Amorin e Fabiano

INTRODUO
Q
ue fatores induzemo comportamento dos legisladores nos siste-
mas presidencialistas latino-americanos? Com a consolidao
da democracia, o comportamento dos parlamentares tornou-se um
tema fundamental na literatura comparada sobre as instituies pol-
ticas da regio (Carey e Shugart, 1998; Jones, 1995; Linz e Valenzuela,
1994; Mainwaring e Scully, 1995; Mainwaring e Shugart, 1997; Mor-
661
Revista Dados
1 Reviso: 19.12.2003 2 Reviso: 26.01.2004 3 Reviso: 28.01.2004
Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas
* Este texto uma verso revista de um trabalho apresentado no 3
o
Encontro da Asso-
ciao Brasileira de Cincia Poltica ABCP, realizado na Universidade Federal Flumi-
nense UFF, Niteri, RJ, em28-31 de julho de 2002. Apesquisa emque se baseou o arti-
go foi financiada pelo Instituto Brasileiro de Economia IBRE e pela Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro FAPERJ (no mbito do Instituto Vir-
tual ADemocracia e os Trs Poderes no Brasil, coordenado pelo professor Luiz Wer-
neck Vianna). Os autores agradecem a John Carey, Antnio Octvio Cintra, Argelina
Figueiredo, Mona Lyne e Anbal Prez-Lin pelos comentrios a verses anteriores.
Mnica Ribeiro Cardoso, Clber de Deus, Juliana Estrella, Mrcio Grij, Alan Lacerda e
Luiz Loureno trabalharam como assistentes de pesquisa. Barry Ames e Timothy Po-
wer colocaram nossa disposio seus dados eleitorais e biografias de congressistas,
respectivamente. Este artigo foi publicado na Legislative Studies Quarterly, vol. XXVIII,
n
o
4, 2003, pp. 449-479. Agradecemos ao editor da revista, professor Gerhard Loewen-
berg, pela autorizao para publicar o texto em Dados. [Atraduo do original em in-
gls The Inefficient Secret Revisited: The Legislative Input and Output of Brazilian
Deputies de Vera Pereira.]
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 46, n
o
4, 2003, pp. 661 a 698.
O Segredo Ineficiente Revisto: O que Propem e
o que Aprovam os Deputados Brasileiros*
Octavio Amorim Neto
Fabiano Santos
genstern e Nacif, 2002; Shugart e Carey, 1992). E dada a centralidade
dos corpos representativos em regimes democrticos, no surpreen-
de a multiplicao de estudos sobre o Legislativo na Amrica Latina.
Uma das contribuies mais importantes para essa literatura o mo-
delo do segredo ineficiente, de Shugart e Carey (1992:167-205). O se-
gredo ineficiente obviamente o oposto do segredo eficiente de Cox
(1987). Um sistema poltico dotado de um segredo eficiente aquele
emque os eleitores conseguemfazer uma clara opo acerca de polti-
cas pblicas nacionais entre partidos concorrentes. Essa escolha re-
quer que os polticos eleitos pensem, na maioria das vezes, no alcance
nacional de suas propostas legislativas e demonstrem alta disciplina
partidria. OReino Unido o exemplo perfeito dessas condies. Em
um sistema poltico movido pelo segredo ineficiente, os legisladores
tm um foco paroquial de atuao parlamentar, o que significa dizer
que, no perodo eleitoral, no oferecem aos eleitores opes claras a
respeito de polticas pblicas nacionais, e, alm disso, a disciplina
partidria fraca. O segredo ineficiente decorre sobretudo da intera-
o de dois fatores institucionais: um Executivo dotado de fortes po-
deres legislativos e lderes partidrios com baixa capacidade de con-
trole sobre seus liderados. Que tipos de dinmicas polticas so gera-
dos por esse desenho institucional?
Para entender a lgica do modelo do segredo ineficiente (doravante
referido como MSI), preciso examinar as origens de sua estrutura
constitucional. Omodelo pressupe que os partidos nacionais so do-
minados por lderes locais, ou caciques, que, por sua vez, controlam
uma assemblia constituinte. Os caciques demandam um sistema
eleitoral que lhes preserve a autonomia local e um Executivo dotado
de fortes poderes legislativos. Em outras palavras, querem proteger
sua autonomia local ao mesmo tempo que se preocupam com a capa-
cidade do governo de elaborar polticas pblicas de abrangncia na-
cional. Na qualidade de legisladores, eles agem como lobistas peran-
te o Executivo federal buscando maximizar as transferncias de re-
cursos para suas clientelas e, dessa forma, especializam-se emcanali-
zar para seus distritos eleitorais projetos e verbas federais. O paro-
quialismo dos caciques provoca um srio problema de coordenao
quanto sua capacidade de tomar decises consistentes sobre polti-
cas nacionais. Os caciques escapam a esse dilema recorrendo ao que
Elster (1988:18) denomina de racionalidade estratgica, isto , solu-
o de dar um passo atrs e dois para a frente: delegam autoridade
Octavio Amorim Neto e Fabiano Santos
662
Revista Dados
ao Executivo, de modo a limitar sua prodigalidade sobre o oramento
federal. Dado esse passo atrs, passam a concentrar esforos na pro-
viso de bens privados s suas clientelas locais, sem se responsabili-
zarem pela gesto do governo federal ou correrem o risco de solapar
completamente as polticas do Executivo (dois passos para a frente).
Note-se que o MSI implica uma diviso especfica do trabalho legisla-
tivo ou um padro particular de apresentao de projetos e aprova-
o de leis que se pode resumir em trs proposies: (1) os congres-
sistas apresentam projetos de lei de baixo impacto que beneficiam
seus distritos eleitorais, enquanto o Executivo prope projetos de im-
pacto nacional; (2) diferentemente das propostas de iniciativa do Exe-
cutivo, poucos projetos dos congressistas passam na Cmara, j que
os legisladores no gastamtempo tentando aprov-los
1
; (3) os poucos
projetos iniciados pelos deputados que so aprovados tambm tm
baixo impacto e beneficiam igualmente suas regies eleitorais. Aine-
ficincia de tal diviso do trabalho legislativo reside no fato de o paro-
quialismo dos congressistas no oferecer aos eleitores opes clara-
mente identificveis entre polticas pblicas nacionais na poca das
eleies. Alm disso, o foco paroquial da atuao dos parlamentares
induz a outra forma de ineficincia: a irresponsabilidade fiscal (Shu-
gart e Carey, 1992:168-170). Neste artigo vamos nos ocupar apenas da
ineficincia eleitoral.
Ao lado da Colmbia e do Chile de antes de 1958, o Brasil um dos
mais notveis exemplos de segredo ineficiente. A Constituio de
1988 concede ao chefe do Executivo o mais vasto arsenal de prerroga-
tivas legislativas entre os regimes presidencialistas puros do mundo.
E, mais ainda, como afirmamShugart e Carey (idem:177), a adoo do
sistema de representao proporcional de lista aberta no Brasil colo-
cou os lderes dos partidos brasileiros entre os mais fracos do ponto
de vista da capacidade de controle eleitoral de seus liderados.
Dez anos j se passaram desde a publicao do livro de Shugart e Ca-
rey. Felizmente, surgiram nesse perodo numerosos e frteis estudos
sobre poltica brasileira, os quais nos permitemavaliar a eficcia ana-
ltica do MSI.
Parece haver, principalmente, um amplo consenso entre os estudio-
sos da poltica brasileira de que as prerrogativas constitucionais con-
cedem grande poder ao chefe do Executivo. Pelo que nos dado sa-
OSegredo Ineficiente Revisto: Oque Propeme o que Aprovam...
663
Revista Dados
ber, ningum alegou at hoje que os presidentes brasileiros tenham
abdicado desses poderes. Portanto, o primeiro pilar do segredo inefi-
ciente a extenso dos poderes legislativos do presidente da Repbli-
ca parece ser empiricamente slido.
O segundo pilar o controle dos lderes sobre seus liderados tem
sido objeto de acalorado debate acadmico. Examinando dados sobre
votos individuais dos deputados, Ames (2001) conclui que os parti-
dos brasileiros so realmente pouco disciplinados e que seus mem-
bros somente cooperam com o chefe do Executivo quando devida-
mente recompensados comdotaes oramentrias para suas cliente-
las. Utilizando ndices agregados de comportamento partidrio (o n-
dice Rice), Mainwaring (1999) considera os partidos brasileiros, na
melhor das hipteses, como moderadamente disciplinados, e por isso
somente oferecem ao governo um apoio instvel. Baseando-se nos
mesmos ndices, Figueiredo e Limongi (1999; 2000; ver, tambm, Li-
mongi e Figueiredo, 1995) afirmam que os partidos brasileiros tm
um comportamento em plenrio altamente previsvel, e a principal
conseqncia disso que as maiorias tendem a se formar mediante
acordos de coalizo entre o presidente e os lderes de partidos, e no
entre o presidente e cada congressista em particular. Portanto, o se-
gundo pilar do segredo ineficiente manifesta-se empiricamente de
modo contraditrio.
Oque se pode dizer sobre a diviso do trabalho legislativo criada pelo
segredo ineficiente? Quanto s duas primeiras proposies, a obser-
vao de Figueiredo e Limongi (1999; 2000) de que 86%das leis sanci-
onadas entre 1989 e 1998 foram de iniciativa do Poder Executivo cer-
tamente confirma o modelo. No que diz respeito terceira proposio
o baixo impacto dos projetos de lei apresentados pelos deputados ,
Limongi e Figueiredo (2001a; 2001b) e Samuels (2002) mostram que a
maioria das emendas dos deputados s propostas oramentrias do
Executivo tem por alvo seus estados de origem, e no municpios ou
regies. Sabendo-se que no Brasil os estados funcionam como distri-
tos nas eleies congressuais, essas concluses acerca das emendas
oramentrias nos parecem, em princpio, perfeitamente compat-
veis com o MSI.
