ESTUDIO DE CASO:

LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS

DOCENTES EN COLOMBIA







Coordinacin General: Gustavo F. Iaies
Coordinacin de proyecto: Martn Legarralde.
Autora: Roxana Perazza.
Asistente Tcnica: Mara Paulina Dvila

ABRIL 2007


RED DE INTERCAMBIO DE EXPERIENCIAS ENTRE FUNCIONARIOS
EDUCATIVOS DE AMRICA LATINA

Este Programa se financia con fondos otorgados por el EPDF (Education
Program Development Fund) a travs del Banco Mundial.




2
ndice

1. Resumen Ejecutivo 3

2. Presentacin del caso: Reforma de estatutos docentes
en Colombia. 14
2.A Razones que han motivado el estudio. 14
2.B Contexto histrico poltico. 14
2.B.3 Procesos de descentralizacin y sus impactos
en el rea educativa. 17
2.C Motivos que llevan a decidir la inclusin del tema en
la agenda. 20
2.D Diagnstico de la Situacin en el momento en que
el tema fue incluido en la agenda. 23
2.E Tipo de enfoque que se decidi dar a la cuestin y
fundamentos del mismo. 24
2.F Descripcin y anlisis de las principales estrategias
y lneas de accin. 25
2.G Principales alianzas dentro del ejecutivo y fuera de l. 29
2.H Principales adversarios dentro del ejecutivo y fuera de l. 29
2.I Principales reacciones sociales y de los actores
implicados. 30
2.J Anlisis del impacto alcanzados y efectos no esperados. 31
2.K Percepcin de los actores despus de las acciones
principales. 32
2.L Evaluacin de aciertos y errores por parte de los actores
responsables de la implementacin. 33
2.M Lecciones aprendidas. 35

3. Interrogantes sobre escenarios futuros. 37

4. Fuentes y Bibliografa. 40

5. Entrevistas realizadas. 42







3
1. Resumen ejecutivo


1.A Introduccin

-Tema del estudio:
La reforma de los estatutos docentes en Colombia.

-Motivos que llevaron a realizar este estudio
Una modalidad de implementacin que aprovecha el consenso del gobierno
como herramienta principal.

1.B Motivos que llevaron a decidir la inclusin del tema en la agenda:

El ordenamiento fiscal. El anterior estatuto implicaba un bajo control
efectivo del gasto en salarios. La estructura de grados del escalafn que
prevea, otorgaba un alto valor a los crditos por capacitacin y a la
antigedad, ambos asociados a incrementos salariales. De este modo,
era difcil prever cada ao el volumen de la masa salarial, y su peso en
el presupuesto educativo.

La gobernabilidad del sistema. El sindicato se haba constituido en un
actor de poltica educativa con peso creciente. La gestin educativa
nacional iniciada en 2002, proviene de la experiencia previa en el distrito
capital de Bogot, donde haba registrado posiciones enfrentadas con el
sindicato. Entre esas posiciones, el gobierno del distrito haba decidido
implementar un mecanismo de descuento salarial por das de huelga.
Este antecedente, junto con las posiciones polticas actuales, hicieron
que con la reforma estatutaria se buscara debilitar al sindicato como
actor de poltica educativa con poder de veto.



4
Titularizacin de docentes interinos en las entidades territoriales. A
pesar de que el estatuto de 1979 haba avanzado en la unificacin del
escalafn y la nmina salarial, distinta entidades territoriales seguan
realizando nombramientos de docentes interinos, en funcin de una
lgica clientelar. La titularizacin obligaba a institucionalizar y formalizar
los procesos de nombramiento de maestros.


1.C Diagnstico de la situacin en el momento en que el tema fue
incluido en la agenda:

En la percepcin de la gestin educativa nacional, la serie de normas
destinadas a dar aplicacin a lo indicado por la Constitucin de 1991, en
trminos de descentralizacin, junto con lo estipulado por el estatuto de 1979,
implicaron una baja capacidad de previsin presupuestaria y gobernabilidad del
sistema, dado que ste otorgaba mucho peso a la capacitacin de los docentes
en la determinacin de incrementos salariales, a travs de la pertenencia a
distintos grados escalafonarios. Por su parte, la conformacin de juntas del
escalafn con una composicin importante de docentes, redund en una baja
capacidad del estado nacional y de las entidades territoriales de ejercer control
sobre el volumen de docentes que ascenda cada ao en el escalafn. El
hecho de que no fuera posible anticipar cuntos docentes iban a ascender de
grado escalafonario de ao en ao, implicaba que la capacidad de
planeamiento del presupuesto educativo fuera muy acotada.
El nuevo gobierno, iniciado en 2002, cont con una importante imagen positiva,
fundamentalmente en la figura del presidente, lo que fue visto como una
oportunidad para movilizar consensos amplios ms all de los tradicionales
actores de poltica educativa.
Por otra parte, el sindicato era visto como un actor poltico con un peso
creciente en la poltica educativa (haba tenido fuerte incidencia en la
formulacin de la ley de educacin - ley 115/94). Por sus posiciones polticas,


5
se presentaba adems, como un actor de oposicin, y ya registraba
antecedentes de conflictos con la gestin educativa en Bogot.


1.D Tipo de enfoque que se decidi dar a la cuestin y fundamentos del
mismo:

1. Impulso desde el nivel presidencial. La poltica educativa nacional ha
sido denominada Revolucin Educativa. Esta formulacin forma parte
de los ejes de gestin de la presidencia. La reformulacin del rgimen de
participaciones (ley 715/01) incluy un artculo en el que se habilitaba a
la presidencia a la formulacin de un nuevo estatuto docente, lo que
signific concentrar en la figura presidencial la atribucin de formular una
reforma estatutaria.

2. Necesidad de nuevos estmulos en la carrera docente. La lectura que
realizaba la gestin nacional era que el viejo estatuto concentraba
estmulos al final de la carrera, promoviendo una permanencia de los
docentes con ms antigedad e incrementando el salario en ese sector.
La reestructuracin se pens para mejorar los estmulos al ingreso de la
carrera, con un sistema de ingreso y promocin basado en el mrito.


1.E Descripcin y anlisis de las principales estrategias y lneas de
accin:

1. Introduccin en el marco legal del proceso de descentralizacin de
la facultad presidencial de elaborar un nuevo estatuto. En el marco
del proceso de descentralizacin, a fines de 2001 se sancion una ley
(715/01) que estableca un rgimen de distribucin del financiamiento
nacional a las entidades territoriales. En ese marco, se introdujo un


6
artculo que habilita a la presidencia a la elaboracin de un nuevo
estatuto y a la reglamentacin de concursos que rigen la carrera
docente.

2. Procedimiento de formulacin del estatuto. Con el propsito de
elaborar el nuevo estatuto, a comienzos de 2002, se conformaron cuatro
comisiones y se nombr una comisin de redaccin. Si bien estas
comisiones contaron con participacin sindical, la comisin de redaccin
estuvo bajo un fuerte control presidencial.

3. Decreto de nuevo estatuto. Ese mismo ao, el presidente expide el
Decreto N 1.278 estableciendo el Estatuto de Profesionalizacin
Docente. Este estatuto rige para los docentes incorporados a partir de
2002. Los docentes que iniciaron su carrera antes de ese ao siguen
rigindose por el anterior estatuto de 1979.

4. implementacin inmediata. Desde el punto de vista de la
implementacin de esta poltica, la gestin nacional empieza a
reglamentar rpidamente, la carrera de profesionalizacin a partir de un
decreto de concursos de mrito para seleccionar a los maestros con el
nuevo estatuto. Esto hace que en la actualidad haya una alta proporcin
de docentes en ejercicio que se rigen por el nuevo estatuto (que a la
vez, incluye una cantidad mayor de incentivos al inicio de la carrera).

