, tal como se definen en el Sistema Europeo de Cuentas Econmicas Integradas;
- Dficit, el volumen de endeudamiento neto, con arreglo a la definicin del Sistema Europeo de Cuentas
Econmicas Integradas;
- Inversin, la formacin bruta de capital fijo, tal como se define en el Sistema Europeo de Cuentas Econmicas
Integradas;
- Deuda, la deuda bruta total, a su valor nominal, que permanezca viva a final de ao, consolidada dentro de los
sectores del gobierno general, con arreglo a la definicin del primer guin.

470
produccin y renta se acerquen a los valores medios comunitarios. El gran debate se plantea a
la hora de concebir como alcanzar simultneamente ambos objetivos, recortando gastos
sociales?, recortando inversiones pblicas?, qu partidas no deben reducirse?, etc.
Con el fin de superar la contradiccin o paradoja que para esos Estados puede representar
el exigirle que aumenten sus rentas (para lo cual la intervencin ms habitual del Estado
consiste en estimular la economa mediante el gasto pblico, dentro del cual las inversiones son
una herramienta capital), a la vez que reduzcan su dficit pblico (reduciendo gastos, y como
las inversiones estn programadas de forma menos rgida, sufrirn mayor recorte que los gastos
corrientes), y a lograr la pretendida cohesin econmica y social en el plazo ms breve posible,
el artculo 130.D in fine del TCE (los Apartados A, B y C, de dicho artculo ya han sido
comentados) establece la creacin de un Fondo de Cohesin antes del 31 de diciembre de
1993, que proporcione una contribucin financiera a proyectos en los sectores del medio
ambiente y de las redes transeuropeas en materia de infraestructuras del transporte.
Sin embargo, queremos incidir ahora en un tema de mayor calado, cuya idea central ya ha
sido comentada al tratar el Estado Redistribuidor, en cuanto explica la justificacin o necesidad
de la poltica de cohesin econmica y social en el seno de la Comunidad Europea, ms all de
situaciones de dficit excesivos, siempre coyunturales. Gmez Castaeda seala que el libre
juego de los mecanismos del mercado no mitiga, sino ms bien acenta, los desequilibrios
econmicos y sociales entre grupos, regiones y pases; si a l se confa exclusivamente la
creacin de una unin europea sin fronteras, bajo una moneda nica y con una coordinacin
centralizada de las decisiones econmicas, deber concebirse, necesaria e inmediatamente, un
mecanismo corrector (articulado a travs de la poltica presupuestaria de la U.E) de esos efectos
indeseados, inspirado en el principio de cohesin econmica y social
222
.
Aunque creado oficialmente el 25 de mayo de 1994, fecha de la publicacin del
Reglamento (CE) n 1164/94, de 16 mayo de 1994, del Fondo de Cohesin, en el Diario Oficial
de las Comunidades Europeas
223
, lo cierto es que en 1993 ya haba tenido una labor muy

222
En GMEZ CASTAEDA, J .; "Presupuesto comunitario y poltica de cohesin: alcance y lmites", op. cit. , pg.
55.
223
Entr en vigor al da siguiente, a tenor de su ltimo artculo, el 17. El Reglamento (CE) n 1164/94, en virtud de lo
sealado en su artculo 16 -Disposiciones finales y transitorias-, sustituy sin solucin de continuidad al Reglamento
(CEE) n 792/93 del Consejo, de 30 de marzo de 1993 (Diario Oficial de las Comunidades Europeas n L.79, de 1 de
abril de 1993), por el que se estableca un instrumento financiero de cohesin (segn seala el Considerando n 31

471
positiva -vase Cuadro C.40.A-. Ante el retraso sufrido por el proceso de ratificacin del TUE,
sin esperar a la entrada en vigor del Tratado de Maastricht (el 1 de noviembre de 1993), ni la
adopcin oficial del Reglamento (el primero que lo regulara) por el que se creara el Fondo de
Cohesin, en el Consejo Europeo de Edimburgo, de diciembre de 1992, se acord el inicio de la
andadura de un Instrumento Financiero Provisional que, con las dotaciones previstas para el
Fondo de Cohesin definitivo, proporcionara las ayudas esperadas a partir del 1 de abril de
1993.
Llegado este momento queremos poner de relieve una diferencia notable entre el FEDER y
el Instrumento Financiero Provisional de Cohesin, en cuanto al proceso de su creacin.
Ambos inician su puesta en prctica a partir de dos Reglamentos (el del FEDER es de 1975),
pero mientras ste no contaba con ningn precepto ni fundamento constitucional vigente
224

que diera cabida a su posible implantacin, que no fuera el socorrido artculo 235 (tanto del
antiguo Tratado de Roma, como del actual TCE, de idntico contenido)
225
, el Fondo de
Cohesin tiene su nacimiento jurdico en el Tratado constitutivo de la Unin Europea de 1992 -
de Maastricht-. Por otra parte, desde el primer Reglamento del FEDER, hasta la entrada en
vigor del AUE, transcurren doce aos sin que ningn precepto constitucional de la Comunidad
Europea hiciera mencin alguna a la cohesin econmica y social y sin que ningn artculo de
su Tratado constitutivo reconociera la necesidad de paliar las posibles diferencias socio-
econmicas entre regiones o Estados miembros.
El Instrumento Financiero Provisional de Cohesin permiti comprometer casi la
totalidad de los crditos consignados para el ejercicio de 1993, es decir aproximadamente 1.565
millones de Ecus -vase Cuadro C.40.B-. Segn estableciera el Punto III -Acciones
Estructurales-, del Apartado B -Gastos, de la Parte C -La Futura Financiacin de la
Comunidad - Paquete Delors II-, del Consejo Europeo de Edimburgo, de 11 y 12 de diciembre

del Reglamento (CE) n 1164/94); no era definido como tal Fondo de Cohesin, fue el mecanismo que permiti su
puesta en marcha y la distribucin provisional de sus recursos a los Estados miembros beneficiarios.
224
Cuando nace el FEDER era el Tratado de Roma, de 25 marzo de 1957, y cuando inicia su andadura el
Instrumento Financiero Provisional de Cohesin, mediante el Reglamento (CEE) 792/93 del Consejo, de 30 de marzo
de 1993, era el TCE (Tratado de Roma despus de haber sido reformado por el AUE y el TUE). Recordemos que el
AUE introdujo la idea de la cohesin econmica y social, sobre la cual abund el TUE, suscitando la creacin del
Fondo de Cohesin.
225
Artculo 235 del TCE. "Cuando una accin de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento
del mercado comn, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de
accin necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al Parlamento
Europeo, adoptar las disposiciones pertinentes".

472
de 1992, se dot al Fondo de Cohesin, para el perodo 1993-1999 con 15.150 millones de
Ecus
226
, cantidad que supone un fuerte empuje al desarrollo econmico, ya que aunque un
proyecto no pueda beneficiarse al mismo tiempo de la intervencin del Fondo de Cohesin y de
los Fondos Estructurales [artculo 9 -Acumulacin y doble financiacin- del Reglamento (CE)
n 1164/94], se ha intentado potenciar proyectos complementarios de los dems proyectos que
reciben la ayuda de los medios presupuestarios de la U.E., especialmente en el contexto de las
redes transeuropeas.
La incidencia de la intervencin del Fondo de Cohesin es tanto ms notable cuanto que el
importe de la ayuda vara entre un 80 y un 85 por ciento de los gastos ocasionados por cada
proyecto, lo que supone un porcentaje de financiacin mucho ms alto que el que ofrecen los
Fondos Estructurales. Los estudios preparatorios y las medidas de apoyo tcnico para la
elaboracin de los proyectos pueden incluso financiarse en su totalidad, sobre todo si se ponen
en marcha a iniciativa de la Comisin Europea. En cambio, si se trata de un proyecto que puede
aportar importantes ingresos netos a sus promotores, es decir, bien en infraestructuras cuyos
gastos de utilizacin son sufragados por los usuarios, bien inversiones productivas en materia
de medio ambiente, el importe de la ayuda aportada por el Fondo de Cohesin se ajustar
proporcionalmente [artculo 7 -Cuanta de la ayuda- del Reglamento (CE) n 1164/94].
Ya hemos sealado que la concesin del Fondo de Cohesin a los Estados beneficiarios
est supeditada a que exista por parte del beneficiario un esfuerzo visible por reducir su dficit
pblico excesivo
227
. En caso de que alguno de esos pases se negara a rectificar tal tendencia
de su Hacienda pblica en el plazo establecido por el Consejo de la unin, podra ser
penalizado mediante la suspensin de la ayuda del Fondo
228
. Por otra parte, dentro del mismo

226
El desglose en millones de Ecus, por aos, del perodo 1993-1999, se corresponde con el reflejado en el artculo 4
-Recursos financieros- del Reglamento (CE) n 1164/94, de 16 de mayo de 1994, del Fondo de Cohesin.
227
El artculo 104.C.1 del TCE establece lacnicamente: Los Estados miembros evitarn dficit pblicos excesivos.
Los otros trece apartados de ese artculo (son 14 en total) recogen normas de disciplina presupuestaria -104.C.2-, los
procedimientos de control del dficit (su declaracin -104.C.3, 104.C.4, 104.C.5 y 104.C.6-; medidas aplicables contra
los incumplimientos de los Estados, imposicin y derogacin -104.C.7, 104.C.8, 104.C.9, 104.C.11 y 104.C.12-;
recursos ante el Tribunal de J usticia -104.C.10-), y otras normas procedimentales -104.C.13 y 104.C.14-.
228
Ya hemos puesto de relieve este problema. No obstante, habra flexibilidad antes de retirar a los Estados
beneficiarios las ayudas del Fondo de Cohesin. Ante la preocupacin expuesta por los comisarios espaoles y otros
Estados afectados (no es el caso de Irlanda que viene presentando niveles de dficit pblico reducidos e inferiores al
impuesto por las Condiciones de Convergencia de Maastricht), el responsable de las recomendaciones de la Comisin
Europea, Henning Christophersen seal que se aplicara cierto "margen de maniobra", segn acordara la Comisin.
Se aprob que la suspensin del Fondo de Cohesin no sera una "guillotina automtica", sino que existira flexibilidad
e interpretacin poltica en su da, sobre el cumplimiento del Plan de Convergencia. Respecto a las medidas que se
aplicaran contra los Estados miembros incumplidores ver artculo 104.C del TCE, apartados 7, 9, 11 y 12.

473
orden de preocupaciones, el Reglamento (CE) n 1164/94 del Fondo de Cohesin dispone que,
especialmente en aras a la rentabilidad (en funcin de los resultados del seguimiento y la
evaluacin), deber procederse a una evaluacin previa pormenorizada de cada proyecto, en la
mayora de los casos en colaboracin con el BEI, a fin de garantizar que las ventajas
econmicas y sociales a medio plazo sean proporcionales a los recursos utilizados (apartados 1,
2 y 3 del artculo 13 -Apreciacin, seguimiento y evaluacin-). Adems, segn indica el
apartado 4 del mismo artculo, la Comisin Europea y los pases beneficiarios deben asegurarse
tambin de que la ejecucin de los proyectos financiados sea objeto de un seguimiento riguroso
y velar por que los objetivos que se persiguen a travs del Fondo de Cohesin se cumplan
escrupulosamente y se apliquen de forma efectiva.
La evaluacin sistemtica de los proyectos requiere la certeza de unos criterios iniciales
de apreciacin en cuanto a qu se les exige para ser merecedores de las ayudas del Fondo de
Cohesin. Para garantizar la alta calidad de los proyectos, establece el apartado 5 del artculo
10 -Aprobacin de los proyectos- del Reglamento (CE) n 1164/94, del Fondo de Cohesin, se
aplicarn los siguientes criterios:
beneficios econmicos y sociales a medio plazo, que debern ser
proporcionales a los recursos empleados; se har una evaluacin mediante un anlisis de los
costes y los beneficios;
prioridades fijadas por los Estados miembros beneficiarios;
contribucin posible de los proyectos a la aplicacin de las polticas
comunitarias en materia de medio ambiente y de redes transeuropeas;

Concretamente el nm. 11 es el que se refiere a que el Consejo podr decidir que se aplique o, en su caso,
intensifique, una de las siguientes medidas:
exigir al Estado miembro de que se trate que publique una informacin adicional, que el Consejo deber
especificar, antes de emitir obligaciones y valores;
recomendar al BEI que reconsidere su poltica de prstamos respecto al Estado miembro en cuestin;
exigir que el Estado miembro de que se trate efecte ante la Comunidad un depsito sin devengo de intereses
por un importe apropiado, hasta que el Consejo considere que se ha corregido el dficit excesivo;
imponer multas de una magnitud apropiada.
Por otra parte, no slo el Estado beneficiario, tambin las Comunidades Autnomas que incumplan los objetivos de
reduccin del dficit pblico podran perder sus asignaciones presupuestarias procedentes del Fondo de Cohesin.
Esta cuestin ha sido planteada en el seno del CPFF, tras observarse que se dan diferencias muy elevadas que ponen
en peligro la contencin del dficit pblico. El CPFF defini el Escenario en el que deben desenvolverse los
Presupuestos de cada una de las Comunidades hasta 1997, revisados en Cdiz a principios del mismo ao. Segn
ese escenario, el desequilibrio entre ingresos y gastos debe pasar, del 0,57 % del PIB previsto para 1995, al 0,18 %
dos aos ms tarde. Hay que tener en cuenta que en 1993 el dficit de las Comunidades represent el 1 % del PIB.
Ese descenso del dficit no supondr, sin embargo, una reduccin del endeudamiento, que seguir aumentando, al
menos, hasta 1997. En concreto, y segn el Escenario aprobado por el CPFF, se estima que la deuda viva de las
Comunidades Autnomas representar en 1997 el 5,31 % del PIB, por encima del 4,63 % alcanzado en 1993.

474
compatibilidad de los proyectos con las polticas comunitarias y coherencia con
otras medidas estructurales comunitarias;
establecimiento de un equilibrio adecuado entre el mbito de medio ambiente y
el de infraestructuras de transporte.
El Fondo de Cohesin es un instrumento de solidaridad nuevo, peculiar y diferente a los
Fondos Estructurales; aunque tengan muchos puntos en comn
229
, partiendo de que estn
regulados en el mismo Ttulo XIV -Cohesin econmica y social- (artculos 130.A y
siguientes) de la Tercera Parte -Polticas de la Comunidad- del TCE, y atienden a un fin ltimo
u objetivo mediato idntico, reducir las disparidades socioeconmicas de los ciudadanos de la
U.E. (uno desde el referente nacional y otros desde el referente territorial de las regiones). Son
distintos por su finalidad inmediata (formas de actuacin y mbito de aplicacin) y su modo de
utilizacin (requisitos, procedimientos, etc). Los Fondos Estructurales se centran
principalmente en el problema de las diferencias regionales, tanto en zonas tradicionalmente
subdesarrolladas como en zonas que ven reducida su prosperidad al sufrir procesos de
reconversin industrial, su finalidad es ayudar a reducir el subdesarrollo en esas zonas a travs
de programas y proyectos estructurales concretos (no vamos a repetir todas sus caractersticas,
ya comentadas). Sin embargo, el Fondo de Cohesin tiene una finalidad bien distinta, su papel
contribuye, obviamente, a fomentar el desarrollo regional, pero lo hace de una forma indirecta,
si bien coordinada con la de los dems instrumentos comunitarios de solidaridad
230
. Se cre
con el fin, ya tratado, de que todos los Estados miembros puedan estar cuanto antes en

229
La conexin o complementariedad del FEDER con el Fondo de Cohesin en obras de infraestructura de
transportes ser tratada en Apartados venideros.
230
Seala el artculo 130.B del TCE: "Los Estados miembros conducirn su poltica econmica y la coordinarn con
miras a alcanzar tambin los objetivos de cohesin entre ellos (desarrollo armonioso de la Comunidad). Al formular y
desarrollar las polticas y acciones de la Comunidad y al desarrollar el mercado interior, se tendrn en cuenta dichos
objetivos, participando en su consecucin. La Comunidad apoyar asimismo dicha consecucin a travs de la
actuacin que realiza mediante los Fondos Estructurales, del Banco Europeo de Inversiones y de los otros
instrumentos financieros existentes. Por otra parte, el primer prrafo in fine del artculo 130.D del TCE establece que
... el Consejo determinar asimismo las normas generales aplicables a los Fondos (refirindose a los Estructurales, si
bien el prrafo siguiente alude al Fondo de Cohesin, que se englobara, tambin, en la siguiente indicacin), as como
las disposiciones necesarias para garantizar su eficacia y la coordinacin de los Fondos entre s y con los dems
instrumentos financieros existentes. A raz de ello se aprueban el Reglamento de la C.E. n 2081/93 del Consejo,
de 20 de julio de 1993, por el que se modifica el Reglamento n 2052/88 relativo a las funciones de los Fondos con
finalidad estructural y a su eficacia, as como a la coordinacin entre s de sus intervenciones, con las del Banco
Europeo de Inversiones y con las de los dems instrumentos financieros existentes, y el Reglamento de la C.E. n
2082/93 del Consejo, de 20 julio de 1993, que modifica el Reglamento n 4253/88 por el que se aprueban
disposiciones de aplicacin del Reglamento n 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinacin de las
intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de stas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de
los dems instrumentos financieros existentes. Por ltimo, el artculo 8 del Reglamento (CE) n 1164/94, de 25 de

475
condiciones de participar en la fase final de la unin econmica y monetaria, ayudando a
algunos pases (Estados ms necesitados de la Unin, segn el criterio de renta per cpita) a
superar sus mayores dificultades para conseguirlo. El Protocolo n 30 sobre cohesin
econmica y social (anexo al TCE) acuerda queel Fondo de Cohesin aportar contribuciones
financieras comunitarias a proyectos ... en los Estados miembros de la Unin que tengan un
producto nacional bruto per cpita inferior al 90 % de la media comunitaria y que cuenten con
un programa que conduzca al cumplimiento de las condiciones de convergencia econmica
segn lo dispuesto en el artculo 104.C del Tratado. En similares trminos se expresa el
artculo 2 mbito de aplicacin del Reglamento (CE) n 1164/94 del Fondo de Cohesin, el
cual arroja luz sobre hasta cundo se percibira esa ayuda financiera y la posibilidad de que se
incorporen nuevos Estados como beneficiarios del mismo
231
.
De acuerdo a esos criterios, slo cuatro Estados miembros, Espaa, Portugal, Grecia e
Irlanda, denominados Estados de la cohesin, son los beneficiarios del Fondo de Cohesin;
cuentan con un total de cerca de 63 millones de habitantes en conjunto (un 16 por ciento de la
poblacin de la Unin Europea) y tienen una situacin perifrica dentro de la Unin.
En el Cuadro C.37 recogemos las diferencias existentes entre los Fondos Estructurales y
los Fondos de Cohesin, sistematizadas segn los siguientes elementos o caractersticas:
Objetivos, Interlocutores, Requisitos, Cobertura geogrfica, Sectores, Procedimientos y
Dotacin.
C) Infraestructuras de transporte y medio ambiente.
Queremos poner de manifiesto el contexto real que propici el nacimiento del Fondo de
Cohesin. El Libro Blanco sobre el futuro desarrollo de la poltica comn de transportes,
publicado por la Comisin a finales de 1992, propuso una serie de nuevos objetivos como, por
ejemplo: el enfoque multimodal de las redes de transporte, el respeto y la salvaguardia del

mayo de 1994, del Fondo de Cohesin, regula la coordinacin y compatibilidad de ste (sin aadir nada que no
hubiera establecido el TCE y Protocolos anexos) con las polticas comunitarias.
231
Establece el Apartado 2 de dicho artculo que hasta 1999 slo tendrn derecho a ser beneficiarios de la ayuda del
Fondo los cuatro Estados miembros (Grecia, Espaa, Irlanda y Portugal) que cumplen actualmente (en mayo de 1994)
el criterio relativo al PNB mencionado. El Apartado 3 del mismo artculo seala, respecto al criterio relativo al PNB, que
esos cuatro Estados miembros seguirn pudiendo acogerse a la ayuda del Fondo siempre y cuando, tras una revisin
que se efectuar en 1996, una vez transcurrida la mitad del perodo establecido (1993-1999), su PNB siga siendo
inferior al 90 % de la media comunitaria. Los Estados miembros cuyo PNB sobrepase en ese momento el umbral
del 90 % perdern el derecho de acogerse a la ayuda del Fondo para nuevos proyectos o para las nuevas
fases, en el caso de grandes proyectos que consten de varias fases tcnica y financieramente independientes.

476
medio ambiente, la utilizacin racional de las infraestructuras existentes y futuras, la mejora de
la gestin del trfico y la coordinacin con las restantes redes europeas.
En cuanto a las actuaciones que deber ejercer la Comunidad Europea en esta nueva
poltica de infraestructuras para alcanzar aquellos objetivos, respetando el principio de
subsidiariedad, el TUE propuso (en su artculo G.D.38, recogido finalmente en el artculo
129.C.1, dentro del Ttulo XII -Redes transeuropeas-, Parte Tercera Polticas de la Comunidad,
del TCE) las siguientes:
la elaboracin de orientaciones relativas a los objetivos, prioridades y grandes
lneas de accin que permitirn la identificacin de los proyectos de inters comunitario;
la realizacin de acciones que permitan garantizar la interoperabilidad de las
redes;
la concesin de ayudas financieras en forma de estudios de viabilidad, de
garantas de crdito o de bonificaciones de inters, determinadas de acuerdo con las
orientaciones citadas anteriormente, para proyectos de inters comunitario financiados por
los Estados, as como la creacin de un Fondo de Cohesin que proporcione una
contribucin financiera a proyectos en los sectores del medio ambiente y de las redes
transeuropeas en materia de infraestructuras de transporte (las dos menciones subrayadas
las realiza el artculo 130.D, no el 129.C.1, si bien ste alude a ... conforme a lo dispuesto
en el artculo 130.D).
La dimensin internacional de estas infraestructuras justifica, en aplicacin del principio
de subsidiariedad, una intervencin de la Comisin que, en estrecha colaboracin con los
Estados miembros, podr tomar cualquier iniciativa til para fomentar la coordinacin de las
polticas nacionales que puedan tener una influencia significativa en la realizacin de los
objetivos mencionados anteriormente.
Debemos tener en cuenta que hasta 1993 no ha habido una verdadera poltica comunitaria
de infraestructuras de transportes y las intervenciones de la hasta entonces C.E.E. se redujeron,
en la prctica, a unas reducidas ayudas econmicas destinadas a cofinanciar pequeos
proyectos viarios de carcter puntual, con independencia de los proyectos especficos
financiados por el FEDER, importantes en su cuanta, pero inspirados, lgicamente, en la
poltica de desarrollo regional.

477
Por su parte, el Libro Blanco de la Comisin sobre el crecimiento, la competitividad y el
empleo - Retos y pistas para entrar en el siglo XXI, de 5 diciembre de 1993 (Informe
Delors)
232
insiste una vez ms en que el ritmo de creacin o finalizacin de las redes de
transporte es insuficiente, siendo stas esenciales para promover la competitividad y obtener el
mayor provecho del mercado interior. El Informe pone de manifiesto los problemas de
financiacin que se plantean ya que, segn las estimaciones realizadas por la Comisin, de
1993 a 1999 seran necesarios 220.000 millones de Ecus, del orden de 35.000 millones por
ao
233
(tan slo para las redes transeuropeas de comunicacin). La Comisin, consciente de
las dificultades que existan para financiar ese ambicioso proyecto en el que la participacin de
los Estados y de la propia U.E. podra movilizar un montante mucho menor (unos 90.000
millones de Ecus), propugn la creacin de nuevos instrumentos financieros (no slo el
Fondo de Cohesin) y la aplicacin de tcnicas de "ingeniera" financiera que permitiera hacer
ms atractiva la participacin de inversores privados.
Ya hemos sealado que el artculo 130.D del TCE impone que el Fondo de Cohesin se
destine a financiar proyectos en materia de medio ambiente e infraestructuras de transportes,
sectores en los que resultara muy perjudicial una reduccin de las inversiones pblicas a causa
de una rigurosa disciplina presupuestaria. En lgica reciprocidad, los pases beneficiarios han
tenido que comprometerse a no reducir sus propias inversiones en infraestructuras de
transportes y medio ambiente.

232
COMISIN de las COMUNIDADES EUROPEAS, Suplemento 6/93 del Boletn de las Comunidades Europeas,
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1993. Dentro de la Parte A del informe
(la que es propiamente el Libro Blanco: retos y pistas para entrar en el siglo XXI) y en la Parte B -Condiciones para el
crecimiento, la competitividad y el aumento del empleo-, tanto en su Captulo 2 Condiciones para el crecimiento y para
una mayor competitividad, Apartado B. Aprovechar al mximo las posibilidades del mercado interior, como, ms
especficamente, en el Captulo 3 Redes transeuropeas. El Libro Blanco se encuentra publicado, tambin, en la
Coleccin: Textos Bsicos de la Unin Europea, Fundacin Galicia Europa, Santiago de Compostela, 1994; adems
podemos consultar: COMISIN de las COMUNIDADES EUROPEAS; "Crecimiento, competitividad, empleo. Retos y
pistas para entrar en el siglo XXI (Libro Blanco) -Bruselas, 5 diciembre de 1993-", en Revista Valenciana de Hacienda
Pblica Palau 14, nm. 20, Ed. Generalitat Valenciana, Valencia, 1994, pgs.116-197, aqu no encontraremos
reproducido el Captulo 3. del Epgrafe II -Competitividad-, de la Parte B del Informe. Por otra parte, M. A. Galindo
Martn realiza un breve anlisis de los puntos ms relevantes del Libro Blanco, centrado, fundamentalmente, en torno
al tema del desempleo; en GALINDO MARTN, M. A.; "El Libro Blanco de la Comisin de las Comunidades Europeas
sobre el crecimiento, competitividad y empleo", op. cit., pgs. 36-44.
233
Es una suma muy elevada, del orden de los 37 Billones de Pesetas (similar a toda la deuda pblica del Estado
espaol, un 63,5 % de nuestro PIB -datos de 1995-). Tngase en cuenta que el Consejo, a propuesta de la Comisin y
de acuerdo con el contenido del TUE, aprob a finales de octubre de 1993 una Decisin relativa a la creacin de una
redes transeuropeas de carreteras que contena el Esquema Director de la misma con el horizonte en el ao 2.002; la
red se compondra de 54.000! kilmetros de autopistas y carreteras de primer orden -carreteras de gran capacidad-,
de los que 12.000 kilmetros seran de nueva construccin.

478
La entrada de Espaa en la U.E. coincide con la eclosin de los movimientos ecologistas
en Europa
234
, desde entonces se ha dado un gran impulso a nuestra poltica de proteccin del
medio ambiente. En ese perodo Espaa ha tenido que adaptarse a ms de un centenar de
disposiciones medioambientales comunitarias
235
, lo cual ha supuesto un autntico revulsivo
legal y social.
La situacin medioambiental de Espaa respecto a la U.E. es singular, los estudios
recientes demuestran que nuestra geografa, pese a las condiciones de fragilidad climtica que
agravan problemas tan importantes como la prdida de cubierta vegetal, (provocndose la
desertizacin por fenmenos como la erosin del suelo y los incendios forestales), cuenta con
una enorme variedad de ecosistemas y un alto grado (cada vez ms amenazado) de
conservacin de su biodiversidad, y supone el ltimo refugio en Europa de no pocas
especies
236
. Ello explica la aportacin que, al menos desde la cuota del 40 por ciento que
representa la parte medioambiental -en el total del Fondo de Cohesin-, la U.E., bien
interesadamente, entrega a slo cuatro de sus Estados miembros (siendo Espaa perceptora de
un 55 por ciento del total)
237
.

234
Sin embargo, aunque las inquietudes y la opinin de los ciudadanos espaoles est, cada da, ms atenta y
sensibilizada por los problemas del medio ambiente (elevada contaminacin en las grandes ciudades, alarma ante los
incendios forestales, la desforestacin, etc), en nuestro pas no se ha producido un proceso de advenimiento de las
fuerzas polticas "verdes" paralelo al de otros pases de la U.E.
235
Fundamentalmente son Directivas que se pueden clasificar en las siguientes materias: Impacto y riesgo
ambiental, Proteccin de la atmsfera, Calidad de las aguas y regulacin de los vertidos, Conservacin de la
naturaleza, Gestin de residuos y Control de ruidos. Ascendiendo al nivel o rango de los Tratados, debemos sealar
que hasta la aprobacin del Acta nica en 1986 (introduce, como uno de los objetivos para el desarrollo de la C.E., la
poltica ambiental) no ha existido mencin especfica alguna sobre el medio ambiente en los Tratados Constitutivos
que permitiera el desarrollo normativo directo. Ello no impidi (lo demuestra el que antes se aprobaran docenas de
Directivas sobre aquellas materias) a la C.E.E. legislar sobre ello, apoyndose en una interpretacin amplia de algunas
previsiones del Tratado de Roma (sabiendo conectar sus artculos 2, 36, 100 y 235). El Acta nica Europea aadi el
Ttulo VII Medio Ambiente (artculos 130.R, 130.S y 130.T), dentro de la Tercera Parte Polticas de la Comunidad, al
Tratado Constitutivo de la C.E.E.; posteriormente, de acuerdo al artculo G.D.38 del Tratado de la Unin Europea,
sera sustitudo por el Ttulo XVI de la Tercera Parte del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (versin
consolidada tras el TUE), el cual disea de forma mucho ms especfica la poltica comunitaria en el mbito del
medio ambiente.
236
Espaa, con 8.000 especies de plantas en el suelo, 340 de aves, 45 de mamferos y 80 de peces, que la
convierten en poseedora del mayor patrimonio natural de Europa, cuenta con la ms elevada superficie de zonas
calificadas de especial proteccin para las aves. De las 5.527.756 hectreas de especial proteccin para las aves,
catalogadas en la Comunidad Europea, Espaa, con sus 2.136.967, cuenta con el 39 % del total de esa superficie. En
su globalidad, las superficies protegidas en Espaa han pasado de 375.000 hectreas en 1985, a 2,8 millones en
1994, distribuidas en ms de 550 espacios naturales. Espaa es el pas con mayor cantidad de espacios naturales de
la U.E., por lo que el mantenimiento y restablecimiento de esos preciados hbitats merecen la valoracin y atencin
debidas.
237
En este sentido, el Apartado 5 Asignacin entre los Estados miembros del Anexo 3 del Consejo Europeo de
Edimburgo establece que la distribucin indicativa se basar en criterios precisos y objetivos, principalmente
poblacin, PNB per cpita y superficie, pero teniendo en cuenta otros factores socioeconmicos tales como carencias
en materia de infraestructuras de transporte. Es probable que la aplicacin de estos criterios d lugar a la siguiente

479
Adems de los beneficios directos que los proyectos medioambientales producen a la
ciudadana, a la fauna y a la flora, constituyen en la mayora de los casos una fuente muy
considerable de actividad econmica y de empleo estable. La proteccin del medio ambiente no
debera ser una poltica (necesariamente) limitadora del desarrollo
238
, su mayor xito estar en
compaginar ambos objetivos; de ah la importancia y la necesidad de una buena conexin, de la
complementacin, de las dos fuentes de recursos que la U.E. proporciona para alcanzarlos, los
Fondos de Cohesin y el FEDER. Ambos deben contribuir, en definitiva, al crecimiento y a la
generacin de empleo. Ello implica que la integracin de los requisitos "ambientales", el filtro
de la "conciencia ecolgica", se tenga en cuenta en las polticas econmicas
239
(industrial,
agrcola, etc) y sociales.
Adems de las similitudes entre ambos Fondos europeos (por una parte, los Fondos
Estructurales son varios, por ello su mbito de aplicacin es mucho ms amplio que la
especificidad impuesta al Fondo de Cohesin), queremos traer a colacin que el FCI presenta
tambin rasgos de complementariedad con los Fondos europeos analizados, por el tipo de
proyectos que financia. En este sentido, la antigua regulacin del FCI (Ley 7/1984, de 31
marzo) estableca
240
que sus recursos pueden ir destinados (aunque no de forma exclusiva,

asignacin indicativa: 52-58 % del total para Espaa; 16-20 % para Grecia; 16-20 % para Portugal; 7-10 % para
Irlanda. Estas mismas cifras se repiten en el Anexo I del Reglamento (CE) n 1164/94, de 16 de mayo de 1994, del
Fondo de Cohesin.
238
Todos los proyectos financiados por el Fondo de Cohesin en los sectores del medio ambiente y de los
transportes deben contribuir al desarrollo econmico global del Estado miembro beneficiario y, al mismo tiempo
(obviamente), a la consolidacin de la cohesin econmica y social, porque sta es su razn de ser. En virtud del
Apartado 3, del artculo 10 -Aprobacin de proyectos- del Reglamento (CE) n 1164/94, del Fondo de Cohesin, los
proyectos debern tener una dimensin suficiente que les permita incidir de forma significativa en el sector de la
proteccin del medio ambiente o en la mejora de las redes transeuropeas de infraestructuras de transporte; por ello, en
principio, el coste de cada proyecto o grupo de proyectos no puede ser inferior a 10 millones de Ecus (que a unas 170
Pesetas el Ecu -redondeando- representa unos 1.700 millones de Pesetas). En casos debidamente justificados, se
podrn autorizar proyectos o grupos de proyectos inferiores a dicho umbral.
239
Sobre todo en la esfera de las inversiones pblicas, lo cual nos sirve para enlazar con el otro gran mbito de
actuacin de los Fondos de Cohesin, las obras pblicas de transportes, en las que la evaluacin del impacto
ambiental debe tomar gran protagonismo. De manera que con ello se prevengan y palien, en la medida de lo posible,
las incidencias que sobre el medio ambiente pueden tener los proyectos y las actividades necesarias para el desarrollo
socioeconmico de los Estados miembros de la U.E. El Libro Verde que elabor la Comisin de la U.E. a finales de
1992, relativo al "Impacto del transporte sobre el medio ambiente" (lo cual exige no slo cantidad, sino tambin calidad
en todo tipo de obras pblicas) y al establecimiento de una estrategia que resolviera los problemas de falta de
capacidad y congestin de las redes viarias, recoge una serie de cifras e indicadores que pone de manifiesto la
relevancia del tema. La falta de unas carreteras adecuadas a las necesidades y circunstancias que se daban entonces
contribuia a agravar aquellos datos.
240
Artculo 6 -Destino del Fondo- de la Ley 31/1984, del FCI: "... el Fondo se destinar a gastos de inversin real que
coadyuven a disminuir las diferencias territoriales de renta y riqueza, tambin dentro de cada Comunidad Autnoma y
en particular a proyectos ... de infraestructura, obras pblicas, regados, ... y mejora del hbitat rural y transportes y
comunicaciones". Mencin suprimida en la nueva regulacin de FCI, de la Ley 29/1990, de 26 diciembre; aunque
sigue vigente en el artculo 16.2 de la LOFCA.

480
sino entre otros posibles) a proyectos motivados por necesidades relativas al medio ambiente o
a dficit de infraestructuras de transporte.
Las infraestructuras de transporte adquieren un papel fundamental en la tarea de
alcanzar la convergencia real de las polticas econmicas y la cohesin de todos los Estados de
la U.E., el disponer de unas comunicaciones ptimas con los principales centros de actividad de
la Unin y de sus vecinos territoriales permitir, a todos, beneficiarse del gran mercado
europeo, y a propiciar la realizacin ms efectiva de la libertad de circulacin de bienes y
personas dentro de su mbito territorial. Los proyectos que se financien en este contexto a
travs del Fondo de Cohesin tendrn que insertarse en el contexto de las redes transeuropeas
de comunicacin
241
. Debemos tener presente que las redes transeuropeas de comunicacin
reciben aportaciones financieras de la Comunidad Europea desde distintos instrumentos, no
slo del Fondo de Cohesin y del FEDER, tambin del Fondo Europeo de Inversiones
242

(FEI), de Obligaciones emitidas por la U.E., y por otros mecanismos (prstamos del BEI,
prstamos CECA, etc).
El FEDER ha venido asignando al Objetivo nm. 1, en el que figuran las infraestructuras
de transporte junto con otras actuaciones de desarrollo regional, alrededor del 80 por ciento de
sus crditos. A su vez, el Objetivo nm. 1 ha absorbido aproximadamente el 63 por ciento de
todos los Fondos Estructurales. Desde 1975 a 1993 las ayudas financieras concedidas por el
FEDER para infraestructuras de transporte ascendieron a 16.000 millones de Ecus. En el
caso de Espaa, las intervenciones del FEDER desde nuestro ingreso en la Comunidad
Europea, en 1986, hasta 1989, en la materia que estamos tratando, superaron los 190.000
millones de Pesetas, equivalente al 71 por ciento del total, correspondiendo a carreteras ms de
132.000 millones de Pesetas, es decir, aproximadamente el 50 por ciento. Para el perodo 1989-

241
Establece el artculo 129.B (Ttulo XII Redes transeuropeas, dentro de la Parte Tercera Polticas de la
Comunidad -recordado en el Protocolo nm. 30 del TCE, sobre la cohesin econmica y social-) del TCE, en su
apartado 1, que "A fin de contribuir a la realizacin de los objetivos contemplados en los artculo 7.A y 130.A de este
Tratado (establecimiento del mercado interior y cohesin econmica y social, respectivamente) y de permitir que los
ciudadanos de la Unin, los operadores econmicos y los entes regionales y locales participen plenamente de los
beneficios resultantes de la creacin de un espacio sin fronteras interiores, la Comunidad contribuir al establecimiento
y al desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes, de las
telecomunicaciones y de la energa.
242
Fondo que tiene como actividad principal la concesin de garantas financieras, facilitando la participacin del
capital privado en la financiacin de las redes transeuropeas y de las pequeas y medianas empresas. Con un capital
inicial de 2.000 millones de Ecus, en el que el BEI participa en un 40 %, la Comisin en un 30 % y diversas
instituciones financieras en el restante 30 %, podr conceder garantas del orden de 8.000 millones de Ecus,
contribuyendo a la realizacin de inversiones por importe total de 24.000 millones de Ecus. Es un organismo
jurdicamente autnomo y financieramente independiente, siendo el BEI el encargado de la gestin del FEI.

481
93, las ayudas para carreteras y ferrocarriles comprometidas por el FEDER sobrepasaron los
260.000 millones de Pesetas. Con independencia de las ayudas citadas, a mediados de 1988 fue
aprobado el PNIC (Plan Nacional de Inversiones en Carreteras) de Autovas para el perodo
1988-1992 (prorrogado hasta 1996) que prevea una cofinanciacin total del FEDER de 67.876
millones de Pesetas equivalentes al 50 % de las inversiones de los proyectos
243
financiados
por la Comunidad Europea.
Reiteramos que el TUE y Protocolos anexos, refundidos en el TCE, en su poltica de
reforzar la cohesin econmica y social, da un nuevo impulso a la poltica regional, ampliando
el volumen y marco de sus intervenciones y fomentando la complementariedad y coordinacin
de los instrumentos financieros; en nuestro caso, centrado en materia de infraestructura de
transportes, desde el FEDER ya existente, con el nuevo Fondo de Cohesin. Los Fondos
Estructurales para el perodo 1994-99 han conservado los mismos principios que inspiraron la
reforma de 1988 y puesto el acento en la poltica de cohesin como pilar fundamental de la
construccin europea, incorporando algunas modificaciones que pretenden reforzar el papel de
los programas de iniciativa comunitaria. La nueva reglamentacin del FEDER -Reglamento
2083/93- permite asignar fondos al establecimiento y desarrollo de las redes transeuropeas de
transporte que contribuyan al crecimiento del potencial econmico, al desarrollo y al ajuste
estructural de las regiones correspondientes al objetivo n 1.
Los Fondos de Cohesin han representado (desde 1993 -vase Cuadro C.40.A-) un enorme
refuerzo financiero a las actuaciones pblicas en materia medioambiental, que se suma al hecho
de que en Espaa la inversin pblica destinada a este campo se haba duplicado de 1987 a
1992 (
244
). Ms espectacular ha sido el crecimiento producido en carreteras, donde la inversin
pas de 177.000 millones de Pesetas en 1986, a 762.000 millones de Pesetas en 1993 (ms que
cuadruplicndose)
245
. Es en los transportes (principalmente carreteras) donde los Fondos de

243
Eran las autovas Madrid-Burgos, Madrid-Zaragoza, Madrid-Sevilla y Burgos-Tordesillas.
244
Para las inversiones medioambientales el Fondo de Cohesin ha supuesto un impacto considerable (ms del
doble de la incidencia -en trminos relativos comparables- observada en materia de infraestructuras de transporte), si
no se hubiese realizado un esfuerzo notable por incrementar las inversiones de la Administracin del Estado en medio
ambiente, llegara a resultar inalcanzable el objetivo de absorber la totalidad de los Fondos de Cohesin destinados a
proyectos de medio ambiente espaoles al final del perodo. El grado medio de subvencin de las inversiones en
medio ambiente del Estado espaol por parte del Fondo de Cohesin se sita en el 55 %.
245
Para apreciar la magnitud de la evolucin de las carreteras, debemos tener presente que la dotacin de autopistas
de peaje, autovas y vas rpidas aument de 3.170 km en 1985 a 7.400 en 1993 (ms que duplicarse).

