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Bogot D.C., marzo 16 de 2006

Doctora
AMPARO MUOZ ARIAS
CALLE 127 N 29 - 45 APTO 403
BOGOT D.C.





Referencia: Alcance de la Circular Externa 0026 de 2006




Respetada Dra. Muoz


Acuso recibo de su consulta relacionada con el alcance de la Circular Externa 0026 de 2006.
Sobre el particular, esta Oficina precisa lo siguiente:


1.- MARCO LEGAL

- Constitucin Poltica

"Artculo 48.- La Seguridad Social es un servicio pblico de carcter obligatorio que se
prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, en sujecin a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los trminos que establezca la Ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.

El Estado, con la participacin de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de
la Seguridad Social que comprender la prestacin de los servicios en la forma que determine
la Ley.

La Seguridad Social podr ser prestada por entidades pblicas o privadas, de conformidad
con la ley.

No se podrn destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para
fines diferentes a ella.

"Artculo 49. La atencin de la salud y el saneamiento ambiental son servicios pblicos a
cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promocin,
proteccin y recuperacin de la salud.

Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestacin de servicios de salud a
los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad. Tambin, establecer las polticas para la prestacin de servicios
de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. As mismo, establecer las
competencias de la Nacin, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los
aportes a su cargo en los trminos y condiciones sealados en la Ley.

Los servicios de salud se organizarn en forma descentralizada, por niveles de atencin y con
participacin de la comunidad.

La ley sealar los trminos en los cuales la atencin bsica para todos los habitantes ser
gratuita y obligatoria.

Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su
comunidad.

Artculo 63. "Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de
grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los dems
bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

- Ley 715 de diciembre de 21 de 2001.

"ARTCULO 91. Prohibicin de la Unidad de Caja. "Los recursos del Sistema General de
Participaciones no harn Unidad de caja con los dems recursos del presupuesto y su
administracin deber realizarse en cuentas separadas de los recursos de la unidad y por
sectores. Igualmente, por su destinacin social constitucional, estos recursos no pueden ser
sujetos de embargo, titularizacin u otra clase de disposicin financiera".

- Decreto 050 de 2003

"Artculo 1 El presente decreto tiene por objeto regular el flujo financiero de los recursos del
Rgimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, desde el origen de
cada una de las fuentes que lo financian hasta su pago y aplicacin para garantizar el acceso
efectivo de la poblacin a los servicios de salud y otros aspectos relacionados con el manejo
de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud." (Norma concordante con el
Decreto 3260 de 2004)



- Acuerdo 262 de 2004 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

"Artculo 6. Gastos de Administracin de administradoras de rgimen subsidiado. Al cierre de
la vigencia fiscal del ao 2004, los gastos de administracin en ningn caso podrn exceder
el ocho (8%) del total de ingresos operacionales."


2. MARCO CONCEPTUAL

2.1. Carcter parafiscal de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud

Los dineros recaudados con destinacin al sector Salud son recursos parafiscales puesto que
por mandato constitucional, no pueden ser utilizados con fines distintos a los cuales estn
destinados, ni ser objeto de giro ordinario de los negocios de las entidades de
aseguramiento, ni formar parte de los bienes de ellas, ni desviarse a objetivos diferentes, ni
siquiera con motivo de su liquidacin o intervencin, as se concibe al tenor de lo sealado en
el artculo 48 de la Constitucin Poltica cuyo texto seala: "... No se podrn destinar ni
utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella."

As, en punto a la parafiscalidad, la Corte aclar que se trata de una tcnica de
intervencionismo del Estado en la economa (Cfr., CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-
040 de 1993), M.P. Ciro Angarita Barn, y, para diferenciarla de la tasa o el impuesto, la
caracteriz de la siguiente manera:

1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen
dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado
tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento.

2) Singularidad: en oposicin al impuesto, el recurso parafiscal tiene la caracterstica de
afectar un determinado y nico grupo social o econmico.

