Rivas - Cómo Gobernar La Educación

CMO GOBERNAR
LA EDUCACIN?
CLAVES FRENTE A LOS
DESAFOS DE LA NUEVA
AGENDA EDUCATIVA
Axel Rivas
Conectando saberes y prcticas
para el diseo de la poltica
educativa provincial
Si desea citar este documento: Rivas, Axel: Cmo gobernar la educacin? Claves frente a los desafos de la
nueva agenda educativa, Serie Proyecto Nexos: Conectando saberesy prcticas para el diseo de la poltica
educativa provincial Documento Nro. 1, CIPPEC, Buenos Aires, 2008.
2 PROYECTO NEXOS www.cippec.org/nexos/
Fundacin CIPPEC
Av. Callao 25, 1. C12022AAA, Buenos Aires, Argentina.
www.cippec.org infocippec@cippec.org
2008, CIPPEC
Diseo: NAVE www.navedg.com.ar
Enero de 2008.
Rivas, Axel
Cmo gobernar la educacin? Claves frente a los desafos de la nueva agenda educativa
1 ed. - Buenos Aires: Fundacin CIPPEC, 2008.
34 p.; 21x30 cm. (Proyecto Nexos; 1)
ISBN 978-987-20142-9-2
1. Polticas Educativas 2. Polticas Pblicas I. Ttulo
CDD 379
CMO GOBERNAR LA EDUCACIN? CLAVES FRENTE A LOS DESAFOS DE LA NUEVA AGENDA EDUCATIVA 3
NDICE
PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1. EL PODER DE LA POLTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2. CARACTERSTICAS DEL BUEN GOBIERNO DE LA EDUCACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. UN EJERCICIO DE AUTOEVALUACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
REFERENCIAS DEL AUTOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
PRESENTACIN
La educacin argentina atraviesa diversos y profundos desafos. La sancin de la Ley de Financiamiento
Educativo, N 26.075, combinada con la Ley de Educacin Nacional, N 26.206, marca un escenario propicio
para el planeamiento de polticas educativas, especialmente a nivel provincial, donde se gestionan los sistemas
educativos. Slo mediante un fuerte compromiso estatal, compartido con el conjunto de la comunidad educa-
tiva y de los sectores sociales, se podrn cumplir las metas educativas establecidas, gestionando los recursos
disponibles para esos fines.
El Proyecto NEXOS: Contectando saberes y prcticas para el diseo de la poltica educativa provincial, se
propone apoyar a los Estados provinciales para afrontar con ms herramientas estos desafos. El objetivo cen-
tral es aportar fundamentos a las definiciones de poltica educativa, contribuyendo en el fortalecimiento de las
capacidades autnomas de los Ministerios de Educacin provinciales. Se trata de un proyecto basado en la idea
de escuchar y valorar los saberes prcticos de los funcionarios y equipos tcnicos de los ministerios de
Educacin y los conocimientos ms formalizados de los especialistas, para sistematizarlos, traducirlos y comu-
nicarlos en instancias de produccin y debate de la poltica educativa.
El presente documento integra la primera serie de publicaciones y herramientas, que pueden ser halladas en la
pgina web de Nexos: www.cippec.org/nexos. En particular, aqu se desarrolla una reflexin sobre las carac-
tersticas del gobierno de la educacin provincial, como puerta de entrada a los planteos que sern tratados en
las restantes publicaciones.
Todos los documentos de la serie se continan y enlazan entre s. Esta publicacin se refiere exclusivamente a
las formas de gobierno del sistema educativo, en tanto el contenido de las polticas se aborda en los documen-
tos temticos (Polticas de inclusin, justicia e integracin, Polticas pedaggicas y curriculares y Polticas para
la docencia).
El Proyecto Nexos es una iniciativa del Programa de Educacin de CIPPEC, que cuenta con el apoyo de un
consorcio de empresas y fundaciones donantes. Agradecemos a los miembros auspiciantes, Banco Galicia,
Fundacin Mapfre, Fundacin Navarro Viola y Telecom; as como a los miembros adherentes, Biosidus,
Metrogas y Zurich. Todos los contenidos del proyecto son de exclusiva autora y responsabilidad de la
Fundacin CIPPEC.
Aclaracin: El presente documento representa una primera versin publicada de un proyecto en elaboracin.
Todos los comentarios y sugerencias que surjan de su lectura sern tomados en consideracin para una futu-
ra edicin definitiva. Por favor escrbanos a: infoeducacion@cippec.org
Conectando saberes y
prcticas para el diseo
de la poltica educativa provincial
INTRODUCCIN
La poltica educativa siempre enfrenta desafos. En algunos casos se pone en juego su capacidad de planifica-
cin, en otros su potencial innovador frente a los cambios sociales; mientras en otras oportunidades ms crti-
cas se debate su propia gobernabilidad. A veces todos estos desafos se conjugan, como se observa en la actua-
lidad. Ocurre que la educacin abre esperanzas, tal como lo demuestra la creciente demanda social por ms y
mejor escolarizacin. Por ello, en un pas federal como el nuestro, es clave repensar el rol que le cabe a la pol-
tica educativa a nivel provincial para enfrentar los desafos educativos de siempre y los recientes.
Una combinacin de factores genera una nueva agenda educativa en la Argentina.
La salida de la crisis de 2001-2002 inici un perodo de crecimiento econmico y
disminucin de la pobreza y el desempleo, que permite enfrentar estratgicamente
el rumbo de largo plazo del pas, sin olvidar la enorme deuda social que sigue car-
gando a cuestas. La sancin de la Ley de Financiamiento Educativo marca un gran
paso hacia la inversin prioritaria en educacin, como parte de un pacto poltico
capaz de escapar a los ciclos cambiantes de corto plazo. A su vez, la Ley de
Educacin Nacional estableci una serie de metas y compromisos que implicarn
una nueva etapa de gestin de cambios por parte de las provincias.
La expansin de la escolarizacin en el nivel inicial y secundario, la reforma de la estructura de niveles (volvien-
do atrs con la definicin de la Ley Federal de Educacin), la extensin de la jornada escolar, la mejora de la
formacin docente, entre otras metas, sern desafos de primer orden para las gestiones polticas provinciales.
Por ello la pregunta que inaugura este trabajo remite a qu gobierno de la educacin ser necesario para afron-
tar estos desafos.
En cierto sentido, este documento comienza donde se cerr el trabajo de diagnstico desarrollado por el proyec-
to Las Provincias Educativas
1
, con la publicacin del libro Gobernar la educacin (Rivas, 2004). All concluamos
refiriendo a la importancia de discutir las caractersticas del gobierno de la educacin antes de seguir adelan-
te en la implementacin, a veces acelerada, de numerosas reformas. Quizs durante los aos noventa se avan-
z demasiado en los contenidos de las reformas, sin dejar suficiente espacio para discutir la calidad institucio-
nal, las estructuras de gobierno y las culturas polticas que conducan esas reformas hacia las escuelas.
El presente documento intenta abordar algunas cuestiones clave para
repensar el gobierno de la educacin provincial en torno de la nueva agen-
da educativa. En cierto sentido abre ms preguntas que respuestas, dado
que se trata de debates que deben resolverse en las propias instancias pro-
vinciales. As, aspiramos a un sistema educativo federal, con autonoma de
las provincias para tomar decisiones, pero con una concertacin nacional
que genere armona y coherencia.
El Proyecto Nexos del Programa de Educacin de CIPPEC justamente intenta fortalecer las capacidades locales y
no reemplazarlas con recomendaciones externas. Por eso este documento se halla lejos de proponerse como un
manual de recomendaciones o un recetario de soluciones. Intenta ser, en cambio, un texto capaz de abrir deba-
tes y generar reflexiones que creemos centrales para el futuro de la educacin.
1. Vase www.cippec.org/proyectoprovincias
En un pas federal
como el nuestro,
es clave repensar
el rol que le cabe a
la poltica educativa
a nivel provincial para
enfrentar los desafos
educativos de siempre
y los recientes
La importancia de discutir
las caractersticas del
gobierno de la educacin
antes de seguir adelante
en la implementacin a
veces acelerada de
numerosas reformas
Nexos nace con un principio fundamental: la poltica educativa tiene
que recobrar sus fuerzas, con legitimidad democrtica, profesional y
republicana. Slo un Estado slido puede garantizar justicia y armona
en la construccin de un sistema educativo que enfrenta enormes des-
igualdades sociales. Si evitamos el debate acerca de la potencia de la
poltica educativa replegamos el rol del Estado a un lugar de contingen-
cia, convirtindolo en un reproductor cmplice de las desigualdades.
La organizacin del documento se basa en las cinco claves formuladas como interrogantes en el recuadro 1. Las
tres primeras cuestiones sern trabajadas en el primer apartado, referido a las capacidades de impacto de la pol-
tica educativa. El cuarto conjunto de interrogantes ser desarrollado en el apartado 2, donde se trazarn algu-
nos lineamientos centrales del buen gobierno de la educacin. El quinto interrogante, referido a las estructuras
de la administracin central de la educacin, ser tratado de forma sinttica en el recuadro 6 y se espera desarro-
llar un documento ntegro dedicado a la temtica como parte del Proyecto Nexos. Finalmente, el cuarto y ltimo
apartado propone un cierre con un ejercicio de autoevaluacin del gobierno de la educacin provincial.
Recuadro 1. Interrogantes claves para repensar el gobierno de la educacin provincial
Quin controla la poltica educativa? Cmo se forma la agenda de gobierno de la educacin? Por
demanda del sistema, por decisin poltica, por demandas externas a la educacin?
Qu capacidad de impacto tiene hoy la poltica educativa? Frente a qu fuerzas compite? Cmo for-
talecer las capacidades de influencia de la poltica educativa?
Cul es la divisin de funciones entre las instancias nacionales y provinciales de definicin de la pol-
tica educativa en el marco del federalismo? Cmo fortalecer la integracin complementaria de esfuerzos
y responsabilidades nacionales y provinciales?
Cules son los nuevos desafos para la poltica educativa? Pueden cumplirse las metas de inclusin
universal, igualdad y calidad? Hasta qu punto y de qu formas deben adaptarse y/o modificarse las
modalidades de gobierno de la educacin en el contexto provincial para lograrlo? En definitiva, cules
son los rasgos que deberan inspirar a mejorar el gobierno de la educacin provincial?