Apesar disso, o desempenho emprico do MSI demanda umaprofun-
damento das pesquisas sobre o tema, principalmente porque ainda
existem dvidas em relao s motivaes e ao comportamento dos
664
Revista Dados
legisladores brasileiros. Note-se que at hoje nenhum estudo exami-
nou em profundidade o foco de uma atividade essencial dos deputa-
dos brasileiros o processo de elaborao de leis. Por esse motivo,
este artigo pretende contribuir para o conhecimento acumulado so-
bre a poltica parlamentar na Amrica Latina em geral e no Brasil em
particular, utilizando um modelo macropoltico que caracteriza os
regimes polticos o MSI e submetendo-o a uma anlise micropolti-
ca do comportamento individual dos deputados brasileiros.
Nossos dados incluem todos os 269 projetos de lei apresentados por
deputados e transformados em lei entre 1985 e 1999, bem como os
1.291 projetos de lei propostos em1995. Oestudo examina quempro-
ps o qu em 1995 e identifica os atributos dos deputados que conse-
guiramaprovar suas propostas no perodo de 1985 a 1999. Mostramos
que, se o MSI acerta algumas conseqncias legislativas do sistema
de representao proporcional de lista aberta, no esclarece o impac-
to de vrias estratgias eleitorais de que se valemos deputados, como
demonstra Ames (2001), nem as conseqncias da clivagem gover-
no-oposio no comportamento parlamentar e na eficincia eleitoral.
O artigo est estruturado da seguinte maneira. Asegunda seo exa-
mina o nvel de agregao, o efeito e os assuntos das propostas dos de-
putados e das leis que eles aprovam, usando uma tipologia criada por
Taylor-Robinson e Diaz (1999). Os principais achados desse estudo
so que a maior parte da produo legislativa dos deputados brasilei-
ros temabrangncia nacional, traz mais benefcios do que impe cus-
tos e trata de questes sociais. Usando uma anlise logit, a terceira se-
o mostra que os deputados que mantm laos de proximidade com
os eleitores propem leis de nvel mais estreito de agregao e que os
governistas tendem a apresentar menos projetos de alcance nacional
do que os oposicionistas. Esta ltima observao sugere que h um
certo partidarismo nos projetos apresentados pelos deputados. Em
seguida, o artigo identifica os fatores que afetaram a capacidade dos
deputados de obter a aprovao dos seus projetos no perodo
1985-1998. Aanlise logit sugere que os deputados formalmente liga-
dos ao partido de sustentao do regime militar (1964-1985) tinham
menos chances de conseguir aprovar seus projetos; alm disso, de-
monstra que os polticos com carreiras parlamentares mais longas e
que haviam exercido cargos de relevo na Cmara ou no Executivo ti-
nhammais facilidade de aprovar seus projetos. Os dados sobre a pro-
duo legislativa sugerem que o partidarismo no tem nenhuma in-
665
Revista Dados
fluncia nesse aspecto do processo decisrio. A seo de concluses
contm uma reviso do MSI luz de nossos principais resultados.
Afirmamos que, em certas circunstncias, uma dinmica eleitoral
mais eficiente pode emergir de um sistema baseado no segredo inefi-
ciente. Sugerimos tambmque, para representar corretamente o com-
portamento parlamentar e o processo decisrio nos regimes presi-
dencialistas do Brasil e de outros pases da Amrica Latina, os analis-
tas devemincluir emseus modelos supostos de natureza partidria e
distributivista.
CLASSIFICANDO PROJETOS E LEIS
Para classificar os projetos apresentados pelos deputados brasileiros,
adaptamos para uso no Brasil uma tipologia criada por Tay-
lor-Robinson e Diaz (1999) para avaliar o processo legislativo em
Honduras. Esta tipologia til para os propsitos deste estudo por-
que explora os nveis de agregao dos projetos e seus efeitos. Recor-
de-se que possvel deduzir do MSI que os deputados brasileiros ten-
dero a propor leis de baixo nvel de agregao e que geram efeitos
benficos para suas clientelas eleitorais.
Quanto ao nvel de agregao, Taylor-Robinson e Diaz definiramcin-
co categorias: individual, local, regional, setorial e nacional. Classifi-
camos umprojeto de lei como de nvel individual de agregao quan-
do tem como alvo um nico ou uns poucos indivduos; o caso dos
projetos honorficos e dos que concedem penso a vivas de
ex-presidentes. Umprojeto de lei de nvel local de agregao aquele
que tem por objeto um nico municpio, ou um pequeno nmero de-
les, mas no a totalidade dos municpios de umestado, regio oupas.
Os projetos de nvel de agregao regional visama umou a alguns es-
tados ou regies, mas no totalidade das regies do pas. Classifica-
mos um projeto como de nvel setorial quando tem por objeto um de-
terminado setor da economia ou ramo de atividade profissional os
melhores exemplos so os projetos de regulamentao do exerccio de
uma nova profisso. Finalmente, os projetos de nvel nacional afetam
indiscriminadamente todos os grupos de cidados, regies, estados e
municpios.
No entanto, h uma sria dificuldade na aplicao dos critrios de n-
vel de agregao ao caso brasileiro. Se a finalidade de um projeto de
lei que estabelece isenes fiscais o desenvolvimento de uma regio
666
Revista Dados
pobre, cujas condies representam um problema para o pas inteiro
(como foi o caso da Operao Nordeste, do presidente Juscelino Ku-
bitschek, em 1956-1961), ser correto classific-lo em uma categoria
mais estreita que a nacional? Ou, quando se trata de umprojeto de lei
destinado a impulsionar o desenvolvimento de reas metropolitanas
em regies de nvel de renda inferior a um determinado limite, ser
essa lei subnacional, emumsentido restritivo, ouestar relacionada a
um problema de abrangncia nacional? Na gesto de Fernando Hen-
rique Cardoso (1995-2002), por exemplo, o governo federal desenvol-
veu um programa denominado Alvorada, cuja finalidade era ajudar
municpios muito pobres concentrados em determinadas regies do
pas. Seria correto classificar esse programa como no nacional, sa-
bendo-se que estava em jogo um interesse geral? O Alvorada era um
programa, no um projeto de lei, mas a essncia da questo a mes-
ma. Ou seja, alguns projetos criamprogramas que parecemter umn-
vel de agregao restrito, ou no nacional, mas que, na realidade, tm
por objetivo solucionar problemas nacionais
2
.
No nada fcil resolver essa limitao dos critrios de classificao.
Uma possvel soluo seria tentar interpretar a inteno dos legisla-
dores quando propem projetos de lei. Contudo, esse exerccio de in-
terpretao acarreta necessariamente uma srie de juzos subjetivos e
ad hoc, o que prejudica, por definio, a objetividade dos critrios. De-
ve-se considerar ainda que programas como o Alvorada tm bvio
impacto e motivao poltica locais. Assim, dada a ambigidade des-
ses casos, preferimos correr o risco de um eventual erro de avaliao
quanto ao nvel de agregao de um projeto de lei a desistir de uma
aplicao coerente e homognea dos critrios.
Quanto aos efeitos dos projetos de lei, Taylor-Robinson e Diaz
(idem:618-619) subdividiram essa varivel em quatro categorias: be-
nfica, onerante, mista e neutra. Projetos benficos so os que conce-
dem benefcios a um indivduo, uma prefeitura, uma regio, um gru-
po social ou ao pas como um todo. Projetos onerantes so os que
impem nus financeiros ou regulatrios. Os projetos mistos so os
que ao mesmo tempo beneficiam algumas pessoas e oneram outras,
como, por exemplo, os que provemproteo a uma bacia hidrogrfi-
ca. Essa proteo gera efeitos mistos porque traz benefcios ecolgi-
cos, mas impe custos a agricultores e indstrias locais. Os projetos
neutros comemoram um acontecimento especfico, estabelecem um
667
Revista Dados
dia de festa sem conceder um feriado aos trabalhadores, ou especifi-
cam um contrato j existente sem ajudar ou prejudicar as pessoas.
Alm dos efeitos citados, acrescentamos uma terceira varivel clas-
sificao de Taylor-Robinson e Diaz: o assunto ou objeto dos projetos
de lei. Criamos oito categorias: administrativa, econmica, honorfi-
ca, oramentria, poltica, social, cultural-cientfica-tecnolgica e
ecolgica. Geralmente fcil identificar o assunto de um projeto de
lei pelo sumrio e palavras-chave fornecidos pelo Centro de Inform-
tica e Processamento de Dados do Senado Federal PRODASEN. Mas
quando umprojeto trata de vrios assuntos, a soluo foi avaliar o t-
pico mais proeminente.
As Tabelas 1, 2 e 3 mostram o nvel de agregao, o efeito e o assunto
dos projetos convertidos emlei no perodo de 1985 a 1999. Para nossa
surpresa, descobrimos que dois teros das 269 leis tmnvel nacional
de agregao. Mas no nos surpreendeu que quase a metade das leis
seja benfica e somente 6,3%delas, a menor frao, sejamonerantes.
interessante notar que cerca de metade dos projetos de iniciativa de
deputados transformados em lei trata de uma temtica social. No
houve leis oramentrias, mas isto se explica pelo fato de que esse
tipo de projeto s examinado pela Cmara quando encaminhado
pelo Poder Executivo. Matrias de natureza poltica e econmica tam-
bm so reas importantes no trabalho legislativo dos deputados.
Contudo, o nmero de leis que tratamdessas matrias significativa-
mente menor do que o das referentes a questes sociais.