5. Reestructuracin de la planta docente. El gobierno est estudiando
una propuesta jubilatoria anticipada en funcin de tiempos y la cantidad
de docentes que se rigen por la vieja norma, tendiente a acelerar el
reemplazo de la planta docente.


1.F Principales alianzas dentro del ejecutivo y fuera de l.


7

El equipo del rea de educacin, encabezado por la ministra, tiene pleno
respaldo poltico del actual Presidente de la Repblica, quien ha ido
incorporando cuestiones relacionadas con el rea educativa no slo en sus
discursos de campaas electorales, sino que le imprime el carcter de un eje
constitutivo de su gestin. Dentro del poder ejecutivo esta es su alianza ms
importante.

El parlamento no ha tenido una intervencin significativa en la discusin,
puesto que la opcin poltica fue la de expedir un nuevo estatuto por decreto
del poder ejecutivo. El silencio del parlamente puede ser interpretado como
un aval a la poltica puesta en marcha. Recientemente, el sindicato docente
ha logrado instalar representantes en el parlamento.

Otra alianza significativa para la gestin educativa es la de algunos miembros
del sector empresario y algunas organizaciones no gubernamentales. Si bien
no parecen haber tenido una intervencin decisiva en esta poltica, contribuyen
a sostener un consenso social sobre las polticas educativas estratgicas.
Los medios de comunicacin han apoyado la iniciativa del gobierno.


1.G Principales adversarios dentro del ejecutivo y fuera del l.

No parecen observarse oposiciones a esta poltica dentro del poder ejecutivo.
Fuera del ejecutivo, la oposicin ms importante es la del FECODE(sindicato
de maestros), que a su vez se halla prximo a la mxima fuerza de oposicin
poltica: el Polo Democrtico. En menor medida, la tradicional participacin del
sindicato en el Movimiento Pedaggico Colombiano (corriente de renovacin
del pensamiento pedaggico de Colombia), lo acerca a las posiciones de
intelectuales, pedagogos y acadmicos.



8


1.H Principales reacciones sociales y de los actores implicados.

La reaccin del FECODE fue de franca oposicin. Llev a cabo diversas
manifestaciones y dos huelgas docentes, y actualmente sostiene una campaa
de oposicin al estatuto y a otras medidas de poltica econmica, como el
nuevo clculo de las transferencias a las entidades territoriales. El sindicato se
opone al nuevo estatuto tanto por el procedimiento de su elaboracin e
implementacin, como por el contenido del mismo, criticando especialmente el
hecho de que se habilite la incorporacin de profesionales no docentes al
ejercicio de la docencia y la fragmentacin el colectivo docente entre quienes
se rigen por el estatuto de 1979 y el de 2002.

Los concursos de mrito docente realizados a partir del nuevo estatuto fueron
boicoteados por el FECODE. En 2005, el FECODE convoc a movilizaciones y
concentraciones contra los concursos. Sin embargo, el 65% de los docentes
inscriptos se present a las pruebas. La fuerza pblica actu contra las
manifestaciones y las acciones de boicot y finalmente los concursos se llevaron
a cabo. La opinin pblica reaccion favorablemente a las iniciativas del
gobierno.


1.I Anlisis del impacto alcanzado y efectos no esperados.

Las consecuencias han sido la efectiva implementacin del nuevo estatuto, y la
rpida aplicacin en la incorporacin y ascenso de una gran proporcin de los
docentes del sistema educativo colombiano.
Por su parte, esta renovacin del plantel docente produjo un debilitamiento del
sindicato, material y simblicamente asociado a los docentes que se rigen an
por el estatuto de 1979. Las campaas desarrolladas por el FECODE muestran


9
un debilitamiento del sindicato como actor de poltica educativa, ya que adems
de no ser considerado como un interlocutor para las medidas de gobierno, su
capacidad de movilizacin no le ha permitido vetar una poltica estratgica
como la del nuevo estatuto.

Si bien este debilitamiento no era un objetivo explcito de esta poltica, el des-
dibujamiento del sindicato como un actor de poltica educativa ha acarreado
como consecuencia una reformulacin de las condiciones de gobernabilidad
del sistema educativo colombiano, posicionando a los docentes noveles y a las
entidades territoriales como aliados potenciales de la gestin educativa
nacional.

En trminos del mejoramiento de la calidad educativa, an no se observan
resultados, y los sistemas de informacin no permiten an mensurar el impacto
en el efectivo mejoramiento de la oferta educativa colombiana. En este sentido,
otra consecuencia no esperada de esta poltica ha sido revelar las dificultades
de los sistemas de evaluacin e informacin para aportar datos relevantes
sobre las metas de la poltica educativa.


1.J Percepcin de los actores despus de las acciones principales.

La actual conduccin de la FECODE, sostiene que esta nueva poltica liberal,
es contraria a la profesionalizacin de los docentes, ya que abre las puertas a
otros profesionales y subvalora la cuestin pedaggica.
La FECODE considerara la necesidad de reasumir los compromisos de la ley
general de educacin; de volver a sus objetivos y fines; de reivindicar la
formacin integral y cientfica; de restablecer para la docencia su carcter
profesional y de generar una gran corriente de opinin que permita una
institucin educativa y unos docentes con capacidad real para decidir sobre
todos los procesos de la vida educativa, de recuperar los proyectos educativos


10
institucionales como espacios de autonoma y flexibilidad curricular contra la
estandarizacin neoliberal.
La propuesta a futuro por parte del gremio, es la puesta en marcha de un
estatuto nico con un salario promocional y un buen rgimen provisional.
Entiende que el dominio de saberes especficos es insustituible para el
desarrollo del conocimiento y la cultura escolar.


1.K Lecciones aprendidas.

Ventana de oportunidad. Ms all de las caractersticas puntuales
de la poltica implementada, la gestin entrante en 2002 interpret
que su tratamiento poda involucrar conflictos en trminos de la
gobernabilidad del sistema. En ese sentido parece clave el
aprovechamiento de la ventana de oportunidad dada por la alta
legitimidad de una gestin que recin comienza, y en particular, de
las iniciativas presidenciales. En este caso particular, est claro que
la reforma del estatuto se llev a cabo al inicio de la gestin y fue
encarnada por el nivel presidencial, a travs de un decreto que
estableci el nuevo estatuto. Esto permiti concitar el apoyo de la
opinin pblica y dotar a la medida de fuerte legitimidad social ms
all de la fuerte oposicin.

Rpida implementacin. Una vez decretado el nuevo estatuto,
estuvo claro que el sindicato presentara una frrea oposicin. En
este sentido tambin fue clave la rpida implementacin del nuevo
estatuto a travs de un conjunto de medidas complementarias y
derivadas, como la instrumentacin de los concursos y evaluaciones
de mrito para el ingreso y el ascenso escalafonario. De este modo,
la oposicin a la poltica se volvi ms compleja puesto que sumaba
al enfrentamiento a los principios del estatuto, el rechazo de su


11
implementacin y sus consecuencias. Por otra parte, involucraba a
nuevos actores, interesados en la continuidad de la poltica (v.g. los
docentes noveles, incorporados en el marco del nuevo estatuto).

Nuevo equilibrio de fuerzas con los actores de poltica
educativa. El proceso de formulacin del nuevo estatuto cambi el
escenario tradicional de negociacin con el sindicato. En trminos del
procedimiento, esto coloc al sindicato en un lugar de oposicin
(recurdese que el sindicato haba participado de la elaboracin de la
ley de educacin de 1994). Pero tambin, en trminos de las
consecuencias concretas de la poltica el sindicato se vea debilitado,
puesto que los propios docentes que constituiran sus bases
comenzaban a regirse por dos marcos regulatorios francamente
diferentes (el estatuto de 1979 y el de 2002). Por otra parte, las
entidades territoriales, los empresarios y ONG con tradicional
presencia en el rea educativa, y los medios y la opinin pblica
fueron factores de contrapeso a la oposicin sindical, sino
activamente, al menos en trminos de la legitimacin de la nueva
poltica.