Cul debe ser la estructura de la Administracin Central de la Educacin (ACE) para afrontar los nue-
vos desafos de la agenda educativa en las provincias?
Nexos nace con un principio
fundamental: la poltica
educativa tiene que recobrar
sus fuerzas, con legitimidad
democrtica, profesional
y republicana
1. EL PODER DE LA
POLTICA EDUCATIVA
1.1. Quin controla la poltica educativa?
La pregunta que debera abrir la reflexin sobre el gobierno de la educacin refiere a quin tiene el poder sobre
la poltica educativa. Qu actores participan del proceso poltico que define la agenda de acciones estatales
en el sector educativo de las provincias? Bajo qu lgicas de poder, con qu recursos, en base a qu funda-
mentos y disposiciones ideolgicas?
Estas preguntas remiten en muchos sentidos a una gran temtica creciente en el campo educativo: la gobernabili-
dad. En buena medida la gobernabilidad de los sistemas educativos provinciales se juega en tres grandes esferas:
La esfera poltica interna. Nos referimos a la lnea poltica de gobierno y a la administracin pblica en gene-
ral. En esta esfera, los condicionantes centrales tienen que ver con los estilos de gobierno, la delimitacin de mbi-
tos de autonoma dentro de la propia lnea de toma de decisiones, las jerarquas del poder central, entre otras cues-
tiones. La cultura poltica que predomine en cada provincia ser determinante para definir las caractersticas de
esta primera esfera. Cuando un gobernador toma decisiones omnipresentes
o, por el contrario, cuando se desliga por completo de la agenda educativa,
el gobierno de la educacin lo resentir. As ocurre tambin en cada caso
donde las jerarquas estn alteradas, las dinmicas internas estn basadas en
disputas de poder o la burocracia educativa no tenga una autonoma relati-
va que le permita definir un plan de acciones propio.
La esfera poltica externa. En esta esfera ingresan distintos actores y sectores de poder externos a las fuer-
zas del gobierno provincial. En primer lugar, intervienen aqu los actores del gobierno nacional y sus fuerzas
para generar una agenda educativa propia, as como en determinadas ocasiones ocurre con actores de organis-
mos internacionales que tienen una vocacin similar, aunque sin la legitimidad del Estado nacional. En segun-
do trmino, aparecen las fuerzas provinciales no gubernamentales, centradas fundamentalmente en el amplio
poder de los sindicatos docentes. En repetidas ocasiones, la concepcin de gobernabilidad de la agenda edu-
cativa pasa por el tipo de relacin que se entable con los sindicatos
docentes, que tienen la capacidad de influir en la continuidad de la esfe-
ra poltica interna (numerosos ministros han renunciado por conflictos
con los sindicatos). A su vez, participan de este mbito diversos actores
de variable peso: el Poder Legislativo, Municipios, representantes del
sector privado, las Iglesias, medios de comunicacin, organizaciones
sociales, etc.
La esfera interna del propio sistema educativo. La complejidad del sec-
tor educativo plantea diversos condicionantes a la prctica poltica. En par-
ticular, la notable masificacin de la oferta educativa, que crece ao tras
ao, hace cada da ms difcil garantizar la gobernabilidad de un sistema
ampliado. El crecimiento constante de la escolarizacin multiplica las nece-
sidades de gobierno, y en algunos casos tienta a las polticas de autonoma
escolar o de descentralizacin administrativa. Pero no slo este rasgo del
La cultura poltica que
predomine en cada provincia
ser determinante para
definir las caractersticas
de esta primera esfera
Muchas ms veces de
lo que a simple vista
parece, la agenda de
poltica educativa est
determinada por los lmites
que impone la cultura interna
del sistema educativo
En repetidas ocasiones, la
concepcin de gobernabilidad
de la agenda educativa pasa
por el tipo de relacin que
se entable con los sindicatos
docentes
sistema condiciona la agenda de polticas educativas de cualquier provincia. Las propias representaciones
dominantes del mundo escolar (especialmente de los docentes) son centrales para entender la gobernabilidad
de los sistemas educativos. Muchas ms veces de lo que a simple vista parece, la agenda de poltica educati-
va est determinada por los lmites que impone la cultura interna del sistema educativo, como se analiza en
el punto 1.2.
Al observar estas tres esferas, se advierte la incertidumbre propia de todo proceso poltico vinculado con el sec-
tor educativo. La gobernabilidad se pone en cuestin de diversas formas. La diversidad de actores involucrados
en el mundo educativo genera un proceso de atomizacin de la toma de decisiones educativas, a partir de la
multiplicidad creciente de demandas que enfrenta el gobierno de la educacin.
Una pregunta que debera formularse en este punto refiere a la construccin
de la agenda de poltica educativa: qu fuerzas condicionan e imponen la
existencia de las polticas educativas vigentes? Se trata de acciones propias
de un plan de gobierno? Se trata de respuestas reactivas a demandas parti-
culares o a urgencias del sistema? Se trata de la concesin permanente ante
las demandas de los grupos de presin organizados? O son parte de una agenda que excede la esfera provincial, y
que parte del Estado nacional o de olas internacionales de reforma?
Quizs en estas preguntas se halla tambin el gran eje del gobierno de la educacin que debera ser rediscutido en
las provincias: la cultura poltica vigente, como condicionante central de las formas de intervenir del Estado en la
educacin. La contienda partidaria y de liderazgos permanentes; los tiempos cortos, mediticos y cambiantes; la
puja por conquistar espacios de poder dentro y fuera del Estado; la dependencia extrema de los recursos estata-
les y la lnea difusa entre los usos pblicos y privados de las fuerzas de gobierno, son parte de las dinmicas pol-
ticas que dan forma a una cultura poltica todava en proceso de construccin democrtica.
Si bien parece algo abstracto, la cultura poltica se construye cotidianamente en cada accin de gobierno. Por eso,
la evidencia emprica recolectada en el Proyecto Las Provincias Educativas (Rivas, 2004) seala la importancia de evi-
tar atajos como las negociaciones de corto plazo o el ejercicio vertical del poder, que pueden alimentar una cultu-
ra poltica prebendaria, clientelar, informal e inestable. De una visin basada en la gobernabilidad como atajo al
control del poder, es clave pasar a un compromiso por la construccin de un gobierno democrtico, profesional y
sustentable de la educacin.
Esto implica enfrentar no tanto adversarios polticos concretos sino las propias lgicas y circuitos de poder que
minan la capacidad de construir legitimidad social amplia, en base a consensos claramente establecidos. Con
esta expresin queremos sealar que el problema no son los actores, sino las fuerzas que determinan su com-
portamiento en la arena poltica. Es frecuente observar que al entablar batallas individualizadas de poder (por
ejemplo entre el Gobierno y un sindicato) se olvidan las reglas que condicionan la dinmica poltica y afectan
a ambas las partes. As se construye y reproduce la cultura poltica vigente.
El primer gran desafo de la poltica educativa es el de proponer reglas trans-
parentes, legtimas y confiables. Cada vez que un actor de gobierno establece
reglas aceptadas por todos y las garantiza en el tiempo, contribuye a modificar
los condicionantes de la cultura poltica que generan batallas muchas veces
polarizadas y enceguecidas con los distintos grupos de inters.
El desafo de la calidad institucional es un fin en s mismo que garantiza tica pblica, confianza, reglas democrti-
cas y sustentabilidad. Pero a su vez, es un medio central para generar condiciones de justicia en el sistema educati-
vo. No slo se agravan las desigualdades cuando se libra al mercado la compra y venta de los servicios educativos,
sino cada vez que el Estado se desliga de proponer una agenda educativa proactiva, concertada y legitimada.
Qu fuerzas condicionan
e imponen la existencia
de las polticas educativas
vigentes?
El primer gran desafo
de la poltica educativa
es el de proponer reglas
transparentes, legtimas
y confiables
Dado que los actores que padecen las injusticias de las desigualdades son generalmente quienes menos voz y
poder tienen, el rol del Estado es central para garantizar sus derechos de forma igualitaria. Establecer una agen-
da educativa, un plan de largo plazo con criterios firmes de justicia social, evitar las discrecionalidades y la
imposicin de intereses particulares, es parte de la funcin que tienen los Estados provinciales para garantizar
mayor justicia en el sistema educativo.
Estas formulaciones parten de una visin modlica pero no por ello son ajenas a las posibilidades prcticas coti-
dianas. Es cierto que existen condicionantes profundos que hacen difcil llevar adelante los preceptos de un
Estado de derecho democrtico y republicano capaz de conducir la agenda educativa. En la mayora de las pro-
vincias la lucha por el poder es encarnizada; la dinmica resulta cambiante y
parece inevitable aferrarse al corto plazo; los recursos son escasos y las condi-
ciones de trabajo del funcionariado son precarias; entre otras condiciones
conocidas por todos. Sin embargo, el desafo mayor no deja de ser el poner en
cuestin la propia lgica estructurante de la toma de decisiones pblicas. En
el resto del documento esperamos aportar algunos elementos para avanzar en
esta direccin.
1.2. Qu impacto tiene la poltica educativa?
Un segundo eje central para repensar el gobierno de la educacin lo constituye la pregunta referida a los destinos
de la poltica educativa. Qu efectos logran las distintas acciones estatales en las prcticas educativas de las
escuelas? Tiene el Estado, a nivel provincial, la fuerza y las capacidades suficientes para modificar las prcticas
y los contenidos de la enseanza? De dnde salen esas fuerzas, es posible potenciarlas?
Como se seal en el apartado anterior, la masificacin del sistema educativo
produce un efecto en cierta medida inevitable de declive de la capacidad de
impacto de la poltica educativa. En la competencia entre extensin y profundi-
dad, la poltica educativa de las ltimas dcadas parece haber optado (por deci-
sin o por obligacin de los mltiples factores de presin) por ampliar su
alcance, creando ms escuelas y cargos docentes.
Un ejemplo concreto lo representa la supervisin escolar. A principios del siglo XX (con un sistema que por enton-
ces cubra a unos 400 mil alumnos, en el ao 1900) un supervisor (o inspector) representaba la mirada del Estado
central en todos los aspectos de la vida escolar, observando incluso las clases y las pedagogas de los docentes.
Hoy un supervisor tiene tantas escuelas, obligaciones y urgencias a cargo (ese mismo sistema cubre a unos 10
millones de alumnos), que en general ha declinado su observacin de las prcticas pedaggicas y curriculares.