Tabela 1
Nvel de Agregao da Produo
Legislativa dos Deputados
(1985-1999)
Nvel N %
Individual 12 4,5
Local 23 8,6
Regional 5 1,9
Setorial 50 18,6
Nacional 179 66,5
Total 269 100,0
Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados do
PRODASEN.
668
Revista Dados
Tabela 2
Efeitos da Produo Legislativa dos
Deputados
(1985-1999)
Efeito N %
Benfico 132 49,1
Onerante 17 6,3
Misto 57 21,2
Neutro 63 23,4
Total 269 100,0
PRODASEN.
Tabela 3
Assuntos da Produo Legislativa dos Deputados
(1985-1999)
Assunto N %
Administrativo 21 7,8
Econmico 62 23,0
Honorfico 15 5,6
Oramentrio 0 0,0
Poltico 30 11,2
Social 129 48,0
Cultural-Cientfico-Tecnolgico 4 1,5
Ecolgico 8 3,0
Total 269 100,0
Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados do PRODASEN.
ATabela 4 apresenta o nmero e a porcentagemde leis por partido. O
que nos revelam esses dados? Aparentemente, os autores do maior
nmero de leis pertencem aos maiores partidos. Em primeiro lugar
est o PMDB, seguido pelo PSDB, PFL, PT, PDS e PPB. Observe-se que
outros dez micropartidos conquistaramumas poucas cadeiras na C-
669
Revista Dados
mara Federal no perodo de 1985 a 1999, mas jamais conseguiram
aprovar uma nica lei. Significativamente, h uma relao linear qua-
se perfeita entre a autoria de leis por partido e o peso parlamentar m-
dio dos partidos nesse perodo. Fazendo a regresso da primeira va-
rivel sobre a segunda, obtemos a seguinte equao:
Produo = 0,023 + 0,997 (tamanho do partido)
(N = 27; R
2
ajustado = 0,865)
O fato de a relao entre a porcentagem mdia de cadeiras controla-
das por um partido e a porcentagem de leis de autoria de seus mem-
bros ser de paridade quase perfeita indica que os partidos no afetam
670
Revista Dados
Tabela 4
Produo Legislativa dos Deputados
por Partido
(1985-1999)
Partido
Total
N %
PDS 23 8,6
PMDB 82 30,5
PFL 32 11,9
PDT 16 5,9
PSDB 39 14,5
PCB 2 0,7
PTB 11 4,1
PT 26 9,7
PC do B 2 0,7
PRN 5 1,9
PPR 3 1,1
PPB 18 6,7
PSB 3 1,1
PJ 1 0,4
PDC 2 0,7
PL 4 1,5
PPS 0 0,0
Total 269 100,0
Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados
do PRODASEN.
a produo legislativa da Cmara Baixa; se afetassem, a relao no
seria linear isto , os pequenos partidos dificilmente conseguiriam
aprovar seus projetos ou os grandes partidos, sobretudo os que habi-
tualmente aderem coalizo governativa (emgeral, o PMDB, o PFL e
o PSDB), conseguiriam aprovar os deles a taxas superiores ao peso
que tm na Cmara
3
. Na realidade, conforme se ver mais frente, o
contedo das leis patrocinadas por deputados no tem nada a ver
com as clivagens clssicas que opem os partidos polticos, e certos
atributos dos deputados explicam sua capacidade de obter a aprova-
o e a transformao em lei dos seus projetos.
Procuramos tambm verificar se os partidos se especializam em al-
gumnvel de agregao, efeito ou temtica (os dados no esto relata-
dos neste artigo). Quanto ao assunto, os integrantes do PT, PFL e
PSDB concentram cerca de metade de sua produo legislativa em
leis de natureza social, mas a produo dos peemedebistas distri-
bui-se de forma eqitativa entre os diversos assuntos. Os deputados
do PPB no se concentram na elaborao de leis sociais. No que se re-
fere ao nvel de agregao e aos efeitos, no se observa uma variao
muito significativa entre os partidos: todos concentram esforos em
leis que geram benefcios de abrangncia nacional. Este dado parece
corroborar a idia implcita no MSI de que os partidos brasileiros no
diferem muito do ponto de vista da produo de polticas pblicas.
Veremos, porm, na prxima seo que existem, sim, importantes di-
ferenas entre governo e oposio no que se refere ao contedo dos
projetos de lei apresentados.
Neste ponto, a questo que se impe a seguinte: como se explica o
predomnio de leis do tipo nacional, benfico e de teor social? Acredi-
tamos que a resposta a esta pergunta depende dos efeitos da concen-
trao dos poderes de agenda nas mos do Executivo e de suas conse-
qncias no comportamento dos deputados. Para elaborar tal respos-
ta, recorremos ao caso ingls como ponto de referncia comparativo.
A comparao talvez parea despropositada, j que a Inglaterra o
principal exemplo de sistema poltico movido por um segredo efici-
ente. Contudo, a Inglaterra, tal como o Brasil, temumsistema poltico
em que o poder decisrio est concentrado no Executivo (Lijphart,
1999) e os membros do Legislativo tmumpapel de menor importn-
cia no processo legislatrio (Cox, 1987). Pelos mesmos motivos, a
Inglaterra uma boa ilustrao do tipo de agenda que formulam os
671
Revista Dados
parlamentares, quando delegam ao Executivo prerrogativas decis-
rias a pretexto da eficincia.
Desde a segunda metade do sculo XIX, as regras de procedimento do
Parlamento ingls vm se modificando gradualmente de modo a
ampliar o tempo dedicado s discusses emplenrio dos projetos ini-
ciados pelo gabinete e reduzir o tempo alocado aos backbenchers
*
(idem:45-67). Os projetos de autoria de private members
**
eram consi-
derados de alcance estritamente local e destinados a clientelas limita-
das, ao contrrio das propostas do governo que priorizavam as gran-
des questes nacionais. Pode-se dizer que, desde ento, a agenda do
gabinete tornou-se no s predominante, mas tambmeminentemen-
te programtica. Como observou Cox (idem), o gabinete comeou a
concentrar esforos em matrias que afetam o conjunto do pas. Ao
mesmo tempo, aspectos cotidianos dos problemas que afligem os ci-
dados deixaramde ser mencionados especificamente na legislao.
A histria recente da Inglaterra corrobora empiricamente essas afir-
maes. Durante as dcadas de 60 e 70, foi sancionada uma srie de
leis referentes a uma diversidade de questes ps-modernas (permis-
so do aborto, divrcio, regulamentao sobre material pornogrfico,
entre outras). Essas leis tinham as seguintes caractersticas: haviam
sido propostas por backbenchers e o gabinete no se envolveu direta-
mente na tramitao de nenhuma delas. Cabe notar que, desde o fim
da Segunda Guerra Mundial at os anos 80, somente foram aprova-
dos projetos de lei elaborados por private members em 24 ocasies
(Marsh e Read, 1988). O que isto significa?
Significa que nas raras oportunidades que os private members tiveram
para propor leis e aprov-las, os projetos destinavam-se a tentar re-
solver problemas que no dividiam os partidos segundo linhas con-
vencionais. E foi exatamente por isso que o gabinete no se envolveu
naquelas questes
4
. Nosso argumento que a mesma coisa est acon-
tecendo agora no Brasil. A concentrao dos poderes de agenda nas
mos do Poder Executivo faz com que os projetos sociais iniciados
pelo governo assumam um carter mais agregado ou abstrato e ape-
672
Revista Dados
*Backbenchers, originalmente, so os membros da Cmara dos Comuns que no so lderes
de partido. [N. do T.]
**Private members so os membros do Parlamento que no ocupamcargos no gabinete. [N.
do T.]
nas toquemindiretamente empormenores dos problemas que afetam
cotidianamente os cidados. Os projetos de autoria dos deputados fe-
derais procurampreencher essa lacuna. No admira, portanto, que os
assuntos das 129 leis sociais promulgadas entre 1985 e 1999 fossemos
seguintes: proibir as empresas de obrigarem os candidatos a um em-
prego a exibir atestado de esterilidade ou gravidez; substituio pro-
gressiva de produtos contendo asbesto; obrigatoriedade de prestar
informaes mensais sobre juros pagos pelos consumidores; regula-
mentao das vendas a prazo; definio do que so relaes estveis
entre homeme mulher; distribuio gratuita de medicamentos a pes-
soas portadoras do vrus do HIV; obrigatoriedade de incluir disposi-
tivos de segurana emseringas descartveis para impedir sua reutili-
zao; obrigatoriedade de editar publicaes em braile; iseno de
impostos para a aquisio de automveis por deficientes fsicos e re-
gulamentao da doao de rgos humanos.
Note-se que a legislao patrocinada por deputados federais no mo-
difica o status quo em reas relevantes como a macroeconomia ou as
polticas fiscal e tributria. Isto quer dizer que a agenda legislativa
dos deputados no promove programas de polticas pblicas de largo
alcance, como supe o MSI. Ao contrrio, os legisladores tendem a
concentrar-se emalguns problemas tpicos que dizemrespeito vida
cotidiana do cidado mdio. Em contraposio, eis uma lista das
questes abordadas por alguns projetos recentes de iniciativa do Exe-
cutivo: sistema de aposentadoria rural; reforma da legislao traba-
lhista; criao de um fundo social de emergncia e determinao de
regras de responsabilidade fiscal para todos os nveis de governo. To-
dos esses projetos tm um considervel impacto redistributivo.
Uma possvel objeo a esses argumentos que os projetos apresenta-
dos, e no as leis sancionadas, devemconstituir a amostra para a ava-
liao das motivaes dos congressistas no trabalho legislativo. Por
isso, resolvemos examinar todos os projetos de lei levados Cmara
pelos deputados brasileiros em 1995. Escolhemos este ano porque foi
o primeiro, aps a promulgao da Constituio de 1988, em que o
pas no esteve s voltas com crises polticas ou econmicas. Ou seja,
1995 foi o primeiro ano de normalidade poltica, por assimdizer, no
Brasil ps-autoritrio. As Tabelas 5, 6 e 7 mostram o nvel de agrega-
o, os efeitos e os temas dos projetos de lei apresentados pelos depu-
tados federais em 1995, respectivamente.