482
Cohesin realizan su mayor actuacin, en 1995 supondra un 60 por ciento del total (
246
). De
ese 60 por ciento, su 90 por ciento lo gestionar el Estado y el resto las Administraciones
Territoriales; y del 40 por ciento restante destinado a medio ambiente, su 40 por ciento estar a
disposicin de las Comunidades Autnomas, otro tanto lo gestionar la Administracin central,
y el 20 por ciento restante los Ayuntamientos. Esos porcentajes, aplicables en 1995, han sido
acordados en el seno del CPFF. Por ello, la Administracin autonmica y local gestion en
1995 hasta 40.000 millones del Fondo de Cohesin. Lgicamente, la Administracin central
(Espaa, como Estado miembro) es quien remite los proyectos a Bruselas (Comisin Europea),
pero despus de firmar convenios con las Administraciones Territoriales.
Espaa esperaba recibir de los Fondos de Cohesin en la convocatoria del ao 1994, en
relacin a los proyectos medioambientales presentados, un total de 80.661 millones de
Pesetas
247
-vase desglose por Comunidades Autnomas en Cuadro C.46-. De dicha cantidad,
unos 73.771 millones de Pesetas se destinaran a la lucha contra la erosin del suelo (casi
28.800 millones), la gestin del agua (26.271 millones), su depuracin y control de calidad
(ms de 16.700 millones); otros grandes proyectos afectan a la gestin de residuos y a la mejora
de la calidad ambiental urbana (lucha contra la contaminacin)
248
.

246
El mismo Reglamento (CE) n 1164/94 impone un equilibrio adecuado entre la financiacin de proyectos
relativos a las infraestructuras de transporte y la financiacin de proyectos medioambientales (artculo 10.2 -
Aprobacin de proyectos-); con esta frmula flexible se da cabida a un enfoque pragmtico que posibilita, segn sus
distintas necesidades y posibilidades, cierto margen de maniobra en la disponibilidad y viabilidad de los proyectos
preferidos por cada Estado miembro beneficiario del Fondo de Cohesin. Grecia es el nico pas que ha recibido ms
subvenciones para proyectos medioambientales que para proyectos de infraestructuras de transportes, mientras que
en los otros tres ocurre lo contrario, si bien en Portugal existe un equilibrio entre la financiacin concedida a las dos
materias.
247
Cifra a la que podra aadirse unos 15.000 millones de Pesetas (aproximadamente), proveniente de los fondos de
otros pases (Grecia, Irlanda o Portugal) que no pudieron completar su cupo correspondiente, y que se destinara a
proyectos de recuperacin de zonas afectadas por los incencios forestales.
248
El paquete de proyectos contra la erosin -Espaa es el nico pas europeo al que el Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) considera en grave peligro de desertificacin- se centra en actuaciones en el
litoral, planes de restauracin hidrolgica ambiental de cuencas, proteccin del dominio pblico hidrulico y
recuperacin de suelos contaminados. La gestin del suelo incluye iniciativas para el abastecimiento de agua potable
(plantas potabilizadoras, desaladoras y embalses), y control de avenidas, entre estas ltimas el sistema automatizado
de Informacin Hidrolgica de la cuenca del Guadalquivir. Los proyectos de gestin de residuos comprende medidas
de apoyo a los sistemas de recogida y tratamiento, como sellado de vertederos, contenedores y centros de reciclaje,
mientras que los proyectos de mejora de la calidad ambiental urbana pretenden reducir la contaminacin atmosfrica y
acustica en las ciudades. Los proyectos de depuracin prevn obras de inters del Estado, como algunas estaciones
depuradoras de aguas residuales y el Sistema Automatizado de Informacin de la Calidad del Agua (SAICA). Una
descripcin detallada de la utilizacin del Fondo de Cohesin de 1993 (entonces llamado Instrumento Financiero de
Cohesin -provisional-) la encontramos en PIERO CAMPOS, J . M.; "El Fondo de Cohesin y el Instrumento
Financiero Provisional para 1993", pgs. 30 a 35. El desglose de actuaciones en materia de infraestructuras de
transporte afectaba a carreteras, ferrocarriles, transporte martimo y aeropuertos; respecto al mbito medioambiental,
coinciden con las arriba indicadas.

483
V.8. Las Asignaciones de Nivelacin. Su encaje con otros instrumentos financieros
solidarios.
A) Introduccin.
Castells Oliveres afirma que las subvenciones de nivelacin son, normalmente, sistemas de
subvenciones de carcter general, dotados por los gobiernos de mbito superior y distribuidos
entre las unidades de gobierno de mbito sub-central con propsitos perecuatorios. Su
existencia responde a la vez a un doble objetivo de equidad vertical entre niveles de gobierno,
y de equidad horizontal entre unidades de gobierno de un mismo nivel
249
. Analgicamente a
como ha sido planteado en otras cuestiones (recurdese los subfondos vertical y horizontal del
FCI), el principio de equidad vertical implica el establecimiento de subvenciones del Gobierno
central a las Comunidades Autnomas, de manera que se observe, en la determinacin de su
cuanta, cierta correspondencia entre los ingresos potenciales y las necesidades de gasto de los
distintos niveles de gobierno; mientras que la equidad horizontal entre Comunidades requiere
que la distribucin de esas subvenciones, entre aquellas que vayan a ser perceptoras de las
mismas, se realice garantizando una adecuada relacin entre su capacidad fiscal y sus
necesidades de gasto.
Durante el perodo transitorio, el sistema de financiacin autonmica distingua entre los
mecanismos financieros orientados a asegurar una financiacin suficiente de los servicios
pblicos traspasados a las Comunidades Autnomas y los destinados a hacer efectivo el
principio de solidaridad, al menos "sobre el papel", puesto que el FCI de aquellos aos
presentaba la distorsin, ya analizada, de servir a dos finalidades, una de ellas motivada por la
exigencia de garantizar la suficiencia de todas las Comunidades (en cuanto a sus necesidades de
inversin nueva). La finalidad del sistema del perodo transitorio, asegurar el coste efectivo de
los servicios transferidos segn haban sido prestados por el Estado, impidi que se considerase
como parte integrante del coste efectivo las inversiones precisas para reducir las diferencias en
el nivel de prestacin de aquellos, respecto a la media nacional, soslayando la previsin
recogida en varios Estatutos de Autonoma
250
. Medina Guerrero
251
opina que el PPI-PIE que

249
En CASTELLS OLIVERES, A.; "Sistemas de subvenciones de nivelacin: algunos aspectos tericos", en
Hacienda Pblica Espaola, nm. 118, Madrid, 1991, pg. 9.
250
Disposicin Transitoria 6.2 del Estatuto de Andaluca: "Para garantizar la financiacin de los servicios referidos ...
El mtodo a seguir tendr en cuenta tanto los costes directos como los costes indirectos de los servicios, as como los

484
se fij para el quinquenio 1987-1991 (perodo definitivo) desaprovech la oportunidad de
disminuir, siquiera levemente, esos desniveles, evitando por completo la utilizacin de un
criterio previsto por la LOFCA para tal fin (reclamaba la aplicacin de un criterio que reforzara
el alcance redistributivo del PIE) en su artculo 13.1.e), segn el cual en la negociacin del PPI
pueden barajarse "otros criterios que se estimen procedentes, en los que se valorarn la
relacin entre los ndices de dficit de servicios sociales e infraestructuras que afecten al
territorio de la Comunidad Autnoma y al conjunto del Estado...". De haberse aplicado este
criterio, seala el mismo autor, cuya omisin se ha considerado de dudosa
constitucionalidad
252
, se habra avanzado notablemente en la salvaguarda de la autonoma
financiera de las Comunidades Autnomas menos favorecidas.
Los servicios transferidos seran financiados, bsicamente, por los recursos obtenidos de
los tributos cedidos y de la participacin en la recaudacin global de los impuestos estatales no
cedidos (artculos 11 y 13, respectivamente, de la LOFCA). Por otra parte, la garanta de
solidaridad se desdoblaba en dos aspiraciones u objetivos, para alcanzar la proximidad en los
niveles de renta de las distintas Comunidades Autnomas (corregir los desequilibrios
interterritoriales) se puso en funcionamiento el FCI (artculo 16 de la LOFCA), y para satisfacer
el compromiso de mantener un nivel similar en la prestacin de los servicios pblicos
esenciales se recurrira a las asignaciones previstas en el artculo 15 de la LOFCA; si bien, en lo
que hace referencia a estas ltimas, su confusa regulacin marcaba unos perfiles condicionados
igualmente para dar satisfaccin al principio de suficiencia. En tanto y en cuanto las
asignaciones de nivelacin naceran si los instrumentos ordinarios de financiacin no fueran

gastos de inversin suficientes para atender las necesidades de la Comunidad andaluza con objeto de que alcance,
al menos, la cobertura media nacional".
Disposicin Transitoria 10.3 del Estatuto de Cantabria: "Al fijar las transferencias para inversin se tendr en
cuenta, en la forma progresiva que se acuerde, la conveniencia de equiparar los niveles de servicios en todo el
territorio nacional, establecindose en su caso las transferencias necesarias para el funcionamiento de los servicios.
La financiacin a que se refiere este apartado tendr en cuenta las aportaciones que se realicen a Cantabria partiendo
del FCI a que se refiere el artculo 158 de la Constitucin, as como la accin inversora del Estado en Cantabria que
no sea aplicacin de dicho Fondo".
Disposicin Transitoria 5.3 del Estatuto de Galicia: coincide su tenor literal con el anterior, salvo, lgicamente, la
menciones a la Comunidad de Cantabria; en este caso: Galicia.
Disposicin Transitoria 5.3 del Estatuto de la C. Valenciana: dem al anterior, haciendo la misma salvedad.
251
MEDINA GUERRERO, M.; "La incidencia del Sistema de Financiacin en el ejercicio de las competencias de las
Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 391.
252
En opinin de J . M. Bao Len, en "Las Autonomas Territoriales y el principio de uniformidad de las condiciones
de vida", INAP, Madrid, 1988, pg. 310. Aunque, a tenor de los pronunciamientos efectuados por el Alto Tribunal en
sus Sentencias 183/1988 (F.J . 5) y 250/1988 (F.J . 7), de 13 de octubre y 20 de diciembre de 1988, respectivamente,
ya analizadas en relacin a otros criterios impugnados en la distribucin del FCI, nos inclinamos a pensar que sera
declarado totalmente acorde con los patrones vertidos en nuestra Constitucin.

485
suficientes (artculo 15.2 de la LOFCA) para permitir a las Comunidades la prestacin, en un
nivel aceptable, de los servicios pblicos considerados fundamentales
253
.
Si suponemos que los poderes centrales cubran y atendan esos servicios pblicos
esenciales de una forma homognea en todo el territorio espaol, al desarrollarse el Estado
autonmico, al descentralizarse el gasto y la gestin de aquellos servicios, surgirn,
inevitablemente, diferencias en los niveles que unas y otras Comunidades Autnomas pueden
alcanzar al prestar esos servicios. Las asignaciones de nivelacin vendran a paliar esos
indeseados, negativos, pero tambin previsibles, efectos que acarreara el funcionamiento del
sistema de financiacin de las Comunidades; en cuanto stas disfrutaran de cotas cada vez ms
elevadas de autonoma financiera apareceran esas diferencias. Es por lo que el constituyente, a
travs del artculo 158.1 de nuestra Norma Fundamental, asign al Estado la responsabilidad de
garantizar la homogeneidad o nivelacin en los servicios pblicos considerados fundamentales.
La razn de ser de los fondos de nivelacin, de la previsin del artculo 15 de la LOFCA,
est en que la realidad socio-econmica de la Espaa que deba implantar y desarrollar el
Estado autonmico haca previsible la aparicin de pronunciados desequilibrios fiscales
horizontales. Existira equilibrio fiscal horizontal cuando todos los autogobiernos de un
determinado nivel (en nuestro caso, las Comunidades Autnomas) pudieran proveer y prestar,
niveles equiparables de bienes y servicios pblicos desde unos mrgenes muy similares de
presin fiscal sobre sus ciudadanos. El desequilibrio surge cuando aparecen diferencias
significativas entre la capacidad fiscal y las necesidades de gasto de algunas Comunidades
Autnomas, lo que provocara que los ciudadanos de unas y otras tuvieran que soportar
desiguales presiones fiscales para obtener un nivel similar de bienes y servicios pblicos o, en
caso contrario, asumir que los servicios pblicos que les prestaran sus Comunidades van a ser
muy dispares, en cantidad y calidad.

253
El prrafo primero del artculo 15.2 de la LOFCA establece que la existencia de las asignaciones de nivelacin
estar provocada porque la Comunidad Autnoma perceptora de las mismas no pueda asegurar los niveles mnimos,
tras haber utilizado ... los ingresos obtenidos tanto de los impuestos estatales cedidos como los provenientes del
PPI-PIE. Esta condicin hace temer a Gimnez Montero que queden reducidas a una mnima probabilidad las
ocasiones en que se aplicara este instrumento. A su entender son casi nulas las posibilidades de concesin de tales
subvenciones ya que el poder central siempre podr argumentar que no se han utilizado todos los recursos
posibles para atender ese servicio. Adems, como no se sabe cul es el nivel medio de prestacin del servicio en
todo el territorio espaol, sera difcil, cuando no imposible, apreciar si dicho servicio cubre o no el nivel mnimo
sealado en la LOFCA. En GIMNEZ MONTERO, A.; "Subvenciones del gobierno central y financiacin de las
Comunidades Autnomas en Espaa: situacin actual", en Hacienda Pblica Espaola, nm. 118, Madrid, 1991, pg.
78.

486
Ciertamente las causas o factores que provocan y explican esos desequilibrios fiscales
horizontales, estn inmersas en la realidad socio-econmica de nuestro pas; las diferencias en
la produccin, productividad y renta regional, -capacidad fiscal, en definitiva- son muy
notables. Adems estn presentes otros factores que determinan desigualdades dignas de ser
contempladas al estimar las necesidades de gasto, las densidades de poblacin, las diferencias
en los costes de provisin de los servicios, provocadas por multitud de variables, la incidencia
de las economas de escala, etc. Es por lo que la teora del Federalismo Fiscal considera
apropiado acudir a subvenciones de igualacin, a transferencias de nivelacin, para resolver
esas disparidades
254
, de manera que actuen como mecanismo corrector de las diferencias inter-
Comunidades de capacidad fiscal, uno de los problemas "clsicos" del Federalismo Fiscal.
Respecto a los criterios que inspiran a las asignaciones del artculo 15 de la LOFCA, puede
suscitarse confusin, dado que el artculo 13 de la misma ley introduce elementos de
solidaridad (ya analizados), por el posible solapamiento entre los mismos. Tanto porque
algunas de las causas que pueden determinar un bajo nivel de provisin de los servicios
pblicos esenciales estn recogidas expresamente entre las variables utilizables para calcular el
PPI [Punto e), del Apartado 1. del artculo 13: los ndices de dficit en servicios sociales e
infraestructuras ... y diferencias de coste por habitante respecto al conjunto del Estado], como
por el hecho de que si las asignaciones de nivelacin deben reiterarse, se tendra que proceder a
la correccin del PPI (Apartado 4. del artculo 15). El PPI no ha perdido, desde un primer
momento -en la etapa transitoria-, su principal caracterstica de servir como garante de la
suficiencia financiera que cubriera el coste de los servicios transferidos, de manera que, en
cierta proporcin y en distinto grado segn la Comunidad analizada, puede considerarse como
una "subvencin" para solventar los desequilibrios fiscales horizontales, igualando la capacidad
financiera y las necesidades de gasto de las Comunidades Autnomas, sin alterar la
homogeneidad de los tipos en los impuestos bsicos. Dentro de este esquema, en el que el PPI
actuara con eficacia tanto respecto a la equidad horizontal como en el terreno de los niveles
mnimos garantizados, las asignaciones de nivelacin se presentaran como un mecanismo
excepcional y complementario.

254
Tema tratado exhaustivamente por J . Lpez Laborda en "Los equilibrios financieros en el Estado de las
Autonomas", Monografa n 95, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1991.

487
Por ello, las asignaciones de nivelacin seran prescindibles y podran seguir
indefinidamente inditas, si se aplicaran otros criterios e instrumentos del sistema de
financiacin, debidamente desarrollados. Sin embargo, desde las primeras reuniones del CPFF
el tema de las asignaciones de nivelacin fue uno de los ms tratados y controvertidos; de
manera que las distintas posturas que en relacin a ese instrumento financiero se presentaban,
distaban mucho de un mnimo acercamiento, lo cual difera a futuros estudios y
pronunciamientos su puesta en prctica.
En los siguientes Apartados hemos apuntado los dos aspectos capitales y ms
problemticos en la actual regulacin de las asignaciones de nivelacin. Deberemos abundar
sobre ellos porque son los principales escollos a salvar en su futura aplicacin.
B) Tentativas de aplicacin de las Asignaciones de nivelacin. Las iniciativas del CPFF.
El CPFF planteaba en su Acuerdo 1/1986, de 7 de noviembre
255
, la necesidad de estudio y
previsin de las futuras asignaciones de nivelacin que la entrada en vigor del perodo
definitivo poda deparar.
En el Punto IV de su Acuerdo de 20 de enero de 1992, el CPFF sealaba la necesidad de
profundizar en el anlisis y la solucin de algunos de los problemas fundamentales planteados
en la financiacin autonmica, entre ellos estudiar la viabilidad de utilizar las subvenciones de
nivelacin de servicios mnimos del artculo 15 de la LOFCA
256
. Se abra la posibilidad de
aplicarlas a partir del 1 de enero de 1993.

255
En concreto, su Apartado o Epgrafe 6. La nivelacin de servicios, sealaba:
"El artculo 15 de la LOFCA establece unas asignaciones, cuya finalidad es la nivelacin en la prestacin de
servicios pblicos fundamentales, para aquellas Comunidades que con los recursos financieros instrumentados por los
artculos 11 y 13 no puedan alcanzar el nivel medio de prestacin de dichos servicios.
Durante el perodo transitorio la participacin en los ingresos del Estado ha garantizado el coste efectivo de
los servicios transferidos, por lo cual las insuficiencias puestas de manifiesto se han compensado por la Hacienda
estatal.
En el perodo definitivo, la participacin de los ingresos del Estado, fijada en funcin de variables
socioeconmicas, no refleja el cumplimiento de dicha garanta, derivndose de ello que debe constituir una tarea
inmediata el estudio y anlisis de los servicios pblicos fundamentales, la determinacin de su nivel medio de
prestacin y su relacin con los recursos que el sistema proporciona a cada Comunidad para la prestacin de los
mismos".
256
El CPFF asign a un Grupo de Trabajo especfico el estudio de varios problemas, dentro de los cuales el tema de
la corresponsabilidad y la proposicin de alternativas en torno a ella era el protagonista. La puesta en prctica de las
asignaciones de nivelacin se planteaba como un asunto derivado y complementario a la solucin que sobre aqul se
aprobara. En el Grupo de Trabajo estaban representadas todas las Comunidades Autnomas; el 30 de junio de 1992
termin su Informe, alcanzando una serie de conclusiones y propuestas que tambin afectaban a la posible aplicacin
de las asignaciones de nivelacin.

488
El CPFF, en su reunin del da 7 de octubre de 1993, tambin alcanz un Acuerdo de
mucha importancia, que todas las Comunidades Autnomas, todos los partidos polticos que
formaban gobierno en ellas, ratificaron, el encargo de un Libro Blanco
257
a expertos en la
cuestin, que determinen y pongan de manifiesto los distintos aspectos problemticos y
candentes del sistema de financiacin autonmica, y dentro de ese anlisis global se fijaran las
cuestiones relativas a la nivelacin de servicios
258
.
En respuesta a las "Deudas histricas" que las dos Comunidades Autnomas ms pobres de
Espaa (Extremadura y Andaluca) venan reivindicando, con el apoyo normativo que les
confiere la Disposicin Adicional Segunda de sus respectivos Estatuto de Autonoma, el
artculo 37 del Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, de medidas urgentes en materia
presupuestaria, tributaria y financiera (Presupuestos Generales del Estado para 1996),
autorizaba que las dotaciones excepcionales de financiacin destinadas a asegurar el nivel
mnimo en la prestacin de los servicios pblicos transferidos, previo acuerdo de las
correspondientes Comisiones Mixtas Paritarias, se atendieran con cargo a los crditos de la
Seccin 32, Entes Territoriales, destinados a la participacin de las Comunidades en los
ingresos del Estado.
Por ltimo, entre los Acuerdos del CPFF de 23 de septiembre de 1996, el Sexto se refera a
la creacin de un Grupo de Trabajo que ha de elaborar y elevar al mismo CPFF una propuesta
de instrumentacin jurdica, financiera y presupuestaria para distribuir los 10.000 millones de
Ptas con que se dota en los Presupuestos Generales del Estado para 1997 a las Asignaciones de
nivelacin.



257
Se elabor en dos partes. En el momento que fuera conocida la 2, ya se haban publicado comentarios en
relacin a la 1 (de octubre de 1994); destacamos las impresiones vertidas por los Consejeros de Economa y
Hacienda de las Comunidades de las Islas Baleares, Catalua, Extremadura y Regin de Murcia, en Palau 14 nm.
25, enero-abril de 1995, en sus pgs 6 a 10, 11 a 22, 23 a 32, y 33 a 44, respectivamente. En la misma obra
encontramos la Segunda Parte del Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, en
sus pgs. 155 a 350.
258
En concreto, estas eran las dos cuestiones que el CPFF planteaba al Grupo de Estudio:
a) Propuesta de determinacin del nivel de servicios pblicos que el Estado garantiza a los ciudadanos en
todo el territorio nacional.
b) Mecanismos de financiacin, forma de clculo e instrumentacin de las asignaciones a que se refiere el
artculo 15 de la LOFCA.

489
B).1. El Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992.
En l se encarg a un Grupo de Trabajo estudiar la posible aplicacin del Fondo de
Nivelacin de Servicios Mnimos, debiendo responder a las tres cuestiones capitales que, en
relacin a ello, le planteaban:
1) La definicin de los servicios pblicos fundamentales y la enumeracin de los que
hubieran sido traspasados a las Comunidades Autnomas. La respuesta a este asunto del
Grupo de Trabajo sealaba que deba entenderse por servicios pblicos fundamentales aquellos
de carcter esencial para la sociedad o para el individuo, cuya prestacin debe realizarse por la
Administracin por motivos de inters social. De manera que entre los servicios pblicos
fundamentales podra enumerarse en primer lugar la educacin, al menos en el mbito de las
enseanzas obligatorias (Apartados 1, 4 y 5, del artculo 27 de la Constitucin), y la sanidad
(Apartados 1 y 2 del artculo 43 de nuestra Carta Magna). Debemos aclarar que las
competencias de asistencia sanitaria traspasadas a las Comunidades Autnomas se desarrollan
dentro del sistema de la Seguridad Social y su financiacin, los recursos que obtienen las
Comunidades para prestar esos servicios, se sita al margen del sistema LOFCA
259
; por ello,
entendan, los servicios pblicos de asistencia sanitaria de la Seguridad Social asumidos por las
Comunidades Autnomas deban quedar al margen de las medidas adoptadas en relacin con la
aplicacin del artculo 15 de la LOFCA. Por otra parte, aadan, otros servicios que podran ser
considerados fundamentales seran, la vivienda, los servicios de sanidad prestados al margen
del sistema de Seguridad Social (como el abastecimiento de agua o los servicios de
saneamiento), las infraestructuras de transporte!
260
, los servicios de transporte, la cultura y la
asistencia social.

259
Los fondos destinados a financiar los servicios de INSALUD e INSERSO son el segundo recurso en importancia
relativa que obtienen las Comunidades. Aquellas que accedieron a la autonoma por la va del artculo 151 de la
Constitucin son las que tienen transferidos estos servicios procedentes del sistema de salud y de los servicios
sociales. A pesar de que slamente se trata de cinco Comunidades, el porcentaje de financiacin representaba en
1991 el 22,34 % de los recursos financieros totales de las quince Comunidades de rgimen comn, lo que pone de
manifiesto la importancia econmica que suponen estos servicios.
260
Materia ms centrada en el campo de las inversiones, objeto de otros instrumentos financieros que inciden,
tambin desde motivaciones solidarias, de forma ms coherente y directa sobre ella; como son el FCI, los Fondos
Estructurales de la Comunidad Europea (principalmente el FEDER) y los Fondos de Cohesin.

490
Los considerados servicios pblicos fundamentales suponen la base de estudio de diversos
estudios que elaboran unos ndices agregados de necesidad
261
, cuya pretensin es delatar las
disparidades existentes entre las Comunidades Autnomas y sugerir su utilizacin como criterio
aplicable a la hora de realizar el reparto de los fondos que fueran a paliar esas situaciones.
2) La definicin de los criterios necesarios para determinar qu servicios pblicos
fundamentales deberan considerarse prioritarios. Conecta directamente con el punto
primero.
Se puede afirmar que la ausencia de criterios es la caracterstica dominante ante este tema.
La Comisin de Expertos que elabor un Informe en 1981, para el Gobierno de UCD que
preparaba un Acuerdo en materia autonmica
262
(alcanzado el 31 de julio), afirmaba en
relacin a este asunto, en nuestra opinin con buen criterio, aunque rechazado por Lpez
Laborda
263
, que las decisiones sobre qu conjunto de servicios son los fundamentales y su
jerarquizacin, habrn de consensuarse en el seno del CPFF. En definitiva, entraan un debate
poltico y exigen un acuerdo, preferiblemente unnime, en torno a la priorizacin de los
servicios que las Comunidades provean, ms necesitados por sus ciudadanos.
3) La determinacin de los procedimientos tcnicos oportunos para calcular el coste
de dichos servicios en cada Comunidad. Aspecto contable
264
de vital importancia, por
cuanto a partir de los datos que los mismos presentaran se podran calcular, de forma fiable, las
necesidades reales que fueran merecedoras de nivelacin en cada Comunidad Autnoma.

261
Nos referimos a los trabajos de BOSCH, A. y ESCRIBANO, C.; "Las necesidades de gastos de las Comunidades
Autnomas", en "Cinco Estudios sobre la Financiacin Autonmica", I.E.F., Madrid, 1988, pgs. 209-270; y RUIZ
CASTILLO, J . y SEBASTIAN, C.; "El sistema de financiacin autonmica: crticas y alternativas", en "Cinco Estudios
sobre la Financiacin Autonmica", I.E.F., Madrid, 1988, pgs. 117-208.
262
Entre las recomendaciones que efectu el Informe de la Comisin de Expertos sobre Financiacin de las
Comunidades Autnomas, destacamos, por lo llamativa que pudiera parecer tras el paso de 14 aos desde que se
hiciera, la indicacin que realizaba en relacin a que la Ley que se esperaba desarrollara el mecanismo financiero
recogido en el artculo 15 de la LOFCA, dada su analoga con la Ley del FCI -artculo 16 de la LOFCA- (aprobada
finalmente en 1984), "deba fijar por cinco aos el nivel medio de prestacin de servicios a que hace referencia la
LOFCA". Siguiendo las indicaciones de la Comisin de Expertos, el Gobierno de UCD se obligaba, en vano, vertiendo
tal compromiso en los Acuerdos Autonmicos de 1981, a presentar un Proyecto de Ley antes del 30 de junio de 1982.
263
En LPEZ LABORDA, J .; "Los equilibrios financieros en el Estado de las Autonomas", op. cit., pg. 327.
264
El estudio realizado por el Grupo de Trabajo, dedicado al anlisis de la homogeneizacin de los mtodos de
informacin contable y presupuestaria de las Comunidades Autnomas y de Administracin Central, fue elaborado a
lo largo de 1992. Recoga los acuerdos alcanzados en relacin con la coordinacin presupuestaria y financiera,
contemplaba la formulacin de un escenario de consolidacin presupuestaria para el quinquenio 1992-1996 que fuera
marco de referencia para la coordinacin presupuestaria entre los gobiernos territoriales, base para la elaboracin del
programa de convergencia, y procedimiento para vincular los planes de endeudamiento de las Comunidades
Autnomas al cumplimiento del escenario de consolidacin presupuestaria.

491
El Acuerdo de 20 de enero de 1992 se refera a los costes reales en cada territorio,
orientando la cuantificacin del nivel de prestacin de servicios pblicos hacia la perspectiva
del gasto monetario que se realiza en cada Comunidad. Sin embargo, la mera cifra global de
gasto pblico es una informacin muy limitada, que debe acompaarse de otros ratios y
ponderaciones, acordados por el CPFF, para que puedan significar ndices vlidos comparativos
de la situacin de las distintas Comunidades Autnomas; el ms inmediato es el coste real per
cpita que la provisin del conjunto de servicios fundamentales supone en cada una de ellas, a
partir de ah cabe el desglose de los distintos servicios, y la consideracin de los factores
relevantes en la determinacin del coste de cada uno.
Las variables utilizables para el clculo de la PIE se emplearan tambin para la
determinacin del coste de los servicios. Por otra parte, en el clculo de las asignaciones de
nivelacin se deberan tener en cuenta los criterios previstos (aunque no aplicados) en el
artculo 13, apartado 1.e) de la LOFCA, ya destacados; luego existe una primera relacin,
impuesta por la LOFCA, que debiera estar presente a la hora de calcular dichos costes.
Como ya hemos puesto de manifiesto, la PIE junto con los tributos cedidos proporcionaban
a las Comunidades Autnomas (incluso en el perodo definitivo) los recursos necesarios para
financiar los servicios transferidos, con la novedad de que la distribucin de recursos del PIE se
efectuara ahora en funcin de las variables geodemogrficas y redistributivas que estudiamos
anteriormente. El punto crucial para la aplicacin de las asignaciones de nivelacin partira de
su conexin con la insuficiencia del PIE; como afirmara Gimnez Montero
265
, asegurar la
existencia de recursos financieros suficientes para cubrir el coste de provisin de los niveles
medios, objetivo del PIE, es asegurar simultneamente un nivel mnimo de prestacin.
Teniendo en cuenta que las asignaciones tendran un carcter excepcional, puesto que en caso
contrario se aadiran al cmputo del PIE.
En cuanto a cmo determinar la cuanta del total de las asignaciones previstas en el artculo
15 de la LOFCA, debemos tener en cuenta que ello depende de la lnea divisoria impuesta por
el nivel mnimo de prestacin de servicios pblicos fundamentales digno de ser atendido y

265
En GIMNEZ MONTERO, A.; "Corresponsabilidad fiscal, servicios mnimos y transferencias de nivelacin
horizontal en Espaa", en Hacienda Pblica Espaola, Monografas 1/1992, I.E.F., Madrid, 1992, pg. 103; haciendo
una interpretacin benvola de la exigencia (muy criticada por lo confusa de su formulacin) del artculo 15 de la
LOFCA en relacin a que las asignaciones de nivelacin haran su aparicin si no se pudiera asegurar un nivel
mnimo, definiendo ste como el medio en el territorio nacional.

492
corregido, definido en la LOFCA como el nivel medio de los mismos en el territorio nacional.
Definicin harto confusa que obliga a una continua elevacin (aproximaciones sucesivas) del
nivel de prestacin de los servicios si pretendemos identificar los mnimos con los medios.
En cuanto a los supuestos que justificaran la aplicacin de las asignaciones de nivelacin
seran funadamentalmente tres:
1 Las diferencias interregionales en los costes unitarios de prestacin de servicios.
2 La insuficiencia inicial del stock de bienes de capital que imposibilite a una Comunidad
Autnoma ofrecer el nivel medio de servicios. Debindose examinar entonces el empleo de los
recursos por inversin nueva que recibe cada Comunidad Autnoma.
3 La insuficiencia provocada en un momento posterior ante la falta de adecuacin entre la
evolucin de la PIE inicial y de los valores de las variables que dan lugar a su reparto.
Por ltimo, asunto ste que, veremos, es extensamente abordado por el Informe sobre el
actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas que elabor el Grupo de
Expertos
266
a raz del Acuerdo del CPFF de 7 de octubre de 1993, el Grupo de Trabajo
contemplaba las posibles conexiones del fondo de nivelacin de servicios mnimos con la
resolucin del problema de la corresponsabilidad
267
. No se alcanz ningn acuerdo expreso
sobre este asunto, ante la disparidad de criterios que suscitaba este problema. Aunque s se
aceptara que, como apuntaba Gimnez Montero
268
, el analizar con rigor el alcance y contenido
de las subvenciones del artculo 15 de la LOFCA requera englobarlo en un marco ms amplio,
relacionando su implantacin con los desequilibrios fiscales horizontales, considerando no slo
las conexiones entre ambas cuestiones, sino adems la solucin que se adoptara sobre el tema
ms general de la corresponsabilidad.


266
Formado por Carlos Monasterio Escudero, de la Universidad de Oviedo; Francisco Prez Garca, de la
Universidad de Valencia; J os V. Sevilla Segura, ex Secretario de Estado de Hacienda, y J oaqun Sol Vilanova, de la
Universidad Central de Barcelona.
267
Sobre este particular vase GIMNEZ MONTERO, A.; "Corresponsabilidad fiscal, servicios mnimos y
transferencias de nivelacin horizontal en Espaa", op. cit., pgs. 93-104.
268
En GIMNEZ MONTERO, A.; "Corresponsabilidad fiscal, servicios mnimos y transferencias de nivelacin
horizontal en Espaa", op. cit., pg. 93.

493
C) Propuesta del "Informe sobre el actual Sistema de financiacin autonmica" en relacin
a las Transferencias de Nivelacin.
Una respuesta ms amplia y coherente, por cuanto encaja todas las piezas que modelan el
sistema de financiacin autonmica en un conjunto armnico, al problema de la articulacin de
los fondos de nivelacin del artculo 15 de la LOFCA, la encontramos en el reciente Informe
del Grupo de Expertos antes aludido. En efecto, la solucin dada al tema central que ahora nos
ocupa viene puesta en relacin con otros problemas, de la mxima importancia, detectados; de
manera que las propuestas formuladas para poner en prctica la nivelacin de los servicios
pblicos son la consecuencia inmediata de las medidas implantadas para dotar de mayor
corresponsabilidad fiscal al sistema de descentralizacin de los ingresos que se propone (ya
comentadas en Captulos anteriores). Son las siguientes:
C).1. - Determinacin de la cuanta de transferencias niveladoras por diferencia entre
el volumen de gasto garantizado de las Comunidades Autnomas y la financiacin propia
que deberan obtener. Este procedimiento est inspirado en el mtodo del representative tax
system
269
. El punto de partida arranca de la definicin del volumen de gasto (G*i) que debe
poder gastar cada Comunidad para prestar los servicios que tiene encomendados y hacerlo al
nivel que el mandato de solidaridad interregional impone. Tras conocer aqul, y una vez
computada la capacidad tributaria que se desarrollara del modelo de ingresos propuesto (T*i)
(introduciendo los impuestos autonmicos normalizados), se obtiene el volumen de las

269
Propuesto por la "Comisin Asesora de Relaciones Intergubernamentales" ACIR (Advisory Commission on
Intergovernmental Relations) en 1964. En el federalismo americano, donde esta cuestin ha sido extensamente
estudiada por la ACIR, se dan dos definiciones distintas: una ms restrictiva incluye slo los ingresos impositivos
(representative tax system); otra ms amplia comprende todos los ingresos propios, incluyendo, especialmente, las
tasas (representative revenue system). Gimnez Montero seala que se articula mediante los siguientes pasos:
1 Se determina una estructura tributaria estndar (conjunto de tributos bsicos) que, mediante la aplicacin de los mismos tipos
impositivos en todas las regiones, permita calcular la capacidad fiscal potencial de cada una de ellas. Obviamente las
diferencias de capacidad fiscal interregional vendrn condicionadas por las diferentes bases imponibles (renta y/o riqueza) de
cada territorio.
2 Se establece una estructura de gasto estndar (nivel determinado de prestacin de un conjunto de servicios pblicos) que, en
funcin de las diferencias existentes en la poblacin y condiciones de provisin, permite calcular las necesidades potenciales de
gasto que requiere cada regin.
3 Las subvenciones del fondo de nivelacin se distribuyen entre las regiones en funcin de las diferencias existentes entre
capacidad fiscal potencial y necesidades potenciales de gasto.
En GIMNEZ MONTERO, A.; "Corresponsabilidad fiscal, servicios mnimos y transferencias de nivelacin horizontal
en Espaa", op. cit., pg. 96. Sin embargo, comprobaremos, no slo por la afirmacin que los distintos modelos
tericos plantean, tambin por el devenir reciente de las distintas tentativas formuladas para aplicar las asignaciones
de nivelacin, que la sencillez metodolgica de este mtodo choca con multitud de problemas que dificultan su
efectiva puesta en funcionamiento.

494
transferencias de nivelacin (S*i) que cada Comunidad debiera percibir: S*i =G*i - T*i
270
.
Lgicamente, en el clculo de S*i se barajan multitud de variables y estimaciones, de manera
que deben ser decisiones no estrictamente tcnicas, sino fundamentalmente polticas, las que
consensuen la manera de concretar esas variables y calcularlas. Para ello las preferencias
polticas han de decantarse y pronunciarse en relacin a las cuestiones que tratamos
seguidamente.
C).2. - Criterios de equidad y determinacin del volumen de gasto garantizado (G*).
Expresar un mtodo de clculo de las necesidades de gasto de las Comunidades Autnomas
implica un proceso complejo de elaboracin
271
, cuya formulacin matemtica, por mucho que
quisiera simplificarse, presentara numerosas ecuaciones y variables, aspectos que sern
eludidos. Nos centraremos en los grandes criterios que lo inspiran, en principio, dos:
a) Igual volumen de gasto por habitante (G*i
1
). Su aplicacin es sencilla, determinado
el gasto medio y la recaudacin tributaria media, la diferencia es cubierta por transferencias.
b) Igual nivel de prestacin por usuario (G*i
21
). Requiere, obviamente, ms
informacin a la hora de aplicarse. En este sentido, el Grupo de Expertos, si bien matiza que
son aspectos no del todo objetivables que encuentran la dificultad de contar con datos fiables y
vlidos para todas las partes, acude a tres elementos principales:
1 Las categoras de los servicios que se desea distinguir a la hora de
diferenciar entre los usuarios de los mismos. Los servicios que merecen la apreciacin del
nmero de usuarios a quienes van orientados, ms que a la poblacin de donde emergen, son los
considerados bsicos, como la educacin (siendo los jvenes los que ms demandan su
prestacin), la vivienda (cuyos destinatarios son las familias con menor capacidad adquisitiva),
o los servicios sociales (orientados a aquellos grupos de poblacin con niveles de renta ms
bajos). En el resto de los servicios se considera que los usuarios coinciden con el conjunto de la
poblacin, de manera que los recursos aplicados a los mismos se distribuyen entre toda ella. Si
bien, para determinados servicios y, sobre todo, en los casos de las Comunidades con mayor

270
Frmula y planteamiento que ya fue expuesto y analizado por E. Simn Acosta, en "La financiacin de las
Regiones en funcin de los bienes y servicios de provisin regional", en D.A. nm. 181, Madrid, enero-marzo 1979,
pg. 292.
271
Un ejemplo de ello lo encontramos en CASTELLS OLIVERES, A.; "Sistemas de subvenciones de nivelacin:
algunos aspectos tericos", op. cit.; concretamente en sus pginas 13 a 22.

