[217]

BANCARIZACIN Y ASIGNACIN EFICIENTE DEL AHORRO

Captulo III
Energa
como insumo
C
[218]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
L
a energa es, junto con el capital y el trabajo,
uno de los tres principales insumos de la acti-
vidad productiva, especialmente para empre-
sas de sectores como el siderrgico, el cementero,
el de vidrio y el de cermica, en los cuales el costo
de este insumo representa hasta el 70% del costo
total de produccin. Esto para no mencionar la
importancia que signica la energa para los ho-
gares, en trminos de bienestar y calidad de vida,
para la competitividad de los dems sectores indus-
triales, o la de otros sectores como el de servicios, el
comercio o la agricultura.
En general, los pases ms competitivos son los
mayores demandantes de energa por su mayor
dinamismo empresarial. A medida que la produc-
cin aumenta, el consumo de energa tambin lo
hace. Por tanto, el reto de establecer un sistema
que asegure un suministro de energa conable,
sostenible, bien regulado y a precios competitivos,
crece a medida que un pas se va desarrollando. En
el Grco 1, que compara el crecimiento anual de
la demanda de energa y del producto interno bru-
to para Colombia, se observa una clara relacin en-
tre crecimiento econmico y consumo de energa.
Introduccin
GRFICO 1
CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB Y DE LA DEMANDA TRIMESTRAL DE ENERGA
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PIB
Demanda energa
Fuente: DANE, ISA.
Lo anterior implica que si Colombia, como se
espera, ingresa en una senda de crecimiento eco-
nmico elevada y sostenible, deber enfrentar los
grandes retos que se derivan de la mayor demanda
de energa generada por este mayor crecimiento eco-
nmico. McKinsey estima que el consumo interno
de energa elctrica en Colombia se incrementar en
1,9 veces en los prximos 25 aos, pasando de 43
TWh a 81 TWh. Enfrentar esta mayor demanda de
energa implica, entre otros, invertir en infraestruc-
tura para asegurar la sostenibilidad del suministro de
energa, mejorar la regulacin en trminos de pre-
cios y gestin ambiental, y asegurar la conabilidad
del sistema, en particular para el sector industrial.
[219]
ENERGA COMO INSUMO
En estos tres frentes el pas ha avanzado de for-
ma sustancial en las ltimas dos dcadas. Por un
lado, a travs de las reformas al sistema en los aos
90, se dieron pasos muy importantes en materia de
regulacin, sostenibilidad y conabilidad. Sumado
a lo anterior, recientemente a travs de las subastas
de energa se program la construccin de grandes
obras de infraestructura de energa, las cuales le da-
rn mayor conabilidad al sistema, especialmente
en pocas de sequa. En materia de sostenibilidad,
tambin se han dado avances en los ltimos aos
a travs de la estrategia de uso racional de energa
(URE) que an se encuentra en una etapa inicial
de implementacin.
Ahora bien, al analizar la competitividad del
sector energtico, no basta con estudiar el papel
crtico del Gobierno. Es necesario tambin promo-
ver la competitividad de las empresas energticas
del pas. En la medida en que tengamos unas em-
presas de energa ms productivas, tendremos unos
precios de energa ms competitivos. En este senti-
do, para el caso de la energa elctrica, resulta muy
positivo que este sector forme parte del Programa
de Transformacin Productiva que lidera el Minis-
terio de Comercio, Industria y Turismo.
Con base en lo anterior, este captulo presenta-
r un anlisis de la energa elctrica como insumo
trasversal crtico del sector productivo desde cuatro
pticas: la conabilidad del servicio, el costo del
insumo para el sector productivo, la sostenibilidad
del sistema y su armona con el medio ambiente, y
la competitividad de las empresas del sector. Adi-
cional al diagnstico, se sealarn algunos avances
de poltica destacables y se presentarn algunas
propuestas para fortalecer el sistema energtico del
pas en los cuatro puntos ya identicados.
Cabe sealar que el captulo se basar funda-
mentalmente en el anlisis de la energa elctrica,
por ser ste el principal insumo energtico de la
industria en Colombia. Segn datos de la encuesta
anual manufacturera de 2007, cerca del 60% del
consumo de energa de la industria corresponde
a energa elctrica, y para casi la totalidad de los
sectores econmicos, las dems fuentes energticas
contribuyen con menos de la mitad del gasto total
de energa (ver Grco 2).
Ahora bien, amerita resaltar la importancia
de otros energticos como el gas natural para
sectores como renacin de petrleo, minerales
no metlicos, sustancias y productos qumicos,
GRFICO 2
CONSUMO DE ENERGA EN LA INDUSTRIA, 2007
Fuente: DANE. EAM, 2007.
*El tem Otros energticos hace referencia a fuentes de energa diferentes de la energa elctrica e incluye
diesel-oil (ACPM), gasolina, gas propano, fuel-oil, queroseno gas natur al, carbn mineral y vegetal, y
residuos vegetales.
2
5
Muebles
1
23
Productos de madera y corcho
1
9
Prendas de vestir
7
31
Papel y productos de papel
1
6
Cueros y calzado
1
4
Aparatos elctricos
7
26
Productos textiles
2
14
Productos de metal
20
35
Productos alimenticios y bebidas
6
6
Caucho y plstico
1
1
Edicin e impresin
0
1
Instrumentos mdicos
y otros productos
25
0
Productos de tabaco
0
13
Otros equipos de transporte
14
34
Metales comunes
1
8
Vehculos automotores
0
26
Equipo y aparatos de
comunicaciones
1
16
Maquinaria y equipo
14
48
Minerales no metlicos
Sustancias y productos qumicos
38
11
Productos de
refnacin de petrleo
11
92
Porcentaje
Participacin del sector en el
consumo total de energa de
la industria (suma = 100%)
Participacin de otros energticos* en
el consumo total de energa del sector
[220]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
alimentos y bebidas, papel y cartn, y metales
comunes. En esta lnea, debido a que existe una
creciente participacin del gas natural como in-
sumo de energa clave para la industria y al ser
ste, junto con el carbn, la base de operacin
de las termoelctricas, tambin se presentar en el
captulo un anlisis especial sobre el sector de gas
natural en Colombia.
Diagnstico
1. Confabilidad del sistema
En 1994, mediante las Leyes 142 y 143 se modi-
c la estructura del sector elctrico colombiano,
mejorando signicativamente en trminos de cali-
dad, eciencia y conabilidad. Con estas reformas,
se abrieron las puertas a la participacin privada
en toda la cadena de valor, se estableci la regu-
lacin independiente y se introdujo competencia
en generacin y principios de operacin comercial
en transmisin y distribucin
1
. No en vano, desde
aquel entonces hemos atravesado varias veces el Fe-
nmeno del Nio sin sufrir racionamientos como
los de principios de los aos noventa.
Ahora bien, an quedan grandes retos por de-
lante, especialmente en materia de conabilidad,
regulacin y sostenibilidad. A modo de ejemplo,
un estudio de Frontier Economics encuentra que
en Colombia la capacidad de suministro es baja.
De los casi 9.000 megavatios de potencia hidruli-
ca que hay instalados en el sistema, ms del 15% se
vacan en menos de un da, ms del 25% de estos
megavatios se vacan en menos de una semana y
solo el 6%, que corresponde al embalse del Peol
en Antioquia, cuentan con una capacidad de sumi-
nistro superior al trimestre.
Por esto, durante pocas de sequa, la baja ca-
pacidad obliga a las centrales trmicas a cubrir una
parte importante de la demanda de electricidad del
pas. En el Grco 3 se presenta la generacin de
energa elctrica segn la condicin climtica. En
especial, se observa una gran volatilidad por cam-
bios climticos ya que, en condiciones normales,
las hidroelctricas abastecen casi el 80% de la ener-
ga del pas, pero en condiciones de escasez de llu-
vias esta participacin se reduce a menos del 50%.