A medida que crece el sistema, el Estado repliega su capacidad de intervencin sobre las prcticas. En cierto sen-
tido este proceso ha conducido a lo que algunos analistas llaman la inflacin de las polticas (Weiler, 1996).
Dado que ahora la potencia estatal ha disminuido, se crean cada vez ms cantidad de reformas (a veces sin sufi-
cientes consensos) que intentan nuevos cambios, pero que quedan en la superficie de las prcticas. La frustracin
de una reforma trae una contrarreforma y as se infla el accionar poltico, aunque se encuentre vaco en cuanto a
su capacidad de modificar la regularidad de las prcticas dentro de las aulas.
Quizs un sntoma de este proceso de inflacin de polticas lo constituye el hecho de que en slo 13 aos se san-
cionaron dos leyes nacionales de educacin (en 1993 y en 2006), mientras desde la Ley 1.420 de 1884 hasta la Ley
Federal de Educacin de 1993 no hubo ningn cambio legislativo de tal dimensin. Sera bueno preguntarse si a
nivel provincial se constata esta idea de inflacin de las polticas, ante la frustracin permanente por sus logros.
La masificacin del
sistema educativo produce
un efecto en cierta medida
enivitable de declive de
la capacidad de impacto
de la poltica educativa
El desafo mayor no
deja de ser el poner en
cuestin la propia lgica
estructurante de la toma
de dicisiones pblicas
Sin embargo, no slo la extensin del sistema educativo limita la potencia de la poltica educativa. Desde sus or-
genes histricos la escuela como institucin moderna ha revestido un carcter cerrado y endogmico, con una
fuerte autonoma relativa frente a las demandas sociales, polticas y econmicas externas. Las escuelas se consti-
tuyeron como refugios morales, con un aura sagrada, con reglas propias, que definieron un entramado cultural
denso y autnomo. Lo que para muchos es una caja negra tiene una larga genealoga histrica, que limita cual-
quier intento de intervencin del Estado central.
Ms an, la crisis que vive la escuela parece haber potenciado su cierre de
fronteras frente a las intervenciones polticas. La emergencia de nuevos
medios masivos y tecnologas que debilitan la capacidad de transmisin
cultural de la escuela, junto con la llegada de cada vez ms alumnos, ms
desiguales y ms pobres al sistema educativo, han debilitado las fronteras
tradicionales que aislaban a la escuela del exterior. Este proceso de crisis
parece haber incrementado las resistencias de los docentes a las refor-
mas, como una manera de intentar sostener las fronteras frente al exte-
rior escolar en tiempos donde todo se le demanda a la escuela.
La combinacin de estos procesos (extensin del sistema educativo y resiliencia de las escuelas frente a las refor-
mas) es central para pensar las formas y los sentidos de la poltica educativa actual. Incluso, para algunos analis-
tas es necesario hablar de dos clases de poltica educativa: las de extensin, de fcil implementacin, aunque cos-
tosas; y las de calidad, casi imposibles frente a las resistencias de los actores (Navarro, 2006).
Como consecuencia de estas dificultades, la poltica educativa de los ltimos 15 aos se ha visto tentada por un
fenmeno de arrastre mundial: propiciar la autonoma escolar. La tentacin indica que si el Estado ya no puede
regular las prcticas ni tiene la fuerza para imponer los contenidos y las formas pedaggicas de enseanza, debe
entregar ms cuotas de poder para que las propias escuelas lo resuelvan solas. El problema es que llevada al extre-
mo, esta frmula implica renunciar al Estado y a la poltica pblica como mecanismos capaces de garantizar jus-
ticia distributiva e igualdad.
Detrs de estas discusiones, una pregunta central debera comenzar a formularse
cada vez con ms fuerza: cmo pensar una poltica pedaggica de masas? Aqu es
donde se inicia el desafo de generar estrategias capaces de fortalecer la potencia de
la poltica pblica para intervenir en las prcticas, al mismo tiempo que fomentar la
autonoma creativa de los actores.
Lo que sigue en este documento y las visiones complementarias del resto de los textos del Proyecto Nexos apun-
tan a este punto. Creemos que el Estado no puede renunciar a la poltica educativa, entendida no slo como inter-
venciones para extender la escolaridad, sino tambin como patrones que regulen y potencien la calidad de los
aprendizajes. Para ello es necesario primero avanzar en una profunda reflexin del gobierno de la educacin y,
complementariamente, conocer diversas experiencias y alternativas concretas de polticas, capaces de abrir nue-
vos horizontes que recreen la poltica educativa como una pedagoga de las masas.
NEXOS: Para avanzar en posibles alternativas que potencien las polticas pedaggicas para el conjunto
del sistema educativo, vase el Documento N4 Polticas Pedaggicas y Curriculares. Opciones y deba-
tes para los gobiernos provinciales.
Este proceso de crisis
parece haber incrementado
las resitencias de los docentes
a las reformas, como una
manera de intentar sostener
las fronteras frente al exterior
escolar en tiempos donde todo
se le demanda a la escuela
Cmo pensar una
poltica pedaggica
de masas?
1.3. Cmo armonizar la divisin federal de atribuciones?
Un aspecto tambin inevitable del gobierno de la educacin a nivel provincial es la divisin y articulacin de fun-
ciones con el Estado nacional. Desde la finalizacin de la transferencia de servicios educativos nacionales a las
provincias en 1993, comenz una nueva etapa en la historia del gobierno de la educacin en la Argentina. El
Ministerio de Educacin de la Nacin dej atrs la gestin de escuelas y se hizo cargo de establecer contenidos
curriculares comunes (en coordinacin con el Consejo Federal de Educacin), evaluar los resultados de los apren-
dizajes, compensar desigualdades y crear una red de capacitacin docente.
Con los aos estas funciones se han mantenido, si bien cada gestin de gobierno impuso ciertas modificaciones,
como las ms recientes, establecidas con la Ley de Educacin Nacional. Un ejemplo de ello fue la creacin de un
Instituto Nacional de Formacin Docente, que orientar lineamientos para los institutos provinciales.
En manos de las provincias qued ms claramente la gestin del sistema, que incluye la multiplicidad de conflic-
tos que se presentan con los problemas de las escuelas, su supervisin y las relaciones laborales con el sector
docente. Este esquema de funciones hizo que en muchos casos las provincias con mayores urgencias se vieran limi-
tadas a sostener la gestin, mientras las polticas estratgicas eran iniciadas e incluso implementadas por el
gobierno nacional. Paradjicamente, este proceso limit la autonoma de las jurisdicciones, contrariamente a lo
que supona la descentralizacin iniciada con la transferencia de escuelas.
Una pregunta que debera plantearse es la referida a qu tipo de federalismo educativo debera ser potenciado.
Un federalismo dependiente del centro no favorece las identidades locales y
regionales. El modelo contrario, de alta independencia provincial, implica
fragmentacin y, en muchos sentidos, extensin de las desigualdades. Una
tercera alternativa debera ser explorada con mayor continuidad institucio-
nal: la concertacin federal.
La Ley de Educacin Nacional recre el Consejo Federal de Educacin, con nuevas atribuciones y cuerpos cole-
giados. Ese mbito debera guiar concertadamente los grandes procesos de reforma, tomando los aprendizajes y
las necesidades de la gestin de las provincias e integrando orientaciones comunes, capaces de mantener la armo-
na del sistema educativo nacional.
A nivel provincial queda el desafo de encontrar los dispositivos adecuados de interrelacin con la esfera nacio-
nal. Para ello, el primer paso es instalar un dilogo integral sobre las acciones de poltica educativa de ambas
agendas: la provincial y la nacional. La reciente elaboracin de Convenios
Bilaterales entre el Ministerio de Educacin de la Nacin (a travs de la
Subsecretara de Planeamiento Educativo) y cada Ministerio provincial son
un buen ejemplo en esta direccin. Es clave pasar en limpio, clasificando,
priorizando y compatibilizando, todas las acciones nacionales y provin-
ciales que se han iniciado y que se programan para el futuro, para que
contribuyan a una planificacin ordenada con metas educativas concretas
por conquistar.
NEXOS: Para consultar los convenios firmados entre el gobierno nacional y cada gobierno provincial
con motivo de especificar el cumplimiento de las metas de la Ley de Financiamiento Educativo,
vase http://cippec.org/nexos/contextos_provinciales.php
Es clave pasar en limpio,
clasificando, priorizando
y compatlibilizando, todas
las acciones nacionales
y provinciales que se han
iniciado y que se programan
para el futuro
Una pregunta que debera
plantearse es la referida
a qu tipo de federalismo
debera ser potenciado
2. CARACTERSTICAS DEL BUEN GOBIERNO
DE LA EDUCACIN
Partiendo de los debates y las preguntas abiertas en el primer apartado, aqu nos situamos en el nivel provin-
cial para plantear la siguiente cuestin central: qu gobierno de la educacin es necesario para cumplir con un
paradigma integral del derecho a la educacin? El recuadro 2 plantea un esquema conceptual para definir cinco
grandes ejes del derecho a la educacin, que el Estado (a nivel nacional y provincial) debe garantizar. A su vez,
el recuadro 3 presenta una continuidad directa con este marco al sealar las principales metas educativas que
la reciente Ley de Educacin Nacional ha establecido.
Recuadro 2. Un enfoque integral del derecho a la educacin
La educacin es un derecho humano fundamental que debe ser garantizado por el Estado. No basta con
que los nios, nias y jvenes estn dentro de la escuela para que se cumpla el derecho a la educacin.
Es necesario considerar una concepcin ampliada e integral del derecho a la educacin, que aqu se expo-
ne en cinco grandes captulos, las 5 C:
1. Condiciones
El punto de partida es garantizar condiciones de vida adecuadas para desarrollar los aprendizajes, que a
su vez deben tener condiciones bsicas apropiadas de infraestructura y equipamiento; suficiente cantidad
de das y horas de clase reales; docentes titulados que cubran todas las modalidades de la oferta educa-
tiva; y condiciones laborales y salariales dignas para el ejercicio de su prctica profesional.
2. Cobertura
El derecho al acceso a la educacin comienza por garantizar el acceso pleno a travs de la gratuidad en
todos los niveles del sistema educativo, as como mediante la no discriminacin en el ingreso por ningn
motivo.