495
afluencia turstica (Canarias y Baleares), se deberan apreciar las diferencias notables que
provoca el considerar los habitantes de hecho, y no la poblacin de derecho.
2 Los recursos totales asignados a cada una de dichas categoras. Para ello, el
Grupo de Expertos solventa el problema de que si el volumen de recursos se establece
considerando lo que realmente gastan el conjunto de las Comunidades se estar computando un
gasto que, en parte, ha sido financiado con dficit
272
.
3 El criterio de clculo del nmero de usuarios en cada categora. Adoptan,
para estimar dicho nmero, los siguientes:
I) El nmero de usuarios de educacin se calcula mediante la poblacin
menor de 25 aos (si bien cabra distinguir distintos subgrupos), proporcionados por las
estadsticas del INE.
II) El nmero de usuarios de vivienda y servicios sociales se calculan
mediante el porcentaje de poblacin que vive en los hogares con menores ingresos. Para ello se
utilizaran los datos de las Encuestas de Presupuestos Familiares, del INE, considerando la
participacin de cada una de las Comunidades en el grupo formado por el 50 por ciento de
hogares ms pobres (los dos primeros cuartiles). Si bien la lnea divisoria -familias con
menores niveles de renta- que se marca el Grupo de Expertos, a los efectos de computar el
nmero de usuarios de los servicios de vivienda y otras prestaciones sociales que les son tan
necesarios, no coincide, obviamente, con el umbral de pobreza, estrictamente considerado, sino
que se refiere al 50 % de hogares menos ricos.
III) Respecto a los servicios a prestar a todos los habitantes, el Grupo
de Estudio del Informe que ahora comentamos, plantea dos alternativas a la hora de computar el
nmero de usuarios. La primera, acudir a la poblacin de hecho (con el inconveniente de su
menor fiabilidad y precisin censal, que obliga hacer estimaciones inciertas), la segunda,

272
Advierten que es difcil resolver ese problema puesto que la informacin funcional disponible slo se refiere al
gasto (e incluso sta es muy limitada). Con los datos disponibles presentan dos alternativas:
1 Un acuerdo del CPFF sobre la distribucin de los recursos totales, a nivel agregado, entre cada una de las cuatro partidas
de gasto a distinguir (los tres servicios desglosados y el resto).
2 Considerar el gasto efectivo en cada una de las tres partidas que se distribuyen en base a un nmero de usuarios distinto
de la poblacin, y calcular la financiacin para el resto de los servicios por diferencia entre la suma de esas tres partidas y el total de
fondos a distribuir. Es evidente, asegura el Grupo de Expertos, que este criterio puede inducir un sesgo en la distribucin de fondos en
favor de aquellas Comunidades cuyo peso entre los correspondientes usuarios sea mayor que su peso en la poblacin total, pero la
justificacin para hacerlo as es considerar que se trata de servicios prioritarios -como sealaran algunas Comunidades Autnomas
en las entrevistas que mantuvieron con el Grupo de Estudio- cuya nivelacin ha de ser, por consiguiente, atendida preferentemente.
De manera que en los clculos realizados en la simulacin que plantean, optan por seguir la segunda va mencionada.

496
calcular la poblacin equivalente, corrigiendo la poblacin de derecho mediante un coeficiente
que refleje la diferencia entre el consumo total y el de los residentes, segn los datos de
Contabilidad Regional.
IV) En el Escenario competencial B, en lo tocante a la sanidad, el
criterio de usuarios legalmente establecido es de poblacin protegida, prximo a la poblacin
total.
Sobre los elementos que permiten distinguir las distintas categoras de servicios y los
criterios de cuantificacin de sus usuarios, deber alcanzarse un consenso (debate poltico)
entre todas las Comunidades, al aplicar la frmula que lo desarrollara. Sin embargo, el
reconocimiento o ajuste por diferentes (mayores para algunas Comunidades) necesidades de
gasto debidas a las caractersticas de los usuarios y/o costes unitarios de prestacin de los
servicios, permite acudir a nuevos criterios:
c) Igualdad de capacidad de gasto por usuarios equivalentes. Aproximacin de
habitantes a usuarios potenciales equivalentes (G*i
22
), puesto que todos los usuarios no
consumen iguales cantidades de un servicio para alcanzar el mismo nivel de prestacin al darse
necesidades dignas de ser atendidas, derivadas de condiciones objetivas y no de preferencias. Si
estas preferencias surgen por otras motivaciones, los autogobiernos encargados de gestionarlos
desarrollarn otras estrategias, tanto para brindar esos servicios a sus ciudadanos / votantes,
como para acudir a otras fuentes de financiacin. Ejemplos del criterio que ahora comentamos
(usuarios ms necesitados o "preferentes") lo representan los ancianos frente a los servicios de
sanidad, y los nios y jvenes ante el sistema educativo.
d) Igualdad de capacidad de gasto por usuario, teniendo en cuenta ciertas diferencias de
coste unitario (G*i
23
). Al poner en prctica este criterio debemos partir, igualmente, del
volumen de recursos que se le asigna, para, posteriormente, atendiendo a esos costes
diferenciales
273
unitarios, desagregar su cuanta en funcin de los factores de ponderacin

273
Si bien Dieter Biehl seala que para cualquier tipo de funcin pblica hay costes crecientes al aumentar el tamao
y la densidad de las comunidades locales. Ya las viejas leyes de dotacin prusianas permitan una distribucin basada
en la superficie (rea) y habitantes para decidir qu transferencias deban hacerse a la provincia, distritos y entes
locales. An incluso en aquellos servicios pblicos que directamente sirven a la poblacin (escuelas, hospitales,
museos, etc.) los costes decrecen al menos dentro de una escala de capacidad determinada. En general, el mayor
gasto per cpita es ms resultado de ampliar y mejorar cualitativamente un servicio pblico y no tanto la consecuencia
de costes crecientes por unidad homognea de producto del gobierno local. En "El Sistema Alemn de Federalismo
Fiscal o Finanzausgleich", en "Estado Federal - Estado Regional, financiacin de las Comunidades Autnomas",
Salamanca, 1986, pg. 117.

497
admitidos; proceso similar al aplicado al distribuirse el PIE en funcin de determinadas
variables geodemogrficas (superficie, unidades administrativas, dispersin e insularidad). El
Grupo de Estudio plantea las suspicacias y falta de adhesin que algunas de estas ltimas
variables ha provocado en muchas Comunidades; no obstante, utilizan algunas de esas variables
slo para mostrar cmo se pueden tener en cuenta factores de diferencias de coste ya que
habran otras variables (congestin, orografa, etc) igualmente justificables, de manera que
utilizan la superficie, dispersin de la poblacin e insularidad de las Comunidades, dotndoles
de los siguientes pesos: 3,5 , 0,5 y 1, por ciento, respectivamente.
Por ltimo, destacamos la salvedad, puesta de relieve por el Grupo de Expertos, en relacin
a que esas diferencias de coste en la prestacin de los servicios slo pueden ser "pacficamente"
aceptadas y vlidamente aplicadas mediante una contabilidad adecuada, enfocada a ese objetivo
y sometida a los correspondientes procesos de normalizacin y control externo, dado que
respecto a los inciertos datos que pretenden justificar algunos aspectos de este criterio la
cautela debe ser mucho mayor.
Comprenderemos la relevancia que adquiere el inclinarse por alguno de los criterios
enunciados, con los nmeros en la mano, al analizar las cifras de los Cuadros C.29.B y C.29.C,
las cuales nos delatarn la incidencia que supone sobre las cantidades a percibir por cada
Comunidad Autnoma. Es decir, apreciaremos hasta qu punto, el aplicar uno u otro criterio,
supone incrementar el alcance redistributivo del instrumento que ahora analizamos, en cuanto
supone conceder un plus de beneficio a aquellas Comunidades ms necesitadas (bien porque
tengan mayor participacin en la pobreza de Espaa, circunstancias geodemogrficas adversas,
mayor nmero de ancianos, etc). Ello justifica que nos hayamos detenido a comentar con mayor
detalle las particularidades de los distintos criterios de equidad propuestos.
Adoptado uno u otro criterio
274
, se deben fijar con precisin las competencias
consideradas para cada Comunidad y el mtodo de clculo de las necesidades objeto de
nivelacin. A partir de aqu podr avanzarse en el clculo de los recursos a distribuir a cada
Comunidad. En la cuantificacin de G*, volumen de gasto garantizado, se distinguen dos
elementos: el primero surge de la determinacin de la posicin relativa de cada Comunidad

274
O una combinacin singular de los elementos que caracterizan los distintos criterios de equidad tratados,
perfilando un criterio "nuevo", siempre defendible con los argumentos tcnicos que justificaran la implantacin de

498
(G*i / G*i), en funcin del criterio de equidad que se haya empleado; el segundo determina el
volumen de recursos que se asigna al sistema (G*i = T*i +S*i), es decir, tanto a travs de
los recursos tributarios como del volumen de fondos destinado a las transferencias de
nivelacin. Ahora bien, si se dan distintos niveles competenciales, se deberan determinar
tantos G* como niveles diferentes se presentan; es por lo que el Grupo de Expertos entiende
que: 1 Se tendra que calcular el indicador G*i / G*i para cada bloque de servicios que son
competencia de la Comunidad i, y 2 Se determinara el volumen de recursos que se destina
globalmente a cada bloque de los servicios referidos. Y para aplicar, en la exposicin de su
simulacin o modelo, los distintos criterios de equidad antes considerados, el Grupo de Estudio
plantea y adopta unas decisiones necesarias para poder proseguir los clculos:
- Respecto al nivel competencial: parte de la existencia de Comunidades del artculo
151 o 143 (las primeras gestionan las grandes competencias de educacin y sanidad) y de que
en un futuro inmediato se homogeneizarn todas las Comunidades en lo que hace referencia a
educacin; sin embargo, respecto a la sanidad (financiadas mediante transferencias especficas,
ajenas al PIE) los plazos de transferencias a todas las Comunidades estn ms alejados. Otras
competencias, como polica y prisiones (transferidas a pocas Comunidades), no son
consideradas, por su limitada importancia cuantitativa y para restar dosis de complejidad al
modelo. Para simplificar el clculo del nivel de gasto garantizado y la valoracin de los
compromisos de solidaridad que deparan, parten de niveles competenciales similares, de
manera que suponen dos escenarios competenciales:
A) El futuro inmediato, cuando el traspaso de educacin se haya realizado a todas las
Comunidades.
B) Cuando se haya producido la igualacin generalizada de los niveles competenciales
y todas las Comunidades cuenten con su propia sanidad (por cuanto esta materia modifica
sustancialmente el volumen de recursos -fuentes tributarias- puestos en manos de las Haciendas
autonmicas). En este escenario los recursos para la financiacin de la sanidad son
considerados financiacin no condicionada y se incorporan al modelo general.

cualquiera de ellos. En todo caso, ello entraa una decisin de carcter poltico que ha de contar con el apoyo,
deseado, de todas las Comunidades Autnomas.

499
- La decisin en torno a los recursos totales asignados a financiar el gasto de las
Comunidades es, insiste el Grupo de Expertos, de naturaleza poltica, de forma que las
cantidades manejadas en su Informe tienen un limitado carcter ilustrativo; no obstante, para
adoptar esas partidas acuden a dos criterios lgicos y acertados:
1) Equivalencia financiera respecto al actual sistema: teniendo en cuenta las actuales
circunstancias de dficit y endeudamiento acumulado, toman como referencia para los clculos
el mismo volumen de recursos, sin implicar elevacin del gasto pblico total, que en la
actualidad se dedican a las competencias que define cada escenario.
2) Separacin de los recursos de naturaleza condicionada: si bien en el actual sistema
de financiacin autonmica se dan determinados instrumentos (como el FCI, los Fondos
Europeos, los Convenios de Inversin, los Contratos Programa y otras Subvenciones Estatales,
... ) que practican una discriminacin positiva hacia las situaciones de carencias que atienden,
especficamente, las necesidades ms acuciantes de algunas Comunidades Autnomas, el Grupo
de Expertos considera que deben distinguirse esos recursos que stas obtienen y no incluirlos
dentro del clculo de los recursos a distribuir en ninguno de los escenarios; aunque ello no
obsta, como veremos ms adelante, que se avance en la coordinacin de los objetivos y eficacia
de la actuacin, en la conjuncin de todos estos mecanismos financieros que atienden al
principio de solidaridad. Asimismo deben ser excludos, estima el Informe, todos aquellos
recursos -como la Participacin de las Provincias en los Ingresos del Estado que reciben las
Comunidades uniprovinciales- que resten uniformidad al conjunto de las haciendas. Salvadas
otras objeciones en relacin al endeudamiento (introduce un elemento de distorsin, puesto que
el grado de endeudamiento de las Comunidades es muy dispar) y la "norma recaudatoria" de los
tributos cedidos, el Grupo de Expertos toma como ao de referencia para sus clculos y
simulaciones, 1992, sobre el cual existe suficiente (en algunos casos recurren a estimaciones)
informacin para determinar la mayora de las variables; de manera que a partir de ella presenta
los volmenes de los recursos a distribuir correspondientes a cada escenario (vase Cuadro
C.28). Los Cuadros C.29.A, C.29.B y C.29.C (stos dos ltimos permiten la comparacin de los
resultados de los distintos criterios dentro del mismo escenario competencial) presentan la
Determinacin del Gasto Garantizado correspondiente a cada uno de los criterios de equidad
definidos.

500
Vemos, en el Escenario A (vase Cuadro C.29.B), el ms cercano y alcanzable, que el
optar por criterios alternativos puede representar para algunas Comunidades el incrementar
sustancialmente su gasto garantizado. As, por ejemplo, para Andaluca el aplicar el criterio
G*21 supone incrementar en casi 72.000 millones de Ptas (un 12 %) su financiacin, o para
Canarias el acudir al criterio G*23 implica sumar ms de 40.000 millones (un 30 %) a su gasto
garantizado; mientras que, en sentido contrario para Catalua y Madrid el optar por el criterio
G*23 les representa perder ms de 62.000 (un 12 %) y 40.000 millones (un 9,5 %),
respectivamente. Sin embargo, estas variaciones no son uniformes ni todo lo coherentes que
cabra esperar que resultaran. Es normal observar, por ejemplo, que Extremadura (Comunidad
ms pobre de Espaa) incrementa ms de un 13 % (unos 12.000 millones de Ptas) su gasto
garantizado al acudir al criterio G*23A, pero no entra en nuestra "lgica" aceptar que Baleares
(Comunidad con mayor RpC de Espaa y puntera en casi todos los indicadores positivos)
obtiene tambin! unos 12.000 millones de Ptas de financiacin extra (lo cual supone casi un
20 % de ganacia de su gasto garantizado) si aplicaramos el criterio G*23A; o que Asturias,
Castilla Len y Galicia (Comunidades situadas en los niveles ms bajos de los indicadores
socioeconmicos referidos, beneficiarias de todos los instrumentos de solidaridad) pierdan
parte de su gasto garantizado al acudir a los otros criterios de equidad (distintos al G*1A).
Respecto al Escenario competencial B, acudiendo a las cifras del Cuadro C.29.C, cabra realizar
las mismas apreciaciones, si bien, en trminos relativos -porcentuales- y absolutos (salvo
excepciones como los casos de Madrid o Castilla La Mancha) las diferencias que se observan al
comparar las cifras del gasto garantizado de las distintas Comunidades, segn apliquemos un
criterio u otro, son mucho menores. Estos comentarios comparativos, fruto de un anlisis
superficial de los datos de los Cuadros antes aludidos, son coherentes con el resultado que
oberva el Grupo de Expertos al considerar si los distintos criterios de equidad tienen una
interpretacin en clave redistributiva. De manera que la conclusin a la que llegan, al realizar
el estudio de regresiones (correlaciones) entre gasto garantizado y renta, ambos expresados en
trminos per cpita para cada una de las Comunidades Autnomas, es que no cabe apreciar un
sesgo redistributivo asociado a los distintos criterios de equidad que sea significativo. Lo cual
es normal dado que, de las variables tenidas en cuenta, slo estn a priori relacionadas con la
renta la que considera que las competencias de vivienda y servicios sociales deben concentrarse
en las Comunidades con mayor proporcin de pobres; en el resto de las variables las diferencias

501
de necesidad se atribuyen a circunstancias relacionadas con la estructura demogrfica
(educacin y sanidad), la especializacin productiva (consumo de no residentes) o los factores
de coste, variables cuya correlacin con los niveles de renta es incierta.
C).3. - Determinacin de la capacidad tributaria (T*i). Tras conocer G*i pasamos a
analizar los criterios determinantes del segundo componente del modelo planteado por el
Grupo de Expertos; nos referimos al volumen de ingresos que cada Hacienda autotmica puede
obtener, de manera que si ste no alcanza el gasto garantizado de la Comunidad sera cubierto
por las transferencias de nivelacin.
Debemos tener en cuenta que los recursos tributarios puestos a disposicin de las
Comunidades Autnomas son susceptibles de combinarse en multitud de alternativas; no
obstante, independientemente (aunque el Grupo de Estudio aplica una formulacin determinada
para concretar numricamente su modelo) de los valores que presenten los tipos impositivos
aplicados por las haciendas autonmicas, lo relevante en este momento es destacar los criterios
que se han seguido al acudir y poner en prctica los recursos tributarios convenidos. Son los
siguientes:
1 Partir de la definicin y concrecin de las recaudaciones normativas
correspondientes a los tributos involucrados en el modelo (tributos cedidos, tasas afectas a los
servicios transferidos, IRPF, fase minorista del IVA e impuestos especiales -en lo tocante,
respecto a estos tres ltimos, a los tipos / participacin de cada Comunidad-).
2 Es deseable que la distribucin entre las Haciendas central y autnmicas, de las
capacidades recaudatorias asociadas a impuestos directos e indirectos, sea similar; con ello se
conseguira que ambas Haciendas, incidiendo sobre el conjunto de los impuestos con ms
potencial recaudatorio e idneos para ser descentralizados, tuvieran similares posibilidades de
incidir de forma significativa sobre el patrn distributivo. Razn por la cual se propone un
modelo de cestas de impuestos, evitando concentrar los recursos de las Comunidades en un
slo tributo.
3 Las cestas de tributos se emplearn de manera que se procure aproximarse al nivel
que asegure a alguna/s Comunidad/es con mayor capacidad fiscal su suficiencia financiera. Es
decir, se trata de lograr que todas (o casi todas) las Comunidades se financien, mayormente, de
esas fuentes tributarias (autofinanciacin).

502
4 Tambin es deseable que los clculos de la recaudacin normativa en las distintas
Comunidades responda a la aplicacin de los mismos tipos en todas ellas, de manera que las
diferencias entre ellas responda slo a diferencias en las bases imponibles
275
.
5 ltimo criterio, pero ms relevante desde la ptica del tema que nos congrega en el
presente Captulo, que hace referencia a que la capacidad puesta en manos de las Haciendas
autonmicas de incidir sobre el patrn distributivo no debe acarrear consecuencias sobre los
compromisos de nivelacin; es decir, las decisiones de reducir o aumentar los tipos y
recaudaciones de los tributos manejados por las Comunidades deben producir sus
consecuencias estrictamente en el mbito de sus respectivas Haciendas.
Por consiguiente, el procedimiento
276
seguido por el Grupo de Expertos permite que el
sistema fiscal sea nico, con idnticos tipos impositivos (salvo los mrgenes de autonoma que
pueden utilizar las Comunidades), logrando un mismo esfuerzo fiscal y diferencias en la
presin fiscal
277
.
Acatando los criterios antes definidos, y empleando todos los recursos tributarios
enunciados en el primero de ellos, llega el Grupo de Expertos a calcular la Capacidad Fiscal de
las Comunidades Autnomas correspondiente a los dos escenarios competenciales A y B
planteados (cuyos gastos estaban garantizados) -vanse Cuadros C.30.A y C.30.B-. En el
Cuadro C.31 se muestran las distintas combinaciones (relaciones porcentuales) entre las
Capacidades fiscales por Comunidades Autnomas antes calculadas y el Gasto garantizado
segn se apliquen los distintos criterios de equidad planteados inicialmente, correspondientes a
cada escenario competencial. Los nmeros nos delatan hasta qu punto se cumplen los
objetivos propuestos por el Grupo de Expertos; el porcentaje de financiacin de origen fiscal,
corresponsable y autnomo, que pasan a obtener las Comunidades Autnomas, de media, es

275
No obstante, como el mismo Grupo de Expertos reconoce ms adelante (en el Informe sobre el actual sistema de
financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pg. 155), surgen serias discrepancias entre la recaudacin
efectiva y la recaudacin terica o "normativa" de determinados impuestos, lo que pone de manifiesto no slo la falta
de homogeneidad en la distribucin de mnimos exentos entre unas y otras Comunidades, o la existencia de sistemas
alternativos de estimacin en algunas Comunidades, sino tambin la ocultacin de bases. El tema de la elusin fiscal
ya ha sido destacado como elemento relevante que, en opinin de algunas Comunidades ms recelosas de su
incidencia, debiera ser detenidamente considerado al abordar la Corresponsabilidad Fiscal.
276
Cuyo anlisis o comentario pormenorizado excede la pretensin y alcance del presente Captulo. Vase C.
Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura y J . Sol Vilanova en su Informe sobre el actual sistema
de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, Madrid, Marzo de 1995, pgs. 151 a 171.
277
Entendiendo ste como el porcentaje del Valor Aadido Bruto a precios de mercado que supone la figura tributaria
(o su conjunto) analizada, bien su recaudacin normativa o efectiva.

503
muy alto (ms de un 70 %), observndose que algunas Comunidades -Madrid y Baleares- no
slo alcanzan, sino superan
278
ligeramente, su total financiacin. Ante esos excesos de
financiacin el Grupo de Expertos plantea distintas
279
alternativas, inclinndose a favor de
mantener en suspenso, para las Comunidades afectadas, la cesin de los rendimientos de
algunas de las fuentes consideradas. Apoyndose en que es la prctica hasta ahora seguida
(demostrndose bastante til), evitando con ello la sobrefinanciacin de esas Comunidades, de
manera que ellas no vean restringida su potestad de revisar los tipos (al alza) o imponer
recargos en ese tributo no compartido (en cuyo rendimiento no participan). Sin embargo,
aceptan finalmente que dentro de determinados lmites, por ejemplo un mximo del 105 %, ese
exceso de financiacin podra considerarse como una prima de riesgo para aquellas
Comunidades que slo dependen de sus ingresos y soportan una mayor presin fiscal.
Finalmente, los resultados de las transferencias de nivelacin obtenidos para el ao inicial
de aplicacin del modelo, correspondientes a las quince Comunidades de Rgimen Comn, se
reflejan en el Cuadro C.32 (pueden calcularse restando los datos del Cuadro C.29.A -Gasto
garantizado segn los distintos Criterios de equidad, en los dos Escenarios competenciales
definidos- a las columnas de Financiacin Total -T*- de los Cuadros C.30.A y C.30.B -
Capacidad fiscal de las Comunidades en los dos Escenarios-). Asimismo, los datos del Cuadro
C.33 (proporcin de la financiacin por transferencias de nivelacin que percibiran las
Comunidades) son complementarios de los recogidos en el Cuadro C.31. Por otra parte, el
Grupo de Expertos presenta tambin una serie de grficos que reflejan, para los distintos
criterios de equidad, las rectas de regresin entre las transferencias per cpita -en ordenadas- y
renta per cpita -en abcisas- que presentan las Comunidades Autnomas
280
, observando que la

278
Matemticamente es comprensible, salvo que juguemos con valores numricos de tipos que no sean "redondos"
ni enteros (en vez del 20 u 80, por ciento, respecto a los impuestos especiales, cabra llegar, por ejemplo, a un 18,95
por ciento), en cuyo caso, obviamente, se conseguira que la Comunidad con mayor capacidad fiscal (debemos tener
en cuenta que cabra un juego de distintas Comunidades segn alteremos los tipos de ste o aqul tributo) alcanzara
exactamente el 100,00 por ciento de su financiacin; sin embargo, inevitablemente, la evolucin del procedimiento en
los aos y perodos sucesivos alterara por exceso o defecto esta condicin.
279
Al margen de la alternativa preferida por el Grupo de Expertos, consideran otras dos posibilidades. La primera
sera ceder a la Comunidad el exceso de financiacin y tener en cuenta esa situacin al considerar las propuestas de
financiacin condicionada; de manera que se reconociera esa moderada ganancia financiera a aquellas
Comunidades que no reciben transferencias de nivelacin y contribuyen a la solidaridad interterritorial soportando
mayor presin fiscal. La segunda consistira en elegir una cesta de menores tipos autonmicos que evite, en todo
caso, esta posibilidad; sin embargo, con ello tambin se provocara que las Comunidades Autnomas con menor
capacidad fiscal minoraran sus ingresos e incrementaran su dependencia de las transferencias de nivelacin.
280
En MONASTERIO ESCUDERO, C., PREZ GARCA, F., SEVILLA SEGURA, J . V. y SOL VILANOVA, J .; en su
Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pgs. 178 y 179.

504
relacin inversa entre ambas variables es estadsticamente significativa en todos los casos,
alcanzando valores -coeficiente de correlacin- comprendidos entre 0,646 (S*23A) y 0,748
(S*1B); lo cual pone de manifiesto el alcance de la solidaridad interterritorial implcito en el
modelo que plantean. Concluye el Grupo de Estudios afirmando que, incluso con tipos
impositivos homogneos, las diferentes capacidades fiscales y el compromiso de garantizar un
mismo nivel de servicios proporcionan un resultado claramente redistributivo, sea cual sea el
criterio de equidad.
C.4. Evolucin del modelo propuesto.
Recapitulemos, el modelo propuesto por el Grupo de Expertos plantea nivelar la prestacin
de servicios despus de conocerse el gasto garantizado de las Comunidades Autnomas (para lo
cual se ha convenido un criterio de equidad que pudiera tener en cuenta distintos factores
diferenciales entre ellas, las insuficiencias de infraestructuras, las circunstancias que justifiquen
los distintos costes de prestacin, etc.) y restarle la recaudacin tributaria que obtuvieran, en el
caso de que sta no alcanzara la cuanta de aqul. Clculo que sera efectuado en el primer ao
de implantacin de las transferencias de nivelacin; lo cual suscita la lgica duda de cmo se
concibe la evolucin de las transferencias en los aos posteriores al inicial.
El Grupo de Expertos parte de que no considera conveniente hacer valoraciones y reajustes
anuales sobre las variables que intervienen en su clculo; partiendo de que tal exigencia de
precisin requerira contar con informacin ms completa y reciente sobre aquellas, y mientras
no se supere ese inconveniente, parece razonable evitar introducir con ello (recalculando sobre
datos desfasados) elementos de inestabilidad en el sistema.
Es lgico aceptar que en la evolucin de los ingresos tributarios que obtengan las
Comunidades con el nuevo modelo se dar un mayor riesgo para ellas, contrapartida a las
posibilidades de beneficiarse del crecimiento de aquellos ingresos, fundamentalmente por la
potencial mejora que experimentara su gestin tributaria
281
. Ese mayor riesgo, caracterstico
del avance de la corresponsabilidad fiscal que asumen las Comunidades es la otra cara de la
profundizacin de la autonoma financiera. Sin embargo, esos riesgos no son afrontados en pi
de igualdad, las Comunidades Autnomas con menor potencial econmico, con menor

281
En la que intervendran novedades como la formacin y potenciacin de la Agencia Tributaria Integrada y otros
mecanismos de coordinacin, ya comentamos. Debiera manifestarse, por ejemplo, en la reduccin de la ocultacin de
las bases imponibles, es decir, en la mayor eficacia de la lucha contra el fraude fiscal.

505
capacidad fiscal, que ante perodos de crisis o estancamiento pasaran a sufrir una mayor
dependencia de las transferencias de nivelacin, no podran recurrir a incrementar los tipos
(dentro de los mrgenes que permitiera el modelo) de los tributos que manejan, para paliar esa
situacin, ya que slo lograran "ahogar" ms a sus economas; debe intervenir, por tanto, el
Principio de Solidaridad, mediante la articulacin de ciertas garantas sobre la evolucin de
aquellos ingresos. Ahora bien, ese compromiso de solidaridad no debe ser causa, como
ocurriera en el perodo transitorio, de implantar un incentivo negativo sobre la gestin
tributaria; como bien propone el Grupo de Expertos, debiera imponerse una regla para la
evolucin de las transferencias de nivelacin que sea independiente de la recaudacin
tributaria autonmica (los ingresos tributarios debieran evolucionar segn su propia
recaudacin). Cumpliendo este requisito defienden un criterio que parece sencillo, prctico y
razonable, el calcular la evolucin de las transferencias de nivelacin a partir de la tasa de
crecimiento del PIB espaol. El hecho de incluir a las Comunidades de Navarra y el Pas
Vasco (con Regmenes Especiales) en el cmputo del crecimiento del PIB, no debe ser
contestado; a las Comunidades con menor dinamismo o potencial econmico debe beneficiar
este planteamiento puesto que, independientemente de las cifras correspondientes a algn ao
concreto, esas dos Comunidades elevaran la media de dicho clculo ya que estn dentro del
grupo de cabeza en lo que a indicadores socioeconmicos positivos se refiere. Sin embargo, las
mayores suspicacias o temores se daran en las Comunidades ms pobres en el caso de que
sucedieran perodos prolongados (varios aos) de crisis econmica, con crecimientos negativos
y reducciones en las transferencias de nivelacin, en los que los desequilibrios interterritoriales
se ampliaran. No obstante, el Grupo de Estudio defiende su criterio en base a que si el PIB de
una Comunidad estuviera creciendo por encima de la media espaola, es razonable que la
mejora de ingresos que experimentara su Hacienda se diera por su esperable mayor recaudacin
tributaria y no por las transferencias de nivelacin y, en caso contrario, si el PIB de una
Comunidad estuviera creciendo (o reducindose) por debajo de la media espaola, es justo y
solidario arbitrar que las transferencias de nivelacin ayudaran a su Hacienda a mantener su
nivel de prestacin de servicios cercano al promedio de Espaa, de manera que cuanto menor
sea la RpC de una Comunidad, ms garanta tendr de que sus ingresos (en lo que a las
transferencias de nivelacin se refiere) crecern al ritmo del PIB del pas.

506
Por ltimo, el Grupo de Expertos se plantea cando deben ser revisados los
compromisos de nivelacin aplicados. Respecto a este asunto el Informe vuelve a insistir
sobre la no conveniencia de que ello se diera con frecuencia, ni de que se realizara modificando
sus elementos estructurales (criterios de equidad y / o variables distributivas sobre las que se
apoya, cestas de tributos, etc), para lo cual debieran pactarse perodos que proporcionaran gran
estabilidad al sistema, no inferiores a 10 aos.
No obstante, reconocen que pueden sobrevenir cambios (distintas valoraciones de la
importancia atribuida a los varios servicios a prestar, modificaciones en el peso de cada
Comunidad en relacin con las variables distributivas, incluso en los criterios de equidad o en
la forma de aplicarlos -gracias a las mejoras en la informacin disponible-, etc) sobre elementos
considerados ms coyunturales por el Grupo de Expertos, que modifiquen las condiciones de
las distintas Comunidades pudiendo provocar una gran variacin en los compromisos iniciales
de solidaridad. En este caso cabran revisiones tras perodos ms cortos, por ejemplo, cada
cinco aos; de manera que finalizado un ciclo se recalcularan las transferencias de nivelacin
resultantes de una nueva decisin poltica (Acuerdo del CPFF) sobre los volmenes agregados
de gasto destinados a cada uno de los grupos de servicios (G*i) y de la ltima informacin
disponible sobre la capacidad tributaria y tras ser recalculadas volveran a evolucionar con la
regla del PIB.
C).5. La Nivelacin de servicios y otros Instrumentos de Solidaridad.
C).5.a) Carcter de los instrumentos.
Las transferencias de nivelacin debieran ser recursos obtenidos por las Comunidades de
manera que no tuvieran un destino especfico e impuesto (Financiacin Incondicionada); no
obstante, el Grupo de Expertos distingue dos categoras segn el carcter del instrumento de
nivelacin que se trate:
Si se opta por nivel restringido de servicios: transferencia condicionada.
Atienden a objetivos especficos que, normalmente, la Hacienda central est muy
interesada, tambin, en alcanzar.
Nivelacin genrica: transferencia incondicionada.

507
Esta distincin conecta directamente con otro aspecto esencial de cmo alcanzar, y
garantizar, la nivelacin de los servicios. Es decir, se puede proporcionar la suficiente
financiacin como para que todas las Comunidades puedan (haciendo uso de su autonoma en
el gasto, satisfacer las preferencias de sus ciudadanos) ofrecer un nivel aceptable de servicios
pblicos, para lo cual la segunda opcin es la ms indicada; que los poderes centrales
obliguen a que las Comunidades provean un determinado nivel en sus servicios, objetivo que se
lograra ms eficazmente a travs de los mecanismos sealados en primer lugar. Dejando al
margen, obviamente, otros casos, en que sea el Gobierno central el que preste directamente esos
servicios, cuya competencia sea exclusivamente del Estado, puesto que estaramos fuera del
mbito de nuestro trabajo, ajeno al Federalismo Fiscal.
No debemos olvidar que la actual regulacin de las asignaciones de nivelacin se refieren
(artculo 15.2 de la LOFCA) a que esta subvencin tendra carcter condicional (" ... con
especificacin de su destino"). Aunque este instrumento, como tal, no se ha puesto en
funcionamiento, no ha tenido dotacin presupuestaria alguna, la redaccin que realiza la
LOFCA de las lneas maestras que debiera seguir su aplicacin ha sido muy criticada. En
relacin al punto concreto que ahora debatimos, Gimnez Montero ha planteado que es
discutible que la condicionalidad de este mecanismo sea la va idnea, dados los efectos
desincentivadores que pueden crear en las Administraciones autonmicas, y la necesidad de
revisin casi continua que se originara por las meras diferencias de gestin que pueden darse
entre las distintas Comunidades, adems de que la condicionalidad de los fondos de nivelacin
tiene difcil encaje con los objetivos igualatorios de capacidad y esfuerzo fiscal asociados a este
tipo de instrumento financiero
282
.
El Tribunal Constitucional, por su parte, hace la distincin entre dos clases de
subvenciones: de fomento y las llamadas subvenciones-dotacin. En efecto, en el F. J . 6 de
su Sentencia 13/1992 (de 6 de febrero / caso Leyes de Presupuestos para 1988 y 1989), seala
que
<<dentro de las subvenciones, ... conviene distinguir por una parte aquellas que
responden a una finalidad o accin de fomento, y por otra, las llamadas "subvenciones-
dotacin" frecuentemente incluidas en los Presupuestos Generales del Estado y que, si

282
En GIMNEZ MONTERO, A.; "Subvenciones del gobierno central y financiacin de las Comunidades Autnomas
en Espaa: situacin actual", op. cit., pg. 78.

508
bien formalmente caracterizadas como subvenciones, en realidad encubren meras
dotaciones presupuestarias destinadas a cubrir las necesidades de financiacin de un
determinado ente o servicio pblico y que solo impropiamente o en una acepcin muy
genrica pueden asimilarse a las subvenciones en sentido estricto, constituyendo en
realidad transferencias presupuestarias para asegurar la suficiencia financiera del ente
pblico receptor (como es el caso de las subvenciones a las Entidades Locales destinadas
a asegurar su equilibrio financiero), o sencillamente, una forma de financiacin del
mismo.
Es claro que no cabe negar la competencia del Estado para otorgar a los entes
pblicos territoriales subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado
destinadas a cubrir su dficit real y asegurar el equilibrio financiero de las haciendas
territoriales, competencia que encuentra su ttulo ms apropiado -como ya se dijo en la
Sentencia 179/1985 / F.J . 1- en el de "Hacienda General" del artculo 149.1.14, cuando
tal medida coyuntural tiene por objeto directo la relacin entre la hacienda estatal y las
haciendas locales y que precisamente se propone como finalidad el saneamiento de stas
para hacer posible que, en el futuro, un nuevo sistema de financiacin de las Entidades
locales (cuyo establecimiento corresponde a la competencia estatal), impida la generacin
de dficit que, en ltimo trmino, como tantas veces ha ocurrido en el pasado, hayan de
ser atendidas con recursos de la hacienda estatal. Y es indudable, como tambin se dijo en
la citada sentencia, que "una medida de este gnero ha de incluir necesariamente todos
los preceptos que se consideren necesarios para alcanzar el fin previsto, respecto del cual
tienen un carcter puramente instrumental".
Pero cuando se trata de "subvenciones-dotacin" que se refieran a servicios
pblicos transferidos a las Comunidades Autnomas o formen parte del coste ordinario de
los mismos, corresponden como un recurso propio a las Comunidades Autnomas
debiendo transferirse globalmente por el Estado para ser integrados en los Presupuestos
de la hacienda autonmica, sin otros condicionamientos que el genrico estrictamente
indispensable para asegurar el destino de la subvencin afectndolo a la finalidad
prevista en los Presupuestos Generales del Estado, de modo que se respete la
"autonoma financiera de las Comunidades Autnomas, reconocida en los artculos
156.1 de la Constitucin espaola y 1.1 de la LOFCA, que exige la plena disposicin de

509
medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su
extensin, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas
-Sentencia 201/1988 / F.J . 4-.
As acontece con las subvenciones para cubrir el coste de funcionamiento ordinario
de los servicios pblicos transferidos as como aquellas que, por su ndole recurrente y
vocacin de permanencia, se relacionan directamente con la prestacin de los servicios
transferidos, que segn prev el Acuerdo 1/1986, de 7 de noviembre, del CPFF, se
integran ya en la llamada financiacin incondicionada de las Comunidades
Autnomas>>.
Se refera al Apartado 2.1 del Acuerdo 1/1986 que integraba, dentro del bloque de
financiacin incondicionada (la financiacin condicionada la trataba en su Apartado 4), varias
partidas, entre las que destacamos el propio PPI-PIE, y una cantidad del 25 por ciento del FCI
que sera gestionada por las Comunidades Autnomas, una vez alcanzaran los correspondientes
techos competenciales.
En otro F. J . de la misma Sentencia, el Alto Tribunal hace unas certeras apreciaciones en
relacin al uso que las subvenciones de fomento (segn su propia tipologa) pueden suponer,
como singular medio de financiacin condicionada que recorte, de hecho, la autonoma
financiera de las Comunidades Autnomas. Destaca, en el F. J . 7, "la trascendencia que cobra
la proliferacin e incremento de las subvenciones estatales de fomento que, por su volumen
creciente y asignacin a mbitos materiales o sectoriales cuya competencia ha sido asumida
exclusivamente por las Comunidades Autnomas, puede convertirse en un peculiar mecanismo
de financiacin condicionada de las Comunidades, constriendo la libertad de sus rganos de
gobierno en cuanto a la fijacin del destino y orientacin del gasto pblico, as como para la
cuantificacin y distribucin del mismo dentro del marco de sus competencias.
Sostener que la autonoma poltica y financiera de las Comunidades Autnomas no
constituye un lmite a la accin subvencional del Estado a travs de su poder de gastar, con el
argumento de que, en definitiva, el Estado, en el ejercicio de su poder legislativo, es soberano
para decidir sobre el destino de sus propios recursos financieros y que la autorizacin
presupuestaria por s misma no puede invadir el mbito material de competencias de las
Comunidades Autnomas (sino que habr de estarse a los actos concretos de ejecucin de esos
programas de gasto para verificar la existencia de tal lesin competencial), equivaldra a

510
afirmar que a travs del sistema de subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas, la posicin y el
papel de stas en la nueva organizacin estructural del Estado surgida de la Constitucin y de
los Estatutos de Autonoma con la distribucin vertical del poder pblico entre los diferentes
niveles de gobierno -Sentencia 32/1981 / F. J . 3- podra desaparecer y con l el ncleo de la
propia estructura del Estado compuesto. Pues no es imposible que, al amparo de dicho poder
de gasto, los rganos de la Administracin central del Estado traten de atraer para s o
recuperar competencias normativas o de ejecucin en los sectores subvencionados y que, en
principio, han quedado, ntegramente descentralizados en favor de las Comunidades
Autnomas. De suerte que, a travs de esta va indirecta de las ayudas econmicas que
figuran en los Presupuestos Generales del Estado, las competencias autonmicas exclusivas
pasen a redifinirse o convertirse "de facto" en competencias compartidas con el Estado, con
la consiguiente e inevitable restriccin de la autonoma poltica de las Comunidades
Autnomas. Tcnica que, segn doctrina reiterada de este Tribunal, resulta
constitucionalmente inaceptable".

C).5.b) Conexin de los instrumentos.
El Grupo de Expertos tambin plantea un tema de gran importancia desde la ptica del
anlisis global de los instrumentos del sistema de financiacin orientados a satisfacer el
Principio de Solidaridad, nos referimos a la compatibilidad, complementariedad y mejora de la
eficacia que han de lograr entre todos. Concretamente, en su Informe debaten dos asuntos
capitales: la relacin de las transferencias de nivelacin con la financiacin condicionada y los
puntos de conexin que debieran presentar los fondos de desarrollo con la nivelacin de los
servicios pblicos.
Pero antes de entrar en esa materia, debemos retomar y zanjar unas cuestiones, ya
avanzadas, sobre la relacin de las Asignaciones de nivelacin, tal como estn previstas en la
LOFCA, con la Participacin en los ingresos del Estado.