Lo anterior implica que, dado que los perodos
de sequa en Colombia son relativamente errticos
y que para el caso colombiano estos perodos sobre-
pasan la temporalidad anual, de forma peridica se
genera una condicin de inestabilidad que perjudi-
ca la conabilidad del sistema. Esta situacin afec-
ta en particular el suministro de energticos como
el gas natural o el carbn, que adems de ser fuente
de energa directa para muchas industrias, consti-
tuyen el insumo base para la generacin trmica
de energa.
Por lo anterior, se hace necesario, en primer lu-
gar, reducir la dependencia del recurso hdrico me-
diante la construccin de proyectos de generacin
trmica, y en segundo lugar, fortalecer la poltica
de gas natural para que los perodos de sequa no
afecten su suministro. En relacin con el carbn, si
bien la generacin de energa trmica a base de este
producto es menor que la generacin con base en
gas natural, cabe resaltar que para este energtico
existe vulnerabilidad e inestabilidad por causa de la
volatilidad en los precios (ver Grco 4). Es clave
tambin abordar este problema a travs de mejoras
en los contratos y promoviendo un mayor uso de
instrumentos de cobertura.
La conabilidad del sistema
elctrico en Colombia ha
mejorado sustancialmente
en los ltimos quince aos...
1 Fedesarrollo, 2010.
[221]
ENERGA COMO INSUMO
GRFICO 3
CAPACIDAD INSTALADA Y GENERACIN DE ENERGA POR CONDICIN CLIMTICA (% DE GENERACIN DE ENERGA TOTAL)
Con el objetivo de fortalecer la conabilidad del
sistema elctrico colombiano ante perodos de se-
qua, hace dos aos el Gobierno nacional, a travs
de las subastas de energa en rme, abri el espacio
para la construccin de proyectos de generacin de
energa elctrica (ver Tabla 1). Estas inversiones su-
peran los seis mil millones de dlares y corresponden
a proyectos de inversin de plantas hidroelctricas y
de plantas de generacin trmica, tanto a gas como
a carbn. Entre estas grandes inversiones en infra-
estructura sobresalen las hidroelctricas Pescadero-
Ituango, HidroSogamoso y Porce IV, y las plantas
GRFICO 4
PRECIOS INTERNOS DEL CARBN (PESOS POR TONELADA)
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Fuente: UPME.
2000 2004 2002 2006 2008 2001 2005 2003 2007 2009
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80
trmicas en Crdoba y Magdalena. Por otra parte,
se prevn, para 2017, inversiones en transmisin
por encima de los 600 millones de dlares.
En materia de cobertura, tambin se han dado
avances de poltica importantes. A travs de los re-
cursos de los fondos especiales Fazni, FAER y Prone,
y a travs de la nanciacin con recursos del Fondo
Nacional de Regalas, se han implementado las estra-
tegias para aumentar la cobertura y la conabilidad
del suministro de energa elctrica en el territorio
nacional. Se espera que, para 2012, con excepcin
de dos departamentos
2
, todos los departamentos
del pas tengan una cobertura por encima del 80%,
ya sea dentro del sistema interconectado nacional o
como parte de las zonas no interconectadas.
En cuanto a la calidad del servicio de energa,
en el pas se ha avanzado de manera notoria en los
ltimos aos. A modo ilustrativo, en la pregunta
sobre la calidad en el suministro de energa elc-
trica del Foro Econmico Mundial, Colombia se
ubic en 2010 en la posicin 57 sobre 139 pases,
con un puntaje de 5,2 sobre 7, superando a pases
de la regin como Brasil, Mxico, Per, Argentina
y Venezuela. Este resultado es positivo y se sustenta
en mejoras sustanciales en calidad y conabilidad
del sistema.
2 Putumayo y Vichada.
Fuente: Andesco.
Condiciones normales Capacidad instalada Condiciones de escasez
48
52
Hidrulica
Trmica
77
23
67
33
[222]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
En este sentido, en el proyecto Enterprise Sur-
veys del Banco Mundial, se encuentra que para
Colombia en el 2006, el nmero promedio de cor-
tes de electricidad en un mes era de 0,95, con una
duracin promedio de 2,63 horas y una prdida
promedio equivalente al 2,27% de las ventas. Estos
valores son bajos en comparacin con otros pa-
ses de la muestra. Por ejemplo, el promedio para
Amrica Latina es de 2,7 cortes de electricidad en
el mes, con una duracin de 7,6 horas, lo que re-
presenta un costo medio de 4,2% de las ventas.
Adems de lo anterior, se tiene que en Colombia
se tarda en promedio 26 das para obtener una co-
nexin elctrica, frente a 82 en Per, 46 en Argen-
tina, 37 en Brasil, 23 en Chile y 8 en Mxico.
Ahora bien, los resultados de calidad ya mencio-
nados se basan fundamentalmente en el suministro
de energa elctrica en Bogot y en las principa-
les ciudades del pas y no considera las fallas en
la calidad del servicio en regiones ms apartadas o
ciudades ms pequeas. Por ejemplo, mientras en
Medelln o Cali se presentaron en 2008 menos de
50 peticiones, quejas y reclamos al servicio de ener-
ga elctrica por cada 1.000 suscriptores, en Ccu-
ta, Bucaramanga y Pasto esta cifra super los 250.
Adicionalmente, es necesario seguir mejorando
la calidad y conabilidad del servicio de energa
elctrica en departamentos como Vaups, Vichada,
Putumayo, Choc, Casanare, Caquet y Amazo-
nas, donde predominan zonas no interconectadas
con bajo nivel de cobertura. En este punto, es cla-
ve promover, bajo el liderazgo de Colciencias y el
Ministerio de Minas y Energa, la implementacin
de proyectos de innovacin en los que se desarro-
llen esquemas de generacin de energa con base
en fuentes renovables.
TABLA 1
PROYECTOS DE GENERACIN DE
ENERGA ELCTRICA EN COLOMBIA
2012 Departamento Capacidad (MW)
Hidroelctrica Amoy (Isagen) Tolima 78 MW
Trmica a carbn (Gecelca) Crdoba 150 MW
Trmica a diesel y gas (Termocol) Magdalena 210 MW
2014 - 2019 Departamento Capacidad (MW)
Hidroelctrica Pescadero-Ituango
(EPM, otros) Antioquia 1200 MW
Hidroelctrica Hidrosogamoso (Isagen) Santander 800 MW
Hidroelctrica Porce IV (EPM) Antioquia 400 MW
Hidroelctrica El Quimbo (Emgesa) Huila 395 MW
Hidroelctrica Miel II (EPSA, GENSA) Caldas 135 MW
Hidroelctrica Cucuana (EPSA) Tolima 60 MW
Fuente: Ministerio de Minas y Energa.
GRFICO 5
CALIDAD DEL SUMINISTRO DE ENERGA ELCTRICA* (PUESTO ENTRE 139 PASES)
Fuente: FEM. Indicador global de competitividad 2010-2011.
* Respuesta a la pregunta Cmo evaluara la calidad del
servicio elctrico en su pas (falta de interrupciones y falta de
uctuaciones en el voltaje)? (1=insuciente hay constantes
interrupciones; 7=suciente y conable)
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40
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0
100
120
140
60
80
[223]
ENERGA COMO INSUMO
2. Precios
Como se mencion anteriormente, la energa es
un insumo crtico para el sector productivo, so-
bre todo para la industria. En este sentido, algu-
nos sectores de la economa son ms intensivos en
energa que otros, lo que los hace ms vulnerables
ante cambios en la regulacin de precios. Para estos
sectores ms intensivos en energa, el precio de sta
afecta de manera crtica su competitividad.
Por ejemplo, la ANDI encuentra que los costos
de energa elctrica representan el 70% del cos-
to total en el sector de gases industriales, el 35%
en el subsector de hilaturas de la industria textil
y en los sectores siderrgico, de cemento, vidrio
y cermica; el 20% en los sectores de pulpa y pa-
pel, qumico y plsticos; y el 10% en el sector de
alimentos y bebidas. Por trabajador, las industrias
pero es
importante seguir
reduciendo la
dependencia en el
recurso hdrico.
