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A revelia e seus efeitos no mbito dos Tribunais

de Contas


Gleydson Antnio Pinheiro Alexandre
Procurador do Ministrio Pblico Especial junto ao
Tribunal de Contas do Estado do Cear.

Resumo: O presente trabalho tem por objetivo examinar o instituto da revelia e seus
efeitos, especialmente a confisso ficta, no tocante aos processos perante os
Tribunais de Contas. Demonstrar-se- a legislao pertinente (Leis Orgnicas e
Regimentos Internos das Cortes de Contas ptrias) que autoriza a utilizao da
revelia, contudo, ao final, com base em doutrina especializada, mostrar-se- a
impossibilidade do emprego de todos os efeitos processualsticos da revelia, uma
vez os princpios do processo administrativo.

Palavras-chave: Tribunais de Contas; Revelia; Confisso ficta; Processo adminis-
trativo; Verdade material.


Antes de adentrar ao tema da revelia e seus efeitos no mbito
dos Tribunais de Contas, faz-se necessrio traar algumas linhas
bsicas sobre as competncias constitucionais dos Tribunais de
Contas e a natureza jurdica de suas decises.

Sob o manto da nova ordem constitucional, o legislador
constituinte delineou diretrizes especiais aos Tribunais de Contas,
sendo que estes, incumbidos do auxlio ao Poder Legislativo na
funo de fiscalizao, foram agraciados no Texto Constitucional
com diversas competncias prprias e exclusivas, dentre elas as
competncias de julgar as contas dos administradores, apreciar os
atos de pessoal para posterior registro, realizar inspees e auditorias
nos rgos e entidades pblicas, fiscalizar aplicao de recursos
pblicos.

No exerccio dessas competncias, principalmente a de julgar
as contas dos administradores, surge a controvrsia sobre a natureza



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jurdica das decises dos Tribunais de Contas. A celeuma
envolvendo a matria diz respeito se as decises das Cortes de
Contas se revestem de natureza judicante ou administrativa.

O autor Valdecir Pascoal
1
explica primeiro que uma deciso
judicante no necessariamente aquela originada no seio do Poder
Judicirio. A deciso ser judicante quando seja capaz de dizer o
direito definitivamente, sem possibilidade de controle por outro
Poder. Exemplo maior ocorre na Frana com o seu Conselho de
Estado, rgo administrativo, contudo, com fora judicante sobre as
lides que envolvam a Administrao Pblica.

Sobre este prisma, alguns autores de tomo, entre eles,
Francisco Cavalcante Pontes de Miranda, Seabra Fagundes e Jorge
Ulisses Jacoby Fernandes, defendem a definitividade das decises
dos Tribunais de Contas, mesmo com os dizeres: a lei no excluir da
apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito; constantes no
art. 5, XXXV da Carta de Outubro.

Os defensores da natureza judicante das decises das Cortes
de Contas, diga-se logo minoritrios, aduzem que o constituinte
originrio concedeu a essas a competncia exclusiva de julgar as
contas dos administradores, constante no art. 71, II, da Carta
Poltica. Elucidam, ainda, para afastar a aplicao do princpio da
jurisdio una, que a lei no pode excluir leso ou ameaa de direito
da anlise do Poder Judicirio, mas a Constituio Federal pode, e o
fez em relao a outras competncias judicantes. O trecho do livro
do Prof. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
2
ilustra bem essa tese:


A Constituio Federal admitiu expressamente vrias
excees a esse decantado monoplio absoluto do
Poder Judicirio, como ser visto adiante, em outros

1
PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito financeiro e controle externo: teoria,
jurisprudncia e 400 questes. 6 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
2
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil Jurisdio e
Competncia. Belo Horizonte: Frum, 2 ed., 2005, p. 130.



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casos, o constituinte no excluiu expressamente o
direito de ao perante esse poder, mas declinou a
competncia para julgar a rgo que no o integra
expressamente. Assim, procedeu nesse breve elenco:

Contas prestadas pelo presidente da
Repblica (competncia exclusiva do
Congresso Nacional);
O presidente e o vice-presidente da
Repblica, nos crimes de
responsabilidade, e os ministros de
Estado, nos crimes da mesma natureza,
conexos com aqueles (competncia
privativa do Senado Federal);
Contas dos administradores e demais
responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos da administrao direta e
indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo
poder pblico federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuzo ao errio (competncia do
Tribunal de Contas da Unio).