3) Destinacin Sectorial: los recursos extrados del sector o sectores econmicos o sociales
determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores. CORTE
CONSTITUCIONAL, sentencia C-490 del 28 octubre de 1993, Alejandro Martnez Caballero.
Se retoma la sentencia C-040 ya mencionada. Con ello deslinda la renta nacional con destino
especfico (art. 359 de la Constitucin Poltica) de la contribucin parafiscal. Es consustancial
a la segunda la existencia de una destinacin propia sin que por ello caiga en la prohibicin
del mencionado artculo constitucional. Sobre la diferenciacin de exacciones como las tasas
y los impuestos, vanse, igualmente, las sentencias C-465 del 21 de octubre de 1993, M.P.
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, pronunciamiento en el cual se diferenci la parafiscalidad de las
tasas que cobra la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, por la
prestacin del servicio de vigilancia; la C-533 de 1993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, en
relacin con la distribucin de los derechos a la explotacin econmica de una obra artstica
que, en esencia no pueden ser considerados como ingresos pblicos y por tanto no estn
dotadas de las caractersticas propias de la parafiscalidad; la sent. C-545 de 1 de diciembre
de 1994, M.P. Fabio Morn Daz, en relacin con el financiamiento del sector salud. C-105 de
1997 cit. Tambin se ha diferenciado la contribucin parafiscal de aquella de valorizacin
problema que se encuentra esbozados en la sent. C-495 del 15 de septiembre de 1998, M.P.
Dr. Antonio Barrera Carbonell.

Por ello el nfasis en la destinacin sectorial como uno de sus elementos sustanciales y
necesarios. Y, en ese mbito, encontramos de esa misma Corporacin las siguientes
reflexiones:

La parafiscalidad se basa en la pretensin bsica de que los sujetos gravados, en
ltimas, terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violara la equidad
del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de
personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos
beneficiarios de la misma. CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-253 de 7 de junio de 1995
cit. Sobre este punto, la CORTE CONSTITUCIONAL declar inexequible el artculo 182
de la Ley 223 de 1995, por encontrar que no beneficiaba al sector del cual se extractaba
al hallar una oposicin entre el subsector productor y subsector importador, cfr., sent. C-
152 de 1997 cit. Ello no fue bice para que el aporte que realizan las Cajas de
Compensacin Familiar con destino a la financiacin de la salud, de conformidad con el
artculo 217 de la Ley 100 de 1993, fuese declarado ajustado a nuestra Constitucin
Poltica. Sobre el particular, la sentencia C-183 de 1997, cuya ponencia fue realizada por
el Magistrado Dr. J os Gregorio Hernndez Galindo.

Posteriormente puntualizara:

La correspondencia que exige la parafiscalidad se establece entre sectores, no entre
personas, de lo cual resulta que lo esencial no es que el contribuyente individualmente
considerado reciba una retribucin directa y proporcional al monto de su contribucin,
sino que el sector que contribuye sea simultneamente aqul que se favorece con la
destinacin posterior de lo recaudado. CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-253 de 10 de
abril de 1997, M.P. J os Gregorio Hernndez Galindo. Se resalta.

Paralelamente, la Alta Corporacin, profundiz en el esquema de financiacin de la seguridad
social en salud como una tpica parafiscalidad, lo cual emerge, claramente, desde la
sentencia C-040 de 1993. As, en la sentencia C-577 de 1995 se indic:

12. La cotizacin para la seguridad social en salud es fruto de la soberana fiscal del
Estado. Se cobra de manera obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyos
intereses o necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados.

Uno de los aspectos consustanciales a la parafiscalidad es el carcter pblico de los recursos,
tema que ha sido objeto de mltiples pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional
en materia de salud, as:

Como es sabido, los recursos parafiscales son recursos pblicos, pertenecen al Estado,
aunque estn destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa
Sentencia C-152/97, Magistrado Ponente: J orge Arango Meja., por eso se invierten
exclusivamente en beneficio de stos. Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen
los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas,
copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros
pblicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garanta administran sin que en ningn
instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de
entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atencin al
afiliado. CORTE CONSTITUCIONAL, sent. SU-480 de 1997, M.P. Alejandro Martnez
Caballero. En el mismo sentido, entre otras, la sent. C-828 de 2001.