673
Revista Dados
Tabela 5
Nvel de Agregao da Produo
Legislativa dos Deputados.
Projetos de Lei Apresentados em 1995
Nvel N %
Individual 46 3,6
Local 54 4,2
Regional 28 2,2
Setorial 228 17,7
Nacional 935 72,4
Total 1.291 100,0
PRODASEN.
Tabela 6
Efeito dos Projetos Propostos pelos
Deputados Federais em 1995
Efeito N %
Benfico 717 55,5
Onerante 57 4,4
Misto 415 32,1
Neutro 102 7,9
Total 1.291 100,0
PRODASEN.
Tabela 7
Assunto dos Projetos Propostos pelos Deputados Federais em
1995
Assunto N %
Administrativo 63 4,9
Econmico 306 23,7
Honorfico 35 2,7
Oramentrio 3 0,2
Poltico 70 5,4
Social 737 57,1
Cultural-Cientfico-Tecnolgico 42 3,3
Ecolgico 35 2,7
Total 1.291 100,0
Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados do PRODASEN.
674
Revista Dados
significativo que a distribuio dos projetos de lei siga o mesmo pa-
dro que observamos no caso das leis efetivamente sancionadas:
72,4%dos projetos tmumnvel nacional de agregao (contra 66,5%
das leis); 55,5%deles geramumefeito benfico (49,1%no caso das leis
promulgadas); 57,1% tratam de questes sociais (contra 48,0% das
leis sancionadas). Portanto, possvel afirmar com segurana que o
contedo das leis sancionadas de autoria dos deputados constitui
uma proxy confivel do contedo dos projetos de lei.
Resta examinar a razo do predomnio de leis de abrangncia nacio-
nal na produo legislativa dos deputados federais brasileiros. Cabe
recordar que essas leis no promovem amplos programas de poltica
social e, por isso mesmo, no alteramo persistente status quo perverso
do pas; visamaos cidados emgeral e no a reas geogrficas espec-
ficas. Em outras palavras, o paroquialismo dos deputados no se re-
flete em sua produo legislativa. Por qu?
Lemos (2001:576-577) chama a ateno para o fato de que o poder do
Congresso para propor leis de natureza oramentria e fiscal muito
limitado. Essas so reas cruciais de polticas pblicas em que fcil
beneficiar regies e clientelas especficas. Isto , os deputados no po-
dem propor leis benficas com um nvel local de agregao porque
poderosas barreiras constitucionais os impedem de faz-lo. Por sur-
preendente que parea, a incapacidade dos polticos brasileiros em
aprovar leis paroquiais e benficas mais uma indicao de que o de-
senho institucional do pas regido por um segredo ineficiente. De
acordo com o MSI, a prerrogativa de propor medidas de poltica eco-
nmica delegada ao Poder Executivo. Em conseqncia disso, nas
reas de poltica pblica em que os deputados tm liberdade para le-
gislar h poucas oportunidades de obter verbas e projetos federais de
interesse localizado.
Para os deputados federais, a principal oportunidade de obter verbas
pblicas para suas regies o processo oramentrio. Ames (1995;
2001) afirmou que os deputados geralmente fazemuso do seu direito
de propor emendas ao oramento, mas no temos informao alguma
sobre a proporo do tempo que eles dedicama essa tarefa emcompa-
rao coma que devotama outras atividades essenciais, tais como le-
gislar ou fazer lobby no Executivo. No temos como aquilatar, pelos
dados aqui apresentados, a importncia relativa do trabalho dedica-
do elaborao de emendas oramentrias que envolvem gastos em
675
Revista Dados
comparao com o tempo devotado apresentao de projetos que
no implicamdespesas pblicas. Tudo o que nossos dados permitem
afirmar que o achado de que a maior parte da produo legislativa
dos deputados no temalcance estadual oulocal no contradiz neces-
sariamente o MSI. Esse fato uma conseqncia direta das barreiras
constitucionais que impedemos deputados de propor projetos, trans-
ferindo recursos oramentrios para regies ou clientelas reduzidas.
Essas barreiras representam, almdisso, o passo atrs subjacente a
uma estrutura institucional baseada no segredo ineficiente. Assim, os
deputados so induzidos a concentrar suas atividades legislativas
em questes tpicas de poltica social de abrangncia nacional.
QUEM PROPE O QU NA CMARA DOS DEPUTADOS?
Os dados analisados na seo anterior mostram que embora o MSI
seja capaz de explicar boa parte da dinmica institucional do Brasil, a
capacidade explicativa do modelo quanto ao contedo da produo
legislativa bastante limitada. O objetivo desta seo reformular o
MSI de um modo que nos permita obter uma melhor compreenso
das motivaes subjacentes s iniciativas dos deputados.
Cabe lembrar, de incio, que umpressuposto do MSI que a estratgia
eleitoral de equilbrio no Brasil cultivar o voto pessoal, o que traz
como conseqncia uma conduta parlamentar paroquialista. Outro
pressuposto do modelo que esse tipo de incentivo influi de modo
uniforme sobre todos os membros da Cmara Baixa. Mas emumestu-
do recente Ames (2001) questiona essa suposio.
Antes de nos aprofundarmos no trabalho de Ames, conveniente dar
uma breve explicao sobre o sistema eleitoral brasileiro. O pas ado-
ta o sistema de representao proporcional de lista aberta nas eleies
para a Cmara Baixa. Por ser uma federao, a disposio geogrfica
dos distritos eleitorais em pleitos para a Cmara dos Deputados jus-
tape-se dos estados da federao. O nmero de cadeiras disputa-
das em cada distrito varia com o tamanho da populao. O tamanho
do distrito varia de ummnimo constitucional de oito cadeiras nos es-
tados menores a um mximo de setenta para So Paulo, o maior elei-
torado do pas. Os eleitores do apenas um voto para um candidato
em uma lista partidria ou para a legenda de um partido. A posio
do candidato na lista depende do nmero de votos que ele recebeu, o
que estimula a competio entre candidatos do mesmo partido. Dado
676
Revista Dados
que a sorte eleitoral dos candidatos depende de sua capacidade de
conquistar votos, presume-se que a melhor estratgia eleitoral para
eles cultivar o voto pessoal e conquistar eleitorados estreitos (Carey
e Shugart, 1995).
Ames demonstra que embora os candidatos Cmara Federal bus-
quem atrair votos em todas as regies dos seus estados, certas estru-
turas geogrficas, sociais e econmicas, determinados padres de
carreira e a prpria histria favorecem diferentes tipos de estratgias
de campanha, as quais, por sua vez, geram diversos padres espa-
ciais de distribuio de votos. Esses padres so explicados por duas
dimenses: a contigidade espacial dos municpios em que o candi-
dato recebe votos e o grau de dominncia que ele temnos municpios
em que votado. Um candidato tem uma distribuio dominante
quando os votos que recebe saem de municpios onde ele obtm a
maioria da totalidade dos votos dados. Uma distribuio comparti-
lhada significa que o candidato votado emmunicpios onde divide a
totalidade da votao comoutros concorrentes. Acombinao dessas
duas dimenses d origema quatro padres de distribuio de votos:
(1) distribuio dispersa de votos em municpios-chave combinada
com uma baixa porcentagem da totalidade dos votos nesses munic-
pios (tipo disperso-compartilhado); (2) distribuio dispersa dos vo-
tos combinada com uma alta porcentagem da totalidade da votao
desses municpios (tipo disperso-dominante); (3) distribuio con-
centrada de votos combinada com uma baixa porcentagem da totali-
dade da votao (tipo concentrado-compartilhado); e (4) distribuio
concentrada de votos combinada com uma porcentagem elevada da
totalidade da votao dos municpios (tipo concentrado-dominante).
Aanlise de Ames indica que somente os deputados cujo padro de
distribuio de votos do tipo concentrado ou dominante se empe-
nham nos tipos de trocas paroquiais ou clientelistas com os eleitores
que o MSI pressupe. Esses polticos mantm relaes mais estreitas
como eleitorado e, por isso, so os nicos que tma capacidade de rei-
vindicar o crdito exclusivo pelos recursos federais que trazem para
seus estados ou pelos servios que proporcionam aos seus distritos
eleitorais. Se essa anlise for verdadeira, temos condies de especifi-
car algumas das principais implicaes do MSI, formulando duas hi-
pteses:
677
Revista Dados
Hiptese 1a. Quanto mais concentrado ou dominante for o padro espacial
de distribuio da votao de umdeputado, maior ser a probabilidade de que
ele patrocine projetos de lei do tipo paroquial-benfico.
Inversamente, tambm podemos afirmar que:
Hiptese 1b. Quanto mais concentrado ou dominante for o padro espacial
de distribuio dos votos de um deputado, menor ser a probabilidade de que
ele patrocine projetos de lei de nvel nacional.
Considere-se ainda que o MSI somente reconhece os incentivos elei-
torais criados pelo sistema de representao proporcional de lista
aberta. Isto significa que o modelo ignora outras duas motivaes
fundamentais para o comportamento dos polticos: os objetivos pro-
gramticos e a busca de cargos (Strm, 1990; Mller e Strm, 1999).
justo esperar que essas motivaes tenham um efeito na proposio
de leis pelos deputados brasileiros.