Los precios de la
energa elctrica
para la industria en
Colombia son altos
GRFICO 6
CAPACIDAD DE GENERACIN DE ENERGA
ELCTRICA, POR FUENTE, EN COLOMBIA, 2008
Fuente: FEM. Indicador global de competitividad 2010-2011.
32,8%
Trmica
5,3%
Carbn
27,5%
Gas
66,9%
Hidulica*
0,3%
Cogeneracin y elica
En Colombia, la principal fuente de generacin
de energa elctrica es el recurso hdrico. En 2008,
la generacin hidrulica correspondi al 67% de
la generacin total de energa, la trmica el 33%
y la cogeneracin y la energa elica el 0,3% (ver
Grco 6). Al comparar estos resultados con otros
pases, se evidencia esta fuerte dependencia del re-
curso hdrico. A modo de ejemplo, en Mxico y
Estados Unidos la participacin de la energa tr-
mica en la generacin total de energa es superior
al 75%, y en Chile y Argentina es superior al 60%.
Por otro lado, algunos pases utilizan fuentes
alternativas como la energa nuclear o la energa
elica. La participacin de stas en Colombia es in-
signicante, lo cual contrasta por ejemplo con Eu-
ropa, donde el 17% de la generacin corresponde a
energa nuclear y el 5% a otras fuentes de energa,
o con Estados Unidos, donde el 10% corresponde
a energa nuclear y el 2% a otras fuentes de energa
(fuente: Energy Information Administration).
Una manera de ampliar la capacidad de gene-
racin energtica es a travs de la autogeneracin o
cogeneracin, los cuales corresponden a la energa
que se produce en las empresas, ya sea como parte
del mismo proceso productivo, o a travs de inver-
siones en plantas de generacin, en especial dentro
de aquellas industrias que son altamente intensivas
en el uso de recursos energticos. En general, la
autogeneracin y la cogeneracin producen exce-
dentes que se podran trasladar a los mercados. Sin
embargo, si bien en Colombia se permite la venta
de los excedentes de los cogeneradores, no se permi-
te la venta de los excedentes de los autogeneradores.
[224]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
que ms demandan energa son las de productos
de la renacin del petrleo, industrias bsicas de
hierro y acero, fabricacin de sustancias qumicas
bsicas, fabricacin de bras sintticas y articia-
les, ingenios y reneras de azcar, fabricacin de
papel y cartn, productos minerales no metlicos y
preparacin e hilatura de bras textiles.
En comparacin con otros pases de Am-
rica Latina, los precios de la energa elctrica en
Colombia son altos. En parte, este fenmeno es
causado por los altos impuestos que enfrentan los
usuarios: la industria enfrenta una tarifa de im-
puestos de energa elctrica cercana al 24% de la
tarifa. Este valor corresponde a: 20% por la con-
tribucin que pagan la industria, el comercio y los
hogares de estratos cinco y seis para subsidiar el
consumo de los estratos uno, dos y tres, y 4% por
las contribuciones al Fondo de Apoyo a las Zonas
no Interconectadas (Fazni), a la Ley Ambiental
(Ley 99 de 1993), al Fondo de Apoyo Financiero
para la Energizacin de las Zonas Rurales Interco-
nectadas (FAER), y al Programa de Normalizacin
de Redes Elctricas (Prone).
Estas contribuciones incrementan de forma
sustancial el precio de la energa y le restan com-
petitividad a las empresas nacionales. A modo de
ejemplo, en Estados Unidos el precio de energa
que pagan las compaas equivale, en promedio,
al 68% de lo que pagan las empresas en Colombia.
Sin embargo, como se puede observar en el Grco
7, si se excluyen los impuestos, el pas tendra un
precio de energa ms cercano al de Estados Uni-
dos, e inferior al de pases como Mxico, Chile,
Ecuador y Brasil. Por esto, es fundamental reducir
las cargas que incrementan los costos de energa
que enfrentan las empresas del pas ya que estos
altos costos, adems de afectar la competitividad
de la industria nacional, desincentivan la inversin
extranjera directa hacia Colombia, especialmente
en sectores intensivos en energa.
Los impuestos sobre el consumo de energa elc-
trica afectan la competitividad de las empresas, ya
que son una carga no deducible sobre un elemento
que constituye, en muchos casos, un insumo crtico
GRFICO 7
PRECIOS DE LA ENERGA ELCTRICA*, 2008 (CUS$-KWH)
Fuente: Fedesarrollo.
*Corresponde al precio que se cobrara al nivel IV de tensin con tarifas reguladas.
Impuestos Otros Distribucin
Transmisin Generacin
de la produccin. Al comparar la tasa de impuestos
sobre las tarifas de electricidad para la industria en
los pases de Amrica Latina, se encuentra que Co-
lombia tiene la tasa ms alta, con un valor superior
al de Argentina, Uruguay, Bolivia y Brasil. En el
caso de Argentina, por ejemplo, la tasa impositiva
total es ms alta que la de Colombia, pero la mayor
parte de sta es recuperable; es decir, se le da un
tratamiento similar al IVA (ver Grco 8).
La contribucin del 20% que pagan la indus-
tria, el sector comercial y los estratos 5 y 6, nancia
el consumo del estrato 1 con el 43% del subsi-
dio, el estrato 2 con el 48% del subsidio y el
estrato 3 con el 9% restante del subsidio. Los
aportes totales del sistema de solidaridad se dividen
de la siguiente manera: un 48% corresponde a los
aportes del sector industrial (446 mil millones de
parte del problema de los
altos costos de energa se
encuentra en los impuestos.
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6,88
8,78
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9,05
9,47
10,19
6,50
4,32
2,3
1,8
0,75
1,02
[225]
ENERGA COMO INSUMO
pesos), un 43% al sector comercial (404 mil millo-
nes de pesos), un 4% al estrato 5 (41 mil millones
de pesos), y el 5% restante al estrato 6 (35 mil millo-
nes). El dcit del esquema de subsidio se nancia a
travs del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Re-
distribucin de Ingresos, el cual en 2009 mostr un
faltante de 513 mil millones de pesos y, entre 1998 y
2008, registr un crecimiento anual de 5,5%.
Como se puede ver en el Grco 9, el compo-
nente de generacin tiene mayor peso en los niveles
de tensin alta, es decir en los niveles que afectan
al grupo de empresas consideradas grandes consu-
midoras de energa, como Ecopetrol o Cerromato-
so. Ahora bien, para el grueso de la industria, y en
especial para las micro, pequeas y medianas em-
presas que representan el 98% de las empresas del
pas, as como para los hogares, los cuales operan
bajo niveles de tensin ms bajos, la participacin
de otros componentes como la distribucin o la
transmisin, es signicativa.
Lo anterior tiene mayor relevancia si se consi-
dera que al estudiar la evolucin de las tarifas de
GRFICO 8
TASA DE IMPUESTOS NACIONALES EN LAS TARIFAS
DE ELECTRICIDAD PARA LA INDUSTRIA (%), 2009
Fuente: ANDI.
*No se incluye los impuestos municipales que existen en todos los pases del rea.
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8
3 3 2
Impuestos no recuperables
Impuestos recuperables (IVA)
los componentes de energa, se encuentra un in-
cremento considerable en los ltimos aos en los
rubros de comercializacin y transmisin, y una
leve disminucin en las tarifas de generacin (ver
Grco 10). El componente de distribucin, que
no aparece en el grco, tambin ha incrementado
de manera sustancial en los ltimos aos por mo-
tivo de los cambios regulatorios efectuados en el
perodo 2000-2001 y 2003-2004.
Vale la pena mencionar que, dada su naturaleza,
los componentes de transmisin y distribucin son
monopolios naturales y, por tanto, sus tarifas son
reguladas por la CREG, que se soporta en anlisis
tcnicos rigurosos para su determinacin. En este
sentido, apoyamos que el establecimiento de estas
tarifas surja del anlisis de criterios tcnicos pero
que tambin responda de manera ms dinmica a
las cambiantes condiciones econmicas (por ejem-
plo, tasas de inters, inacin, etc.)
3
.