3. Contextualizacin
En este captulo se incluye la prerrogativa de no discriminacin dentro del sistema educativo, favoreciendo y
valorando las diferencias, por ejemplo con la enseanza de contenidos que valoren la diversidad cultural; as
como generando espacios de integracin de todas las minoras y grupos con necesidades especiales.
4. Calidad
Aqu se destaca el derecho a aprender contenidos significativos que generen autonoma en los sujetos;
para ello es necesario contar con docentes actualizados, prcticas pedaggicas innovadoras, materiales
de estudio de calidad y polticas pedaggicas integrales.
5. Ciudadana
El sistema educativo debe garantizar la libertad de conciencia de docentes y alumnos; fomentar su participa-
cin democrtica en las instancias escolares y de gobierno de la educacin; fomentar el conocimiento y la
defensa de los derechos humanos y brindar formacin ciudadana para la participacin social y poltica.
*Estos 5 captulos del derecho a la educacin pueden ser profundizados consultando el libro
El desafo del derecho a la educacin en Argentina, de acceso gratuito en la web de CIPPEC:
http://cippec.org/nexos/documentos_nexos.php
Recuadro 3. Las metas de la Ley de Educacin Nacional N 26.206
El siguiente listado enumera algunas de las principales metas establecidas por el marco legal reciente, que
sern desafos de primer orden para la gestin provincial:
Inversin: aumentar el presupuesto educativo hasta alcanzar el 6% del PIB en 2010 (artculo 9). Objetivo
previamente establecido por la Ley de Financiamiento Educativo N 26.075 (artculo 3).
Sala de 4 aos: universalizar los servicios educativos para los/as nios/as de 4 aos de edad (artculo 19).
Educacin secundaria: extender la obligatoriedad desde los 5 aos hasta la finalizacin del nivel secundario
(artculo 16).
Formacin docente: ampliar a cuatro aos la formacin inicial docente para los niveles inicial y primario
(artculo 75).
Jornada extendida: extender gradualmente la jornada escolar en todas las escuelas primarias (artculo 28).
Objetivo previamente establecido por la Ley de Financiamiento Educativo N 26.075: lograr que, como mni-
mo, el 30% de los alumnos de Educacin Bsica tengan acceso a escuelas de jornada extendida o completa,
priorizando los sectores sociales y las zonas geogrficas ms desfavorecidas (artculo 2).
Lenguas extranjeras: Implementar la enseanza obligatoria de al menos un idioma extranjero en el nivel pri-
mario y secundario (artculo 87).
Distribucin de docentes: disear estrategias para que los docentes con mayor experiencia y calificacin
se desempeen en las escuelas que se encuentran en situacin ms desfavorable (artculo 83).
Organizacin de la educacin secundaria: garantizar, en la educacin secundaria, la revisin de la
estructura curricular, alternativas de acompaamiento de la trayectoria escolar de los jvenes, 25 horas reloj
de clase semanales, la discusin en convenciones colectivas de mecanismos de concentracin de horas cte-
dra y cargos de los profesores, la creacin de espacios extracurriculares (artculo 32).
Derechos de la infancia: crear sistemas locales de proteccin integral de derechos establecidos por la Ley
de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes (N 26.061), junto con la participa-
cin de organismos gubernamentales y no gubernamentales y otras organizaciones sociales (artculo 82).
En este apartado se presentan algunas claves para definir las caractersticas de un buen gobierno de la educa-
cin, profesional y democrtico, capaz de avanzar en el cumplimiento integral del derecho a la educacin y en
las metas educativas establecidas.
Las fuentes para definir estas caractersticas son variadas y forman parte de un proceso en elaboracin, no defi-
nitivo. Por un lado, se recurri a la bibliografa ms destacada dentro del campo de las polticas pblicas y, en
particular, a la ms escasa referencia de la poltica educativa. Por otra parte, se realiz una extensa consulta a
especialistas en la implementacin de polticas educativas a nivel nacional y provincial. Desde el Proyecto Nexos
se consult a 84 expertos en la gestin de polticas educativas y se implement un cuestionario cerrado con seis
de ellos, detallando muchos de los aspectos trabajados en este apartado. Por ltimo, nuestra propia experien-
cia en la investigacin y en el asesoramiento de Ministerios de Educacin provinciales resulta una tercera fuen-
te inevitable para la formulacin de las claves de gobierno.
Cabe resaltar que el siguiente listado de claves de buen gobierno no es un recetario cerrado, sino un marco
amplio de definiciones, que requiere adaptaciones segn contextos y puntos de partida de cada caso provin-
cial. Pero creemos que se trata de un conjunto de caractersticas que permiten repensar y evaluar el gobierno
de la educacin en cada provincia (el siguiente apartado justamente plantea un esquema de autoevaluacin
centrado en las claves presentadas aqu). Los desafos en marcha que enfrentan las gestiones provinciales
requieren potenciar las capacidades de la poltica educativa. No basta con buenas polticas, es necesario tomar
el tiempo y el compromiso con las formas y las lgicas que condicionan el diseo e implementacin de esas
polticas.
2.1. Diagnstico y dilogo con las realidades educativas
Un buen gobierno siempre parte y se alimenta de un doble diagnstico. Por un lado, un diagnstico riguroso, basa-
do en una sistematizacin de las investigaciones sobre las problemticas educativas actuales, en la informacin esta-
dstica disponible y en la consulta directa de los especialistas. Por otra parte, se apoya en una mirada ms ntima y
directa de las realidades educativas, a travs de visitas y contactos con los actores cotidianos del sistema.
Dos grandes problemas se derivan de la falta de diagnsticos y contactos directos con el sistema. Primero, el
reemplazo de la seriedad de la investigacin por una serie de intuiciones polticas o lecturas sesgadas de los datos.
Esto deriva en polticas y acciones erradas, que muchas veces terminan siendo soluciones en busca de proble-
mas. Segundo, una falta de termmetro de lo que el sistema (fundamentalmente los docentes, pero tambin
padres y alumnos) piensa, siente y percibe, ms all de que sea cierto o no. Esto genera un efecto de desloca-
lizacin, una prdida de sensibilidad directa con el sistema, que hace fallar las polticas tanto en la forma de ser
comunicadas como en su implementacin.
Los tiempos que requieren ambos ejercicios la actualizacin de la investigacin y el dilogo directo no pueden
ser excusas para evitarlos. Es cierto que los tomadores de decisiones no tienen tiempo para leer todas las investi-
gaciones, pero s pueden tener asesores que resuman y sistematicen los ejes claves y un rea de estadsticas que
sea capaz de resaltar los datos estructurales. A su vez, dialogar con especialistas, referentes y actores diversos del
sistema educativo debera ser parte de la agenda de actividades de cada funcionario, sin las cuales pondr en ries-
go todos los ejes de su gestin.
NEXOS: Vease el Documento N6 Produccin de conocimientos y toma de decisiones en educacin.
2.2. Plan educativo de corto, mediano y largo plazo
Una caracterstica crucial del buen gobierno es la planificacin, como una continuidad obligada del diagnsti-
co. Resulta poco menos que inslito pedir a todas las escuelas que tengan su Proyecto Educativo Institucional
y que las propias provincias no tengan el suyo. Sin embargo, as ocurre en muchos casos, o si existe un proyec-
to es poco conocido incluso dentro del Ministerio de Educacin, y mucho menos es una gua permanente de
las acciones de gobierno.
Elaborar un plan educativo provincial de corto, mediano y largo plazo es una accin ineludible que toda gestin
debera afrontar como una de sus mximas prioridades. Sin esta planificacin las intervenciones de poltica edu-
cativa corren el riesgo de ser parciales, aisladas e incluso contradictorias entre s.
El plan educativo provincial debe ser elaborado en base a una combinacin de elementos tcnicos, polticos y par-
ticipativos, que retomen el diagnstico y lo conviertan en una agenda de gobierno. Requiere una simpleza suficien-
te que permita a todos los actores reconocerse en l, para poder interiorizarlo, comunicarlo e implementarlo. Pero
a la vez requiere asumir las complejidades del sistema educativo, aspirando a cambios viables y mediante caminos
visibles y comprensibles para los propios actores. Vase el recuadro 4 para una serie de sugerencias sobre qu ele-
mentos tener en cuenta para disear un Plan Educativo Provincial.
Recuadro 4. Criterios para disear un Plan Educativo Provincial
Cada inicio de gestin de gobierno es una oportunidad excelente para revisar el planeamiento educativo
y adaptar o crear un Plan Educativo Provincial. A continuacin se sealan algunos criterios para avanzar
en esta direccin:
1. Formulacin basada en consensos. Es importante que no se trate de la visin personal de un
ministro o de un equipo cerrado, sino que capte amplios consensos, generando una poltica de Estado en
el mbito educativo.
2. Equilibrio tcnico, poltico y social. El Plan debe tener distintos niveles de diseo, equilibran-
do amplios consensos, con lneas polticas y especificaciones tcnicas basadas en el saber experto.
3. Partir de un diagnstico. Es clave realizar un adecuado diagnstico de los problemas estructura-
les, para no generar propuestas ajenas a las realidades profundas del sistema educativo. El Plan debe ser
capaz de identificar ejes claves de la educacin y priorizar definiciones polticas en esos puntos.
4. Planificar el corto, mediano y largo plazo. El Plan debe diferenciar el horizonte de corto plazo,
que identifica problemas inmediatos de gestin; el de mediano plazo, que implica definiciones frente a
problemas estructurales del sistema educativo a atacar en una gestin de gobierno; y el largo plazo, que
implica una coordinacin con el planeamiento estructural provincial del modelo de desarrollo social y
econmico.
5. Establecer metas. Un Plan sin metas es slo una aspiracin de principios. Es importante aprovechar
los sistemas de estadsticas disponibles para establecer metas concretas, pero tambin sealar metas no con-
templadas por la informacin relevada, que deberan ser medidas a travs de evaluaciones cualitativas.
6. Coherencia en las acciones. El Plan debe tener una clara articulacin interna, generando espa-
cios de integracin entre las diversas acciones educativas y de otros Ministerios.
7. Equilibrio entre metas, expectativas y capacidades. El Plan no debe generar expectativas
exageradas con metas imposibles de cumplir, ni expectativas tan bajas que no alcanzan a movilizar a los
actores. Se requiere un equilibrio conciente de las metas, segn capacidades disponibles e impulsando a
la mejora constante y constatable.