Quanto busca de cargos, afirmamos na Introduo que o MSI pres-
supe que os deputados delegam a deciso de polticas de abrangn-
cia nacional ao Executivo por razes de eficincia. Novamente, o mo-
delo presume que o incentivo para delegar ao Executivo se distribui
uniformemente entre todos os membros da Cmara Baixa. Essa supo-
sio vlida? Parece que no. Somente os deputados que fazempar-
te da coalizo parlamentar do governo tm motivos fortes para dele-
gar as decises de polticas nacionais ao Executivo, porque isto lhes
permite dedicar seu tempo negociao de verbas e recursos federais
para suas regies ou prestao de servios s suas clientelas. Os de-
putados da oposio tmmotivos para propor projetos de alcance na-
cional, j que isto lhes permite marcar uma posio poltica perante os
eleitores. Esse raciocnio nos leva seguinte hiptese:
Hiptese 2. Os deputados que pertencem coalizo parlamentar do presi-
dente esto negativamente associados com o patrocnio de projetos de lei de
alcance nacional.
E quanto s preocupaes programticas dos deputados? Vimos na
seo anterior que no h muita diferena de contedo entre os proje-
tos de lei propostos pelos deputados brasileiros e os que so final-
mente transformados em lei. Contudo, a ideologia dos deputados
pode influir no nvel de agregao dos seus projetos. Essa hiptese se
fundamenta emumrecente estudo de Timothy Power (2000). De acor-
678
Revista Dados
do com Power, os padres de recrutamento e de socializao poltica
que prevaleceram durante o regime militar (1964-1985) criaram sri-
as distores no comportamento dos parlamentares brasileiros du-
rante o regime democrtico instalado em 1985, principalmente no
que diz respeito aos polticos que eram ou tinham sido filiados ex-
tinta Arena/PDS.
Quais eramos padres de recrutamento e socializao poltica duran-
te o regime militar? Cabe lembrar, antes de tudo, que os poderes do
Congresso tinhamsido consideravelmente reduzidos emproveito do
Executivo, o que tornou menos atraente fazer uma carreira parlamen-
tar. Mas os polticos que permaneceram no Congresso tiveram de en-
volver-se em outras atividades no monopolizadas pelo Executivo, e
j que havia poucas opes, a maioria optou pelo clientelismo. Power
(idem:19) observa que
[...] os incentivos para o clientelismo individualista no tiveram um
efeito uniforme emtoda a classe poltica. Os estmulos clientelistas fo-
rammais fortes entre os polticos que apoiavamos militares e se bene-
ficiavamcomo acesso privilegiado aos recursos do Estado, e mais fra-
cos entre aqueles que excludos dos crculos imediatos do poder e da
patronagem empenhavam todas as energias no ativismo oposicio-
nista.
Oresultado foi que os polticos socializados na patronageme sob a in-
fluncia de instituies parlamentares dbeis tenderam sob o novo
regime democrtico a resistir ao fortalecimento do Congresso, te-
mendo as presses cada vez mais fortes para aumentar a prestao de
contas aos eleitores pelos parlamentares, bemcomo a perda de espao
para o exerccio do clientelismo. Trs pesquisas de opinio realizadas
por Power entre membros do Congresso em 1990, 1993 e 1995 revela-
ramque os antigos filiados da Arena/PDS davammenos apoio s me-
didas destinadas a fortalecer e institucionalizar os partidos que ou-
tros setores polticos (idem:124-139); eram menos atuantes nas ativi-
dades parlamentares clssicas; estavam menos interessados na fun-
o de representar grupos e mais envolvidos em interaes clientelistas
com a mquina do Estado (idem:166-170). Se Power estiver certo, temos
razes para supor que o clientelismo dos antigos membros da Are-
na/PDS influa nos tipos de projetos que eles propem. Portanto:
679
Revista Dados
Hiptese 3a. Os deputados que eram ou tinham sido filiados Arena/PDS
tmmais probabilidade de propor leis do tipo paroquial-benfico do que os de-
mais parlamentares.
Inversamente:
Hiptese 3b. Os deputados que eram ou tinham sido filiados Arena/PDS
tm menos probabilidade de propor leis de nvel nacional do que os demais
parlamentares.
Aseguir, examinamos separadamente os dois tipos de hipteses a e
os trs tipos de hipteses b, utilizando uma anlise logit.
As Hipteses do Tipo a
A varivel dependente para as hipteses do tipo a uma varivel
binria que explora se um deputado eleito em 1994 props em 1995
pelo menos um projeto de lei com nvel de agregao individual ou
local. As medidas de concentrao e dominncia foram fornecidas
por Ames. Aafiliao prvia Arena/PDS tambm medida por uma
varivel binria. Atribumos o valor 1 a um deputado que fosse ou ti-
vesse sido filiado Arena/PDS e o valor zero situao oposta
5
.
Tabela 8
Estimativas Logit sobre a Apresentao pelos
Deputados Federais de Projetos Paroquiais 1995
(erros padres entre parnteses)
Equaes de clculo da probabilidade de um deputado propor pelo menos um
projeto de lei de tipo paroquial em 1995
Variveis Independentes
Modelos
1 2 3
Constante -2,700***
(,427)
-2,790***
(,416)
-3,047***
(,332)
Concentrao ,006**
(,003)
,006**
(,003)
,006**
(,003)
Dominncia -1,600
(1,794)
-1,692
(1,775)
Afiliao Arena/PDS -,228
(,522)
Log da probabilidade
N
o
de observaes
-97,285
378
-98,178
389
-98,643
389
*** D < 0,01; ** p < 0,05; * D < 0,1.
680
Revista Dados
A Tabela 8 apresenta os resultados das regresses. No modelo 1, so-
mente a concentrao se mostrou significante (no nvel de 0,05) e veio
com o sinal positivo esperado. A varivel Arena/PDS exibiu um re-
sultado estatisticamente no significante, provavelmente porque em
1995 o nmero dos antigos membros desses partidos fosse menor do
que nas legislaturas anteriores. A varivel afiliao Arena/PDS
tambm colinear com a concentrao e a dominncia. Por essa ra-
zo, eliminamos a afiliao a esse partido no teste do modelo 2. Neste
modelo, somente a concentrao apareceu com o sinal correto e reve-
lou um efeito significante sobre a varivel dependente (no nvel de
0,05). Finalmente, o modelo 3 representa uma equao de regresso
bivariada em que a nica varivel independente a concentrao,
que manteve o sinal, o coeficiente e o nvel de significncia (0,05) en-
contrados nos modelos anteriores. Em termos substantivos, os coefi-
cientes encontrados no modelo 3 indicamque umdeputado cujos vo-
tos tinhamuma concentrao geogrfica mxima temuma probabili-
dade de 20,6% de propor um projeto de lei destinado a beneficiar seu
eleitorado, emcomparao coma probabilidade de 4,2%de umdepu-
tado cujos votos se distribuem geograficamente com um grau mxi-
mo de disperso tomar a mesma iniciativa. A diferena consider-
vel
6
.
Observe-se, porm, que somente 28 dos 389 deputados que compem
a amostra apresentaram, em 1995, pelo menos um projeto de lei do
tipo paroquial-benfico. Isto indica que um suposto fundamental do
MSI que os deputados concentram suas atividades no trabalho em
favor de clientelas pequenas umfenmeno muito limitado no que
concerne a iniciativas legislativas.
As Hipteses do Tipo b e a Hiptese 2
Aqui, a varivel dependente tambm binria e explora se cada de-
putado eleito em1994 apresentou, em1995, pelo menos umprojeto de
lei de nvel nacional de agregao. Recorde-se que agora, alm das
trs variveis explicativas examinadas nos modelos 1, 2 e 3, tambm
verificamos o efeito das relaes dos deputados com o Executivo em
suas iniciativas legislativas. Visto que as nomeaes para o Ministrio
so consideradas a principal arma do chefe do Executivo para a cons-
truo de uma base de apoio parlamentar no Brasil (Ames, 2001;
Amorim Neto, 2002; Figueiredo e Limongi, 1999; 2000), a nova vari-
vel estimada como uma varivel binria que atribui o valor 1 aos de-
681
Revista Dados
putados filiados a partidos representados no Ministrio e o valor zero
na situao contrria
7
.
Tabela 9
Estimativas Logit sobre a Apresentao pelos Deputados Federais de Projetos
de Lei de Impacto Nacional 1995 (erros padres entre parnteses)
As equaes estimam a probabilidade de um deputado propor pelo menos um
projeto de lei de nvel nacional em 1995
Modelos
4 5 6
Constante ,941***
(,258)
,901***
(,250)
1,168***
(,224)
Concentrao ,003**
(,002)
,004**
(,002)
Dominncia -3,348***
(,968)
-3,522***
(,947)
-3,315***
(,937)
Partidrios do presidente -,624***
(,223)
-,604***
(,219)
-,610***
(,217)
Afiliao Arena/PDS -,126
(,255)
N
o
de observaes
-244,799
378
-251,686
389
-254,418
389
*** D < 0,01; ** D < 0,05; * D < 0,1.
Os resultados apresentados na Tabela 9 indicam que no modelo 4 to-
das as variveis explicativas, exceto a afiliao Arena/PDS, se mos-
traram significantes em um bom nvel de significncia. Entretanto, a
concentrao veio como sinal errado. Espervamos que essa varivel
tivesse um efeito negativo na proposio de leis de nvel nacional.