Tal tesis se ha sostenido en punto a los pagos moderadores, tal y como se extrae de la
sentencia C-542 de 1998 y C-710 de 2005. En consecuencia, de que los recursos son pblicos
y, por lo tanto, no se confunden con el patrimonio de quien los administra, para que la
finalidad se preserve tanto el constituyente como el legislador advirti acerca de del destino
que, como se advirti, constituye uno de los elementos caractersticos de la parafiscalidad. Se
dijo, entonces:

Los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud son rentas parafiscales porque son
contribuciones que tienen como sujeto pasivo un sector especfico de la poblacin y se
destinan para su beneficio, y conforme al principio de solidaridad, se establecen para
aumentar la cobertura en la prestacin del servicio de salud. El diseo del Sistema
General de Seguridad Social en Salud define en forma especfica los destinatarios, los
beneficiarios y los servicios que cubre el Plan Obligatorio de Salud, todos elementos
constitutivos de la renta parafiscal. Sentencia C-821 de 2001. MP J aime Crdoba Trivio

Y con posterioridad indic la CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-1040 de 2003, M.P. Clara
Ins Vargas Hernndez:

Como la norma superior que se comenta no establece excepciones, la prohibicin de
destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines
diferentes a ella comprende tanto los recursos destinados a la organizacin y
administracin del sistema de seguridad social como los orientados a la prestacin del
servicio, lo cual es razonable pues unos y otros integran un todo indivisible, tal como se
desprende del principio superior de eficiencia ya comentado.

Sobre el carcter absoluto de la citada prohibicin la Corte Sentencia C-867 de 2001 MP
Manuel J os Cepeda Espinosa ha sealado que la prohibicin contenida en el artculo 48
Superior no puede ser desconocida ni aun en aras de la reactivacin econmica, lo que
significa que los recursos destinados a atender las necesidades del servicio de salud y
asegurar la efectividad del derecho a la salud no pueden ser objeto de acuerdos de pago
con acreedores que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la
Carta.

[] 5. El hecho de que los recursos de la seguridad social en salud tengan carcter
parafiscal no significa otra cosa que los mismos deban destinarse a la funcin propia de la
seguridad social: la salud de los afectados. Con tal fin, la Ley 100 de 1993 dise un
sistema de seguridad social en salud (SGSSS) Libro Segundo de la Ley 100 de 1993, cuyo
objetivo fundamental es crear las condiciones de acceso a un Plan Obligatorio de Salud
(POS) para todos los habitantes del territorio nacional, y el cual permitir la proteccin
integral de las familias a la maternidad y enfermedad general, en las fases de promocin
y fomento de la salud y la prevencin y diagnstico, tratamiento y rehabilitacin para
todas las patologas, segn la intensidad de uso y los niveles de atencin y complejidad
que se definan Artculo 162 de la Ley 100 de 1993. []

8. Existe, entonces, un vnculo indisoluble entre el carcter parafiscal de los recursos de
la seguridad social en salud y la Unidad de Pago por Capitacin, pues al fin y al cabo
dicha unidad es el reconocimiento de los costos que acarrea la puesta en ejecucin del
Plan Obligatorio de Salud (POS) por parte de las Empresas Promotoras de Salud y las
ARS. En otras palabras, la UPC tiene carcter parafiscal, puesto que su objetivo
fundamental es financiar en su totalidad la ejecucin del POS. De ah que la Corte haya
considerado que la UPC no constituye una renta propia de las EPS:

....las UPC no son recursos que pueden catalogarse como rentas propias de las EPS,
porque en primer lugar, las EPS no pueden utilizarlas ni disponer de estos recursos
libremente. Las EPS deben utilizar los recursos de la UPC en la prestacin de los servicios
de salud previstos en el POS. En segundo lugar, la UPC constituye la unidad de medida y
calculo de los mnimos recursos que el Sistema General de Seguridad Social en Salud
requiere para cubrir en condiciones de prestacin media el servicio de salud tanto en el
rgimen contributivo como en el rgimen subsidiado. Sentencia C-828 de 2001. MP
J aime Crdoba Trivio

En este orden de ideas, dichos recursos se han considerado parafiscales, sobre los cuales la
Corte Constitucional dijo: "En nuestro ordenamiento jurdico la figura de la parafiscalidad
constituye un instrumento para la generacin de ingresos pblicos, caracterizado como una
forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se
registre en l afecto a una destinacin especial de carcter econmico, gremial o de previsin
social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administracin, segn razones de
conveniencia legal, de un organismo autnomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso
de la Nacin y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso
deja de ser producto de la soberana fiscal, de manera que slo el Estado a travs de los
mecanismos constitucionalmente diseados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos)
puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre tambin con los impuestos. Por su
origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma
estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinacin, en los beneficiarios potenciales y en la determinacin
de los sujetos gravados.." (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-308 de 1994. M.P. Antonio
Barrera Carbonell)