GRFICO 9
PARTICIPACIN POR COMPONENTE EN LA TARIFA PROMEDIO
NACIONAL DE ENERGA, SEGN NIVEL DE TENSIN, 2008
Fuente: Acolgen.
Nota: Nivel de tensin 1: menor a 1 kV; Nivel de tensin II: mayor o igual a 1 kV y menor a 30 kV; Nivel de ten-
sin III: mayor o igual a 30 kV y menor a 57,5 kV; Nivel de tensin IV: mayor o igual a 57,5 kV y menor a 220 kV.
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Nivel
de tensin I
Nivel
de tensin II
Nivel
de tensin III
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de tensin IV
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Distribucin Comercializacin Otros Transmisin Generacin
3 Actualmente estas tarifas se establecen para periodos regulatorios de cuatro aos. El cambio ms reciente se dio para
establecer las tarifas del perodo regulatorio 2008-2012.
[226]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
Adems de los temas ya mencionados, existen
otros elementos que afectan la jacin de precios
de energa en Colombia, como la poca utilizacin
de contratos de futuros que permitan una mejor
gestin del riesgo, el desconocimiento de las em-
presas sobre el mercado de energa y sus modalida-
des de negociacin, o las debilidades en materia de
vigilancia y control de mercado, tanto para energa
elctrica como para gas natural.
3. Sostenibilidad
Es necesario que la produccin y el consumo de
energa se den en un marco sostenible. En este fren-
te se han logrado algunos avances importantes. Por
ejemplo, se ha reducido la proporcin de consumo
de carbn y petrleo, y se ha incrementado el uso
de fuentes que producen menos emisiones de CO
2

como el gas natural o las energas renovables. En el
Grco 11 se presenta, para un grupo de pases de re-
ferencia, el consumo de energa primaria por fuente.
Si bien esta informacin incluye tambin el
consumo de energa por parte de particulares lo
cual explica la elevada participacin del petrleo
(debido al consumo de gasolina) en el consumo
de energa total, sta sirve como indicador de
la canasta de energa que utiliza el sector produc-
tivo en cada pas. Por ejemplo, la participacin del
carbn es ms alta en pases como Corea del Sur,
Japn o Estados Unidos; el gas natural tiene una
participacin importante en pases como Argen-
tina, Colombia, Reino Unido, Espaa y Estados
Unidos; y en pases desarrollados de Europa, Asia y
Norteamrica se evidencia una participacin rela-
tivamente alta de la energa nuclear.
En Colombia, el consumo de energas reno-
vables no convencionales ha incrementado en los
ltimos aos, aunque sigue siendo baja en tr-
minos relativos. Por ejemplo, segn cifras de la
Energy Information Administration, el consumo
de biocombustibles en Colombia pas de 4,3 a
5,7 mil barriles diarios entre 2004 y 2008, siendo
hoy por hoy uno de los pases de la regin con
mayor produccin y consumo de este energtico.
La canasta de consumo
energtico del pas se
ha diversicado en los
ltimos aos
GRFICO 10
EVOLUCIN DE LOS COMPONENTES DE LOS COSTOS UNITARIOS PARA CODENSA 1998-2009
Fuente: Fedesarrollo

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Generacin
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3
3,5
4
4,5
3,7
3,4
1,3
0,2
2
[227]
ENERGA COMO INSUMO
cas necesarias para que el Estado pueda organizar,
fomentar e impulsar el criterio URE para promo-
ver la utilizacin de las energas alternativas de ma-
nera efectiva
4
. Dos de las estrategias del programa
de URE que han tenido mayor impacto han sido
el Plan de Masicacin del Gas Natural y la pro-
mocin a la produccin y el consumo de biocom-
bustibles en el pas.
A pesar de estos avances, la iniciativa URE an
se encuentra en su etapa inicial y por tanto todava
quedan muchos temas pendientes. En este senti-
do, en la Resolucin 180919 de 2010, en la que
se denen los subprogramas prioritarios del Pro-
grama de Uso Racional y Eciente de la Energa
y dems Formas de Energa no Convencionales,
se encuentran los siguientes temas considerados
como prioritarios
5
:
En el sector residencial: sustitucin de bombi-
llas incandescentes
6
, uso eciente de energa en
4 UPME. Estrategia Energtica Integral 2003-2020.
5 Fuente: Ministerio de Minas y Energa. Resolucin 180919 de 2010.
6 Un avance en materia medioambiental es la norma que exige el reemplazo, a partir de 2011, de las bombillas incandes-
centes por bombillas ahorradoras de energa. Esta norma aplica tanto para los hogares como para los edicios estatales y
el alumbrado pblico.
ha aumentado
la produccin y
el consumo de
energas renovables
y se han dado
avances regulatorios
para mejorar el uso
racional de energa.
GRFICO 11
CONSUMO DE ENERGA PRIMARIA POR FUENTE (% DEL TOTAL*), 2008
Fuente: BP.
*Con base en informacin de millones de toneladas equivalentes de petrleo.
Hidroelectricidad Nuclear Gas natural Carbn Petrleo
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No obstante, estas cifras son bajas en compara-
cin con Brasil, que pas de 195 a 355 mil barri-
les diarios consumidos durante el mismo perodo.
Por otra parte, el consumo de otras energas
renovables como la solar, la elica, la biomasa o la
geotermal en Colombia es prcticamente inexis-
tente, con un total de 0,6 billones de kWh en
2007. Esta cifra es baja frente a Brasil, con un
valor de 17,2, o frente a otras economas de Am-
rica Latina como Costa Rica con 1,5, Chile con 3
o Mxico con 9,8.
En los ltimos aos, el Gobierno nacional ha
logrado algunos avances importantes en relacin
con la sostenibilidad energtica, a travs de la estra-
tegia de uso racional de energa (URE). Mediante
la Ley 697 de 2001 se declar el uso racional y
eciente de energa como asunto de inters social,
pblico y de conveniencia nacional. Con la pro-
mulgacin de esta Ley, se sentaron las bases jurdi-
[228]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
equipos de refrigeracin, aire acondicionado y
dems electrodomsticos, hornillas ecientes;
diseo, construccin y uso eciente y sosteni-
ble de viviendas, gas licuado de petrleo en el
sector rural y zonas marginales.
En el sector industrial: optimizacin del uso
de energa elctrica para fuerza motriz, opti-
mizacin del uso de calderas, eciencia en ilu-
minacin, gestin integral de la energa en la
industria con nfasis en produccin ms lim-
pia, cogeneracin y autogeneracin de energa,
uso racional y eciente de energa en pymes,
optimizacin de procesos de combustin y de
la cadena en fro.
En el sector comercial, pblico y de servicios:
difusin, promocin y aplicacin de tecnolo-
gas y buenas prcticas en sistemas de ilumi-
nacin, refrigeracin y aire acondicionado;
diseo, construccin, reconversin energtica
y uso eciente y sostenible de edicaciones;
caracterizacin, gestin de indicadores y asis-
tencia tcnica, actualizacin o reconversin
tecnolgica del alumbrado pblico.
En el sector transporte: reconversin tecnolgi-
ca del parque automotor, transporte multimo-
dal y buenas prcticas en el transporte.
4. Competitividad del sector de
energa elctrica en Colombia
Recapitulando, para asegurar un suministro de
energa elctrica conable, sostenible y a precios
competitivos, no solo es necesaria la interven-
cin del sector pblico. Tambin es crtico pro-
mover la competitividad de las empresas que lo
conforman, ya que una mayor productividad de
los agentes del sector elctrico se debe reejar de
manera directa en un menor costo de la energa
elctrica.
Lo anterior es especialmente relevante para Co-
lombia, dado el potencial que tiene el pas en esta
materia por su condicin geogrca y su riqueza en
recursos naturales, adems de su liderazgo en gene-
racin de conocimiento, tecnologa y eciencia en
Latinoamrica, lo que le concede una gran ventaja
competitiva en la regin.