511
Entre las Asignaciones de nivelacin y la Participacin en los ingresos del Estado se
produce cierta confusin y duplicidad cruzada
283
entre los criterios que justifican su aplicacin
y modulan su distribucin. La actual regulacin del artculo 15 de la LOFCA parece no slo
ambigua; sus aspectos ms espinosos le convierten, prcticamente, en irrealizable
284
. Si bien
una primera lectura nos induce a creer que lo que se persigue es asegurar la igualdad en el nivel
de prestacin del conjunto de todos los servicios (globalmente? considerados), cabra
entender, tambin, que se refiere al nivel de prestacin de todos y cada uno de ellos; en caso
contrario podra ocurrir que en determinadas Comunidades algunos servicios considerados
fundamentales estuvieran prestndose en niveles muy inferiores a los considerados mnimos
pero, si el resto de los servicios superaran los niveles deseados, la situacin sera,
absurdamente, satisfactoria. Ello nos hace incidir en el aspecto ms obscuro y criticado de las
pretendidas asignaciones de nivelacin que regula el artculo 15 de la LOFCA, el considerar el
nivel mnimo como el nivel medio de prestacin en el territorio nacional, el cual, si se
quisiera alcanzar, desembocara en un proceso de igualacin indefinida de aproximaciones
sucesivas. De manera que, volviendo sobre la vinculacin que plantea la LOFCA entre sus
artculos 13 y 15, se llegara al extremo de que si las asignaciones de nivelacin -mecanismo
extraordinario- son reiteradas
285
(como en puridad lgica ocurrira) se deberan convertir en
un mecanismo ordinario, pero no ocasionalmente, sino de forma definitiva, como propone el
Grupo de Expertos (aunque por otras motivaciones, siguiendo unas bases fundamentadas en
unos criterios ms claros).
Otro argumento que disuade la aplicacin de las asignaciones de nivelacin, tal como
vienen reguladas en la LOFCA, parte del supuesto (tal vez exagerado, pero no descartable) de
que si se hubieran cumplido las tareas que el CPFF se impuso en su Acuerdo de 7 de noviembre
de 1986: el inmediato! estudio y anlisis de los servicios pblicos fundamentales, la

283
La razn de ser del primer instrumento est contemplada entre las variables que han de graduar el segundo y, por
otra parte, la reiteracin del primero conducira a una revisin del segundo.
284
En la clarificacin de la interpretacin que permitiera aplicar el artculo 15 de la LOFCA no han colaborado ni el
INE, a tenor de la tarea que le encomienda la Disposicin Adicional Tercera de la LOFCA, ni el CPFF, segn los
compromisos que adquiriera en el Apartado 6 de su Acuerdo de 7 de noviembre de1986; si bien el Informe que ahora
comentamos responde a la inquietud y al inters (reiterado) del Consejo por allanar el camino hacia su utilizacin.
285
Salvando, adems, la otra condicin que impone la LOFCA (artculo 15.2) para que se pudieran aplicar las
asignaciones de nivelacin, el que los tributos cedidos y la participacin en los ingresos del Estado de la Comunidad
necesitada de dichas transferencias no fueran suficientes para asegurar un nivel mnimo de prestacin del
conjunto de los servicios pblicos fundamentales que haya asumido. Lo cual supone la exigencia de una mejor
informacin, ms reciente (la evolucin anual de la suma de esos recursos debiera ser conocida con prontitud!), de
los ingresos reales de las Comunidades.

512
determinacin de su nivel medio de prestacin y su relacin con los recursos que el sistema
proporciona a cada Comunidad para la prestacin de los mismos, podra ocurrir, como bien
apunta el Grupo de Expertos, que el resultado obtenido fuera de tal magnitud que superara las
posibilidades presupuestarias de la Hacienda central; de manera que la labor niveladora tuviera
que acometerse en varios ejercicios, periodificando su coste, lo cual provocara la modificacin
del PIE y la no utilizacin, como tal, de las pretendidas asignaciones de nivelacin.
Razones por las cuales se estima procedente la refundicin de los artculos 13 y 15 de la
LOFCA, con la eliminacin del ltimo de ellos, dado que su inadecuada formulacin le hace
intil ante el modelo propuesto por el Grupo de Expertos. En todo caso, siempre
complementando la nueva redaccin del artculo 13 (
286
), podra ser el lugar idneo para
establecer los criterios que modularan la utilizacin de las subvenciones de nivelacin.
Por otra parte, otro precepto de la LOFCA que hace alusin a las asignaciones de
nivelacin, concretamente el artculo 3.2.d), cuando establece que entre las competencias del
CPFF est "la apreciacin de las razones que justifican en cada caso la percepcin por parte
de cada una de las Comunidades Autnomas de las asignaciones presupuestarias, as como los
criterios de equidad seguidos para su afectacin", no tendra porqu ser modificado (aunque
las transferencias de nivelacin que se introdujeran poco tuvieran que ver con las asignaciones
que antes regulara el artculo 15 de dicha Ley), de manera que se seguira reconociendo el
derecho de las Comunidades Autnomas a la discusin y negociacin, dentro del rgano
deliberante y consultivo que ha alcanzado todos los Acuerdos sobre financiacin autonmica,
sobre la determinacin de la cuanta de las transferencias de nivelacin y otros aspectos que se
estimen procedentes. Sin embargo, sobre este particular, el Grupo de Expertos va ms all en su
propuesta, ya que estima conveniente ampliar las facultades del CPFF, de manera que sea algo

286
De manera que, tal como propone el Informe, el Artculo 13 de la LOFCA quedara redactado as:
1. "El Estado garantizar en todo el territorio espaol un nivel mnimo de servicios pblicos.
2. Para garantizar la prestacin por las Comunidades Autnomas de un nivel mnimo en los servicios pblicos que hayan
asumido, en los Presupuestos Generales del Estado se dotar anualmente un fondo de nivelacin que se distribuir entre
las Comunidades que lo requieran para cubrir la diferencia entre:
a) El coste de prestar en cada Comunidad Autnoma el nivel de servicios que se garantizan, y
b) Los ingresos que obtendra de sus ciudadanos, haciendo el esfuerzo fiscal sealado a estos efectos con carcter
general.
3. Los recursos procedentes del fondo de nivelacin tendrn el carcter de ingresos ordinarios y las Comunidades
beneficiarias podrn destinarlos a sufragar indistintamente su presupuesto de gastos.
4. La forma de instrumentar el fondo de nivelacin se establecer por ley y slo podr ser objeto de revisin cada cinco
aos.
El Gobierno deber acompaar el correspondiente proyecto de ley del informe del Consejo de Poltica Fiscal y
Financiera".

513
ms que un rgano meramente consultivo. En la nueva redaccin del artculo 3 de la LOFCA
que estiman debiera ser aprobada
287
, sealan que la participacin de las Comunidades
Autnomas en el CPFF debiera desplazar la forma bilateral y discrecional en que se realizaba la
asignacin de determinados fondos de financiacin, propugnando un sistema de discusin
multilateral que introdujera mayor transparencia en los mecanismos de reparto.
Ahora bien, el punto clave de nuestro Apartado radica en encontrar los puntos de conexin
cuando la financiacin condicionada est motivada por el reconocimiento de diferencias de
coste en la prestacin de determinados servicios que, a su vez, son recogidos y ponderados en el
clculo de otras transferencias de carcter incondicionado.
Recordemos que en la regulacin de la Participacin de los ingresos del Estado que realiza
el artculo 13 de la LOFCA se reconocen diversas circunstancias o particularidades que deben
salvar las Comunidades Autnomas en la prestacin de los distintos servicios, las cuales pueden
justificar las diferencias en los costes de produccin de los mismos [reconocido en su Apartado
1.e): Otros criterios ... plasmado en la articulacin de las variables superficie, dispersin,
insularidad y unidades administrativas], o venir motivadas, a su vez, por situaciones de dficit
en los servicios sociales e infraestructuras [a los que expresamente alude dicho Apartado 1.e)].
Por otra parte, existen otros instrumentos financieros, los Mecanismos de financiacin
"complementaria", que atienden a ciertas peculiaridades en la prestacin de los servicios por
parte de las Comunidades Autnomas; circunstancias que motivan la firma de Convenios de
Inversin, Contratos-Programa o Subvenciones. El destino de esos recursos es muy variado, en
unos casos orientados a servicios de competencia municipal (por ejemplo, el transporte

287
Propuesta de redaccin del artculo 3 de la LOFCA, del Grupo de Expertos:
.....
2. El Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, como rgano consultivo y de acuerdo,
entender de las siguientes materias:
.....
.....
d) El estudio y la valoracin de los criterios para la determinacin del fondo de nivelacin a
que se refiere el artculo decimotercero de esta Ley.
.....
f) La coordinacin de la poltica de inversiones pblicas y de los instrumentos de financiacin
de inversiones condicionadas.
.....
3. Para su adecuado funcionamiento, el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera elaborar un
reglamento de rgimen interior, que ser aprobado por mayora absoluta de sus miembros.
En dicho reglamento se sealarn las materias en las que los acuerdos adoptados hayan
de resultar vinculantes para sus miembros".

En MONASTERIO ESCUDERO, C., PREZ GARCA, F., SEVILLA SEGURA, J . V. y SOL VILANOVA, J .; en su
Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pgs. 295 y 296.

514
metropolitano), o a inversiones en determinadas reas con serias limitaciones econmicas (caso
de la Provincia de Teruel, solapndose con la posible actuacin de los Incentivos Regionales).
Sin embargo, debemos resaltar que, en muchos casos, las inversiones realizadas por esos
instrumentos sirven para paliar los dficit en infraestructuras que tambin contemplaba el
artculo 13 de la LOFCA. Lo que da a entender cierta duplicidad o descoordinacin entre los
objetivos impuestos por los distintos instrumentos. En este sentido, el Grupo de Expertos
afirma que esta dualidad de las vas por las que se reconocen las diferencias de costes es
reflejo de la complejidad de los elementos que pueden determinarlas, pero que tiene como
principal consecuencia el oscurecimiento de los efectos producidos por las variables
geodemogrficas estimadas. Ello ocurre porque las posibles causas de las diferencias de costes
en la prestacin de muchos de los servicios son bastante ms variadas de las que se pueden
captar a travs de un conjunto de variables que, en cierta medida, estandaricen a todas las
Comunidades. Por eso, en la prctica, acaban siendo tan importantes los fondos que reconocen
ad-hoc los problemas y proporcionan financiacin condicionada a las Comunidades para
atenderlos
288
.
La complejidad y naturaleza (susceptible ms de un debate poltico que de estrictas
justificaciones econmicas) de los distintos elementos que pueden justificar las diferencias de
costes se manifiesta en que, si bien en determinados casos pueden encarecer la prestacin de
algunos servicios, en otros (esos mismos elementos) pueden provocar el efecto contrario
289
, lo
cual redundara en restar fundamento y validez a la utilizacin de las variables que los
implantara
290
. Estas variables no siempre responden a circunstancias inequvocamente
objetivables, aceptadas por todos de forma pacfica, sino que, en muchas ocasiones, su
seleccin y ponderacin responde a las capacidades negociadoras que algunas Comunidades
han sabido ejercer en el seno del CPFF que las aprueba (donde las Comunidades estn ms

288
En MONASTERIO ESCUDERO, C., PREZ GARCA, F., SEVILLA SEGURA, J . V. y SOL VILANOVA, J .; en su
Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pgs. 189 y 190.
289
El Grupo de Expertos plantea dos ejemplos controvertidos. Por una parte, la novedosa variable dispersin de la
poblacin, de manera que en la prestacin de algunos servicios (pensemos, por ejemplo, en la necesidad de construir
un campus universitario o un complejo hospitalario) puede ocurrir que la concentracin de la poblacin (cuya
congestin encarecera el valor del suelo urbanizable) eleve, en vez de reducir, los costes de produccin. Otro caso
anlogo lo representa la orografa (tampoco contemplada por ningn instrumento), que puede producir un
encarecimiento en el coste de determinadas obras pblicas de mayor incidencia que la superficie.
290
Asunto que enlaza con el tema de la adecuacin de las variables (tanto en lo que respecta a su mera seleccin
y definicin, como al peso con el que se les dota al aplicarlas) de reparto del FCI, debatido en Apartados anteriores.

515
atentas a defender y mantener su posicin de partida
291
que a profundizar en un acuerdo global
y clarificador al respecto).
Ocurre, adems, que los efectos que se pretenden alcanzar al estimar la utilizacin y
ponderacin de esos elementos provocadores de diferencias de costes, a travs de las variables
que los contemplan, se difuminan al sumarse o solaparse con los mecanismos de financiacin
condicionada que hemos aludido, recursos que no son negociados en el seno del CPFF, sino
logrados a travs de acuerdos bilaterales con los poderes centrales. Adems se aade el
autntico problema de fondo destacado por el Grupo de Expertos, la ausencia de contabilidades
de costes, de manera que cuando se elaborara no slo proporcionara informacin ms completa
sobre los elementos dignos de ser extra-financiados, sino tambin mejorara la gestin pblica
de los servicios. La escasa informacin estadstica regional, en tanto no sea debidamente
ampliada y mejorada, representa un problema de tal transcendencia, que puede hacer intil
todos los esfuerzos tendentes a implantar cualquier modelo de transferencias de nivelacin
292
.
Por ello, el Informe que estamos comentando aboga por hacer realidad un criterio de
transparencia en relacin al reconocimiento de las diferencias de costes, extensivo no slo a los
datos disponibles sobre los que han de apoyarse, sino tambin a la forma de adoptar la decisin
de atender a cada demanda. Dicho criterio de transparencia exigira la definicin del volumen
global (por todos los instrumentos, tanto de financiacin incondicionada, como condicionada)

291
Cabra poner muchos ejemplos al respecto. El ms reciente y polmico lo supuso el Acuerdo, no unnime, del
CPFF de 7 de octubre de 1993, en el que se mantuvo el statu-quo (econmicamente se expresara como que la
solucin finalmente aceptada es ptimo paretiana para todas las partes) de todas las Comunidades, pero no se
abordaron los problemas de manera que propiciara un completo consenso.
292
En el sentido de que si se parten de informaciones incompletas y desfasadas, no cabe esperar ninguna
correspondencia entre los medios puestos para resolver los problemas y los resultados que de ellos se deriven, lo cual
podra, incluso, agravar ms las situaciones que inicialmente se pretendin resolver. Gimnez Montero delataba, en
1991, el casi nulo desarrollo de la informacin estadstica regional, la cual sera absolutamente necesaria para poner
en marcha los fondos de nivelacin, puesto que ello requiere una adecuada informacin sobre:
a) el nivel medio de todos y cada uno de los servicios pblicos suministrados en todo el territorio nacional, desagregado
por Comunidades Autnomas,
b) la relacin entre los ndices de dficit en servicios sociales que afectan al territorio de cada Comunidad Autnoma y al
conjunto del Estado;
c) la relacin entre los costes por habitante de los servicios transferidos a la respectiva Comunidad Autnoma y los del
conjunto del Estado;
en GIMNEZ MONTERO, A.; "Subvenciones del gobierno central y financiacin de las Comunidades Autnomas en
Espaa: situacin actual", op. cit., pg. 78.
Por su parte, J . A. Biescas Ferrer, tras indicar las tareas que se deberan realizar para delimitacin y clculo de un
ndice de necesidades de gasto, subraya que el principal obstculo que debe superar una metodologa como la
propuesta es la definicin de los indicadores del nivel de prestacin de los servicios pblicos implicados en la actividad
compensatoria, tarea que debera (lo deca en 1991, once aos despus de aprobarse la LOFCA) llevarse a cabo
utilizando, por lo dems, el mandato de la Disposicin Adicional Tercera de la LOFCA, que encomienda al INE la
elaboracin y publicacin anual de las informaciones bsicas que permitan cuantificar la dotacin de los servicios
fundamentales. En BIESCAS FERRER, J . A.; "Problemas que plantea la revisin del sistema espaol de
subvenciones", en Hacienda Pblica Espaola, nm. 118, Madrid, 1991, pg. 110.

516
de fondos que se van a asignar a reconocer esas diferencias de coste, y el partir de una pautas
mnimas (consensuadas) que deben ser superadas para que las propuestas de reconocimiento de
costes diferenciales sean atendidas con cargo a dichos fondos (adems de los criterios
documentales justificativos, el contar con un apoyo mnimo en el seno del CPFF, evitndose, en
la medida de lo posible y gracias al papel mediador y "neutral" de la Administracin Central,
los comportamientos estratgicos de las Comunidades Autnomas).
Observando los datos del Cuadro C.34 podemos apreciar hasta qu punto dan de s las
variables geodemogrficas de la PIE en cuanto a los recursos que proporcionan a las
Comunidades, y su relacin (medida, bsicamente, en Pesetas/per cpita) con los recursos
complementarios que obtienen a travs de la Financiacin condicionada. En trminos
absolutos, tngase en cuenta que son cifras (cantidades liquidadas) del ao 1992, el total de los
recursos motivados y repartidos por las variables geodemogrficas ms la financiacin
condicionada, superaban el medio Billn de Pesetas ( 4 veces la dotacin anual del FCI !),
cantidad de la suficiente entidad como para que sean tenidos en cuenta los argumentos del
Informe que analizamos.
C).6. Nivelacin de servicios pblicos y fondos de desarrollo.
Debemos considerar ahora otro grupo de transferencias condicionadas procedentes de
niveles de gobierno superiores al autonmico (del Estado y de la U.E.) que atienden a polticas
coordinadas hacia la potenciacin del desarrollo regional. Nos referimos al Fondo de
Compensacin Interterritorial, a los Fondos Estructurales (fundamentalmente al FEDER) y a
los Fondos de Cohesin; se materializan en inversiones, bsicamente en infraestructuras y
equipamiento, y su principal objetivo redistributivo es la reduccin en las diferencias de renta y
riqueza de las Comunidades Autnomas creando las condiciones que les permita dinamizar su
desarrollo.
Lo que tratamos de comprobar, siguiendo las pautas del Informe del Grupo de Expertos
que venimos comentando, es hasta qu punto se pueden sumar y se deben complementar los
efectos de la Poltica de desarrollo regional, cuyo meta es fomentar el desarrollo de la
produccin desde una dimensin territorial, con los de la Poltica de solidaridad (entendida
genricamente), cuyo objetivo es equiparar niveles de renta y/o consumo desde una dimensin
ms personal. Sin embargo, en el grado de inmediatez y en la forma de operar hacia sus

517
objetivos, de los distintos instrumentos aludidos, se dan diferencias notables, las transferencias
de nivelacin han de asignarse de forma incondicionada, para que los distintos autogobiernos
realicen la poltica de gastos que estimen oportuna segn sus preferencias; mientras que el FCI
y el FEDER son recursos afectados, destinados a proyectos de desarrollo cofinanciados por las
Haciendas autonmicas, que implican, necesariamente, una menor capacidad de decisin a la
Comunidad beneficiaria. El problema surge si se produce la duplicidad o interferencia entre la
prestacin de un servicio o produccin de un bien pblico que es, a su vez, atendido
293
(o
simplemente considerado como criterio o variable en su clculo) por uno de los instrumentos de
la poltica solidaria de desarrollo. Cabra pensar que las Comunidades podran seguir una
poltica estratgica de reducir sus gastos en esos bienes para que sean financiados con cargo a
los fondos de desarrollo (en los que tambin debera participar); no obstante, ese afn de
anclarse en las subvenciones sera, a largo plazo, negativo para las Comunidades beneficiarias,
lo cual debiera suscitarles un efecto disuasorio al respecto. Por ello nos sumamos al criterio del
Grupo de Expertos en relacin a la exclusin (no "compensacin") de los fondos de desarrollo
de las transferencias de nivelacin.
Aunque las transferencias de nivelacin pretenden, bsicamente, garantizar unos niveles
mnimos de prestacin de servicios (consumos mnimos de bienes pblicos) y, por otro lado, el
FCI y el FEDER estn orientados como instrumentos que han de propiciar una mayor
produccin (no slo privada) de bienes y servicios, lo cierto es que la finalidad comn de todos
esos mecanismos es reducir los diferenciales de renta y riqueza entre las distintas Comunidades
Autnomas. En realidad, muchos de los instrumentos financieros que hemos tratado inciden en
ambas pretensiones, y es difcil vislumbrar en qu medida atienden y alcanzan ms un objetivo
que otro. Si todos los mecanismos fueran eficaces en su aplicacin se producira un valioso
feed-back entre los logros de uno y otro; si el FCI y el FEDER ejecutan una poltica de
desarrollo cuyos resultados producen el aumento de la renta de los ciudadanos de una
Comunidad, obviamente se incrementar su capacidad tributaria y se reduciran sus necesidades
de nivelacin. En sentido contrario, si no son atendidas las necesidades de nivelacin de los

293
Teniendo en cuenta que el Gasto garantizado que cubre las transferencias de nivelacin se aplicara no solamente
a gastos corrientes, sino tambin a completar el capital pblico necesario para prestar los servicios. Por tanto, puede
ocurrir que las transferencias de nivelacin se destinaran a financiar dficit de infraestructuras, aunque, recordemos,
otros instrumentos complementan los recursos financieros para inversin: adems de los fondos de desarrollo, los
convenios de inversin tratados dentro de la financiacin "complementaria".

518
servicios de los ciudadanos, menor ser su renta disponible, su capacidad de ahorro, de
inversin y de desarrollo, lo cual demandara mayor dotacin de los fondos de desarrollo.
Las transferencias de nivelacin y los fondos de desarrollo han de servir, armnicamente, a
una poltica amplia de solidaridad y a la poltica de desarrollo regional. En primer lugar se
observa una clara conexin entre ambas polticas, por perseguir objetivos compensatorios a
nivel territorial (en todos los casos -con la excepcin de los Fondos de Cohesin- el referente
de clculo y aplicacin es el mbito de las Comunidades Autnomas).
En segundo lugar, debemos tener en cuenta hasta qu punto los instrumentos involucrados
estn inversa y significativamente relacionados con los niveles de renta de las respectivas
Comunidades Autnomas. Respecto al FCI ya vimos que los coeficientes de correlacin
obtenidos para distintos aos indicaban valores altamente significativos, el FEDER sigue
tambin un criterio redistributivo ya que en su reparto se excluyen las regiones que superan
determinados niveles de renta, y tambin hemos comprobado que las transferencias de
nivelacin presentaban resultados muy satisfactorios en este sentido
294
. Por ello, cuando a las
transferencias de nivelacin se le superponen los fondos para el desarrollo comprobamos que
se refuerza de forma notable la intensidad de los mecanismos redistributivos. Con las cifras del
Cuadro C.35 (
295
) pretendemos apoyar numricamente estos argumentos. Sin embargo, los
Fondos de Cohesin (siguen un referente nacional, ms que regional -vase Cuadro C.36-) no
deben presentar, a priori, una gran correlacin con los niveles de renta). Por otra parte,
considerando tambin la intervencin de los mecanismos analizados en el Captulo anterior
(Financiacin condicionada "complementaria" -vase Cuadro C.35-) vemos que se introduce
un factor de "leve" distorsin (no presenta una alta correlacin con la inversa de la renta)
respecto al pretendido efecto redistributivo que, cabe esperar, se acreciente. No obstante, el
resultado final es altamente satisfactorio
296
, prueba de ello es la comprobacin de hasta qu

294
Respecto a la simulacin que realiza el Grupo de Expertos para el ao 1993 (Anexo en pgs. 221 a 249 del
Informe), a travs de varias estimaciones puesto que la informacin disponible no era completa, los resultados
observados son tambin significativos, desde el coeficiente de correlacin ms bajo R2 = 0,644 (en S*23A), hasta el
valor ms alto: 0,778 (en S*1B) -vanse los Grficos / Rectas de Regresin en Informe sobre el actual sistema de
financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pgs. 246 y 247-.
295
En el Cuadro C.36 debemos advertir que las cifras corresponden a las aportaciones de los Fondos Europeos
globales, es decir, a todos los niveles de administracin de Espaa (Administracin central, autonmica y local).
296
Aunque, probablemente, no sera todo lo satisfactorio que quisieran algunas Comunidades y, sin embargo, lo
parecera en exceso para otras. Ya hemos comentado en prrafos anteriores, al analizar otros elementos, que la
intensidad o alcance de la solidaridad que presenta este modelo, parte y se sustenta, fundamentalmente, en una

519
punto coinciden la ordenacin de las Comunidades Autnomas segn el puesto que ocupan en
el Total de Miles de Pesetas per cpita por todos los instrumentos solidarios considerados, con
el lugar que ocupan en los niveles de renta (inversamente considerada), e indicadores de
pobreza; reflejado en el siguiente Cuadro:



COMUNIDAD
AUTNOMA
TOTAL
financiacin
Ptas/per cpita
instrumentos
de solidaridad.

Nmero
que
ocupa.

Renta
per cpita.
(Ptas
Corrientes)
Ao 1993.

Nmero
que
ocupa.

ndice de
Pobreza.
H.
Ao 1991.

Nmero
que
ocupa.

EXTREMADURA 113.130 1 1.063.219 15 / 1 39,0 1
ANDALUCA 93.090 2 1.114.849 14 / 2 26,3 3
CAST. LA MANCHA 87.840 3 1.281.872 13 / 3 24,0 6
GALICIA 80.730 4 1.354.236 11 / 5 24,7 4
CANARIAS 71.200 5 1.597.553 7 / 9 26,8 2
MURCIA 68.260 6 1.311.155 12 / 4 22,0 7
LA RIOJ A 59.940 7 1.783.590 4 / 12 17,4 9
CASTILLA LEN 57.490 8 1.475.115 9 / 7 24,6 5
C. VALENCIANA 50.950 9 1.670.291 6 / 10 17,1 10
ASTURIAS 50.830 10 1.418.068 10 / 6 13,7 12
CANTABRIA 37.060 11 1.484.902 8 / 8 15,7 11
ARAGN 34.400 12 1.733.859 5 / 11 19,8 8
CATALUA 20.000 13 2.004.896 3 / 13 8,8 14
MADRID 10.040 14 2.092.046 2 / 14 6,2 15
BALEARES 5.190 15 2.290.668 1 / 15 9,8 13


decisin poltica, del Acuerdo poltico de las partes, en sealar el nivel de recursos que se han de destinar hacia las
Comunidades ms pobres, reforzando una mayor redistribucin.

520
Observamos que la correlacin de puestos respecto a los niveles de renta es muy alta,
siendo en los tres lugares de cabeza y de cola, perfecta; sin embargo, entre las Comunidades
que ocupan los puestos ms cercanos a los valores medios se producen varias permutaciones,
siendo los casos de La Rioja y Asturias (en sentidos inversos) los ms llamativos y
distorsionadores. No obstante, si restamos de la Financiacin Total per cpita que estamos
considerando, el efecto de la Financiacin Condicionada "complementaria" per cpita,
comprobaramos que la posicin de muchas Comunidades sera ms acorde a sus niveles de
renta.
Por otra parte, la compaginacin observada entre los puestos de la Financiacin Total per
cpita analizada y los ndices de pobreza de las Comunidades Autnomas no presenta la misma
sintona que en el caso anterior; no obstante, podemos comprobar que la mayora de las
Comunidades siguen un comportamiento "armnico".
Una reforma del calado de la propuesta del Grupo de Expertos requiere, adems del
profundo convencimiento de la necesidad de aceptar unas nuevas reglas de juego, la puesta en
prctica de un clima propenso, leal y colaborador, para llevarlas a feliz trmino. Se trata de que
cada Comunidad Autnoma vea en su autonoma financiera, no un beneficio heredado de la
Hacienda Central, sino un motivo de corresponsabilidad con el resto de las Comunidades,
hacindose a la idea de que progresivamente debern obtener en mayor proporcin sus ingresos
de sus ciudadanos y que, como consecuencia de ello, las necesidades de solidaridad de algunas
Comunidades se manifestarn de forma ms ostensible. Es inevitable, si se quiere avanzar en el
proceso de descentralizacin de los ingresos, progresar en ese sentido, ante lo cual las tareas de
coordinacin cobrarn mayor protagonismo. Las cuales, bien desde una u otra configuracin
de la Agencia Tributaria Integrada, bien desde las nuevas y reforzadas funciones del CPFF,
debern ser debidamente acometidas si se pretende que, en definitiva, el cmulo de problemas
actuales del sistema de financiacin autonmica se reduzca hasta lmites tolerables.
521
Captulo VI. Consideraciones y reflexiones finales.
SUMARIO: VI.1. La inevitable complejidad del Principio de Solidaridad. VI.2. Igualdad y solidaridad como
"frenos" a la autonoma. VI.3. La presunta inconstitucionalidad, por insolidario, del nuevo sistema.
VI.4. Reflexiones finales.

VI.1. La inevitable complejidad del Principio de Solidaridad.
El Principio de Solidaridad muestra mltiples vertientes, desde sus races filosfico-
axiolgicas hasta su problemtica poltica y sociolgica; pero nuestra perspectiva se centra en
los problemas relativos a la compensacin financiera interterritorial, tema "clsico" dentro del
federalismo fiscal.Tratado bajo el prisma del Derecho, la solidaridad trasciende el mbito moral
y sociolgico, elevndose al rango de norma jurdica fundamental de un Estado; el Derecho
Constitucional consagra su vertiente poltica. Superadas pocas no tan lejanas en que algunas
Constituciones no iban ms all de la mera exposicin de frmulas voluntaristas que contenan
muchos Principios reducidos a retricas expresiones carentes de conexin con la realidad, la
Constitucin Espaola de 1978 les confiere obligatoriedad y vincula a los poderes pblicos en
su consecucin. Su parte programtica o dogmtica, donde se recogen estos principios, tiene
mayor virtualidad prctica porque ese compromiso queda ms acotado; resultando que el
Principio de Solidaridad se v fortalecido por el mayor grado de normatividad de la actual
Constitucin, eficaz para vincular u obligar a gobernantes y gobernados a su sometimiento y
cumplimiento. Nuestra Norma Fundamental, al recoger el Principio de Solidaridad, no se limita
a efectuar un pronunciamiento axiolgico ms o menos sensible o proclive a su realizacin, le
est dando un tratamiento jurdico, operatividad jurdica, con las consecuencias que a su favor
provoca, medibles o constatables, en ltimo extremo, bajo parmetros reales
(fundamentalmente por indicadores socio-econmicos).
En nuestra Constitucin se aprecian dos vertientes complementarias al abordar la
solidaridad, desde el plano interpersonal e interterritorial; segn ste ltimo, aceptando la
existencia de entes territoriales dotados de autonoma, se les exige ciertos comportamientos
positivos, abstenindose de realizar otros, en defensa de los intereses generales que han de
beneficiar a todos los territorios autnomos.
La autonoma de las CC: AA. llevada a sus ltimos extremos, de insolidaridad, hara
peligrar la unidad del Estado. La solidaridad se caracteriza por las notas de equilibrio e
integracin; sirve como punto de conexin, de sntesis, que salva las distancias entre unidad y
pluralidad, entre poder central y autnomico, entre intereses particulares y generales;
aglutinando a las Comunidades entre s y con el resto de las instituciones estatales en una labor
de responsabilidad comn.
Son los contenidos jurdicos y econmicos las notas que caracterizan a la solidaridad como
Principio bsico de la Organizacin Territorial del Estado, en cuanto modula las relaciones
financieras entre sus regiones y entes locales (principalmente de los poderes centrales hacia los
niveles inferiores de la Administracin) y procura un sistema de financiacin de los mismos
que atienda a las carencias y dificultades de los ms necesitados.
No es un principio exclusivo (obviamente) de la financiacin de las CC. AA., atae a todas
las Autoridades Pblicas, sea cual sea el mbito territorial de su actuacin. Los poderes
centrales, fundamentalmente el Gobierno de la Nacin tienen muchos medios, mecanismos e
instrumentos que ejercer en favor de la solidaridad. En la labor de corregir los desequilibrios
522
socio-econmicos, en la lucha contra la pobreza, lgicamente, los mecanismos redistributivos
del sistema de financiacin autonmica y la poltica de desarrollo regional, no son ms que
otras herramientas que se suman a los grandes instrumentos que inciden directamente en la
justicia e igualdad individual, como son las pensiones no contributivas, el salario mnimo, los
subsidios de desempleo, la progresividad del sistema impositivo, etc.
De los dos apartados del artculo 158 de la Constitucin se deduce que todos los espaoles,
vivan en la Comunidad Autnoma que vivan, debern disfrutar de un nivel medio de servicios
pblicos fundamentales similar, y tener las mismas oportunidades para alcanzar una calidad de
vida comparable, o no muy distante, de la media nacional (bsicamente medido en la tasa de
desempleo y nivel de renta per cpita de su Comunidad de residencia).
En la medida que la realidad socioeconmica de nuestro pas no logre este objetivo,
debern actuar eficazmente, con la dotacin suficiente, los mecanismos de solidaridad que
procuren redistribuir renta y riqueza entre todos y, adems y a la vez, entre las CC. AA. La
solidaridad se fundamenta en razones de estricta justicia (dar a cada uno lo suyo) e igualdad
(brindar las mismas oportunidades de desarrollo a todas las Comunidades Autnomas) con el
objetivo de reducir las grandes diferencias de renta y calidad de vida existentes entre las
distintas Comunidades de Espaa.
Decamos dar igualdad de oportunidades porque las actuales disparidades socio-
econmicas entre Comunidades Autnomas tienen su explicacin "histrica" reciente en el
proceso de industrializacin y avance del capitalismo producido en los ltimos decenios en
Espaa. El libre mercado propici la libertad de movimientos de bienes, capitales (ahorros de
unas Comunidades que se invertan en las ms dinmicas, y en mucho menor proporcin en
sentido inverso) y trabajadores (gran emigracin desde las regiones pobres), producindose la
concentracin de la industria, el comercio y la banca, en pocas ciudades de las regiones ricas,
con el consiguiente estancamiento del resto del Estado; sin que existieran mecanismos
compensatorios eficaces que paliasen las consecuencias de ese dispar crecimiento. Por ello, era
de esperar que en el nuevo marco constitucional del Estado autonmico la solidaridad
interterritorial viniera a potenciar una poltica regional ms acertada; dentro de la cual debemos
hoy contemplar la labor, no slo de los Incentivos Regionales y del Fondo de Compensacin
Interterritorial (FCI), tambin de los Fondos Estructurales orientados al desarrollo regional
desde que Espaa se integra en la Comunidad Europea, y recientemente de los Fondos de
Cohesin.
No obstante, desde una visin amplia del tema, habra que evaluar en qu medida se
atiende a la solidaridad interterritorial desde la poltica econmica general; es decir, verificar
hasta qu punto el Estado alcanza el equilibrio y la armonizacin del desarrollo regional que
seala el artculo 131.1 de nuestra Constitucin.
La solidaridad que practican los pases ricos de Europa, o las regiones ricas de Europa,
hacia las regiones pobres (concentradas en los pases pobres), se entiende, tambin, motivado
por la misma razn por la cual las regiones ricas de Espaa deban ser "egostamente" solidarias
(valga la paradoja) con las pobres, antes de que Espaa se integrara en Europa y se abrieran los
mercados hacia ella.
La entrada de Espaa en la C.E.E. represent un fuerte desarme (no slo arancelario) ante
todos los bienes y servicios procedentes de ella, y desde ese punto de vista es desde el que se
comprende que las regiones ms ricas, desarrolladas y productoras (antes espaolas, ahora,
523
sobre todo, europeas) tengan la "obligacin" de pagar el coste de las compensaciones, fondos
solidarios, a las regiones ms pobres, no slo por justicia y solidaridad, tambin porque estn
preservando su capacidad de consumo.
Si la autonoma est modulada por la solidaridad, la descentralizacin debe estarlo por
cierta nivelacin. Esta llega por varias vas, si bien la ms significativa ha permanecido 16 aos
indita (las asignaciones del artculo 15 de la LOFCA, salvando el reconocimiento atpico de la
"deuda histrica" a Andaluca y Extremadura). El artculo 13. 1.e) de la misma ley recoge un
componente redistributivo de nivelacin, no aplicado, al aludir que (en el clculo del porcentaje
de participacin de los ingresos del Estado) se tendr en cuenta el dficit de los servicios
sociales e infraestructuras que afecten a las Comunidades Autnomas. El FCI s atiende
tambin, con sus proyectos de inversin, a nivelar los desequilibrios interterritoriales de renta y
riqueza derivados de las deficiencias de infraestructuras, equipamientos, etc. Ambos
instrumentos, criterio redistribuidor del PIE -en la pequea parcela de actuacin que hoy
representa va pobreza relativa y esfuerzo fiscal- y el Fondo de Compensacin, estn en manos
de los poderes centrales y sera bueno que siga estndolo; claro est, con la debida coordinacin
- colaboracin de las Comunidades Autnomas en el seno del CPFF, o del Senado (si en tal
sentido se reformara).
Ahora bien, no se agotan en esta vertiente las manifestaciones del Principio de Solidaridad,
se da otra faceta en la que este Principio tambin debe estar presente; es la otra cara de la
misma moneda, los poderes pblicos deben obtener sus recursos de una forma justa, por
motivaciones de solidaridad, para gastar tmbin sometidos a criterios de justicia, desde la
misma motivacin.
La idea de justicia en el mbito financiero y tributario ha de entenderse globalmente, no se
puede aceptar una idea de justicia tributaria que no sea interna y externamente coherente: si se
exige la justicia recaudatoria (en los ingresos del Estado), tambin debe esperarse que se
practique del lado del gasto pblico, en caso contrario aquella sera intil y frustrante para los
contribuyentes.
Se avecinan tiempos inciertos para el principio de solidaridad financiera, por las
consecuencias que la puesta en prctica del Acuerdo del CPFF del 23 de septiembre de 1996
pudiera deparar. Ello no quita que emitamos una opinin favorable de la situacin espaola,
respecto al grado de solidaridad que se ha sabido inyectar en multitud de parcelas de actuacin
de todas las administraciones pblicas (central, autonmica y local); tambin, desde el anlisis
de las cifras, nos merece un juicio positivo el avance redistributivo alcanzado por todos los
instrumentos que sirven a la solidaridad interterritorial (sumando al efecto redistributivo del
PIE, el FCI, algunas subvenciones de sanidad, servicios sociales, etc, el reconocimiento de la
"deuda histrica" a algunas Comunidades, junto a los Incentivos Regionales y los Fondos
Estructurales y de Cohesin de la U.E.)
1
.