1.L Interrogantes sobre escenarios futuros.

Qu pasa a futuro con el sindicato? Un interrogante que debe ser analizado
es en qu medida es posible recomponer relaciones con el sindicato. Si bien ha
experimentado un debilitamiento, es un actor poltico de peso, no solo en la
arena de la poltica educativa. El grado de enfrentamiento entre el ejecutivo y el
sindicato parece de difcil retorno y debe ser evaluado en qu medida esto es
un obstculo para la gobernabilidad de largo plazo del sistema educativo. La
exploracin de medidas tales como la jubilacin anticipada de los docentes que


12
se rigen por el viejo estatuto parecen indicar que el camino adoptado por el
gobierno es el de profundizar el debilitamiento de las bases sindicales.

Qu pasa con la constitucin de nuevas alianzas? Otro aspecto a ser
considerado es el de las nuevas alianzas del gobierno. La opinin pblica
parece ser un factor legitimador, sobre todo teniendo en cuenta la reciente
reeleccin del presidente. Sin embargo, no est claro en qu medida pueda
constituirse en un factor de contrapeso permanente de la oposicin sindical. La
precariedad de los sistemas de informacin no permite estudiar en profundidad
en qu medida los docentes noveles, y en general, la renovacin del plantel
docente estaran constituyendo nuevas bases sobre las cuales el gobierno
pueda tejer una alianza con el magisterio ms all del sindicato. Por su parte, la
posicin de franco enfrentamiento adoptada por el sindicato lo coloca en un
tejido de alianzas con intelectuales, sectores acadmicos y en general, con las
fuerzas polticas opositoras y con la central sindical.

Qu pasa con las tradiciones arraigadas en la cultura institucional del
sistema? Concurrentemente, el nuevo estatuto y la ideologa general de la
actual gestin educativa revela una fuerte desconexin con una fuerte tradicin
pedaggica colombiana. El Movimiento Pedaggico Colombiano tuvo fuertes
repercusiones en la cultura institucional del sistema educativo, en los sectores
acadmicos y en la presencia internacional de la produccin pedaggica
colombiana. Este desconocimiento de aquellas tradiciones puede ser un factor
que afecte la legitimidad de las polticas, al enfrentar a los equipos de gestin
no solo con el sindicato sino, en trminos ms generales, con el campo
acadmico y pedaggico.

Qu pasa con el modelo institucional? No est claro en qu medida esta
poltica se articula con los modelos de instituciones escolares generados en
aos recientes en Colombia. Las intervenciones que rearticulan la carrera
docente no parecen atender a las caractersticas de los modelos institucionales


13
y se yuxtaponen con las iniciativas tendientes a asegurar la autonoma de las
escuelas. La evaluacin por mrito y en general, la nueva organizacin de la
carrera profesional docente no parece tomar suficientemente en cuenta la
dimensin institucional, de manera que se dificulta la consideracin de las
variables que afectan a la enseanza y que tienen que ver con la conformacin
de equipos docentes, entre otros aspectos institucionales. La meta de la
profesionalizacin docente se asocia conceptualmente a un mejoramiento de la
calidad de la enseanza, pero al no tomar en cuenta factores que tienen que
ver con la dinmica institucional, no se ve claramente en qu medida se puede
producir este mejoramiento.




14

2. Presentacin del Caso: Reforma de Estatutos Docentes en
Colombia.


2.A Razones que han motivado el estudio:

La reforma de los estatutos docentes es uno de los temas calientes de la
agenda poltica de los ministerios de educacin de la regin, por el desafo de
gobernabilidad que implica y por lo estratgico que resulta para el sistema, la
redefinicin de la carrera profesional.

El caso colombiano, en la gestin del Presidente Alvaro Uribe, parece
interesante de ser estudiado por varias razones. En primer lugar, porque ha
sido exitoso en el sentido de que el cambio ha podido ser realizado. En
segundo lugar, por el tipo de estrategia implementada, que aprovecho el
momento de llegada del presidente Uribe al gobierno, en el que contaba con
una alta credibilidad y poder para enfrentar semejante tarea.


2.B Contexto histrico poltico.

Colombia es una repblica democrtica con elecciones presidenciales por
perodos de cuatro aos. Hasta 1991 su administracin pblica fue
centralizada, y a partir de ese ao se ha llevado a cabo un proceso de
descentralizacin de las decisiones y se ha producido la eleccin de los niveles
ejecutivos de los municipios y departamentos.

Desde 1910 hasta el presente, la tradicin democrtica ha prevalecido, con
excepcin del perodo 1953 - 1958, cuando se instaur la dictadura de Gustavo


15
Rojas Pinilla. Los partidos polticos tradicionales han sido el Partido Liberal y el
Partido Conservador.

Entre las dcadas de 1950 y 1960 Colombia vivi la llamada violencia
generada por conflictos en la zona rural entre liberales y conservadores. Como
mecanismo de solucin de estos conflictos polticos y aquellos generados con
la dictadura militar, los dirigentes de los partidos decidieron alternarse cada
cuatro aos en la presidencia, durante un perodo de 16 aos - entre 1958 y
1974 - que se denomin El Frente Nacional. La participacin de miembros del
partido contrario en el gobierno fue una constante durante el Frente Nacional.

Despus del Frente Nacional, la Presidencia de la Repblica ha estado
encabezada por representantes del Partido Liberal, del Conservador o ms
recientemente por presidentes llamados Pluripartidistas, una tendencia que
surge ante el debilitamiento y el desgaste poltico de los partidos tradicionales.
Sin embargo, nominalmente todos los presidentes han venido de la orilla del
Liberalismo o del Conservadorismo.

Presidente Partido Perodo Tipo de eleccin
Belisario
Betancour
Conservador 1982 - 1986 Pluripartidista

Virgilio Barco V. Liberal 1986 - 1990 Liberal

Csar Gaviria T. Liberal 1990 - 1994 Liberal

Ernesto Samper Liberal 1994 - 1998 Liberal

Andrs Pastrana Conservador 1998 - 2002 Pluripartidista
(coalicin)
lvaro Uribe Origen Liberal
(Primero
Colombia)
2002 - 2006 Pluripartidista
lvaro Uribe Origen Liberal
(Primero
Colombia)
2006 - 2010 Pluripartidista



16

En el mismo proceso, en Colombia se fue gestando una guerrilla, originada en
un reducto de los grupos creados por las luchas agrarias del perodo de La
Violencia y otra fraccin guerrillera como una manifestacin armada de la
izquierda de los aos 70. Muchos grupos guerrilleros terminaron mezclndose,
hacia los 80, con el auge econmico del narcotrfico, el cual se haba iniciado a
finales de los 60 con la siembra ilegal y el contrabando de marihuana y luego
de coca.

Como reaccin ante la accin violenta de la guerrilla a comienzos de la dcada
de 1980, surge otro grupo armado ilegal, de tendencia derechista, denominado
paramilitar.

La dcada de 1980 se caracteriza por un debilitamiento del Estado ante los
diferentes problemas sociales, polticos y econmicos del pas, el debilitamiento
del liderazgo poltico de los partidos tradicionales y la tendencia hacia el
pluripartidismo.

La dcada de los 90 vio un cambio en la vida sociopoltica y en la
administracin pblica del pas. Durante los primeros cuatro aos de la dcada,
la violencia generada por el narcotrfico comenz a disminuir debido a la
captura y muerte de los cabecillas de uno de los carteles de la droga ms
fuerte, y el endurecimiento de la ley. Hacia finales dcada de los 90, el
gobierno desarroll una accin decidida hacia el logro de la paz con la guerrilla,
pero no se logr una paz definitiva.

