TEMA II.

- LAS FUENTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

El sistema de
fuentes en el
Derecho
administrativo
- El sistema de fuentes tiene una importancia en el D Advo superior a la de otras
disciplinas, ya que la Admn no es solo sujeto de D, destinatario y obligado por las
normas jurdicas, sino que al tiempo es protagonista en su elaboracin y puesta en
vigor.
La colaboracin de
la Administracin
con el poder
legislativo
- Se manifiesta de tres formas:
Coparticipacin (dirigida por el Gobierno o por los
Consejos o Gobiernos autonmicos) en la funcin
legislativa con las Cortes o Parlamentos
Autonmicos, mediante la elaboracin de proyectos
de ley, su posterior remisin al rgano legislativo, e
incluso la retirada de los mismos.
Participacin directa: elaborando normas con valor
de ley (al ser dictadas por el Gobierno reciben el
nombre: decretos legislativos y decretos-leyes).
Elaboracin de Reglamentos: son normas de valor
inferior y subordinadas a las de rango de ley.
Cuantitativamente constituyen el sector ms
importante del ordenamiento jurdico.
- Las fuentes no escritas (indirectas o complementarias)
tienen un valor distinto en el Derecho administrativo que en
el privado.
- La costumbre, de uso dudoso en Derecho administrativo, se
ve compensado por el mayor valor de los principios generales
del Derecho.
Las fuentes
tradicionales del
ordenamiento
positivo espaol y su
crtica
- La regulacin de las clases de fuentes viene siendo
tradicional en el CC aunque es materia constitucional (art. 1
CC) y est subordinada a las normas constitucionales que
regulan el sistema de produccin normativa.
- Adems de los reglamentos comunitarios, aparecieron dos
nuevas clases de leyes: La Ley estatal orgnica: para regular
materias cuya importancia as lo requiere y las Leyes de las
CCAA: reconocindolas como instancia soberana de
produccin de D.
- En resumen: la regulacin legal sobre las fuentes que
contiene el CC slo vale cuando resulta compatible con la
normativa constitucional, con las siguientes previsiones:
1. Regulacin de las leyes y sus clases (ordinarias y
orgnicas), decretos-leyes, decretos legislativos y los
tratados internacionales (art 81-96 CE).
2. Divisin de la funcin legislativa entre el Estado y
las CCAA (art 153.a).
3. Reconocimiento de la potestad reglamentaria del
Gobierno y regulacin procedimental sobre las
disposiciones advas (art 97 y 105 CE).
4. Determinacin del valor de las sentencias del TC
(art 164 CE).
5. Establecimiento de la reserva de ley, principios de
jerarqua y publicidad y de irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de D individuales (art 9 CE).