Este gran potencial condujo a la identicacin
del sector de energa elctrica y bienes y servicios
conexos en el Programa de Transformacin Pro-
ductiva del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, en el cual se promueve el desarrollo de
sectores de clase mundial. La etapa inicial del Pro-
grama de Transformacin Productiva corresponde
GRFICO 12
CONSUMO DE ENERGA RENOVABLE EN COLOMBIA (MILES DE MILLONES DE KWH)
Fuente: Energy Information Agency
Hidroelectricidad
Otros renovables
(solar, elica, biomasa,
biocombustibles)
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30
0,2
0,1
0,4
0,6
0,5
0,3
[229]
ENERGA COMO INSUMO
a la elaboracin del Plan de Negocios. En el caso
de energa elctrica y bienes y servicios conexos,
ste ya fue elaborado y se encuentra en la actuali-
dad en proceso de implementacin. En el Grco
En Colombia existe
un gran potencial
de desarrollo en el
sector de energa
elctrica y bienes y
servicios conexos
13 se presenta un diagrama con la estructura del
sector identicada en el programa.
Para este sector, participaron en el Programa
de Transformacin Productiva entidades como
Analdex, Andesco, Asocodis, Acolgen, Cluster de
Energa, Cidet, el CAC, el Operador y Adminis-
trador del Mercado y representantes de agentes del
mercado mayorista, consultores y productores de
bienes para esta industria. Como resultado de este
trabajo, el sector elctrico colombiano cuenta con
un Plan de Negocios sectorial encaminado a con-
vertirlo en un sector de talla mundial, cuya aspi-
racin de largo plazo es llevarlo a ser reconocido
como uno de los lderes en Amrica Latina y con
Fuente: Plan de Negocios Sector Energa Elctrica Bienes y Servicios Conexos, 2009.
GRFICO 13
COMPONENTES DEL SECTOR DE ENERGA ELCTRICA Y BIENES Y SERVICIOS CONEXOS
Cadena de valor del sector elctrico
Bienes conexos
Servicios conexos
1
2
3
Generacin Transmisin Distribucin Cliente
Planta de
generacin
Turbina
Transformador Torres Cables Tableros de control Call Center
Lneas de alto voltaje
Transformador
Subestaciones
Redes de media
/ baja tensin
EPC
(1)
OyM
(2)
Comercializacin
y otros
(3)
(1)
EPC = Diseo y construccin (Engineering. Procurement and Construccin)
(2)
OyM = Operacin y Mantenimiento
(3)
Administracin y auditora de energa
[230]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
presencia en Estados Unidos, generando ingresos
en 2032 de al menos 19.000 millones de dlares
(de 2007), enfocndose en:
Generacin, transmisin, distribucin y co-
mercializacin de energa elctrica, a travs de
exportaciones en un mercado regional e Inver-
sin Extranjera Directa de Salida.
Produccin para incrementar ventas en merca-
do local y mercado de exportacin de partes y
bienes en nichos especializados.
Exportacin de servicios con base en conoci-
miento y capacidades distintivas y propietarias
en diseo, ingeniera, construccin, adminis-
tracin y operacin de mercados.
Una de las principales conclusiones del Plan
de Negocios es el alto grado de competitividad de
Colombia en energa elctrica, especialmente en
el entorno regional. Segn el documento, dado
el conocimiento y la capacidad de construccin,
puesta en marcha y operacin de activos de ge-
neracin, transmisin y distribucin de energa
elctrica adquirida por el sector en los ltimos
aos, el desarrollo del mercado local y la ubica-
cin geogrca privilegiada en el continente, exis-
te una oportunidad interesante para profundizar
el proceso de internacionalizacin y exportacin
para las compaas del sector energa elctrica,
bienes y servicios conexos en Colombia
7
. En el
informe se encuentra adems que en generacin
y transmisin Colombia tiene una alta producti-
vidad relativa frente a Estados Unidos, pero que
en distribucin, bienes y servicios conexos, existen
todava algunas brechas importantes de producti-
vidad que ser necesario reducir.
Uno de los principales objetivos del Programa
de Transformacin Productiva es multiplicar las
exportaciones del sector. Dadas las grandes inver-
siones en generacin de energa que se van a llevar
a cabo en Colombia en los prximos aos, se es-
pera que se generen excedentes de capacidad, los
cuales ser clave aprovechar exportndolos hacia
los pases de la regin. Para tal n, ser necesario,
en primer lugar, acelerar la interconexin elctrica
Colombia-Panam para conectar a Colombia con
el Sistema de Interconexin Elctrica de los Pases
de Amrica Central (Siepac), y en segundo lugar,
dar mayor importancia a los temas energticos en
los acuerdos econmicos que rme, actualice o
renueve Colombia en los prximos aos con los
pases de la regin, de forma que se eliminen las
barreras a la inversin colombiana en estos mer-
cados y los obstculos a la exportacin de energa
elctrica, bienes y servicios conexos. En relacin
con la interconexin con el Siepac, cabe resaltar
que el acceso al mercado centroamericano es clave
para Colombia, no solo porque constituye un mer-
cado de tamao importante e implica incluso la
posibilidad de acceder al mercado mexicano, sino
tambin porque en este mercado se presenta una
condicin de precios bastante favorable para las
empresas del pas.
Para el caso colombiano, el informe identica
las siguientes brechas para el sector: (1) falta de
recursos humanos capacitados en ingeniera elc-
trica, gestin y administracin de riesgos y otras
habilidades especializadas, (2) poca capacidad de
realizar negocios en el exterior, (3) costos de ma-
nufactura altos como resultado del bajo volumen
de produccin de bienes conexos, (4) inversin en
I+D insuciente, y (5) restriccin a recursos de -
nanciacin. Adicionalmente, en materia de comer-
cio exterior, se enfatiza la necesidad de promover la
homologacin de normas tcnicas, desmontar las
barreras al comercio e inversin existentes, y consi-
derar el intercambio de energa elctrica como un
tema de comercio exterior y no como una interlo-
cucin entre reguladores de cada pas.
Para complementar lo anterior y con el objeti-
vo de dar una visin sobre el futuro del sector de
energa elctrica en Colombia, se identican las si-
guientes tendencias mundiales: disminucin de la
emisin de gases con efecto invernadero mediante
7 McKinsey, 2008.
[231]
ENERGA COMO INSUMO
energas renovables y uso eciente de energa; ter-
cerizacin de actividades de gestin comercial,
operacin y mantenimiento; promocin del uso de
electricidad para el transporte urbano de pasajeros;
inicio de desarrollo de plantas de generacin nu-
clear; y promocin del ingreso de fondos de capital
privado y fondos de pensiones en la nanciacin
de desarrollos del sector
8
.
Finalmente, una estrategia para el desarrollo
del sector elctrico que, de alguna manera, evita
la restriccin que tiene la exportacin fsica de ki-
lovatios a travs de redes de interconexin con los
vecinos, es la exportacin de energa a travs de
productos de la industria manufacturera intensivos
en su uso. En este sentido, el plan de negocio del
sector debera incorporar esta perspectiva.
8 McKinsey, 2008.
9 Una de las caractersticas del gas natural es que produce menos emisiones de CO
2
que otros combustibles. Se calcula
que el gas natural produce tan solo el 60% de las emisiones contaminantes de otros combustibles como el carbn o el
petrleo.
El gas natural constituye un insumo y tam-
bin un sector de gran potencial estratgico
para el pas, debido a que: (1) en comparacin
con otras fuentes de energa como el petrleo o
la hidroelectricidad, los precios del gas natural son
signicativamente bajos, (2) Colombia cuenta con
amplias reservas de gas natural por explorar y ex-
plotar, (3) el gas natural produce menos emisio-
nes contaminantes que otros combustibles como
el petrleo o el carbn
9
(ver Grcos 14 y 15),
(4) el consumo de gas natural en el mundo est
creciendo y Colombia tiene un alto potencial de
exportacin, y (5) el gas natural cumple mltiples
propsitos; como fuente de generacin de energa
trmica o como insumo energtico para vehculos,
hogares y empresas.