Testamos um quinto modelo, excluindo a filiao Arena/PDS, e os
resultados foram qualitativamente semelhantes aos do modelo 4. No
modelo 6, eliminamos a varivel concentrao e, mais uma vez, en-
contramos os mesmos resultados: a dominncia e o pertencimento
coalizo parlamentar do presidente tiveramo impacto negativo espe-
rado sobre a iniciativa dos deputados de proporem projetos de lei de
abrangncia nacional, ambos com nveis de significncia de 0,01. Fi-
xando na mdia a participao na coalizo parlamentar do governo,
umdeputado que possui dominncia mxima nos municpios onde
votado registra uma probabilidade de 31,7%de propor umprojeto de
682
Revista Dados
lei de alcance nacional, enquanto umoutro que temuma taxa de com-
partilhamento mximo da votao em seus municpios-chave regis-
tra 69,4% de chances de apresentar Cmara um projeto do mesmo
tipo a diferena enorme. De modo anlogo, fixando a dominncia
na mdia, um deputado que apia o governo tem uma probabilidade
de 49,4% de apresentar um projeto de abrangncia nacional, contra
64,3% de chances de um parlamentar da oposio; isto , uma chance
aproximadamente 30% maior que a do governista
8
.
Em resumo, os resultados estatsticos desta pesquisa sugerem que,
por manterem relaes mais estreitas com o eleitorado, os deputados
dominantes preocupam-se menos com a elaborao de polticas de
impacto nacional do que os parlamentares que dividem suas bases
eleitorais comoutros polticos. Oincentivo para delegar ao Executivo
a elaborao de polticas nacionais, como supe o MSI, mais forte
entre os polticos que apiamo presidente. Por outro lado, os deputa-
dos da oposio tm na possibilidade de marcar posio perante seu
eleitorado um incentivo para propor leis de impacto nacional. Esses
resultados no so inconsistentes coma essncia do MSI, mas exigem
certas qualificaes do modelo.
QUEM CONSEGUE APROVAR PROJETOS NA CMARA DOS DEPUTADOS?
Afirmamos na segunda seo que a produo legislativa dos deputa-
dos no afetada pelos partidos, no sentido de que ser filiado a umas
quantas legendas partidrias no aumenta a probabilidade de que
eles consigam aprovar seus projetos. Em outras palavras, no h no
Brasil nenhum partido ou grupo de partidos que detenha um poder
de cartel sobre a agenda legislativa, como o caso do partido majori-
trio no Congresso dos Estados Unidos (Cox e McCubbins, 1993) ou
dos partidos governistas em Honduras (Taylor-Robinson e Diaz,
1999), no que diz respeito a projetos de lei de autoria de deputados. Esse re-
sultado certamente compatvel como MSI, porque o modelo postula
expressamente uma concepo no partidria do processo decisrio.
Na realidade, o MSI inclui uma viso distributivista desse processo,
isto , as maiorias formam-se pela troca de favores ou permuta de vo-
tos entre legisladores de orientao paroquialista, conforme sugere o
estudo de Weingast e Marshall (1988). Dito de outra forma, se as coali-
zes partidrias no so mecanismos de articulao de maiorias no
Brasil, s resta apelar para acordos de permuta de votos entre parla-
mentares.
683
Revista Dados
Se o partido no altera a probabilidade de um deputado conseguir
aprovar seu projeto, cabe buscar nos atributos pessoais de cada umos
fatores que determinam tal probabilidade. Nossas hipteses basei-
am-se em uma proposio simples: os deputados que conseguem
aprovar seus projetos so os que tma motivao e os recursos polti-
cos necessrios para tal. No difcil entender por que o acesso a re-
cursos necessrio para fazer aprovar umprojeto. Afinal de contas, a
aprovao demanda a rdua tarefa de convencer uma maioria de par-
lamentares, alm da superao dos obstculos burocrticos e legais
impostos pela Constituio e pelo Regimento Interno da Cmara.
Desse modo, os deputados que dispem de mais recursos devem ter
maior probabilidade de obter a aprovao dos seus projetos do que os
que contam com menos recursos.
Entretanto, no bvio que haja uma variao semelhante na motiva-
o para propor projetos e no desejo de t-los aprovados. Afinal, apre-
sentar propostas de lei uma das atividades essenciais dos deputa-
dos, de modo que todos deveriam ter o mesmo desejo de enriquecer
seus currculos com a promulgao de uma lei de sua autoria. Cabe
lembrar, porm, que o estudo de Power j mencionado demonstra
que os antigos membros da Arena/PDS so menos operantes nas ati-
vidades parlamentares clssicas (Power, 2000:166-170). Se isto for
verdade, pode-se inferir que:
Hiptese 4. A motivao para propor projetos de lei entre os deputados que
eramou tinhamsido filiados Arena/PDS mais fraca e por isso eles tmme-
nor probabilidade de conseguir aprov-los do que os outros parlamentares.
Examinemos agora a definio dos recursos que os deputados devem
possuir para obter a aprovao dos seus projetos.
Um primeiro recurso essencial a longevidade de suas carreiras na
Cmara Federal. Quanto mais tempo de Cmara eles tm, mais tempo
tero acumulado para: (a) acompanhar a tramitao de seus projetos;
(b) familiarizar-se com as normas formais e informais do processo le-
gislativo; (c) especializar-se em uma rea de poltica pblica; (d) co-
nhecer as preferncias de outros deputados e partidos; (e) aprender a
fazer acordos com os colegas; (f) adquirir prestgio e, portanto, in-
fluncia sobre seus pares. Portanto:
Hiptese 5. Quanto mais longa a carreira do deputado, maior sua proba-
bilidade de conseguir a aprovao de um projeto.
684
Revista Dados
Outro importante recurso o peso eleitoral. Existe na Cmara uma
conveno no escrita segundo a qual os deputados de maior peso
eleitoral so objeto de maior deferncia
9
. Todos os deputados, no fim
das contas, devem sua presena na Cmara aos votos que recebem e,
por isso mesmo, no surpreende que seu peso eleitoral se traduza em
influncia poltica. Portanto:
Hiptese 6. Quanto maior o peso eleitoral de um deputado, melhores so
suas chances de conseguir a aprovao de um projeto.
Almdesses dois recursos, consideramos que ocupar umposto na es-
trutura de poder da Cmara tambm uma prova da influncia de
um deputado. O cargo proporciona a seu ocupante recursos que po-
dem ser negociados em troca do apoio dos pares aos projetos de lei
que ele encaminhou. Espera-se que essa varivel capte o padro de
permuta de votos no processo decisrio presumido pelo MSI. Emou-
tras palavras:
Hiptese 7. Ocupar um posto na estrutura de poder da Cmara deve estar
positivamente associado probabilidade de obter a aprovao de umprojeto.
Por fim, considerando a baixa qualidade da assessoria da Cmara, su-
pomos que os deputados que exercem cargos na esfera executiva, se-
jam eleitos ou por nomeao, dispem de um recurso escasso, qual
seja, conhecimentos especficos emquestes de polticas pblicas que
so evidentemente de grande importncia para o processo legislati-
vo. Ocupar por certo perodo umcargo no Executivo, seja na esfera lo-
cal, estadual ou federal, proporciona a um poltico uma experincia
inigualvel que obviamente poder traduzir-se em influncia na are-
na parlamentar. Isso nos leva hiptese de que:
Hiptese 8. Uma experincia prvia na esfera executiva est positivamente
associada capacidade do deputado de obter a aprovao de umprojeto de lei.
O Teste das Hipteses 4 a 8
Para verificar a validade emprica dessas cinco hipteses, usamos no-
vamente uma anlise logit multivariada. Avarivel dependente bi-
nria e avalia, para cada deputado eleito em1982, 1986, 1990 e 1994, se
ele conseguiu fazer com que pelo menos um dos seus projetos fosse
transformado em lei nas legislaturas do perodo de 1985 a 1998. Por
exemplo, um deputado que se elegeu trs vezes e aprovou duas leis
685
Revista Dados
em legislaturas diferentes aparecer trs vezes na amostra. Nas duas
legislaturas emque ele conseguiu aprovar uma lei, receber o valor 1.
Na legislatura em que ele no aprovou nenhuma lei, receber o valor
zero. Nossa amostra tem 2.024 observaes
10
. Do total de deputados
que compem a amostra, somente 171 conseguiram abrilhantar seus
currculos com pelo menos uma lei sancionada entre 1985 e 1998. Ou
seja, a probabilidade mdia de obter a aprovao de uma lei de ape-
nas 8,4%.
Quanto s variveis independentes, cabe lembrar o efeito da filiao
prvia Arena/PDS
11
. Adurao da carreira de umdeputado corres-
ponde ao nmero de anos que ele serviu na Cmara dos Deputados
no comeo de uma nova legislatura. Assim, se umdeputado foi eleito
pela primeira vez em1982 e reelegeu-se em1986, 1990 e 1994, ele apa-
recer quatro vezes na amostra. Na primeira legislatura (1983-1986),
a durao de sua carreira zero; na segunda legislatura (1987-1990),
de quatro anos; na terceira (1991-1994), oito anos, e na quarta
(1995-1998), doze anos.
O peso eleitoral de um deputado corresponde simplesmente ao n-
mero de votos que recebeu na ltima eleio. Como os distritos eleito-
rais no Brasil tm tamanhos e eleitorados diferentes, os deputados
provenientes de distritos maiores tendem a ter mais peso eleitoral do
que os que vm de distritos menores.
Relativamente aos cargos parlamentares, atribumos o valor 1 aos de-
putados que eram ou tinham sido membros da Mesa da Cmara dos
Deputados, bem como aos que eram ou tinham sido lderes de parti-
dos ou presidentes de comisses; caso contrrio, atribumos o valor
zero. Finalmente, criamos uma varivel binria para medir os cargos
ocupados na esfera executiva. Os deputados que exerceram cargos
executivos, eletivos ou por nomeao, emqualquer nvel de governo,
receberam o valor 1; caso contrrio, receberam o valor zero.