Los principios
ordenadores de las
fuentes del Derecho

- Existen unas normas, sobre unas fuentes mismas, que hay
que ordenar y jerarquizar asignando a cada una su posicin o
valor dentro del sistema, dicha funcin la cumplen los
siguientes principios:
Principio de Jerarqua: segn el cual una fuente o
norma prevalece sobre otra en funcin del rango de
la autoridad o del rgano de que emanen.
Al servicio de dicha ordenacin formal est la distinta
denominacin:
o Constitucin. Elaborada por el
constituyente
o Leyes. Elaboradas por las Cortes o
Asambleas autonmicas.
o Reales Decretos ley o legislativo.
Elaboradas por el Gobierno, con rango de
ley.
o Reales Decretos. Elaboradas por el
Presidente o por el Consejo de Ministros.
o Ordenes ministeriales. Elaborada por una
Comisin Delegada del Gobierno o por el
Ministro del ramo.
o Resoluciones. Elaboradas por las
autoridades inferiores.
Segn el principio de jerarqua supone una estricta
subordinacin entre ellas: una norma superior
siempre deroga a una inferior (fuerza activa) y la
inferior es nula cuando contradice a una superior
(fuerza pasiva).
Principio de Competencia , es complementario del
principio de la jerarqua: implica que se atribuye a
un rgano la potestad de regular determinadas
materias, o dictar un tipo de normas con exclusin
de los dems.
- El principio de competencia comporta una proteccin de las
normas, que no se pueden derogar por otras jerrquicamente
superiores si el rgano que las emite no tiene competencia en
la materia correspondiente.
La
Constitucin
- Es la primera de las fuentes, la sper-ley, la que prevalece y se impone a todas las
dems de origen legislativo o gubernamental.
- La Constitucin distingue:
Normas reguladoras de los D fundamentales y libertades pblicas: de ellas
predica su directa aplicacin: vincularn a todos los poderes pblicos.
Normas que recogen los principios rectores de la poltica social y
econmica:su reconocimiento, respeto y proteccin informar la legislacin
positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos.
- Esta supremaca puede verse disminuida por el D europeo: la celebracin de un
tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la C exigir la previa
revisin constitucional.
- Por razn de los procedimientos dispuestos para su revisin, dos clases de normas:
Fundamentales: su revisin (art. 168 CE) se equipara con la revisin total de
la C.
Restantes normas constitucionales: revisin (art 167 CE) ms simple.
- Para garantizar la supremaca sobre las dems normas, tres soluciones arbitradas:
Control difuso. EEUU (jueces ordinarios).
Control concentrado ESPAA (el TC tiene reservada esta funcin).
Control previo. FRANCIA (someten la norma antes de su publicacin).



La Ley y sus
clases
- Inmediatamente subordinadas a la Constitucin estn las leyes, normas cuya
aplicacin los jueces no pueden resistir.
- Las leyes emanan del rgano en que radica la soberana popular, el Parlamento.
Ley
orgnica y
ley
ordinaria
- Posteriormente a la C 1978 aparecen otros poderes pblicos con
capacidad legislativa: Gobierno, CCAA y dentro del Parlamento, las
cosas se complican con la aparicin de dos clases de leyes:
Leyes ordinarias: se aprueban por el procedimiento habitual
y mayora simple.
Leyes Orgnicas: requiere un qurum especialmente
reforzado en el Congreso, ninguna mayora especial en el
trmite ante el Senado.
Como formas especiales de leyes parlamentarias:
Leyes refrendadas: las sometidas a referndum.
Leyes Paccionadas: Son formas especiales de Leyes
Parlamentarias (permiten al Gobierno una intervencin
especifica).
Leyes de Bases: mediante las cuales las Cortes pueden
realizar delegaciones en el Gobierno para formar textos
articulados que posteriormente sern publicados bajo el ttulo
de Decretos-Legislativos.
Leyes Autonmicas: normas aprobadas en las Asambleas
legislativas de las CCAA en las materias que tienen atribuidas
y cuyo rango reconoce la C.
Estatutos de
autonoma,
leyes
autonmica
s y leyes de
conexin
entre los
ordenamien
tos
- La Constitucin ha previsto tambin un conjunto de leyes estatales de
conexin con los subsistemas autonmicos, con jerarqua superior a las
leyes de los Parlamentos
autonmicos:
Estatutos de Autonoma (Leyes estatales de carcter
orgnico)
Leyes-marco (las Cortes Generales podrn atribuir a las
CCAA la facultad de dictar, para s mismas normas
legislativas en el marco de los principios, bases y directrices
fijados por una Ley estatal).
Leyes de Transferencia o delegacin (facultades a las
CCAA en materias de titularidad estatal)
Leyes de Armonizacin (trata de unificar la legislacin)
El
Procedimie
nto
Legislativo
- La iniciativa legislativa admite diversas formas:
Iniciativa legislativa del Gobierno
Iniciativa del Congreso y del Senado
Iniciativa de las Asambleas legislativas de las CCAA
- Tras la iniciativa: Aprobacin por el Congreso de los Diputados
(trmites de toma en consideracin, publicacin, presentacin de
enmiendas, votacin, informe, dictamen, debate y votacin).
- Para que los proyectos se entiendan aprobados, basta la mayora
simple.
- Aprobado el proyecto por el Congreso se produce la intervencin del
senado. Se sigue una tramitacin similar.
- Si el Senado aade enmiendas o ha puesto su veto, el proyecto se
remite al Congreso de nuevo.
- El procedimiento se cierra con la sancin regia.