El gobierno de lvaro Uribe (2002 2006 y 2006 - 2010) se ha caracterizado
por ser un gobierno fuerte, igualmente empeado en la paz. Aprovech la
experiencia de los aos anteriores para determinar que el Estado abrira
dilogos pero sera contundente en la lucha armada contra todos los sectores
por fuera de la ley. En este posicionamiento, la actual administracin cont con


17
un fuerte apoyo de los Estados Unidos, tanto en trminos de sus acciones
contra los grupos armados, como en el plano econmico e internacional.

2.B.1 Proceso de descentralizacin y sus impactos en el rea educativa

De acuerdo con la Constitucin Nacional de 1886, Colombia era definida como
un pas centralizado en lo poltico y descentralizado en lo administrativo. Esta
centralizacin poltica, implic de hecho una centralizacin y una concentracin
de los procesos administrativos, financieros, etc.

Desde la dcada de 1960 se iniciaron procesos parciales de descentralizacin
en diversos temas. Los pasos ms importantes en ese sentido se dieron a fines
de la dcada de 1980. En 1988 se produjo la primera eleccin de alcaldes, que
hasta ese momento eran designados por el ejecutivo nacional.

En 1991, se convoc a una Asamblea Constituyente. Entre los puntos de la
agenda de dicha asamblea se encontraba la descentralizacin administrativa,
poltica y fiscal. Se determin la eleccin pblica de gobernadores -mxima
autoridad departamental-, para fortalecer los procesos democrticos; se
aument a tres aos el perodo de los alcaldes; se autoriz a los municipios a
regular y cobrar impuestos as como invertir en la solucin de sus problemas
locales. Se asign a los municipios ms autonoma, nuevos derechos y
responsabilidades y se definieron explcitamente las transferencias financieras
intergubernamentales.

En el sector educativo, hasta 1986 existi una importante concentracin de
decisiones en el orden nacional, aunque hubo tambin una desconcentracin
importante de la oferta educativa debida a la creciente participacin de
organizaciones no gubernamentales y del sector privado en la educacin.

A partir de 1986 87 se adoptan medidas decisivas de descentralizacin. La


18
responsabilidad por la construccin y mantenimiento de los edificios de las
escuelas pas a manos de los municipios y en 1989 el traspaso administrativo
a los docentes de nivel primario a los municipios fue el inicio de este proceso.

La Ley 60 de 1993, estableci la autonoma de los departamentos y municipios
de ms de 100 mil habitantes, apoyando el proceso de descentralizacin sobre
la base de las entidades territoriales certificadas
1
, estableci la direccin y
administracin directa y conjuntamente con sus municipios de la prestacin de
los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, bsica primaria
y secundaria y media. La ley habilitaba a los departamentos y municipios para
participar en la co-financiacin de los servicios educativos estatales y en las
inversiones de infraestructura y dotacin, y en lo estrictamente pedaggico, los
faculta para promover y evaluar la oferta de capacitacin, y ejercer la
inspeccin y evaluacin de los servicios educativos estatales.

En 1994, se promulga la ley de educacin N 115. Es una ley producto de la
discusin y el consenso con el sindicalismo docente, quien ya se haba
constituido y fortalecido como un actor poltico y social importante, en el
momento de la toma de decisiones acerca de la cuestin educativa.

El proyecto de esta ley sufri modificaciones y aportes, consolidando los
aspectos ms relacionados con los procesos de descentralizacin, en especial,
el fortalecimiento de las secretaras departamentales. En esta ley se instituye la
enseanza obligatoria, se defienden las funciones y responsabilidades del
Estado para regular el servicio pblico, se define la organizacin y la prestacin
de la educacin formal en todos sus niveles, se precisan los fines de la
educacin, las competencias de la comunidad educativa, el lugar de la familia
en la educacin, entre otros aspectos.

1
El nmero de entidades territoriales certificadas creci en la ltima dcada: en 1996 eran 12;
en 1997, 36 (los 32 departamentos y los cuatro distritos del pas); y en 2006, adems de los
anteriores, haba 42 municipios certificados.


19

Bajo la presidencia de Andrs Pastrana Arango, el 21 de diciembre del 2001 se
promulg la ley 715, en la que estableca la conformacin del Sistema General
de Participaciones (SGP), con participaciones especficas para el sector
educativo, para el sector salud y para los recursos de agua potable y
saneamiento bsico. Establece las competencias de la nacin y de la entidades
territoriales en el sector educativo, y en su Art. 5.7 establece que la Nacin
reglamentar los concursos que rigen la carrera docente El nivel central define
anualmente una asignacin por alumno para la prestacin del servicio,
financiado con recursos del sistema general de participaciones; define la
canasta educativa; establece los requisitos para la certificacin de los
departamentos y municipios, y define las funciones del rector y/o director y de
las instituciones educativas.

En su artculo 111, la ley 715 explicita las facultades extraordinarias otorgadas
al Presidente de la Repblica en el trmino de seis meses para expedir un
nuevo rgimen de carrera docente y administrativa para los docentes,
directivos docentes, administrativos, que ingresen a partir de la promulgacin
de esta ley. Establece que el Estatuto de Profesionalizacin Docente tomar
en cuenta los siguientes criterios: mejor salario al ingreso a la carrera,
requisitos de ingreso, escala salarial nacional y grados de escalafn, incentivos
a mejoramiento profesional, desempeo en el aula, ubicacin en zonas rurales
apartadas, reas de especializacin, mecanismos de evaluacin, capacitacin,
permanencia, ascensos y exclusin de la carrera, oportunidades de
mejoramiento acadmico y profesional de los docentes, asimilacin voluntaria
de los actuales docentes y directivos, contemplados en el decreto ley 2277/79.

Si bien la descentralizacin administrativa ha fortalecido los municipios y las
regiones, su proceso de implementacin ha sido lento y en ocasiones complejo
debido a las carencias iniciales de capacidad tcnica local. A pesar de ello, las
ciudades con dinmica propia han avanzado sensiblemente, aunque los


20
testimonios marcan una gran disparidad de situaciones, en particular, en
relacin con la capacidad de las entidades para asumir la responsabilidad del
gobierno educativo.

Estas disparidades eran profundizadas por condiciones estructurales
presentes, y por desigualdades producto de desarrollos histrico-polticos, a
pesar de los esfuerzos del gobierno nacional, y en especial del Ministerio de
Educacin, centrados en programas de fortalecimiento de las gestiones locales.

Para ciudades como Bogot, a partir de la 715 cambi el sistema para el
gobierno local de la educacin. La Nacin gira fondos por matrcula efectiva y
comienza a certificar por nio. De alguna manera, se empieza a limpiar la
planta de dotacin, pero al mismo tiempo se estn produciendo situaciones de
hacinamiento en las aulas, esto repercute en la condiciones de enseanza de
los docentes y en los nios.

Bogot duplica el presupuesto que gira la Nacin, pero en el contexto nacional
es una de las cuatro ciudades que lo puede hacer con presupuesto propio y
logra mayores niveles de inversin en el rea.


2.C Motivos que llevaron a decidir la inclusin del tema en la
agenda.

En 1979, a travs del Decreto Ley N 2.277/79 se establece un estatuto
docente en Colombia. Este define una carrera escalafonaria, de ascenso
vertical, con un fuerte hincapi en la antigedad en el cargo y una importante
estimulacin, con impacto en lo salarial por la adquisicin de crditos por
capacitacin. Nacionalmente, los docentes colombianos, por primera vez,
compartan las normas regulatorias de su trabajo, y criterios similares en el
establecimiento de su salario.


21

Hasta ese momento, la nmina salarial registraba importantes variaciones entre
los distintos departamentos, por lo que el estatuto de 1979 implic un avance
en trminos de unificarla. Al mismo tiempo, este estatuto encarn la aplicacin
de una carrera escalafonaria nica para todos los docentes del pas.

El tema de la reforma del estatuto docente fue introducido en la agenda de
poltica educativa de la gestin de Uribe a partir de tres preocupaciones
centrales:

El ordenamiento fiscal.