8. Promover mejoras en el gobierno de la educacin. No debe olvidarse que el Plan tambin
debe incluir propuestas sobre las capacidades a desarrollar y las necesidades de adecuacin de las estruc-
turas y lgicas del gobierno de la educacin.
9. Construccin de una narrativa. El Plan debe generar un claro relato educativo, capaz de inspi-
rar y motivar a los actores a la mejora educativa. Si no logra una identificacin activa y masiva de parte
de los docentes y otros actores sociales, el Plan puede ser una formalidad o un foco de conflicto, antes
que una herramienta que apoye el trabajo cotidiano.
10. Atribuir responsabilidades especficas. El Plan debe tener sus horizontes generales, pero a
su vez debe sealar responsabilidades segn actores. De lo contrario, las definiciones quedarn en el aire,
sin correlato en las prcticas.
11. Establecer instancias concretas de evaluacin. Todo Plan debe incluir sus propias instan-
cias de evaluacin, instrumentando informes de progreso con actores responsables de su elaboracin y
un presupuesto asignado para que esa responsabilidad pueda cumplirse.
NEXOS: Para consultar los planes y proyectos educativos vigentes en el nivel nacional y provincial,
vase: http://cippec.org/nexos/bases_de_experiencia.php
2.3. Liderazgo educativo y autonoma de los intereses polticos de turno
Un secreto a voces del gobierno de la educacin es la importancia de obtener una autonoma relativa frente a los
intereses polticos de turno, representados principalmente por la agenda coyuntural de los gobernadores. Quizs la
mayor conquista estratgica de toda gestin educativa sea conseguir espacios definidos de independencia para la
toma de decisiones, logrando afianzar una prioridad propiamente educativa a la agenda del sector.
La independencia poltica siempre ser relativa, dado que toda accin de gobierno requiere a su vez coordina-
cin con otras reas y ser parte de un programa global de gobierno. Sin embargo, lo que resaltamos aqu, en
base a la experiencia directa de nuestras investigaciones, es la necesidad de tomar cierto aire de los nudos pol-
ticos inmediatos, para proponer una agenda educativa validada profesionalmente por especialistas del sector.
Esta definicin supone un liderazgo educativo en los Ministerios de Educacin, que asuma un protagonismo
poltico propio desde su experiencia y conocimiento especfico de las problemticas educativas.
En la prctica, esta recomendacin tiene una doble implicancia. Por un lado, funciona como un eje determi-
nante de la posibilidad de una planificacin educativa profesional, basada en el conocimiento especialista de
las necesidades del sector. Por otra parte, afianza la posibilidad de concebir a la educacin como una poltica
de Estado, independiente de los intereses polticos de corto plazo y de las rencillas de poder que normalmente
atraviesan y condicionan muchas decisiones educativas.
2.4. Recursos legtimos, transparencia y sustentabilidad
Un aspecto vinculado con la importancia de ganar autonoma poltica por parte de las carteras educativas es el
hecho de lograr garantizar recursos suficientes y sustentables para la educacin. A veces uno de los grandes logros
de un ministro (o de una batalla sindical o meditica) es conseguir una asignacin presupuestaria adecuada para
garantizar las polticas educativas planificadas. Sin recursos, las polticas son mera retrica o voluntarismo.
Generalmente resulta clave tener un equipo especializado en la administracin y monitoreo de los recursos pbli-
cos, que pueda realizar rigurosas y claras presentaciones pblicas y polticas de las necesidades presupuestarias del
sector. Esto implica una armona entre los actores polticos y propiamente educativos con los economistas que
conocen en profundidad la problemtica y asumen un compromiso con el financiamiento educativo. Esas alianzas
son claves para garantizar no slo la asignacin de recursos suficientes sino tambin la sustentabilidad de esos
recursos, que no deben implicar cambios drsticos de un ao a otro ni generar condiciones de endeudamiento
inapropiadas para las provincias.
Un tercer punto referido al uso de los recursos es la importancia determinante de la transparencia como una regla
de oro de la gestin. Primero, porque es sinnimo de honestidad y responsabilidad con el uso de los recursos pbli-
cos. Segundo, porque asegura mayores niveles de legitimidad y construye una calidad institucional que brinda sus-
tentabilidad poltica a largo plazo.
2.5. Garantas legales e independencia de poderes
Un eje imponderable de la calidad institucional en cualquier instancia de gobierno es su respeto y valorizacin de
garantas legales para la elaboracin de polticas pblicas. Esto se combina con el fortalecimiento de la indepen-
dencia de poderes, que requiere una adecuada dinmica de creacin de marcos legales a travs de la legtima par-
ticipacin del Poder Legislativo.
La clave de este punto es que las polticas educativas requieren profundas discusiones sociales y sectoriales, que pue-
dan ser plasmadas en marcos legales legtimamente sancionados. Slo as tendrn la solidez necesaria para perdu-
rar en el tiempo, garantizando recursos, estructuras y metas de accin. Una debilidad reiterada de las polticas edu-
cativas parte de la baja institucionalidad en la cual surgen, sobre todo los programas que se multiplican aislada-
mente, sin marcos legales referenciales, que redundan en procesos polticos discontinuos.
Al mismo tiempo, cabe remarcar que esto no implica caer en el otro extremo. La excesiva burocratizacin legislati-
va complica la gestin y densifica el entramado de normas que regulan el sistema educativo. Por eso es clave com-
binar una serie de polticas fundamentales, discutidas pblicamente y sancionadas legtimamente a travs de mar-
cos legales, que sienten las bases para la elaboracin de polticas ms especficas y ejecutivas.
2.6. Continuidad y consistencia profesional
Una de las grandes amenazas de todo proceso poltico es su continuidad y su consistencia profesional. Los distin-
tos tiempos de la administracin pblica constituyen una variable paradjica y contradictoria: mientras los que tie-
nen mayor poder (ministros y funcionarios polticos) duran poco, los que tienen menos decisiones a cargo funcio-
narios y empleados de planta son los que continan prolongadamente en la funcin pblica. Un buen gobierno
de la educacin debe proponerse mecanismos concretos para achicar esta brecha, que resulta muy perjudicial para
el destino de cualquier poltica educativa.
Este punto se vincula claramente con otros ya analizados, dado que la continuidad es una variable dependiente de
la institucionalidad poltica. La capacidad de construccin de un liderazgo consensuado por parte de los ministros
es clave en este punto. Pero a su vez, tambin es importante repensar las garantas de continuidad profesional de
las plantas del Estado. En este caso surge la necesidad de formar equipos con capacitacin permanente, que asu-
man un liderazgo profesional de las distintas esferas del Estado. Un aspecto central de este eje es la incorporacin
creciente de criterios de seleccin de personal basados en carreras profesionales. Cuanto ms dependa cada cargo
de la formacin previa, evaluada a travs de concursos pblicos, mayor ser la independencia poltica del cuerpo
profesional de la administracin central.
El camino hacia la profesionalizacin implica invertir recursos en formar a los actuales y futuros agentes de la admi-
nistracin central, ya que sus prcticas requieren saberes especficos. Un buen maestro o un buen gerente no equi-
valen a un buen planificador de la educacin. Es necesario fortalecer el rol de los agentes tcnicos y funcionarios
con carreras de formacin y capacitacin permanente.
De esta manera, se avanzar en definir niveles intermedios de gobierno con mayor autonoma y atribuciones, capa-
ces de dar continuidad a los procesos polticos, ms all del recambio de los ministros. Una administracin pbli-
ca fuerte es aquella que da pasos de la modalidad burocrtica a la profesional, convirtiendo la continuidad inercial
burocrtica en solidez poltica para la construccin de estrategias de intervencin adecuadas a los tiempos prolon-
gados de cambio de los sistemas educativos.
NEXOS: para un anlisis de la continuidad de las distintas gestiones de gobierno en las provincias,
vase: http://cippec.org/nexos/contextos_provinciales.php
2.7. Dinamismo, adaptabilidad y resolucin de conflictos
El contrapunto necesario frente a la estabilidad recomendada es la capacidad de adaptacin, flexibilidad y
dinamismo necesarios para enfrentar la incertidumbre de toda gestin. Los funcionarios polticos son quienes
estn ms acostumbrados a la imprevisibilidad de los eventos y los constantes focos de conflicto que implica
la responsabilidad pblica. Pero esa costumbre no implica necesariamente un aprendizaje, sino que general-
mente se traduce en una carga que atraviesa y condiciona toda la gestin, convertida muchas veces en un cons-
tante apagar incendios.
Un buen gobierno de la educacin es aquel que logra combinar la continuidad y la estabilidad de la planifica-
cin con la respuesta inmediata y eficiente frente a las urgencias. Para ello es imperioso tener una estructura de
gestin con claras responsabilidades y dinmicas: (a) canales de negociacin y dilogo permanente; (b) agentes
expertos en la resolucin de conflictos, (c) una burocracia dinmica que no trabe las respuestas frente a situa-
ciones de emergencia; (d) equipos ms vinculados al planeamiento estratgico que no vean afectadas sus fun-
ciones ante cada problema.
Cuando una gestin advierte que la gran mayora de su tiempo se dedica a resolver conflictos debe replantearse su
estructura de gobierno, no caducar ante la apariencia de lo inevitable. Eso requiere una decisin poltica, que impli-
ca poner ciertos parntesis frente a las demandas individuales, establecer prioridades y plantear polticas especficas
de reordenamiento interno. Un ejemplo de las decisiones estructurales necesarias para dinamizar la gestin es esta-
blecer registros pblicos y transparentes de las demandas del sistema y una base de criterios objetivos para brindar
respuestas ante los mismos, evitando de raz la gestin individualizada que toma excesivo tiempo a los funcionarios
de turno (vase punto 2.12).
2.8. Integracin y coordinacin interna
La sugerencia de una clara divisin de funciones se vincula con un punto que en el diagnstico aparece sumamen-
te crtico: la necesidad de fortalecer la coordinacin entre reas y funciones de los Ministerios de Educacin. Es
comn escuchar a los equipos provinciales decir que no existen reuniones internas, que no saben qu hacen en otras
reas, que las propias escuelas no conocen la coherencia de las distintas lneas de intervencin, entre otras dinmi-
cas que afectan la capacidad estatal de implementar polticas educativas.