Las normas
del gobierno
con fuerza de
ley
- El Gobierno tiene formalmente atribuida la facultad de dictar normas con rango de
ley: decretos-leyes y decretos legislativos.
El Decreto-
ley

- Son llamados as porque emanan del Gobierno, su rango formal es
el propio de la ley.
- No es utilizable por los gobiernos de las CCAA.
- Condiciones:
Que el Gobierno entienda que est ante un caso de
extraordinaria y urgente necesidad.
Que la regulacin pretendida no afecte al ordenamiento de
la instituciones bsicas del Estado, a los D, deberes y
libertades regulado en el Ttulo I, al
rgimen de las CCAA, ni al D electoral general.
Deber ser ratificado por el Congreso (sin intervencin del
Senado)
Los Decretos
Legislativos:
Textos
Articulados y
Textos
Refundidos.
- Para que tenga valor y fuerza de ley se requiere una previsin
anticipada y aceptacin del Parlamento, pues si ella no ser ms que
un reglamento.
- Las leyes contenidas en esa previsin se denominan leyes de
delegacin o de autorizacin, dando lugar a:
Texto articulado: el Parlamento delega en el Gobierno la
facultad de desarrollar con fuerza de ley los principios
contenidos en una ley de bases.
Texto refundido: el Parlamento autoriza al Gobierno para
refundir el contenido de otras leyes en una nica norma.
- Requisitos de la delegacin:
Debe hacerse por una ley de bases cuando su objeto sea la
formacin de textos articulados o por una ley de
autorizacin cuando se trate de refundir varios textos en
una.
No debe ser sobre materias objeto de regulacin por LO.
Debe hacerse de forma expresa y fijacin del plazo para su
ejercicio.
Debe hacerse de forma precisa: las bases deben delimitar
con precisin el objeto y alcance, principios y criterios a
seguir.
La aprobacin de los decretos legislativos debe hacerse
segn las reglas de procedimiento para los reglamentos
gubernativos.
Efectos de la Delegacin o autorizacin legislativa:
Tanto los textos articulados de la leyes de bases como los
textos refundidos tienen el valor de norma con rango de ley
si se rigen por los trminos de la delegacin (si se
extralimitan son nulos).
Otra consecuencia es su agotamiento: Modificaciones
posteriores del texto articulado o refundido deben hacerse
por una nueva norma con rango de ley o una nueva
delegacin legislativa.
Los textos resultantes de la delegacin legislativa pueden
ser impugnados mediante recurso contencioso-advo para
las materias que sean contrarias o vulneren la ley de
delegacin.
- Instrumentos de Control: Los Decretos legislativos tambin
pueden ser impugnados ante el TC en los trminos establecidos
para las dems leyes.
- Como control:
Exigencia del informe preceptivo del Consejo de
Estado.
Ratificacin parlamentaria.