El anterior estatuto implicaba no tener el control efectivo del gasto en salario.
La estructura de grados del escalafn que prevea, otorgaba un alto valor a los
crditos por capacitacin y a la antigedad, ambos asociados a incrementos
salariales. De este modo, era difcil prever cada ao el volumen de la masa
salarial, y su peso en el presupuesto educativo.

En la percepcin de la actual gestin educativa nacional, la serie de normas
destinadas a dar aplicacin a lo indicado por la Constitucin de 1991 en
trminos de descentralizacin educativa, junto con lo estipulado por el estatuto
de 1979, implicaron una baja capacidad de previsin presupuestaria, dado que
ste otorgaba mucho peso a los crditos de capacitacin de los docentes en la
determinacin de incrementos salariales, a travs de la pertenencia a distintos
grados escalafonarios.

Por su parte, la conformacin de juntas del escalafn con una composicin
importante de docentes, result en una baja capacidad del estado nacional y de
las entidades territoriales de ejercer control sobre el volumen de docentes que
ascenda cada ao en el escalafn. El hecho de que no fuera posible anticipar
cuntos docentes iban a ascender de grado escalafonario de ao en ao,


22
implicaba que la capacidad de planeamiento del presupuesto educativo fuera
muy acotada.

La gobernabilidad del sistema.

El sindicato se haba constituido en un actor de poltica educativa con peso
creciente. Haba tenido una activa participacin a lo largo de la dcada anterior,
en particular, en las negociaciones para la sancin de la ley de educacin.

Por su parte, la gestin educativa nacional iniciada en 2002, proviene de la
experiencia previa en el distrito capital de Bogot, donde haba registrado
posiciones enfrentadas con el sindicato. Entre esas posiciones, el gobierno del
distrito haba decidido implementar un mecanismo de descuento salarial por
das de huelga. Este antecedente, junto con las posiciones polticas actuales,
hicieron que con la reforma estatutaria se buscara debilitar al sindicato como
actor de poltica educativa con poder de veto.

En el plano poltico, el gobierno decidi interrumpir el dialogo con el sindicato
docente, un actor hasta entonces fundamental en el momento de la definicin
de la poltica. Esta situacin desarticul al sindicato, puso en riesgo su
capacidad de movilizacin al nacionalizar la medidas de no pago por das de
huelga, redujo sus comisiones de servicios y sindicales y estableci que el
lugar para negociar y establecer acuerdos no es el ejecutivo nacional sino el
legislativo, en el que las fuerzas del oficialismo son mayora.

Reduccin de docentes interinos en las entidades territoriales,

En funcin de intereses polticos locales. A pesar de que el estatuto de 1979
haba avanzado en la unificacin del escalafn y la nmina salarial, distinta
entidades territoriales registraban nombramientos de docentes en funcin de
una lgica de poltica clientelar.


23

A partir de la Ley N 60 de 1993 (aplicacin de la descentralizacin en salud y
educacin, de acuerdo con la Constitucin de 1991), se pone de manifiesto la
gran cantidad de municipios con deudas histricas con los docentes, salarios
impagos y resabios de viejas prcticas. Como resultado de contrataciones
realizadas localmente, antes de 1979 haba mucho desorden administrativo y
financiero en la ejecucin del presupuesto salarial docente, los procesos de
transferencia puestos en marcha requeran indefectiblemente gestiones ms
organizadas, con capacidad de anticipar y presupuestar de acuerdo a sus
necesidades y recursos. El establecimiento de un cuerpo normativo deba
promover y ayudar al inicio de un proceso de ordenamiento.


2.D Diagnstico de la situacin en el momento en que el tema fue
incluido en la agenda:

El nuevo gobierno, iniciado en 2002, cont con una importante imagen positiva,
fundamentalmente en la figura del presidente, lo que fue visto como una
oportunidad para movilizar consensos amplios ms all de los tradicionales
actores de poltica educativa.

Por otra parte, el sindicato era visto como un actor poltico con un peso
creciente en la poltica educativa (haba tenido fuerte incidencia en la
formulacin de la ley de educacin - ley 115/94). Por sus posiciones polticas,
se presentaba adems, como un actor de oposicin, y ya registraba
antecedentes de conflictos con la gestin educativa en Bogot.

La gestin ministerial de ese momento, describa la carrera docente resultante
del estatuto de 1979, como una carrera con todos los estmulos al final de la
misma, ya que cuanto ms aos se tiene, ms conveniente resulta permanecer
en el sistema porque se reciben mayores beneficios. El ascenso relacionado


24
con los crditos por capacitacin era un mecanismo automtico. El ascenso
automtico impeda una planificacin presupuestara, no haba ningn sistema
de control.

En ese marco, lo que precipita la decisin era la situacin fiscal, dado que el
dinero que se estaba girando a las regiones, para financiar la educacin,
provocaba una situacin crtica. El Estado central tena un ingreso fiscal muy
complicado, y los ascensos en el escalafn eran una causa de eso. Unos
ascensos incontrolados e impredecibles, con las deudas arrastradas de aos
anteriores, haca que los ascensos se decretaran pero no se pudieran pagar.
Se tena que pagar con intereses, actualizaciones por inflacin.


2.E Tipo de enfoque que se decidi dar a la cuestin y fundamentos del
mismo:

Impulso desde el nivel presidencial.

La poltica educativa nacional ha sido denominada Revolucin Educativa.
Esta formulacin forma parte de los ejes de gestin de la presidencia. La
Revolucin Educativa define acciones a desarrollar en trminos de cobertura,
calidad, pertinencia laboral, capacitacin tcnica e investigacin cientfica. En el
Plan Sectorial 2002 2006 se expresa esta revolucin educativa en trminos
de metas y programas especficos, otorgando un contenido propio de la actual
gestin a los aos finales del Plan Decenal de Educacin (plan de largo plazo
formulado desde 1996, en el marco de la implementacin de la
descentralizacin en el sector educativo).

La poltica educativa ha sido ubicada en el centro del programa presidencial
desde el comienzo de la gestin. Por otra parte, la reformulacin del rgimen
de participaciones, producida por ley al final de la gestin de Pastrana, incluy


25
un artculo en el que se habilitaba a la presidencia a la formulacin de un nuevo
estatuto docente, lo que signific concentrar en la figura presidencial la
atribucin de formular una reforma estatutaria.

Reestructuracin de la carrera docente.

El viejo estatuto concentraba estmulos al final de la carrera, promoviendo una
permanencia de los docentes con ms antigedad e incrementando el salario
en ese sector. La reestructuracin se pens para mejorar los estmulos al
ingreso de la carrera, con un sistema de ingreso y promocin basado en el
mrito.

El nuevo diseo de la carrera docente tiene las siguientes caractersticas: (1)
separa el ingreso al servicio educativo del ingreso a la carrera docente, ya que,
luego de una seleccin, los aspirantes se inscriben en el escalafn docente, y
por ende, entran a la carrera; (2) el mrito es considerado fundamento principal
para el ingreso, la permanencia, la promocin en el servicio y el ascenso en el
escalafn; (3) habilita el ingreso al servicio educativo estatal a aquellos que
posean titulo de licenciado profesional por una institucin de educacin
superior; (4) establece concurso de mritos (pruebas de competencias); (5)
establece un ao de periodo de prueba a quienes ingresan al servicio
educativo; (6) el escalafn est compuesto por distintos grados y niveles, 3
grados con base en formacin acadmica y cada grado compuesto por 4
niveles salariales.

La idea general del nuevo diseo es fundar la carrera en el mrito, e instalar
mayores incentivos en el inicio de la carrera, promoviendo la renovacin de las
plantas docentes.


2.F Descripcin y anlisis de las principales estrategias y lneas de


26
accin:

Introduccin en el marco legal del proceso de descentralizacin de la
facultad presidencial de elaborar un nuevo estatuto.