Gas natural
GRFICOS 14 Y 15
EMISIONES DE CO
2
EN COLOMBIA POR FUENTE (IZQ.), Y EN EL MUNDO (% DEL TOTAL) 2006 (DER.)
Fuente: Energy Information Administration.
Carbn
Gas natural
Petrleo
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39 %
Petrleo
41 %
Carbn
20 %
Gas natural
[232]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
En los ltimos aos se ha presenciado en Co-
lombia un rpido aumento en el consumo de gas
natural, especialmente en algunas industrias ma-
nufactureras como las de cemento, siderurgia, pe-
troqumica y cermica, adems del consumo de
las empresas generadoras de energa que se ha
incrementado por causa del fenmeno del Nio,
y el consumo residencial y vehicular que tambin
ha crecido de forma considerable en los ltimos
aos por causa de las polticas del Gobierno en
esta materia (ver Grco 16). Existen en Colombia
ms de cinco millones de usuarios de gas natu-
ral en cerca de 500 municipios y el pas cuenta
con cerca de 300.000 vehculos convertidos a
gas natural vehicular y ms de 550 estaciones
de servicio.
Al dar una mirada general al sector de gas na-
tural en Colombia, se encuentra una importante
concentracin en la produccin: cerca del 90%
de la oferta proviene de dos campos, Guajira y
Cusiana. Un estudio de Frontier Economics argu-
menta que entre el 65% y el 70% de la oferta de
gas comercializable est en manos de Ecopetrol y
encuentra que las previsiones de que la industria
se desconcentre no son muy altas (fuente: Fron-
tier Economics, 2010).
Gas natural
Fuente: UPME
Por otra parte, existen dos operadores de los sis-
temas de transporte de gas: Promigas en la Costa
Atlntica y TGI en el interior. Es de resaltar que si
bien estos operadores de transporte han realizado
grandes inversiones en capacidad, an existen en
el pas importantes cuellos de botella en este fren-
te. stos se hacen ms notorios en los momentos
de escasez hdrica, cuando se activan las plantas
trmicas de energa.
En relacin con este punto, es de resaltar que
recientemente, a causa de los efectos del fenme-
no del Nio, se gener en el pas una situacin de
desabastecimiento e incumplimiento de contra-
tos de gas en rme. Esta situacin, agravada con
la normatividad errtica del Gobierno, ha genera-
do incertidumbre e inestabilidad en el mercado
y ha implicado costos importantes para muchas
empresas, incluyendo las empresas generadoras
de energa. Esta situacin ha resultado compleja
ya que no solo ha afectado al mercado interno,
sino que tambin es posible que genere desincen-
tivos a las inversiones futuras en el sector.
Sector Elctrico
Vehicular
Domstico
Industrial
Petroqumico
Gas natural
GRFICO 16
DEMANDA DE GAS NATURAL EN COLOMBIA (MILLONES DE PIES CBICOS DIARIOS)
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3
2
0
0
8
A pesar de los
avances del sector
de gas natural en el
pas, todava existen
debilidades en materia
de regulacin y
de infraestructura
y capacidad de
transporte.
[233]
ENERGA COMO INSUMO
En trminos de precios, se observa que en Co-
lombia, con excepcin del carbn, el precio del
gas natural en contenido equivalente de energa
es inferior a los dems combustibles. Se calcula
que la relacin entre el precio del petrleo y el
precio del gas natural es superior a seis, y frente
a la electricidad esta relacin podra ser incluso
mayor. En comparacin con pases de la regin,
las tarifas de gas natural son relativamente ba-
jas, tanto para usuarios residenciales como para
usuarios comerciales e industriales (ver Grcos
17 y 18).
GRFICO 17
TARIFAS DE GAS NATURAL, 2008.
USUARIO FINAL RESIDENCIAL (USD/20 M3/MES)
GRFICO 18
TARIFAS DE GAS NATURAL, 2008 -USUARIO FINAL
SECTOR COMERCIAL (US$ / 300M3 / MES)
Gas natural
Diversos estudios sobre el sector de gas natural
en Colombia encuentran que existen debilidades
en la regulacin y en la infraestructura y capa-
cidad de transporte. Los agentes perciben que, a
pesar de los grandes avances de los ltimos aos,
faltan lineamientos de poltica ms adecuados
y un esquema regulatorio que aclare las reglas
de juego.
Sumado a esto, un estudio de Fedesarrollo en-
cuentra dos ausencias adicionales en el mercado:
no existe el negocio de almacenamiento y no exis-
te un mercado secundario de gas estructurado (Fe-
desarrollo 2010).
Para abordar algunas de las debilidades del sec-
tor, el Gobierno expidi recientemente el Decreto
2730, en el cual se establecen las bases para forta-
lecer la sostenibilidad y conabilidad del sistema.
En particular, se abordan temas relacionados con la
negociacin de subastas simultneas, la compra de
suministro de gas en hubs, el abastecimiento a tra-
vs de la construccin de plantas de regasicacin
dual de gas y los requisitos de abastecimiento para
las plantas trmicas y para la industria. Ahora bien,
a pesar de estos avances, todava existen grandes
retos por delante en esta materia, los cuales se
abordarn en la siguiente seccin.
Fuente: Promigas, Fedesarrollo 2009. Fuente: Promigas, Fedesarrollo, 2009.
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[234]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
Propuestas
Confabilidad
1. Permitir a los autogeneradores
vender sus excedentes de energa
Algunas ventajas de la autogeneracin o cogenera-
cin de energa son: promover un uso ms eciente
de la energa, reducir costos, aprovechar economas
de escala o recursos naturales cercanos, promover
la competencia en el mercado de energa elctrica y
reducir la vulnerabilidad ante fallas en el sistema o
escasez en los recursos locales o extranjeros.
Hoy por hoy, en Colombia los cogeneradores
pueden vender sus excedentes a los comercializado-
res, pero no los autogeneradores. Esto implica que
las empresas no pueden construir plantas de auto-
generacin por encima de sus necesidades de pro-
duccin, lo cual no solo afecta la competitividad
de la industria nacional, sino tambin desincentiva
la inversin extranjera en el pas, especcamente
de aquellas industrias intensivas en energa. En el
contexto internacional, es comn que los pases
permitan que los autogeneradores vendan sus ex-
cedentes de energa, no solo como estrategia para
promover la autogeneracin sino tambin como
instrumento para dar sostenibilidad y conabili-
dad al sistema elctrico y mejorar los esquemas de
formacin de precios. Adems, la autogeneracin
genera mayor capacidad de generacin de energa
y, por tanto, mayores posibilidades de exportar.
Ahora bien, el ingreso de la autoproduccin de
electricidad debe darse en un contexto de igualdad
de condiciones frente al resto de actores del siste-
ma. Esto implica, entre otros, igualdad de condi-
ciones en el tratamiento de excedentes (venta de
excedentes, pago de contribucin del esquema de
solidaridad, entre otros), eliminar las restricciones
a las transacciones y dar un pago equitativo por el
uso de la infraestructura de respaldo. De ninguna
manera la viabilidad a la cogeneracin y autogene-
racin debe darse a travs de evitarle costos a estas
alternativas de generacin, de manera que no se
genere una situacin de discriminacin frente a los
otros agentes.
2. Impulsar el desarrollo del
sector de gas natural en Colombia
La reciente situacin de desabastecimiento
de gas natural que se present en Colombia du-
rante el ltimo Fenmeno del Nio ha prendido
alarmas sobre la necesidad de establecer en el pas
una poltica integral que marque los lineamientos
para que este tipo de situaciones no se presenten
en el futuro. Para tal n, hace poco el Gobierno
expidi el Decreto 2730, que si bien constituye un
avance inicial en esta direccin y cuyas directrices
deben ser llevadas a la prctica lo ms pronto posi-
ble, no soluciona todas las limitaciones del sector.
En relacin con este Decreto, algunos puntos que
ser necesario concretar son: la promocin de los
contratos de largo plazo a travs de las subastas si-
multneas, las especicaciones sobre la inversin
en regasicacin y el funcionamiento de los hubs
como instrumento para solucionar los problemas
de incentivos entre transportadores y productores.