ATabela 10 informa sobre as estimativas logit. No modelo 7, todas as
variveis saramcomo sinal esperado. Opeso eleitoral foi a nica va-
rivel que no obteve significncia. Por isso, a exclumos do oitavo
modelo
12
. Neste modelo, todas as variveis tiveram o sinal correto e
foram estatisticamente diferentes de zero: filiao Arena/PDS, du-
rao da carreira e exerccio de postos parlamentares foram signifi-
686
Revista Dados
cantes no nvel de 0,01; o nvel de significncia de ter ocupado cargos
executivos foi de 0,05.
Tabela 10
Estimativas Logit da Capacidade dos Deputados de Conseguir a Aprovao de
uma Lei de sua Autoria 1985-1998 (erros padres entre parnteses)
As equaes estimam a probabilidade de um deputado conseguir aprovar pelo
menos uma lei de sua autoria por legislatura
Modelos
7 8
Constante -2,766***
(,156)
-2,706***
(,138)
Afiliao Arena/PDS -,530***
(,193)
-,540***
(,193)
Durao da carreira ,046***
(,014)
,048***
(,014)
Peso eleitoral ,00000129
(,00000154)
Postos parlamentares ,483***
(,164)
,480***
(,164)
Cargos executivos ,333*
(,171)
,343**
(,171)
N
o
de observaes
-571,488
2.024
-571,814
2.024
*** D < 0,01; ** D < 0,05; * D < 0,1.
Fixando emsuas mdias as variveis durao da carreira, postos par-
lamentares e cargos executivos, a probabilidade de umdeputado que
era ou foi filiado Arena/PDS fazer aprovar uma lei de 5,6%; este
valor sobe para 9,3% no caso de deputados que nunca pertenceram
bancada daqueles partidos. Usando o mesmo procedimento para a
durao da carreira, obtemos as probabilidades associadas a diferen-
tes valores dessa varivel, como pode ser verificado no Grfico 1. Um
deputado recm-chegado Cmara dos Deputados tem uma proba-
bilidade de 6,7%de obter a aprovao de uma lei; comquatro anos de
carreira, a probabilidade sobe para 8,1%; com oito anos, passa para
9,6%; e com doze anos alcana 11,4%.
687
Revista Dados
Os deputados que ocupam ou ocuparam cargos parlamentares tm
10,6% de chances de conseguir a aprovao de uma lei, ao passo que
os que no exercem ou nunca exerceram funes comparveis tm
8,6% de possibilidades de faz-lo. A probabilidade de fazer aprovar
uma lei no caso de deputados que tmou tiveramcargos executivos
de 9,9% contra 7,2% dos que nunca ocuparam posies semelhantes.
Considerando que a probabilidade mdia de umdeputado conseguir
aprovar seu projeto de apenas 8,4%, uma diferena de 4,0%associa-
da a umatributo individual representa quase a metade da chance m-
dia. Isto , dada a baixa probabilidade mdia de um deputado conse-
guir a aprovao de seuprojeto, acreditamos que variaes entre 2,0%
e 4,0%associadas a qualidades pessoais dos parlamentares so politi-
camente significativas.
Falta examinar por que o peso eleitoral no afeta de modo significati-
vo as chances de os deputados aprovarem uma lei. Uma possvel ex-
plicao que os deputados puxadores de voto, justamente porque
tm grande sucesso eleitoral, tendem a concorrer a cargos de maior
688
Revista Dados
durao
P
r
(
a
p
r
o
v
a
o
)
0 40
.06756
.330983
Grfico 1
Probabilidade de um Deputado Ter uma Lei Aprovada
de Acordo com a Durao de sua Carreira Parlamentar
relevo, como os de prefeito, senador e governador. E por isso mesmo,
no permanecemmuito tempo na Cmara. Este umexemplo do que
Samuels (2000:483) denominou de ambio extraparlamentar, cuja
lgica supe que a maior parte dos pesos pesados deixe a Cmara
para concorrer a postos de mais prestgio.
Por paradoxal que seja, um bom desempenho nas eleies para a C-
mara dos Deputados no incentiva os polticos a nela permanecerem.
Como a durao da carreira na Cmara Baixa umfator crucial para a
capacidade de um deputado aprovar seus projetos, os pesos pesados
geralmente no ficam na Cmara tempo suficiente para acompanhar
a tramitao dos seus projetos at a aprovao final. por isso que o
peso eleitoral no altera de modo significativo a capacidade dos de-
putados de obter a aprovao de suas propostas legislativas.
Que tipo de relao nossos resultados permitem estabelecer entre os
determinantes da produo legislativa dos deputados e o MSI? Lem-
bremos, antes de tudo, que este modelo contm, por definio, uma
concepo no partidria do processo decisrio entre Executivo e Le-
gislativo, o que permite interpret-lo como uma concepo distributi-
vista na linha do que descreveram Weingast e Marshall (1988). Por-
tanto, o fato de os partidos no influremna produo legislativa con-
firma os fundamentos do modelo. Se o MSI prope uma viso distri-
butivista da organizao parlamentar, deveramos esperar que as de-
cises polticas dos deputados brasileiros resultassem da troca de fa-
vores entre eles. O fato de a varivel que identifica se os deputados j
exerceram ou no um cargo na estrutura de poder da Cmara influir
significantemente na probabilidade de eles obterem a aprovao de
uma lei uma prova da presena de um importante componente dis-
tributivista na atividade legislativa desses parlamentares. O que ex-
plica essa relao que, por ocupar um cargo na Cmara, o poltico
temacesso a recursos que poder negociar comos colegas emtroca de
votos para os projetos que ele apresentou. Isto lembra muito a lgica
do logrolling (troca de favores) elaborada por Weingast e Marshall
(1988). Contudo, os efeitos da permuta de votos entre deputados bra-
sileiros as leis efetivamente sancionadas no se prestam, de modo
geral, a fins locais. Arazo disso que, conforme observamos na se-
gunda seo, o poder do Congresso para iniciar leis de natureza ora-
mentria e fiscal muito limitado.
689
Revista Dados
DISCUSSO
O que nos dizem os resultados desta pesquisa sobre o modelo do se-
gredo ineficiente proposto por Shugart e Carey? Emprimeiro lugar, o
fato de a maior parte da produo legislativa dos deputados brasilei-
ros no ter emvista problemas locais no contradiz o modelo. Aexpli-
cao disto est nas barreiras constitucionais que impedem os depu-
tados federais de propor leis envolvendo a transferncia de recursos
para regies e clientelas restritas. este justamente o passo atrs
subjacente a um desenho institucional baseado no segredo ineficien-
te. E a conseqncia que os deputados investemseu tempo e os pou-
cos recursos de que dispempara atividades legislativas emquestes
tpicas de poltica social de abrangncia nacional.
Em segundo lugar, o MSI tem uma grave deficincia: a incapacidade
de modelar adequadamente o papel dos partidos e da oposio. Exis-
te, semdvida, umincentivo para delegar ao Executivo a formulao
de polticas pblicas de alcance nacional, mas esse incentivo repercu-
te commais fora nos polticos que apiamo governo. Os partidos de
oposio usam suas prerrogativas de introduzir projetos de lei de
abrangncia nacional para fazer propaganda de suas posies polti-
cas perante os eleitores e comisso fortalecer suas chances de chegar
Presidncia da Repblica. Se esta tese estiver correta, ento possvel
que no interior de um sistema baseado no segredo ineficiente se gere
de maneira endgena uma dinmica eleitoral mais eficiente. essa
possibilidade que o Partido dos Trabalhadores tem exemplificado no
Brasil. Fazendo uma oposio sistemtica aos governos com base em
propostas polticas de abrangncia nacional, o PT tornou-se um dos
principais competidores na corrida Presidncia da Repblica. E,
desde as primeiras eleies pluripartidrias livres de 1982, a repre-
sentao do PT no Congresso tem tido um crescimento constante, a
ponto de tornar-se o maior partido da Cmara dos Deputados depois
das eleies de outubro de 2002.
Abemda verdade, uma das principais dificuldades das anlises insti-
tucionalistas centradas nos incentivos eleitorais gerados pelo sistema
de representao proporcional de lista aberta sempre foi a de explicar
a alta disciplina emplenrio dos membros do PT. Este fato foi empar-
te elucidado pelo estudo de Barry Ames a respeito da competio elei-
toral no Brasil, em que ele mostrou que a principal caracterstica do
sistema de representao proporcional de lista aberta emgrandes dis-
690
Revista Dados
tritos de mais de um representante no a de favorecer o voto pesso-
al, mas a de facilitar a multiplicao de estratgias eleitorais. bem
verdade que algumas dessas estratgias realmente estimulam um
foco estreito de atuao parlamentar previsto pelo MSI. E j vimos
que estas so as que favorecemo paroquialismo na proposio de leis.
H, no entanto, outras estratgias que estimulamuma viso mais am-
pla. significativo que o PT tenha sido o partido que mais investiu no
contedo informativo de sua legenda (Samuels, 1999), estratgia que
se tem revelado bem-sucedida mesmo nos confins de um sistema ba-
seado no segredo ineficiente.
O MSI oferece uma viso demasiado atomstica ou no partidria do
processo poltico. Um bvio corolrio disto o fato de o Brasil ser, de
maneira geral, governado por coalizes ad hoc. O modelo simples-
mente no leva em considerao a possibilidade de que os presiden-
tes e os partidos eventualmente se unampara compor maiorias de go-
verno estveis. Quando so formadas, essas maiorias podemoferecer
aos eleitores importantes informaes acerca de quemdeve ser cobra-
do pelas polticas pblicas nacionais em eleies congressuais, con-
tribuindo para elevar o nvel de eficincia eleitoral. De fato, muitos
estudos mostram que Fernando Henrique Cardoso contou com uma
coalizo governista mais estvel do que outros presidentes (Amorim
Neto, 2002; Amorim Neto et alii, 2003; Figueiredo e Limongi, 1999;
Mainwaring, 1999:313-317; Nicolau, 2000). Isto , o modelo do segre-
do ineficiente descarta muito radicalmente os partidos, o que prejudi-
ca seriamente sua capacidade de explicar a dinmica eleitoral e o pro-
cesso decisrio no Brasil e em outros pases da Amrica Latina.