En el marco del proceso de descentralizacin, a fines de 2001 se sancion una
ley (715/01) que estableca un rgimen de distribucin del financiamiento
nacional a las entidades territoriales. En ese marco, se introdujo un artculo que
habilita a la presidencia a la elaboracin de un nuevo estatuto y a la
reglamentacin de concursos que rigen la carrera docente. Esta delegacin del
legislativo al ejecutivo abri una ventana de oportunidad para una fuerte
intervencin presidencial en la reformulacin de la carrera docente. Esta
decisin, se asociaba al impacto econmico que tena la estructura de la
carrera docente en el rgimen de participaciones. Fue necesario, en virtud de la
crtica situacin fiscal, introducir esta competencia del poder ejecutivo, de
manera de que se pudiese operar del modo ms gil una reforma de la carrera
docente.

Procedimiento de formulacin del estatuto.

Con el propsito de elaborar el nuevo estatuto, a comienzos de 2002, se
conformaron cuatro comisiones y se nombr una comisin de redaccin. Si
bien estas comisiones contaron con participacin sindical, la comisin de
redaccin estuvo bajo un fuerte control presidencial. Este procedimiento
signific marcar que el poder ejecutivo hara uso de la atribucin delegada por
la ley 715, ms all de la posibilidad de realizar consultas con actores de la
poltica educativa.

El sindicalismo docente particip en las discusiones sobre el estatuto en franca
minora y a posteriori, rechaz a pleno la nueva norma regulatoria. En el
proceso de negociacin, segn el comit ejecutivo sindical de entonces, ningn


27
punto propuesto por la organizacin fue acogido. A pesar de las diversas
manifestaciones y dos huelgas docentes, los procesos de implementacin se
empezaron a llevar a cabo.

En el fondo, el mecanismo de las comisiones, con el control presidencial sobre
la redaccin final del estatuto, significaba reformular la arena tradicional de
negociaciones de poltica educativa, en la que el sindicato vena teniendo un
importante papel.

Decreto de nuevo estatuto.

Ese mismo ao, el presidente expide el Decreto N 1.278 estableciendo el
Estatuto de Profesionalizacin Docente. Este estatuto rige para los docentes
incorporados a partir de 2002. Los docentes que iniciaron su carrera antes de
ese ao siguen rigindose por el anterior estatuto de 1979.

La implementacin de la atribucin presidencial de reforma del estatuto,
prevista por la ley de 2001 fue utilizada inmediatamente iniciada la nueva
gestin. Dos factores parecen haber sido los fundamentales para adoptar esta
decisin: por una parte, la crtica situacin fiscal del sistema de participaciones,
directamente asociada a la estructura del escalafn docente, y por otra parte, la
fuerte legitimidad concentrada en la figura presidencial al inicio de la nueva
administracin.

Implementacin inmediata.

Desde el punto de vista de la implementacin de esta poltica, rpidamente la
gestin nacional empieza a reglamentar la carrera de profesionalizacin a partir
de un decreto de concursos de mrito para seleccionar a los maestros con el
nuevo estatuto.



28
Esta atribucin presidencial tambin estaba prevista por la ley 715, de manera
que se dispona un paquete de competencias presidenciales sobre la
reestructuracin de la carrera docente.

La implementacin del nuevo estatuto a travs de los concursos gener
resistencias desde el sector docente, ya que implicaba que cada tres aos se
suba escalafn, con una evaluacin de desempeo cada ao y una prueba de
competencias cada tres aos para los docentes que quieren subir de categora.
De acuerdo con el testimonio de funcionarios de la gestin, hubo que negociar
muchsimo, fue un proceso muy desgastante, de confrontacin con el sindicato.

Esta implementacin inmediata del nuevo estatuto hace que en la actualidad
haya una creciente proporcin de docentes en ejercicio que se rigen por el
nuevo marco regulatorio (que a la vez, incluye una cantidad mayor de
incentivos al inicio de la carrera).

Reestructuracin de la planta docente.

El gobierno est estudiando una propuesta jubilatoria anticipada en funcin de
tiempos y la cantidad de docentes que se rigen por la vieja norma, tendiente a
acelerar el reemplazo de la planta docente. Esta medida, junto con la nueva
estructura de la carrera que cambia el balance de los estmulos, del final al
comienzo de la trayectoria docente, estaran en la lnea de provocar una
renovacin del cuerpo docente.

A esto se suma el hecho de que la vigencia del nuevo estatuto no elimina la
vigencia del anterior, sino que supone una coexistencia, rigiendo uno para los
docentes que ingresaron antes de 2002, y otro para quienes iniciaron su
actividad con el nuevo estatuto. De este modo, adems de una renovacin del
plantel docente, se produce en lo inmediato, una divisin en dos regmenes de
condiciones de trabajo.


29


2.G Principales alianzas dentro del ejecutivo y fuera de l.

El equipo del rea de educacin, encabezado por la ministra, tiene pleno
respaldo poltico del actual Presidente de la Repblica, quien ha ido
incorporando cuestiones relacionadas con el rea educativa no slo en sus
discursos de campaas electorales, sino que le imprime el carcter de un eje
constitutivo de su gestin. Dentro del poder ejecutivo esta es su alianza ms
importante.

El parlamento no ha tenido una intervencin significativa en la discusin,
puesto que la opcin poltica fue la de expedir un nuevo estatuto por decreto
del poder ejecutivo. El antecedente de la ley 715, que establece esta
competencia del poder ejecutivo, constituy una oportunidad para quitar del
mbito parlamentario la discusin sobre la estructura de la carrera docente, de
manera que prcticamente no hubo intervencin parlamentaria.

Recientemente, el sindicato docente ha logrado instalar representantes en el
parlamento.

Otra alianza significativa para la gestin educativa es la de algunos miembros
del sector empresario y algunas organizaciones no gubernamentales. Si bien
no parecen haber tenido una intervencin decisiva en esta poltica, contribuyen
a sostener un consenso social sobre las polticas educativas estratgicas. La
evaluacin del Plan Decenal de Educacin 1996 2005, as como la
formulacin de un nuevo plan decenal, cuenta con un importante apoyo de
estas organizaciones.


2.H Principales adversarios dentro del ejecutivo y fuera de l.


30

No parecen observarse oposiciones a esta poltica dentro del poder ejecutivo.
Fuera del ejecutivo, la oposicin ms importante es la del FECODE, que a su
vez se halla prximo a la mxima fuerza de oposicin poltica: el Polo
Democrtico. En este marco, el FECODE ha logrado que su capacidad como
actor de poltica educativa se exprese en el mbito parlamentario, y no solo en
trminos de la movilizacin del magisterio.

En menor medida, la tradicional participacin del sindicato en el Movimiento
Pedaggico Colombiano (corriente de renovacin del pensamiento pedaggico
de Colombia), lo acerca a las posiciones de intelectuales, pedagogos y
acadmicos. El Movimiento Pedaggico Colombiano se orienta a la defensa de
la escuela pblica, la construccin de una pedagoga ms cercana a la gente, y
la elaboracin de lneas ideolgicas educativas que marquen el rumbo de los
educadores colombianos.


2.I Principales reacciones sociales y de los actores implicados.

La reaccin del FECODE fue de franca oposicin. Llev a cabo diversas
manifestaciones y dos huelgas docentes, y actualmente sostiene una campaa
de oposicin al estatuto y a otras medidas de poltica econmica, como el
nuevo clculo de las transferencias a las entidades territoriales. El sindicato se
opone al nuevo estatuto tanto por el procedimiento de su elaboracin e
implementacin, como por el contenido del mismo, criticando especialmente el
hecho de que se habilite la incorporacin de profesionales no docentes al
ejercicio de la docencia y la fragmentacin el colectivo docente entre quienes
se rigen por el estatuto de 1979 y el de 2002.