Por otra parte, es clave que la CREG tome de-
cisiones ms oportunas, como evitar el atraso en la
jacin de tarifas de transporte de gas, de manera
que se pueda evitar a futuro situaciones como las
evidenciadas durante el ltimo desabastecimien-
to. Ms aun, es importante que la CREG inicie
la discusin con todos los actores del sistema de
medidas regulatorias para contribuir a una mayor
eciencia en el desempeo del Mercado de Ener-
ga Mayorista, de manera que se evite continuar
con la expedicin de normas puntuales que corres-
ponden a inconvenientes de corto plazo, pero que
afectan el desempeo del mercado. En este mismo
sentido, es crucial la necesidad de adelantar un
proceso integral de coordinacin en la normati-
vidad y las responsabilidades de los sectores ener-
gticos (electricidad, gas natural, combustibles
lquidos, carbn, etc.).
Por otro lado, diversos estudios encuentran
otros cuellos de botella en el sector que ameritan ser
abordados. Entre stos, se incluyen la necesidad de:
[235]
ENERGA COMO INSUMO
Impulsar la creacin de un mercado secundario
de forwards, opciones volumtricas exibles y
swaps fsicos y nancieros
10
.
Expandir y ampliar la red de gas natural (por
medio de subastas) e implementar una regu-
lacin para incentivar y hacer ms efectiva la
inversin en transporte.
Estimular la creacin de un mercado secunda-
rio de gas natural.
Establecer la regulacin en materia de almace-
namiento, regasicacin y licuefaccin.
Fortalecer los sistemas de informacin del sec-
tor por medio de, entre otros: la creacin de un
sistema de administracin de informacin para
el sector, la divulgacin y el anlisis de impacto
de cambios normativos, y el requisito de que la
UPME y el DNP elaboren cada ao un Plan
Indicativo para el sector.
Permitir la integracin vertical entre produc-
cin de gas natural y generacin elctrica, y
evaluar las restricciones de integracin presen-
tes en toda la cadena del sector.
Precios
3. Eliminar la contribucin del 20%
que paga la industria para subsidiar el
consumo de energa de los estratos 1, 2 y 3
Un elemento que impacta la competitividad del
sector manufacturero colombiano es la contri-
bucin del 20% de la tarifa que debe pagar para
subsidiar el consumo de los estratos 1, 2 y 3 de la
poblacin. Este subsidio es una fuerte carga para
las empresas industriales, las cuales contribuyen
cerca de la mitad de las contribuciones totales.
Para muchas empresas, la energa es un insumo de
produccin y por tanto debera ser tratada como
tal desde el punto de vista tributario. Por esto, en
muchos pases como Brasil, Argentina, Chile, Per
o Mxico, los impuestos al consumo de energa
elctrica son descontables.
Adicional a la sobretasa del 20%, existen pro-
blemas adicionales en la jacin de las tarifas,
como el modelo de estraticacin, la asignacin
del consumo mximo subsidiado y la normativi-
dad en cuanto a los aumentos de precios.
En primera instancia, se propone eliminar de
manera gradual la contribucin del 20% en las
tarifas de energa para el sector industrial. Como
complemento a lo anterior, y con el objetivo de
reducir el impacto scal de esta medida, se propo-
ne aplicar la nueva metodologa de estraticacin
diseada por el DANE, reducir el nivel mximo
de consumo subsidiado y evaluar la posibilidad de
eliminar los subsidios al estrato 3.
En relacin con los ajustes de estraticacin, un
estudio de Fedesarrollo encuentra que en Colom-
bia si bien (la estraticacin) est basada en pautas
nacionales, (sta) se aplica a nivel local con mucha
discrecin y su mantenimiento es muy deciente.
Por otra parte, en relacin con el nivel mximo de
consumo subsidiado, el mismo estudio encuentra
que el valor de 200kW
11
por mes es demasiado
alto para el equipamiento de electrodomsticos
requerido para la subsistencia y que, por tanto,
podra reducirse en un 30%. De hecho, cerca del
90% de los consumidores de los estratos subsidia-
dos consumen menos de este valor y el consumo
promedio de los estratos 1 y 2 es apenas superior a
los 100 kWh por mes.
Lo anterior demuestra que los usuarios subsi-
diados tienen el incentivo de consumir ms all
de sus necesidades y, por tanto, de no dar un uso
eciente de la energa. De hecho, en la literatu-
ra internacional (Chattopadhyay 2002, Beatto
2000) se encuentra que los esquemas de subsidios
cruzados en los pases suelen traducirse no solo en
10 Fedesarrollo, 2009.
11 Este valor fue modicado y se ubica entre 140kWh y 170kWh, en funcin de la altura del municipio en el cual se encuentre
el consumidor. Sin embargo, sigue siendo alto, ms aun teniendo en cuenta que fue jado en un momento en el que no
haba tanta penetracin del gas natural.
[236]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
ineciencias por parte de las empresas que pres-
tan el servicio, sino tambin en ineciencias en el
consumo del mismo. Por esto, si bien en este do-
cumento se propone, en principio, la eliminacin
de la sobretasa del 20% que paga la industria, el
objetivo nal deber ser la eliminacin del esque-
ma de subsidios cruzados para la energa elctrica
y el gas natural, y el traslado de esta carga al pre-
supuesto nacional.
Otras alternativas que se deben evaluar de ma-
nera que se aseguren los recursos en el presupuesto
nacional para cubrir los subsidios, una vez se elimi-
ne la contribucin, son: (1) revisar la exoneracin
tributaria que reciben hoy en da los biocombus-
tibles (por ejemplo, no pagan sobretasa que aplica
para otros combustibles) bajo criterios de eciencia
econmica y teniendo en cuenta la generacin de
mano de obra de este sector y el verdadero impacto
en trminos ambientales de la produccin y uso de
este tipo de combustibles; y (2) revisar el diferencial
que existe actualmente entre la sobretasa cobrada a
la gasolina y aquella que aplica al diesel, buscando
igualar las sobretasas a un nivel de 25% para los dos
combustibles, tal como recomend la Comisin In-
dependiente del Gasto Pblico (2007).
4. Dar liquidez, estandarizacin y amplia
cobertura a los contratos de energa
Colombia posee un mercado elctrico organiza-
do, compuesto por una bolsa de energa (spot) y
por contratos bilaterales de energa elctrica. Sin
embargo, existe mucho espacio para dinamizarlo y
profundizarlo, de manera que existan diferentes al-
ternativas de negociacin para los agentes, al igual
que mecanismos de cobertura de riesgo para ellos.
Para esto es clave que el comprador de energa sea
un conocedor del mercado, de forma que tenga
mayor poder de negociacin.
Los contratos de largo plazo se transan en for-
ma bilateral entre generadores y comercializadores
o clientes. Sin embargo, hoy su uso todava no es
generalizado y los plazos pactados no superan los
dos aos. Con el objetivo de avanzar en la creacin
de mercados de contratos lquidos, estandarizados
y de cobertura amplia, se propone, como lo seala
el informe de Fedesarrollo, promover el desarrollo
de mercados de contratos forward, desarrollar pro-
gramas de educacin en instrumentos de cobertura
a los agentes del mercado, y estimular a los genera-
dores trmicos a usar derivados como mecanismo
de cobertura del margen entre precio de bolsa y
costo de compra de combustibles. Como comple-
mento a lo anterior, es importante que la CREG
dena, con prontitud, mecanismos adicionales
para la gestin de riesgo en las empresas del sector
y as evitar la exposicin de los usuarios nales a las
variaciones en los precios de bolsa.
Para alcanzar este propsito, es crtico impulsar
y consolidar iniciativas como Derivex, una alianza
entre la Bolsa de Valores de Colombia y XM Com-
paa de Expertos en Mercados S.A., cuyo objetivo
es promover el desarrollo de un mercado de deriva-
dos energticos (energa, gas y biocombustibles) en
el pas. Por medio de instancias como sta no solo
se mejora la gestin de riesgo de las empresas, sino
tambin se genera un mayor ujo de informacin
en el sistema; adicionalmente sirve como instancia
para capacitar a los usuarios en el uso de coberturas
de riesgo.