O fato de termos introduzido no modelo, em mais alto grau, as cliva-
gens e coalizes partidrias levou-nos concluso de que os sistemas
polticos baseados no segredo ineficiente podem ter s vezes eleies
congressuais muito ineficientes, porque o comportamento dos parla-
mentares no oferece aos eleitores escolhas claramente identificveis
de polticas nacionais. Mas isso s acontece quando o Executivo se
apia exclusivamente em coalizes ad hoc. Sempre que o Executivo
tem o apoio de uma coalizo estvel, as eleies congressuais podem
alcanar nveis significativamente mais elevados de eficincia eleito-
ral.
Nossa anlise sobre quemconsegue aprovar seus projetos mostra que
o Congresso brasileiro tem um papel de menor importncia no pro-
691
Revista Dados
cesso legislativo no s por causa das restries impostas pelo segre-
do ineficiente isto , a ampla delegao ao Executivo da autoridade
para tomar decises sobre polticas pblicas de abrangncia nacional
, mas tambm em virtude dos incentivos construo das carreiras
parlamentares. A essncia desses incentivos que o Poder Executivo
o locus fundamental da influncia poltica, o que dissuade os depu-
tados de tentarem construir uma carreira mais duradoura no Con-
gresso. A falta de polticos dispostos a permanecer muito tempo no
Congresso enfraquece ainda mais o papel do Legislativo na formula-
o de polticas nacionais. Em sntese, os fracos incentivos constru-
o de longas carreiras parlamentares contribuem para reforar al-
guns aspectos da lgica que est na base do modelo do segredo inefi-
ciente.
Finalmente, nossa anlise emprica indica que os partidos no afetam
o que os deputados aprovam e que h um importante aspecto distri-
butivista na capacidade dos deputados brasileiros de aprovaremleis,
conforme evidencia a significncia estatstica da varivel explicativa
que identifica quem exerceu ou no cargos burocrticos na Cmara.
Portanto, se h uma influncia partidria no que os deputados pro-
pem, outros fatores determinam o que eles aprovam. Essa diferena
entre os determinantes do que proposto e do que aprovado se ex-
plica pelo fato de que a legislao apresentada por deputados que tra-
mita com sucesso na Cmara tende a situar-se fora da dimenso do-
minante do conflito partidrio. Isto transforma os deputados princi-
palmente os dos partidos de oposio em patrocinadores de temas
que passam ao largo da dimenso poltica dominante e em agentes
potenciais do realinhamento de partidos e alianas
13
.
Em suma, dada a complexidade emprica dos dados apresentados
neste artigo, acreditamos que futuros trabalhos deveriam considerar
seriamente a sugesto de que a melhor forma de construir modelos
sobre o comportamento dos parlamentares e o processo decisrio nos
regimes presidencialistas do Brasil e de outros pases da Amrica La-
tina que se baseiamno segredo ineficiente incorporar e combinar fa-
tores partidrios e distributivistas. Um modelo que desconsidere
quaisquer desses aspectos se arrisca a oferecer uma viso demasiado
restritiva da realidade poltica.
(Recebido para publicao em novembro de 2003)
(Verso definitiva em dezembro de 2003)
692
Revista Dados
NOTAS
1. Essa proposio no diretamente dedutvel do MSI, mas pode ser derivada da hi-
ptese contida no modelo de que a agenda legislativa dominada pelo Executivo, o
que significa que haver menos tempo para o exame dos projetos de lei dos con-
gressistas.
2. Agradecemos a Antnio Octvio Cintra por nos ter alertado sobre essas limitaes
de nossa classificao.
3. Agradecemos a Fernando Limongi por nos ter chamado a ateno para este ponto.
4. No estamos dizendo que o Executivo ingls deixou de tratar dos problemas so-
ciais. Ahistria da Inglaterra no sculo XXmostra que os gabinetes chefiados por l-
deres liberais (Herbert H. Asquith, 1908-1951 e David Lloyd George, 1916-1922),
assim como os trabalhistas (Ramsay MacDonald, 1929-1935 e Clement Attlee,
1945-1951), foram responsveis pela parcela mais importante da legislao social
inglesa.
5. Os dados sobre filiao Arena/PDS na legislatura de 1995-1998 foramobtidos em
Brasil. Cmara dos Deputados (1995).
6. Quando usamos o nmero de projetos paroquiais-benficos, em vez de uma vari-
vel binria, como indicador operacional da varivel dependente, os resultados so
iguais do ponto de vista da significncia estatstica e do sinal das variveis inde-
pendentes. Como o nmero de projetos paroquiais-benficos somente pode assu-
mir valores inteiros no-negativos, o modelo binomial negativo o mtodo apro-
priado de anlise economtrica, conforme recomenda King (1998). Esse modelo
produz os seguintes resultados substantivos: umdeputado comuma concentrao
geogrfica mxima de votos tinha uma probabilidade de 18,0% de iniciar pelo me-
nos umprojeto paroquial-benfico emcomparao coma probabilidade de 5,4%de
umdeputado comdisperso mxima de votos uma diferena ligeiramente menor
que a gerada pelo modelo logit.
7. Os partidos representados no Ministrio em1995 eramo PSDB, PFL, PMDB e o PTB
(Amorim Neto, 2002:56).
8. Novamente, quando usamos o nmero de projetos de lei de alcance nacional como
varivel dependente e adotamos o modelo binomial negativo como nosso modelo
economtrico, os resultados qualitativos so os mesmos gerados pela anlise logit.
No entanto, as diferenas entre as probabilidades so muito maiores no caso da do-
minncia e umpouco menores no caso da participao no governo. Fixando na m-
dia a participao na coalizo parlamentar do presidente, descobrimos que umde-
putado com dominncia mxima tem uma probabilidade de 35,5% de propor pelo
menos um projeto de alcance nacional, enquanto um deputado com dominncia
mnima possui uma chance de 92,6% de encaminhar pelo menos um projeto de lei
de nvel nacional, uma diferena de 57,1%! Fixando a dominncia em sua mdia,
descobrimos que um deputado que apia o governo tem uma probabilidade de
75,9% de propor pelo menos um projeto de nvel nacional contra a probabilidade
de 87,1% de um deputado da oposio tomar igual iniciativa.
9. Agradecemos a Nelson Carvalho, assessor parlamentar do Congresso, por nos ter
alertado para essa conveno.
693
Revista Dados
10. Note-se, porm, que o nmero de deputados eleitos em 1982, 1986, 1990 e 1994,
2.292, superior ao da amostra, 2.024. Infelizmente, no conseguimos obter infor-
maes completas sobre todos os deputados.
11. Os dados sobre a filiao Arena/PDS no perodo 1985-1994 nos foramfornecidos
por Timothy Power (2000). Para a legislatura de 1995-1998, os dados provm de
Brasil. Cmara dos Deputados (1995).
12. O peso eleitoral tambm foi operacionalizado como o nmero de votos recebidos
por umdeputado dividido pela cota eleitoral do distrito do deputado. Essa medida
tambm no se revelou significante.
13. Agradecemos a JohnCarey por nos ter chamado a ateno para essa possibilidade.
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696
Revista Dados
GLOSSRIO
Arena Aliana Renovadora Nacional
PCB Partido Comunista Brasileiro
PC do B Partido Comunista do Brasil
PDC Partido Democrata Cristo
PDS Partido Democrtico Social
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal
PJ Partido da Juventude
PL Partido Liberal
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PPB Partido Popular Brasileiro
PPR Partido Progressista Renovador
PPS Partido Popular Socialista
PRN Partido da Reconstruo Nacional
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
697
Revista Dados
ABSTRACT
The Inefficient Secret Revisited: The Legislative Input and Output of
Brazilian Deputies
Shugart and Carey posit that presidential democracies in which legislators
have a parochial focus of representation are electorally inefficient because
voters are not offered highly identifiable choices on national policies. Such
systems are driven by an inefficient secret, which is essentially a nonpartisan
representation of the policy process. To check the propositions of the
inefficient secret model (ISM), this article investigates the aggregation level,
effect, and subject of Brazilian deputies legislative input and output. Our
empirical analysis indicates that, although some ISM-related factors drive
legislative output, there is partisanship in deputies legislative input. This
result means that the ISM underestimates the prospects for programmatic
parties (especially in the opposition) to emerge within systems where the
electoral and constitutional rules encourage particularism.
Key words: legislative output; Brazilian Congress; inefficient secret
RSUM
Le Rexamen d'un Secret Inefficace: Ce que Proposent les Dputs
Brsiliens et ce qu'ils Sanctionnent
Shugart et Carey croient que les dmocraties prsidentielles o les
lgislateurs ont une conception restreinte de la reprsentation politique sont
inefficaces d'un point de vue lectoral car elles n'offrent pas aux lecteurs de
possibilits de choix faciles reconnatre parmi des politiques l'chelon
national. Ces dmocraties sont rgies par un secret inefficace, c'est--dire une
conception de la dynamique politique indpendante d'un parti. Afin de
vrifier les propositions du modle du secret inefficace (MSI), on examine
dans cet article le niveau de rassemblement, l'effet et les thmes des projets et
des lois approuves par les dputs brsiliens. L'analyse empirique montre
que, bien qu'on trouve une certaine influence des partis dans les projets
prsents par les dputs, les lois sanctionnes par l'activit lgislative sont
guides par d'autres types de facteurs, ce qui, en partie, vient confirmer le dit
modle.
Mots-cl: production lgislative; Congrs national; secret inefficace
698
Revista Dados

Amorin e Fabiano

Caricato da

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