Los concursos de mrito docente realizados a partir del nuevo estatuto fueron
boicoteados por el FECODE. En 2005, el FECODE convoc a movilizaciones y


31
concentraciones contra los concursos. Sin embargo, el 65% de los docentes
inscriptos se present a las pruebas. La fuerza pblica actu contra las
manifestaciones y las acciones de boicot, y finalmente los concursos se
llevaron a cabo. En trminos generales, los medios de comunicacin
reaccionaron favorablemente a las iniciativas del gobierno.


2.J Anlisis del impacto alcanzado y efectos no esperados.

Las consecuencias han sido la efectiva implementacin del nuevo estatuto, y la
rpida aplicacin en la incorporacin y ascenso de una creciente proporcin de
los docentes del sistema educativo colombiano.

En la actualidad, los docentes del sistema educativo colombiano se rigen por
ambas regulaciones en relacin al puesto de trabajo. Es decir, casi el 80 % de
los docentes por la norma de 1979 y el resto por la nueva normativa.

Por su parte, esta renovacin del plantel docente est produciendo un paulatino
debilitamiento del sindicato, material y simblicamente asociado a los docentes
que se rigen an por el estatuto de 1979. Las campaas desarrolladas por el
FECODE muestran un debilitamiento de hecho del sindicato como actor de
poltica educativa, ya que adems de no ser considerado como un interlocutor
para las medidas de gobierno, su capacidad de movilizacin no le ha permitido
vetar una poltica estratgica como la del nuevo estatuto.

Si bien este debilitamiento no era un objetivo explcito de esta poltica, el des-
dibujamiento del sindicato como un actor de poltica educativa ha acarreado
como consecuencia una reformulacin de las condiciones de gobernabilidad
del sistema educativo colombiano, posicionando a los docentes noveles y a las
entidades territoriales como aliados potenciales de la gestin educativa
nacional.


32

En trminos del mejoramiento de la calidad educativa, an no se observan
resultados, y los sistemas de informacin no permiten mensurar el impacto en
el efectivo mejoramiento de la oferta educativa colombiana. En este sentido,
otra consecuencia no esperada de esta poltica ha sido revelar las dificultades
de los sistemas de evaluacin e informacin para aportar datos relevantes
sobre las metas de la poltica educativa.


2.K Percepcin de los actores despus de las acciones principales.

La actual conduccin de la FECODE, sostiene que esta nueva poltica, es
contraria a la profesionalizacin de los docentes, ya que abre las puertas a
otros profesionales y subvalora la cuestin pedaggica.

La FECODE considerara la necesidad de reasumir los compromisos de la ley
general de educacin; de volver a sus objetivos y fines; de reivindicar la
formacin integral y cientfica; de restablecer para la docencia su carcter
profesional y de generar una gran corriente de opinin que permita una
institucin educativa y unos docentes con capacidad real para decidir sobre
todos los procesos de la vida educativa, de recuperar los proyectos educativos
institucionales como espacios de autonoma y flexibilidad curricular contra la
estandarizacin neoliberal.

La propuesta a futuro por parte del gremio, es la puesta en marcha de un
estatuto nico con un salario promocional y un buen rgimen provisional.
Entiende que el dominio de saberes especficos es insustituible para el
desarrollo del conocimiento y la cultura escolar.

La FECODE sostena la necesidad de actualizar el viejo estatuto porque
algunos elementos ya no estaban de acuerdo con las condiciones actuales del


33
sistema educativo, por ejemplo: en el sistema de formacin, en el sistema de
capacitacin, en el sistema de actualizacin pedaggica. Son elementos
centrales que considera que haba que desarrollar, e incluso en el mismo
escalafn. Acordaba en la necesidad de generar una propuesta de incentivo
para que la gente se motivara para seguir estudiando, para actualizarse y
poder pedaggicamente tener un incentivo, no solamente a nivel econmico
sino tambin a nivel general.

En este contexto, y de acuerdo con la posicin de FECODE, el gobierno
nacional aprovecha esta oportunidad y entonces quedan en el pas dos
estatutos docentes, uno para lo viejos educadores y uno para los nuevos
educadores que vayan entrando al sistema. El objetivo central del gobierno
sera una racionalizacin de recursos y en segunda instancia, solucionar un
problema de empleo en el pas de manera estructural. Se quita a la educacin
su fundamento, la pedagoga, de manera que para ser maestro ya no es
necesario una formacin pedaggica, sino que cualquier profesional puede ser
educador.


2.L Evaluacin de aciertos y errores por parte de los actores
responsables de la implementacin.

En la actualidad, los docentes del sistema educativo colombiano se rigen por
ambas regulaciones en relacin al puesto de trabajo. Es decir, casi el 80 % de
los docentes por la norma de 1979 y el resto por la nueva normativa. Desde la
implementacin de la norma se han incorporado 50.000 docentes nuevos.

Resultan aspectos pendientes derivados de esta poltica, la formulacin de
modelos especficos de concurso y promocin para etno-educadores y
educadores afro-colombianos. Desde mayo del 2005 el Ministerio de Educacin
de la Nacin ha venido realizando mesas de trabajo con representantes de las


34
organizaciones indgenas de todo el pas para concertar y realizar un concurso
especial para docentes etno-educadores indgenas con el fin de proveer 3.426
vacantes en 35 entidades territoriales. Igualmente en junio del 2006 el MEN
realiz por primera vez, un concurso de mritos de carcter especial para
docentes afro-colombianos y raizales, luego de un proceso de discusin y
consenso con los representantes de estas poblaciones. Al concurso se
inscribieron 16.115 aspirantes. El concurso se adelant en 29 entidades
territoriales para cubrir 6.121 vacantes

Las secretaras de educacin de las entidades promueven que los docentes
nuevos opten por las zonas ms apartadas. Un 30 % de las Unidades
Territoriales son zonas difciles, con grupos armados, en las que puede haber
maltratos. Muchas veces, no hay perfiles que puedan cubrir las vacantes.

El mayor porcentaje de los presupuestos educativos se utilizan para pagar
sueldos docentes (95%) el resto se distribuye entre infraestructura y dotacin

El valor de la nmina an va creciendo ao a ao, por el efecto del escalafn y
por el crecimiento del salario. A pesar de los procesos de mejora de la calidad
institucional, en algunos departamentos an hay deudas para con el sector
docente y no docente.

Un problema en los gobiernos locales en relacin a la continuidad en las
polticas pblicas es el alto grado de rotacin de secretarios de educacin.
Produce mucha dificultad para trabajar a mediano y largo plazo. De acuerdo a
la Constitucin se nombran cada cuatro aos, sin embargo segn las
estadsticas oficiales rotan cada catorce meses en el 2002 y en la actualidad
cada doce. Produce retraso en la administracin, en la informacin y en la
definicin de las polticas.




35
2.M Lecciones aprendidas.

Ventana de oportunidad.

Ms all de las caractersticas puntuales de la poltica implementada, la gestin
entrante en 2002 interpret que su tratamiento poda involucrar conflictos en
trminos de la gobernabilidad del sistema. En ese sentido parece clave el
aprovechamiento de la ventana de oportunidad dada por la alta legitimidad de
una gestin que recin comienza, y en particular, de las iniciativas
presidenciales. En este caso particular, est claro que la reforma del estatuto
se llev a cabo al inicio de la gestin y fue encarnada por el nivel presidencial,
a travs de un decreto que estableci el nuevo estatuto. Esto permiti concitar
el apoyo de la opinin pblica y dotar a la medida de legitimidad social ms all
de la fuerte oposicin.

Rpida implementacin.