Los tratados
internacionales
- Son los acuerdos que el Estado espaol celebra con otros pases y que se manifiestan
a travs de diversos instrumentos formales: acuerdos, convenios, protocolos, canjes de
notas, ...
- Una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn parte del ordenamiento
interno. Luego la publicacin es necesaria para la vigencia.
- Regulacin constitucional sobre el ejecutivo:
La celebracin de un Tratado internacional que contenga estipulaciones
contrarias a la C exigir la previa revisin constitucional.
Mediante Ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados que
atribuyan a una organizacin internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la C. Las Cortes o el Gobierno darn garanta del
cumplimiento y de las resoluciones emanadas de los organismos titulares
de la cesin.
La prestacin del consentimiento del Estado para obligarse por medio de
tratados o convenios requerir la previa autorizacin de las Cortes
Generales, en los siguientes casos:
- Los de carcter poltico.
- Los de carcter militar.
- Que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y
deberes fundamentales establecidos en el Ttulo I.
- Que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pblica.
- Que supongan modificacin o derogacin de alguna ley o exijan
medidas legislativas para su ejecucin.
- El Congreso y el Senado sern inmediatamente informados de la
conclusin de los restantes tratados o convenios.
Resumen: los tratados son equiparables a las distintas clases de leyes y otros actos
parlamentarios desde el punto de vista de las exigencias de intervencin parlamentaria,
pero respecto a sus efectos son distintos a los que producen la leyes: los tratados
modifican las leyes que les sean contrarias, pero no son modificables por leyes
posteriores, ya que sus disposiciones slo podrn ser derogadas, modificadas o
suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas
generales de D Internacional.
El sistema de
Derecho
comunitario
Caracteres
generales
- El ordenamiento de la UE es autnomo e independiente de los
ordenamientos de los Estados miembros y tiene fuentes propias de
produccin del Derecho.
- Es un ordenamiento dotado de aplicabilidad inmediata y primaca
sobre los derechos nacionales y que se rige por los principios de
subsidiariedad y de proporcionalidad.
- El ordenamiento europeo es garantizado por un sistema judicial,
formado en la cspide por el Tribunal de Justicia de la UE y en la
base por el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de la Funcin
Pblica
Derecho
originario y
Derecho
derivado
(clases de
normas
derivadas
)