Una respuesta estructural frente a estas problemticas es la reforma de los Ministerios de Educacin, pasando
de una estructura jerrquica a una modalidad de accin en red (Aguerrondo, 2002). Incluso, si no se logra
modificar integralmente la organizacin interna, pueden darse varios pasos en esta direccin. Primero, es clave
disear espacios de dilogo e intercambio formales e institucionalizados. Cada rea debera estar al tanto de lo
que hacen las dems, estableciendo puntos de interrelacin y enlace entre sus acciones. Muchas veces lo que
no puede resolverse con tiempo, recursos y reformas legales se logra en gran medida con dilogo y conocimien-
to interpersonal. Para ello es necesario confiar en las personas y brindarles mbitos de reunin, donde puedan
conciliar sus discursos y acciones.
En segundo lugar, es clave generar herramientas de comunicacin y uso de la informacin interna. Todos los agen-
tes de un Ministerio deberan recibir un boletn semanal de novedades, adems de una correcta actualizacin nor-
mativa y una difusin con capacitacin de la informacin estadstica disponible sobre el sistema educativo. Las pro-
pias estrategias de actualizacin, que se describen ms adelante, deben funcionar como instancias de intercambio,
donde romper con el aislamiento y la compartimentacin de reas estatales.
Un tercer punto se vincula con brindar espacios concretos de integracin de las polticas educativas con los orga-
nismos intermedios de gobierno de la educacin. Dependiendo de las variadas estructuras provinciales, es impor-
tante potenciar los vnculos con los mbitos regionales, unidades locales, cuerpos de supervisin y otros agentes del
Estado que median entre los Ministerios y las escuelas. Para ello deberan existir espacios institucionalizados de
intercambio, mediante talleres, capacitaciones, publicaciones y congresos provinciales de participacin en la toma
de decisiones educativas.
2.9. Comunicacin fluida con el sistema educativo e instancias participativas
Tanto el gobierno de la educacin como las polticas educativas no funcionan si no tienen una base institucio-
nalizada de dilogo con el sistema educativo. Este es un requisito para cualquier poltica pblica, pero en par-
ticular para la educacin, dado que se trata de un sector extremadamente desconcentrado en sus prcticas: lo
que cada alumno aprende depende en alta medida de su docente y de su escuela.
Por eso es clave que exista una narrativa de la poltica educativa, un relato que genere comunidad docente, iden-
tificacin subjetiva con los objetivos y el planeamiento educativo provincial. No se puede descuidar la dimen-
sin simblica y cultural de la poltica educativa, centrando el peso slo en las dimensiones legal, administra-
tiva o presupuestaria.
El dilogo y la comunicacin entre agentes del sistema educativo y la administracin central debe ser un eje priori-
tario de mejora del gobierno de la educacin. El recuadro 5 lista algunas opciones para institucionalizar este proce-
so, no dejando que quede librado a la voluntad coyuntural de los funcionarios polticos.
A su vez, en este eje es importante fortalecer el rol de los agentes e instancias intermedias del gobierno de la educa-
cin. Los supervisores o inspectores, especialmente, deberan tender a convertirse en copartcipes de la poltica edu-
cativa, con acompaamiento, lineamientos claros de trabajo compartido y capacitacin especfica.
A travs de todos estos mecanismos es necesario potenciar las instancias de comunicacin de doble va, no slo de
bajada de las polticas sino particularmente de recepcin de propuestas, demandas y sugerencias por parte de los
actores del sistema.
Recuadro 5. Alternativas para promover el dilogo en la poltica educativa
1. Foros educativos locales. La participacin de los diversos actores sociales de la comunidad edu-
cativa a nivel local es una estrategia que podra ser promocionada por el Estado, generando espacios con-
cretos donde canalizar las demandas y propuestas de los Foros.
2. Congresos pedaggicos. Como mbitos de encuentro de todos los actores del sistema educati-
vo, se trata de instancias provechosas en trminos educativos, donde las escuelas pueden exponer y com-
partir sus proyectos pedaggicos. Adems, estimulan la participacin y la generacin de redes y solidari-
dades entre instituciones.
3. Revista para docentes y para familias y alumnos. Una forma de comunicar la educacin es
a travs de una publicacin provincial dirigida tanto a docentes como a las familias y alumnos (puede tra-
tarse de dos revistas con contenidos diferentes).
4. Encuentros institucionalizados con directivos. En las provincias ms chicas debera ser ms
fcil organizar encuentros peridicos con todos los directores de escuelas para dialogar sobre los rumbos
del sistema educativo, mientras en otros contextos esta tarea debera poder realizarse a travs de las ins-
tancias intermedias.
5. Conectividad para todos los docentes. Las nuevas tecnologas pueden ser aprovechadas, por ejem-
plo, con la creacin de una cuenta de mail para cada docente provincial, donde reciba informacin actuali-
zada sobre el sistema educativo y pueda comunicar dudas y sugerencias.
6. Organismos consultivos. En particular, sera importante revitalizar los Consejos Provinciales de
Educacin, generando instancias genuinamente democrticas de eleccin de representantes de la comu-
nidad educativa, que tengan un marco institucional de trabajo con incidencia en la toma de decisiones y
en el monitoreo de las polticas educativas.
7. Comisin de dilogo y mediacin educativa. Una forma de generar instancias formales de
dilogo para discutir las condiciones laborales de los docentes es la creacin de una comisin donde par-
ticipen actores de los sindicatos, del Estado, de organizaciones de la sociedad civil y referentes acadmi-
cos de las universidades. All se podran analizar datos comparados, transparentar el presupuesto y el
esfuerzo provincial por la educacin, para mediar y prevenir situaciones de conflicto.
8. Informes de diagnstico anuales de los supervisores. Los organismos intermedios deberan
ser actores claves para potenciar el dilogo educativo. La realizacin de informes anuales con sugerencias de
poltica educativa sera una medida interesante, para ampliar su mirada de la vida cotidiana escolar y conec-
tarla de forma sistmica con la poltica pblica.
9. Consejos de escuela. Si bien ya existen en muchas normativas, el gran desafo es lograr ampliar
las discusiones con los actores para promoverlos en la prctica, como mbitos de participacin democr-
tica a nivel escolar.
10. Consultas abiertas. El uso de las consultas abiertas debera ser una metodologa apropiada para
toda definicin poltica de amplio alcance, como la sancin de las nuevas leyes provinciales de educacin.
11. Acceso a la informacin y transparencia. Las posibilidades tecnolgicas actuales facilitan
la transparencia de la gestin pblica, que podra exponer en Internet todos los datos del presupuesto
educativo, licitaciones, contrataciones, entre otros numerosos datos educativos existentes.
2.10. Legitimidad y comunicacin externa
Una cuestin transversal que afecta especialmente los niveles de conflicto y la viabilidad en la implementacin de
polticas es el nivel de legitimidad de los gobiernos de la educacin. En tiempos de carencias del Estado y de des-
confianza ante la clase poltica, este punto se vuelve central y determinante. El sistema educativo tiene una dimen-
sin cultural y simblica, con una dinmica interna intensa, que no puede ser modificada slo por leyes o interven-
ciones directas. La legitimidad del gobierno de la educacin, la confianza, identificacin y la simbiosis que sea capaz
de generar con los actores del sistema es clave para el destino de todo plan de acciones y polticas especficas.
En esta direccin, la dimensin de la participacin social en distintas instancias de gobierno se torna inevitable. Es
necesario pensar en mbitos de discusin que integren a distintos actores, sin sentir que esto delimita la autonoma
del gobierno en la toma de decisiones. Al contrario, no slo fomenta un gobierno democrtico de la educacin, sino
principalmente un gobierno viable. Obviamente que una participacin catica, corporativa o mal administrada es
fuente de caos y descontrol, pero el otro extremo el verticalismo hegemnico es inconducente con el inters de
mejorar la educacin desde la poltica pblica.
Un ejemplo de este difcil equilibrio es la generacin de instancias institucionalizadas de encuentros con los directo-
res y docentes de las escuelas, donde las autoridades comuniquen las prioridades y escuchen las demandas. Algo
tan sencillo como esto es difcil de hallar en las provincias, donde generalmente estos encuentros se realizan sin
periodicidad ni clara continuidad. Estas acciones no deben ser vistas como algo excepcional, sino como principios
bsicos de toda gestin.
En el mismo sentido, la buena comunicacin de todas las acciones y prioridades de gobierno es trascendental para
los fines de una legitimidad amplia y sustentable. Cuantos ms actores y con ms claridad y consistencia conozcan
las metas, las polticas y los problemas atendidos por el gobierno de la educacin, mayor ser la posibilidad de
aunar esfuerzos en pos de los fines comunes. La concertacin de actores pasa en gran medida por las modalidades
de comunicacin y por la generacin de expectativas comunes, capaces de movilizar a los actores y desarrollar una
subjetividad preparada para los desafos de cambio, en lugar de resistente ante toda reforma.
2.11. Alimentar un ethos de la responsabilidad pblica
Una dimensin muchas veces olvidada en el apuro de los tiempos es la referida a generar un clima de compromiso
con la funcin pblica. Nuevamente se trata de un punto ntimamente conectado con los dems, pero que requie-
re una atencin especfica. La matriz de dependencia y lealtad con ciertos poderes y fuerzas polticas, o la depen-
dencia extrema de normas y posiciones fijas en el aparato estatal, son amenazas constantes del espritu que debe-
ra guiar la responsabilidad pblica del Estado.
Los lderes polticos son los primeros que deben dar el ejemplo en este eje, anteponiendo las necesidades pblicas
a sus propias lgicas de construccin de poder. Pero desde cada posicin o rea del Estado es posible y necesario
defender el ideal y el compromiso de la tarea pblica, el costado vocacional de una empresa profesional basada en
la intervencin del Estado como garante de los derechos sociales.
Alimentar un ethos de la responsabilidad pblica debera ser parte de la agenda de gobierno, cuidando que los pro-
pios agentes de la administracin central tengan condiciones laborales y salariales dignas y sean capaces de identi-
ficarse subjetivamente con su tarea. Esto implica velar por un ambiente de trabajo calificado, en las mejores condi-
ciones posibles ms all de la permanente restriccin de recursos.