1
Las disparidades interterritoriales en Espaa eran muy pronunciadas a comienzos de los aos sesenta, han ido
remitiendo con el tiempo, especialmente en los perodos de expansin econmica, cuyo saldo es satisfactorio.
Respecto a la ansiada convergencia con Europa, no en materia de empleo, desde luego, debemos reconocer que si
las Comunidades ms ricas de Espaa (segn las ltimas cifras publicadas por el EUROSTAT), es decir, Baleares,
Navarra, Madrid o Catalua, "casi" no han alcanzado la media de renta de la Unin Europea, podramos tomar este
dato como positivo en la medida que nuestras Comunidades ms pobres (Extremadura, las dos Castillas y Canarias,
por ejemplo) s han avanzado, y se constata la solidaridad interterritorial. Sin embargo, el retroceso de otras
Comunidades, como Andaluca, Galicia o Asturias, tambin muy deficitarias, ponen de relieve la exiguidad de los
resultados, globalmente, observados.
524


VI.2. Igualdad y solidaridad como "frenos" a la autonoma.
Es, evidentemente, en la Constitucin Espaola donde se dibujan las lneas maestras del
incierto modelo del Estado autonmico que naci en 1978. Nuestra Norma Fundamental
cumple trazando las primeras pautas, mnimas pero esenciales, por las que han de ponerse en
funcionamiento los Principios de Autonomia y Solidaridad. Debemos tener en cuenta que el
sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas, como parte integrante del sistema
fiscal, es un cuerpo "vivo", que inicia su "ciclo biolgico" desde el proceso constituyente y
estatuyente, siguiendo una constante evolucin, adaptndose en cada momento a los cambios
socio-econmicos vividos
2
.
La solidaridad procura aglutinar esfuerzos con una meta comn, cuyo resultado final ser
la equidad o igualdad. El artculo 14 de la Constitucin consagra la igualdad de los espaoles,
rechazando que cualquier condicin o circunstancia personal o social sirva como motivo de
discriminacin alguna; circunscribiendo el Principio de Igualdad al mbito de las relaciones
interpersonales, en el cual la sociedad no admite distinciones arbitrarias y negativas, pero
aplaude las discriminaciones positivas. Es decir, se admite, ante determinadas circunstancias,
que se rompa el Principio de Igualdad para no vulnerar el Principio de Solidaridad, cuya
cobertura constitucional est expresada en el artculo 156.1 de nuestra Carta Magna, al
reclamar solidaridad entre todos los espaoles. En este precepto se est aludiendo a la vertiente
interpersonal, pero desde un referente inter-territorial, no slo por la propia redaccin del
artculo citado, sino tambin por su localizacin dentro la Constitucin (en el Ttulo VIII de la
Organizacin Territorial del Estado).
Aceptando una concepcin amplia del Principio de Solidaridad, no slo le encuadramos
entre los principios relativos a las Haciendas Territoriales
3
, armonizando, desde parmetros
econmicos
4
, los intereses de cada Comunidad Autnoma en el conjunto de los del Estado
5
,

2
Desde sus inicios (al redactarse la Constitucin) el problema de la financiacin de las CC. AA. se resista a ser
totalmente regulado, no slo por la incierta estructura que adquiriran las nacionalidades y regiones, los techos
competenciales alcanzables, etc., tambin por el mismo carcter heterogneo de la materia y el grado de
desconocimiento (carencias y deficiencias de la contabilidad regional) de las realidades socio-econmicas sobre las
que se aplicara el sistema. Quizs el caso ms paradigmtico de Constitucin "abierta" sobre esta cuestin, por no
decir "vaca" al respecto, dentro de los pases veteranos en la variedad impositiva, es el de los Estados Unidos, donde
se han desarrollado mltiples alternativas adaptadas a las circunstancias socioeconmicas de los tiempos, sin
pretender encontrar una solucin cerrada y definitiva. Su encomiable pragmatismo le ha permitido deslizarse entre
aproximaciones sucesivas (sin cambios traumticos) hacia derroteros que, desde su ptica y necesidades, satisface
"su" concepto de solidaridad.
3
Aunque, evidentemente, no se agota ah su cometido, puesto que el artculo 2 de nuestra Constitucin deja bien a
las claras que es un Principio de alcance ms amplio, no exclusivamente aplicable al mbito financiero y tributario. Al
estar incluido en el Ttulo Preliminar de nuestra Norma Fundamental adquiere ms fuerza, aunque slo sea por la que
le confiere su artculo 168.1.
4
J . J . GONZLEZ ENCINAR (en "El Estado unitario-federal (La autonoma como principio estructural del Estado)",
Tecnos, Madrid, 1985, pg. 161 y stes) destaca que "la solidaridad tiene en la Constitucin un contenido esencial,
primordial e irrenunciablemente econmico. ... Ese es el sentido constitucionalmente explcito del principio de
solidaridad, que presenta por el momento suficientes dificultades de concrecin como para no abandonar el campo en
busca de discutibles sentidos complementarios"; aade que "no es fcil, y mucho menos desde el Derecho,
enfrentarse con un tema cuyos aspectos econmicos presentan un alto grado de complejidad incluso para los propios
especialistas. Es esa, sin duda, una de las razones por la que buena parte de los intrpretes de la Constitucin
mencionan slo de pasada la "vertiente" econmica del principio, para centrarse a continuacin en un anlisis de la
solidaridad que la equipara a la "Bundestreue" o principio de lealtad federal".
525
tambin como otro principio, constitucional, esencial, del Derecho Financiero y Tributario,
acompaando a los principios, ms generales, de capacidad contributiva, de progresividad,
legalidad en materia tributaria y presupuestaria, generalidad, igualdad, etc, .
El Principio de Solidaridad est claramente vinculado con el Principio de Igualdad, pero no
queda subsumido en l, sino que se presenta como una proyeccin o manifestacin del mismo;
sin que quepa identificarlos (solidaridad e igualdad -tambin la justicia- presentan matices
complementarios, no idnticos).
Como consecuencia del Principio de Unidad y en lgica correspondencia con el Principio
de Cooperacin, cabe entender que el Principio de Solidaridad imponga la prohibicin de
cualquier marginacin arbitraria e inadmisible a la participacin de las Comunidades
Autnomas en foros bilaterales o multilaterales; para evitar esto ha de atenderse a la necesidad
de integrar los intereses de las distintas regiones con los de todas unidas (los intereses del
Estado Espaol).
El desarrollo del Principio de Autonoma tiene sentido, lgicamente, desde la preservacin
de la unidad del Estado; la igualdad, que no uniformidad, junto a la solidaridad, son referentes
obligados, igualmente, al analizar el alcance de cualquier medida, tributaria o financiera en
nuestro caso, orientada a satisfacer y potenciar aqul principio. Nos preguntamos aqu hasta qu
punto estos principios, autonoma por un lado, y solidaridad (desde aspiraciones dirigidas a
alcanzar cierta igualdad) por otro, que actan como frenos entre s, como contrapesos, han de
ser antagnicos y divergentes.
Varios autores estiman que el legislador se decant por un modelo ms favorable a
potenciar el Principio de Solidaridad, en detrimento de su "opuesto", el Principio de
Autonoma
6
.
Los Principios de Autonoma Financiera y de Solidaridad son incompatibles en la medida
en que permitiendo el desarrollo del primero se desatienda o vulnere el segundo; es decir, si se
articulan frmulas que incrementan el poder financiero y tributario de las CC. AA. sin prever
sus consecuencias o incidencia sobre el grado de solidaridad resultante, sin regular mecanismos
que corrijan los desajustes que la "excesiva" autonoma provocara, permitiendo que las
disparidades socio-econmicas observadas entre las Comunidades aumenten, o que las
diferencias en el nivel de prestacin de sus servicios pblicos considerados fundamentales se
amplien, lgicamente se deduce que el avance de la autonoma supondra un retroceso en la
solidaridad. Sobre el papel, la LOFCA se ha provisto de mecanismos [apartados d) y e) del

5
Como apunta F. Toms y Valiente (en "El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional",
Tecnos, Madrid, 1988, pg. 98), no hay intereses enfrentados sino articulables, y en caso de que entraran en conflicto
habr que pronunciarse en funcin del predominante. Cuando concurran intereses generales de la nacin, aunque no
haya prohibicin de actuacin de las Comunidades Autnomas, las facultades decisorias estarn en manos de los
rganos centrales o generales. La idea de la articulacin est presente en otros pasajes de esta obra; este autor
encuadra (pg. 66), en ltimo lugar, al Principio de Solidaridad entre los Principios Constitucionales de articulacin
entre el poder central y las Comunidades Autnomas. Dicho principio contribuye indirectamente a la integracin de las
partes en el todo y, por eso, ha sido considerado como anlogo, en alguna medida, a la Bundestreue (lealtad o
fidelidad), de un Estado federal, pero sobre todo y de un modo inmediato, cumple una funcin de igualacin y
cooperacin entre las Comunidades, especialmente en el campo econmico y social.
6
Entre otros, GARCA AOVEROS, J .; "Informe sobre la modificacin del sistema de financiacin de las
Comunidades Autnomas", en H.P.E. n 101, I.E.F., Madrid, 1986, pgs. 374 y stes; TREBOLLE FERNNDEZ, J .;
"Pasado, presente y futuro de la financiacin de las Comunidades Autnomas", en misma revista, pgs. 404 y stes; y
LPEZ LABORDA, J .; "Los equilibrios financieros en el Estado de las autonomas", Monografa nm. 95, I.E.F.,
Madrid, 1991, pg. 133.
526
artculo 13.1, y artculos 15 y 16] cuya virtualidad o potencialidad de cara a hacer efectivo el
Principio de Solidaridad no presentaba dudas ni temores, a la vez que regulaba las fuentes de
financiacin de las Comunidades desde un sistema de unin de los ingresos (con ligeros
"flecos" de separacin), otorgando escasa autonoma a las Comunidades a la hora de
determinar la distribucin de sus ingresos, pero esto no quiere decir que si se hubiesen
habilitado otras vas para permitir un mayor poder tributario a las CC. AA. ello representara un
atentado u olvido hacia la debida presencia, garantizada por la Constitucin, del Principio de
Solidaridad. Todo dependera del desarrollo y aplicacin que se hiciera de los mecanismos de
solidaridad previstos (el del "primer" FCI muy decepcionante, por cierto, y el de las
Asignaciones de Nivelacin hasta ahora inexistente) a efectos de alcanzar unos resultados
compatibles con la Constitucin.
La solidaridad no es incompatible con la autonoma financiera en abstracto y el sistema
espaol es prueba de ello, aunque s, probablemente, con aquellos modelos concretos que
pueden conducir a que el Estado se vea privado de los medios financieros necesarios y
suficientes para hacer efectiva aqulla; pero pensamos que junto a esta ltima eventualidad (en
la que el quebranto financiero de las arcas del Estado imposibilitara aplicar los mecanismos
solidarios necesarios), deben sumarse otros supuestos en los que la actuacin (y dejacin
simultnea) de los poderes centrales (Gobierno y Parlamento) permita desarrollar frmulas
orientadas a aumentar el poder financiero o tributario de las CC. AA.
7
que acarrearan, a su vez,
-bien desde las estimaciones ms racionales o desde la experiencia comparada- efectos
insolidarios (aunque las posibilidades financieras del Estado no se hubieran resentido
notablemente con ello), sin prever mecanismos que los corrijan
8
. Apreciacin ms centrada en
los resultados prcticos que en planteamientos tericos, pero no olvidemos que aqul aspecto
del Principio de Solidaridad ocupa un lugar destacado en las aspiraciones del constituyente
(artculo 158.2 de la Constitucin)
9
.
El sistema de financiacin autonmica es mejorable, sus ltimas reformas resuelven
"antiguos" problemas detectados pero deben evitar acarrear reducir los esfuerzos de solidaridad
encaminados a que las Comunidades ms pobres reduzcan sus diferencias socio-econmicas y
mejoren el nivel de sus servicios respecto a las ms ricas. En caso contrario, el resultado del
presunto adelanto no ser satisfactorio y, a la larga, el avance de la autonoma pondr en peligro
la unidad.

7
Si bien no debemos identificar uniformidad de imposicin, necesariamente, con mayores cotas de solidaridad, el
pluralismo fiscal es un riesgo para la solidaridad. El ejercicio de la autonoma significa posibilidades de generar
diferencias, en el caso del ejercicio de un mayor poder tributario por parte de las Comunidades Autnomas se est
favoreciendo la aparicin de cierta variedad tributaria. J . L. De J uan y Pealosa afirmaba que el pluralismo fiscal y la
descentralizacin de la gestin slo son admisibles dentro de ciertos lmites, no slo por razones tcnicas, sino porque
llevan nsito un componente disgregador que en la prctica conducen a una ruptura con la solidaridad. En De J UAN y
PEALOSA, J . L.; "El principio de solidaridad interregional. El principio de solidaridad y la regionalizacin de los
impuestos", op. cit., pg. 195. Al margen de otras consideraciones de modernidad (ver MARTN QUERALT,
J .;"Potestades normativas de las Comunidades Autnomas en materia tributaria", en "La Constitucin espaola y las
fuentes del Derecho", Vol. II, I.E.F., Madrid, 1979, pg. 1318 y SIMN ACOSTA, E.; "La financiacin de las Regiones
en funcin de los bienes y servicios de provisin regional", en D. A. n 181, enero-marzo 1979, pg. 255) y eficacia en
la poltica fiscal que pudiera desarrollar el Estado, si se produjera una excesiva fragmentacin del sistema tributario.
8
Afirma J . L. De J uan y Pealosa (en op. cit., pg. 196) que el pluralismo fiscal significara un debilitamiento de la
cooperacin que obliga a la Federacin a mantener unos mecanismos tributarios y una poltica de gasto pblico
compensadoras para evitar un quiebra grave de las solidaridad.
9
No encontramos en la Constitucin ningn precepto que establezca, por ejemplo: "Con el fin de hacer efectivo el
principio de autonoma financiera y tributaria de las Comunidades, stas debern tener ingresos propios en una
proporcin superior a tal porcentaje ...".
527
El objetivo no es tanto reducir las diferencias en s (que negativamente sera "fcil" de
conseguir a la baja: todas empeoraran en la proporcin debida), como lograr que todas (incluso
la Comunidad con indicadores ms bajos -positivamente hablando: en vez de tasas de paro,
entindase de ocupacin, etc-) alcancen un nivel mnimo, aceptable, aunque las Comunidades
ms ricas se distancien sobremanera de los valores medios. Ese debe ser el primer objetivo.
Ahora bien, sera intolerable que las disparidades se agrandaran a la par que la situacin de las
Comunidades ms necesitadas se agrava.
El Principio de Autonoma no consiente que se frenen las posibilidades de desarrollo de
ninguna Comunidad, a la vez que el Principio de Solidaridad no admite que se agudizara el
subdesarrollo en ningn territorio. Entre esos dos objetivos deben encontrarse soluciones
armnicas que satisfagan a todos. Soluciones que hoy, en lo que al Principio de Solidaridad
respecta, si nos referimos estrictamente al sistema de financiacin autonmica, no parecen
satisfactorias, pero si ampliamos la perspectiva al mbito de nuestra pertenencia a la U. E., y
evaluamos sus mecanismos de solidaridad (de los cuales tanto Espaa -como Estado-, como
nuestras 17 Comunidades y 2 Ciudades Autnomas consideradas individualmente, se
benefician de forma notable), debemos concluir que la situacin finalmente observada merece
un juicio positivo por nuestra parte.

VI.3. La presunta inconstitucionalidad, por insolidario, del nuevo sistema.
Llegado este punto nos preguntamos si la nueva regulacin de los tributos cedidos y la
cesin parcial del IRPF, como elemento de mayor controversia en el nuevo sistema de
financiacin autonmica, suponen un ataque frontal al Principio de Solidaridad, llegando a ser
por ello declarado inconstitucional
10
; de manera que incurriran en ello los artculos 82 a 84 de
la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 -LPGE-, 12/1996, de 30 diciembre, los
artculos 10.3, 11 y 19.2 de la LOFCA, introducidos por la Ley Orgnica de Modificacin
Parcial de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas -LOMPLOFCA-,
3/1996, de 27 de diciembre, y el artculo 13 de la Ley de Cesin de Tributos del Estado a las
Comunidades Autnomas y de medidas fiscales complementarias -LCT-, 14/1996, de 30 de
diciembre de 1996.
Lgicamente, sobre esta cuestin cabra acudir a varios argumentos que desde
planteamientos filosficos, sociolgicos y polticos, apoyan el papel redistribuidor del Estado y
la actuacin de la Hacienda central en favor de la compensacin financiera interterritorial;
evidentemente, en la redaccin de los artculos 2, 30.1, 40.1, 45.2, 130.1, 131.1, 138.1, 156.1 y
158, de nuestra Constitucin, se aprecia la opcin que el constituyente adopt, inspirndose en
aquellos planteamientos, al regular esta materia. Por otra parte, al apreciar que nuestra Norma
Fundamental conecta claramente un Principio tan rico en matices y vertientes como el de
Solidaridad, inicialmente vago e indeterminado, con dos finalidades tan concretas y
diferenciadas, alcanzar el desarrollo econmico y la nivelacin de servicios de forma
homognea en todos los territorios de Espaa, deberamos valorar tambin, al observar los

10
Puesto que es el Estado el garante del Principio de Solidaridad (artculo 138.1 de la Constitucin), a l le compete
vigilar que el sistema de financiacin autonmica que se articule, y las modificaciones que sobre el mismo se realicen,
no atenten ni hagan peligrar la realizacin efectiva de dicho principio. Es incontrovertido que la solidaridad condiciona y
limita la autonoma financiera, por tanto los avances en pos de alcanzar mayores dosis de corresponsabilidad fiscal en
el sistema de financiacin autonmica, proporcionando a las Comunidades mayor autonoma tributaria y financiera,
debern pasar por el tamiz de la solidaridad, si no quieren ser objeto de presunta inconstitucionalidad.
528
resultados redistributivos obtenidos por los mecanismos solidarios aplicados, hasta qu punto
interviene en estas labores el sector privado (en la medida que pudiramos diferenciar la
capacitacin profesional, el impulso emprendedor e inversor, el capital humano, en definitiva,
por CC. AA.), sobre todo en lo referente al protagonismo que tuviera potenciando el
crecimiento econmico, mucho menor en cuanto a los servicios "pblicos" que prestara.
Ahora slo nos preocupan las cuestiones jurdicas y econmicas, de federalismo fiscal,
concurrentes en torno al Principio de Solidaridad. Esta problemtica ha sido tratada por nuestro
Alto Tribunal en multitud de ocasiones
11
, y desde sus primeros pronunciamientos, de manera
que hoy, despus de ms de 16 aos de andadura, algunas referencias son de obligada mencin.
Ordenadas cronolgicamente debemos citar, entre otras, las SS. del TC 25/1981 (F. J . 3), la la
14/1986 (F. J . 2), la 179/1987 (F. J . 2), la 181/1988 (F. J . 5), la 150/1990 (F. J . 11), la
135/1992 (F. J . 8), la 146/1992 (F. J . 1), la 237/1992 (F. J . 6), la 49/1995 (F. J . 4), y la
68/1996 (F. J . 3), donde el Alto Tribunal perfila las notas caractersiticas del Principio de
Solidaridad, bien definiendo sus elementos esenciales, o como lmite al desarrollo del principio
de autonoma. Muchas de estas Sentencias vienen motivadas por disputas en relacin a los
distintos instrumentos del sistema de financiacin autonmica, en algunos casos incidiendo de
lleno sobre los que debieran satisfacer especficamente el Principio de Solidaridad, como las
que provocaron una primera regulacin insatisfactoria del FCI, que si bien no fue rechazada por
el Alto Tribunal, el propio peso de las cosas y el paso del tiempo daran la razn, en cierta
manera, a los recurrentes
12
.
Al tratar el Principio de Solidaridad cabra distinguir, slo a efectos de exposicin (la
separacin es artificiosa), dos planos, el "puramente" jurdico o constitucional, y el
"meramente" econmico, donde las cantidades monetarias adquieren su mxima relevancia.
Sobre el primero debemos sealar que el TC ha destacado la existencia de determinados
deberes constitucionales, que deben estar presentes en las relaciones entre el Estado y las
Comunidades Autnomas, y de stas entre s; deberes que se resumen en la Sentencia 64/1990,
en los siguientes: Deber de auxilio recproco, Deber de apoyo y Deber de lealtad
constitucional
13
; sobre el segundo incide directamente el juicio que ahora vertemos sobre la

11
Cuando nos encontramos ante un concepto jurdico indeterminado, o con escasa concrecin en la Norma
Fundamental, como es el Principio de Solidaridad, es importantsima la labor del Alto Tribunal (Tribunal Supremo en
los Estados Unidos, Tribunal Constitucional en Espaa, etc.) que interpreta la gran amplitud de aquellos preceptos,
definiendo y caracterizando si alguna actuacin controvertida de los poderes pblicos se ajusta, o no, al mismo. En
este sentido, veramos que el sistema constitucional vigente establece una clara vinculacin entre la forma de
organizacin territorial del Estado y la existencia de un Tribunal Constitucional, el cual, como seala M. Garca Pelayo
(en "El status del Tribunal Constitucional", en R.E.D.C. n 1, Madrid, 1981, pg. 27), est llamado a cumplir una
caracterstica funcin de integracin en una poca como la actual, que se caracteriza por su acusada tendencia
pluralista, no slo en la sociedad, sino tambin en el Estado, una de cuyas manifestaciones es la distribucin vertical
del poder entre los diversos entes pblicos territoriales que constituyen el Estado global.
12
En torno al devenir de este mecanismo debemos citar las Sentencias 63/1986 (de 21 mayo), 183/1988 (de 13
octubre) y 250, del mismo ao (de 20 diciembre); y 68/1996 (de 18 abril).
13
La lealtad autonmica representa uno de los contenidos esenciales de la solidaridad, al modo del principio de
"lealtad federal" desarrollado por la doctrina alemana; citado en la Sentencia del Constitucional 96/1986. En esta
Sentencia, as como en la 18/1982, el Alto Tribunal viene a reconocer la existencia de un deber de "recproco apoyo y
mutua lealtad" entre Estado y Comunidades Autnomas, que justifica, sin necesidad de apoyo constitucional expreso,
la creacin por el Estado de foros de encuentro e intercambio de informacin, que hagan posible la mutua
colaboracin; la cual entendemos como primera premisa para hacer efectivo el principio de solidaridad.
Otras Sentencias del Alto Tribunal, la 13, de 6 de febrero, y 220, de 11 de diciembre, ambas de 1992, tratan el deber
de lealtad en las relaciones, no slo financieras, entre Estado y Comunidades Autnomas, donde se pone de relieve
que el poder financiero del Estado ha de garantizar la suficiencia de medios a las Comunidades sin que ello condicione
o mediatice el ejercicio de sus competencias.
529
LPGE, LOMPLOFCA y LCT, normas de evidente contenido econmico; como si pudiramos
deslindar el aspecto de colaboracin, de nimo cooperativo, desde el punto de vista
organizativo o administrativo, de las relaciones de poder financiero, de capacidades fiscales,
entre las distintas Haciendas, que se dan entre las Comunidades y entre las CC. AA. y el
Estado. Hacemos esta distincin para poner de relieve la enorme dificultad de esta materia, la
facilidad con que se confunden los matices que concurren en ella, haciendo posible que se nos
vaya de las manos cualquier argumento vlido, slido e incontestable, para concluir si
determinado mecanismo incurre o no en insolidaridad. Esto es as porque el bloque de
constitucionalidad al que debemos acudir de forma obligada al analizar esta cuestin deja muy
en el aire los criterios de equidad sobre los que comparar, como parmetros de referencia, el
avance o retroceso producido tras una reforma del sistema de financiacin autonmica en
materia de solidaridad.
Tal como sealan Monasterio Escudero, Prez Garca, Sevilla Segura y Sol Vilanova
14

... "Para que las Comunidades Autnomas puedan ejercer su autonoma en condiciones de
igualdad es necesario que aquellas Comunidades Autnomas con dficit en sus dotaciones de
capital pblico, mayores costes unitarios de provisin o reducida capacidad fiscal vean
complementados sus recursos con transferencias de nivelacin procedentes de la hacienda
central. Los frecuentes retoques del FCI, la falta de un pronunciamiento sobre las
asignaciones de nivelacin de servicios y la mezcla de los criterios de solidaridad que existe en
los artculos 13 y 15 de la LOFCA muestran que no existe en este momento un criterio
redistributivo explcito, a partir del cual se puedan articular canales de solidaridad
interterritorial."
Lo cierto es que esta ausencia de un criterio redistributivo explcito a la hora de evaluar los
sucesivos "modelos" de financiacin autonmica acordados en el seno del CPFF justifica la
aparicin reiterada de Recursos de Incontitucionalidad apoyados, entre otros argumentos, en la
presunta "insolidaridad" en que incurren
15
. Ello se evitara en la medida que, al igual que otros

14
En Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas (en dos partes, la primera de
Octubre de 1994 y la Segunda de Marzo de 1995). El Informe destacaba las ventajas de implantar la obligacin de
autofinanciarse a las Comunidades, de co-responsabilizarse entre ellas y ante la Hacienda central, y que ello se realice
bsicamente a travs de recursos que procedan de la recaudacin tributaria en su territorio; tras reconocer que al
descentralizarse el gasto se produjo una retencin de recursos financieros por parte de la Administracin Central que
no cedi volmenes de financiacin acordes con las transferencias de servicios realizadas. Aquello debera
acompaarse con la restriccin moderadora de los deseos de gasto por parte de las Comunidades. Lo importante era
modificar la tendencia imperante, en la mayora de las Comunidades, de basar la obtencin de mayores recursos en
parmetros de alcanzar una mejor negociacin con el Gobierno central y el resto de las Comunidades (los Acuerdos
en el seno del CPFF son prueba de ello), y no en introducir (y aplicar, porque algunos mecanismos para ello estn a su
disposicin) frmulas que realmente aumentaran su autonoma a la hora de decidir sus ingresos. Es decir, se tratara
de alcanzar un modelo que desarrollara una descentralizacin fiscal real, de manera que el problema fuera afrontado
por sus autnticos protagonistas, los autogobiernos y sus ciudadanos.
A nuestro juicio el sistema propuesto por el Grupo de Expertos parece muy coherente, reclamando su puesta en
prctica otros retoques sobre la LOFCA; conlleva una mnima fragmentacin del sistema tributario, en aras a una
mayor simplificacin y claridad para el contribuyente. Plantea un satisfactorio grado de correlacin entre los ingresos
propios de las Comunidades con el ya elevado nivel de descentralizacin existente en el gasto que realizan (reduce su
dependencia financiera); es decir, logra situar la pretendida corresponsabilidad a niveles desconocidos que, en
principio, podran adecuarse a las aspiraciones de la mayora de las Comunidades. Consigue clarificar el problemtico
y confuso desdoblamiento del concepto de esfuerzo fiscal, tambin acomete en profundidad los problemas de
coordinacin, sugiriendo soluciones de gran "calado", pero de incierta aplicacin (por las suspicacias que,
seguramente, suscitara en la Administracin central). Autores citados, op. cit., pg 47.
15
Son 19 los Recursos de Inconstitucionalidad planteados contra el nuevo modelo de financiacin autonmica; donde
se argumentan varios motivos de inconstitucionalidad, con la vulneracin del Principio de Solidaridad como eje central.
El Consejo de Gobierno de la J unta de Extremadura fue la primera que los plante, contra las tres leyes que lo
desarrollan, Ley de PGE para 1997, LCT y LOMPLOFCA; luego fue Andaluca, donde tanto el ejecutivo como su
530
sistemas de federalismo fiscal emplean mayor o menor esfuerzo redistributivo, se concretaran
pautas e indicadores sobre los que incidieran los mecanismos, orientados a dar cumplimiento al
Principio de Solidaridad, de "suficiente" y previsible cuanta; aunque fueran determinados para
perodos breves, quinquenales, que proporcionaran certeza y estabilidad presupuestaria a las
CC. AA. Mucho queda por avanzar en este terreno, a pesar de la correcta regulacin que la Ley
29/1990, de 26 de diciembre, hace sobre el FCI, mecanismo hoy infradotado si atendemos a que
apenas representa algo ms de un 1 por ciento del total de la financiacin autonmica, cifra esta
que asciende significativamente si consideramos todos los Fondos solidarios europeos
(Estructurales y de Cohesin) que se reparten desde el referente territorial autonmico; sin
embargo la gran asignatura pendiente est en hacer operativo el artculo 15 de la LOFCA,
distribuir y emplear las primeras cantidades destinadas a las Asignaciones de Nivelacin. Este
es un debate, reiteradamente postergado, necesario para dar mayor coherencia interna a la
financiacin autonmica; debindose sustanciar, igualmente, las deudas histricas pendientes y
reconducir la financiacin de la sanidad (tan deficitaria) al sistema LOFCA
16
. De forma
diferente a la nuestra, que puede calificarse como eficaz y satisfactoria, la Unin Europea
realiza una poltica regional solidaria a travs de variados intrumentos y procedimientos; tal vez
debiramos asimilar, mutatis mutandis, el pragmatismo y sencillez de algunas de estas vas, a la
hora de concretar los criterios redistributivos ausentes o difusos de nuestro sistema de
financiacin autonmica. Esta es una labor del poder legislativo, ardua, problemtica y
conflictiva, que debiera ser resuelta con la participacin debida de las CC. AA., cuya naturaleza
y relevancia aconsejan prescindir del CPFF como foro vlido y representativo para tal fin. Con
ello se evitara situar al Tribunal Constitucional ante problemas frente a los que tuviera que
adoptar soluciones forzadas o impropias. En su papel de sumo intrprete de nuestra Norma
Fundamental no se incluye el deber de concretar las frmulas polticas de quien debiera
desarrollarla y aplicarla; s, en todo caso, valorar si se ajustan a las exigencias del bloque de
constitucionalidad vigente, si previamente est definido.

VI.4. Reflexiones finales.
La nueva redaccin de la LOFCA asume la realidad surgida a partir de las Leyes Orgnicas
1/1995 y 2/1995, ambas de 13 de marzo, que aprobaron, respectivamente, los Estatutos de
Autonoma de las ciudades de Ceuta y Melilla, con lo que se di cierre al mapa autonmico del
Estado espaol que ha permanecido inconcluso durante doce aos, desde la aprobacin en 1983
del ltimo Estatuto de Autonoma de las CC. AA. Ello ha posibilitado la inclusin
17
de sus

Asamblea General presentaron sendos recursos, posteriormente fue el Parlamento del Principado de Asturias y,
finalmente, la Comunidad de Castilla La Mancha, de forma bicfala, al igual que Andaluca, la que dej casi agotar el
plazo prescrito por el artculo 33 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional. Finalmente, la Comunidad Andaluza
ha recurrido el reciente Real Decreto Ley 7/1997, de 14 de abril, concretamente su artculo 4 que aplica lo previsto en
el artculo 84 de la Ley 12/1996, de PGE para 1997.
16
Acaso el constituyente no consideraba la sanidad como un servicio pblico fundamental, al aprobar el artculo
158.1 de la Constitucin? El Acuerdo del CPFF de 27 de noviembre de 1997, aprobado con slo dos votos en contra
(Extremadura y Castilla La Mancha; pertenecientes a territorio INSALUD), vienen a resolver los graves problemas de
financiacin de la sanidad (el enorme dficit originado en pocos aos) y a dotarle de un notable incremento en sus
partidas.
17
Ya contempladas en varias normas relativas a distintos mecanismos de finaciacin autonmica, aunque hasta la
aprobacin de las Leyes Orgnicas aludidas no alcanzaran el estatus de Ciudades Autnomas. Dada la problemtica
econmico-social de ambas, la elevada tasa de desempleo y bajo nivel de renta que soportan, debemos recordar que
han sido beneficiarias del FCI desde el momento que se asignaron las primeras partidas presupuestarias a dicho
mecanismo. Dichas transferencias eran ajenas al Sistema de Financiacin de las Comunidades Autnomas, eran va
531
regmenes financieros en el marco del sistema de financiacin autonmica, preservando, no
obstante, a tenor de la Disposicin Adicional Quinta que se incluye en la LOFCA, las
peculiaridades econmicas y fiscales de Ceuta y Melilla.
La modificacin jurdica ms llamativa introducida por el nuevo sistema de financiacin
autonmica, al margen del impacto econmico que las cifras de recaudacin de la cesin del 30
por ciento del IRPF pueda significar para algunas Comunidades, est en el giro copernicano que
se d sobre la figura de los tributos cedidos, en la ampliacin del concepto cedido; si antes slo
afectaba a la cesin del rendimiento, del producto recaudatorio, ahora se extiende a la asuncin
de potestades normativas, algunas muy relevantes, articuladas en la LOMPLOFCA y la LCT,
segn hemos comentado; y por el nuevo concepto de cesin "parcial" que ambas leyes
introducen, cuando antes se restringa a la afectacin de alguno/s de los hechos imponibles
gravados por el impuesto objeto de cesin. Este calificativo sera aplicable al IRPF por partida
doble, en la medida que es parcial, con el mximo establecido del 30 por ciento, la cesin que
pueden recibir las CC. AA. sobre su rendimiento, y en tanto que la la gestin, liquidacin,
recaudacin, inspeccin y revisin de este impuesto sigue siendo ntegramente competencia de
la Hacienda central.
Con el nuevo modelo se ha pasado a incluir dentro de los ingresos propios de las CC. AA.
los tributos de gran capacidad recaudatoria, naciendo en torno al IRPF una "sociedad" de
intereses comunes en la que el Estado tendr el 70 por ciento de las acciones y las CC. AA. el
30 restante
18
, superndose la situacin en que los tributos propios representaban una capacidad
mnima y dando un paso ms sobre el cambio aplicado a los tributos cedidos, de recaudacin
media, aunque para alguna Comunidad representen el 30 por ciento de sus ingresos. En este
sentido, nos hemos preguntado porqu no se ha procedido a la descentralizacin de otras de las
grandes figuras impositivas del sistema, como son el IVA en fase minorista
19
y algunos
impuestos especiales
20
. El IVA presenta el inconveniente de que es la principal va de
aportacin del Estado espaol al presupuesto de la Unin Europea, al margen de los evidentes
problemas tcnicos de su aplicacin y reparto por CC. AA.; los impuestos especiales cuentan,
igualmente, con dificultades de territorializacin, en tanto los puntos de produccin y de
consumo no coinciden, no se distribuyen uniformemente; no obstante, la experiencia de las
Comunidades Forales debera eliminar o reducir la resistencia a considerar estas vas
impositivas como alternativa vlida en posteriores reformas del sistema de financiacin

Ejecucin Administracin Central. Por supuesto, las inversiones que se hayan financiado con el FCI habrn cumplido
con el pretendido objeto de reducir los desequilibrios regionales respecto a esos territorios, muy necesitados de la
actuacin de todos los instrumentos financieros solidarios. La Ley 29/1990, de 26 de diciembre, texto regulador del
mismo desde que se derogara la controvertida Ley 7/1984, de 31 de marzo, que ordenaba el antiguo FCI, al admitir el
criterio, comn al reparto del FEDER, de que fueran las CC. AA. ms pobres (con renta per cpita inferior al 75 % de
la media comunitaria) las nicas perceptoras del Fondo, no olvida a Ceuta y Melilla. Desde la nueva redaccin dada al
artculo 3.1 de la LOFCA se integran en el CPFF representantes de ambas ciudades autonmicas.
18
De ah se deduce que los esfuerzos por mejorar su gestin, combatir su fraude, etc, redundar en beneficio de
todos; al margen de las ganancias indirectas que el crecimiento de la economa de ambos "socios", va PIB regional,
produce sobre los pretendidos "dividendos".
19
Incluido dentro de la propuesta del Libro Blanco de 1995, si bien J . LASARTE LVAREZ (en "Financiacin
autonmica: lgica de la reforma", peridico EL PAS, 31 de diciembre de 1996, pg. 36) ve muy improbable su
aplicacin por las dificultades tcnicas que conlleva su articulacin.
20
Vase LVAREZ ARZA, Magdalena; "La novedad de los impuestos especiales", en peridico EL PAS, 7 de
noviembre de 1996, pg. 17.
532
autonmica
21
. Estos problemas, innegables, ya se han afrontado en otros pases ms veteranos
que Espaa en su federalismo fiscal.
En el caso alemn la determinacin de la participacin del Bund y los Lnder debe tener en
cuenta criterios que apelan no slo a razones de suficiencia financiera (ambos tienen derecho a
que sus gastos necesarios estn cubiertos), sino, fundamentalmente, de solidaridad, de manera
que las necesidades de ambos de obtener ingresos se ajusten para lograr un justo equilibrio y
garantizar la uniformidad (o reduccin de las diferencias) de las condiciones de vida en todo
Alemania. Bien es verdad que estos sanos propsitos estaran muy desprotegidos si se esperara
que su eficacia prctica se alcanzara slo por la formulacin de los tpicos conceptos jurdicos
indeterminados a los que se suele apelar cuando se pretende hacer efectivo el principio de
solidaridad; por ello la LFB (en su artculo 107) impone la aproximacin (igualacin fiscal
horizontal y vertical) en la cuanta de los ingresos fiscales per cpita entre los Lnder. Por lo
que hace referencia a la suficiencia, una vez establecidas las participaciones, stas seran de
nuevo fijadas si la relacin entre los ingresos y los gastos del Bund y los Lnder evolucionan de
forma sustancialmente distinta (artculo 106.4.1 de la LFB). Tambin podran ser revisados de
forma voluntaria (permaneciendo dicho equilibrio inalterado), y en el caso opuesto no se
procedera a la revisin, aun constatndose la evolucin desigual citada, si con ello se
compesara la carga adicional producida a los Lnder por una ley federal que les haya exigido
nuevos gastos o reducido los ingresos, ya que al Bund se le permite elegir, siempre y cuando la
carga adicional est limitada a un corto perodo de tiempo, entre modificar los porcentajes o
conceder asignaciones presupuestarias a los Lnder (artculo 106.4.2 de la LFB), dando lugar
con ello a una modalidad de ajuste financiero secundario.
Para atribuir los ingresos impositivos a los distintos niveles de gobierno se parte del
principio de correlacin con el grado de vinculacin existente entre las actividades locales y
regionales concurrentes en la generacin de los mismos. El artculo 107.1.1
er
Prrafo de la LFB
adopta el criterio de la "recaudacin local", establece que los ingresos fiscales procedentes de
impuestos propios de los Lnder y de la parte asignada a ellos en los impuestos sobre la renta
de personas fsicas y de sociedades se consideran ingresos propios de los Lnder en la medida
en que sean recaudados en sus respectivos territorios
22
. Pero como el principio de participacin
en ingresos representa un compromiso ante el objetivo de atribuir a cada nivel de gobierno sus
propios derechos, deber aplicarse restrictivamente, evitando las distorsiones que pudieran
aparecer, es por lo que se elaboraron normas especiales que impiden que los ingresos fiscales se
atribuyan siempre al Land en el que la base imponible se genera o donde reside el sujeto pasivo.
Es decir, con objeto de evitar la injusta explotacin de unos Lnder sobre otros que la estricta

21
Reduciendo, consiguientemente, la proporcin de IRPF cedido a las Comunidades de Rgimen Comn. Vase,
para el caso de Navarra, los artculos 27 a 29 de la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, del Convenio Econmico entre el
Estado y la Comunidad Foral de Navarra (modificada por Ley 12/1993, de 13 de diciembre, de adaptacin del
Convenio Econmico de Navarra con el Estado a las Leyes del Impuesto sobre el Valor Aadido y de Impuestos
Especiales), desarrollada por Ley Foral 19/1992, de 30 de diciembre, del IVA, que ha sido objeto de modificaciones
parciales; respecto al Pas Vasco, vase los artculos 27 a 29 de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, del Concierto
Econmico entre el Estado y la Comunidad Autnoma del Pas Vasco (algunos aspectos, tambin de los Impuestos
Especiales, variados recientemente por Ley 38/1997, de 4 de agosto, que aprueba la modificacin del Concierto
Econmico del Pas Vasco), desarrollados por Decretos Forales de lava, Guipuzcoa y Vizcaya. Respecto a los
Impuestos Especiales vase, para el Pas Vasco, el artculo 32 de la Ley de su Concierto Econmico; y para Navarra,
los artculos 30 y 31 de la Ley de su Convenio Econmico.
22
"Es el principio de territorialidad, apunta D. Biehl, base de cualquier soberana y por tanto tambin de la soberana
fiscal de un Estado. Adems esta regla asegura que el Land se interese por sus propias fuentes de ingresos y por una
administracin fiscal eficiente"; en "El Sistema Alemn de Federalismo Fiscal o Finanzausgleich", op. cit., pg. 113.
533
aplicacin de aquel criterio pudiera acarrear, el mismo artculo de la LFB ordena que una Ley
del Bundestag, con la aprobacin del Bundesrat, regule la delimitacin, forma y alcance del
fraccionamiento de los impuestos sobre sociedades y sobre los salarios. Fue la Ley de
fraccionamiento de 25 febrero de 1971, modificada posteriormente por sucesivas leyes, la de
1981, 1988 y 1994, la que satisfizo ese mandato
23
, permitiendo con su aplicacin, que corrige
el principio de territorialidad, reducir las disparidades de ingresos tributarios (que los Lnder
ricos pierdan ingresos y los pobres los ganen).
En defensa del nuevo sistema de financiacin autonmica se puede argumentar que siendo
un modelo quinquenal nunca provocara efectos catastrficos, gracias a los mecanismos de
garanta que ha previsto; y si fueran tan negativos los resultados de su aplicacin, dentro de 5
aos se cambiara; antes del Acuerdo de 23 de septiembre del ao pasado se tantearon unos
resultados buscados para amortiguar efectos indeseados; por ello habra que desdramatizar el
debate de la financiacin autonmica, porque sus consecuencias estn bastante "suavizadas"
24
.
Otra cuestin, incierta en estos momentos, vendr dada por el coste aadido del nuevo sistema,
puesto que si ninguna Comunidad va a perder (no acogindose a l), y todas, en mayor o menor
medida, en funcin de la evolucin de "su" IRPF, podran ganar, obviamente ese exceso de
financiacin redundar en una minoracin de los ingresos de la Hacienda central, la cual estara
obligada a reducir sus gastos para no incrementar el dficit y la deuda pblica, sobre los que los
criterios de convergencia de Maastricht han impuesto un reducido margen de maniobra.
Con el nuevo sistema se ha avanzado, se han instrumentado mecanismos para potenciar la
autonoma en los ingresos y alcanzar la pretendida corresponsabilidad fiscal de las CC. AA.,
aunque, obviamente, caban propuestas alternativas; pero no parece, desde el punto de vista
jurdico, que se haya alcanzado una solucin satisfactoria en cuanto al desarrollo debido sobre
los instrumentos que atienden al Principio de Solidaridad. No aludimos al posible efecto
insolidario del nuevo modelo, debemos tener presente que el alcance redistributivo o grado de
solidaridad que presenta el sistema de financiacin autonmica debe ser analizado en su
conjunto tras comprobar cunto tienen de solidario los instrumentos que lo componen, de forma

23
Resolviendo casos como estos: puede ocurrir que una empresa multinacional, o de mbito estatal implantada en
varios Lnder, tenga ingresos en todo el Estado; si los beneficios totales fueran gravados en el lugar de domicilio
social de la empresa se distorsionara la distribucin territorial de los ingresos impositivos. Por ello se establece que
parte de los ingresos del impuesto de sociedades deben adjudicarse al Land donde se encuentre la sucursal y no
slamente a aquel en donde se halle la sede central de la sociedad en cuestin. Respecto al impuesto sobre salarios
debemos tener en cuenta que se pagan por la empresa como una retencin (stoppage) en el lugar de origen y son
ingresados en la administracin fiscal donde la empresa tiene su domicilio social; y en el caso de las grandes
compaas cuyos asalariados pueden residir en otros Municipios (tuvo su relevancia hasta 1980) o Lnder vecinos,
distintos al del emplazamiento de la empresa, tambin se produce una distorsin en la distribucin territorial de los
ingresos de este impuesto, puesto que las empresas suelen preferir las grandes ciudades a la hora de fijar su domicilio
fiscal (beneficiando con ello a determinados Lnder, en detrimento de otros). La Ley de Fraccionamiento vino a
solucionar este inconveniente de territorializacin estricta, estableciendo que el producto del impuesto sobre los
salarios se impute al Land donde tenga su residencia el asalariado. D. Biehl informa que la magnitud de esas
distorsiones eran muy considerables: en torno a un 12 % del total ingresado en el impuesto sobre sociedades y un 7 %
en el impuesto sobre salarios; en "El Sistema Alemn de Federalismo Fiscal o Finanzausgleich", op. cit., pg. 114.
24
No olvidemos que en Acuerdos anteriores del CPFF, en torno a la distribucin del PIE, ha imperado la "poltica" de
amoldar las variables, y pesos dadas a las mismas, en funcin de unos resultados pretendidos, utilizndose, en ltimo
extremo, las conocidas como "normas de modulacin" (si a pesar de todo lo anterior no se alcanzaran determinadas
cifras se seguiran otras reglas); y si a pesar de ello tampoco se logran esos objetivos, la negociacin poltica, la
poltica de inversiones del Estado, de la Administracin central, financiara la construccin de esta carretera, aqul
hospital, etc.
534
particularizada
25
; habra que sumar los efectos del Fondo de Compensacin Interterritorial, del
alcance redistributivo del PIE, de los nuevos mecanismos de garanta del sistema, de los 10.000
millones de las estrenadas Asignaciones de Nivelacin, en lo que a partidas provenientes,
stricto sensu, de la financiacin autonmica, sin olvidar que otros mecanismos, como los
Incentivos Regionales y los Fondos Estructurales y de Cohesin de la Unin Europea, atienden
igualmente a la solidaridad interterritorial. Esta es una cuestin que los nmeros, las pesetas
finalmente ingresadas por las CC. AA. pondrn en evidencia en un sentido u otro, al margen de
las razones, jurdicamente fundamentadas, que sealen la inconstitucionalidad, por insolidaria,
del nuevo sistema de financiacin
26
; nos referimos a que se ha dejado pasar otra oportunidad,
tras 16 aos de "rodaje" de la LOFCA, de poner en funcionamiento, ntegramente, las
asignaciones de nivelacin de los artculos 158.1 de la Constitucin y 15 de la LOFCA. En la
medida que el artculo 13 de la LOFCA no se ha modificado en la LOMPLOFCA aunque,
evidentemente, la cesin del IRPF minorarar el PIE, y dada la relacin clara entre los artculos
15 y 13 de dicha ley orgnica, la necesaria situacin de transitoriedad que justifica su presencia,
de las Asignaciones de Nivelacin, mereca una atencin ms detallada por parte del legislador;
puesto que esa conexin, mecanismo previsto en el artculo 15 que se vera absorbido por el
recogido en el 13, de facto, s se ver alterada.
Las ltimas modificaciones acordadas "resuelven" la potenciacin de los instrumentos que
atienden al Principio de Solidaridad con una pequea subida del FCI y la exigua dotacin del
Fondo de Nivelacin; aunque lo ms importante, en trminos monetarios, puesto que se ha
previsto su vertiente solidaria, podra ser la aplicacin de los mecanismos de garanta que la
frmula de cesin del 30 por ciento del IRPF contempla que como tal se orienta a dotar de
mayor corresponsabilidad al sistema; no obstante, la aplicacin de la "cesin" del 15 por ciento
del IRPF (en los aos 1994 a 1996) ya introdujo topes mnimos de garanta, la Participacin en
los Ingresos del Estado incluye variables redistributivas, y todas las variaciones de un mtodo a
otro han sido "ptimo paretianas".
Es bien cierto que descentralizacin y nivelacin difcilmente siguen caminos
convergentes, parece una anttesis en los trminos; sin embargo, el papel de la Hacienda central
consiste en garantizar que ambos principios (autonoma y solidaridad) se desarrollen
armnicamente
27
.