- Derecho originario o Fuentes primarias del Derecho comunitario:
Son los tratados constitutivos y dems actos o normas posteriores que
los han modificado o completado
y que se integran en ellos.
- Tratados:
T. de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero: CECA.
(Pars, 1951)
T. de la Comunidad Econmica Europea: CEE (Roma, 1957).
T. de la Comunidad Europea de la Energa Atmica.
EURATOM (Roma,1957
T. de la Unin Europea. UE (Maastricht, 1992).
- Normas posteriores: Protocolos:
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad.
Estatuto de la Banca Europea para las inversiones.
Actos sobre la fusin de los Ejecutivos de las tres
Comunidades.
Normas posteriores que modifican o completan los tratados
iniciales, como los protocolos que establecen el Estatuto del
Tribunal de Justicia europeo, o el Estatuto de la Banca
Europea para las inversiones.
Tratados de adhesin de los Estados no fundadores, entre
ellos Espaa.
- Los Tratados tienen dos tipos de normas:
Las de alcance general: reconocen D a los particulares.
Las que agotan su eficacia en las relaciones entre las
Administraciones de los Estados, o de stas con las
instituciones comunitarias.
- Las fuentes derivadas son las normas y actos de la Unin Europea,
se clasifican en cinco categoras: reglamentos, directivas, decisiones,
recomendaciones y dictmenes.
- Reglamento: Alcance general, obligatorios en todos sus elementos y
directamente aplicable en cada Estado miembro. Son la norma ms
importante, definida por las notas de generalidad, abstraccin y
aplicabilidad directa. Prevalecen sobre el Derecho interno, quedando
inaplicado lo que sea contrario a los Reglamentos.
- Directivas: no obliga directamente, pero vincula a los EEMM a
tomar las disposiciones necesarias para su incorporacin al Derecho
interno. La mayora de las Directivas obligan a los EEMM a dictar
normas con vistas a los programas generales de armonizacin de los
Derechos nacionales.
- Decisiones. Son obligatorias en todos sus elementos, a sus
destinatarios. Las ms importantes son aprobadas por el Consejo,
siendo de la Comisin las que se refieren a la gestin ordinaria de los
intereses comunitarios.
- Recomendaciones y dictmenes. Que no tienen carcter normativo,
segn el Tratado CE no sern vinculantes.
- Los actos obligatorios (reglamentos, directivas y decisiones),
formativos o no, estn sujetos a condiciones formales por los
Tratados.
Otras fuentes
del Derecho
administrativo
La
costumbre
- El Cdigo Civil en su artculo 1.3 reconoce la costumbre como
fuente del Derecho, sin embargo a la costumbre se le reconoce un
valor limitado de fuente del Derecho administrativo.
- Su aceptacin en el DA est avalada, adems, porque la propia
normativa administrativa invoca la costumbre, en hiptesis muy
limitadas y marginales, para regular determinadas materias:
1) El rgimen municipal de Concejo abierto.
2) El rgimen de las Entidades conocidas como
Mancomunidades, Comunidades de Tierra o de Villa y tierra,
Reales Seoros, Comunidades de pastos, aguas, etc.
3) Rgimen de aprovechamiento y disfrute de bienes
comunales.
4) Rgimen de determinados tipos de caza.
5) La remisin de la legislacin de aguas a normas
consuetudinarias (Ley de Aguas).
Los
precedentes
y prcticas
administrati
vas
- En la problemtica consuetudinaria del D advo incide la cuestin del
valor de las prcticas y precedentes administrativos:
Las prcticas: reiteracin en la aplicacin de un determinado
criterio en casos anteriores.
El precedente: forma en que se resolvi con anterioridad un
nico asunto, anlogo a otro pendiente de resolver.
Ambos se distinguen de la costumbre en que:
Se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Admn
sin intervencin de los administrados, cuya conducta aqu es
irrelevante.
No tienen por qu estar avaladas (a diferencia de la
costumbre) por un cierto grado de reiteracin o antigedad,
bastando un solo comportamiento en el caso del precedente.
-Las prcticas y precedentes, al contrario que la costumbre, si tienen
importancia real en el DA; al precedente se le reconoce un cierto grado
de obligatoriedad en la Ley 30/92.
Los
principios
generales
del Derecho
espaol
- El D Advo espaol cuenta con un reconocimiento de esa fuente en la
Exposicin de Motivos de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Adva
de 1956.
- Mientras en Inglaterra y Francia esos principios han sido formulados
por la jurisprudencia, en Espaa ha sido el legislador el que les ha
dado vida positivizndolos.
- Esa importacin masiva de de PGD comienza:
Ley de Expropiacin Forzosa (1954).
Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Adva (1956).
Rgimen Jurdico de la Admn del Estado y de
Procedimiento Advo.
- La propia C espaola regula desde los D fundamentales y libertades
pblicas, hasta los principios generales ms tpicamente
administrativos (irretroactividad, de igualdad, mrito y capacidad para
el acceso a las funciones y empleos pblicos, de responsabilidad
patrimonial de las Ad.P, o de regularidad y continuidad del
funcionamiento de los servicios pblicos, etc.)
La
Jurisprudencia
- Nuestro CC no incluye en su redaccin originaria, siguiendo la
tradicin francesa, a la Jurisprudencia como fuente.
- La LOPJ prohbe a los jueces dictar reglas o disposiciones de
carcter general acerca de la interpretacin de las leyes.
- Los jueces se ven impulsados a seguir los criterios interpretativos
de sus rganos judiciales superiores, por razn de coherencia o
para evitar la revocacin de sus fallos.
- Tanto en el D privado como en el advo, se dice que la
jurisprudencia complementar el OJ con la doctrina que, de modo
reiterado, establezca el TS al interpretar y aplicar la
Ley, la costumbre y los PGD.
- Adems hay dos fuentes de doctrina jurisprudencial que proceden
de nuestra integracin europea:
Jurisprudencia del Tribunal Europeo de D Humanos, que
vincula debido al convenio Europeo para la Proteccin de
los D Humanos y Libertades Pblicas de 1950 (ratificado
por Espaa en 1979).
Decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Europea.