2.12. Fijar criterios para las intervenciones de poltica educativa
Una cuestin transversal que merece un tratamiento especfico es la referida a la importancia de fijar criterios para
hacer coherentes e institucionalizar las intervenciones de poltica educativa. Fijar criterios implica definir formas de
proceder de la poltica educativa, mediante discusiones consensuadas, plasmadas en algunos casos en normativas
y, en otros, en acuerdos explcitos ampliamente comunicados. A continuacin se presentan algunos ejemplos con-
cretos en esta direccin:
Definir criterios para la distribucin de recursos, polticas y subsidios entre las escuelas. Fijarlos por ley o por
medio de acuerdos estables, que permitan un monitoreo pblico.
Definir criterios para la participacin de los actores, eliminando discrecionalidades y amiguismos. Por ejemplo,
todas las reuniones solicitadas con funcionarios deberan tener un registro pblico, el cual se aplicara para hacer
constar cualquier resolucin especfica (la asignacin de recursos, la reparacin de un edificio, la solicitud de bene-
ficios, etc.).
Definir criterios acerca de cmo se definen las prioridades de inversin educativa que se establecen en las leyes de
presupuesto, brindando informacin pblica al respecto.
Estos ejemplos intentan subrayar la importancia de establecer instituciones slidas y confiables, que escapen a la
discrecionalidad y/o a las buenas intenciones de los actores individuales. Cuando, por ejemplo, existe un sistema
basado en criterios objetivos de distribucin de recursos, su propia difusin elimina o disminuye la solicitud de favo-
res y los pedidos individuales, que interceden la labor pblica de los funcionarios.
Estos criterios son los que moldean las lgicas de relacin entre las instancias de gobierno y el sistema educativo.
Muchas veces el gran problema es la inconsistencia de las modalidades de intervencin, que se debe en cierta medi-
da a no hacer conscientes sus criterios reguladores. Slo con este tipo de herramientas el gobierno de la educacin
puede garantizar coherencia y justicia social en la distribucin de la diversa y mltiple gama de intervenciones que
realiza cotidianamente.
La inconsistencia de las lgicas de accin de gobierno genera confusin y resistencia de los actores. Cuanto ms
conocidos sean los criterios que guan las intervenciones mayor ser la posibilidad de construir polticas sustenta-
bles, capaces de afectar los ejes centrales de la educacin.
NEXOS: para un anlisis de las modalidades de intervencin de la poltica educativa vase:
http://cippec.org/nexos/documentos_nexos.php
2.13. Monitoreo y evaluacin
El punto final de esta serie de claves para el buen gobierno de la educacin se vincula con la importancia de los pro-
cesos de monitoreo y seguimiento de las propias intervenciones de poltica educativa. En general, el apuro de los
tiempos, las constantes urgencias en la gestin de gobierno dejan escaso margen para evaluar las propias acciones.
La acumulacin de esta lgica lleva inevitablemente a repetir errores, desconocer los efectos de las polticas educa-
tivas y trabar las posibilidades de mejora a partir de la autorreflexin.
Por eso resulta determinante que los Ministerios de Educacin tengan espacios de evaluacin y monitoreo de dis-
tintas caractersticas:
Los espacios ms evidentes, normados en la mayora de los casos, son las auditoras internas de gestin de recur-
sos y acciones. Estas instancias deben tener una clara independencia poltica y una dinmica profesional que per-
mita asegurar la transparencia de la gestin pblica.
Una instancia recomendada para fomentar en las administraciones provinciales de la educacin es la realizacin
de jornadas semestrales o anuales de autorreflexin, en las cuales todos los equipos del Ministerio puedan tomar-
se uno, dos o tres das fuera de las actividades siempre urgentes de la gestin para evaluar la propia dinmica del
gobierno de la educacin.
De la mano de esta instancia, sera clave avanzar en la documentacin de las experiencias de gestin educativa.
En primer trmino, la documentacin afianza una reflexin ms sistemtica y resulta determinante para delimitar
los criterios de intervencin, tal como sealamos en el punto 2.12. En segundo lugar, la documentacin asegura una
mejor continuidad de las acciones estatales en cada cambio de gobierno, legando los aprendizajes para ayudar a
las autoridades entrantes a continuar las acciones en curso y atacar los problemas detectados.
Un cuarto ejemplo refiere a la importancia de evaluar los efectos de las principales polticas educativas implemen-
tadas. Existe escasa experiencia y valoracin en nuestro pas en cuanto a la evaluacin de polticas pblicas. Sin
embargo, se trata de una cuestin central para obtener precisiones sobre el impacto que tienen las grandes accio-
nes de gobierno (programas de becas, cambio de estructura de niveles, planes de capacitacin docente, etc.).
La capacidad de autorreflexin y de autocrtica retroalimenta todas las dems esferas de gobierno enmarcadas en
las claves sealadas hasta aqu. En muchas ocasiones esto implica cambiar aspectos de las culturas polticas y de
gestin dominantes en el Estado, enfrentando resistencias de distinto orden. Como resulta evidente, estos pasos no
son sencillos ni automticos. Sin embargo, determinan el destino de cada accin de gobierno y, por consiguiente,
la suerte que le toque a cada nio, nia y joven dentro del sistema educativo.
Recuadro 6. La importancia de la estructura de gobierno
Un captulo aparte en el anlisis del gobierno de la educacin merece el gran tema de la organizacin de la
Administracin Central de la Educacin (ACE). El Proyecto Nexos se propone desarrollar un documento especfi-
co con distintas alternativas de organizacin de los Ministerios y las estructuras de gobierno provinciales. En
este recuadro, se plantean slo algunas preguntas que permiten vincular esta temtica con lo analizado
hasta aqu. Se espera que estas preguntas sirvan como disparadores para conectar el problema de la estruc-
tura de gestin con el tema ms amplio del gobierno de la educacin.
Qu ACE es necesaria en las provincias para gobernar adecuadamente la estructura del sistema educativo
vigente y los nuevos desafos de las metas establecidas en el marco legal recientemente sancionado?
Qu estructura: Ministerio, Consejo, Organismos especficos?
Cunta estructura? Hasta qu punto es necesario extender la cantidad de funcionarios y equipos tc-
nicos especficos para controlar la poltica educativa y afrontar adecuadamente los nuevos desafos
educativos? Hasta qu punto es una cuestin de cantidad o de calidad, en relacin con la formacin
y las capacidades de los equipos actuales?
Cul es el piso bsico de personal, capacitacin, recursos, equipamiento e infraestructura que debera
tener una ACE para poder cumplir sus funciones? Se ha alcanzado ese piso?
Qu niveles de descentralizacin de funciones y atribuciones segn niveles intermedios de gobierno?
Bajo qu supuestos y criterios se fundamentan las acciones de los niveles intermedios?
Qu organigrama? Cunto peso a la estructura de niveles, a la estructura administrativa, qu espacio
para el planeamiento, qu tipo de asesores y agentes externos, etc.? Cada cunto tiempo y por qu moti-
vos debera modificarse el organigrama?
Qu perfiles profesionales hace falta para cada rea especfica? Qu tipo de carreras internas, formas
de designacin, ascensos, remuneraciones, etc.?
Para todas estas preguntas es clave indagar en los criterios que fundamentan las distintas decisiones: qu
es lo que debera guiar la existencia de distintas ACE? Las necesidades de la poltica, de la burocracia,
las limitaciones econmicas, la tradicin, las demandas acumuladas del sistema educativo, las metas edu-
cativas novedosas? Hasta qu punto deberan variar las ACE segn modelos de agendas educativas,
segn gestiones polticas concretas, contextos econmicos, etc.?
3. UN EJERCICIO DE AUTOEVALUACIN
El ejercicio de repensar el gobierno de la educacin implica tomarse el tiempo necesario para debatir las din-
micas actuales de la Administracin Central de la Educacin (ACE). Si no se realiza este ejercicio es muy pro-
bable que no se localicen los problemas estructurales que dificultan y obstaculizan todo intento de implemen-
tacin de las polticas educativas. El presente listado de preguntas intenta abrir un espacio para generar una
autoevaluacin de las formas de gobierno de la educacin, a diferencia del trabajo complementario de evalua-
cin del contenido de las polticas, que sern abordados en otros documentos del Proyecto Nexos.
Diagnstico y dilogo con las realidades educativas
1. Existe un registro de la cantidad de visitas a escuelas que deben realizar y que efectivamente realizan los
funcionarios y equipos tcnicos?
2. Con qu frecuencia los distintos actores de la ACE visitan instituciones educativas? Se trata de acciones
sistemticas o son visitas aisladas y discontinuas?
3. Con qu actores del sistema educativo tienen los funcionarios y equipos de la ACE ms contacto? Con
qu actores debera reforzarse el contacto?
4. Existe un rea y/o personas con formacin especfica dedicadas a la tarea de sistematizar investigaciones
para informar a los tomadores de decisiones?
5. Qu cantidad y qu tipo de estudios e investigaciones circulan y son comentados en las distintas reas y
pasillos de la ACE?
6. Existe un rea con personal especialmente formado que produzca y/o sistematice informacin sobre el sis-
tema educativo provincial?
7. La informacin es rigurosa y til para la toma de decisiones? Se compara la evolucin en el tiempo y la
relacin con otras provincias de los distintos indicadores educativos?
8. De qu formas se comunica esta informacin a las distintas reas y agentes de la ACE?
Plan educativo de corto, mediano y largo plazo
9. Existe un plan educativo provincial o lineamientos especficos de planeamiento educativo?
10. Cmo fue elaborado? Qu actores participaron de sus distintos componentes?
11. Qu duracin tiene? Tiene metas especficas que deban ser monitoreadas?
12. Quines lo conocen? Qu nivel de consenso tiene? Hasta qu punto el plan educativo gua las accio-
nes de los distintos agentes de la ACE?
13. El plan educativo ha logrado constituirse como una narrativa que genera una identidad comn? Hasta
qu punto se extiende esta narrativa en las distintas escenas del sistema educativo?
14. En caso de no existir un plan educativo provincial, cmo se establecen los lineamientos y las metas edu-
cativas de cada gestin de gobierno?
15. Qu nivel de formalidad y utilidad tienen estas metas?
16. Existen metas diferenciadas de corto, mediano y largo alcance?
Liderazgo educativo y autonoma de los intereses polticos de turno
17. Cules son las caractersticas principales de las autoridades educativas? Son actores prominentemente
polticos, del sistema educativo, de otros campos? Qu tipos de saberes y experiencias traen a la gestin?
18. Qu aspectos deberan fortalecerse para avanzar en un liderazgo educativo, poltico y profesional del
gobierno de la educacin?