Adicionalmente, ha sealado la misma Corte: En relacin a la naturaleza jurdica de los
recursos que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, la Corte
Constitucional ha reiterado que todos los recursos que ingresen a este Sistema, llmense
aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o
bonificaciones son contribuciones parafiscales de destinacin especfica, en cuanto
constituyen un gravamen que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para
satisfacer sus necesidades de salud y que, al no comportar una contraprestacin equivalente
al monto de la tarifa fijada, se destinan tambin a la financiacin global del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, en particular, a la cuenta del denominado rgimen subsidiado
(Sentencia C-1707 de 2000). Por tener una especial afectacin (financiar el servicio pblico
esencial de salud) tales recursos deben usarse especficamente en la prestacin de servicios
de salud o entrega de bienes a los aportantes. (Sentencia T-569 de 1999)

Con base en lo sealado por la Corte Constitucional, se ha reiterado el principio de la
inembargabilidad cuyo sustento constitucional es la proteccin de los recursos y bienes del
Estado y la facultad de administracin y manejo que a ste compete, que permite asegurar la
consecucin de los fines de inters general que conlleva la necesidad de hacer efectivos
materialmente los derechos fundamentales y en general el cumplimiento de los diferentes
cometidos estatales.

En consecuencia, las entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de
gestin de estos recursos, no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su
entrega a sus destinatarios. Ni mucho menos las ARS pueden considerar esos recursos
parafiscales como parte de su patrimonio.

Igualmente, la legitimidad del principio de la inembargabilidad del presupuesto no implica
que los entes territoriales y las administradoras del Rgimen Subsidiado puedan desatender
sus obligaciones patrimoniales con los particulares por lo cual corresponde a los funcionarios
encargados de ejecutar los presupuestos pblicos emplear la mayor diligencia para cumplir
tales obligaciones, con el fin de evitar no slo que se causen perjuicios al tesoro pblico por
concepto de los eventuales intereses sino tambin para evitar dilaciones en perjuicio de los
particulares acreedores.

2.2.- Concepto de UPC

La unidad de pago por capitacin es el valor fijo que se entrega a las ARS por el pago del
seguro de afiliacin por persona/ao, lo que le da derecho a recibir las atenciones contenidas
en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado, luego no puede tener otra destinacin diferente.
Lo que significa que con la UPC se cubren las actividades de deteccin temprana y proteccin
especfica, as como la prestacin del servicio de salud, las cuales se cancelan de conformidad
con lo pactado.

2.3.- destinacin de la UPC-S

De acuerdo con las normas transcritas se infiere que, la prestacin de los servicios de salud
es un servicio pblico de carcter obligatorio, el cual est regulado e integrado tanto por los
preceptos constitucionales como por el conjunto de normas presupuestarias, procedimentales
y de organizacin, que lo hacen viable y optimizan la eficacia en la prestacin del servicio
pblico y mantiene el equilibrio del Sistema.

En sntesis, el Sistema General de Seguridad Social en Salud es reglado y en consecuencia
quienes en l participan no pueden hacer sino lo que expresamente ha determinado la Ley.
Para los particulares que administran recursos de salud rige el principio de los funcionarios
pblicos, que pueden hacer lo que les est expresamente permitido. Adems el Estado ha
delegado parte de la prestacin del servicio pblico de salud en entidades privadas, estas han
entrado en el mercado de la salud, que es completamente reglado para prestar un servicio
pblico esencial, obligatorio e irrenunciable.

Dentro de este contexto, la Seguridad Social en Salud no puede ser prestada sino en la forma
establecida en la Ley 100 de 1993 y las normas que la reglamentan.

De otra parte, en varios de sus pronunciamientos la Corte Constitucional, en sentencias SU-
480 de 1997, C-577 de diciembre 4 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz y la C-793 de
2002, entre otras seal que:


"El Sistema General de Seguridad Social en Salud se puede considerar mixto y que sus
recursos tienen el carcter de parafiscal. Las cotizaciones que hacen los usuarios del
Sistema de Salud, al igual que toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y
los aportes del Presupuesto Nacional, son dineros pblicos que las EPS y el Fondo de
Solidaridad y Garanta administran sin que en ningn instante se confundan ni con
patrimonio de la EPS, ni con el Presupuesto Nacional o de Entidades Territoriales, porque
no dependen de circunstancias distintas a la atencin al afiliado.