Contudo, mesmo os doutrinadores acima mencionados
consideram que somente as decises derivadas da competncia de
julgar as contas dos administradores esto albergadas pela
definitividade. Isso decorre da constatao de que a Carta Cidad
elencou outras competncias s Cortes de Contas, como apreciar
para fins de registro, aplicar sanes, fiscalizar a utilizao de
recursos pblicos, sendo que a terminologia julgar ficou adstrita
somente anlise das contas dos administradores. Em um exame
perfunctrio do art. 71 da CF/88, percebe-se a distino feita pelo
Constituinte Originrio entre a competncia dos Tribunais de
Contas de julgar as contas, descrita no inciso II, e as outras
incumbncias delineadas nos demais incisos, por exemplo, de
apreciar os atos de pessoal para fins de registro, relacionada no
inciso III do mesmo artigo.




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No passou despercebida pela doutrina a diferenciao feita
pelo legislador constituinte quando tratou da competncia dos
Tribunais de Contas. O citado doutrinador Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes
3
assim consagrou:
Nem todas as funes que os Tribunais de Contas
exercem podem ser classificadas como de jurisdio.
Sem dvida, tm tambm funo tcnica de
assessoramento, de mera fiscalizao, de registro.
No elenco de competncias, o rigor cientfico da
terminologia empregada acentua a diferenciao,
inclusive na finalidade de cada mister realizado. Para
algumas tarefas, empregou-se o termo apreciar, em
outras fiscalizar, em outras realizar inspeo e
auditoria e, em apenas um caso, julgar.

Entretanto, mesmo com a existncia do termo julgar dentre
as competncias atribudas s Cortes de Contas, a doutrina
majoritria no sentido oposto, considerando a natureza
administrativa das decises dos Tribunais de Contas. A razo para o
referido posicionamento o princpio da inafastabilidade do
controle judicial (art. 5, XXXV, CF), assim, qualquer deciso
emanada dos Tribunais de Contas possui natureza administrativa e
est sujeita a controle pelo Poder Judicirio.

Logo, j que o ordenamento jurdico ptrio adotou o princpio
do monoplio da jurisdio, foroso reconhecer o carter
administrativo das decises dos Tribunais de Contas, ante a
possibilidade de se levar ao Judicirio as questes decididas perante
as Corte de Contas (Enunciado 6 da Smula de Jurisprudncia
dominante do STF
4
).

Mas para a confeco dessas decises no mbito dos Tribunais
de Contas, em regra, desenvolve-se um processo administrativo
5
,

3
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Op. Cit., p. 185.
4
A revogao ou anulao, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou qualquer
outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, no produz efeitos antes de aprovada
por aquele Tribunal, ressalvada a competncia revisora do Judicirio.
5
Partindo da premissa aceita pela doutrina majoritria que os Tribunais de Contas
so tribunais administrativos e suas decises tm natureza administrativa.



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com a observncia aos princpios da presuno de inocncia, do
contraditrio e da ampla defesa, garantidos pelos incisos LV e LVI
do artigo 5 da Constituio.

Neste ponto, entra-se no delinear do instituto da revelia e seus
efeitos nos processos que tramitam no mbito das Corte de Contas.
O instituto da revelia tem a sua estrutura legal delineada no art. 319
do Cdigo de Processo Civil, o qual, pela sua importncia para o
estudo, passa-se a transcrever: Se o ru no contestar a ao, reputar-se-
o verdadeiros os fatos afirmados pelo autor.

A respeito do tema revelia, a doutrina ressalta: A revelia a
situao em que se encontra a parte que no acode ao chamamento judicial,
fazendo-se ausente quando deveria estar presente
6
.

Mostra imprescindvel, contudo, fazer a diferenciao entre a
revelia, espcie do gnero contumcia (inao da parte), que consiste
to-somente na no apresentao de defesa a quem lhe competia no
prazo assinalado, e os efeitos decorrentes da revelia, sendo o
principal destes a confisso ficta, ou seja, o de considerar
verdadeiros os fatos afirmados pelo plo ativo da ao.

Analisando o dispositivo legal, percebe-se que, na verdade, o
referido artigo consagrou o principal efeito da revelia, exatamente a
incontrovrsia dos fatos, tendo em vista a falta de pronunciamento
defensivo na demanda. Porm, mesmo no processo civil, pode
ocorrer que haja a revelia da parte, sem que os seus efeitos se
consubstanciem (art. 320, CPC).