25
En este sentido, no debe esperarse del mecanismo de cesin del 30 % del IRPF ms de aquello para lo que est
concebido. El IRPF autonmico es un elemento clave, pero no puede reequilibrar l slo todo el sistema, resolver
todas las deficiencias que la financiacin autonmica presenta. Por ejemplo, la correccin de sus "deficiencias" de
territorialidad podrn ser muy tiles, pero si se reclama mayores dosis de solidaridad sta vendr por la elevacin de la
cuanta del FCI, o de las Asignaciones de Nivelacin recientemente estrenadas.
26
Si bien este sera otro dato a tener en cuenta por el TC el da que resuelva los 18 Recursos de Inconstitucionalidad,
que presumiblemente acumular en un slo proceso, planteados contra el nuevo modelo de financiacin autonmica;
donde se argumentan varios motivos de inconstitucionalidad, con la vulneracin del Principio de Solidaridad como eje
central . El Consejo de Gobierno de la J unta de Extremadura fue la primera que los plante, contra las tres leyes que
lo desarrollan, Ley de Presupuestos Generales para 1997, LCT y LOMPLOFCA; luego fue Andaluca, donde tanto el
ejecutivo como su Asamblea General presentaron sendos recursos, posteriormente fue el Parlamento del Principado
de Asturias y, finalmente, la Comunidad de Castilla La Mancha, de forma bicfala, al igual que Andaluca, la que dej
casi agotar el plazo prescrito por el artculo 33 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional. A ellos se suman, en
pura lgica, los Recursos planteados contra el artculo 4 del Real Decreto-Ley 7/1997, de 14 de abril, que aplica el
artculo 84 de la Ley 12/1996, de PGE para 1997 (recurrido), aprobando los PIEs de las Comunidades que no han
aceptado, tras pronunciarse en las Comisiones Mixtas respectivas, el nuevo Modelo de financiacin para el quinquenio
1997-2001.
27
"Encontrar el equilibrio entre ambos principios tiene su complejidad. La Hacienda autonmica todava no lo ha
encontrado. El logro de su equilibrio es una de las piezas clave para la estabilidad futura del sistema. Slo as ser
535
El nuevo sistema ha avanzado potenciando la autonoma en los ingresos de las
Comunidades, reduciendo notablemente su elevado grado de dependencia financiera en aras a
alcanzar la pretendida corresponsabilidad fiscal; ahora bien, la forma en que se ha dado
28
no
ha satisfecho a todos desde el momento que siempre podrn defenderse propuestas alternativas .
No debe esperarse del mecanismo de cesin de hasta el 30 % del IRPF ms que para lo que
est concebido. El IRPF autonmico es un elemento clave, pero no puede reequilibrar l slo
todo el sistema, resolver todas las deficiencias que la financiacin autonmica presenta; no
puede exigrsele un alcance solidario tal que anule todo protagonismo a los mecanismos
llamados por la Constitucin a dar cumplimiento al Principio de Solidaridad. La correccin de
sus "deficiencias" de territorialidad podrn ser muy tiles, pero si se reclama mayores dosis de
solidaridad sta vendr por los instrumentos especficamente previstos para ello. Por otra parte,
el debate no debe basarse en la incierta aplicacin de los mecanismos de garanta
29
que la
frmula de cesin de hasta el 30 por ciento del IRPF pudiera deparar; no puede depender el
juicio de inconstitucionalidad, por insolidario, sobre un sistema, de la evolucin durante un
perodo de 5 aos del PIB nacional, y mucho menos de la variabilidad que el PIB regional
seguramente presentar; siendo, entre otros factores relevantes, tan diferente la estructura
econmica sectorial de las Comunidades (de enorme incidencia sobre esa evolucin).
Si una Comunidad ingresara el 30 % de "su" IRPF, cubriendo casi toda su financiacin con
ello, no implica, necesariamente, motivo de insolidaridad; porque el Estado puede practicar
polticas redistributivas eficaces con el 70 % restante y los dems ingresos que obtenga.
Debiera analizarse la poltica de gastos (sociales, subvenciones, incentivos regionales, ayudas a
Empresas pblicas, etc -de gran peso en algunas CC. AA.-) e inversiones del Estado, su
distribucin por Comunidades; no limitndose dicho estudio
30
a analizar la solidaridad inter-
Comunidades, en las mltiples facetas desglosadas en los distintos Captulos de los
Presupuestos Generales del Estado y de los Fondos solidarios procedentes de la Unin Europea,
porque la solidaridad intra-Comunidades que practiquen los distintos autogobiernos nos
proporcionara datos reveladores sobre la corresponsabilidad solidaria existente.
La cesin parcial del IRPF es una solucin vlida y perfectible; su funcionamiento pondr
de manifiesto, probablemente, dificultades tcnicas de gestin y coordinacin, distorsiones
provocadas por la aplicacin de los puntos de conexin, etc; pero era inevitable su implantacin
por la escassima posibilidad de crecimiento de los impuestos propios autonmicos y por el
"olvido" de los autogobiernos, polticamente explicable, del mecanismo previsto en el artculo

compatible la autonoma, que por lo dicho muchas veces implicar diversidad, y la igualdad", BOSCH, Nuria;
"Diversidad de modelos y solidaridad territorial", en peridico EL PAS, 7 de noviembre de 1996, pg. 17.
28
Que no fuera revisada, en la LOMPLOFCA, la redaccin del artculo 13 de la LOFCA, evidencia cierta precipitacin;
quizs achacable a la premura por aprobar a finales del ao pasado el conjunto de normas que ponen en
funcionamiento el nuevo sistema; no slo por la incmoda situacin en la que sigue quedando el criterio del esfuerzo
fiscal, tambin porque la cesin del IRPF minorarar el PIE, y dada la relacin existente entre los artculos 15 y 13 de
dicha ley orgnica, la necesaria situacin de transitoriedad que justifica la presencia de aqul, de las Asignaciones de
Nivelacin, de facto vera alterada la conexin existente entre ambos, en los casos que la prolongada actuacin del
artculo 15 provocara que fuera absorbido por el 13.
29
De manera que cada Comunidad recibir al menos el 90 por ciento del crecimiento de la financiacin por IRPF del
conjunto estatal, no siendo inferior al del crecimiento en todo el Estado del PIB nominal (sin deflactar); adems, en el
quinto ao del quinquenio la financiacin per cpita de cualquier Comunidad, por los mecanismos del sistema, no
podr ser inferior al 90 por ciento de la financiacin media por habitante del conjunto de las CC. AA.; finalmente, el
Apartado 2.4 del Acuerdo Sptimo establece unas Reglas de prioridad y exclusin en la aplicacin de las garantas.
30
Vase, al respecto, VV. AA.; "El Balance Fiscal de las Regiones Espaolas", Documento de Trabajo n 131,
Fundacin F.I.E.S., Madrid, 1997.
536
12 de la LOFCA. Ahora bien, la corresponsabilidad fiscal ha avanzado en exceso por la va del
IRPF, cuando no tena que haberse "apoyado" tanto sobre este impuesto; salvando y
consensuando las dificultades tcnicas de territorializacin que otros impuestos de capacidad
recaudatoria media presentan
31
, acudiendo a una "cesta" de tributos como la propuesta por el
Libro Blanco, se lograra que todas las CC. AA. alcanzaran conjuntamente un mayor porcentaje
de ingresos propios; sin embargo, estimamos, prudentemente, que el grado de capacidad
normativa (no as de gestin) cedible a las CC. AA. sobre estos impuestos indirectos tendra
que ser mnimo.
Respecto a la eliminacin de los topes existentes en la anterior "cesin" del 15 % del IRPF
que ha regido durante los aos 1994 a 1996, pensamos que tenan su actuacin solidaria,
estrictamente, en su margen superior, frenando la autonoma, la apropiacin de los ingresos
"excesivos" por parte de las Comunidades que mayor crecimiento de recaudacin por IRPF
hayan experimentado, y en este sentido es un paso atrs (otra cuestin gira en torno al margen o
porcentaje superior eficaz al fin de no desincentivar la colaboracin de las Haciendas
autonmicas) respecto al nuevo sistema; obviamente, en cuanto al ejercicio de la autonoma los
topes eran elementos distorsionadores, pero volvemos a recordar que en relacin a "su" IRPF
las CC. AA. tienen el margen del 20 % de incremento sobre su tramo de la tarifa, que no es tal
si fuera acompaado de la aplicacin de un recargo sobre el mismo. El tope inferior era, en
rigor, una garanta de suficiencia de ingresos, que poda ser entendido como "colchn" de
solidaridad y cierto estmulo a la relajacin recaudatoria, en cuanto "premio a la ineficacia",
afirmacin injusta e improbable de constatar respecto al IRPF. Por ello, igualmente, debemos
concluir que los mal llamados Fondos de Solidaridad del Mecanismo Sptimo previsto en el
Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996, son Fondos de Garanta de Ingresos Mnimos,
de suficiencia, que actuarn como topes en su banda inferior; y, en todo caso, pudiera ocurrir
que, segn la evolucin de las CC. AA. en sus ingresos, se evite que la insolidaridad no supere
el 10 % de desfase del ingreso medio per cpita de las Comunidades, haciendo caso omiso a
las deficiencias de partida, a las necesidades de nivelacin de prestacin de servicios y
disminucin de los desequilibrios socioeconmicos interterritoriales, que es a lo que debe
orientarse la solidaridad.
En esta materia, como en tantas otras en las que concurren demasiados elementos e
intereses, por su complejidad y connotaciones polticas, lo "sencillo" (relativamente) es hacer lo
que aqu se ha pretendido exponer, bien realizar diagnsticos o valorar propuestas, desde
parmetros jurdicos o hacendsticos; lo verdaderamente difcil es dar con la "receta" que
solucione los problemas esenciales que le aquejan, aunando posturas y consensuando los
mecanismos legales y econmicos que sirvan a tal fin. En este sentido, la mayor dificultad a
salvar procede de aceptar unas reglas coherentes, unos criterios ntidos al articularlas, con el
objetivo de alcanzar unos resultados fieles a esos planteamientos, pero, obviamente, esos
resultados, por muy acertadas que fueran las estimaciones que los previeran, nunca estarn
absolutamente garantizados, por ello se admiten ciertas reglas de modulacin o correcciones a
posteriori. Ahora bien, estas ltimas no podran ser tan discordantes con las primeras como
para forzar la desnaturalizacin de las mismas, vulnerando los Principios esenciales en los que
se han inspirado. Con ello queremos poner de relieve, por ejemplo, que un mecanismo
financiero llamado a dotar de ms autonoma en los ingresos a las Comunidades no se le podr

31
Que, evidentemente, existen; se podra llegar a soluciones pactadas al respecto; no creemos que debieran salvarse
dificultades mayores que las concurrentes al negociarse el Concierto Econmico con el Pas Vasco y calcularse el
Cupo (donde algunos de sus elementos, v. gr. el ndice de imputacin, no son incontrovertidos).
537
exigir que, a la vez, proporcione un mayor grado de solidaridad al sistema; s, evidentemente,
debe evaluarse si ataca frontalmente a sta, en cuyo caso no sera vlido para alcanzar objetivo
alguno; pero el juicio sobre la solidaridad del sistema debe hacerse sobre su totalidad, sobre el
conjunto de mecanismos que actan en l, sobre la potencialidad (cuanta y destino) y eficacia
de aquellos que claramente atienden a este Principio, y sobre el alcance o correccin solidaria
con los que actan otros que, inicial y bsicamente, estn enfocados a satisfacer la suficiencia y
autonoma.
El sistema de financiacin de las CC. AA. est llamado a ser un dislate si no se pone freno
a la prctica de negociar los resultados y forzar las reglas que justifiquen y salven esos ansiados
resultados; si se sigue por ese camino el Tribunal Constitucional tendr garantizado un buen
"filn" de trabajo por esta va
32
y jurdicamente las soluciones sern cada vez ms
"impresentables"; aunque los condicionantes y necesidades polticas, fundamentalmente
derivadas del resultado de las sucesivas elecciones generales y, en menor medida, de los
producidos en algunas Comunidades singulares (por la poblacin que tienen, por su "peso"
econmico en el concierto nacional, etc), siempre gravitarn como una espada de Damocles
sobre las aspiraciones de inyectar mayor racionalidad jurdica y hacendstica al, siempre
perfectible, sistema de financiacin autonmica. Al respecto, resulta pattico observar
ltimamente que quienes ms provocaron la aprobacin del nuevo modelo, antes de que
empiece a dar resultados, sin que haya transcurrido su primer ao de vigencia, reclamen
imperiosamente su modificacin (ampliacin?). L frmula de "poner todos los huevos en la
misma cesta" en que consiste hacer gravitar la pretendida corresponsabilidad fiscal bsicamente
en el IRPF, de forma que el grueso de los ingresos por recursos propios de las Haciendas
autonmicas provenga de ese impuesto, segn casi todas las estimaciones, apunta a que seran
las CC. AA. ms ricas las menos beneficiadas a la hora de apropiarse, en su cuota, de una
evolucin dinmica favorable del impuesto; de manera que no seran precisamente las
Comunidades pobres las que tuvieran que ser "socorridas" por los mal llamados mecanismos de
solidaridad del Acuerdo Sptimo del CPFF de 23 de septiembre de 1996; si bien, a finales de
1997, es muy aventurado especular sobre cul ser la situacin financiera resultante de todas y
cada una de las Comunidades del Rgimen comn al finalizar su vigencia, a finales del ao
2.001.
No demos confundir el anlisis del alcance solidario de un mecanismo concreto, que puede
no tener que presentarlo, con el grado de solidaridad del sistema, que debe evaluarse tras
estudiar todos y cada uno de ellos, y el grado en que eficazmente suman y complementan sus
efectos. Por ello, la mayor crtica de insolidaridad achacable al nuevo sistema de financiacin
autonmica viene dada, al margen de los efectos perniciosos derivados del enorme grado de
complejidad ahora introducidos que, indirectamente, puesto que las mayores dificultades
gravitarn sobre el Principio de Coordinacin, provoca sobre ella, por lo que no establece, o ha
dejado de establecer, que por las modificaciones realizadas; nos referimos a que si la misma
Constitucin ya prev en los dos apartados de su artculo 158 (artculos 15 y 16 de la LOFCA,
respectivamente) los mecanismos que han de cerrar solidariamente el sistema, sobre ellos
deban centrarse los esfuerzos que cubrieran ese flanco, evidencindose que el pequeo

32
Aunque, a tenor de sus pronuncimientos en las Sentencias 63/1986, 250/1988 y 68/1996, entre otras, todas
analizadas en pginas anteriores, al observarse como el Tribunal Constitucional "destruye" las argumentaciones de los
recurrentes afirmando que las normas presuntamente tachadas de inconstitucionalidad son perfectamente vlidas y
admisibles como frmulas legtimas de distintas polticas legislativas posibles, deberan reducirse los impulsos de
acudir tanto a la va de los Recursos de Inconstitucionalidad para solventar cuestiones propias de la pugna poltica.
538
incremento de cuanta del FCI
33
y la escasa dotacin de las Asignaciones de Nivelacin
34

poco o nada resuelven al respecto. Si bien, en trminos monetarios, podra alcanzarse
plenamente un mayor grado de solidaridad en el sistema si, como admite paladinamente la
Sentencia del Tribunal Constitucional 68/1996, de 18 de abril, se "exprimen" las posibilidades
redistributivas del PIE, no slo a travs de dotar "suficientemente" el criterio establecido en el
artculo 13.1.e) de la LOFCA (ndices de dficit en servicios sociales e infraestructuras, y
apreciacin de los distintos costos por habitante en la prestacin de los servicios sociales y
administrativos transferidos), sino arbitrando aquellos novedosos que se consideren pertinentes;
mecanismo que presentara en mayor grado su potencia solidaria en aquellas Comunidades que
no han aceptado el nuevo sistema de cesin del IRPF, en tanto ingresan el "grueso" de su
financiacin a travs del PIE. Pero esta alternativa no hara ms que introducir mayor
complejidad sobre el sistema, de forma intil, sobre todo cuando ya existen criterios y
ponderaciones redistributivas eficaces en mecanismos especficamente orientados a satisfacer el
Principio de Solidaridad; por tanto, mejor solucin sera incrementar notablemente la cuanta
del FCI en la medida que los Fondos Estructurales y de Cohesin no fueran "suficientes".
Adems, la previsin del punto 3.5, dentro de las Lneas bsicas del Acuerdo Primero
Modelo para la aplicacin del Sistema de Financiacin de las Comunidades Autnomas en el
quinquenio 1997-2001, no encuentra ninguna concrecin dentro de los artculos 82 y siguientes
de la Ley 12/1996, de los Presupuestos Generales del Estado para 1997, que desarrollan el
nuevo modelo de financiacin; en ella se establece que Cuando de la aplicacin del Modelo
resulte para alguna Comunidad Autnoma una financiacin que no le permita garantizar en su
territorio el nivel medio de prestacin de los servicios fundamentales que haya asumido, se
establecern a su favor las correspondientes asignaciones en los Presupuestos Generales del
Estado, en los trminos previstos en el artculo 15 de la LOFCA. Bella formulacin, carente de
consecuencias, como la producida por el artculo 15 de la LOFCA desde hace 17 aos.
Si, como parece hoy esperable a tenor de las estimaciones realizadas, los mal llamados
Mecanismos de Solidaridad del sistema provocan flujos monetarios hacia algunas de las CC.
AA. ms ricas, satisfaciendo lo que debiera considerarse como necesidades de suficiencia, no
estaramos frente a resultados paradjicos, sino ante un ejercicio de ingenuidad o cinismo.
Sombro horizonte estamos vislumbrando, finalmente, si junto a ello destacamos la desidia,
entre unos y otros prolongada, que en torno al artculo 15 de la LOFCA se ha consolidado
35
.

33
Aprobado bajo la "cobertura" normativa del artculo 88.Tres de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del
Estado para 1997, que cifra su cuanta en 133.244,9 millones de Ptas. Es cierto que los Acuerdos del CPFF de 23 de
septiembre de 1996 no dicen nada al respecto; no se garantiza que esa cuanta vaya a ser respetada en aos
posteriores, con independencia de la cuanta de la inversin civil del Estado; aunque, por otra parte, la cuanta mnima
garantizada en el Acuerdo del CPFF de 1992, en 128.800,9 millones de Ptas, si consideramos la depreciacin
monetaria, en Ptas constantes, resultara que con los 133.244,9 millones de Ptas se ha producido una reduccin real
en la dotacin del FCI.
34
No reflejada en el tenor literal del Acuerdo Sexto del CPFF de 23 de septiembre de 1996, se limita a establecer la
Creacin del Grupo de Trabajo para la instrumentacin de las Asignaciones de nivelacin, si bien, en el punto 10 del
voto particular emitido por el Consejero de Economa y Hacienda de Extremadura, explicando su oposicin al nuevo
sistema, recogido en la Resolucin de la Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales de 26 de
marzo de 1997 (BOE de 22 de abril de 1997, pg. 12741), se afirma que el llamado Fondo de Nivelacin se ha
cuantificado a ltima hora en 10.000 millones de Ptas.
35
Debemos matizar esta aseveracin, es cierto que en los Presupuetos Generales del Estado para 1997 se dota una
partida de 10.000 millones de pesetas para el llamado Fondo de Nivelacin, exigua cuanta en atencin a los servicios
fundamentales que deba atender y en base a las necesidades que seguramente tenga que cubrir; aunque debemos
elogiar que se haya aprobado esa cantidad. Sin embargo, a la hora de plantearnos cmo ser repartido ese Fondo,
volvemos a la decepcin que inumerables Acuerdos del CPFF desde el de 7 de noviembre de 1986 han dilatado en el
539
No es incompatible que aceptemos de buen grado un sistema de garanta de ingresos de las
Comunidades Autnomas en trminos de su financiacin per cpita, en funcin de las materias
que tiene transferidas y los servicios que presta, desde cierta igualdad bsica, porque con ello se
est salvando la sufiencia financiera de las Comunidades, con la reivindicacin de un mayor
esfuerzo solidario a la hora de dotar los mecanismos que especficamente estn orientados a
reducir desequilibrios interterritoriales y nivelar servicios fundamentales; si resulta que
aquellos podran actuar para salvar la situacin de las Comunidades que tienen mayor renta,
donde est su sentido redistributivo? Obviamente, carece del mismo.
Resumiendo, con el nuevo sistema se pone fin a la financiacin "cmoda" (era ms
"rentable" presionar al Gobierno en las negociaciones del CPFF que enfrentarse a sus
ciudadanos), se reduce el elevado nivel de dependencia financiera de las CC. AA. y se
posibilita eliminar cierta "ilusin fiscal" a sus ciudadanos. Queda por avanzar en la lnea de que
el Estado garantice efectivamente un nivel de prestacin similar en los servicios pblicos
fundamentales (que englobara, cuando menos, sanidad, educacin -desde la enseanza infantil a
la superior-, vivienda y servicios sociales), contemplando aquellas circunstancias que explican
las distintas necesidades de gasto de las Comunidades, las dificultades de acceso a los servicios
pblicos y la distinta "composicin" de la poblacin a la que van dirigidos. Si en realidad existe
la voluntad poltica de reducir los desequilibrios econmicos interterritoriales y dar
cumplimiento al artculo 158.2 de nuestra Constitucin, el Estado debera elevar
sustancialmente la cuanta del FCI, procurando que sus efectos se multipliquen junto a los
Fondos europeos que atienden a los mismos objetivos desde estrategias similares
36
. Sobre este
particular, tengamos presente que el actual MCA de la U.E. agota su vigencia en 1.999,
coincidiendo en el tiempo la elaboracin del prximo Marco de Apoyo con la inminente
adhesin de nuevos socios a la Unin; de la Europa del Este. Pases con indicadores socio-
econmicos muy por debajo de la media europea, que suscitan en el Estado espaol y, en mayor
medida sobre las Comunidades Autnomas ms pobres y agrarias, fundados temores de recortes
en las ayudas solidarias que reciben; no olvidemos que el PAC representa el 53 por ciento del
Presupuesto Comunitario. Las Comunidades ms pobres sufriran recortes de financiacin en la
medida que crecern (relativamente y estadsticamente) los indicadores que les hacan

tiempo; un Grupo de Trabajo, segn el Acuerdo Sexto de 23 de septiembre de 1996, estudiar los criterios aplicables
para dar cumplimiento a lo previsto en el artculo 15 de la LOFCA. Reconocemos lo espinoso, complejo y delicado de
esta materia, donde los autogobiernos debieran hacer los esfuerzos necesarios para llegar a acuerdos que rompan
esta inercia de inactividad; en caso contrario esos 10.000 millones podran acumularse a los que para 1998 se
aprobaran en espera de una respuesta consensuada sobre su distribucin. No obstante, no toda la "culpa" ser
achacable a las CC. AA.; el Estado, la Administracin central, demuestra tambin cierta desidia cuando no impulsa el
instrumento necesario, accesorio, informativo, pero vital en torno a esta cuestin, recogido en la Disposicin Adicional
Tercera de la LOFCA, que est en su mano.
36
Las transferencias del FCI y las Asignaciones de Nivelacin, dentro, estrictamente, del sistema de financiacin
autonmica, y los Fondos Estructurales y de Cohesin Europeos, fuera del mismo, no son ingresos orientados a
financiar las competencias "corrientes" de las Comunidades Autnomas, sino que responden a finalidades y objetivos
que superan el mbito territorial de la Comunidad, bien hacer efectiva la solidaridad en el Estado espaol, o dentro de
la U. E., procurando la cohesin econmica y social entre sus Regiones y Estados. Entre el FCI y el FEDER (tambin
los Fondos de Cohesin, en la medida que son complementarios de stos) se ha establecido una lnea de coherencia
que armoniza las polticas de reequilibrio espaola y de la U. E. Consideramos acertado que se siga vinculando la
poltica regional espaola con la comunitaria y que se mantenga la identidad del mbito del FCI con el de las regiones
europeas incluidas en el objetivo n 1 de los Fondos Estructurales de la U. E. El papel de estos instrumentos adquiere
ahora mayor protagonismo con el nuevo sistema de financiacin que brinda mayor margen de maniobra a las
Comunidades al obtener sus recursos. La plena integracin de Espaa en la Comunidad Europea cuando se alcance
la unin monetaria (que implicar un "plus" en la libre competencia econmica), y la pronta entrada de nuevos socios
comunitarios en situacin deficitaria, suponen otro reto para las regiones menos desarrolladas que parten de una
situacin merecedora de ser compensada; si esto no ocurriera el libre mercado se encargar de agrandar las
distancias socio-econmicas que les separan de las ms ricas.
540
beneficiarias de los Fondos Estructurales y de Cohesin; y stos iran orientados mayormente a
los nuevos socios, dado que no existe en los pases ricos de la Unin la intencin de
incrementar su Presupuesto -"congelado" en el 1,27 de su PIB-, y con ello, los esfuerzos de
solidaridad orientados a atender las nuevas necesidades adicionales
37
.

37
La postura espaola se apoya en que la ampliacin no se ha de pagar con los fondos de la PAC y de cohesin
econmica y social. Cuando se agoten las perpectivas financieras de la U.E. en 1.999 se deber negociar un nuevo
MCA para el perodo 2.000-2.006, que podra suponer unas transferencias netas para Espaa de cerca del 2 por ciento
de su PIB. La aplicacin de la poltica agrcola al Este, segn el nmero de pases que ingresaran, podra alcanzar
ms del 0,20 por ciento del PIB comunitario, y una cifra similar sobre los Fondos Estructurales y de Cohesin. La
solucin satisfactoria para Espaa y el resto de pases ms necesitados de esas polticas redistributivas, vendr por la
aprobacin de un incremento sustancial en el Presupuesto de la U.E.

CUADRO C.1

VARIABLES SOCIOECONMICAS que intervenan en el REPARTO del PIE
por COMUNIDADES AUTNOMAS segn el Mtodo para la aplicacin del Sistema
de financiacin de las Comunidades Autnomas en el quinquenio 1987-1991.


Comunidades
UNIDADES
ADMINIS-
TRATIVAS
POBLACIN Insularidad SUPERFICIE
Pobreza Relativa
Inversa de la
Renta
ESFUERZO
FISCAL
SALDO
Redistributivo
CATALUA 2,5 5.004.739 0,0 31.930 - 0,039674 0,022051 - 0,017623
GALICIA 2,5 2.812.409 0,0 29.434 0,017725 - 0,009962 0,007763
ANDALUCA 4,5 6.851.154 0,0 87.268 0,043853 - 0,027041 0,016812
ASTURIAS 1,0 1.131.799 0,0 10.565 0,000272 0,000302 0,000574
CANTABRIA 1,0 526.823 0,0 5.289 0,000508 0,000877 0,001385
La RIOJ A 1,0 261.194 0,0 5.034 - 0,001003 - 0,001010 - 0,002013
MURCIA 1,0 1.015.312 0,0 11.317 0,001035 - 0,008728 - 0,007693
C. VALENCIANA 2,0 3.772.358 0,0 23.305 - 0,002792 - 0,018970 - 0,021762
ARAGN 2,0 1.217.680 0,0 47.650 - 0,003431 0,000933 - 0,002498
Cast. La MANCHA 3,0 1.710.773 0,0 79.230 0,006811 - 0,014986 - 0,008175
CANARIAS 1,5 1.467.107 1.746,0 7.242 - 0,000703 - 0,006068 - 0,006771
EXTREMADURA 1,5 1.124.444 0,0 41.602 0,010955 - 0,007344 0,003611
BALEARES 1,0 679.452 548,0 5.014 - 0,006783 - 0,003168 - 0,009951
MADRID 1,0 4.841.495 0,0 7.995 - 0,031714 0,082750 0,051036
CASTILLA LEN 5,0 2.632.522 0,0 94.193 0,004941 - 0,009636 - 0,004695
TOTAL 30,50 36.039.261 2.294,0 487.068 -0,000000 -0,000000 0,000000

Fuente: Acuerdo del CPFF 1/1986, de 7 noviembre de 1986.



CUADRO C.2

PONDERACIONES de las VARIABLES SOCIOECONMICAS de DISTRIBUCIN del PIE
segn BLOQUES COMPETENCIALES aplicado por el Mtodo de financiacin de las Comunidades Autnomas
en el quinquenio 1987-1991.

Porcentajes (%).


INDICADORES

COMPETENCIAS
COMUNES


COMPETENCIAS
de EDUCACIN

FINANCIACIN
TOTAL

Poblacin 59,00 84,40 73,75
Superficie 16,00 15,00 15,42
Insularidad 0,70 3,10 2,09
Unidades Administrativas 24,30 - 10,19
Constante - Trmino Residual. - - 2,50 - 1,45
Suman 100,00 100,00 100,00

VARIABLES REDISTRIBUTIVAS
Riqueza Relativa 4,20 0,40 1,99
Esfuerzo Fiscal 5,00 1,70 3,08


PONDERACIONES de las VARIABLES SOCIOECONMICAS de DISTRIBUCIN del PIE
en los GRUPOS COMPETENCIALES de COMUNIDADES segn el Mtodo de financiacin de las
Comunidades Autnomas en el perodo 1992-1996.


INDICADORES
COMUNIDADES
AUTNOMAS
del artculo 143.
COMUNIDADES AUTNOMAS
del artculo 151.

Poblacin 64,0 94,0
Superficie 16,6 3,5
Insularidad 0,4 1,5
Unidades Administrativas 17,0 0,4
Dispersin 2,0 0,6
Suman 100,00 100,00

VARIABLES REDISTRIBUTIVAS
Pobreza Relativa 2,70 2,70
Esfuerzo Fiscal 1,82 1,82


Fuente: Acuerdos del CPFF 1/1986, de 7 noviembre de 1986; y 1/1992 de 20 enero de 1992.


CUADRO C.3

FINANCIACIN PROVISIONAL por PPI y PORCENTAJE DE PARTICIPACIN RECONOCIDO
en el TRAMO del RENDIMIENTO TERRITORIAL del IRPF.

(REGLA 1 del EPGRAFE III.6)

(Miles de Pesetas)


COMUNIDAD
AUTNOMA
PIE de CC.AA.
Financiacin
provisional
por PPI
PIE
PROVINCIAS
Financiacin
provisional
por PPI
Financiacin
provisional
total
por PPI
15 %
Cuotas
lquidas
de IRPF
% de parti-
cipacin en
IRPF
reconocido
Catalua 347.606.510 - 347.606.510 153.838.350 15
Galicia 225.183.748 - 225.183.748 33.316.050 15
Andaluca 519.725.132 - 519.725.132 77.931.150 15
Asturias 16.809.242 14.875.489 31.684.731 19.447.050 15
Cantabria 11.821.903 5.958.194 17.780.097 9.642.150 15
La Rioja 6.839.255 - 6.839.255 4.917.000 15
Murcia 14.032.187 - 14.032.187 12.299.700 15
C. Valenciana 213.639.183 - 213.639.183 55.705.050 15
Aragn 23.303.731 - 23.303.731 24.808.800 15
Castilla La
Mancha
53.393.664 - 53.393.664 19.367.700 15
Canarias 110.440.424 - 110.440.424 19.027.500 15
Extremadura 39.753.191 - 39.753.191 9.469.800 15
Baleares 10.514.428 - 10.514.428 11.903.700 15
Madrid 36.664.581 46.446.471 83.111.322 166.619.400 15
Castilla Len 73.194.858 - 73.194.858 37.580.550 15
TOTAL
1.702.922.306 67.280.154 1.770.202.461 655.873.950 -

Fuente: Anexo Estadstico. Acuerdo del CPFF de 7 octubre de 1993.

ndice de Evolucin: CC. AA. art. 151 C.E. (GE provisional) 1,2693
CC. AA. art. 143 C.E. (PIB provisional) 1,2567

Nota: Para el clculo de la financiacin provisional por PPI en 1993 (columna nmero 1) se ha utilizado
la financiacin inicial por PPI, en Pesetas del ao base 1990, aplicable el 1 de enero de 1994.



CUADRO C.4

DETERMINACIN de la FINANCIACIN INICIAL DEFINITIVA por PPI y
VALOR PROVISIONAL de la NORMA RECAUDATORIA del IRPF
en Pesetas del AO BASE 1990,
APLICABLES el 1 de ENERO de 1994.

(Miles de Pesetas).


COMUNIDAD AUTNOMA

FINANCIACIN INICIAL
DEFINITIVA por PPI
VALOR PROVISIONAL de la NORMA
RECAUDATORIA
s/ % EFECTIVO en IRPF.
Catalua 273.856.858 121.199.362
Galicia 177.407.822 26.247.577
Andaluca 409.458.073 61.396.951
Asturias 25.212.645 15.474.696
Cantabria 14.148.243 7.672.595
La Rioja 5.442.234 3.912.628
Murcia 11.165.900 9.787.300
C. Valenciana 168.312.600 43.886.433
Aragn 18.543.591 13.160.818
Castilla La Mancha 42.487.200 15.411.554
Canarias 87.008.921 14.990.546
Extremadura 31.633.000 7.535.450
Baleares 8.366.697 6.314.793
Madrid 66.134.576 44.194.955
Castilla Len 58.243.700 29.904.154
TOTAL 1.397.422.060 421.089.812

Fuente: Anexo Estadstico. Acuerdo del CPFF de 7 octubre de 1993.

ndice de evolucin que prevalece:
CC. AA. art. 143 C.E. =(PIB provisional): 1,2567.
CC. AA. art. 151 C.E. =(GE provisional): 1,2693.


CUADRO C.5

CRITERIOS DE DISTRIBUCIN Y FORMAS DE APLICARLOS EN EL
FONDO DE COMPENSACIN INTERTERRITORIAL.

(Segn Ley 7/1984, del FCI).



VARIABLE



PESO


FORMA de
APLICACIN

PONDERACIN y/o
CRITERIOS
COMPLEMENTARIOS

DATOS que se
EMPLEAN




RENTA
por habitante.




70




INVERSAMENTE
PROPORCIONAL.
Ponderada por la
poblacin
correspondiente a cada
Comunidad Autnoma
multiplicada por la
relacin existente entre la
renta por habitante de la
Comunidad que la tenga
ms baja y la
correspondiente a cada
Comunidad.


ltima estimacin del
INE.
Poblacin: estimacin del
INE para el mismo ao al
que se refieren los
valores de la renta por
habitante.




SALDO
MIGRATORIO.





20






DIRECTAMENTE
PROPORCIONAL.
Definida por la media del
saldo migratorio interno
de cada Comunidad ms
la media de emigracin
exterior, correspondiente
a los ltimos diez aos.
Tomando valor cero, para
ello, las Comunidades
cuyo saldo sea positivo,
distribuyndose
exclusivamente entre las
restantes.


Cifra correspondiente a
los ltimos diez aos de
los que se disponga de
datos incrementada en la
emigracin exterior
relativa al mismo perodo.



DESEMPLEO.