....Si los aportes del Presupuesto Nacional y las cuotas de los afiliados al Sistema General
de Seguridad Social son recursos parafiscales, su manejo estar al margen de las normas
presupuestales y administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de
impuestos y tasas, a menos que el ordenamiento jurdico especficamente lo ordene. Por
lo tanto no le son aplicables las normas orgnicas del presupuesto ya que el Estado es un
mero recaudador de esos recursos que tienen una finalidad especfica: atender las
necesidades de salud.

En la citada sentencia la Honorable Corte seala en trminos generales que, "... lo
importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la funcin propia
de la Seguridad Social en la prestacin de los servicios de salud. Recursos que tienen el
carcter parafiscal. Estos son recursos pblicos que pertenecen al Estado y que se invierten
exclusivamente en beneficio de un grupo, gremio o sector que los tributa". (ver en igual
sentido Sentencia C-577de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz. Doctrina reiterada en las
Sentencias SU-480 de 1997, T-569 de 1999, C-821 de 2001, entre otras)

As las cosas tenemos que, las entidades nacionales o territoriales o los particulares que
participen en el proceso de gestin de estos recursos, no pueden confundirlos con los propios
y deben acelerar su entrega a sus destinatarios. Ni mucho menos las EPS pueden considerar
esos recursos parafiscales como parte de su patrimonio.

De otro lado, debe tenerse en cuenta que los mayores recursos de las ARS los constituyen los
ingresos por la Unidad de Pago por Capitacin que, como ya se dijo son recursos que tienen
el carcter parasfiscal y no pueden ser comprometidos en nada diferente a la prestacin de
los servicios de salud y al objeto de aseguramiento.

La UPC-S tiene una distribucin, la cual est dada as:

a) El 1% para promocin y prevencin (de conformidad con lo dispuesto en el artculo 30 del
Decreto 050 de 2003, en concordancia con el artculo 46 de la Ley 715 de 2001)
b) Mximo el 8 % para gastos de administracin ( Acuerdo 262 de 2004)
c) El restante se destina a cubrir el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado. (Acuerdo 306 del
C.N.S.S.S)

En punto al porcentaje de administracin es preciso sealar que el mismo est
estrechamente ligado al objeto y, por lo tanto, con cargo al mismo se puede efectuar
inversin en infraestructura pero solo en cuanto responde al aseguramiento, y lo esencial
para la administracin. Por fuera de esta circunstancia, la prctica se convierte en insegura
tal y como lo previene la Circular 026, que se limita a recoger la normatividad y
jurisprudencia sobre el tema.

3.4.- Instruccin de la Circular Externa 026 de 2006.

Seala la citada Circular que, "Por lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud,
considera que la inversin de recursos provenientes de la UPC en infraestructura se cataloga
como una prctica insegura e ilegal la cual no puede llevarse a cabo."

La citada instruccin tiene fundamento en el carcter parafiscal con que cuentan los recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El artculo 48 de la Carta Poltica, prohbe
destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes
a ella.

Uno de los principios fundamentales del servicio pblico de la seguridad social, que consagra
la norma superior y que desarrolla la Ley 100 de 1993, es el de eficiencia, entendido como la
mejor utilizacin de los recursos administrativos, tcnicos y financieros disponibles para que
los beneficios a que da derecho la seguridad social sea prestados en forma adecuada,
oportuna y suficiente Artculo 2 de la Ley 100 de 1993.

Tales recursos son, pues, indispensables para el funcionamiento del sistema de seguridad
social, y en esta medida estn todos articulados para la consecucin del fin propuesto por el
Constituyente de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad
social.

As las cosas, encontramos que la Unidad de Pago por Capitacin, por su condicin de
destinacin especfica no puede ser utilizada para fines diferentes a la prestacin del
servicios.