No tocante ao controle externo, os Tribunais de Contas, com
base na processualstica civil, insculpiram, nas suas leis orgnicas,
artigos semelhantes, realando, principalmente, a amplitude dos
efeitos da revelia. Para fins exemplificativos, cita-se o artigo da Lei
Orgnica do Tribunal de Contas Unio:

6
DINARMARCO, Cndido Rangel. Fundamentos do Processo Civil Moderno, 3
ed. So Paulo: Malheiros, 2000, v. II, p. 951.




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Art. 12. (...)
3 O responsvel que no atender citao ou
audincia ser considerado revel pelo Tribunal, para
todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao
processo.

A doutrina especializada tambm autoriza a propagao dos
efeitos da revelia nos processos que tramitam nas Cortes de Contas,
in verbis: Todos os fatos no contestados dispensam prova, simplesmente
porque so admitidos como incontroversos no processo
7
.

Baseado nessas disposies legais e nos ensinamentos
doutrinrios que acatam, no mbito dos Tribunais de Contas, a
utilizao das regras sobre a revelia do processo civil, vrias so as
decises proferidas nas Cortes de Contas que declaram a revelia e
encampam o efeito da confisso ficta. In literris:

Considerando que a Sr Maria Ortncia dos Santos
Guimares foi instada a apresentar razes de
justificativa a respeito de diversas irregularidades
relativas utilizao de recursos do Fundo (fls.
893/897);
Considerando que, no obstante, a responsvel
permaneceu silente, autorizando a incidncia dos
efeitos da revelia previstos no 8 do art. 202 do
Regimento Interno; (TCU Segunda Cmara Rel.
Min. Adylson Martins Motta, Acrdo 2104/2003,
Dou 24/11/2003);
H que registrar, por oportuno, a propsito da
audincia dos membros da CPL, que a Sra.
Presidente, a despeito de ter sido ouvida, inclusive,
por edital, no compareceu aos autos para se
defender, devendo, por isso mesmo, ser-lhe
atribuda os efeitos da revelia. (TCU Primeira
Cmara Rel. Min. Humberto Guimares Souto,
Acrdo 2528/2003, DOU 29/10/2003). (grifos no
existentes no original).
Tendo em vista que o gestor assumiu a posio de
revel, no apresentando justificativas, presumem-se

7
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Op. Cit., p. 205.



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verdadeiras as irregularidades narradas. (TCM/CE
Pleno - Rel. Cons. Pedro ngelo - processo n.
9.236/2001 Prestao de contas de Gesto 2000 -
Secretaria de Agricultura do Municpio de Quixel -
Acrdo n. 1097/06). (grifou-se).
O Sr. Francisco das Chagas Torres jnior, responsvel
pelos atos de gesto da Prefeitura Municipal de Pires
Ferreira, pertinentes ao exerccio financeiro de 2001,
foi informado para apresentar suas razes de defesa
contudo, o ex-gestor deixou escoar in albis aludido
prazo, conforme se v s fls. 33, devendo suportar os
efeitos da revelia. (TCM/CE Pleno Rel. Cons.
Jos Marcelo Feitosa - processo n. 14651/05
Acrdo n. 1888/2007 - Denncia: Municpio de
Pires Ferreira). (grifos no existentes no original).

Contudo, analisando a questo da revelia, constata-se a
impossibilidade da aplicao de seus efeitos, mormente a
confisso ficta, nos processos que tramitam no mbito dos
Tribunais de Contas.

No incio deste estudo, buscou-se delimitar a natureza jurdica
das decises das Cortes de Contas, qual seja, a natureza
administrativa, logo tais decises advm de um processo
administrativo, em que o Estado-Administrao estar atuando na
figura de julgador e de parte ativa no respectivo processo.

Assim, utilizar o raciocnio do direito privado para delimitar
os efeitos da revelia nos processos que desenvolvem nos Tribunais
de Contas no condiz com a essncia do processo administrativo.
No processo civil, busca-se a verdade formal, j que em regra, est-se
diante de interesses particulares disponveis. No processo
administrativo, o direito probatrio direcionado pela busca da
verdade material, pela procura da forma como verdadeiramente os
fatos ocorreram no mundo real.

Logo, o processo administrativo, inclusive no mbito das
Cortes de Contas, norteado pelo interesse pblico e sua
indisponibilidade, procura a verdade material, no podendo acatar



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meras presunes pela simples inrcia do administrado.