5



DIRECTAMENTE
PROPORCIONAL.
Diferencia entre la tasa
de paro existente en cada
Comunidad y la tasa
media nacional. A estos
efectos se computarn
solamente las
Comunidades cuya tasa
de paro se site por
encima de la media,
tomando valor cero las
restantes.


Media de los ltimos
cuatro ltimos trimestres
para los que se disponga
de datos de la EPA.

SUPERFICIE del
Territorio.

5

DIRECTAMENTE
PROPORCIONAL


(incontrovertida).

Cifras publicadas por el
Instituto Geogrfico
Nacional.



HECHO
INSULAR.



5 +
1/(50)

Suman un 5 %, ms un 1 %
por cada 50 kms. de
distancia entre sus territorios
y la pennsula, aumentando
la cantidad que les
correspondiese a Baleares y
Canarias (tambin Ceuta y
Melilla).
Las distancias referidas
(medidas sobre los
respectivos crculos
mximos) sern las que
existe entre Madrid y la
capital de Baleares, Ceuta y
Melilla; en el caso de
Canarias, la semisuma de
las distancias de las dos
Capitales de esta
Comunidad y Madrid.




(No consta).

Fuente: Elaboracin propia a partir de Ley 7/1984, de 31 de marzo, reguladora del Fondo de Compensacin Interterritorial
(BOE de 3 de abril 1984).

Nota: El INE elaborar y publicar los datos precisos que han de servir para determinar la participacin final que corresponda a
cada Comunidad Autnoma en el FCI (artculo 5.3 de la Ley 7/1984).



CUADRO C.6

PORCENTAJ E DE PARTICIPACION DE LAS CC. AA. EN EL F.C.I.
(Aos 1983 a 1989).

COMUNIDAD 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Extremadura 7,64 7,67 7,17 8,51 8,01 6,20 5,92
Aragn 2,25 2,50 2,46 2,36 2,17 1,92 1,98
Asturias 2,29 2,17 2,16 2,13 2,45 2,31 2,21
Baleares 1,06 1,07 0,85 0,80 0,83 0,68 0,72
Canarias 6,74 5,34 4,68 4,59 5,09 5,79 5,48
Cantabria 0,77 0,82 0,88 0,93 0,94 0,80 0,82
Castilla Len 8,85 9,19 9,33 9,41 9,02 7,60 7,50
Castilla La Mancha 6,58 6,78 7,60 7,56 7,,51 7,15 7,01
Catalua 7,85 8,34 8,60 7,48 7,13 9,77 11,13
Andaluca 26,84 27,74 27,73 26,92 25,36 24,43 23,20
Galicia 10,67 10,19 10,61 10,67 10,91 10,78 10,67
Madrid 5,73 5,44 5,34 5,37 5,52 5,72 5,81
Murcia 2,04 2,12 2,17 2,01 1,92 2,17 2,36
La Rioja 0,34 0,33 0,34 0,35 0,33 0,30 0,30
Valencia 5,87 5,98 5,27 5,96 6,21 6,28 6,28
Navarra 0,64 0,66 0,67 0,70 0,71 0,65 0,68
Pas Vasco 3,36 3,20 3,54 3,65 5,27 6,98 7,44
Ceuta y Melilla 0,48 0,46 0,60 0,60 0,62 0,47 0,49
TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fuente: MEMORIA DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA 1992 (M.E.H.) y Elaboracin propia.

Nota: Se considera FCI total, es decir, tanto el ejecutado por las CC. AA. como por la Administracin Central.



CUADRO C.7.A

FONDO de COMPENSACIN INTERTERRITORIAL

DISTRIBUCIN durante el PERODO 1.982-1989.

(Millones de Pesetas).

COMUNIDAD 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
EXTREMADURA 14.690,8 15.578,1 16.032,0 14.711,0 16.692,3 11.288,0 9.366,2 12.739,6
ANDALUCIA 47.102,9 54.746,7 57.792,6 56.849,6 52.767,9 35.771,4 36.927,6 49.885,6
CAST.La MANCHA 11.908,5 13.438,9 14.158,3 15.569,2 14.839,8 10.579,2 10.813,7 15.047,3
GALICIA 17.618,0 21.750,5 21.294,0 21.759,1 20.902,8 15.383,7 16.297,4 22.889,7
MURCIA 3.652,3 4.163,4 4.438,5 4.455,0 3.932,3 2.710,2 3.271,2 5.071,1
CANARIAS 12.170,2 13.728,0 11.147,8 9.602,8 9.001,5 7.183,0 9.745,4 11.750,3
CASTILLA LEON 16.872,4 18.051,3 19.198,8 19.120,2 18.840,1 12.717,2 11.498,0 16.118,1
VALENCIA 11.509,1 11.960,5 12.509,3 10.798,4 11.670,4 8.711,3 9.495,1 13.490,1
ASTURIAS 4.686,6 4.674,0 4.525,0 4.428,4 4.177,6 3.454,6 3.491,4 4.763,3
CANTABRIA 21.470,4 1.584,7 1.715,5 1.814,7 1.818,1 1.324,6 1.201,1 1.746,3
ARAGON 4.385,4 4.582,4 5.210,4 5.058,6 4.615,8 3.069,1 2.904,9 4.269,2
MADRID 9.476,3 11.694,1 11.385,8 10.940,2 10.528,1 7.764,2 8.637,0 12.477,5
CATALUA 13.648,7 16.003,6 17.444,0 17.642,3 14.655,7 10.044,7 14.768,8 23.892,5
NAVARRA 1.475,9 1.323,6 1.379,4 1.380,5 1.373,0 999,4 982,3 1.458,4
PAS VASCO 1.957,1 6.853,8 6.685,3 7.262,5 7.176,9 7.435,6 10.543,3 15.994,0
BALEARES 1.966,9 2.157,9 2.230,8 1.747,6 1.564,9 1.177,6 1.031,4 1.541,9
LA RIOJ A 738,1 707,7 692,8 687,4 684,0 473,5 460,5 635,0
TOTAL 180.000,0 204.000,0 209.000,0 205.000,0 196.000,0 141.000,0 151.142,6 214.814,2

Fuente: Memoria de la Administracin Tributaria (M.Ec.Hda.), ao 1991 y 1992.
P.G.E. aos 1989 - 1993.

Notas: Los totales anuales incluyen Ceuta y Melilla / fuera de la financiacin de las CC. AA.
En el Cuadro C.27 aparecen las cantidades dotadas para Ceuta y Melilla.


CUADRO C.7.B

FONDO DE COMPENSACION INTERTERRITORIAL
DISTRIBUCION DURANTE EL PERIODO 1.989-1.993.

(Millones de Pesetas).

COMUNIDAD 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993
Extremadura 12.739,6 10.580,8 11.174,7 11.735,5 11.602,5
Andaluca 49.855,6 47.542,4 51.675,8 51.114,3 50.810,0
Cast. La Mancha 15.047,3 11.525,9 12.327,9 12.325,6 11.121,9
Galicia 22.889,7 19.445,8 21.331,6 22.130,2 23.505,2
Murcia 5.071,1 4.679,8 5.110,0 4.630,0 3.518,7
Canarias 11.750,3 9.958,7 10.093,7 7.628,3 5.099,7
Castilla Len 16.118,1 7.971,9 8.257,7 9.941,8 11.496,8
Valencia 13.490,1 7.241,8 7.177,9 6.686,5 6.575,0
Asturias 4763,3 1097 1695,6 2652,7 3824,1
Cantabria 1.767,3 - - - 1.291,0
Aragn 4.269,2 - - - -
Madrid 12.477,5 - - - -
Catalua 23.892,5 - - - -
Navarra 1.458,4 - - - -
Pais Vasco 15.994,0 - - - -
Baleares 1.541,9 - - - -
La Rioja 635,0 - - - -
TOTAL 214.814,2 120.044,2 128.844,9 128.844,9 128.844,9

Fuente: Memoria de la Administracin Tributaria (M.Ec.Hda.), Ao 1991 y 1992.
P.G.E. aos 1989-1993.







CUADRO C.8

PORCENTAJ E DE INCIDENCIA DE LAS VARIABLES DEL FCI EN SU DISTRIBUCION.

COMUNIDAD 1983 1986 1989
AUTNOMA (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3)
Extremadura 55,8 31,2 9,8 53,3 28,2 17,1 63,1 9,2 22,6
Aragn 69,8 11,4 - 78,1 3,8 - 78,1 - -
Asturias 81,8 15,8 - 73,2 23,4 - 66,3 30,8 -
Baleares 81,5 - - 80,2 - - 79,3 - -
Canarias 57,4 - 13,0 53,6 - 16,3 55,7 - 14,4
Cantabria 81,3 14,2 - 84,1 11,9 - 88,9 6,5 -
Cast. Len 56,2 35,5 - 55,2 34,4 - 56,9 32,7 -
Cast. La Mancha 51,1 39,3 - 53,1 38,0 - 62,5 28,1 -
Catalua 93,6 - 4,6 92,4 - 4,9 67,9 30,7 0,4
Andalucia 64,9 26,7 7,5 68,7 22,2 7,5 79,9 8,6 9,6
Galicia 64,9 34,6 - 61,8 37,1 - 58,9 40,2 -
Madrid 94,6 - 6,3 99,6 - - 99,5 - -
Murcia 85,8 10,9 - 96,2 - - 97,1 - -
La Rioja 87,9 - - 86,0 - - 85,0 - -
Valencia 98,3 - - 97,7 - - 98,2 - -
Navarra 86,2 - - 87,1 - - 86,6 - -
Pas Vasco 80,7 - 19,4 62,5 25,7 11,2 31,0 61,9 7,9
TOTAL 70,0 20,0 5,0 70,0 20,0 5,0 70,0 20,0 5,0

Fuente: Dir. Gral de Anlisis EconmicoTerritorial (Aos 1983 y 1989).
Elaboracin propia (Ao 1986).

LEYENDA: (1) Inversa de la Renta.
(2) Saldo Migratorio.
(3) Tasa de Paro.

NO SUMAN 100, ya que deben intervenir otras variables y realizarse un segundo reparto
redistributivo.





CUADRO C.9.A

EFECTO DE LAS VARIABLES DE DISTRIBUCION DEL FCI EN LOS AOS 1986-1989.

(Porcentajes).

(A) (B) (C) (D) TOTAL
1986 1989 1986 1989 1986 1989 1986 1989 1986 1989
COMUNIDAD
AUTNOMA
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
Andaluca 18,51 18,54 5,97 2,00 2,01 2,23 0,43 0,43 26,92 23,20
Aragn 1,84 1,55 0,09 0,00 0,00 0,00 0,43 0,,43 2,36 1,98
Asturias 1,56 1,47 0,50 0,68 0,00 0,00 0,07 0,06 2,13 2,21
Baleares 0,64 0,57 0,00 0,00 0,00 0,00 0,16 0,15 0,80 0,72
Canarias 2,46 3,05 0,00 0,00 0,75 0,79 1,38 1,64 4,59 5,48
Cantabria 0,78 0,73 0,11 0,05 0,00 0,00 0,04 0,04 0,93 0,82
Cast. Len 5,31 4,27 3,31 2,44 0,00 0,00 0,79 0,79 9,41 7,50
Cast. La Mancha 4,02 4,38 2,88 1,97 0,00 0,00 0,66 0,66 7,56 7,01
Catalua 6,91 7,55 0,00 3,42 0,37 0,05 0,20 0,11 7,48 11,13
Extremadura 4,54 3,74 2,24 0,54 1,46 1,34 0,27 0,30 8,51 5,92
Galicia 6,59 6,28 3,96 4,29 0,00 0,00 0,12 0,10 10,67 10,67
Madrid 5,38 5,84 0,00 0,00 0,,00 0,00 -0,01 -0,03 5,37 5,81
Murcia 1,93 2,29 0,00 0,00 0,00 0,00 0,08 0,07 2,01 2,36
La Rioja 0,30 0,25 0,00 0,00 0,00 0,00 0,05 0,05 0,35 0,30
Valencia 5,82 6,17 0,00 0,00 0,00 0,00 0,14 0,11 5,96 6,28
Navarra 0,61 0,59 0,00 0,00 0,00 0,00 0,09 0,09 0,70 0,68
Pais Vasco 2,29 2,31 0,94 4,61 0,41 0,59 0,01 -0,07 3,65 7,44
Ceuta y Melilla 0,51 0,42 0,00 0,00 0,00 0,00 0,09 0,07 0,60 0,49
TOTAL 70,00 70,00 20,00 20,00 5,00 5,00 5,00 5,00 100,00 100,00

FUENTE:


BORRELL FONTELLES y ZABALZA MARTI; "El nuevo Fondo de Compensacin
Interterritorial:
un instrumento de poltica regional", en Revista de Presupuesto y Gasto Pblico,
n. 2/1990,
Madrid, 1990, pg. 232.


LEYENDA:
(A) Inversa de la renta.

(B) Saldo Migratorio.

(C) Tasa de Paro.

(D) Superficie y Hecho Insular.

CUADRO C.9.B

EFECTO de las VARIABLES de DISTRIBUCIN del FCI en los Aos 1986 y 1989.

DIFERENCIAS entre 1986 y 1989.

TOTAL
1986 1989
VARIACIONES en la
PARTICIPACIN
COMUNIDAD AUTNOMA
(9) (10) (11) (15) (12) (13) (14)
ANDALUCA
26,92 23,20 - 3,72 - 4,58 - 3,97 106,7 - 66,50
ARAGN
2,36 1,98 - 0,38 - 16,10 - 0,09 23,1 - 100,00
ASTURIAS
2,13 2,21 0,08 3,75 0,18 225,0 36,00
BALEARES
0,80 0,72 - 0,08 - 10,00 0,00 - -
CANARIAS
4,59 5,48 0,89 19,39 0,00 - -
CANTABRIA
0,93 0,82 - 0,11 - 11,83 - 0,06 54,5 - 54,54
CASTILLA LEN
9,41 7,50 - 1,91 - 20,30 - 0,87 45,5 - 26,28
CASTILLA LA MANCHA 7,56 7,01 - 0,55 - 7,27 - 0,91 165,5 - 31,60
CATALUA
7,48 11,13 3,65 48,80 3,42 93,7 (*)
EXTREMADURA
8,51 5,92 - 2,59 - 30,43 - 1,70 65,6 - 75,89
GALICIA
10,67 10,67 0,00 - 0,33 - 8,33
MADRID
5,37 5,81 0,44 8,19 0,00 - -
MURCIA
2,01 2,36 0,35 17,41 0,00 - -
LA RIOJA
0,35 0,30 - 0,05 - 14,29 0,00 - -
C. VALENCIANA
5,96 6,28 0,32 5,37 0,00 - -
NAVARRA
0,70 0,68 - 0,02 - 2,86 0,00 - -
PAS VASCO
3,65 7,44 3,79 103,84 3,67 96,8 390,43
Ceuta y Melilla
0,60 0,49 - 0,11 - 18,33 0,00 - -
TOTAL
100,00 100,00 0,00 - 0,00 - -

Fuente: BORRELL FONTELLES, J . y ZABALZA MART, A.; "El Nuevo Fondo de Compensacin Interterritorial:
Un Instrumento de Poltica Regional", en "El Fondo de Compensacin Interterritorial: Memoria de un cambio",
I.E.F., Madrid, 1992, pg. 232.

LEYENDA:

(11) Variacin en la participacin del total FCI =10 - 9.
(12) Variacin del efecto del Saldo Migratorio en el total FCI =4 - 3.
(13) Contribucin relativa del Saldo Migratorio =12/11 x 100.
(14) Variacin del Saldo Migratorio intracomunidad =12/3 x 100.
(15) Variacin en la participacin del FCI intracomunidad =11/9 x 100.

(*) Indeterminacin matemtica. Si la participacin del Saldo Migratorio en la cuota de FCI que reciba CATALUA en
1986 era nula (cero absoluto), al pasar a un 3,42 % (del total que esta variable distribuye =20 %) en 1989, el
incremento es incalculable (en trminos matemticos tiende a infinito). Ahora bien, si la participacin en 1986 por muy
pequea que fuera tena un valor superior al cero, ya se podra calcular la variacin respecto a 1989 (resultara un valor
bastante elevado en %). Capricho de los nmeros.



CUADRO C.10

DISTRIBUCION PER CAPITA DEL FCI - INDICES -

COMUNIDAD 1983 1986 1987 1988 1989
Extremadura 283 302 285 219 210
Andaluca 162 157 147 140 132
Castilla La Mancha 156 174 173 164 161
Galicia 145 143 147 145 144
Castilla Len 134 138 133 113 111
Murcia 83 79 75 84 91
Canarias 170 126 137 154 145
C. Valenciana 60 61 64 65 65
Aragn 71 74 69 62 64
Cantabria 58 68 69 58 60
Asturias 76 71 82 79 76
Navarra 49 52 53 48 51
La Rioja 53 52 50 45 44
Catalua 49 47 45 63 71
Madrid 46 43 44 46 47
Pas Vasco 57 65 93 125 134
Baleares 58 46 48 39 41
TOTAL 100 100 100 100 100


Fuente: Dir. Gral de Anlisis Econmico Territorial; y J . Ruiz-Huerta Carbonell y R. Martnez Lpez; "El Fondo
de Compensacin Interterritorial: capacidad redistributiva tras diez aos de existencia", en H.P.E.,
Monogrfico 1/1992, Madrid, 1992, pg. 142.

NOTA: Los INDICES se elaboran tomando el valor 100 =media total FCI.



CUADRO C.11.A

DISTRIBUCION PER CAPITA del FONDO de COMPENSACION
INTERTERRITORIAL.

(Ao 1986).

COMUNIDAD
AUTNOMA.

FCI
(Millones de Pesetas).

POBLACIN
(Habitantes de derecho).

FCI per cpita
(En Pesetas).
Extremadura 16.692,3 1.088.543 15.335
Andaluca 52.767,9 5.875.628 7.675
Castilla La
Mancha
18.440,1 1.665.029 8.910
Galicia 20.902,8 2.785.394 7.505
Murcia 3.932,3 1.014.285 3.875
Canarias 9.001,5 1.614.882 5.575
Castilla Len 14.839,8 2.600.330 7.090
C. Valenciana 11.670,4 3.772.218 3.095
Asturias 4.177,6 1.114.115 3.750
Cantabria 1.818,1 524.670 3.465
Aragn 4.615,8 1.214.729 3.800
Madrid 10.528,1 4.854.616 2.170
Catalua 14.655,7 5.977.008 2.450
Navarra 1.373,0 512.676 2.680
Pas Vasco 7.176,9 2.133.002 3.365
Baleares 1.564,9 754.777 2.075
La Rioja 684.0 262.611 2.605
TOTAL 196.000,0 38.764.297 5.055

Fuente: MEMORIA de la ADMINISTRACION TRIBUTARIA, INE y Elaboracin propia.










CUADRO C.11.B

FCI per cpita - Aos 1987 a 1995.

(En Pesetas).

COMUNIDAD 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Extremadura
10.370 8.605 11.760 9.767 10.316 10.780 10.660 10.834 9.469
Andaluca
5.202 5.370 7.400 7.057 7.670 7.435 7.390 7.102 7.204
Castilla La Mancha
6.353 6.495 9.001 6.895 7.374 7.402 6.680 6.602 5.614
Galicia
5.523 5.851 8.060 6.847 7.511 7.495 8.438 8.849 8.730
Murcia
2.672 3.225 5.076 4.685 5.115 4.565 3.470 3.402 3.845
Canarias
4.448 6.035 8.096 6.861 6.955 4.725 3.158 3.138 3.672
Castilla Len
4.890 4.422 6.241 3.087 3.198 3.813 4.420 4.920 4.772
C. Valenciana
2.318 2.517 3.626 1.947 1.929 1.772 1.743 1.470 1.470
Asturias
3.100 3.135 4.273 984 1.521 2.380 3.432 3.693 3.768
Cantabria
2.524 2.290 3.390 - - - 2.460 2.325 2.488
Aragn
2.526 2.390 3.599 - - - - - -
Madrid
1.600 1.780 2.617 - - - - - -
Catalua
1.680 2.470 3.998 - - - - - -
Navarra
1.950 1.915 2.832 - - - - - -
Pais Vasco
3.485 4.943 7.484 - - - - - -
Baleares
1.560 1.367 2.277 - - - - - -
La Rioja
1.803 1.753 2.450 - - - - - -
TOTAL 3.640 3.900 5.600 3.100 3.325 3.325 3.325 3.325 3.290

Fuente: M de Ec. y Hda., P.G.E., INE y Elaboracin propia.

Nota: Se considera el FCI total, es decir, tanto el ejecutado por las Comunidades Autnomas,
como por la Administracin Central.



CUADRO C.12

DISTRIBUCIN del F.C.I. y la COMPENSACIN TRANSITORIA.

(Millones de Pesetas).


COMUNIDAD 1.990 1.991 1.992
AUTNOMA FCI C.T. TOTAL FCI C.T. TOTAL TOTAL
Andaluca 10.581 4.920 15.501 11.175 5.280 16.455 11.735
Aragn - 4.536 4.536 - 4.869 4.869 -
Asturias 1.097 3.219 4.316 1.696 3.455 5.150 2.653
Baleares - 1.613 1.613 - 1.731 1.731 -
Canarias 9.959 4.069 14.038 10.094 4.378 14.472 7.628
Cantabria - 1.830 1.830 - 1.964 1.964 -
Castilla Len 7.972 10.330 18.302 8.258 11.088 19.345 9.942
Cast. La Mancha 11.526 4.413 15.939 12.328 4.736 17.964 12.325
Catalua - 26.330 26.330 - 28.260 28.260 -
Extremadura 10.581 4.920 15.501 11.175 5.280 16.455 11.735
Galicia 19.446 8.100 17.546 21.332 8.694 30.025 22.130
Madrid - 12.066 12.066 - 12.950 12.950 -
Murcia 4.680 499 5.179 5.110 536 5.646 4.630
La Rioja - 675 675 - 724 724 -
Valencia 7.242 7.379 14.621 7.178 7.920 15.098 6.687
Navarra - - - - - - -
Pais Vasco - 11.577 11.577 - 12.426 12.426 -
TOTAL 120.044 119.758 239.802 128.845 128.538 257.383 128.845

FUENTE: MEMORIA de la ADMINISTRACIN TRIBUTARIA 1992.

Nota: La Compensacin Transitoria es absorbida en 1992 dentro de la financiacin incondicionada.










CUADRO C.14

COMUNIDADES AUTONOMAS PERCEPTORAS del FCI - INDICADORES DE RENTA.

(Ao 1991).

COMUNIDAD
AUTNOMA.

PIB
(Millones Pesetas).
Porcentaje sobre
total nacional.
POBLACIN.
(Miles de Habitantes)
RENTA per cpita
(Pesetas).
ANDALUCIA 7.023.538 12,35 7.040,6 1.011.961
ASTURIAS 1.392.327 2,45 1.098,7 1.272,767
CANARIAS 2.071.717 3,64 1.637,7 1.386.892
CASTILLA LEN 3.313.253 5,82 2.563,0 1.299.943
CASTILLA La MANCHA 1.907.348 3,35 1.651,8 1.150.081
EXTREMADURA 991.625 1,74 1.056,5 933.864
GALICIA 3.245.574 5,70 2.720,5 1.188.129
MURCIA 1.247.056 2,19 1.059,6 1.192.669
C. VALENCIANA 5.880.958 10,34 3.923,8 1.524.649
TOTAL (Beneficiarias FCI).
27.073.366 47,58 22.752,2 1.217.883
TOTAL NACIONAL 56.891.718 100,00 39.433,9 1.455.731
Fuente: INE / BANCO BILBAO VIZCAYA y Elaboracin propia.




















CUADRO C.15

POBLACION Y SUPERFICIE DEL MAPA DE ESPAA
DE LOS OBJ ETIVOS N 1, 2 Y 5B

( MAPA DEL FEDER )

Poblacin

Superficie
OBJ ETIVO
Miles habitantes.

% s/ESPAA.

Km2 (miles).

% s/ESPAA.
Objetivo n 1 22.384 57,89 384 76,04
Objetivo n 2 8.417 21,76 45 8,91
Objetivo n 5B 986 2,55 63 12,48
SUMA 31.787 82,20 492 97,43
Duplicacin en
Objetivos n 2 y 5B
-214 -0,55 -12 -2,38
TOTAL NETO 31.573 81,65 480 95,05
Fuente: Subdireccin Gral de Administracin y Gestin de FEDER.























CUADRO C.16

DISTRIBUCION de la FINANCIACION segn su PROCEDENCIA en 1989.

(Porcentajes -%-).

COMUNIDAD FCI FEDER Incentivos
Regionales.
TOTAL
Extremadura 43,4 15,5 41,0 100,0
Andaluca 37,7 34,5 27,8 100,0
Cast. La Mancha 35,5 32,8 31,7 100,0
Galicia 50,3 21,7 27,9 100,0
Murcia 28,5 34,9 36,5 100,0
Canarias 42,9 28,5 28,6 100,0
Castilla Len 36,6 23,2 40,2 100,0
C. Valenciana 65,7 20,0 14,3 100,0
Asturias 19,9 66,6 13,5 100,0
Cantabria 27,5 46,5 26,0 100,0
Aragn 47,3 17,7 35,0 100,0
Madrid 99,6 0,4 - 100,0
Catalua 65,3 34,7 - 100,0
Navarra 81,3 18,7 - 100,0
Pas Vasco 76,9 2,2 20,9 100,0
Baleares 100,0 - - 100,0
La Rioja 100,0 - - 100,0
Ceuta y Melilla 91,1 - 8,9 100,0
TOTAL 45,4 28,8 25,8 100,0

Fuente: Dir. Gral de Anlisis Econmico Territorial.



CUADRO C.20

RELACION entre RENTA per cpita y FCI per cpita (INDICES).

COMUNIDAD 1983 1986 1989
AUTNOMA. RpC FCIpC RpC FCIpC RpC FCIpC
Extremadura 63 283 62 302 69 210
Andaluca 78 162 76 157 77 132
Castilla La Mancha 89 156 82 174 80 161
Galicia 82 145 84 143 86 144
Castilla Len 91 134 89 138 100 111
Murcia 94 83 91 79 85 91
Canarias 83 170 96 126 89 145
C. Valenciana 103 60 102 61 100 65
Aragn 113 71 104 74 113 64
Cantabria 116 58 104 68 108 60
Asturias 101 76 109 71 112 76
Navarra 122 49 117 52 120 51
La Rioja 116 53 118 52 121 44
Catalua 118 49 119 47 114 71
Madrid 120 46 120 43 116 47
Pas Vasco 117 57 124 65 124 134
Baleares 115 58 130 46 140 41
TOTAL 100 100 100 100 100 100


Fuente: Dir. Gral de Anlisis Econmico Territorial; y J . Ruiz-Huerta Carbonell y R. Martnez Lpez; "El Fondo
de Compensacin Interterritorial: capacidad redistributiva tras diez aos de existencia", en H.P.E.,
Monogrfico 1/1992, Madrid, 1992, pg. 144.

NOTA: Los INDICES se elaboran tomando el valor 100 =media total FCI.











CUADRO C.21

EVOLUCION DE LA RENTA PER CAPITA EN LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.

(NDICES).

COMUNIDAD AUTNOMA 1983 1986 1987 1989
Extremadura 63 62 65'5 69
Andaluca 78 76 71'6 77
Castilla La Mancha 89 82 80'0 80
Galicia 82 84 82'2 86
Castilla Len 91 89 92'5 100
Murcia 94 91 87'4 85
Canarias 83 96 98'2 89
C. Valenciana 103 102 107'8 100
Aragn 113 104 112'3 113
Cantabria 116 104 94'3 108
Asturias 101 109 98'0 112
Navarra 122 117 116'9 120
La Rioja 116 118 107'8 121
Catalua 118 119 123'3 114
Madrid 120 120 121'2 116
Pas Vasco 117 124 110'8 124
Baleares 115 130 143'3 140
TOTAL 100 100 100'0 100

Fuente: Dir. Gral de Anlisis Econmico Territorial; y J . Ruiz-Huerta Carbonell y R. Martnez Lpez; "El Fondo
de Compensacin Interterritorial: capacidad redistributiva tras diez aos de existencia", en H.P.E.,
Monogrfico 1/1992, Madrid, 1992, pgs. 142 y 144 -Aos 1983,1986 y 1989-
Banco BILBAO VIZCAYA -Ao 1987-.

NOTA: Los NDICES se elaboran tomando el valor 100 =media total FCI.












CUADRO C.22

SALDO MIGRATORIO y TASA de DESEMPLEO.
INDICADORES en el REPARTO del FCI.

COMUNIDAD SALDO MIGRATORIO TASA DE DESEMPLEO
AUTNOMA. 1983 1986 1989 1983 1986 1989
Extremadura -11.683 -5.572 -737 16,6 27,2 26,7
Andaluca -35.058 -14.832 -2.711 20,3 29,7 30,8
Castilla La Mancha -12.662 -7.163 -2.674 14,3 16,5 15,4
Galicia -18.067 -9.832 -5.816 5,9 11,6 12,7
Castilla Len -15.395 -8.229 -3.317 10,5 16,2 17,2
Murcia -1.088 371 1.226 12,9 17,0 19,4
Canarias 489 872 1.796 16,9 23,9 24,2
C. Valenciana 9.238 7.526 4.121 13,7 20,2 19,0
Aragn -1.251 -212 257 12,0 15,7 14,0
Cantabria -541 -268 -73 10,1 16,0 18,9
Asturias -1.776 -1.232 -927 11,8 15,7 20,3
Navarra 352 574 588 13,1 16,1 16,3
La Rioja 260 532 585 7,6 13,7 13,2
Catalua 22.528 7.731 -4.635 15,4 22,3 20,7
Madrid 13.273 9.583 3.401 15,4 20,3 17,0
Pas Vasco 2.082 -2.333 -6.260 16,3 22,5 23,2
Baleares 654 864 746 9,8 14,2 14,2
Ceuta y Melilla -381 311 797 - - -
TOTAL -49.025 -21.310 -13.633 14,4 20,6 20,6

Fuente: Dir. Gral de Anlisis Econmico Territorial; y J . Ruiz-Huerta Carbonell y R. Martnez Lpez; "El Fondo
de Compensacin Interterritorial: capacidad redistributiva tras diez aos de existencia", en H.P.E.,
Monogrfico 1/1992, Madrid, 1992, pg. 131.

NOTA: Los Saldos Migratorios corresponden a los perodos 1971-80, 1974-83 y 1977-86.
La Tasa de Desempleo es la media anual de los aos 1981, 1984 y 1987.





CUADRO C.23

F.C.I. REPARTIDO EXCLUSIVAMENTE en FUNCION de la POBLACION

-AO 1990-

COMUNIDAD FCI FCIpC RpC
AUTNOMA Millones
de Pesetas

(%)
Miles de
Pesetas

D. R.
Miles de
Pesetas

D.R.
Extremadura 5.869,22 4,89 5,44 1,00 406,41 0,75
Andaluca 36.258,47 30,20 5,44 1,00 475,45 0,88
Castilla La Mancha 9.064,51 7,55 5,44 1,00 496,60 0,92
Galicia 15.412,95 12,84 5,44 1,00 533,58 0,99
Murcia 5.377,64 4,48 5,44 1,00 545,15 1,01
Canarias 7.784,90 6,49 5,44 1,00 559,20 1,04
Castilla Len 14.050,94 11,70 5,44 1,00 607,61 1,13
Valencia 20.141,16 16,78 5,44 1,00 618,63 1,15
Asturias 6.084,42 5,07 5,,44 1,00 676,14 1,25
TOTAL 120.044,2 100,00 5,44 1,00 539,35 1,00
Ponderaciones utilizadas en el reparto % FCI
Variables distributivas
Poblacin 100
Superficie 0
Tasa de Paro 0
Saldo migratorio 0
Dispersin poblacin 0
TOTAL 100
Variables redistributivas
Renta por habitante 0
Insularidad 0
TOTAL 0

Fuente: BORRELL FONTELLES, J . y ZABALZA MARTI, A.; "El nuevo Fondo de Compensacin Interterritorial:
un instrumento de poltica regional", en Revista de Presupuesto y Gasto Pblico nm. 2/1990, I.E.F.,
Madrid, 1990, pg. 237.




CUADRO C.24

PORCENTAJ E de PARTICIPACION de las COMUNIDADES AUTNOMAS en el F.C.I.

(Aos 1984 a 1993).

COMUNIDAD
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Extremadura
7,64 7,17 8,51 8,01 6,20 5,92 8,81 8,67 9,11 9,00
Aragn
2,50 2,46 2,36 2,17 1,92 1,98 - - - -
Asturias
2,17 2,16 2,13 2,45 2,31 2,21 0,91 1,34 2,07 2,97
Baleares
1,07 0,85 0,80 0,83 0,68 0,72 - - - -
Canarias
5,34 4,68 4,59 5,09 5,79 5,48 8,21 7,83 5,92 3,96
Cantabria
0,82 0,88 0,93 0,94 0,80 0,82 - - - 1,02
Castilla Len
9,19 9,33 9,41 9,02 7,60 7,50 6,64 6,41 7,71 8,92
Castilla La Mancha
6,78 7,60 7,56 7,51 7,15 7,01 9,60 9,56 9,56 8,63
Catalua
8,34 8,60 7,48 7,13 9,77 11,13 - - - -
Andaluca
27,74 27,73 26,92 25,36 24,43 23,20 39,60 40,10 39,67 39,43
Galicia
10,19 10,61 10,67 10,91 10,78 10,67 16,20 16,56 17,18 18,24
Madrid
5,44 5,34 5,37 5,52 5,72 5,81 - - - -
Murcia
2,12 2,17 2,01 1,92 2,17 2,36 3,90 3,97 3,59 2,73
La Rioja
0,33 0,34 0,35 0,33 0,30 0,30 - - - -
C. Valenciana
5,98 5,27 5,96 6,21 6,28 6,28 6,03 5,56 5,19 5,10
Navarra
0,66 0,67 0,70 0,71 0,65 0,68 - - - -
Pas Vasco
3,20 3,54 3,65 5,27 6,98 7,44 - - - -
TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fuente: MEMORIA de la ADMINISTRACIN TRIBUTARIA 1992 (M de Ec. Hda.) y Elaboracin Propia.

NOTA: Se considera FCI total, es decir, tanto el ejecutado por las CC. AA. como por la Administracin Central.



CUADRO C.28

RECURSOS A DISTRIBUIR EN LOS DISTINTOS ESCENARIOS COMPETENCIALES.

Ao 1992.

(Miles de Pesetas)



COMUNIDADES
Art. 143

COMUNIDADES
Art. 151


COMUNIDADES
ESCENARIO A: COMPETENCIAS COMUNES Y EDUCACIN
(1) Tributos cedidos. 201.954.137 377.051.203 579.005.339
(2) Tasas. 25.329.757 34.095.007 59.424.764
(3) Participacin ingresos del Estado. 237.390.965 1.278.762.094 1.516.153.059
(4) Total situacin actual (1+2+3) 464.674.858 1.689.908.304 2.154.583.163
(5) Ampliacin Competencias Educacin 926.230.000 - 926.230.000
(6) Total Escenario A (4+5) 1.390.904.858 1.689.908.304 3.080.813.163
ESCENARIO B: COMPETENCIAS COMUNES, EDUCACIN y SANIDAD
(7) Financiacin Sanidad 1.095.463.873 1.268.687.438 2.364.151.311
(8) Total Escenario B (6+7) 2.486.368.731 2.958.595.742 5.444.964.474

Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales e INE y elaboracin del Grupo de Expertos (C.
Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura y J . Sol Vilanova) en el Informe sobre el actual sistema de
financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pg. 121.




CUADRO C.29.A

Determinacin del GASTO GARANTIZADO por COMUNIDADES AUTNOMAS
segn los distintos CRITERIOS de EQUIDAD.

En los dos ESCENARIOS COMPETENCIALES definidos.


(En Miles de Pesetas).


COMUNIDADES

Igualdad de Capacidad de Gasto por
habitante.

Igualdad de Capacidad de Gasto por
usuario.

Igualdad de Capacidad de Gasto por
usuario equivalente.
Igualdad de Capacidad de Gasto por
Usuario teniendo en cuenta las
diferencias de coste unitario.
AUTNOMAS
G*1A G*1B G*21A G*21B G*22A G*22B G*23A G*23B
ANDALUCA 590.888.939 1.044.324.699 662.561.712 1.113.942.106 662.561.712 1.105.227.871 649.564.158 1.092.230.317
ARAGN 101.486.669 179.365.406 89.368.837 166.486.445 89.368.837 169.727.481 95.835.982 176.194.626
ASTURIAS 93.485.474 165.224.263 81.366.661 154.695.132 81.366.661 156.485.549 81.413.362 156.532.250
BALEARES 60.599.751 107.102.728 67.787.477 114.412.308 67.787.477 114.319.496 72.883.228 119.415.248
CANARIAS 127.390.993 225.148.165 149.970.176 248.249.736 149.970.176 243.930.603 167.867.524 261.827.951
CANTABRIA 44.977.868 79.492.939 42.356.860 77.387.848 42.356.860 77.833.823 41.654.447 77.131.410
CASTILLA LEN 217.674.642 384.713.590 201.609.868 366.436.078 201.609.868 373.199.635 213.933.942 385.523.709
CASTILLA LA MANCHA 141.358.051 249.833.250 144.877.722 253.732.137 144.877.722 256.214.103 155.589.325 266.925.707
CATALUA 517.595.256 914.786.984 470.746.956 877.924.633 470.746.956 878.538.237 455.209.882 863.001.163
C. VALENCIANA 328.307.348 580.243.511 331.163.231 586.727.389 331.163.231 585.005.137 320.090.022 573.931.928
EXTREMADURA 90.579.683 160.088.630 97.799.450 167.028.386 97.799.450 168.104.135 102.278.836 172.583.521
GALICIA 232.918.066 411.654.497 223.176.914 402.090.037 223.176.914 406.059.574 226.472.457 409.355.116
MADRID 421.939.517 745.727.041 399.584.118 712.653.978 399.584.118 707.661.156 381.570.243 689.647.281
MURCIA 89.105.393 157.483.000 99.271.870 166.610.307 99.271.870 165.502.700 97.057.949 163.288.779
LA RIOJ A 22.505.513 39.775.771 19.171.312 36.587.954 19.171.312 37.154.974 19.391.806 37.375.468
TOTAL 3.080.813.163 5.444.964.474 3.080.813.163 5.444.964.474 3.080.813.163 5.444.964.474 3.080.813.163 5.444.964.474


Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales e INE y elaboracin del Grupo de Expertos (C. Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura y J . Sol Vilanova) en
el Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte; refundiendo sus Cuadros 2, 4, 6 y 8 (pgs. 123, 132, 137 y 142).



CUADRO C.29.B

Determinacin del GASTO GARANTIZADO.

ESCENARIO A: Generalizacin competencias en EDUCACIN.

(Miles de Pesetas).

COMUNIDAD CRITERIO de EQUIDAD.
AUTNOMA G*1A G*21A=G*22A G*23A
ANDALUCA 590.888.939 662.561.712 649.564.158
ARAGN 101.486.669 89.368.837 95.835.982
ASTURIAS 93.485.474 81.366.661 81.413.362
BALEARES 60.599.751 67.787.477 72.883.228
CANARIAS 127.390.993 149.970.176 167.867.524
CANTABRIA 44.977.868 42.356.860 41.654.447
CASTILLA LEN 217.674.642 201.609.868 213.933.942
CASTILLA LA MANCHA 141.358.051 144.877.722 155.589.325
CATALUA 517.595.256 470.746.956 455.209.882
C. VALENCIANA 328.307.348 331.163.231 320.090.022
EXTREMADURA 90.579.683 97.799.450 102.278.836
GALICIA 232.918.066 223.176.914 226.472.457
MADRID 421.939.517 399.584.118 381.570.243
MURCIA 89.105.393 99.271.870 97.057.949
LA RIOJ A 22.505.513 19.171.312 19.391.806
TOTAL 3.080.813.163 3.080.813.163 3.080.813.163

Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales e INE y elaboracin del Grupo de Expertos (C.
Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura y J . Sol Vilanova) en el Informe sobre el actual sistema de
financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pg. 144.






CUADRO C.29.C

Determinacin del GASTO GARANTIZADO.

ESCENARIO B: Generalizacin competencias en EDUCACIN y SANIDAD.