19. Hasta qu punto existe una autonoma efectiva de los intereses polticos de corto plazo? De qu formas se gene-
ran los vnculos y relaciones de autoridad entre las distintas reas de gobierno en cuanto a las definiciones educativas?
20. Cmo vara esto en el tiempo: se trata de una cuestin estable o aislada y/o cambiante?
Recursos legtimos, transparencia y sustentabilidad
21. Existe un slido equipo dentro de la ACE que analiza la composicin del presupuesto educativo y realiza
informes rigurosos y claros para la toma de decisiones?
22. Qu grado de conocimiento tienen los distintos agentes de la ACE acerca de los costos de las polticas y
de los nmeros globales del presupuesto educativo provincial en comparacin con otras jurisdicciones?
23. Cmo son las relaciones entre la ACE y el Ministerio de Hacienda o Economa? Se realizan presentacio-
nes adecuadas, rigurosas y efectivas ante las autoridades de gobierno a la hora de discutir la distribucin de los
recursos globales del Estado?
24. Qu nivel de transparencia existe en la asignacin de los recursos educativos? Se expone en Internet el
detalle de todas las ejecuciones presupuestarias de la ACE?
25. Se considera en las discusiones con los demandantes de mayor financiamiento educativo las condiciones
de sustentabilidad de los recursos disponibles? De qu formas?
Garantas legales e independencia de poderes
26. Cules son los canales de dilogo con el Poder Legislativo? Hasta qu punto existe continuidad, consis-
tencia y coherencia en la relacin de la ACE con el Poder Legislativo? Se envan informes peridicos, se alien-
ta la relacin con la/s comisin/es de Educacin, etc.?
27. Las principales definiciones de poltica educativa provincial tienen un marco legal que las ampare y les
brinde estabilidad en el tiempo?
28. Los marcos legales de la educacin estn actualizados, sistematizados y correctamente difundidos?
Existe un digesto que unifique toda la normativa educativa vigente?
29. Cmo son las relaciones con el Poder Judicial? Han existido casos de judicializacin del derecho a la edu-
cacin? Cmo se han resuelto y cmo han afectado el destino de la poltica educativa?
Continuidad y consistencia
30. Cul es la duracin promedio de cada cargo dentro de la ACE? Se ha sistematizado la informacin con
respecto a este punto?
31. En caso de existir informacin que diagnostique la continuidad/discontinuidad en cada rea de la ACE,
qu aspectos merecen ser repensados para equilibrar mejor la continuidad de los equipos y funcionarios en la
ACE? Qu cargos y funciones deberan tener ms y menos continuidad frente a la situacin actual?
32. Existe una carrera profesional en la ACE, basada en criterios meritocrticos de formacin y capacitacin
permanentes? Es conocida por todos? Acta incentivando a la profesionalizacin?
33. Se ha realizado recientemente un diagnstico de la formacin y capacitacin especfica de cada cargo en
la ACE? Qu oferta de formacin y capacitacin tienen actualmente las distintas reas de la ACE?
Concuerdan las capacidades con las responsabilidades asignadas?
34. Hasta qu punto es necesario plantear nuevos programas de formacin y capacitacin en las reas con
mayores deficiencias de las ACE?
Dinamismo, adaptabilidad y resolucin de conflictos
35. De qu formas se identifican y atienden las situaciones de emergencia y los conflictos del sistema educativo?
36. Cunto tiempo toman las demandas individualizadas puntuales y cunto tiempo se destina a actividades
de planeamiento preventivas de los conflictos (segn reas de la ACE)?
37. Existen actores en la ACE con experiencia para afrontar negociaciones complejas con actores de poder? Existen
actores en las reas ms sensibles con experiencia para afrontar conflictos mediticos o situaciones de crisis?
38. Existen medidas preventivas frente a los potenciales conflictos? Se ha realizado una sistematizacin de los con-
flictos afrontados en aos recientes, su resolucin y los aprendizajes que dejaron para no repetirlos en el futuro?
39. Qu dinmicas burocrticas o propias de la organizacin de la ACE son proclives a generar ms conflic-
tos, demandas individualizadas y situaciones de desorden? Cmo pueden modificarse de forma estructural
estas cuestiones organizativas?
Integracin y coordinacin interna de la ACE
40. Existe algn mecanismo formal e institucionalizado de comunicacin interna a la ACE (un mailing, bole-
tn de novedades, carteleras, etc.)? Cmo funciona la comunicacin interna de noticias, cambios normativos,
nuevas polticas, etc.?
41. Existen recursos bsicos para garantizar la comunicacin interna (computadoras, mails individuales acti-
vos, acceso a Internet, etc.)?
42. Cada cunto tiempo se renen e interactan las distintas reas de la ACE? Se trata de reuniones insti-
tucionalizadas?
43. Hasta qu punto conocen las distintas reas de la ACE lo que estn realizando otras reas? Existe una cohe-
rencia basada en discusiones compartidas entre las acciones desarrolladas por los distintos equipos y funcionarios?
44. De qu formas contribuye la estructura actual de la ACE (organigrama, ubicacin geogrfica, etc.) a la
mayor o menor comunicacin entre las reas?
Comunicacin fluida con el sistema educativo e instancias participativas
45. Cules son los canales e instrumentos de comunicacin con las distintas instancias del sistema educati-
vo? Qu actores del sistema educativo reciben ms y menos comunicacin de la ACE?
46. Funciona adecuadamente la comunicacin de las normas, polticas y acciones de gobierno? Existe una
comunicacin de doble va, que recepcione demandas y opiniones de los actores del sistema?
47. Se promueven instancias participativas de gobierno de la educacin? Cmo se han institucionalizado los
mecanismos de dilogo y concertacin de las polticas educativas?
Legitimidad y comunicacin externa
48. Existe un rea de prensa y comunicacin externa en la ACE? Tiene un equipo competente y activo?
49. Cul es la poltica comunicacional de la ACE? Existen claros lineamientos, reglas internas y una atencin
especial de lo que se comunica externamente?
50. Se destina tiempo y energa a la construccin de crculos virtuosos de dilogo e interaccin con actores
claves (sindicatos, familias, medios, sector privado, etc.)? Existen mesas de dilogo formalizadas y operativas,
que construyen una legtima relacin de confianza entre las partes?
51. Se opera buscando un dilogo sincero y transparente por parte de la ACE como regla universal ante todos
los actores polticos vinculados con la educacin?
Alimentar un ethos de la responsabilidad pblica
52. Existe un sentimiento de pertenencia y un compromiso conciente por el trabajo en la funcin pblica?
53. De qu forma evalan las distintas personas de la ACE su trabajo en el Estado?
54. Se realizan acciones concretas para generar un clima de trabajo acorde que genere mayores niveles de
compromiso con la funcin pblica?
55. Cmo operan los incentivos laborales y salariales en la generacin de este sentimiento de mayor o menor
compromiso con la funcin pblica?
Fijar criterios para las intervenciones de poltica educativa
56. Existen claros criterios para definir las polticas educativas, las modalidades de intervencin sobre el sis-
tema y para distribuir recursos y acciones?
57. Son conocidos por todos los actores de la ACE estos criterios, o son difusos e incluso contradictorios?
58. Cmo se distribuyen los recursos educativos (materiales, reformas edilicias, programas compensatorios,
gabinetes, etc.) entre las instituciones educativas? Existen claros criterios de justicia distributiva, basados en
informacin confiable y legitimados entre los actores?
59. Cmo se ordena y sistematizan las demandas del sistema educativo? Existen criterios claros para asig-
nar prioridades o se opera discrecionalmente y sobre la marcha?
Monitoreo y seguimiento
60. Se realizan seguimientos y evaluaciones de las acciones de gobierno de la ACE? Existen estudios sobre
los efectos de las principales polticas educativas desarrolladas?
61. Qu otras agencias estatales y no estatales monitorean el cumplimiento de las metas educativas y cmo
es la relacin con estas instituciones por parte de la ACE?
62. Se realizan procesos formales de autoevaluacin de la ACE? De qu forma y cada cunto tiempo?
63. Se documentan las acciones y las dificultades halladas por la ACE para legar a la siguiente gestin de
gobierno?
Recuadro 7. Instituciones dedicadas al fortalecimiento de las capacidades estatales
Las temticas tratadas en el presente documento se continan con el trabajo de diversas instituciones ofi-
ciales, acadmicas, privadas, nacionales e internacionales que trabajan fortaleciendo la administracin
pblica, a travs de instancias de investigacin, formacin y actualizacin permanente. El siguiente es un lis-
tado no exhaustivo de ellas.
Organismos oficiales:
INAP http://www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/inap.html
Modernizacin del Estado: http://www.modernizacion.gov.ar/
Instituciones acadmicas o centros privados:
AAEAP: http://www.aaeap.org.ar/
AAG: http://www.ag.org.ar/
Red de Escuelas e Institutos Gubernamentales en Asuntos Pblicos http://www.clad.org.ve
PROLID: www.cippec.org
TOP - Centro de Desarrollo y Asistencia Tcnica en Tecnologa para la Organizacin Pblica: www.top.org.ar
Organismos e instituciones del mbito educativo:
IIPE: www.iipe-buenosaires.org.ar
Red Propone: www.flacso.org.ar/educacion/mat_propone.php
Instituto Nacional de Formacin Docente: www.me.gov.ar/infod/
Profor: www.me.gov.ar/profor/
Universidad Pedaggica de la Provincia de Buenos Aires: http://abc.gov.ar/lainstitucion/univpedagogica/
PREAL: www.preal.cl
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REFERENCIAS DEL AUTOR
Axel Rivas Director del Programa de Educacin de CIPPEC
Master en Ciencias Sociales y Educacin, FLACSO. Curs estudios de Doctorado en la Universidad de Londres y
en la Universidad de Buenos Aires (Doctorado en Ciencias Sociales en curso). Profesor Titular de Anlisis y
Formulacin de Polticas Educativas II de la Universidad Alberto Hurtado de Chile. Profesor Titular de Poltica
Educativa Argentina de la Universidad Torcuato Di Tella. Jefe de Trabajos Prcticos de Sociologa de la Educacin
en la Universidad de Buenos Aires. Autor de diversas publicaciones sobre polticas educativas, entre ellas el libro
Gobernar la educacin. Estudio comparado sobre el poder y la educacin en las provincias argentinas (Granica, 2004).

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