Alm disso, os efeitos da revelia, por ser esta medida
excepcional, demandam uma interpretao restritiva, no sendo
pertinente a sua convolao no processo administrativo tal como
ocorre no processo civil, mormente quando, diferentemente do
contencioso judicial e como j acima referido, o mesmo rgo atua
tanto na persecuo dos fatos como na prolao de deciso final
sobre a matria.

E como ltimo argumento, percebe-se que, semelhana do
processo penal, j que, por autorizao constitucional, as Cortes
de Contas tem o dever-poder de aplicar sanes, no do
interessado o nus de provar sua inocncia, mas sim dever do
autor demonstrar a prtica de conduta reprovvel por parte do
primeiro, no sendo possvel aplicar-se a presuno de veracidade
na ausncia de defesa do interessado.

Assim, como espcie de processo administrativo, o processo
no mbito das Cortes de Contas deve seguir os pontos traados pela
Lei do Processo Administrativo Federal (Lei n. 9784, de 19 de
janeiro de 1999), de utilizao subsidiria nos demais processos
administrativos, que veda a operao dos efeitos da revelia:

Art. 27. O desatendimento da intimao no
importa o reconhecimento da verdade dos fatos,
nem a renncia a direito pelo administrado.
Pargrafo nico. No prosseguimento do processo,
ser garantido direito de ampla defesa ao interessado.
(Grifou-se)

Consentneo com o entendimento suso delineado, Ferno
Borba Franco
8
, de forma clara e coerente, assim expe:

No necessrio, de outro lado, que haja uma defesa

8
FRANCO, Ferno Borba. Processo Administrativo, 1 ed., So Paulo: Atlas, 2008,
p. 127.



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inicial, guisa de uma contestao como a dos
procedimentos comuns do Cdigo de Processo Civil.
Isso porque 'o desatendimento intimao no
importa o reconhecimento da verdade dos fatos, nem
a renncia a direito pelo administrado' (Lei n
9.784/99, art. 27), ou seja, no se produzem os efeitos
da revelia previstos na legislao processual civil,
consistentes em ter como verdadeiros os fatos
alegados na inicial e a desnecessidade de intimar o ru
revel dos demais atos do processo (arts. 319 e 322 do
CPC), efeitos esses contrrios finalidade do processo
administrativo e incoerentes com a teoria da
individuao, mas coerentes com o processo judicial.

Por ltimo, importante transcrever a lio do Ministro do
Tribunal de Contas da Unio Benjamim Zymler
9
sobre os efeitos
da revelia no processo administrativo:

V-se claramente que no Processo Administrativo,
permeado que pelo interesse pblico, no se admite
a verdade formal, predominante no Processo Civil,
onde, de regra, prevalecem interesses particulares.
Portanto, a revelia, que no Processo Civil acerca de
direitos disponveis torna o fato incontroverso, a
teor do art. 319 do CPC, no processo administrativo
no acarreta tal efeito. (grifos no existentes no
original).

Destarte, inobstante os dispositivos legais que encampam a
aplicao dos efeitos da revelia pertinentes ao processo civil no
mbito dos Tribunais de Contas, entende-se como inaplicvel a
sobredita regra aos procedimentos em curso nas Cortes de Contas.






9
ZYMLER, Benjamin. A procedimentalizao do direito administrativo brasileiro.
Frum Admnistrativo- Direito Pblico , v 22, ano 2, p. 1595, dez. 2002.



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_____________________
Referncias

CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle externo da gesto
pblica. Niteri: Impetus, 2007.

DINARMARCO, Cndido Rangel. Fundamentos do Processo Civil
Moderno. 3 ed. So Paulo: Malheiros, 2000, v. II.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do
Brasil Jurisdio e Competncia. Belo Horizonte: Frum, 2 ed.,
2005.

FORTINI, Cristiana. Processo administrativo: comentrio Lei n
9.784/1999. Cristiana Fortini, Maria Fernanda Pires de Carvalho
Pereira, Tatiana Martins da Costa Camaro; Prefcio Clovis
Beznos. Belo Horizonte: Frum, 2008.

FRANCO, Ferno Borba. Processo Administrativo. 1 ed., So
Paulo: Atlas, 2008.

PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito financeiro e controle
externo: teoria, jurisprudncia e 400 questes. 6 ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2008.

ZYMLER, Benjamin. A procedimentalizao do direito
administrativo brasileiro. Frum Administrativo-Direito Pblico, v
22, ano 2, p. 1595, dez. 2002.