(Miles de Pesetas)

COMUNIDAD CRITERIO de EQUIDAD.
AUTNOMA
G*1B G*21B G*22B G*23B
Andaluca
1.044.324.699 1.113.942.106 1.105.227.871 1.092.230.317
Aragn
179.365.406 166.486.445 169.727.481 176.194.626
Asturias
165.224.263 154.695.132 156.485.549 156.532.250
Baleares
107.102.728 114.412.308 114.319.496 119.415.248
Canarias
225.148.165 248.249.736 243.930.603 261.827.951
Cantabria
79.492.939 77.387.848 77.833.823 77.131.410
Castilla Len
384.713.590 366.436.078 373.199.635 385.523.709
Castilla La Mancha 249.833.250 253.732.137 256.214.103 266.925.707
Catalua
914.786.984 877.924.633 878.538.237 863.001.163
C. Valenciana
580.243.511 586.727.389 585.005.137 573.931.928
Extremadura
160.088.630 167.028.386 168.104.135 172.583.521
Galicia
411.654.497 402.090.037 406.059.574 409.355.116
Madrid
745.727.041 712.653.978 707.661.156 689.647.281
Murcia
157.483.000 166.610.307 165.502.700 163.288.779
La Rioja
39.775.771 36.587.954 37.154.974 37.375.468
TOTAL 5.444.964.474 5.444.964.474 5.444.964.474 5.444.964.474

Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales e INE y elaboracin del Grupo de
Expertos (C. Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura y J . Sol Vilanova) en el Informe sobre
el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pg. 145.




CUADRO C.30.A

Determinacin de la CAPACIDAD FISCAL por COMUNIDADES AUTNOMAS.
Combinaciones de Fuentes Tributarias.

En el ESCENARIO COMPETENCIAL A.


(En Miles de Pesetas).

COMUNIDADES
AUTNOMAS
Tributos Cedidos
y Tasas.
IRPF (Tipo 2 %). IVA (Tipo 2 %). Impuestos
Especiales (20 %).
TOTAL
Financiacin
Presin Fiscal (*) Porcentajes
ANDALUCA 90.954.515 71.965.600 112.927.101 39.543.893 315.391.109 3,98
ARAGN 22.984.433 20.870.740 25.802.859 9.055.853 78.713.885 4,14
ASTURIAS 16.588.712 16.439.740 21.218.500 9.961.439 64.208.391 4,50
BALEARES 14.254.577 10.715.300 33.871.064 8.753.992 67.594.933 3,49
CANARIAS 27.381.660 16.921.040 33.526.754 12.875.663 90.705.117 3,66
CANTABRIA 8.605.812 7.794.060 9.926.951 4.829.788 31.156.612 4,29
CASTILLA LEN 34.645.787 33.762.060 48.770.881 23.847.080 141.025.808 4,41
CASTILLA LA MANCHA 17.737.305 18.189.920 28.355.575 13.583.780 77.866.580 3,64
CATALUA 142.200.718 111.128.940 138.024.439 51.014.640 442.368.737 4,15
C. VALENCIANA 78.994.045 50.868.320 75.547.712 30.448.039 235.898.117 4,25
EXTREMADURA 9.067.826 8.807.040 15.582.934 7.546.544 41.004.344 3,94
GALICIA 33.910.151 29.352.340 47.387.592 22.941.495 133.591.578 4,21
MADRID 145.638.172 107.251.240 105.356.757 38.638.307 396.884.476 4,60
MURCIA 11.896.828 11.511.460 17.968.626 12.074.471 53.451.385 3,67
LA RIOJ A 4.398.156 4.092.220 5.099.820 1.992.288 15.582.483 3,42
TOTAL 659.258.698 519.670.020 719.367.564 287.147.272 2.185.443.555 4,15

(*) Valor Aadido Bruto a precios de mercado estimado a partir del avance del INE de 1991, aplicando homogneamente la tasa de crecimiento del total nacional (9,41 %) a todas las Comunidades
Autnomas.

Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales e INE y elaboracin del Grupo de Expertos (C. Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura y J . Sol Vilanova)
en el Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pg. 165.




CUADRO C.30.B

Determinacin de la CAPACIDAD FISCAL por COMUNIDADES AUTNOMAS.
Combinaciones de Fuentes Tributarias.

En el ESCENARIO COMPETENCIAL B.


(En Miles de Pesetas).

COMUNIDADES
AUTNOMAS
Tributos
Cedidos y
Tasas.
IRPF (Tipo 6 %). IVA (Tipo 2 %). Impuestos
Especiales (80
%).
TOTAL
Financiacin
Presin Fiscal (*)
Porcentajes.
ANDALUCA 90.954.515 215.896.800 112.927.101 158.175.571 577.953.987 7,30
ARAGN 22.984.433 62.612.220 25.802.859 36.223.413 147.622.925 7,76
ASTURIAS 16.588.712 49.319.220 21.218.500 39.845.754 126.972.187 8,89
BALEARES 14.254.577 32.145.900 33.871.064 35.015.966 115.287.508 6,11
CANARIAS 27.381.660 50.763.120 33.526.754 51.502.650 163.174.184 6,57
CANTABRIA 8.605.812 23.382.180 9.926.951 19.319.154 61.234.097 8,43
CASTILLA LEN 34.645.787 101.286.180 48.770.881 95.388.321 280.091.168 8,75
CASTILLA LA MANCHA 17.737.305 54.569.760 28.355.575 54.335.120 154.997.759 7,25
CATALUA 142.200.718 333.386.820 138.024.439 204.058.561 817.670.538 7,67
C. VALENCIANA 78.994.045 152.604.960 75.547.712 121.952.158 429.098.875 7,73
EXTREMADURA 9.067.826 26.421.120 15.582.934 30.186.178 81.258.057 7,80
GALICIA 33.910.151 88.057.020 47.387.592 91.765.980 261.120.743 8,23
MADRID 145.638.172 321.753.720 105.356.757 154.553.229 727.301.878 8,43
MURCIA 11.896.828 34.534.380 17.968.626 48.297.884 112.697.718 7,73
LA RIOJ A 4.398.156 12.276.660 5.099.820 7.969.151 29.743.786 6,53
TOTAL 659.258.698 1.559.010.060 719.367.564 1.148.589.089 4.086.225.411 7,77

(*) Valor Aadido Bruto a precios de mercado estimado a partir del avance del INE de 1991, aplicando homogneamente la tasa de crecimiento del total nacional (9,41 %) a todas las
Comunidades Autnomas.

Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales e INE y elaboracin del Grupo de Expertos (C. Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura y J .
Sol Vilanova) en el Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pg. 166.




CUADRO C.31

Determinacin de la CAPACIDAD FISCAL por COMUNIDADES AUTNOMAS
en relacin con los GASTOS GARANTIZADOS, segn los distintos CRITERIOS de EQUIDAD.

En los dos ESCENARIOS COMPETENCIALES definidos.


(Porcentajes).

COMUNIDADES
ESCENARIO A ESCENARIO B
AUTNOMAS
T*/G*1 T*/G*21=T*/G*22 T*/G*23 T*/G*1 T*/G*21 T*/G*22 T*/G*23
ANDALUCA 53,4 47,6 48,6 55,3 51,9 52,3 52,9
ARAGN 77,6 88,1 82,1 82,3 88,7 87,0 83,8
ASTURIAS 68,7 78,9 78,9 76,8 82,1 81,1 81,1
BALEARES 111,5 99,7 92,7 107,6 100,8 100,8 96,5
CANARIAS 71,2 60,5 54,0 72,5 65,7 66,9 62,3
CANTABRIA 69,3 73,6 74,8 77,0 79,1 78,7 79,4
CASTILLA LEN 64,8 69,9 65,9 72,8 76,4 75,1 72,7
CASTILLA LA MANCHA 55,1 53,7 50,0 62,0 61,1 60,5 58,1
CATALUA 85,5 94,0 97,2 89,4 93,1 93,1 94,7
C. VALENCIANA 71,9 71,2 73,7 74,0 73,1 73,3 74,8
EXTREMADURA 45,3 41,9 40,1 50,8 48,6 48,3 47,1
GALICIA 57,4 59,9 59,0 63,4 64,9 64,3 63,8
MADRID 94,1 99,3 104,0 97,5 102,1 102,8 105,5
MURCIA 60,0 53,8 55,1 71,6 67,6 68,1 69,0
LA RIOJ A 69,2 81,3 80,4 74,8 81,3 80,1 79,6
TOTAL 70,9 70,9 70,9 75,0 75,0 75,0 75,0


Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales e INE y elaboracin del Grupo de Expertos (C. Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura
y J . Sol Vilanova) en el Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pgs. 168 y 169.



CUADRO C.32

Determinacin de las TRANSFERENCIAS de NIVELACIN por COMUNIDADES AUTNOMAS.

En los dos ESCENARIOS COMPETENCIALES definidos.


(En Miles de Pesetas).

COMUNIDADES
ESCENARIO A ESCENARIO B
AUTNOMAS S*1 S*21=S*22 S*23 S*1 S*21 S*22
S*23
ANDALUCA 275.497.830 347.170.602 334.173.048 466.370.712 535.988.118 527.273.883 514.276.329
ARAGN 22.772.783 10.654.952 17.122.097 31.742.481 18.863.520 22.104.556 28.571.701
ASTURIAS 29.277.083 17.158.270 17.204.971 38.252.076 27.722.946 29.513.362 29.560.063
BALEARES - 6.995.182 192.543 5.288.295 - 8.184.780 - 875.200 - 968.011 4.127.741
CANARIAS 36.685.876 59.265.059 77.162.407 61.973.981 85.075.552 80.756.419 98.653.767
CANTABRIA 13.821.256 11.200.248 10.497.835 18.258.842 16.153.751 16.599.726 15.897.313
CASTILLA LEN 76.648.835 60.584.061 72.908.135 104.622.422 86.344.909 93.108.467 105.432.541
CASTILLA LA MANCHA 63.491.471 67.011.142 77.722.746 94.835.491 98.734.377 101.216.344 111.927.947
CATALUA 75.226.519 28.378.219 12.841.144 97.116.446 60.254.095 60.867.700 45.330.625
C. VALENCIANA 92.409.231 95.265.115 84.191.906 151.144.636 157.628.514 155.906.262 144.833.053
EXTREMADURA 49.575.339 56.795.106 61.274.492 78.830.573 85.770.329 86.846.077 91.325.463
GALICIA 99.326.487 89.585.336 92.880.878 150.533.754 140.969.294 144.938.830 148.234.373
MADRID 25.055.041 2.699.642 - 15.314.233 18.425.163 - 14.647.900 - 19.640.723 - 37.654.597
MURCIA 35.654.008 45.820.484 43.606.563 44.785.282 53.912.589 52.804.982 50.591.061
LA RIOJ A 6.923.030 3.588.829 3.809.323 10.031.984 6.844.168 7.411.188 7.631.682
TOTAL 895.369.608 895.369.608 895.369.608 1.358.739.062 1.358.739.062 1.358.739.062 1.358.739.062


Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales e INE y elaboracin del Grupo de Expertos (C. Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura
y J . Sol Vilanova) en el Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pgs. 174 y 175.



CUADRO C.33

Determinacin de las TRANSFERENCIAS de NIVELACIN por COMUNIDADES AUTNOMAS
en relacin con los GASTOS GARANTIZADOS, segn los distintos CRITERIOS de EQUIDAD.

En los dos ESCENARIOS COMPETENCIALES definidos.


(Porcentajes).


COMUNIDADES
ESCENARIO A ESCENARIO B
AUTNOMAS
S*1/G*1
S*21/G*21=
S*22/G*22
S*23/G*23 S*1/G*1 S*21/G*21 S*22/G*22 S*23/G*23
ANDALUCA 46,6 52,4 51,4 44,7 48,1 47,7 47,1
ARAGN 22,4 11,9 17,9 17,7 11,3 13,0 16,2
ASTURIAS 31,3 21,1 21,1 23,2 17,9 18,9 18,9
BALEARES - 11,5 0,3 7,3 - 7,6 - 0,8 - 0,8 3,5
CANARIAS 28,8 39,5 46,0 27,5 34,3 33,1 37,7
CANTABRIA 30,7 26,4 25,2 23,0 20,9 21,3 20,6
CASTILLA LEN 35,2 30,1 34,1 27,2 23,6 24,9 27,3
CASTILLA LA MANCHA 44,9 46,3 50,0 38,0 38,9 39,5 41,9
CATALUA 14,5 6,0 2,8 10,6 6,9 6,9 5,3
C. VALENCIANA 28,1 28,8 26,3 26,0 26,9 26,7 25,2
EXTREMADURA 54,7 58,1 59,9 49,2 51,4 51,7 52,9
GALICIA 42,6 40,1 41,0 36,6 35,1 35,7 36,2
MADRID 5,9 0,7 - 4,0 2,5 - 2,1 - 2,8 - 5,5
MURCIA 40,0 46,2 44,9 28,4 32,4 31,9 31,0
LA RIOJ A 30,8 18,7 19,6 25,2 18,7 19,9 20,4
TOTAL 29,1 29,1 29,1 25,0 25,0 25,0 25,0


Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales e INE y elaboracin del Grupo de Expertos (C. Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura
y J . Sol Vilanova) en el Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pgs. 176 y 177.



CUADRO C.34

FINANCIACIN por VARIABLES GEODEMOGRFICAS y FINANCIACIN CONDICIONADA.
Ao 1992.
(Miles de Pesetas).

COMUNIDA
D
AUTNOMA
Poblacin. Superficie. Unidades Ad-
ministrativas.
Dispersin. Insularidad
TOTAL
Geodemo-
grficas.
TOTAL
per
cpita.
Contratos
Programa.
Subvencio-
nes del
Estado.
Convenios
de
Inversin.
TOTAL
Financiacin
Condicionada
TOTAL
per
cpita.
ANDALUCA 522.305.338 28.807.071 2.062.261 798.696 0 31.668.028 4,57 0 46.926.006 7.479.959 54.405.963 7,85
ARAGN 23.510.960 11.937.847 8.656.956 703.327 0 21.298.129 17,89 0 4.127.104 5.872.600 9.999.704 8,40
ASTURIAS 21.657.359 2.646.870 4.328.478 3.230.417 0 10.205.765 9,31 0 4.161.762 11.862.280 16.024.042 14,61
BALEARES 14.038.872 1.256.167 7.574.837 129.973 1.858.699 10.819.676 15,22 0 3.261.782 805.385 4.067.167 5,72
CANARIAS 112.604.910 2.390.576 1.489.411 283.787 25.348.625 29.512.398 19,75 805.000 12.340.255 393.927 13.539.182 9,06
CANTABRIA 10.419.820 1.325.063 4.328.478 444.764 0 6.098.306 11,56 0 1.727.148 275.476 2.002.624 3,80
CASTILLA
LEN
50.427.704 23.598.354 21.642.391 2.822.524 0 48.063.269 18,82 0 13.266.301 7.689.166 20.995.467 8,21
CASTILLA
La MANCHA
32.747.783 19.849.645 12.985.434 755.408 0 33.590.487 20,26 0 11.924.896 6.246.851 18.171.747 10,96
CATALUA 457.518.744 10.540.058 1.145.701 917.502 0 12.603.261 2,08 11.017.000 18.409.791 14.690.274 44.117.065 7,27
C.
VALENCIAN
A
290.201.202 7.692.955 916.560 320.726 0 8.930.242 2,32 2.000.000 15.728.426 11.615.925 29.344.351 7,62
EXTREMAD
URA
20.984.187 10.422.629 6.492.717 289.803 0 17.205.250 16,19 0 7.462.918 6.067.470 13.530.388 12,73
GALICIA 205.883.612 9.716.131 1.145.701 7.818.738 0 18.680.569 6,84 0 16.166.867 6.797.235 22.964.102 8,40
MADRID 97.748.828 2.003.003 4.328.478 355.350 0 6.686.831 1,35 27.987.000 15.436.992 15.225.427 58.649.419 11,85
MURCIA 20.642.645 2.835.270 4.328.478 444.303 0 7.608.051 7,28 0 6.313.113 7.241.243 13.554.356 12,97
LA RIOJA 5.213.751 1.261.178 4.328.478 117.528 0 5.707.184 21,62 0 1.114.175 5.796.150 6.910.325 26,17
Total CC.
AA. art. 151
1.588.513.80
6
59.146.791 6.759.633 10.139.450 25.348.625 101.394.498 4,81 13.822.000 109.571.345 40.977.318 164.370.663 7,80
Total CC.
AA. art. 143
297.391.909 77.136.026 78.994.726 9.293.497 1.858.699 167.282.949 11,11 27.987.000 68.796.191 67.082.048 163.865.239 10,88
TOTAL 1.885.905.71
5
136.282.817 85.754.359 19.432.947 27.207.324 268.677.447 7,43 41.809.000 178.367.536 108.059.366 328.235.902 9,08

Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales e INE y elaboracin del Grupo de Expertos (C. Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura y J .
Sol Vilanova) en el Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pg. 192.


CUADRO C.35

FINANCIACIN CONDICIONADA. FONDOS de DESARROLLO.

Financiacin per cpita de las Comunidades Autnomas de Rgimen Comn por todos los instrumentos financieros
que atienden al Principio de Solidaridad dentro del Sistema de Financiacin Autonmica.


(Miles de Pesetas).

COMUNIDADES
AUTNOMAS
FCI
SUBVENCIONES
CEE

TOTAL
Fondos de
Desarrollo.

TOTAL Fondos
de Desarrollo
per cpita.

TOTAL
Transferencias
de Nivelacin
per cpita (*).
TOTAL
Financiacin
Condicionada
"complementaria"
per cpita



TOTAL
per cpita.
ANDALUCA 51.114.300,0 36.685.600,0 87.799.900 12,67 72,57 7,85 93,09
ARAGN 0,0 6.272.346,0 6.272.346 5,27 20,73 8,40 34,40
ASTURIAS 2.652.700,0 5.764.834,0 8.417.534 7,67 28,45 14,61 50,83
BALEARES 0,0 975.498,0 975.498 1,37 - 1,90 5,72 5,19
CANARIAS 7.628.300,0 10.756.073,0 18.384.373 12,30 49,84 9,06 71,20
CANTABRIA 0,0 917.676,0 917.676 1,74 31,52 3,80 37,06
CASTILLA LEN 9.941.800,0 18.840.372,0 28.782.172 11,27 38,01 8,21 57,49
CASTILLA LA MANCHA 12.325.600,0 13.052.582,0 25.378.182 15,30 61,58 10,96 87,84
CATALUA 0,0 11.915.469,0 11.915.469 1,96 10,77 7,27 20,00
C. VALENCIANA 6.686.500,0 10.595.880,0 17.282.380 4,49 38,84 7,62 50,95
EXTREMADURA 11.735.500,0 8.772.494,0 20.507.994 19,30 81,10 12,73 113,13
GALICIA 22.130.200,0 28.685.292,0 50.815.492 18,60 53,73 8,40 80,73
MADRID 0,0 4.174.061,0 4.174.061 0,84 - 2,65 11,85 10,04
MURCIA 4.630.000,0 3.330.342,0 7.960.342 7,61 47,68 12,97 68,26
LA RIOJ A 0,0 1.026.702,0 1.026.702 3,89 29,88 26,17 59,94
TOTAL 128.844.900 161.765.221 290.610.121 8,04 34,46 9,08 51,58

(*) Tomamos el valor correspondiente a la media de los cuatro criterios de equidad considerados, dentro del Escenario competencial A.

Fuente: Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales, confeccin del Grupo de Expertos (C. Monasterio Escudero, F. Prez Garca, J . V. Sevilla Segura y J .
Sol Vilanova) en el Informe sobre el actual sistema de financiacin autonmica y sus problemas, Segunda Parte, pg. 196; y elaboracin propia.


CUADRO C.36

El FONDO de COHESIN para ESPAA en 1995.

GASTOS COMUNITARIOS en ESPAA de 1988 a 1995.

(Millones de Pesetas).

Concepto
Dotacin total prevista del Fondo de Cohesin 182.500
Transportes: 109.500
Administracin central
98.500
Comunidades Autnomas
11.000
Medio ambiente: 73.000
Corporaciones locales
15.000
Administracin central
29.000
Comunidades Autnomas
29.000
Crditos del MOPTMA complementarios 19.400
Plan nacional de residuos peligrosos
1.400
Plan nacional de depuracin de aguas
18.000
Total 201.900

Fuente: Eurostat y Ministerio de Economa y Hacienda.


Concepto 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
FEOGA-
Garanta
259.075,3 248.364,5 271.603,7 423.934,6 457.500,5 605.000 675.392 872.979
FEOGA-
Orientacin
, IFOP y
otros.
9.568,0 36.353,2 26.627,2 81.797,7 84.576,6 82.000 78.000 89.000
FEDER 69.596,4 115.659,6 138.184,4 283.234,7 313.371,2 270.000 270.000 285.000
FSE 38.655,0 64.328,1 53.078,5 134.292,8 106.965,4 110.000 120.000 130.169
Fondo de
Cohesin
- - - - - 64.500 149.100 182.500
Otros 21.323,4 19.287,4 20.631,4 29.770,0 28.082,0 12.526 14.676 16.301
Total
398.218,1 483.992,8 510.125,2 953.029,8 990.495,7 1.144.026 1.307.168 1.535.449
Fuente: Ministerio de Economa y Hacienda.


CUADRO C.37
Diferencias entre el Fondo de Cohesin y los Fondos Estructurales.

Elementos o
caractersticas.
Fondos de Cohesin. Fondos Estructurales.
Objetivos
Reducir las disparidades entre las
economis nacionales.
Reducir las disparidades entre las
regiones.
Interlocutores
Cada proyecto es objeto de un acuerdo
entre la Comisin y el Estado miembro en
cuestin.
Bajo la responsabilidad principal de los
Estados miembros, las autoridades
regionales y los promotores desempe-an
un papel destacado en la gestin de los
programas.
Requisitos
Requisito estricto: la aplicacin de los
programas de convergencia constituye
una condicin necesaria para la asigna-
cin de crditos.
No hay requisitos.
Cobertura
geogrfica
Cuatro Estados miembros: Espaa,
Portugal, Irlanda y Grecia.
Regiones de los objetivos n 1, 2 y 5b. Sin
limitaciones regionales para los dems
objetivos.
Sectores
Slo medio ambiente e infraestructuras de
transportes.
No se excluye a priori ningn sector.
Procedimientos
Los crditos se conceden a cada pro-
yecto concreto.
Los crditos se conceden en su mayor
parte a los programas.
Dotacin
16.223 millones de Ecus, para los aos
1993 a 1999.
172.506 millones de Ecus, para los aos
1993 a 1999.

Fuente: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Comisin Europea.



CUADRO C.38.A

GASTOS DE PROTECCIN SOCIAL EXPRESADOS EN % DEL
PRODUCTO INTERIOR BRUTO A PRECIOS DE MERCADO.

Estado 1989 1990 1991
1992
LUXEMBURGO
25,2 25,9 27,6
28,0
ALEMANIA
27,5 27,0 27,0
27,3
FRANCIA
27,5 27,6 28,5
29,2
DINAMARCA
29,9 29,6 30,7
31,4
BELGICA
26,7 27,0 27,6
27,8
ITALIA
23,1 23,3 24,6
25,6
HOLANDA
30,2 32,2 32,5
33,0
REINO UNIDO
21,7 22,7 24,7
27,2
ESPAA
20,0 20,6 21,7
22,5
IRLANDA
19,7 19,7 20,9
21,6
PORTUGAL
14,5 14,9 16,9
17,6
GRECIA
20,7 20,6 20,2
-

Fuente: Oficina Estadstica de las Comunidades Europeas. EUROSTAT,
Luxemburgo - 1994.



CUADRO C.38.B

GASTOS DE PROTECCIN SOCIAL EXPRESADOS POR HABITANTE.
(Medias anuales en Paridad de Poder de Compra)

Estado 1989 1990 1991
1992
LUXEMBURGO
4.755 5.156 5.848
6.245
ALEMANIA
4.383 4.686 5.109
5.380
FRANCIA
4.135 4.388 4.764
5.046
DINAMARCA
4.095 4.308 4.809
5.039
BELGICA
3.675 3.972 4.297
4.671
ITALIA
3.327 3.617 4.062
4.344
HOLANDA
4.171 4.785 5.100
5.375
REINO UNIDO
3.001 3.302 3.637
4.182
ESPAA
1.948 2.170 2.492
2.683
IRLANDA
1.839 2.023 2.262
2.486
PORTUGAL
1.138 1.282 1.587
1.761
GRECIA
1.348 1.418 1.467
-

Fuente: Oficina Estadstica de las Comunidades Europeas. EUROSTAT, Luxemburgo - 1994.



CUADRO C.40.A

BALANCE de la INTERVENCIN del FONDO de COHESIN en 1993.

(En Ecus y Porcentajes).

Estados miembros Total Medio Ambiente Transportes
ESPAA 858.450.703
(54,9 %)
252.083.242
(29 %)
606.367.461
(71 %)
PORTUGAL 283.568.700
(18,1 %)
122.794.100
(43 %)
160.774.600
(57 %)
GRECIA 280.364.000
(17,9 %)
175.222.400
(62 %)
105.141.600
(38 %)
IRLANDA 141.887.100
(9,1 %)
55.917.250
(39 %)
85.969.850
(61 %9
Asistencia
tcnica
374.125
(0,02 %)
- -
Total 1.564.644.628
(100 %)
606.016.992
(38,7 %)
958.253.511
(61,3 %)

Fuente: Comisin Europea, Luxemburgo, 1994.


CUADRO C.40.B

RECURSOS DISPONIBLES del FONDO de COHESIN en 1993.

(Millones de Ecus).

AO Millones de Ecus a precios de 1992. Cantidades ajustadas
1993 1.500 1.565 a precios de 1993
1994 1.750 1.853 a precios de 1994
1995 2.000 2.152 a precios de 1995
1996 2.250 2.421 a precios de 1995
1997 2.500 2.690 a precios de 1995
1998 2.550 2.744 a precios de 1995
1999 2.600 2.798 a precios de 1995
TOTAL 15.150 16.223

Fuente: Comisin Europea, Luxemburgo, 1994.




CUADRO C.43

Inversiones Previstas en el Plan de Desarrollo Regional.

Perodo 1994 - 1999.

(Millones de Pesetas y Porcentajes)


COMUNIDADES


INVERSIONES
PARTICIPACIN ADMINISTRACIONES.
AUTNOMAS
CENTRAL REGIONAL OTRAS
Andaluca 3.074.881 45,91 38,30 15,79
Asturias 819.995 45,00 32,71 22,29
Canarias 937.910 40,75 49,97 9,28
Cantabria 337.790 66,83 23,40 9,76
Castilla La Mancha 1.327.232 53,44 29,82 16,74
Castilla Len 1.945.978 55,61 37,83 6,56
C. Valenciana 1.709.896 43,03 49,41 7,56
Extremadura 902.433 49,93 44,33 5,74
Galicia 2.184.167 35,24 53,09 11,66
Murcia 644.193 52,67 26,83 20,50
Ceuta 28.578 68,72 20,04 11,24
Melilla 40.213 47,76 45,38 6,86
TOTAL 13.953.266 46,69 41,04 12,27


Fuente: Informe de Planificacin Regional, M de Ec. y Hda.












CUADRO C.44
MARCO COMUNITARIO de APOYO para el PERODO 1.994 - 1.999.
SUB-MARCO REGIONALES.
(En Millones de Ecus).
Prioridades Andaluca Asturias Castilla
Len
Castilla La
Mancha
Canarias Cantabria Ceuta Extrema-
dura
Galicia Melilla Murcia Comunidad
Valenciana
No Regio-
nalizable
1. Sistemas de
produccin.
995,83 169,35 658,95 423,17 174,13 95,16 19,80 345,74 554,12 13,35 155,79 326,10 -
Industria 362,55 47,75 123,32 89,80 31,47 25,58 17,40 108,95 198,75 2,71 84,33 127,32 -
Turismo 104,57 11,70 63,18 18,76 31,20 5,42 - 33,43 15,49 10,49 3,15 29,14 -
Agric. y desarrollo rural 384,32 97,67 434,45 299,57 86,47 59,00 - 182,93 316,25 - 58,40 117,22 -
Pesca - 2,34 - - - 1,05 - - - - - - -
I +D 111,20 4,68 28,27 11,13 18,34 2,92 - 14,91 19,41 - 7,22 45,53 -
Asistencia tcnica 33,19 5,21 9,73 3,90 6,64 1,20 2,40 5,52 4,22 0,16 2,69 6,89 -
2. Recursos
humanos
653,81 71,18 197,19 93,24 294,43 28,70 - 191,36 282,92 3,39 78,01 506,31 -
Educacin y F. P. 240,60 19,55 40,44 6,89 155,44 10,40 - 40,02 140,40 - 11,78 233,75 -
Empleo 195,28 15,35 75,75 25,65 80,48 7,38 - 126,85 65,97 - 33,29 159,07
Medio Ambiente 166,66 28,08 67,56 60,69 39,00 5,67 - 19,56 40,49 3,39 25,29 113,50 -
Sanidad 51,27 8,19 13,44 - 19,50 5,25 - 4,93 36,06 - 7,64 - -
3. Lucha contra
aislamiento
576,13 102,96 243,06 212,16 156,00 46,83 - 138,67 300,40 - 62,27 173,75 -
Red de carreteras 511,49 95,94 240,18 208,83 148,20 43,68 - 138,67 262,45 - 61,09 98,37 -
Red ferroviaria 7,95 - - - - - - - - - - 50,38 -
Puertos 36,04 7,02 - - 7,80 3,15 - - 30,61 - 1,18 - -
Aeropuertos - - - - - - - - - - - - -
Telecomunicaciones 20,64 - 2,88 3,33 - - - - 7,34 - - 25,00 -
4. Infraestructuras

195,43 14,04 65,16 37,27 35,10 5,25 0,20 55,50 87,46 1,26 3,94 33,84 -
Energa 46,19 - 14,64 2,50 - - 0,20 6,57 32,57 - - 4,10 -
Agua 149,23 14,04 50,52 34,78 35,10 5,25 - 48,93 54,89 1,26 3,94 29,74 -
TOTAL 2.421,20 357,53 1.1164,37 765,84 659,65 175,94 20,00 731,26 1.224,89 18,00 300,01 1.040,00 -
Conjunto de MCA (*) 6.870,00 1.121,00 2.862,00 1.908,00 1.622,00 548,00 72,00 1.837,00 3.268,00 72,00 1.002,00 2.672,00 2.446,00

(*) Reparto indicativo por regin de la contribucin total de los Fondos Estructurales.
Fuente: "Los Fondos Estructurales y las regiones menos desarrolladas de Espaa, 1994-1999", Resumen del MCA Espaa (Objetivo 1), Comisin Europea, Direccin General de Polticas Regionales.


CUADRO C.45
CONJ UNTO del MARCO COMUNITARIO de APOYO
PERODO 1.994 - 1.999. (En Millones de Ecus).

PRIORIDADES
Total Fondos
Estructurales
FONDOS ESTRUCTURALES
FONDOS de
COHESIN
Prstamos
BEI/CECA
Financiacin
Pblica Nac.
Financiacin
Privada
COSTE
TOTAL
1 =2+3+4+5 FEDER (2) FSE (3) FEOGA-Or. (4) IFOP (5) (6) (7) (8) (9) 10 =1+8+9
1. Sistemas de
produccin.
9.075,35 4.340,38 426,17 3.313,80 995,00 - 1.800,00 3.765,25 9.853,42 22.694,02
Industria 4.239,40 2.793,12 126,28 1.320,00 - - - 1.761,92 8.122,84 14.124,16
Turismo 549,35 537,54 11,81 - - - 225,00 344,66 768,83 1.662,85
Agric. y desarrollo rural 2.201,66 161,79 59,87 1.980,00 - - 135,00 878,35 153,75 3.233,76
Pesca 1.032,32 23,39 13,93 - 995,00 - - 374,16 808,00 2.214,49
I +D 864,36 699,88 164,48 - - - - 345,73 - 1.210,09
Asistencia tcnica 188,26 124,66 49,80 13,80 - - - 60,42 - 248,68
2. Recursos
humanos
8.779,86 3.159,03 5.620,82 - - 3.975,00 180,00 3.254,45 - 12.034,31
Educacin y F. P. 2.685,57 873,44 1.812,13 - - - - 945,91 - 3.631,48
Empleo 3.911,49 102,80 3.808,69 - - - - 1.290,43 - 5.201,92
Medio Ambiente 1.730,53 1.730,53 - - - - 180,00 725,55 - 2.456,09
Sanidad 452,26 452,26 - - - - - 292,56 - 744,82
3. Lucha contra
aislamiento
6.517,58 6.517,58 - - - 3.975,00 3.960,00 4.115,12 - 10.632,71
Red de carreteras 5.065,00 5.065,00 - - - - 2.250,00 2.655,17 - 7.720,16
Red ferroviaria 526,81 526,81 - - - - - 350,67 - 877,48
Puertos 296,82 296,82 - - - - - 192,44 - 489,26
Aeropuertos 211,02 211,02 - - - - - 140,68 - 351,71
Telecomunicaciones 417,93 417,93 - - - - 1.710,00 776,16 - 1.194,10
4. Infraestructuras

1.927,21 1.927,21 - - - - 3.060,00 1.616,51 - 3.543,72
Energa 623,78 623,78 - - - - 1.665,00 935,66 - 1.559,44
Agua 1.303,43 1.303,43 - - - - 1.395,00 680,84 - 1.984,28
TOTAL 26.300,00 15.944,20 6.047,00 3.313,80 995,00 7.950,00 9.000,00 12.751,33 9.853,42 48.904,75

Fuente: "Los Fondos Estructurales y las regiones menos desarrolladas de Espaa, 1994-1999", Resumen del MCA Espaa (Objetivo 1), Comisin Europea, Direccin General de Polticas Regionales.



CUADRO C.46
FONDOS de COHESIN - AO 1994.

Distribucin territorial del coste de los proyectos
presentados en materia de MEDIO AMBIENTE.

COMUNIDADES
AUTNOMAS
MILLONES
de Pesetas
Porcentaje
ANDALUCA 13.972 17,32
ARAGN 349 0,43
ASTURIAS 2.015 2,49
BALEARES 1.628 2,01
CANARIAS 5.433 6,73
CANTABRIA 273 0,33
CAST. LA MANCHA 7.233 8,96
CASTILLA LEN 833 1,03
CATALUA 7.594 9,41
C. VALENCIANA 1.531 1,89
EXTREMADURA 1.134 1,40
GALICIA 2.984 3,69
MADRID 1.679 2,08
MURCIA 5.667 7,02
PAS VASCO 1.518 1,88
Ceuta 303 0,37
Melilla 2.602 3,22
Varias 1.285 1,59
Sin Regionalizar 22.628 28,05
TOTAL 80.661 100,00
Fuente: M de Obras Pblicas, Transportes y Medio Ambiente (MOTMA).


CUADRO C.47
Distribucin de los Fondos Estructurales (Objetivo n 1) asignados a Espaa
segn el MCA 1994-1999.
(Millones de Ecus y Porcentajes).

Regin Beneficiaria

Sub-marcos
Regionales.
Participacin.

Sub-marco
Pluri-regionales.
Participacin
sobre lo
regionalizado
ANDALUCA 2.421,20 27,20 6.870 28,8
ASTURIAS 357,53 4,02 1.121 4,70
CANARIAS 659,65 7,43 1.622 6,80
CANTABRIA 175,94 1,99 548 2,30
CASTILLA LEN 1.164,37 13,12 1.908 8,00
CASTILLA LA MANCHA 765,84 8,62 2.862 12,00
Ceuta 20,00 0,002 72 0,30
EXTREMADURA 731,26 8,24 1.837 7,70
GALICIA 1.224,89 13,80 3.268 13,70
Melilla 11,00 0,002 72 0,30
MURCIA 300,01 3,38 1.002 4,20
C. VALENCIANA 1.040,00 11,80 2.672 11,20
Total Regionalizado - - 23.854 100,00
No regionalizable a priori - - 2.446 9,30
TOTAL 8.871,67 100,00 26.300 -

Fuente: "Los Fondos Estructurales y las regiones menos desarrolladas de Espaa, 1994-1999", Resumen del MCA Espaa
(Objetivo 1), Comisin Europea, Direccin General de Polticas Regionales; y elaboracin propia.





CUADRO C.48
Distribucin por Estados miembros de los recursos de los Fondos Estructurales para
el conjunto de los Objetivos n 1, 2 y 5b).
Perodo 1989-1993.

Estados
miembros
Millones de
Ecus a precios
de 1989 y
1994.

Porcentaje
de
participacin


Poblacin
% total
poblacin en
los tres
objetivos


Ecus/Hab

ndice
(%)
ALEMANIA 880,0 2,1 11.433,0 8,2 77 25,2
BLGICA 227,5 0,5 2.434,0 1,7 93 30,5
DINAMARCA 53,0 0,1 359,0 0,3 148 48,5
ESPAA 10.799,0 25,3 31.933,9 22,8 338 110,8
FRANCIA 2.544,0 6,0 17.461,2 12,5 146 47,9
GRECIA 6.667,0 15,6 9.959,4 7,1 669 219,3
HOLANDA 139,0 0,3 1.887,0 1,3 74 24,3
IRLANDA 3.672,0 8,6 3.542,6 2,5 1.037 340,0
ITALIA 8.093,0 19,0 27.429,0 19,6 295 96,7
LUXEMBURGO 17,5 - 143,0 0,1 122 40,0
REINO UNIDO 2.653,0 6,2 23.061,7 16,5 115 37,7
PORTUGAL 6.958,0 16,3 10.206,3 7,3 682 223,6
Total 42.703,0 100,0 139.850,1 100,0 305 100,0
Perodo 1994-1999.
BLGICA 967 0,9 3.139,1 1,8 308 50,9
DINAMARCA 110 0,1 797,1 0,5 138 22,8
ALEMANIA 15.600 14,6 30.722,0 17,4 508 84,0
FRANCIA 6.193 5,8 26.058,4 14,7 238 39,3
ITALIA 16.445 15,4 32.331,5 18,3 509 84,1
LUXEMBURGO 13 - 162,0 0,1 80 13,2
HOLANDA 600 0,5 3.622,0 2,0 166 27,4
REINO UNIDO 5.319 5,0 23.879,0 13,5 223 36,9
ESPAA 28.094 26,3 32.980,3 18,7 852 140,8
IRLANDA 5.620 5,3 3.524,0 2,0 1.595 263,6
GRECIA 13.890 13,1 10.153,0 5,7 1.377 227,6
PORTUGAL 13.890 13,1 9.362,0 5,3 1.493 246,8
Total 106.921 100,0 176.730,4 100,0 605 100,0

Fuente: Direccin General de Planificacin. M de Economa y Hacienda.

CUADRO C.49
Distribucin por Estados miembros de los recursos de los Fondos Estructurales en el
Objetivo n 1.
Perodo 1989-1993.
Estados
miembros
Millones de Ecus
de 1989.
Porcentaje de
participacin.
Ecus/Hab. ndice (%).
ESPAA 9.779 27,0 437 84,4
IRLANDA 3.672 10,1 1.036 200,0
GRECIA 6.667 18,4 669 129,2
PORTUGAL 6.958 19,2 682 131,7
ITALIA 7.443 20,6 359 69,3
FRANCIA 888 2,5 574 110,8
REINO UNIDO 793 2,2 506 97,7
Total 36.200 100,0 518 100,0
Perodo 1994-1999.

Estados
miembros

Millones de
Ecus a precios
de 1994

Porcentaje
de
participacin


Poblacin
% total
poblacin en
los tres
objetivos


Ecus/Hab

ndice
(%)
GRECIA 13.980 14,9 10.153 11,3 1.377 132,1
ESPAA 26.300 28,0 23.314 25,9 1.128 108,3
IRLANDA 5.620 6,0 3.524 3,9 1.595 153,1
PORTUGAL 13.980 14,9 9.362 10,4 1.493 143,3
BLGICA 730 0,8 1.280 1,4 570 54,7
ALEMANIA 13.640 14,5 15.974 17,7 854 82,0
FRANCIA 2.190 2,3 (*) 1.688 1,9 1.297 124,5
ITALIA 14.860 15,8 21.184 23,5 701 67,3
HOLANDA 150 0,2 218 0,2 688 66,0
REINO UNIDO 2.360 2,5 3.319 3,7 711 68,2
Total 93.810 100,0 90.016 100,0 1.042 100,0

(*) No estn incluidos los barrios d'Avesnes, de Douai y de Valenciennes (Francia) por carecerse de datos.

Fuente: Direccin General de Planificacin. M de Economa y Hacienda.




589
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