Por otro lado y con el n de reducir la probabi-
lidad de ocurrencia de incumplimientos serios en
el pago de obligaciones en el Mercado de Energa
Mayorista, la regulacin debe introducir cambios
de manera que los participantes de este mercado
realicen transacciones y asuman riesgos solamen-
te hasta los montos que les permite su capacidad
nanciera. Hoy en da no existe tal restriccin,
por lo que se pone en riesgo la salud nanciera del
mercado y se generan situaciones que redundan en
aumentos tarifarios para los usuarios de energa.
Sostenibilidad
5. Consolidar las estrategias para promover el
uso racional de energa (URE)
Para cumplir con el objetivo de mejorar el uso e-
ciente de energa en el pas, con base en los resultados
[237]
ENERGA COMO INSUMO
de la consultora
12
sobre el URE contratada recien-
temente por el Ministerio de Minas y Energa, se
propone: (1) con el liderazgo de Colciencias y el
Ministerio de Minas y Energa, estructurar proyec-
tos piloto de generacin de electricidad con base
en energas renovables en las zonas no interconec-
tadas, (2) diversicar la matriz de generacin para
lograr un mejor equilibrio hidro-trmico-renova-
bles a partir de 2018, (3) elaborar un Proyecto de
Ley para dar incentivos al uso en los hogares de
fuentes de energa ecientes (por ejemplo, crditos
blandos para conversin y modernizacin de equi-
pos, incentivos para utilizar bombillos y electro-
domsticos de bajo consumo), (4) continuar con
la socializacin del programa URE, (5) institucio-
nalizar un organismo de gestin de las polticas de
URE, (6) en alianza con el Ministerio de Educa-
cin, fomentar una mayor cultura ciudadana sobre
la importancia de este tema, y (7) establecer indi-
cadores de seguimiento de eciencia energtica en
el pas y de efectividad de los programas del URE.
De otro lado, el Gobierno nacional ha realizado
un esfuerzo importante por promover el uso e-
ciente de la energa en el pas. Uno de los avan-
ces alcanzados hasta el momento corresponde al
conjunto de normas que establecen la transicin
hacia el uso exclusivo de bombillos ahorradores de
energa, tanto en los hogares como en las edica-
ciones gubernamentales y el alumbrado pblico.
Este cambio normativo, si bien es muy positivo
en trminos ambientales, tiene impactos nega-
tivos sobre el consumo de los hogares, por causa
de la diferencia de precios entre ambos tipos de
bombillos. Para mitigar este impacto, se propone
eliminar el arancel a los bombillos ahorradores de
energa. La desgravacin de este producto no ira
en detrimento de la produccin local ya que en el
pas no se producen bombillos con estas caracters-
ticas, y en caso de generarse un impacto scal, ste
sera mnimo debido al mayor recaudo en IVA por
el incremento en las importaciones.
Competitividad del sector
6. Promover la competitividad del sector de
energa elctrica y bienes y servicios conexos
a travs de la implementacin del Programa de
Transformacin Productiva
Los resultados del Plan de Negocios del sector de
energa elctrica y bienes y servicios conexos apun-
tan a la necesidad de: (1) promover asociaciones
con compaas colombianas o internacionales para
generar economas de escala, adquirir capacidades
y conocimientos, y mejorar la capacidad de acce-
so a recursos de nanciacin y cobertura de riesgo,
(2) implementar programas de fortalecimiento de
la industria y desarrollo de proveedores por medio
alianzas pblico-privadas, (3) rmar acuerdos de
doble tributacin con los pases objetivo y fortale-
cer la negociacin de los tratados de libre comercio
en temas que inciden sobre el desarrollo del sector,
(4) construir la infraestructura y establecer acuerdos
de integracin energtica con mercados potenciales
como Panam, (5) apoyar el desarrollo de tcnicos,
tecnlogos y profesionales para cumplir los reque-
rimientos especcos de la industria y fortalecer los
programas de capacitacin y entrenamiento en las
empresas del sector, y (6) disear una estrategia de
sostenibilidad ambiental y de fortalecimiento de la
redes de investigacin, desarrollo e innovacin.
Finalmente, es fundamental no solo impulsar la
competitividad de la oferta, sino tambin la de los
demandantes de energa. Para tal n, se propone
dar capacitacin al sector privado sobre el funcio-
namiento del sector elctrico en el pas, las moda-
lidades de negociacin y los ciclos tarifarios. Un
mayor conocimiento por parte de los usuarios del
sistema promover un entorno de mayor competi-
tividad para las empresas del sector. En este sentido,
ya existen avances dentro del Programa de Trans-
formacin Productiva del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo que se podran adoptar para
futuros programas piloto con industrias especcas.
12 Ministerio de Minas y Energa. Consultora para la recopilacin de informacin, denicin de lineamientos y prioridades como
apoyo a la formulacin del PROURE. 2009.
[238]
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD
7. Desarrollar una posicin negociadora
ofensiva para el sector elctrico en los TLC, u
otro tipo de negociaciones, con el fn de buscar
la eliminacin de obstculos que impiden la
internacionalizacin del sector
El sector elctrico colombiano ha cambiado ra-
dicalmente sus intereses frente a los acuerdos de
integracin. Ha pasado de ser un sector interesado
solo en la atraccin de inversin, a ser un sector
que se internacionaliza, por medio de la exporta-
cin del bien energa, bienes y servicios conexos
y la creacin de liales elctricas colombianas en
el exterior (plantas de generacin, interconexin
Colombia-Panam, prestadoras de servicios co-
nexos, etc.).
A pesar de tener un proceso de internacio-
nalizacin tan joven y acelerado, la mayora de
empresas elctricas han visto como pierden com-
petitividad frente a sus competidores debido a las
trabas o barreras al comercio de bienes o servicios y
a la inversin, al momento de querer adentrarse en
mercados internacionales.
Se requiere, por tanto, acuerdos comerciales
que en sus captulos de inversiones promuevan la
inversin de salida de Colombia en el sector elc-
trico y aseguren la fcil repatriacin de utilidades
y capital, as como la exportacin de servicios de
la matriz colombiana a sus liales. En este mismo
sentido, se debe establecer una agenda ofensiva
para el sector en las negociaciones comerciales, que
aborde los temas de: acceso a mercados, origen,
obstculos tcnicos, asuntos ambientales y, princi-
palmente, inversiones y servicios.
Adicional a tener una posicin ofensiva en las
negociaciones comerciales, el pas debe buscar
va negociaciones comerciales o cualquier otro
medio la eliminacin de barreras que hoy por
hoy limitan la capacidad de internacionalizacin
del sector. Entre estas barreras se encuentran: el no
reconocimiento de las ventas entre matriz y lial
como exportacin, la obligacin de crear una -
lial para prestar servicios conexos, la existencia de
requisitos adicionales a extranjeros (trato no nacio-
nal), la exigencia de homologaciones, la exigencia
de plizas, la carencia de esquemas de proteccin
al inversionista, la inestabilidad jurdica, la falta de
transparencia, los regmenes complejos que limitan
e impiden la prestacin de servicios por extranje-
ros, las dicultades en la repatriacin de utilidades
y capital, los requisitos de lial para concesiones, la
complejidad para participar en licitaciones, la di-
cultad para obtener la visa de trabajo, la cantidad
y complejidad de trmites para viajar y prestar el
servicio.
Adicionalmente, hay otros factores que impo-
sibilitan la creacin de la integracin energtica
latinoamericana e imponen barreras al sector en su
proceso de internacionalizacin, a saber: la inesta-
bilidad para los agentes que exportan energa que
genera la inexistencia de solucin de controversias,
el no pago y los cambios constantes de reglas de
juego por medio de la aparicin de medidas que
impiden cumplir los contratos de suministro de
energa, la existencia de altos aranceles, certica-
ciones y reglamento o normatividad tcnica nece-
sarios para poder exportar al mercado objetivo