Una vez decretado el nuevo estatuto, estuvo claro que el sindicato presentara
una frrea oposicin. En este sentido tambin fue clave la rpida
implementacin del nuevo estatuto a travs de un conjunto de medidas
complementarias y derivadas, como la instrumentacin de los concursos y
evaluaciones de mrito para el ingreso y el ascenso escalafonario. De este
modo, la oposicin a la poltica se volvi ms compleja puesto que sumaba al
enfrentamiento a los principios del estatuto, el rechazo de su implementacin y
sus consecuencias. Por otra parte, involucraba a nuevos actores, interesados
en la continuidad de la poltica (v.g. los docentes noveles, incorporados en el
marco del nuevo estatuto).

Nuevo equilibrio de fuerzas con los actores de poltica educativa.

El proceso de formulacin del nuevo estatuto cambi el escenario tradicional de


36
negociacin con el sindicato. En trminos del procedimiento, esto coloc al
sindicato en un lugar de franca oposicin (recurdese que el sindicato haba
participado de la elaboracin de la ley de educacin de 1994). Pero tambin, en
trminos de las consecuencias concretas de la poltica el sindicato se vea
debilitado, puesto que los propios docentes que constituiran sus bases
comenzaban a regirse por dos marcos regulatorios francamente diferentes (el
estatuto de 1979 y el de 2002). Por otra parte, las entidades territoriales, los
empresarios y ONG con tradicional presencia en el rea educativa, y los
medios y la opinin pblica fueron factores de contrapeso a la oposicin
sindical, sino activamente, al menos en trminos de la legitimacin de la nueva
poltica.



37

3. Interrogantes sobre escenarios futuros.

Qu pasa a futuro con el sindicato?

Un interrogante que debe ser analizado es en qu medida es posible
recomponer relaciones con el sindicato. Si bien ha experimentado un
debilitamiento, es un actor poltico de peso, no solo en la arena de la poltica
educativa. El grado de enfrentamiento entre el ejecutivo y el sindicato parece
de difcil retorno y debe ser evaluado en qu medida esto es un obstculo para
la gobernabilidad de largo plazo del sistema educativo. La exploracin de
medidas tales como la jubilacin anticipada de los docentes que se rigen por el
viejo estatuto parecen indicar que el camino adoptado por el gobierno es el de
profundizar el debilitamiento de las bases sindicales. Por su parte, si bien la
renovacin del plantel docente potencialmente reducira la presencia sindical
en la base del sistema, este es un proceso lento y no garantizado, de manera
que un enfrentamiento sostenido y de largo plazo podra implicar una merma
de la gobernabilidad del sistema a futuro.

Qu pasa con la constitucin de nuevas alianzas?

Otro aspecto a ser considerado es el de las nuevas alianzas del gobierno. La
opinin pblica parece ser un factor legitimador, sobre todo teniendo en cuenta
la reciente reeleccin del presidente. Sin embargo, no est claro en qu medida
pueda constituirse en un factor de contrapeso permanente de la oposicin
sindical. La precariedad de los sistemas de informacin no permite estudiar en
profundidad en qu medida los docentes noveles, y en general, la renovacin
del plantel docente estaran constituyendo nuevas bases sobre las cuales el
gobierno pueda tejer una alianza con el magisterio ms all del sindicato. Por
su parte, la posicin de franco enfrentamiento adoptada por el sindicato lo
coloca en un tejido de alianzas con intelectuales, sectores acadmicos y en


38
general, con las fuerzas polticas opositoras y con la central sindical. La
presencia parlamentaria del sindicato, por otra parte, lo ubica en una arena
estratgica para las decisiones de poltica educativa, puesto que no parece
posible garantizar la prescindencia permanente del parlamento en la
formulacin, o al menos en la formalizacin del marco de la poltica educativa.

Qu pasa con las tradiciones arraigadas en la cultura institucional del
sistema?

Concurrentemente, el nuevo estatuto y la ideologa general de la actual gestin
educativa revela una importante desconexin con una fuerte tradicin
pedaggica colombiana. El Movimiento Pedaggico Colombiano tuvo grandes
repercusiones en la cultura institucional del sistema educativo, en los sectores
acadmicos y en la presencia internacional de la produccin pedaggica
colombiana. Este desconocimiento de aquellas tradiciones puede ser un factor
que afecte la legitimidad de las polticas, al enfrentar a los equipos de gestin
no solo con el sindicato sino, en trminos ms generales, con el campo
acadmico y pedaggico, tanto local como internacional.

Qu pasa con el modelo institucional?

No est claro en qu medida esta poltica se articula con los modelos de
instituciones escolares generados en aos recientes en Colombia. Las
intervenciones que rearticulan la carrera docente no parecen atender a las
caractersticas de los modelos institucionales y se yuxtaponen con las
iniciativas tendientes a asegurar la autonoma de las escuelas. La evaluacin
por mrito y en general, la nueva organizacin de la carrera profesional
docente no parece tomar suficientemente en cuenta la dimensin institucional,
de manera que se dificulta la consideracin de las variables que afectan a la
enseanza y que tienen que ver con la conformacin de equipos docentes,
entre otros aspectos institucionales. La meta de la profesionalizacin docente


39
se asocia conceptualmente a un mejoramiento de la calidad de la enseanza,
pero al no tomar en cuenta factores que tienen que ver con la dinmica
institucional, no se ve claramente en qu medida se puede producir este
mejoramiento.



40

4. Fuentes y Bibliografa

Programa de Evaluacin de Sistemas Educativos: Colombia. Fundacin
CEPP / Konrad Adenauer. Ao 2005.
Claudia Marcela UMAA. Esquemas de incentivos para la Carrera Docente.
Octubre 2004.
2004.
Balance del Plan Decenal de Educacin (1996 2005). La educacin un
compromiso de todos. Ministerio de Educacin.
BID Descentralizacin en Colombia: Nuevos desafos. Ao 1998.
Mara Margarita LPEZ. Pluralidad en la manera de hacer poltica
educativa: reforma de descentralizacin de la educacin. Fundacin
Corona. Ao 2001
Decreto Ley N2.277 (1979) que establece el primer estatuto docente.
Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N 1.278 (2002) que establece el
nuevo estatuto docente.
Ley N 60 (agosto 1993)
Ley N 115 (1994) Ley General de Educacin.
Ley N 715 (2001) Establece un nuevo rgimen de financiamiento a las
entidades territoriales.
FECODE. Revista Educacin y Cultura. Varios nmeros.
Alberto MARTNEZ BOA, Pilar UNDA y Marcos MEDIA. 20 aos del
Movimiento Pedaggico
Debate pblico para la construccin colectiva del Plan Nacional Decenal
de Educacin 2006 2015.


41
Ministerio de educacin de Colombia. Manual de desempeo. Colombia, 2004
PREAL. Colombia: Informe de progreso educativo. 2006


42

5. Entrevistas Realizadas

Carmen Helena Vergara. Investigadora. Ex secretaria tcnica del Ministerio de
Educacin hace dos gobiernos.
Jess Meja. Asesor de la Ministra de Educacin.
Dra. Margarita Pea. Directora del ICFES. Ex-Vice Ministra de Educacin.
Dra. Juana Daz. Viceministra de Educacin.
Isabel Fernndez. Directora de Calidad de la Educacin.
Beln Jimnez. Rectora de una Institucin Educativa del Distrito Capital de
Bogota.
Blanca Lilia Caro. Investigadora Departamento Nacional de Planeacin. Ex
Directora de Planeacin del Ministerio de Educacin Nacional.
Abel Rodrguez. Secretario de Educacin del Distrito Capital de Bogota.
Moiss Melo y La Constanza Salazar. Director de la Cmara Colombiana del
Libro.
Mnica Lpez. Subdirectora de capacitacin del Ministerio de Educacin.
Gloria Mercedes lvarez. Directora de Descentralizacin del Ministerio de
Educacin Nacional.
Francisco Cajiao. Sub. - secretario de Educacin del Distrito Capital de
Bogot.
Gloria Castrilln. Directora de ASCOFADE Asociacin de Facultades de
Educacin.
Celso Nieves. Directivo de FECODE. Sindicato Nacional de Maestros de
Colombia.