En tal sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, en Sentencia C-824 de 2004, M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes, seal:

" Existe entonces un vnculo indisoluble entre el carcter parafiscal de los recursos de la
seguridad social en salud y la Unidad de Pago por Capitacin, pues al fin y al cabo dicha
unidad es el reconocimiento de los costos que acarrea la puesta en
ejecucin del Plan obligatorio de salud por parte de las EPS y las ARS. En otras palabras, la
UPC tiene carcter parafiscal, puesto que su objetivo fundamental es financiar en su
totalidad la ejecucin del POS. (...)
Ahora bien, como la UPC tiene carcter parafiscal, la consecuencia lgica es que todos los
recursos que la integran, tanto administrativos como los destinados a la prestacin del
servicio, no pueda ser objeto de ningn gravamen, pues de serlo se estara contrariando la
prohibicin contenida en el artculo 48 superior de destinar los recursos de la seguridad
social para fines diversos a ello.
...
23- Para esta Corporacin, conforme a lo dicho hasta el momento y especialmente en
relacin con el precedente fijado en la sentencia C-1040 de 2003, es necesario reafirmar
que todos los recursos que integran la UPC, tanto los administrativos como los destinados
a la prestacin del servicio de salud forman parte del Sistema General y por consiguiente
han sido separados constitucionalmente para el cumplimiento de los fines propios de su
destinacin especfica. Por ello no es dable al legislador hacer una separacin tajante o
establecer fronteras entre los recursos de la seguridad social destinados a la
administracin del sistema y aquellos destinados a sufragar especficamente el acto
mdico, por cuanto sin estructuras administrativas que sustenten los servicios mdicos,
stos no podran ser llevado a cabo. Este punto ya haba sido sealado por esta Corte
frente a una demanda que cuestionaba que una parte de la UPC fuera dedicada a gastos
administrativos de las ARS, pues el actor consideraba que de esa manera se desviaban
recursos de la seguridad social a otros propsitos. La Corte rechaz ese cargo y dijo al
respecto:
"En tal contexto, sera razonable suponer que la financiacin de esa labor administrativa
es un desvo de los recursos de salud? Obviamente que no, pues sin esas tareas de
coordinacin, no sera posible la realizacin eficiente de los actos
mdicos.
(...)
En tal contexto, no es razonable suponer que los gastos en que incurran las ARS para
llevar a cabo su labor de administracin del RS, y la legtima ganancia que esas entidades
tienen derecho a obtener (Ver sentencia SU-480 de 1997. MP Alejandro Martnez
Caballero. Fundamento 7), representen una desviacin de los recursos de seguridad social.
Otra cosa sera que la ley autorizara a esas entidades a utilizar esos fondos para labores
sin relacin con la prestacin de los servicios de salud en el RS. Pero ello no es as, ya que,
como bien lo destacan varios intervinientes, el ordenamiento ha sido cuidadoso en evitar
que esos dineros se confundan con el presupuesto general de las ARS. Estas entidades
deben diferenciar los recursos provenientes del RS de sus dineros propios, de conformidad
con lo sealado tanto en el numeral 5 del artculo 24 como en el artculo 25 del decreto
1895 de 1994, precisamente para asegurar que los recursos de seguridad social no sean
destinados a otros fines " .
En ese orden de ideas, si es necesario que una parte de los recursos del SGSSS sean
dedicados a gastos administrativos, precisamente para que el sistema pueda operar y
puedan ser realizados los actos mdicos, entonces es obvio que los dineros destinados a
financiar esos gastos administrativos son recursos del sistema de seguridad social, que no
pueden entonces ser gravados, ya que dichos gravmenes implican que una parte de esos
ingresos entrara a engrosar el presupuesto general, con lo cual un componente de los
dineros de la seguridad social es destinado a otros propsitos, con clara vulneracin de la
prohibicin prevista en el artculo 48 superior.

3.- CONCLUSIN.

Cabe precisar que la Unidad de Pago por Capitacin comprende tanto la prestacin del
servicio de salud como los gastos de administracin, la cual tiene una destinacin especfica y
por ende no se le puede dar un trmite distinto al prevista en la Ley.


En este orden de ideas, no es viable la inversin de recursos provenientes de la UPC en
infraestructura, toda vez que tal como lo seala la Circular Externa 026 de 2006, dicha
conducta se cataloga como una prctica insegura e ilegal la cual no puede llevarse a cabo.


El presente concepto se expide de conformidad con lo sealado en el artculo 25 del C.C.A.


Cordialmente,



J UAN FERNANDO ROMERO TOBON
J EFE OFICINA J URIDICA (E)


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,
Observaciones:
SIN OBSERVACIONES
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11
No. Anexos:
0
Redact: NANCY VALENZUELA